Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2957/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.35 § 5, art. 97§ 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 i8 2, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 73/13 w sprawie ze skargi M. S. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie z wniosku M. S. z dnia 4 września 2012 r. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 73/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę M. S. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Łódź w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i stwierdził przewlekłość postępowania tego organu, uznał, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył mu grzywnę w kwocie 500 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 4 września 2012 r. M. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dzieci D. S. i K. S.. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta Łódź zawiesił postępowanie na żądanie strony, a następnie postanowieniami z dnia [...] października 2012 r. je podjął w wyniku uwzględnienia prośby strony i ponownie zawiesił z urzędu. Uznał bowiem, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby. W jego ocenie będzie ono miało wpływ na ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych, gdyż uprawnienie to uzależnione jest od zastosowania instytucji dochodu utraconego. W dniu 8 stycznia 2013 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wpłynął nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2012 r., natomiast w dniu 14 stycznia 2013 r. M. S. złożyła prośbę o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie podnosząc, iż wspomniany wyrok nie jest prawomocny, zatem postępowanie sądowe nie zostało zakończone. Na powyższe postanowienie M. S. wniosła zażalenie. Jednocześnie, na podstawie art. 37 K.p.a., wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r., natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2013r., nr [...], uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. Kolegium podniosło, iż okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, w związku z czym w przypadku przedłużenia okresu jej rozpatrywania spowodowanego zawieszeniem postępowania, nie dochodzi do przewlekłości organu w rozpatrzeniu sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. zarzuciła organom obu instancji wadliwość przyjęcia, że dla postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych znaczenie prejudycjalne ma wynik postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wszczętego jej skargą na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu ze służby w Policji. Jej zdaniem postępowanie przed sądem administracyjnym w ogóle nie miało i nie ma wpływu na niniejsze postępowanie administracyjne i nie rozstrzygało żadnego zagadnienia wstępnego, a nadto zakończyło się wydaniem wyroku. Mimo tego organ l instancji nadal odmawia podjęcia zawieszonego postępowania i załatwienia sprawy. Skarżąca wyjaśniła również, iż nie może dostarczyć prawomocnego wyroku wydanego w jej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem od wyroku tego złożyła skargę kasacyjną, która do tej pory nie została rozpoznana. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może trwać jeszcze wiele miesięcy, a skarżąca po zwolnieniu jej ze służby w Policji, co miało miejsce w październiku 2011r., jako osoba bezrobotna, samotnie wychowująca dwóch synów, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji czego dowodziła przewlekłości postępowania, bo postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny, a dokonywane czynności miały charakter pozorny.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi wniósł o oddalenie skargi i uznając ją za bezzasadną podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, iż kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarżąca spełniła warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wyczerpania trybu zaskarżenia, gdyż wniosła zażalenie na podstawie art. 37 k.p.a. Zdaniem Sądu Prezydent Łodzi prowadził niniejsze postępowanie przewlekle. Bowiem organy obu instancji próbując zwolnić się z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania niesłusznie zasłaniały się tym, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego jest zawieszone, a zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów zobowiązujących organ do załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Wbrew twierdzeniom organów nie każde zawieszenie postępowania będzie miało skutek, o którym mowa w art. 35 § 5 K.p.a., a jedynie takie, które spełnia swój cel. Instytucja zawieszenia postępowania uzależnia bowiem jego bieg od wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy. W zależności od charakteru przeszkody organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie – jeżeli wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 97 § 1 K.p.a. – albo może je zawiesić fakultatywnie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1 K.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, iż po podjęciu postępowania zawieszonego na żądanie skarżącej organ I instancji ponownie, tym razem z urzędu zawiesił postępowanie, powołując się na przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania było toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu jej ze służby w Policji. Od tego czasu można dopiero mówić o ewentualnej przewlekłości, bo zawieszenie postępowania na wniosek strony ją obarcza skutkami zawieszenia. Jednakowoż zważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 515/13, uwzględnił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd w tej sprawie uznał, że organ administracji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, gdyż podnoszona przez organ okoliczność toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji w żaden sposób nie uzależniała rozpatrzenia sprawy dotyczącej zasiłku rodzinnego, a skutki prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozkazu personalnego nie mogły mieć wpływu zarówno na ustalenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, jak i na zastosowanie instytucji dochodu utraconego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że działania organu polegające na zawieszeniu postępowania z urzędu, a następnie odmowa podjęcia postępowania miały charakter działań iluzorycznych, pozornych, a tym samym bezwzględnie należało uznać, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zarzut przewlekłego działania organu jest uzasadniony także wtedy, gdy organ administracji pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne mimo braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Okresy braku aktywności organu wynikające z faktu zawieszenia postępowania administracyjnego, o czym mowa w art. 35 § 5 K.p.a. nie mogą mieć wpływu na ocenę w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, skoro zasadność zawieszenia postępowania została zakwestionowana w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 191/12; publ. CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1998r., sygn. akt IV SAB 143/97, niepubl.). Dlatego na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a. stwierdził przewlekłość postępowania organu, która w jego przekonaniu nosi cechę rażącego naruszenia prawa skoro sprawa dotyczy tak ważkiej kwestii jak zabezpieczenie potrzeb małoletnich dzieci. Uzasadniało to nałożenie na organ grzywny na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Łodzi zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ administracji dopuścił się przewlekłości postępowania nie wydając decyzji w terminie wskazanym w k.p.a.;

b) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła sytuacja uzasadniająca konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego;

c) art. 149 § 2 P.p.s.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa uzasadniająca wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że ustalenie czy skarżąca M. S. ostatecznie utraciła zatrudnienie nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania instytucji dochodu utraconego.

Na tych podstawach organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie skargi na przewlekłość oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie autorki skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne, ponieważ w sprawie administracyjnej wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu. A zatem, stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., okres zawieszenia nie podlega wliczeniu do terminów załatwiania spraw, a więc organ administracyjny nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Podkreślono, że przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wysokości dochodu w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539,00 zł. Po myśli art. 5 ust. 4 w/w ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z powyższych przepisów wynika, że jeżeli wnioskodawca lub członek jego rodziny utracił dochód w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, to organ administracyjny właściwy w sprawach rodzinnych ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższą okoliczność ustalając dochód, od którego uzależnione jest przyznanie prawa do świadczeń. W przypadku utraty dochodu do wniosku o świadczenia rodzinne wnioskodawca ma obowiązek dołączyć dokumenty potwierdzające utratę dochodu oraz ich wysokość (art. 23 pkt 4d ustawy). Z uwagi na fakt, że wniosek z 4 września 2012 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego został złożony na okres zasiłkowy 2012/2013, ustalając dochód rodziny, od którego jest uzależnione przyznanie prawa do świadczeń organ był zobowiązany wziąć pod uwagę dochody z 2011 r. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4—4b. A zatem w przypadku, gdy wnioskodawca w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku utraci dochód, np. z powodu utraty zatrudnienia, to organ przyznający świadczenie jest zobowiązany zastosować instytucję utraty dochodu. Instytucja utraty dochodu polega na tym, że do obliczenia wysokości dochodu członka rodziny nie uwzględnia się dochodu utraconego, a więc zastosowanie tej instytucji często decyduje o przyznaniu bądź w odmowie przyznania prawa do świadczeń. W ocenie Prezydenta Miasta Łódź, z uwagi na to, że sprawa dotycząca zwolnienia ze służby M. S. nie była rozstrzygnięta, lecz była przedmiotem postępowania sądowego, nie można było stwierdzić definitywnie czy w roku 2011 utraciła ona zatrudnienie w Policji czy też nie. Dlatego organ nie mógł ustalić czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie instytucja utraty dochodu. A więc uznając, że rozstrzygnięcie w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny ma charakter zagadnienia wstępnego organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych. W konsekwencji czego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, istniała zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego (zwolnienia wnioskodawczyni ze służby), a rozpatrzeniem sprawy dotyczącej świadczeń rodzinnych oraz wydaniem decyzji. Dlatego w jego przekonaniu niepodobna twierdzić, że postępowanie toczyło się przewlekle.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę w postaci naruszenia przepisów prawa procesowego. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach wymusiła rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, tym bardziej, że istota sprawy wywodzi się z przepisów postępowania.

Zarzuty te, aczkolwiek ich motywów w całości niepodobna podzielić, okazały się zasadne albowiem istotnie Sąd I instancji popełnił uchybienia przepisom postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego zaskarżony wyrok nie nadaje się do obrony. Przewlekłością postępowania można w uproszczeniu określić takie prowadzenie sprawy, w której podejmowane czynności procesowe nie zmierzają do jej zakończenia, a tylko są czynnościami przedłużającymi jego tok, nieprowadzącymi bezpośrednio do wydania rozstrzygnięcia. Brak czynności i niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym z reguły uzasadnia przypisanie organowi bezczynności. Bezsporne jest, że organ nie załatwił badanej obecnie sprawy w terminie ustawowym, natomiast sporna jest ocena przyczyny i tego stanu rzeczy i charakteru podejmowanych czynności (usprawiedliwienia ich braku). Sąd Wojewódzki upatrywał przewlekłości w sprawie głównie w jej spoczywaniu na skutek błędnego zawieszenia postępowania i niepodejmowaniu jakichkolwiek czynności procesowych. W przekonaniu Sądu Kasacyjnego istotnie słusznie przyjął brak podstaw prawnych do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, bowiem nie ma racji skarżący kasacyjnie dowodząc przeciwnie. Naczelny Sąd Administracyjny w tej materii zajął wiążące stanowisko w sprawie o sygn. akt I OSK 2895/13, w której jakkolwiek wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., o sygn. akt II SA/Łd 515/13 (na który powołał się Sąd meriti w niniejszej sprawie), lecz uczynił to z innego powodu, zgadzając się z konkluzją o wadliwym zawieszeniu tegoż postępowania. Pogląd ten należy podzielić i przenieść na grunt niniejszej sprawy. Jest tak dlatego, że zagadnienie zaskarżenia do sądu decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji nie ma bezpośredniego i prejudycjalnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Skarżąca przedstawiła dowody pozwalające na ustalenie dochodu rodziny, w tym ostateczną decyzję o zwolnieniu. W konsekwencji czego zawieszenie postępowania nie powinno stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności czy przewlekłości. Przy czym trafnie też dostrzegł Sąd I instancji, iż przewlekłość czy bezczynność w sprawie można oceniać tylko od dnia zawieszenia postępowania z urzędu, czyli od dnia 31 października 2012 r. Natomiast dalsze jego wywody w tej materii zaprezentowane w motywach zaskarżonego obecnie wyroku nie są uprawnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet od tego dnia trudno jest zarzucić organowi przewlekłość postępowania, mimo, iż nie podejmował on czynności procesowych zmierzających do zakończenia sprawy. W dniu [...] stycznia 2013 r. odmówił podjęcia postępowania, a następnie z uwagi na zażalenie i skargę nie miał możliwości działania. Zatem okresem przewlekłości można byłoby objąć tylko czas pomiędzy 31 października 2012 r., a 21 stycznia 2013 r. Przeto, mimo iż nie jest usprawiedliwieniem stan spoczywania sprawy z powodu wadliwego jej zawieszenia, to jednak trudno jest dopatrzyć się przewlekłości w czasie dwóch miesięcy i 21 dni w okolicznościach tej sprawy, a już z pewnością noszącej znamiona rażącej. Tego rodzaju kwalifikacja jest tym bardziej niepoprawna, że wymaga dokonywana pewnych ocen, więc nie jest jednoznaczna, a nadto samo zawieszenie postępowania nie jest oczywiste, stąd trudno przypisać organowi stan świadomego istotnego naruszenia prawa. Uzasadnienie tego stanowiska zamieszczone w motywach zaskarżonego wyroku jest zresztą zbyt skąpe. A co za tym idzie wątpliwe jest wymierzenie organowi grzywny, której wysokości zresztą Sąd I instancji nie umotywował. Dodatkowo przyszło zważyć, że stwierdzenie przewlekłości wymaga zobowiązania organu do podjęcia określonego działania. Tymczasem Sąd meriti ograniczył się do stwierdzenia przewlekłości, co może mieć miejsce w przypadku, kiedy takie rozstrzygnięcie jest bezcelowe, głównie z powodu zakończenia sprawy. Może również wynikać z nakazania podjęcia czynności w innej sprawie. Ale te okoliczności powinny znaleźć wyraz w motywach orzeczenia.

Powyżej przedstawione wywody przemawiają za stanowiskiem o trafności zarzutów naruszenia art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 k.p.a. uzasadniających wzruszenie zaskarżonego wyroku. Brak możliwości zastosowania art. 188 P.p.s.a. skutkować musiał przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W jego toku Sąd Wojewódzki oceni zasadność żądania skargi w świetle przedstawionych wyżej rozważań. Natomiast z wyłożonego powodu niezasadne okazały się zarzuty uchybienia art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie mogła odnieść skutku podstawa naruszenia prawa materialnego, bo wskazane przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie miały w sprawie zastosowania nawet jako ilustracja potrzeby zawieszenia postępowania.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

8