Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 562/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11 art. 50 ust. 1 pkt 1 art. 51 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia [...] r. i [...] r. skierowanymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. S. i J. S. wnieśli o przeprowadzenie kontroli urządzeń infrastruktury technicznej - w tym gazociągu P.

Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., powołując się na art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania z powyższego wniosku, a wobec złożonego przez wnioskodawców zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił to postanowienie, wskazując na obowiązek uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, a dopiero następnie w zależności od poczynionych ustaleń zakończenie tego postępowania właściwym rozstrzygnięciem.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie przebiegu sieci gazowej zlokalizowanej na parceli nr [...] w R. przy ulicy [...] należącej do wnioskodawców. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie, w tym dokonane oględziny, potwierdziły, że sieć gazowa zlokalizowana na przedmiotowej działce wykonana została na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę ([...] z dnia [...] r.), a zakończenie budowy zostało zgłoszone w dniu [...] r. i sieć oddana została do użytkowania.

W wyniku złożonego odwołania przez wnioskodawców, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że organ pierwszej instancji nie poinformował stron tego postępowania ani o jego wszczęciu, ani o innych czynnościach wyjaśniających w trakcie tego postępowania, przez co pozbawiono strony czynnego udziału w tym postępowaniu. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy przyznał rację odwołującym, iż przedmiotowa decyzja nie posiada wymaganego przepisami prawa uzasadnienia. Nadto w ocenie organu odwoławczego, w świetle poczynionych ustaleń umorzenie postępowania wydaje się przedwczesne. Oddanie do użytkowania obiektu nie przekreśla możliwości wszczęcia później postępowania naprawczego, jeśli stwierdzone zostanie istnienie nieprawidłowości przy jego realizacji.

Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy gazociągu na przedmiotowej parceli, a następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...] r. powtórnie umorzył postępowanie w sprawie przebiegu sieci gazowej zlokalizowanej na wymienionej powyżej parceli. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę przewidziano przebieg gazociągu średniego ciśnienia Ø 250/200 przez działkę przedmiotową wzdłuż istniejącej linii, a jego rzeczywisty przebieg nie odbiega od planowanego przebiegu. Stwierdzono tym samym, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem i brak jest podstaw do dalszego postępowania.

W wyniku rozpoznania złożonego przez wnioskodawców odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Przywołał w uzasadnieniu fakt zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, przewidującego przebieg tego gazociągu na tejże działce. Wprawdzie częściowo na odcinku tej działki zrealizowano gazociąg o średnicy 315mm, to jednak mimo wskazania w sentencji decyzji gazociągu średnioprężnego Ø 250/200 mm, nie można tego kwestionować, gdyż w zatwierdzonym projekcie gazociąg nie miał jednolicie określonej (na całym przebiegu) średnicy, przeciwnie na poszczególnych odcinakach przewidywał zróżnicowanie tej średnicy. W dokumentacji powykonawczej znajduje się inwentaryzacja wykonanego uzbrojenia terenu, na której oznaczono przebieg zrealizowanego gazociągu. Stwierdził, że analiza decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu, jak również ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego np. w postaci oświadczeń kierownika budowy, protokołów odbioru itp. dowodzi, iż obiekt zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem. Brak stwierdzonych naruszeń powoduje, że po stronie organ nadzoru nie powstaje obowiązek podjęcia postępowania zmierzającego do zlikwidowania stanu niezgodności z prawem. Tym samym organ nie ma podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do ingerencji organów nadzoru budowlanego, prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących legalności decyzji o pozwoleniu na budowę spornego gazociągu z uwagi na brak prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, organ stwierdził, iż mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania dot. stwierdzenia nieważności tej decyzji. Może ono być wszczęte w wyniku złożenia przez skarżących odpowiedniego wniosku do organu właściwego. Dopiero w tym nowym postępowaniu przedmiotem badania może być udzielona zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane udzielone w tym konkretnym przypadku.

Wskutek złożenia przez wnioskodawców odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność tejże decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskujący swój wniosek oparli na regulacji art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że wskazana powyżej decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor nie posiadał zgody ówczesnego współwłaściciela tejże działki na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu analiza akt sprawy doprowadziła do potwierdzenia tego faktu, gdyż organ dysponował jedynie zgodą jednego współwłaściciela, nie przedstawił natomiast zgody drugiego. Zatem w sytuacji, gdy konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia.

Pismem z dnia [...] r. wnioskodawcy złożyli powtórnie wniosek o podjęcie kontroli budowy przedmiotowego gazociągu.

Organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami gazociągu na przedmiotowej parceli. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu na tejże działce, zaistniały okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania, w trybie art. 51 Prawa budowlanego, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu takim może być nakazane wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, ale nie można żądać od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzone w trakcie postępowania oględziny potwierdziły przebieg gazociągu, jego wybudowanie na podstawie uchylonej obecnie decyzji i jego oddanie do użytkowania (zgłoszenia przyjęte bez sprzeciwu).

Doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie ich do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W trakcie postępowania organ ustalił, że lokalizacja gazociągu jako sieci infrastruktury technicznej, służącej terenom zabudowanym nie jest sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a przedmiotowa działka znajduje się w strefie mieszkaniowo- usługowej oraz w strefie dróg publicznych według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zachowane zostały warunki, jakim odpowiadać powinny sieci gazowe, obowiązujące w dacie jego budowy, tj. rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (także w zakresie odległości od budynków czy innych przeszkód - np. do drzew czy innych sieci). Wobec stwierdzenia, że wykonana inwestycja zgodna jest z obowiązującymi w trakcie budowy przepisami, organ uznał, że brak jest podstaw do nakazywania wykonania określonych czynności czy robót w celu doporowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy, wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia względnie jej uchylenie i orzeczenie co do istoty, tj. nakazanie usunięcia gazociągu zlokalizowanego na ich nieruchomości. W uzasadnieniu stanowiska w pierwszej kolejności stwierdzili, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Kwestionowany gazociąg nadal bowiem pozostaje na ich działce, pomimo iż wykonany został w warunkach samowoli. Z obrotu prawnego wyeliminowana została, wobec braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzja będącą podstawą budowy tego gazociągu. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę, przedkłada oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Cytując orzeczenia sądów administracyjnych podkreślili, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru nie ma wprawdzie prawa domagać się przedłożenia takiego oświadczenia, ale zobowiązany jest badać sprawę pod tym kątem, a w razie stwierdzenia braku takiego prawa - wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - nakazującą rozbiórkę obiektu.

W realiach niniejszej sprawy organ w ogóle nie ustalił, czy inwestor spornego gazociągu posiada czy też nie posiada prawa do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane, a tym samym nie wypełnił swoich obowiązków. Odwołujący pokreślili, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę na konieczność badania przez organy prowadzące postępowanie naprawcze tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane. W ich ocenie stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy to nie tylko zgodność z przepisani technicznymi ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołując uchwałę z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 podnieśli, że choć stwierdzono w niej, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowalne, to jednak w trackie postępowania naprawczego po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego przez ustawę prawa do terenu na cele budowlane, może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma kluczowe znaczenie w tym postępowaniu, stąd organ winien ustalić, czy inwestor takim dysponuje.

Odwołujący podkreślili, że w niniejszej sprawie stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego, stąd wykonane roboty budowalne nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Zatem w ocenie odwołujących taka sytuacja oznacza konieczność rozważenia sporządzenia w sprawie przez inwestora projektu zamiennego. Podkreślając, iż w niniejszej sprawie inwestor nie legitymuje się zgodą właścicieli nieruchomości na dysponowanie nią dla celów budowlanych, jak również nie istnieje projekt budowlany dotyczący realizacji gazociągu na tej działce, wobec stwierdzenia nieważności decyzji, trudno uznać za słuszne i zasadne stanowisko organu pierwszej instancji, który nie widział podstaw i konieczności merytorycznego orzeczenia w sprawie.

Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 , art. 81, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) uchylił decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekł o nakazaniu "A." Sp. z o.o. obowiązku rozbiórki gazociągu Ø 250/200mm (oznaczonego również jako [...]) w części znajdującej się na działce ewidencyjnej wnioskodawców.

W uzasadnieniu organ przyznał rację odwołującym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wszczęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego określonego w art. 50- 51 ustawy Prawo budowlane. Zadaniem tego postępowania jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez m.in. wydanie przez organ nakazów w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W przypadku, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa - organ obowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Problemem w niniejszej sprawie jest kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Problem ten jest dyskusyjny, w przeważającej jednak mierze orzecznictwo sądów administracyjnych stanęło na stanowisku, że w toku postępowania naprawczego organ obowiązany jest badać i uwzględniać stany własnościowe. W realiach niniejszej sprawy - wobec kategorycznego stanowiska właścicieli gruntu o braku zgodny na pozostawienie gazociągu na przedmiotowej działce oraz braku dowodów na rzecz posiadania tego prawa przez "A."- decyzja organu pierwszej instancji nie może się utrzymać w obiegu i stąd organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. Wobec bowiem braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bezcelowe jest dalsze rozważanie czy gazociąg nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami i jakiego rodzaju należałoby obowiązki należałoby nałożyć na inwestora . Podkreślono, że stan ten dotyczy nie całego gazociągu, lecz tylko odcinka znajdującego się na tejże działce.

W wyniku skargi "A." Sp. z o.o. (zwanej dalej skarżącym) wyrokiem z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 376/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, nie można bowiem przy realizacji inwestycji celu publicznego o charakterze liniowym, pominąć odrębności sytuacji i szczególnego jej charakteru. Wykonanie decyzji spowoduje bowiem przerwę w dostawie gazu dla podłączonych do sieci gazowej odbiorców, a w konsekwencji czyn zagrożony karą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Zatem w niniejszej sprawie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być rozumiane w inny sposób, a właściciele przedmiotowej działki mogą domagać się ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem.

Jednakże wskutek skargi kasacyjnej współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 216/16 uchylił powyższy wyrok i decyzję organu II instancji. Sąd stwierdził bowiem, że brak podstaw prawnych do zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 kpa oraz odmiennego rozumienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji. Sąd wskazał na brak działań organu odwoławczego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, także poprzez możliwość ustanowienia służebności przesyłu. Polecił zatem, aby organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i pouczył o skutkach materialnoprawnych braku tytułu prawnego do nieruchomości zajętej na cele budowlane.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżoną decyzją organ II instancji powtórnie orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania oraz o nakazaniu skarżącemu rozbiórki gazociągu – w części, usytuowanej na przedmiotowej działce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku zgody właścicieli gruntu na pozostawienie gazociągu na przedmiotowej działce oraz braku posiadania prawa do dysponowania przez skarżącą i mimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. oraz pouczenia na podstawie art. 79a § 1 kpa, a wreszcie trwania postępowania odwoławczego przez około pół roku, strony nie doszły do porozumienia. Wobec braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bezcelowe jest rozważanie, czy gazociąg nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Stąd też należało orzec o rozbiórce jego części jako konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie. Przepis art. 49 Kodeksu cywilnego nie stanowi bowiem samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzenia na własność przedsiębiorstwa.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 77 i 80 kpa – z powodu ograniczenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, do rozprawy administracyjnej i pominięcia możliwości ustanowienia służebności przesyłu na drodze postępowania sądowego, a także faktu prowadzenia negocjacji pomiędzy stronami i nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

2) art. 96a kpa – z powodu zaniechania przeprowadzenia mediacji,

3) art. 97 § 1 pkt 4 kpa – z powodu konieczności zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu przez sąd powszechny.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący przedstawił przebieg postępowania i negocjacji celem uzyskania tytułu prawnego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, które zostały zniweczone przez wydanie zaskarżonej decyzji, ignorującej stanowisko NSA. W tej sytuacji skarżący skierował wniosek do Sądu Rejonowego w W., który dołączył do skargi. Na tej podstawie zarzucił przedwczesność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem wykonał wytyczne, zawarte w wyroku NSA, zaś wytoczenie sprawy cywilnej nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie wniosła też o przeprowadzenie mediacji i zawieszenie postępowania administracyjnego.

Uczestnicy postępowania w piśmie z dnia [...] r. wnieśli o oddalenie skargi, gdyż wniosek o ustanowienie służebności przesyłu złożono po wydaniu decyzji, a uprzednio skarżący nie był zainteresowany polubownym załatwieniem sprawy. Stąd też skarżący zmierza jedynie do zablokowania ich roszczeń. Brak było też przesłanek do przeprowadzenia negocjacji i zawieszenia postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 19 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia sprawy cywilnej o ustanowienie służebności przesyłu, zawisłej przed Sądem Rejonowym w W. sygn. akt [...]. Jednakże wskutek zażalenia uczestników postępowania, postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OZ 220/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca Spółka powtórnie wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na zasądzoną w postępowaniu przed sądem cywilnym mediację.

Uczestnicy postępowania w piśmie z dnia [...] r. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, bowiem sprzeciwili się mediacji z uwagi na postawę skarżącej Spółki i brak jednoznacznej propozycji ugodowego załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.

W niniejszej sprawie nie podlega badaniu decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego gazociągu. Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w części, obejmującej działkę, stanowiącą obecnie współwłasność uczestników postępowania (wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym), musiało być wdrożenie trybu z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Jest bowiem poza sporem, że roboty zrealizowano w okresie ważności udzielonego pozwolenia na budowę.

Celem tego postępowania jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim w tym trybie podlegają usunięciu wady udzielonego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę był brak tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na skutki takiego stanu rzeczy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadził rozprawę administracyjną celem ustalenia stanowiska stron, a następnie wydłużył termin załatwienia sprawy oraz poinformował strony, że oczekuje pisemnego porozumienia pod rygorem ponownego wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego odcinka gazociągu.

Zdaniem organu odwoławczego, to na skarżącym spoczął ciężar inicjatywy w zakresie uregulowania prawa do korzystania z gruntu, która po wydaniu wyroku NSA mogła podjąć działania w tym celu. Jednakże skarżący nie podjął działań w tym celu, także na drodze sądowej, ani też nie wniósł o przeprowadzenie mediacji na podstawie art. 96a kpa oraz nie wnioskował o zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż wówczas nie toczyło się żadne postępowanie przed sądem powszechnym, które można by potraktować jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu jest też wątpliwe, czy wydanie decyzji zależałoby od wyniku sprawy o służebność przesyłu (vide: odpowiedź na skargę).

Zdaniem sądu administracyjnego, aczkolwiek organ odwoławczy nie był zobligowany z urzędu do podjęcia działań celem przeprowadzenia mediacji na podstawie Rozdziału 5a kpa, to jednak chybiony jest pogląd, że sprawa o ustanowienie służebności przesyłu na podstawie art. 3051kc, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Faktem jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w tym zakresie żadnych wskazań, ani oceny prawnej.

Taki stan rzeczy uprawniał skład orzekający do sformułowania własnej oceny prawnej. Zdaniem składu orzekającego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, można wykazać w postępowaniu naprawczym. Tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, może być służebność przesyłu (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2004/15, LEX nr 22900839).

Skoro zaś strony nie doszły do porozumienia w tej kwestii, a istnieje możliwość ustanowienia służebności na drodze postępowania przed sądem powszechnym, wynik takiej sprawy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia strony – w tym wypadku służebności przesyłu.

Istnieje też bezpośredni związek pomiędzy sprawą cywilną, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Ustanowienie w postępowaniu sądowym służebności przesyłu oznaczać będzie bowiem legitymowaniem się przez skarżącego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli korzystaniem z cudzego gruntu poprzez posadowienie na nim gazociągu w określonym pasie. Inne rozumienie podważałoby sens i istotę wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jest zaś obligatoryjne. Nie ma zatem znaczenia prawnego fakt, że skarżąca nie wniosła o zawieszenie postępowania i nie toczyła się w dacie wydania zaskarżonej decyzji sprawa przed sądem powszechnym. Obowiązki organu po zawieszeniu postępowania reguluje art. 100 § 1 kpa. Zatem organ winien wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę o wystąpienie o to w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie brak bowiem podstaw prawnych do zastosowania art. 100 § 2 kpa. Wręcz przeciwnie, interes społeczny wymaga zawieszenia postępowania, a nie zachodzi żadna obawa o bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego z powodu funkcjonowania spornego gazociągu.

Nie wchodzi też w rachubę obawa o wystąpienie niepowetowanej szkody dla współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Zatem dopiero w przypadku, gdy skarżący mimo wezwania przez organ, nie wystąpiłby w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego o ustanowienie służebności przesyłu, organ nadzoru budowlanego władny byłby do przyjęcia, że skarżący nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 100 § 3 kpa.

Tymczasem w niniejszej sprawie tryb z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 kpa, nie został zastosowany. Uchybienie tym wymogom stanowi jednocześnie naruszenie reguł procedury z art. 7, 77 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istniała bowiem prawna możliwość wykazania przez skarżącego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uwzględnia potrzeby interesu społecznego. Wydany nakaz rozbiórki jedynie z powodu przedwczesnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że skarżący takiego tytułu nie wykazał, narusza zatem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 997 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić fakt, że sprawa o ustanowienie służebności przesyłu zawisła przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt [...]). Zatem niniejszej postępowanie należy zawiesić do czasu jej prawomocnego zakończenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dopiero wynik postępowania przed sądem powszechnym stanowić będzie podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy celem stwierdzenia, czy skarżący dysponuje prawem do korzystania z gruntu w pasie posadowienia spornego gazociągu.