Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 167/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. XII § 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta [....] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. J. S. jest uchwała Rady Miejskiej w [...] (dalej w skrócie: "Rada Miejska") nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta i gminy [...], którą wydano w następujących okolicznościach:

Uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Rada Miejska określiła dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta i gminy [...].

Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej w skrócie "U.s.g") oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r., Nr 24, poz. 142 ze zm.).

Wykonanie uchwały zlecono Burmistrzowi Miasta i Gminy [...].

W piśmie z dnia 24 listopada 2016 r. skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] października 2016 r.

W uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Rada Miejska nie uwzględniła wniesionego przez skarżącego wezwania do naruszenia prawa.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności, a także zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzut istotnego naruszenia art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przekroczenie przez Radę Miejską kompetencji, albowiem:

- intencja wprowadzenia uchwały nie jest związana z ochroną praw pracodawców i pracowników, a zachowaniem porządku publicznego w godzinach nocnych i ograniczenie dostępności napojów alkoholowych,

- uchwała dotyczy także materii niezwiązanej z upoważnieniem ustawowym, gdyż wykracza poza wyraźne upoważnienie ustawowe wprowadzając nieznane ustawie kryteria dla różnych, poszczególnych placówek handlowych, gastronomicznych, usługowych, a nie generalnie dla placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności,

Dalej podniósł zarzut istotnego naruszenia art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) w zw. z art. 20, 22, 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez:

- ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze uchwały, a nie ustawy w dodatku bez wykazania ważnego interesu publicznego uzasadniającego takie ograniczenie,

- zróżnicowanie możliwości działania takiej samej kategorii podmiotów gospodarczych, uprzywilejowanie jednych placówek, np. stacji benzynowych względem innych placówek handlu detalicznego.

Podniósł też zarzut naruszenia zasad poprawnej legislacji poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu motywów, jakimi kierowały się organy wprowadzając zróżnicowanie podmiotów, które wyłączone zostały całkowicie lub częściowo spod regulacji uchwały.

Wreszcie zarzucił, że przepisy uchwały ograniczają interes wszystkich mieszkańców wspólnoty samorządowej, gdyż limitują możliwość nie tylko prowadzenia handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że prowadzi na terenie miasta [...] trzy sklepy spożywczo – monopolowe, które działają również w porze nocnej. W placówkach tych nie są zatrudnieni pracownicy na podstawie umów o pracę. Przy sklepach znajdują się ogródki, w których możliwa jest konsumpcja zakupionych w nich lodów.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała zakazująca prowadzenia handlu po godzinie 23:00 w placówkach handlu detalicznego, zakładach gastronomicznych i zakładach usługowych, godzi w jego interesy zmniejszając zyski ze sprzedaży, natomiast uprzywilejowuje stacje benzynowe, restauracje i puby, na które nie nakłada takich ograniczeń, a w których to placówkach przez całą dobę będzie można zakupić alkohol i wyroby tytoniowe.

Podniósł, że z nagrania posiedzenia Rady Miejskiej wynika, że prawdziwym celem podjęcia uchwały było ograniczenie lub całkowite wyeliminowanie zjawisk zakłócania ciszy nocnej, dewastacji i burd mających miejsce w godzinach nocnych w pobliżu sklepów oferujących alkohol oraz dyskotek, a także uniemożliwienie handlu alkoholem w godzinach nocnych w sklepach zlokalizowanych na osiedlu domów wielorodzinnych, przy czym jedynymi sklepami na osiedlu domów wielorodzinnych otwartymi w nocy są sklepy skarżącego. Żaden z członków Rady Miejskiej nie odniósł się podczas posiedzenia do regulacji praw i obowiązków pracodawców i pracowników. Rzeczywisty cel regulacji wynika też z protokołu posiedzenia z dnia 18 października 2016 r. Komisji Statutowo – Organizacyjnej, spraw Społecznych i Etyki Rady Miejskiej w [...] oraz artykułów w miejscowej prasie. Tymczasem upoważnienie ustawowe do określenia przez gminę dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności zawarte w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy regulują uprawnienia i obowiązki związane z prawem pracy, a tym samym ratio legis tego upoważnienia powinno być wiązane z regulowaniem praw i obowiązków pracowników i pracodawców w zakresie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych z uwzględnieniem interesu konsumentów. Skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że upoważnienie to nie obejmuje uprawnienia do określania godzin otwierania i zamykania tych placówek z uwagi na inne kryteria, w tym z uwagi na ochronę porządku publicznego. Ponadto upoważnienie zawarte w ustawie nie może być wykorzystywane do ograniczania możliwości prowadzenia działalności gospodarczej dla podmiotów, które nie podlegają przepisom prawa pracy w relacjach pracodawcy i pracownika, tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącego.

Zakwestionował też dopuszczalność wyłączenia spod regulacji uchwały stacji paliw, restauracji, zajazdów, hoteli, moteli i zakładów gastronomicznych, w których świadczone są usługi hotelarskie, albowiem upoważnienie ustawowe mówi wprost o trzech kategoriach podmiotów i nie wprowadza możliwości różnicowania części z nich. Ponadto niejasne sformułowania zawarte w zaskarżonej uchwale uniemożliwiają ustalenie, jakich podmiotów w istocie te wyłączenia dotyczą.

Zarzucił również, że w uchwale prowadzenie tzw. "ogródków" ograniczono jedynie do zakładów gastronomicznych, natomiast w ramach swojej działalności skarżący organizuje przy sklepach ogródki w których klienci mogą spożywać zakupione w sklepie lody. Sama uchwała nie precyzuje też pojęcia "ogródka".

Ponadto wskazał, że w uchwale nie sprecyzowano również pojęć "działalność rozrywkowa", oraz "budynki do tego przeznaczone".

Zdaniem skarżącego, wyłączenie ograniczenia czasu otwierania i zamykania placówek gastronomicznych, w których organizowane są imprezy okolicznościowe, podczas których za bezpieczeństwo i zachowanie ciszy nocnej odpowiada organizator, dyskryminuje placówki handlowe i usługowe.

W dalszej części zarzucił ograniczenie zasady wolności gospodarczej, albowiem organ podejmujący uchwałę nie wykazał, jaki ważny interes społeczny przemawia za koniecznością ograniczenia czasowego działalności podmiotów na terenie miasta i gminy, nie rozpatrzył interesów osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i osób korzystających z usług zakładów i placówek, których dotyczy uchwała. Samo uzasadnienie uchwały nie wskazuje żadnego ważnego interesu, jak również nie wyjaśnia dlaczego niektóre podmioty zostały wyłączone z zakresu jej obowiązywania w całości lub częściowo, w szczególności przedsiębiorcy prowadzący restauracje, hotele i stacje benzynowe. W ocenie skarżącego, różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na tym samym obszarze bez uzasadnionego powodu i w oparciu o niejasne i nieczytelne kryteria narusza konstytucyjną zasadę równości.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

W ocenie organu, uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, czego potwierdzeniem jest fakt, że nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Organ podniósł, że podejmując uchwałę organ działał w granicach swoich kompetencji, opierając się na wyraźnym upoważnieniu ustawowym i mieści się w jego granicach, uchwała reguluje bowiem prawa i obowiązki pracowników i pracodawców w zakresie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, nie stanowi natomiast środka do realizacji innych celów, takich jak ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwo, dostępność usług w czasie dostosowanym do potrzeb klientów, czy też zaspokajanie potrzeb mieszkańców w zakresie zaopatrzenia. Rada Miejska podejmując uchwałę kierowała się wyłącznie interesem pracowników i pracodawców będących jej adresatami.

Zdaniem organu zarzuty odnośnie różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prowadzących działalność gospodarczą bez wskazania konkretnego uzasadnienia są niezasadne, albowiem uzasadnienie do uchwały nie wskazuje żadnych motywów dotyczących zróżnicowania godzin otwierania i zamykania poszczególnych placówek. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że nie naruszają wolności prowadzenia działalności gospodarczej regulacje ustawowe, które jednakowo wobec wszystkich przedsiębiorców ustanawiają administracyjną reglamentację niektórych aspektów działalności gospodarczej, natomiast nie zakazują bezwzględnie jej podejmowania lub prowadzenia. Art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy z samej istoty stwarza możliwość ograniczeń czasowych prowadzenia działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 U.s.g., zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona na podstawie powołanego powyżej przepisu skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu wyłącznie wówczas, gdy spełnia wymogi formalne t. j. należy do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu w powyższym trybie i wyczerpano poprzedzający złożenie skargi tryb zaskarżenia polegający na złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 U.s.g.

Przedmiot zaskarżonej uchwały mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą jest adresatem kwestionowanej uchwały, stąd niewątpliwie jej postanowienia dotyczą jego interesu prawnego, albowiem regulują sferę jego praw i obowiązków.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały jest art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r., Nr 24, poz. 142 ze zm.; dalej w skrócie: "przepisy wprowadzające"), stosownie do którego "Dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina."

Wstępnie Sąd zaznacza, iż nie zgadza się z twierdzeniami strony skarżącej, że art. XII § 1 przepisów wprowadzających jest przepisem z zakresu prawa pracy.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalone jest stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy (por. wyrok SN z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02, LEX nr 110625, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 540/00, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 396/06, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 212/07, wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. II GSK 86/13), również na tle art. 20, art. 22, 32 i 166 ust. 1 Konstytucji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02 ratio legis regulacji przewidzianej w art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie jest uporządkowanie spraw związanych

z rozkładem czasu pracowników zatrudnionych w placówkach handlu detalicznego, zakładach gastronomicznych i zakładach usługowych dla ludności. Z niebudzącej wątpliwości treści tego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że jego przedmiotem jest objęty czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. Oznacza to, że czas otwarcia określa gmina na podstawie powyższego przepisu, zaś czas (rozkład czasu) pracy określa pracodawca na podstawie przepisów Kodeksu pracy. W konkluzji należy zatem stwierdzić, że art. XII przepisów wprowadzających nie należy do przepisów prawa pracy i nie reguluje zagadnień należących do przedmiotu tego prawa. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu tj. dni i godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Rozpatrując w tym kontekście zadekretowaną w 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016r., poz. 1829) zasadę swobody działalności gospodarczej, kluczowe znaczenie mają przepisy Konstytucji,

a w szczególności art. 20 i 22. Artykuł 20 Konstytucji określa zasady społecznej gospodarki rynkowej, zaś art. 22 jest gwarantem wolności działalności gospodarczej, w ramach której mieści się prowadzenie placówek i zakładów wymienionych

w art. XII § 1 przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Takim przepisem ustawowym, ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest właśnie art. XII § 1 przepisów wprowadzających, którego prawo stosowania przez gminę wynika z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. cyt. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 212/07). Należy zgodzić się z poglądem, że Rada Miejska w [...] nie przekroczyła upoważnienia ustawowego i uregulowała wyłącznie dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta i gminy [...]. Uchwała w sposób jednolity dla wszystkich placówek ustaliła godziny ich otwierania i zamykania tj. od 5:00 do 23:00.

Uzasadniając wprowadzane ograniczenia gmina może powoływać się na ważny interes publiczny, wspierając się o treść art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Przez "zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej" ujętej w tym przepisie należy rozumieć nie tylko interesy osób prowadzących działalność gospodarczą, ale również osób korzystających z usług zakładów lub placówek wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Rada gminy jest wobec tego zobowiązana uwzględnić w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy - osób prowadzących te zakłady i placówki, pracowników w nich zatrudnionych, oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie oraz działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może powodować uciążliwości

i niedogodności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 477/07 Lex nr 381675, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. II SA/Rz 1207/10, LEX nr 1127655). Stąd też Sąd nie widzi przeszkód, by wprowadzanie ograniczeń godzinowych w funkcjonowaniu placówek

i zakładów uzasadniać koniecznością zachowania bezpieczeństwa i spokoju publicznego w godzinach nocnych.

Jako zgodne z prawem Sąd uznaje również takie postanowienia uchwały wydanej na podstawie art. XII przepisów wprowadzających, które przewidują wyłączenia dla pewnych kategorii podmiotów, o ile będzie to uzasadnione szczególnym charakterem prowadzonej przez nie działalności; stacje benzynowe, apteki, hotele, itp.

Przechodząc do kwestii zasadniczych, determinujących kierunek rozstrzygnięcia Sądu, który w swym efekcie sprowadza się do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego należy wyjaśnić, że wadą kardynalną tego aktu jest jego nieczytelność i nieprecyzyjność. Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., (sygn. akt SK 42/05; publ. OTK-A 2006/10/148) - odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków

i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00; publ. OTK ZU

nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji."

Odwołując się do powyższego należy skonstatować, że przepisy prawa miejscowego stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt U 3/02; publ. OTK Z.U. 2002 / 7A / 95 oraz z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04; publ. OTK Z.U. 2005 / 8A / 92).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

1. W § 3 uchwały zastrzeżono, że "godziny otwierania i zamykania palcówek określone w § 2, § 4 i § 5 nie obowiązują na stacjach paliw, restauracjach, zajazdach, hotelach, motelach i zakładach gastronomicznych, w których są świadczone usługi hotelarskie." Pierwszą wątpliwość, która została zresztą zasygnalizowana w skardze, rodzi pojęcie "zajazdu". Sąd zwraca uwagę, iż nie jest to pojęcie normatywne, nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Nie można wobec powyższego ustalić, w jakim zakresie takie placówki różnią się od hoteli, czy moteli, co do których ustanowiono już pewne, ścisłe wymogi pozwalające na ich prawną dystynkcję; ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2017r., poz. 1553, z późn. zm.); rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. 2006r. nr 22, poz.169). Pojęcie zajazdu zostało wprawdzie wyodrębnione w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) pod numerem: 55.10.Z Hotele i podobne obiekty zakwaterowania, jednakże nie w sposób pozwalający na przypisanie takim placówkom cech swoistych, odróżniających je od innych "obiektów hotelarskich". W ocenie Sądu, celem osiągnięcia należytej określoności stanowionych przepisów, należałoby dokonać zdefiniowania tego pojęcia.

Poważne wątpliwości powstają także, jeżeli weźmie się pod uwagę, poczynione in fine w § 3 zastrzeżenie: "w których są świadczone usługi hotelarskie". Nie ma bowiem jasności, czy zastrzeżenie to dotyczy, każdej "placówki" wskazanej

w tym przepisie, czy też wyłącznie zakładów gastronomicznych.

2. W § 4 uchwały postanowiono, że: "w prowadzonych na wolnym powietrzu przy zakładach gastronomicznych tzw. >>ogródkach<< ustala się godziny otwierania

i zamykania we wszystkie dni tygodnia w przedziale czasowym od 800 – 2300." W tym przypadku niejednoznaczne pozostają zwroty: "na wolnym powietrzu" oraz "tzw. ogródkach". Oba pojęcia muszą zostać albo zdefiniowane w treści uchwały, albo zastąpione przez zwroty treściowo precyzyjniejsze i przez to jednoznaczne. Niejednoznaczna jest także kwestia, czy godziny otwarcia "ogródków" przy zakładach gastronomicznych dotyczą także tych zakładów gastronomicznych, o jakich mowa

w § 3, a więc tych, które korzystają z wyłączenia obostrzenia godzin otwarcia.

3. Treść § 5 ukształtowano następująco: "w zakładach gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową w tym dyskotekową znajdujących się

w budynkach do tego przeznaczonych ustala się godziny otwierania i zamykania we wszystkie dni tygodnia w przedziale czasowym pomiędzy 800 – 300." Treść cytowanego przepisu jest wadliwa z następujących względów: 1) niedookreślone jest pojęcie "działalności rozrywkowej w tym dyskotekowej"; 2) z treści przepisu wynika, że nawet w sytuacji, gdy działalność rozrywkowa nie będzie prowadzona regularnie każdego dnia, np. dyskoteka będzie odbywać się raz w miesiącu, to podmiot prowadzący zakład gastronomiczny będzie uprawniony w każdym dniu do otwierania i zamykania lokalu w godzinach określonych w § 5, a nie w § 2; 3) Zbędne

i nieczytelne jest zastrzeżenie, że zakład gastronomiczny ma znajdować się

"w budynku do tego przeznaczonym".

4. Zgodnie z § 6 "ograniczenie czasu otwierania i zamykania placówek gastronomicznych nie dotyczy dni i nocy, w których są organizowane imprezy okolicznościowe, a w szczególności przyjęcia rodzinne, zabawy i przyjęcia sylwestrowe, karnawałowe oraz studniówki, podczas których za bezpieczeństwo odpowiada i zachowanie ciszy nocnej odpowiada organizator."

W pierwszej kolejności zawraca uwagę fakt, że rada posłużyła się w tym przepisie pojęciem "placówki gastronomicznej", które nie zostało zdefiniowane

w treści uchwały i nie występuje w żadnym innym jej przepisie. Prowadzi to do braku możliwości precyzyjnego ustalenia zakresu podmiotowego adresatów normy, zrekonstruowanej w oparciu o § 6 uchwały.

Wprowadza się również nowe parametry określania czasu poprzez użycie pojęć "dni i nocy", co sugeruje, że rada dzieli dobę (24 godziny) na porę nocną

i dzienną, co z kolei nie zostało precyzyjnie określone, stwarzając w ten sposób niepewność, czy we wcześniejszych przepisach posługując się pojęciem "dzień", chodziło o dobę, czy o porę dzienną.

Literalne rozumienie § 6 pozwala na zrekonstruowanie normy, w oparciu

o którą każda placówka może być otwarta całą dobę, o ile na terenie miasta bądź gminy Nowa Dęba, jeden podmiot zorganizuje "imprezę okolicznościową". Z treści

§ 6 wynika jednoznacznie, że w takim układzie faktycznym, wyłączenie zastosowania treści § 2 uchwały nie dotyczy tego podmiotu, który zorganizował imprezę, podczas której odpowiada za bezpieczeństwo i zachowanie ciszy nocnej, lecz "nie dotyczy dni i nocy", a więc określonego czasu.

Wszystkie wytknięte uchybienia dotyczą jednoznaczności i precyzyjności stanowionych w uchwale przepisów. Rodzą one poważne wątpliwości interpretacyjne, które mogą mieć poważne skutki dla ich adresatów. Uwzględnić wszak należy, że stosownie do postanowień art. XII § 2 przepisów wprowadzających, za nieprzestrzeganie wydanych na podstawie art. XII § 1 przepisów o dniach

i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności wymierza się grzywnę do 2.500 złotych. Wątpliwości, jakie rodzi treść zaskarżonej uchwały mogą w swych następstwach sprowadzać się do odmiennej interpretacji jej przepisów przez podmioty, do których jest skierowana oraz podmioty, które czuwają nad tym, czy jest ona przestrzegana. Sytuacja taka jest niedopuszczalna.

Z wyłożonych względów, uznając wskazane uchybienia za istotne naruszenie prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.