Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 339/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Odrzucono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 58 par. 1, art. 147 par. 1 i art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. F. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przewiduje przeznaczenie "R - tereny rolnicze"; II. odrzuca skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy M. na rzecz B. F. kwotę [...](siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 23 września 2021 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Domaszowice na terenie gminy M., po przedłożeniu przez Wójta Gminy M. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Domaszowice na terenie gminy M., Rada Gminy po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 25 listopada 2016 r., podjęła [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Domaszowice na terenie gminy M. (dalej: "mpzp Domaszowice", "mpzp").

W § 20 uchwały wskazano, cyt.: "1. Wyznacza się tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem R, dla których ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych, 2) przeznaczenie uzupełniające: zabudowa zagrodowa, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej oraz dojścia i dojazdy. 2. Utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwości jej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy działka na której lokalizowana będzie taka zabudowa będzie posiadała uregulowany dostęp do drogi publicznej. 3. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: zgodnie z § 12."

Na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Domaszowice na terenie gminy M., stanowiącym załącznik nr [...] w skali 1:2000, będący integralną częścią planu (§ 1 ust. 2 pkt 2 uchwały), między innymi działki oznaczone numerami: [...], [...] i [...] obręb D., zostały oznaczone symbolem R i przeznaczone jako tereny rolnicze.

B. F. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. powyższą uchwałę Rady Gminy, zarzucając jej naruszenie:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne, nieuzasadnione i arbitralne potraktowanie nieruchomości stanowiących własność skarżącej;

- art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu, który w zakresie nieruchomości skarżącej nie tworzy harmonijnej całość oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego, nadmierną, nieuzasadnioną i arbitralną ingerencję w prawo własności skarżącej.

W uzasadnieniu skargi B. F. wskazała, że przyjęty zaskarżoną uchwałą mpzp Domaszowice dotyczy m.in. nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne: [...], [...], [...], które stanowią jej własność, a zatem posiada ona interes prawny w złożeniu skargi. Zdaniem strony, plan ten w zakresie ww. działek jest nielogiczny, pozbawiony podstaw, a także sporządzony w sposób sprzeczny z normami technicznymi oraz sztuką planistyczną. Podkreśliła, że w żadnym punkcie planu organ planistyczny nie wyjaśnił, dlaczego pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną oraz drogi dojazdowe pozostawiona została nie duża enklawa (ok. 0,7 ha) obszaru z przeznaczeniem na tereny rolnicze. Skarżąca podniosła, że organ planistyczny pominął fakt, iż obszar o funkcji R jest stosunkowo niewielki i dookoła otoczony terenem przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, która na obszarze tym przeważa. Zarzuciła, że umiejscowienie w centrum zwartych stref zabudowy jednorodzinnej terenu przeznaczonego na cele rolnicze zakłóca ład przestrzenny. W ocenie skarżącej, analiza planu wskazuje, że jedynie opisany obszar, z niewiadomych powodów, został przez organ planistyczny przeznaczony na tereny rolnicze.

Zdaniem skarżącej, Gmina nadużyła władztwa planistycznego, bowiem brak jest różnicy w sytuacji prawnej oraz faktycznej działek przeznaczonych w planie jako tereny rolnicze z otaczającymi je dookoła działkami przeznaczonymi w planie jako obszar MN6 i MN4. Działki znajdujące się w obszarze zakwalifikowanym jako R nie odbiegają w sposób znaczący (zarówno co do powierzchni, jak i aktualnego zagospodarowania) od działek, które położone są w bezpośrednim sąsiedztwie w obszarze MN4 (np. działka [...] czy [...]) bądź MN6 (np. działka [...]). Wobec tego skarżąca podniosła, że została potraktowana w sposób odmienny, a nie taki sam (równy) jak właściciele nieruchomości sąsiednich, pomimo braku zasadniczej cechy różnicującej. Przyjęte w mpzp Domaszowice rozwiązanie wprowadza zróżnicowania zarówno dyskryminujące jak i faworyzujące. Skoro, w obecnym stanie faktycznym i prawnym, brak jest istotnych cech, które różnicują właścicieli nieruchomości - to z punktu widzenia prawa brak jest jakichkolwiek podstaw do traktowania ich w sposób odmienny. Skarżąca dodała, że jedynie z powodu arbitralnej i nieuzasadnionej decyzji Gminy nieruchomości stanowiące jej własność mają znacznie niższą wartość niż nieruchomości sąsiednie.

Nadto skarżąca podkreśliła, że załącznik graficzny do mpzp zawiera błędy dotyczące oznaczenia działki nr [...]. W przedłożonym projekcie działka nr [...] (4 m szerokości 250 m długości) - na planie została podzielona na dwie części. Z mapy wynika, że w części północnej, z dostępem do drogi publicznej pomiędzy działkami nr [...] i [...] - na odcinku ok. 50 m jest ona zakwalifikowana jako działka budowlana, zaś w pozostałej części przyporządkowana jako rolna. Skarżącą podkreśliła, że jedna działka nie może mieć w planie dwóch, innych i przeciwstawianych kwalifikacji i sposobu zagospodarowania. Zdaniem skarżącej, materiały źródłowe na których został sporządzony zaskarżony plan są wadliwe. Mapy, które służyły za podstawę prac planistycznych nie oddają stanu rzeczywistego, w tym stanu na gruncie w zakresie poszczególnych działek. Przykładowo strona wskazała, że na działce [...] od strony działki [...] nie zaznaczono podwójnego garażu, podczas gdy na gruncie działka ta jest zabudowana podwójnym garażem. Zdaniem strony, skoro organ planistyczny oparł się na dokumentach, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu (w zakresie warunków i zabudowy na gruncie), to trudno przyjąć, aby plan w całości był sporządzony w sposób zgodny z prawem, sztuką oraz zasadami planowania.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w części dotyczącej jej działek oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając stanowisko dotyczące oddalenia skargi organ wskazał, że zgodnie z mpzp działki skarżącej nr [...], [...] i [...] przeznaczone są: działka nr [...] w części na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonej symbolem MN6 oraz w części na cele rolnicze (oznaczenie w mpzp symbolem R), a działki nr [...] i [...] przeznaczone są na cele rolnicze (oznaczenie w mpzp symbolem R).

Organ wyjaśnił, że w poprzednio obowiązującym mpzp przyjętym uchwalą nr [...] Rady Gminy w M. z dnia 30 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa "Domaszowice l" na terenie gminy M.: działka nr [...] na długości 52 m przeznaczona była na cele zabudowy mieszkaniowej (oznaczenie MN), w pozostałej część działka nie była objęta ustaleniami planu. Natomiast działki nr [...] i [...] nie były objęte planem. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 25 listopada 2016 r. dla terenu na którym znajdują się ww. działki skarżącej przewidziano rozwój budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

W ocenie organu, teren na którym znajdują się działki skarżącej nr [...] i [...] nie mógł być - zgodnie z oczekiwaniami strony - przeznaczony na cele zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Dalej organ wskazał, że w projekcie mpzp, który został sporządzony i wyłożony do publicznego wglądu w dniach 23 kwietnia - 14 maja 2019 r. działki skarżącej nr [...] i [...] przeznaczone były na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś działka nr [...] pod drogę wewnętrzną i oznaczona symbolem [...] Droga wewnętrzna KDW7 wyznaczona została dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...]. Droga wewnętrzna KDW7 miała zapewnić dostęp do drogi publicznej oznaczonej w projekcie planu symbolem [...] Zapewnienie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. - działkom przeznaczonym do zabudowy jest jednym z podstawowych rozwiązań planistycznych wynikających z tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w mpzp określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zaplanowanie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW7 na działce nr [...] stanowiło wykonanie ww. obowiązku i zapewniało dostęp do drogi publicznej działkom nr [...] i [...], a w konsekwencji umożliwiało przeznaczenie ich na tereny zabudowy mieszkaniowej. Organ podkreślił, że przeznaczając teren pod zabudowę mieszkaniową zobowiązany był uwzględnić przepisy szczególne dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich otoczenie w tym warunki dostępu do drogi publicznej. Wymogi techniczne dostępu do dróg publicznych określa zaś § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. Urz. z 2019 r., poz. 1065, dalej "rozporządzenia"). W przypadku zatem przeznaczenia działek nr [...] i [...] na cele zabudowy mieszkaniowej zachodziła konieczność zaplanowania do tych działek drogi wewnętrznej. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia droga wewnętrzna może zostać wybudowana w postaci ciągu pieszo - jezdnego o szerokości nie mniejszej niż 5 m bez wyodrębnionej części jezdnej i części przeznaczonej dla ruchu pieszego. Działka skarżącej nr [...] posiada szerokość 4 m, więc przeznaczenie jej na drogę wewnętrzną wymagało poszerzenia tej działki o 1 m. Tak też tę drogę zaplanowano poszerzając od strony wschodniej działkę [...] kosztem sąsiednich działek skarżącej nr [...], [...], [...] - zaplanowanej w ten sposób drodze wewnętrznej nadano symbol KDW - tereny dróg wewnętrznych.

Dalej organ podniósł, że skarżąca 29 maja 2019 r. wniosła uwagę do projektu mpzp, w której nie wyraziła zgody na poszerzenie działki nr [...] o 1 m w celu zachowania ww. parametrów. Wójt rozpatrując uwagę skarżącej, nie wyraził zgody na zaplanowanie drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Zdaniem organu, ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej na gruntach prywatnych w mpzp nie może nastąpić wbrew woli właścicieli tych gruntów. Sprzeciw właściciela gruntu, na którym ma być urządzona droga wewnętrzna, wyklucza w istocie możliwość zrealizowania takiej drogi w przyszłości, a zaplanowany w ten sposób dostęp do drogi publicznej czyni iluzorycznym. W związku z tym, Wójt uznał uwagę skarżącej i dokonał stosownych zmian w projekcie mpzp. W konsekwencji wykreślił z projektu planu drogę wewnętrzna o symbolu KDW7 oraz zmienił przeznaczenie działek nr [...] i [...] na cele rolnicze.

Organ dodał, że skarżąca w uwadze do projektu mpzp wskazała rozważenie dostępu do drogi publicznej przez jej działkę nr [...], a następnie działki nr [...] i [...]. Jednak takie rozwiązanie planistyczne nie mogło zostać uwzględnione, gdyż działki nr [...] i [...] nie są własnością skarżącej. Wprowadzenie na ich teren komunikacji do działek skarżącej spowodowałoby, że działki te utraciłyby możliwość zagospodarowania na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ planistyczny uznał, że nadmierna byłaby ingerencja w prawa właścicieli działek nr [...] i [...]. Sprzeczne z ochroną własności jest obciążanie ciężarem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącej przez działki osób trzecich w sytuacji, w której zapewnienie takiego dostępu jest możliwe przez działkę nr [...], która jest własnością skarżącej. Nadto takie zaplanowanie drogi wewnętrznej oznaczałoby zmianę dotychczasowego przeznaczenia działek nr [...] i [...]. Zgodnie z mpzp z dnia 30 października 2009 r. - poprzedzającym zaskarżony mpzp - działki te posiadały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zmiana przeznaczenia rodzi skutki w zakresie obowiązku wypłaty odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Takie skutki finansowe nie są przewidziane budżetem Gminy M..

Końcowo organ stwierdził, że działki skarżącej nr [...], [...] i [...] nie straciły na wartości pomimo uchwalenia mpzp, ponieważ przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie były przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można było również dla tych działek wydać warunków zabudowy, z uwagi na brak dojazdu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, dodając w szczególności, że zaskarżony mpzp Domaszowice jest sprzeczny z uchwałą nr [...] z dnia 25 listopada 2016 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., w którym sporne działki zostały zakwalifikowane do obszarów: rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Przeznaczenie tych działek w zaskarżonym mpzp jako działek rolnych stoi w sprzeczności z ustaleniami ww. studium.

Na rozprawie 31 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę w całości i sprecyzował ją w ten sposób, że zaskarża uchwałę w tej części, w której akt dotyczy działek nr: [...], [...], [...] w zakresie w jakim, działki te zostały oznaczone w planie symbolem R. Podniósł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna ze studium. Organ powołuje się na ustalenia z procedury planistycznej, której legalność została podważona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ś. z 17 marca 2021 r. Dodał, że nieruchomości sąsiednie, które znajdują się na terenie o symbolu MN np. nr [...], [...], [...], [...] również nie mają dostępu do drogi publicznej. Nadto skarżąca mogłaby ustanowić służebność przejazdu do własnych nieruchomości przez działkę nr [...], której jest współwłaścicielem. Skarżąca złożyła uwagi na piśmie 21 lipca 2021 r. do wyłożonego projektu planu.

Skarżąca dodała, że jest wyłącznym właścicielem działek nr [...] i nr [...] oraz współwłaścicielem wraz z córką działki nr [...]. Natomiast działkę nr [...] posiada wielu współwłaścicieli, w tym skarżąca. Oświadczyła, że mieszka w domu usytuowanym na działce nr [...], który od granicy z działką nr [...] oddziela pas o szerokości 4 metrów. Na działkę nr [...] wychodzą okna najważniejszych pomieszczeń w domu. Nie widzi przeszkód, aby dojazd do działek nr [...] i nr [...] został poprowadzony przez działkę nr [...], podobnie jak u sąsiadów zostało to zaplanowane. Organ nie wziął pod uwagę usytuowania jej domu mieszkalnego względem granic działki.

Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do złożenia, w terminie 10 dni, wypisów z rejestru gruntów dla działek nr: [...], [...], [...] i [...], ewentualnie do wykazania się innym dokumentem potwierdzającym tytuł własności lub współwłasności ww. działek.

Pismem z 1 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył wydruki ksiąg wieczystych: [...] dla działki nr [...], [...] dla działek [...] i [...] oraz [...] dla działki nr [...].

Postanowieniem z 14 września 2022 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do wskazania, w terminie 14 dni, czy skarżąca dysponuje zgodą pozostałych współwłaścicieli działek nr [...] i [...] na wniesienie skargi, a jeżeli tak to do jej przedłożenia.

W piśmie procesowym z 2 sierpnia 2022 r. skarżąca cofnęła skargę co do działek nr [...] i [...].

Na rozprawie 16 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę i dodał, że jeśli chodzi o przeznaczenie terenu objętego skargą przewidziane w studium – to w tym zakresie nic się nie zmieniło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz.329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr [...], CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej była uchwała Rady Gminy w M. z dnia 23 września 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Domaszowice na terenie gminy M. (dalej jako: "mpzp Domaszowice", " mpzp").

Na wstępie podkreślić należy, że skarżąca zaskarżyła uchwałę w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], które – jak wskazała w skardze - stanowią jej własność. W związku z oświadczeniem skarżącej złożonym na rozprawie 31 sierpnia 2022 r., że jest wyłącznym właścicielem działek nr [...] i nr [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] i działki nr [...] Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do wskazania, w terminie 14 dni, czy skarżąca dysponuje zgodą pozostałych współwłaścicieli działek nr [...] i [...] na wniesienie skargi, a jeżeli tak to do jej przedłożenia. W piśmie z 2 sierpnia 2022 r. skarżąca cofnęła skargę co do działek nr [...] i [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca bez wątpienia posiada interes prawny w zaskarżeniu m.p.z.p. sołectwa Dąbrowa w odniesieniu do działki nr [...], ponieważ jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym tym planem. Należy zauważyć, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza interes prawny skarżącego lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Ponieważ skarżącej przysługuje prawo własności do nieruchomości objętej ustaleniami mpzp przyjętego zaskarżoną uchwałą, a zapisy tego planu ograniczają jej uprawnienia właścicielskie do zagospodarowania jej działki w sposób przez nią pożądany, zaskarżona uchwała może mieć realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, a przez to naruszać jej interes prawny w znaczeniu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy winno być oceniane na dzień wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Nie ma w związku z tym znaczenia, że rozwiązania planistyczne w odniesieniu do tego samego terenu w poprzednio obowiązującym planie miejscowym było podobne czy wręcz identyczne, a poprzednia uchwała nie została skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK [...]). Odnotować jednak można przeciwny pogląd, również wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, którego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela. Zgodnie z nim dopiero wtedy, gdy ustalenia mpzp dokonują zmian w przeznaczeniu danych nieruchomości, to – co do zasady – wystarcza to do oceny, czy interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK [...] oraz z 9 maja 2017 r., II OSK [...]).

W odniesieniu natomiast do działek nr [...] i [...], które stanowią współwłasność skarżącej, skarga podlegała odrzuceniu. Skarżąca nie przedstawiła bowiem zgody pozostałych współwłaścicieli na wniesienie skargi. W ocenie Sądu, w przypadku współwłasności nieruchomości interes prawny wszystkich współwłaścicieli we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsamy, albowiem wynika on z istoty wspólnego, niepodzielnego prawa własności danej nieruchomości. Z przepisów kodeksu cywilnego wynika, że każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 k.c.), jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c.) oraz może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (art. 209 k.c.). Interes prawny współwłaścicieli jest ściśle związany z daną nieruchomością i z jej przeznaczeniem przyjętym w planie miejscowym. Jeżeli współwłaściciele uznają, że mają odmienny zamiar zagospodarowania danej nieruchomości, to mogą wystąpić o zniesienie jej współwłasności. Nie jest dopuszczalne, aby sąd administracyjny kontrolował zgodność z prawem danego planu miejscowego ze skargi jednego współwłaściciela nieruchomości, a następnie ze skargi kolejnego współwłaściciela tej samej nieruchomości (por. postanowienia NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK [...] i z 23 stycznia 2019 r., II OSK [...], publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podkreślą się, że zasadniczo nie można wykluczyć tego, iż poszczególni współwłaściciele mogą prezentować różne stanowiska co do przeznaczenia i sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości objętej planem miejscowym. Złożenie skargi przez poszczególnych współwłaścicieli z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy wspólnej nieruchomości powinno być traktowane jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, co implikuje zastosowanie regulacji zawartej w przepisach art. 196 i art. 199 k.c.

Z tych przyczyn skarga podlegała w tej części odrzuceniu na podstawie godnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skutecznie wniesioną skargą wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Sąd, badając dokumentację planistyczną w sprawie niniejszej, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p., a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa.

Przechodząc do zarzutów skargi związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu należy podkreślić, że skarga eksponuje istotne naruszenie prawa (zasad sporządzania planu) przy uchwalaniu planu miejscowego, w tym sprzeczność kontrolowanego planu w zakresie działki skarżącej z zapisami uchwały Nr [...] Rady Gminy z 25 listopada 2016 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M..

Zarzut ten jest uzasadniony.

Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2008, s. 78 i nast.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK [...], LEX nr 2106680). Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK [...], LEX nr 2345607 wskazał, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium.

W konsekwencji inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa [...], LEX nr 2415278, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po [...], LEX nr 2247610, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd [...], LEX nr 1534098).

Jak już wskazano wyżej, przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone. Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. Treść dokumentu studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej studium.

Odmienny charakter studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów, akcentuje się w orzecznictwie NSA, w którym wskazuje się, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Należy podkreślić, że o istotności naruszenia zasady niezgodności (nienaruszalności) planu miejscowego ze studium można mówić wówczas, gdy plan miejscowy nie tylko nie jest zgodny z zapisami studium, ale również narusza zapisy studium. Ma to miejsce przykładowo w sytuacji, w której w planie miejscowym ustalono przeznaczenie terenu, które całkowicie abstrahuje od przewidzianych kierunków zagospodarowania w studium zarówno podstawowych jak i dopuszczalnych.

Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy studium oraz postanowień mpzp dotyczących przeznaczenia nieruchomości będącej własnością skarżącej.

Poza sporem jest, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 25 listopada 2016 r. dla terenu na którym znajduje się działka skarżącej przewidziano rozwój budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

Z kolei w zaskarżonym planie przeznaczenie leżącej w jego obrębie działki nr [...] to teren rolniczy, oznaczony w planie symbolem R.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęte w zaskarżonym planie przeznaczenie działki nr [...] jest niezgodne z przewidzianą w studium jej funkcją. Przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżącej w całości jako teren rolniczy, oznaczony w zaskarżonym planie symbolem R, nie tylko narusza ustalenia studium, ale jest z nim sprzeczne. Dlatego zarzuty skargi oraz podniesioną w niej argumentację Sąd uznał za zasadną, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działki nr [...].

Argumentacja odpowiedzi na skargę nie mogła skutkować oddaleniem skargi. Organ planistyczny nie może arbitralnie zmieniać przeznaczenia gruntu w sposób niezgodny ze studium. Organ winien był, chcąc nie naruszyć ustaleń studium, przed uchwaleniem planu dokonać zmiany studium. W niniejszym przypadku organ tego zaniechał.

Jak już podniesiono wyżej, uchwalenie planu zostało dokonane z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK [...], NZS [...]/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (por. wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK [...], LEX nr 2002690). Podobne stanowisko przedstawił NSA w wyroku z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK [...], LEX nr 1351346 w którym wskazał, że cyt. "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr [...], LEX nr 1650766 podniósł, że cyt. "Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium".

W tym miejscu należy podkreślić, że okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale, że ustalenia planu nie naruszają studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium.

W realiach kontrolowanej sprawy stwierdzenie braku zgodności planu - co do działki nr [...] - z zapisami studium, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części określonej w punkcie I sentencji wyroku.

W sprawie niniejszej Sąd dokonał analizy części graficznych planu w otoczeniu działki skarżącej i stwierdził, że okoliczne działki są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, natomiast sąsiadująca z nimi działka nr [...] jest przeznaczona pod tereny rolnicze. Sąd w aktach planistycznych ani w odpowiedzi na skargę nie znalazł dostatecznych podstaw i uzasadnienia dla wyłączenia działki skarżącej z terenów zabudowy mieszkaniowej.

Podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę kwestia braku dostępności działki do drogi publicznej jest o tyle nieuzasadniona, że jak wynika z wyjaśnień skarżącej oraz dokumentacji planistycznej, działka nr [...] graniczy z działką skarżącej nr [...] i - jak wynika z wyjaśnień skarżącej - istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do tej działki poprzez działkę nr [...].

Odnosząc się do zarzutu skargi przekroczenia granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności przedmiotowej działki i wyłączenie jej z terenów zabudowy mieszkaniowej na rzecz terenów rolniczych, wskazać należy, że także i ten zarzut skargi jest uzasadniony.

W pierwszej kolejności wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., sygn. P [...] (OTK 2000, nr [...], poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej ingerujących w sferę jego praw i wolności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK [...], publ. OTK z 1999 r., nr [...], póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P [...], publ. OTK z 1999, nr [...], poz. 2).

W ocenie Sądu, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej działki skarżącej nr [...], organ naruszył również określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości przez wyłączenie działki skarżącej z terenów zabudowy mieszkaniowej w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich o podobnych uwarunkowaniach uzyskali możliwość takiej zabudowy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy w odniesieniu do działki skarżącej, organ planistyczny naruszył zasady władztwa planistycznego i nie zachował zasady równości i proporcjonalności.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie II sentencji wyroku uzasadnia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).