Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 273/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Samorząd terytorialny
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 60, art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Elżbieta Stebicka, Stanisław Nowakowski /spr./, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2184/03 w sprawie ze skargi Jadwigi C. na uchwałę Rady Gminy W.-U. z dnia 21 maja 2002 r. (...) w przedmiocie sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie przed sądem I instancji.


UZASADNIENIE

I OSK 273/05

U z a s a d n i e n i e

Jadwiga C. wystąpiła /przed reformą sądownictwa administracyjnego/ do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą na uchwałę Rady Gminy U. z dnia 21 maja 2002 r. w przedmiocie bezprzetargowego zbycia mienia komunalnego Wiesławowi S. w postaci niezabudowanej nieruchomości położonej przy ul. H. i Al. K. Skarżąca wskazała, że uchwała, narusza art. 50 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bo nie jest zgodna z dyrektywą art. 50, nakazującą zachowanie szczególnej staranności, a to dlatego, że została podjęta przed wyceną tej nieruchomości. Podkreśliła, że uchwała ta nie wskazuje ceny nieruchomości, która została przeznaczona do sprzedaży bezprzetargowej.

Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Podkreślił, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie naruszało interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej ponieważ uchwała w przedmiocie rozporządzenia gruntem komunalnym nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Gmina jest osobą prawną i działając poprzez swoje organy może rozporządzać majątkiem na gruncie cywilnoprawnym.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Jadwigi C. podniósł, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość zaskarżenia uchwały organów gminy /zarządu i rady/, podjętej w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę. opowiedział się za przyjęciem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wskazując, że zgodnie z art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a./ Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Natomiast par. 2 tego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /par. 2 pkt 5/ oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /pkt 6 art. 3/. Powyższe pozwala Sądowi przyjąć. że sprawa niniejsza mieści się w szeroko rozumianym określeniu "sprawa z zakresu administracji publicznej" użytym wart. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć "wszelkie akty. czynności. działania i sprawy załatwiane przez organy administracji. które nie mają charakteru cywilnoprawnego".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powołany w uchwale jako podstawa prawna przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z 8 marca 1990 r. stanowi, że do wyłącznej własności rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rada gminy może podejmować uchwały w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. Stosownie więc do powołanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy określa zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, lecz zaskarżona uchwała nie znajduje podstawy prawnej w tym przepisie.

Zasady bowiem, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, regulują sposób załatwiania spraw danego rodzaju, mają więc uniwersalny charakter i dlatego nie mogą być adresowane do sprawy oznaczonej pod względem podmiotowym - jak czyni to zaskarżona uchwała - gdyż w drodze stanowienia zasad nie załatwia się spraw indywidualnych.

Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, Sąd Wojewódzki wyprowadza wyraźny podział kompetencji pomiędzy radą gminy a jej zarządem w sprawach gospodarowania nieruchomościami. W myśl przepisu art. 11 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków w niej zamieszczonych oraz w ustawach szczególnych, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami gminnymi jest zarząd gminy. Skoro natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie określa zasad, lecz nabywcę nieruchomości, podczas gdy do ustalania nabywcy - w tym pierwszeństwa i związanej z pierwszeństwem drogi bezprzetargowej - dochodzi dopiero po sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu nieruchomości, o jakim mowa wart. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeto uchwała nr 736 z dnia 21 maja 2002 r. jest sprzeczna z prawem a co wynika z przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

Prezydent Miasta St. Warszawy złożył, sporządzoną przez radcę prawnego, skargę kasacyjną, w której zarzuca wyrokowi:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. nieważności postępowania i wnosi o:

- jego uchylenie oraz odrzucenie skargi Janiny C. z uwagi na zachodzącą nieważność postępowania lub,

- uchylenie i oddalenie skargi w wyniku jej merytorycznego rozpoznania oraz uwzględnienia naruszenia prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź,

- uchylenie skargi Janiny C. i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania.

Strona wnosząca skargę kasacyjną, w całości nie podziela argumentacji Sądu pierwszej instancji i podnosi, że naruszone zostało prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie a mianowicie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, który legł u podstaw podjęcia przez radę gminy Uchwały, a który to przepis stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata. Do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce także nieważność postępowania, gdyż droga sądowa była niedopuszczalna- art. 183 par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.

Zdaniem pełnomocnika wynika to stąd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyznaje prawo skargi do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w sprawie z zakresu administracji publicznej. Żadna z tych przesłanek nie została spełniona.

Janina C, nie była w ocenie skarżącego legitymowana by wnosić skargę w tym trybie, gdyż nie wskazała przepisów prawa materialnego, z którego to jej uprawnienie lub interes prawny wynika.

Pełnomocnik przypomina, że sprawa o zwrot nieruchomości, o którą się ubiegała, została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody M. dnia 14 listopada 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 2003 r. umarzającą postępowanie w sprawie o zwrot, jako bezprzedmiotowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Należy podzielić zarzut zgłoszony w skardze kasacyjnej co do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że uchwała podjęta została w zakresie administracji publicznej jednakże błędnie przyjął niewłaściwość rady gminy. Sąd nie zwrócił uwagi, że uchwała ta wyraża zgodę na zbycie nieruchomości a zatem przed ustaleniem zasad ogólnych taka uchwała była konieczna /art. 18 ust. 2 pkt 9 miał brzmienie "podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy",

Zakres takiej uchwały, która wyraża zgodę na wyłączenia z mienia gminnego określonej nawet indywidualnie nieruchomości mieści się w granicach pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" co wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. OPS 11/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 52/, w której wyrażono następującą tezę: "Uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./."

Nie ma więc usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący nieważności postępowania. Usprawiedliwiony jest jednak zarzut niewyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji czy Jadwiga C. miała interes prawny we wniesieniu skargi na powołaną uchwałę. Sąd w ogóle tym problemem się nie zajął, a w razie braku legitymacji skarga podlega oddaleniu, ponieważ jest to przesłanka materialnoprawna.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna, mimo błędnego uzasadnienia, jest w części usprawiedliwiona co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na cofnięcie skargi przez pełnomocnika skarżącej Jadwigi C., w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 189 w związku z art. 60 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.