Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 197/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Asesor NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 roku sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania sprawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 197/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. R. – egzaminatora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł. od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] o unieważnieniu części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kategorii A, przeprowadzonego w dniu 6 sierpnia 2018 roku przez egzaminatora S. R., w którym uczestniczyła jako osoba egzaminowana K. K. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 6 sierpnia 2018 roku K. K. uczestniczyła w części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii A, przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego z siedzibą w Ł. przy ulicy A 28. Egzamin zakończył się wynikiem negatywnym. W arkuszu przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy egzaminator zaznaczył, że egzaminowana K. K. w sposób nieprawidłowy wykonała zadanie w zakresie przejazdu przez skrzyżowanie oznakowane znakami ustalającymi pierwszeństwo przejazdu oraz zachowania w odniesieniu do znaków pionowych. Wobec powyższego, egzaminator S. R. przerwał egzamin uznając, że zachowanie osoby egzaminowanej bezpośrednio zagroziło zdrowiu i życiu uczestników ruchu drogowego, o którym mowa w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978). Przerwanie egzaminu praktycznego miało miejsce na skrzyżowaniu ulic B i C

Skargę na powyższy wynik egzaminu praktycznego złożyła w dniu 16 sierpnia 2018 roku K. K., wskazując, iż w jej ocenie oznakowanie ulic B i C w Ł. było w dniu przeprowadzonego egzaminu błędnie oznakowane, zaś egzaminator przeprowadzający egzamin dokonał błędnej interpretacji znaków drogowych. Skarżąca wskazała, że zbliżając się do skrzyżowania ulic B z C egzaminator nie wydał żadnego polecenia, w związku z czym odwołująca się pojechała na wprost w drogę podporządkowaną, ustępując pierwszeństwa pojazdom nadjeżdżającym z prawej strony. Po wykonaniu wskazanego powyżej manewru, egzaminator przerwał egzamin, uzasadniając to niedostosowaniem się do znaku drogowego zakazującego skręt w lewo.

W notatce urzędowej z dnia 16 sierpnia 2018 roku, egzaminator S.R. wskazała, że z arkusza przebiegu egzaminu wynika, że błędy osoby egzaminowanej, skutkujące negatywnym zakończeniem egzaminu, polegały na niepoprawnym wykonaniu zadania egzaminacyjnego w postaci przejazdu przez skrzyżowanie oznakowane znakami ustalającymi pierwszeństwo przejazdu oraz niedostosowaniu się do znaków pionowych. Jak wskazał egzaminator, z arkusza przebiegu egzaminu wynikało również, że zachowanie osoby egzaminowanej bezpośrednio zagrażało zdrowiu i życiu uczestników ruchu drogowego. S. R. wskazał jednak, że z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia przeprowadzenia przedmiotowego egzaminu nie jest w stanie z pamięci odtworzyć przebiegu zdarzeń, które wówczas zaszły, wobec czego nie jest w stanie określić na czym polegało owe zagrożenie ani wskazać miejsca jego wystąpienia. Egzaminator nadmienił również, że bezpośrednio po zakończonym egzaminie, żadna z egzaminowanych przez niego w sierpniu 2018 roku osób nie zgłosiła mu jakichkolwiek zastrzeżeń dotyczących tak sposobu przeprowadzenia egzaminu na prawo jazdy kategorii A, jak i jego wyniku.

Pismem z dnia 14 września 2018 roku, skierowanym do Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł. poinformował, iż przeprowadzony w dniu 6 sierpnia 2018 roku egzamin praktyczny na prawo jazdy kategorii A, w którym uczestniczyła K. K. nie był rejestrowany. Nadto ustalono, że w dniu 6 sierpnia 2018 roku S. R. przeprowadził łącznie 5 egzaminów praktycznych na prawo jazdy kategorii A, zaś począwszy od 7 sierpnia do dnia 10 września 2018 roku – przeprowadził łącznie 84 egzaminy praktyczne w zakresie powyższej kategorii prawa jazdy.

Następnie, w odpowiedzi na zapytanie Marszałka Województwa [...], w dniu 25 września 2018 roku została sporządzona notatka służbowego Kierownika Oddziału Administracji i Obsługi Klienta Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, z treści której wynika, że w dniu 6 sierpnia 2018 roku prowadzącym pojazd towarzyszący egzaminowi na kategorię A był K. P., zatrudniony na stanowisku specjalisty ds. technicznych.

Pismem z dnia 26 września 2018 roku Zarząd Dróg i Transportu w Ł. poinformował Marszałka Województwa [...], że w sierpniu 2017 roku w rejonie ulic B i C w Ł. została zatwierdzona i wprowadzona tymczasowa organizacja ruchu w związku z przebudową ulic na [...], zaś w marcu 2018 roku zatwierdzono a następnego miesiąca wprowadzono na tę ulicę stałą organizację ruchu modyfikującą przebieg krawężnika i konfiguracje obszaru tych dwóch ulic z uwagi na poprawienie bezpieczeństwa przy szkole podstawowej. Z uwagi na nieskoordynowanie działań wykonawcy prac, znak pionowy B-21 z tabliczką o treści "nie dotyczy pojazdów budowy i mieszkańców ul. C i ul. D" powinien mieć zastosowanie na najbliższym skrzyżowaniu a nie na połączeniu z ulicą C.

W trakcie postępowania przed Marszałkiem Województwa [...], w dniu 26 października 2018 roku został przesłuchany w charakterze świadka K. P., który zeznał, że w dniu 6 sierpnia 2018 roku kierował pojazdem mechanicznym, z którego egzaminator S. R. prowadził egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii A dla egzaminowanej K. K. Świadek zeznał, że egzaminator podawał informację, iż w przypadku gdy nie będzie podawał kierunku jazdy przed skrzyżowaniem, to osoba egzaminowana powinna jechać przez skrzyżowanie na wprost, zaś w trakcie egzaminu, przed skrzyżowaniem ulic B i C egzaminator nie wydał żadnego polecenia co do kierunku jazdy. Świadek zeznał, że ze względu na natłok znaków drogowych, zarówno poziomych jak i pionowych, pamięta jedynie, że na skrzyżowaniu wskazanych powyżej ulic występował znak z łamanym pierwszeństwem. Po zakończonej pracy, K. P. powrócił na to skrzyżowani i zastał oznakowanie takie, jak na zdjęciach nr 2 i 3 załączonych do akt postępowania. Świadek zeznał również, iż przyczyną uzyskania przez K. K. negatywnego wyniku egzaminu było niedostosowaniu się do znaku zakazu, jednakże nie pamiętam do jakiego znaku zakazu. W trakcie przejazdu przez skrzyżowanie ulic B i C nie nastąpiła żadna interwencja ze strony egzaminatora, świadek nie zauważył również, aby jakikolwiek uczestnik ruchu drogowego gwałtownie hamował czy też użył sygnału dźwiękowego. Po przejeździe przez egzaminowaną K. K. przez powyższe skrzyżowanie i wjeździe w ulicę C, egzaminator wydał polecenie, aby egzaminowana zatrzymała motocykl informując świadka, że przyczyną zakończenia egzaminu jest nie zastosowanie się do znaku zakazu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Marszałek Województwa [...] orzekł o unieważnieniu egzaminu praktycznego (część praktyczna) na kategorię A prawa jazdy, przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. przez egzaminatora S. R., w którym w dniu 6 sierpnia 2018 roku uczestniczyła K. K..

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, że rzeczywiste oznakowanie na skrzyżowaniu ulic B i C w dniu 6 sierpnia 2018 roku polegało na umiejscowieniu znaku D-1 z tabliczką T-6a wskazującej rzeczywisty przebieg drogi z pierwszeństwem przed skrzyżowaniem ulic B i C oraz w obrębie skrzyżowania – znaku B-21, tj. "zakaz skrętu w lewo", umiejscowionego za wlotem ulicy C. Ustalono również, że treść napisu, jaki zawierała tabliczka umieszczona pod rzeczonym znakiem zakazu, tj. "nie dotyczy pojazdów budowy oraz mieszkańców" różni się od treści napisu, jaki zawierała tabliczka umieszczona pod znakiem B-21 "zakaz skręcania w lewo", występującym w okresie obowiązywania czasowej organizacji ruchu na wyżej wskazanym skrzyżowaniu, tj. "nie dotyczy pojazdów budowy i mieszkańców ulic C i ul. D".

Wobec powyższych ustaleń, Marszałek Województwa [...] wskazał, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia normy wynikającej ze znaku B-21, tj. "zakaz skrętu w lewo", jako że zgodnie z § 22 ust. 1 i ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów, wymieniony wyżej znak miał zastosowanie do najbliższej jezdni, przed którą został umieszczony i nie dotyczył ulicy C. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, osoba egzaminowana miała pełne prawo przypuszczać, że jadąc na wprost w ulicę C nie wykonuje manewru skrętu w lewo, wobec czego w trakcie przedmiotowego egzaminu prawidłowo zastosowała się do istniejącego w czasie egzaminu oznakowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Marszałek Województwa [...] uznał, że zadania egzaminacyjne polegające na przejeździe przez skrzyżowanie oznakowane znakami ustalającymi pierwszeństwo przejazdu, określonymi w przepisach w sprawie znaków i sygnałów drogowych, zostało wykonane przez egzaminowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami, wobec czego egzaminator nie miał podstaw do stwierdzenia, że osoba egzaminowana zagroziła bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego i przerwania egzaminu. Organ nadzoru nadmienił również, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i w związku z tym nie zachodzi konieczność powtórnego wezwania celem przesłuchania S. R.

W dniu 31 grudnia 2018 roku S. R. złożył odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i unieważnienie egzaminu przeprowadzonego przez S.R., pomimo braku wystąpienia uchybień przepisom prawa w zakresie sposobu przeprowadzenia egzaminu;

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadą legalizmu i prawdy obiektywnej, w szczególności braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwej oceny zgromadzonych dowodów i wydania decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania egzaminatora.

W uzasadnieniu swojego stanowiska odwołujący się podniósł, że zastosowanie instytucji unieważnienia egzaminu może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w świetle materiału dowodowego naruszenie prawa przez egzaminatora nie budzi żadnych wątpliwości, zaś wydanie decyzji o unieważnieniu egzaminu uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, tj. stwierdzenia, że egzamin na prawo jazdy prowadzony był niezgodnie z przepisami oraz wykazania, że ujawnione nieprawidłowości nie miały wpływu na wynik egzaminu. W ocenie odwołującego się organ wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał nieprawidłowości w przebiegu egzaminu, które uzasadniałyby jego unieważnienie, natomiast niedopuszczalnie dokonał oceny poprawności wykonywania zadań egzaminacyjnych przez osobę egzaminowaną, opierając się w tym zakresie wyłącznie na argumentach przedstawionych przez K. K. oraz zeznaniach specjalisty ds. technicznych, który nie ma jednak uprawnień do oceny kwalifikacji kandydatów na kierowców. Nadto S. R. wskazała, że żadnej z dowodów zgromadzanych w toku postępowania nie może wskazywać na miejsce usytuowania znaku B-21 w chwili przerwania egzaminu praktycznego w dniu 6 sierpnia 2018 roku, zaś z uwagi na nietrwały sposób zamocowania słupka, na którym znajdował się przedmiotowy znak do nawierzchni (podstawa z tworzywa sztucznego nieprzytwierdzona do podłoża) istniało wysokie prawdopodobieństwo jego przemieszczenia. Nadto odwołujący się podniósł, że z arkusza przebiegu egzaminu wynika, iż niezastosowanie się do znaku B-21 "zakaz skrętu w lewo" nie było jedynym nieprawidłowym zachowaniem osoby zdającej, ponieważ zaznaczono również, że egzaminowana spowodowała bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego, które to zagrożenie mogło dotyczyć przede wszystkim okoliczności związanych z brakiem właściwego zachowania zdającej, tj. obowiązkiem zachowania szczególnej ostrożności podczas zbliżania się do skrzyżowania i ustąpienia pierwszeństwa uczestnikom ruchu drogowego je posiadającym. W ocenie odwołującego się, wobec braku nagrania przebiegu egzaminu, egzaminator jest jedynym bezpośrednim źródłem informacji o jego przebiegu, zaś organ I instancji zaniechał ponowne wezwanie odwołującego się celem przeprowadzenia czynności przesłuchania.

W odpowiedzi na odwołanie, pismem z dnia 15 stycznia 2019 roku Marszałek Województwa [...] wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, wskazując, że argumentacja strony podnoszona w odwołaniu nie znajduje oparcia na gruncie obowiązującego prawa. W uzasadnieniu swojego stanowiska, organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów pozwalają na przyjęcie, że każde błędne zinterpretowanie przepisów ruchu drogowego przez egzaminatora prowadzącego egzamin państwowy i uznanie na tej podstawie, że osoba egzaminowana nieprawidłowo wykonała zadanie egzaminacyjne, prowadzi do stwierdzenia, że egzamin został przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy. Nadto Marszałek Województwa wskazał, ze z uwagi na rękojmię należytego wykonywania obowiązków przez egzaminatora niedopuszczalnym jest, aby egzaminator nie potrafił określić przyczyn podjęcia decyzji o zakończeniu egzaminu z wynikiem negatywnym, wyjaśniając w tym zakresie, że nie pamięta przebiegu egzaminu. Tymczasem w sporządzonej w dniu 16 sierpnia 2018 roku notatce służbowej S. R. wprost wskazał, że nie pamięta przebiegu egzaminu ani też nie jest w stanie wskazać miejsca, w którym miałoby powstać zagrożenie dla zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego wywołane przez zdającą egzamin K. K. Organ wskazał również, że miejsce umiejscowienia znaku B-21 "zakaz skrętu w lewo" w obrębie skrzyżowania ulic B i C w Ł. oraz układ inżynieryjny dróg na tym skrzyżowaniu umożliwiał egzaminowanej jedynie jazdę na wprost z ulicy B w ulicę C lub wykonanie skrętu w prawo, tj. kontynuowanie poruszania się drogą z pierwszeństwem, jaką stanowi ulica B. W obu przypadkach kierująca pojazdem nie naruszyłaby normy wynikającej ze znaku B-21 "zakaz skręcania w lewo".

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że w sprawie zachodziły obie przesłanki wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy, z uwagi na pominięcie wyjaśnień egzaminatora S. R., jest niekompletny i niewystarczający, co w konsekwencji powoduje naruszenie przez organ I instancji zasady legalizmu i prawdy obiektywnej. Kolegium podkreśliło, że S. R. należycie usprawiedliwił niemożność stawienia się na przesłuchanie, wobec czego obowiązkiem organu było ustalenie innego terminu przesłuchania. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że zastosowanie instytucji unieważnienia egzaminu może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w świetle materiału dowodowego naruszenie prawa przez egzaminatora nie budzi żadnych wątpliwości. Kolegium podzieliło również zdanie odwołującego się, że organ I instancji nie wykazał nieprawidłowości w przebiegu egzaminu, które uzasadniałyby jego unieważnienie i przekraczając swoje uprawnienia – dokonał oceny poprawności wykonywania zadania egzaminacyjnego, opierając się w tym zakresie na argumentach podnoszonych przez egzaminowaną K. K. oraz świadka K. P., który nie posiada uprawnień do oceny kwalifikacji kandydatów na kierowców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien podjąć wszelkie niezbędne czynności w celu wyjaśnienia zachodzących w sprawie rozbieżności w zakresie stanu faktycznego i wydać decyzję w zgodzie z prawdą obiektywną i zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

W dniu 15 lutego 2019 roku K. K. złożyła sprzeciw od Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wnosząc o jej uchylenie. Składająca sprzeciw nie zgodziła się z następującymi ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego:

- decyzja Marszałka Województwa [...] jest niekompletna i niewystarczająca;

- naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami legalizmu i prawdy obiektywnej,

- brak wskazania przez organ nadzoru nieprawidłowości w przebiegu egzaminy, które uzasadniałyby jego unieważnienie,

- dokonanie przez organ nadzoru oceny poprawności wykonania zadań egzaminacyjnych, co do czego nie był uprawniony.

W ocenie składającej sprzeciw, egzaminator zobowiązany jest dawać rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków, do czego obliguje go art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy o kierujących pojazdami. W konsekwencji – w ocenie składającej sprzeciw – dawanie rękojmi należytego wykonywania obowiązków przez egzaminatora nierozerwalnie związane jest z przestrzeganiem ustalonego porządku prawnego i postępowaniem zgodnie z obowiązującymi przepisami. Niedopuszczalne jest zatem, aby egzaminator nie pamiętał, dlaczego ustalił wynik egzaminu na poziomie negatywnym. W ocenie K. K. organ I instancji dochował działania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, jako że wobec treści notatki służbowej sporządzonej przez S. R. w dniu 16 sierpnia 2018 roku oraz jego niestawiennictwa na przesłuchanie, ustalił okoliczności związane z przebiegiem egzaminu w dniu 6 sierpnia 2018 roku na podstawie innych źródeł dowodowych, tj. zeznań świadka K. P., wyjaśnień Zarządu Dróg i Transportu w Ł., jak również wyjaśnień skarżącej. Powyższy materiał dowodowy – w ocenie składającej sprzeciw – pozwalał na rozstrzygnięcie postępowania, a także potwierdzał fakt, że znak pionowy B-21, znajdujący się przy skrzyżowaniu ulic B i C w Ł. był usytuowany nieprawidłowo, zaś egzaminowana K. K. nie mogła podjętym w dniu 6 sierpnia 2018 roku manewrem przejazdu przez skrzyżowanie naruszyć jego dyspozycji. Składająca sprzeciw podkreśliła również, że przez cały czas trwania postępowania przed organem pierwszej instancji S. R. nie ustosunkował się do zebranego w sprawie materiału – pomimo tego, że miał taką możliwość, o czym był powiadomiony przez organ prowadzący postępowanie. W ocenie składającej sprzeciw, prawidłowe wykonanie zadania egzaminacyjnego powoduje, że egzaminator nie ma podstaw do wydania negatywnej oceny z przebiegu egzaminu, a jeżeli taką wydaje, to narusza tym samym zasady egzaminowania określone w ustawie o kierujących pojazdami. W świetle powyższego – w ocenie składającej sprzeciw – Marszałek Województwa [...] miał nie tylko prawo, ale również obowiązek zakwestionowania błędnej decyzji egzaminatora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego.

W odpowiedzi na sprzeciw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać należy również, iż jak wynika z treści art. 64a p.p.s.a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze , jeżeli ustawa nie stanowi inaczej(art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Tym samym, mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż rozpoznając wniesiony sprzeciw, sąd rozstrzyga go w granicach danej sprawy, nie będąc związanym, stosownie do treści powołanego wyżej art. 134 p.p.s.a., powołanymi w sprzeciwie zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem sprzeciwu K. K. uczyniła wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] orzekającą o uchyleniu decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o unieważnieniu egzaminu państwowego (część praktyczna) na kategorię A prawa jazdy., przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. przez egzaminatora S. R., w którym w dniu 6 sierpnia 2018 r., uczestniczyła K. K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasacyjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.cbois.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć również należy, iż zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. regulacja stanowi wyjątek od obowiązującej na gruncie procedury administracyjnej zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zasada ta oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, jak również usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organowi odwoławczemu przysługują bowiem zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne, co oznacza, że powinien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. Przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Tym samym organ odwoławczy musi wyważyć, czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenie tej zasady. Ustawodawca - w brzmieniu przywołanego ostatnio przepisu pozwalał jedynie na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania, nie zaś kluczowych dowodów w sprawie (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 575/19; z 5 kwietnia 2019 r., IIOSK 1291/17; wyrok WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2019 r., IV SA/Gl 93/19; wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 1243/18; www.cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw uznał, iż zasługuje on na uwzględnienie, gdyż stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe organu I instancji nie uzasadniały wydania zaskarżonej przedmiotowym sprzeciwem decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji podstawą wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego były stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchybienia procesowe organu I instancji, odnoszące się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, jak i niewłaściwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, iż przebieg egzaminu z dnia 6 sierpnia 2018 r., któremu poddała się skarżąca nie był rejestrowany, niezbędnym było bardzo dokładne i należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechane przez organ I instancji, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka – egzaminatora prowadzącego egzamin w dniu 6 sierpnia 2018 r., który złożył stosowne wyjaśnienia dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Dowód ten, zdaniem organu odwoławczego stanowi istotny aspekt dla wyjaśnienia sprawy, gdyż to właśnie egzaminator jest uprawniony do oceny poprawności wykonania zadania egzaminacyjnego przez osobę egzaminowaną. Natomiast organ administracji rozstrzygający w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, jest jedynie uprawniony do oceny poprawności przeprowadzenia egzaminu przez egzaminatora. Tym samym wydanie decyzji o unieważnieniu egzaminu, któremu poddała się K. K. w dniu 6 sierpnia 2018 r., z pominięciem wskazanego wyżej środka dowodowego – przesłuchania egzaminatora, a jedynie w oparciu o wyjaśnienia osoby egzaminowanej oraz obecnego w trakcie przeprowadzania egzaminu K. P. (specjalisty ds. technicznych WORD w Ł.) skutkowało uznaniem, iż ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, nie był wystarczający do wydania decyzji orzekającej o unieważnieniu egzaminu. Ponadto organ odwoławczy wskazał na wadliwe uzasadnienie kwestionowanej decyzji, w szczególności na brak odniesienia ustalonego w sprawie stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd stwierdza, iż powyższe braki mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a., gdyż zakres koniecznego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, sprowadzającego się w istocie do wysłuchania, stanowiska S. R., nie stanowił na gruncie niniejszej sprawy, kwestii mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd nie deprecjonuje wartości tego dowodu, jak również nie neguje konieczności jego przeprowadzenia, mając na uwadze, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, wyjaśnienia egzaminatora, jako osoby uprawnionej do oceny poprawności wykonywania zadań egzaminacyjnych przez osobę egzaminowaną, mogą mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Niemniej jednak w ocenie Sądu brak wyjaśnień egzaminatora nie przekreśla wartości dowodowej zgromadzonego w toku postępowania przed organem I materiału dowodowego, w tym: wyjaśnień skarżącej, co do przebiegu egzaminu z 6 sierpnia 2018 r. oraz kwestionowanej przez nią oceny wykonania zadania egzaminacyjnego skutkującej negatywnym wynikiem egzaminu; zeznań świadka K. P. (specjalisty ds. technicznych WORD w Ł.) obecnego w trakcie przeprowadzanego egzaminu (k. 86-89 akt administracyjnych); pisma Zarządu Dróg i Transportu z 26 września 2018 r. wraz z załącznikami graficznym, na okoliczność nieprawidłowego umiejscowienia znaku pionowego B-21 w rejonie skrzyżowania ulic B i C ( w tym znakiem B-21), związanego z prowadzonymi w tym rejonie pracami budowlanymi. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w całości bądź też w znacznej części, co uzasadniałoby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone przez organ uchybienie procesowe mogło być zatem konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, a ewentualne stwierdzenie, w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego, braku przesłanek do unieważnienia egzaminu państwowego, uzasadniałoby wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka służbowa egzaminatora S. R. z dnia 16 sierpnia 2018 r., a więc sporządzona 10 dni po przeprowadzeniu egzaminu praktycznego, któremu poddała się skarżąca, w której w/w wyjaśnił, że podstawą negatywnej oceny przeprowadzonego egzaminu stanowił przepis art. 52 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, to jest zachowanie osoby egzaminowanej zagrażające zdrowiu i życiu uczestników ruchu drogowego, polegające na niepoprawnym wykonaniu zadania egzaminacyjnego "przejazd przez skrzyżowania oznakowane znakami ustalającymi pierwszeństwo przejazdu" oraz niestosowanie się do znaków pionowych. Jednakże, jak wynika z powołanej notatki, z uwagi na znaczny upływ czasu egzaminator nie jest w stanie z pamięci odtworzyć przebiegu zdarzeń, które wówczas zaszły, a tym samym nie jest w stanie określić na czym zaistniałe zagrożenie polegało, ani wskazać miejsca jego popełnienia. Natomiast we wniesionym w dniu 31 grudnia 2018 r. odwołaniu, a więc po upływie ponad pół roku od daty przeprowadzenia kwestionowanego egzaminu, świadek w obszerny sposób przedstawia okoliczności uzasadniające jego negatywny wynik.

Reasumując Sąd stwierdza, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że prowadzenie w niniejszej sprawie, dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., w zakresie wyjaśnień egzaminatora S. R. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Obowiązki wynikające z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. - stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Tym samym Sąd nie podzielił stawianych przez organ odwoławczy zarzutów wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 pkt p.p.s.a. uchylił zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

a.l.