Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 523/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. U. i H. U. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki rozbudowanej części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz J. U. i H. U. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania H.

i J. małż. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia 25 lutego 2019 r.), odmawiającej wydania M. i R. małż. M. nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku, tj. dachu na budynku garażowym stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. J. 4 w Z. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

We wniosku z dnia 6 lipca 2015 r. J. U. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. o sprawdzenie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z zabudowań usytuowanych na posesji przy ul. J. 4 w Z. (stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], będącą własnością M. i R. małż. M.).

Po przeprowadzeniu kontroli wskazanej posesji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowego stanowiącego dobudowę do budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. działce, a następnie decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. odmówił wydania M. i R. małż. M. nakazu przebudowy dachu przedmiotowego budynku. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. orzekł o odmowie wydania M. i R. małż. M. nakazu rozbiórki dachu i przywrócenia stanu poprzedniego na budynku garażowym stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] w Z.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją ostateczną L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2016 r. Na skutek skargi H. i J. małż. U. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1196/16 uchylił ww. decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 26 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionował przyjętą przez organy kwalifikację spornej inwestycji jako przebudowę. Stwierdził, że wykonane przez właścicieli działki nr ewid.[...] roboty budowlane, polegające na podniesieniu konstrukcji dachu, skutkowały zwiększeniem zarówno wysokości, jak i powierzchni przybudówki garażowej. Ponadto zwiększyła się jej kubatura, albowiem powstało nowe pomieszczenie na poddaszu. Skoro zaś w efekcie wykonanych prac doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku garażowego, to – w ocenie Sądu –przedmiotowe roboty budowlane stanowią rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "Pr.bud. z 1994 r."), a w konsekwencji postępowanie należało prowadzić w oparciu o dyspozycję art. 48 i następnych Pr.bud. z 1994 r., nie zaś na podstawie art. 51 tej ustawy, przy czym z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r. Sąd uznał za konieczne ustalenie daty wykonania spornych robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm., dalej jako "Pr.bud. z 1974 r."), odmówił wydania M. i R. małż. M. nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku, tj. dachu budynku garażowego, stanowiącego dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z.. Decyzją z dnia 4 lipca 2018 r. organ odwoławczy uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ drugiej instancji stwierdził, że zebrany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego materiał nadal jest niepełny i nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, co świadczy o niezastosowaniu się przez ten organ do wskazań i zaleceń zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2017 r., a także w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 12 lutego 2018 r. Organ odwoławczy wytknął w szczególności, że nadal nie ustalono w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości daty realizacji spornej rozbudowy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. przeprowadził w dniu 25 września 2017 r. oględziny, w wyniku których ustalił, że stan techniczny i faktyczny przedmiotowego budynku garażowego nie uległ zmianie od ostatniej kontroli dokonanej w dniu 3 października 2017 r. Sporny obiekt zlokalizowany jest w odległości 60 cm od granicy z działką sąsiednią nr ewid.[...] Budynek posiada wymiary 3,10 m x 5,20 m i jest obiektem

o konstrukcji murowanej, z dachem trzyspadowym krytym blachą trapezową, posiadającym spadki połaci dachu częściowo skierowane w kierunku ogrodu na działce inwestorów, a częściowo w stronę granicy z działką sąsiednią nr ewid.[...] Zarówno dach budynku mieszkalnego, jak i dach garażu, posiada odwodnienie oraz wyposażony jest w rynny i rury spustowe, których stan techniczny jest dobry. Wody opadowe skierowane są na nieutwardzony teren działki nr ewid.[...]

Oceniając zebrany materiał dowodowy w kontekście ustalenia daty realizacji spornej inwestycji organ pierwszej instancji stwierdził, że większą wartość dowodową mają zeznania świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. W związku z tym dał wiarę zeznaniom i dowodom przedstawionym przez M. i R. małż. M. oraz przyjął, że przedmiotowe zadaszenie garażu w całości wykonane zostało w 1993 r. i w niezmienionym stanie pozostaje do chwili obecnej. Zakres robót budowlanych zrealizowanych przez małż. M. wymagał natomiast uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadają. W konsekwencji uznania, że przedmiotowa samowola budowlana została wykonana przed 1 stycznia 1995 r., organ pierwszej instancji przyjął, że w sprawie – stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r. - mają zastosowanie przepisy Pr.bud. z 1974 r.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. (sprostowaną następnie postanowieniem tego organu z dnia 25 lutego 2019 r.), na podstawie art. 37 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r., ponownie odmówił wydania M. i R. małż. M. nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku, tj. dachu na budynku garażowym stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. J. 4 w Z..

W odwołaniu od powyższej decyzji H. i J. małż. U. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na zaniedbania w ustaleniu stanu faktycznego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także pominięcie merytorycznego uzasadnienia istotnych kwestii. Nadto odwołujący zarzucili organowi pierwszej instancji stronniczość wyrażającą się w odrzuceniu - po raz kolejny - kluczowego dowodu w sprawie w postaci fotografii, która – zdaniem odwołujących – wskazuje w jakim okresie doszło do realizacji spornej inwestycji. W ocenie odwołujących tego rodzaju dowód nie może natomiast (cyt.) "(...) równać się z zeznaniami świadków, gdyż pamięć ludzka jest ulotna i trudno od sąsiadów wymagać, aby np. dokładnie określili czy konkretna dobudowa miała miejsce 20 czy też 24 lata temu".

Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. (zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 18 lutego 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że pozostają one bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Organy nadzoru budowlanego rozpatrują bowiem sprawę w oparciu o ustawę Prawo budowlane, Kodeks postępowania administracyjnego oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, którym dysponują w dacie wydania decyzji, a w każdym przypadku naruszenia prawa zobowiązane są do podjęcia działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

Nadto organ odwoławczy przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), podkreślając, że na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego toku postępowania.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w niniejszej sprawie, po czym w piśmie z dnia 1 lipca 2019 r. - stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. - zawiadomił strony postępowania

o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia swoich wniosków w terminie określonym

w zawiadomieniu. Pomimo prawidłowego doręczenia zawiadomienia żadna ze stron postępowania nie zapoznała się z zebranym materiałem dowodowym (osobiście, ani przez pełnomocnika), ani też nie złożyła dodatkowych wniosków bądź dokumentów w terminie określonym w zawiadomieniu. W ocenie organu odwoławczego strona nie jest natomiast zwolniona z aktywnego współdziałania z organem w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku, gdy organ - w celu wyjaśnienia danej okoliczności - zawiadamia stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zwraca się do strony o złożenie wyjaśnień, czy też dostarczenie konkretnego dowodu, zaś strona rezygnuje z przysługującego jej prawa, to nie można uznać, że organ nie dopełnił swoich obowiązków. Odnosząc powyższe argumenty do okoliczności niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skoro odwołujący twierdzili w toku postępowania, że "są w posiadaniu oryginalnej kliszy", a pomimo wielokrotnych wezwań nie dostarczyli tego dowodu, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktywnie współdziałają z organem w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut dotyczący braku rzetelności i stronniczość podczas prowadzonego postępowania, z powodu odrzucenia, po raz kolejny, kluczowego – dowodu w sprawie w postaci zdjęcia, z którego – w ocenie odwołujących – wynika, którą ustawę Prawo budowlane należy zastosować w niniejszej sprawie.

Odnośnie dokonanej oceny materiału organ odwoławczy wyjaśnił, że według twierdzenia M. i R. małż. M. przedmiotowy garaż stanowiący przybudówkę do budynku mieszkalnego, zrealizowany został w latach 1985-1988 na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25 kwietnia 1984 r., natomiast w późniejszym terminie, tj. około 1991-1993 r. dokonano zmiany dachu, tj. rozbudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Fakt ten – jak podkreślił organ – potwierdził R. G., który pomagał inwestorom przy pracach budowlanych. Datę realizacji spornej inwestycji świadek ten połączył z realizowaną przez siebie w tym samym czasie budową ganku. W ocenie organu, powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie również w zeznaniach H. R. – byłego właściciela przedsiębiorstwa D. , który wskazał, że w 1993 r. dokonał zakupu drewna w stanie surowym i uzyskał z niego tarcicę, którą J. M. przeznaczył na wykonanie dachu nad garażem. Okoliczność tę świadek potwierdził fakturą nr [...] z dnia 6 lutego 1993 r. wystawioną za przecinanie drewna.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w celu ustalenia daty wykonania robót budowlanych organ pierwszej instancji we wniosku z dnia 18 lipca 2018 r. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. o udostępnienie zdjęć lotniczych z lat 1993-1995, zaś w piśmie z dnia 10 września 2018 r. i z dnia 28 września 2018 r. wezwał strony do złożenia wyjaśnień, dodatkowych dokumentów i innych dowodów będących w posiadaniu stron, nie przedstawionych dotychczas organowi oraz wskazanie świadków. Dodatkowo w piśmie z dnia 8 października 2018 r. wezwał H. i J. małż. U. do złożenia przed rozprawą oryginalnych dokumentów, tj. fotografii samochodu na tle budynku mieszkalnego z uwidocznioną datą oraz umowy ubezpieczenia pojazdu Citroen nr rejestracyjny [...] których kopie pozostają w aktach sprawy. H. i J. małż. U. dołączyli swoje oświadczenie, umowę ubezpieczenia pojazdu (polisa nr [...]) zawierającą datę pierwszej jego rejestracji (14 grudnia 1994 r.), zaświadczenie wydane przez Urząd Miasta w Z. z centralnej ewidencji pojazdów, z którego wynika, że J. U. figurował jako właściciel samochodu osobowego marki C. [...] [...] od dnia 14 grudnia 1994 r., a także zdjęcie z naniesiona datą 30 kwietnia 1995 r., ukazujące w tle sporny budynek garażowy. Dokonując analizy tego zdjęcia organ pierwszej instancji uznał jednak, że znajdujące się na nim oznaczenie daty wykonania nie jest jednoznaczne. Uznał, że weryfikacja prawdziwości naniesionej daty mogłaby nastąpić jedynie poprzez przedstawienie materiału źródłowego, np. negatywu, jako nośnika oryginalnego. Jednocześnie podkreślił, że małż. U. nie wskazali żadnych świadków, którzy potwierdziliby ich stanowisko. Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na brak negatywu, jako oryginalnego nośnika, również nie mógł dokonać ewentualnej weryfikacji spornego zdjęcia, o co zwrócono się w odwołaniu.

W konsekwencji organ odwoławczy, oceniając zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji i również dał wiarę wyjaśnieniom i oświadczeniom M. i R. małż. M. oraz oświadczeniom wskazanych przez nich świadków, w świetle których sporny garaż zrealizowany został w latach 1985-1988 na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25 kwietnia 1984 r., natomiast w późniejszym terminie, tj. około 1991-1993 r. dokonano jego rozbudowy poprzez zmianę dachu. Za niewiarygodne organ uznał natomiast oświadczenia i dowody przedstawione przez H. i J. małż. U. . Podsumowując organ przyjął, że zarówno realizacja spornego budynku garażowego, jak i jego późniejsza rozbudowa zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, nastąpiła przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego – stosownie do art. 103 ust. 2 Pr.bud. istnieje obowiązek stosowania – względem przedmiotowej rozbudowy – przepisów dotychczasowych, tj. Pr.bud. z 1974 r. Roboty budowlane związane z przedmiotową rozbudową nie zostały jednak wykonane w sposób, o jakim mowa w treści art. 37 Pr.bud. z 1974 r., a tym samym nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki rozbudowanej części garażu. Zgodnie bowiem z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 29 września 2006 r., Nr [...] poz. 2611), działka nr ewid.[...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami.

Skargę na przytoczoną wyżej decyzję ostateczną z dnia 30 lipca 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. i H. małż. U.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę przez organ administracji materiału dowodowego, z pominięciem istotnych kwestii dla uznania prawidłowości wydanej decyzji;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak faktycznego uzasadnienia wydanej decyzji, mianowicie brak wyjaśnień dotyczących wyboru faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł, a przede wszystkim przez brak wskazania przyczyn, z powodu których dostarczonym przez skarżących dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 18 lutego 2019 r. Ponadto wnieśli

o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie podjął nawet próby analizy przedstawionych przez nich dowodów, opisanych w odwołaniu z dnia 6 marca 2019 r., a także we wcześniejszych odwołaniach z dnia 29 listopada 2017 r. i z dnia 24 maja 2018 r., które to dowody musiałyby doprowadzić do uchylenia kolejnej decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżących, przedstawione przez nich zdjęcie (w jakiejkolwiek postaci, tj. oryginalnej okazanej wielokrotnie urzędnikom PINB w trakcie postępowania lub jako kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem przez tychże urzędników), polisa ubezpieczeniowa (lub jej kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem) oraz urzędowy dokument w postaci zaświadczenia wydanego przez Urząd Miasta Z. z centralnej ewidencji pojazdów, są kompletnym materiałem pozwalającym na definitywne stwierdzenie, że w dniu 30 kwietnia 1995 r. nie istniała zabudowa w postaci dachu garażu na działce nr ewid.[...], w miejscu której istniał wówczas jedynie balkon z balustradą. Ewidentnie zatem samowolna rozbudowa nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. Zdaniem skarżących, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego próbuje zrzucić na nich odpowiedzialność za swój brak analizy przedstawionych w dokumentacji dowodów i argumentów. Skarżący podkreślili, że żaden organ od początku postępowania nie żądał od nich negatywu i nie twierdził, że jest on niezbędny do weryfikacji przedstawionej fotografii. Jednocześnie od początku postępowania nikt nie podważał autentyczności tego zdjęcia, więc argumentacja dotycząca braku przedstawienia negatywu jest – zdaniem skarżących – tym bardziej absurdalna.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest inwestycja w postaci rozbudowy budynku garażowego stanowiącego dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. J. 4 w Z..

W świetle niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji, objęty przedmiotową rozbudową budynek garażowy został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu 25 kwietnia 1984 r. Rozbudowa tego budynku, skutkująca powiększeniem jego wysokości, powierzchni oraz kubatury, a także zmianą formy zadaszenia, została natomiast zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe ustalenia pozostaję nie tylko poza porem pomiędzy stronami postępowania, lecz przede wszystkim zostały potwierdzone w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1196/17. W orzeczeniu tym przede wszystkim przesądzono, że właściwą kwalifikacją robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postepowania jest właśnie rozbudowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud. z 1994 r., której realizacja – stosownie do zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Pr.bud. z 1994 r. – wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto w orzeczeniu tym jednoznacznie zakwestionowano zasadność przeprowadzenia w sprawie przedmiotowych robót budowlanych procedury naprawczej uregulowanej w art. 50 i art. 51 Pr.bud. z 1994 r., natomiast wskazano na konieczność objęcia tej inwestycji postępowaniem legalizacyjnym w trybie art. 48 Pr.bud. z 1994 r., o ile w sprawie nie zostanie ustalone, że zastosowanie znajduje dyspozycja art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r., który to przepis wyłącza stosowanie art. 48 Pr.bud. z 1994 r. w odniesieniu do samowoli budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane).

W konsekwencji istota wytycznych co do dalszego postępowania, przedstawionych w ww. wyroku, sprowadzała się do obowiązku precyzyjnego ustalenia daty realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej – jako okoliczności decydującej o tym, które przepisy prawa materialnego (Pr.bud. z 1994 r., czy też Pr.bud. z 1974 r.) należy w niniejszej sprawie zastosować. Kwestia ta jest natomiast o tyle istotna, że powołane ustawy przewidują różne konsekwencje samowoli budowlanej.

Zaznaczyć w tym miejscy trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że tak sąd, jak i właściwe w sprawie organy administracji, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym we wcześniej wydanym w sprawie prawomocnym wyroku, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA

z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, LEX nr 1293568).

Oczywiste jest, że ustalenia daty realizacji spornych robót budowlanych powinno zostać dokonane przez organy administracji z zachowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej. Zasada ta została wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jej dopełnieniem jest art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W postepowaniu administracyjnym obowiązuje także zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Istota tej zasady sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Zasada ta jest bowiem ściśle związana z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Dlatego też w orzecznictwie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów – aby nie przerodziła się w samowolną ocenę – musi się opierać, po pierwsze, na kompleksowo zgromadzonym materiale dowodowym oraz, po drugie, na wszechstronnej ocenie całokształtu tego materiału. W razie rozbieżności pomiędzy poszczególnymi dowodami organ zobowiązany jest ocenić znaczenie i wartość poszczególnych dowodów w kontekście całokształtu materiału dowodowego (z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. mają szczególna mocą dowodową). Rozumowanie organu, na podstawie którego uznaje on jedne z dowodów za wiarygodne, zaś innym dowodom tej wiarygodności odmawia, winno być przy tym zgodne z zasadami logiki. Nadto warunkiem prawidłowego skorzystania przez organy administracji ze swobodnej oceny dowodów jest prawidłowe i przekonujące uzasadnienie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1095/17, LEX nr 2642928; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 827/18, LEX nr 2647322).

W kontekście obowiązku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) – jako zasadniczego warunku prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów – należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone z zachowaniem przytoczonych wyżej zasad postępowania. W ocenie Sądu organy nie poczyniły wszelkich czynności niezbędnych dla rzetelnego ustalenia istotnej w niniejszej sprawie okoliczności, tj. daty realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Jednocześnie ocena w tym kontekście dotychczas zgromadzonego materiały dowodowego nie jest w pełni logiczna i nosi cechy dowolności, wykraczając tym samym poza granice swobodnej oceny dowodów. Świadczy to o istotnym naruszeniu powołanych wyżej przepisów k.p.a., a w konsekwencji także art. 153 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie wytycznych co do dalszego postepowania zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1196/16. Wobec tych uchybień zasadność zastosowania, w odniesieniu do spornej samowoli budowlanej, przepisów Pr.bud. z 1974 r., zamiast art. 48 Pr.bud. z 1994 r., nadal budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu organy co najmniej przedwcześnie odmówiły mocy dowodowej fotografii kilkukrotnie przedłożonej przez skarżących (w formie kolorowego wydruku)

- pierwszym razem wraz z odwołaniem z dnia 29 listopada 2017 r. (k. 100 akt adm. II inst.) i konsekwentnie przez nich powoływanej w dalszym toku postępowania jako dowód na okoliczność realizacji spornej rozbudowy już w okresie obowiązywania Pr.bud. z 1994 r. Wyjaśnić należy, że na fotografii tej uwidoczniony został budynek mieszkalny skarżących (od strony ul. D. ) oraz – na dalszym planie – fragment budynku garażowego stanowiącego własność M. i R. małż. M. . Wyraźnie widoczny na przedmiotowej fotografii kształt dachu przedmiotowego budynku garażowego nie pozostawia wątpliwości, że fotografię tę wykonano przed realizacją rozbudowy tego obiektu, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. gdy budynek ten posiadał jeszcze płaski dach w formie tarasu (przypomnieć należy, że w wyniku spornej rozbudowy obiekt ten uzyskał dach trzyspadowy kryty blachą trapezową). Jednocześnie w prawym dolnym rogu tej fotografii znajduje się oznaczenie daty jej wykonania, które na przedstawionym wydruku nie jest wyraźne, lecz przez skarżących odczytywane jest jako: "95 4 30", tj. 30 kwietnia 1995 r.

W ocenie Sądu bezpodstawne jest podważanie przez organy mocy dowodowej ww. wydruku fotografii tylko z tego powodu, że skarżący nie złożyli do organu negatywu (kliszy fotograficznej), z którego fotografia ta została wywołana, pomimo zapewnień, że ów negatyw posiadają. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by organy w toku postępowania kiedykolwiek zwróciły się do skarżących o dostarczenie tego negatywu. Twierdzenie organu odwoławczego, jakoby powinnością skarżących było – dla potwierdzenia autentyczności ww. fotografii – przedłożenie jej oryginalnego nośnika z własnej inicjatywy, bądź też w reakcji na ogólne zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, doręczone im w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jest natomiast całkowicie nieuprawnione i stanowi przejaw przerzucania przez organ na stronę ciężaru postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy rzetelna ocena dowodu w postaci ww. fotografii winna stanowić zasadniczy element postępowania dowodowego. W razie potwierdzenia, że fotografię tę rzeczywiście wykonano w dniu 30 kwietnia 1995 r., stanowiłaby ona bowiem dowód na to, że sporną rozbudowę budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] wykonano dopiero po tej dacie.

W świetle powyższego za co najmniej przedwczesne uznać należy przyznanie przez organy mocy dowodowej oświadczeniu R. G. (według którego sporną rozbudowę J. M. zrealizował z jego pomocą właśnie w 1993 r.), zaś odmówienie wiarygodności wyjaśnieniom skarżących popartym wspomnianą wyżej fotografią. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że za odrzuceniem twierdzenia, iż wspomniana fotografia została wykonana w 1993 r., poza datą na fotografii przemawia ustalenie, że widoczny na niej samochód marki Citroen nr rej. [...] był zarejestrowany jako własność J. U. dopiero od dnia 14 grudnia 1994 r.

Uznając za konieczne dysponowanie kliszą fotograficzną dla dokonania weryfikacji autentyczności tej fotografii oraz naniesionej na nią daty, organy powinny były wiec wezwać skarżących do przedstawienia tego nośnika. Wobec wskazanych braków w postępowaniu wyjaśniającym wątpliwości zaś budzi zasadność zastosowania w sprawie przepisów Pr.bud. z 1974 r.

Zaznaczyć należy, że również przywołane w zaskarżonej decyzji oświadczenie H. R. nie daje wystarczających podstaw dla uznania, że do spornej rozbudowy budynku garażowego doszło przed 1 stycznia 1995 r. Oświadczenie to, jak i przedstawiona na jego poparcie faktura zakupu drewna nr [...] z dnia 6 lutego 1993 r., może wprawdzie świadczyć o dacie zakupu materiału użytego przy realizacji spornej inwestycje, lecz nie można wykluczyć, że roboty budowlane z użyciem tego materiału zostały wykonane z późniejszym okresie.

Ponownie rozpoznając sprawę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego uzupełni postępowanie dowodowe oraz dokona ponownej oceny materiału dowodowego, uwzględniając przy tym powyższe uwagi i wnioski. Obowiązkiem organu będzie w szczególności precyzyjne odczytanie oraz zbadanie wiarygodności daty znajdującej się na fotografii, której wydruk skarżący załączyli (m.in.) do odwołania z dnia 29 listopada 2017 r., co też organ ten, w razie potrzeby, poprzedzi wezwaniem skarżących do dostarczenia oryginału fotografii bądź też kliszy fotograficznej będącej jej źródłem. Organ będzie miał przy tym na względzie, że w razie potrzeby, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., dysponuje uprawnieniem do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W tym stanie rzecz Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję

Orzeczenie o kosztach postępowania (obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł), znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.