Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art 8 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Teza: 1)	W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

2)	Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

TEZY

1)	W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

2)	Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Maria Czapska – Górnikiewicz (sprawozdawca) Jan Kacprzak Zygmunt Niewiadomski Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Maria Rzążewska Maria Wiśniewska Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1045/04 w sprawie ze skargi L. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1627/06 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): 1. "Czy przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości czy też wystarczało – w ówczesnym stanie prawnym – jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 powołanego dekretu?"; 2. "Czy poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 powołanego dekretu, w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym należy uznać za rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej?" podjął następującą uchwałę: 1) W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. 2) Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) postanowieniem z dnia 28 listopada 2007 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości:

1. "Czy przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości czy też wystarczało - w ówczesnym stanie prawnym - jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 powołanego dekretu?"

2. "Czy poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 powołanego dekretu, w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym należy uznać za rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej?"

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., który został wydany na skutek uwzględnienia skargi L. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] poprzez uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwoleniem z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] na mocy art. 4 i art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednolity Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 – dalej zwanego dekretem) udzielił Zjednoczeniu Budownictwa Miejskiego w G. zezwolenia na nabycie pod budowę domu mieszkalnego, konkretnie oznaczonych nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m 2.

Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w G. wnioskiem z dnia [...] grudnia 1956 r. znak [...] zwróciło się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do określonych w tymże piśmie nieruchomości.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. poinformowało Ł. Ł. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na adres G. "ul. [...]". Po wydaniu zawiadomienia dokonano obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w dniach od 21 stycznia do 4 lutego 1957r. W obwieszczeniu, w myśl art. 8 dekretu, wezwano wymienionych w nim właścicieli nieruchomości, w tym Ł. Ł., do odstąpienia na rzecz Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w G. nieruchomości niezabudowanej o powierzchni przeznaczonej do nabycia ogółem [...] m2 ( działka o pow. ok. [...] m2 i [...] m2) wskazując, iż ogólna powierzchnia tychże działek wynosi [...] m 2 (działki o pow. [...] m2 i [...] m2 ) za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Na podstawie wydanego w dniu [...] stycznia 1957 r. zezwolenia na objęcie nieruchomości sporządzony został w dniu [...] lutego 1957 r. protokół opisu i objęcia nieruchomości.

W dniu [...] stycznia 1960 r. przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniowo- odszkodowawczą.

Opinię szacunkową nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia sporządzono w dniu [...] stycznia 1960 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, zwanej dalej ustawą z dnia 12 marca 1958 r.).

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., na podstawie art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i art. 1, art. 18 i art. 21 dekretu oraz po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej w dniu [...] stycznia 1960 r., orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...] wykaz [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]). Jednocześnie w orzeczeniu tym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. przyznało na rzecz spadkobierców po Ł. Ł. odszkodowanie w kwocie 37.000 złotych za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją z dnia [...] września 1965 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych na mocy art. 28 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzekła o nieuwzględnieniu odwołania i zaskarżoną decyzję zatwierdziła.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń z dnia [...] kwietnia 1960 r. i z dnia [...] września 1965 r. wystąpił L. Ł. – spadkobierca byłego właściciela nieruchomości Ł. Ł..

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] - w części dotyczącej działki nr [...], zaś w części dotyczącej działki nr [...], uznając zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku L. Ł. oraz Zarządu Miasta Gdyni Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA 497/01) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skarg L. Ł. oraz Zarządu Miasta G., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] wskazując jako przyczynę uchylenia powyższych decyzji, brak udziału w postępowaniu osób, które nabyły udziały w prawie wieczystego użytkowania oraz własność lokali w budynku położonym na terenie wywłaszczonej nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 zapisanej w KW tom [...] wyk. [...] /obecnie działki nr [...] i nr [...] / oraz stwierdził nieważności tych orzeczeń w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Po rozpoznaniu wniosku L. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczące wywłaszczenia zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania orzeczenia przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 1, art. 18 i art. 21 dekretu i nie stwierdzono, aby orzeczenia te zawierały jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co mogłoby skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Jednocześnie stwierdzono, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania narusza art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a tym samym dotknięte jest w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa wadą rażącego naruszenia prawa.

Decyzja Ministra Infrastruktury stała się przedmiotem skargi L. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, iż sprzeczne z prawem i stanem faktycznym jest stanowisko, że wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o powierzchni [...] m2, mimo że we wniosku jest mowa o [...] m2, co narusza art. 7 i art. 5 dekretu. Wskazano również, że wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości było nieskuteczne, bowiem nie zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2006 r. stwierdził, iż skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 8 ust.1 dekretu stwierdził, iż wezwanie do odstąpienia nieruchomości powinno zawierać cenę kupna nieruchomości, a w przypadku, jeżeli nieruchomość niezbędna wykonawcy narodowych planów gospodarczych należała do kategorii nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1, wezwanie powinno zawierać zgodnie z art. 8 ust. 2 powołanego dekretu wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. W przedmiotowej sprawie w wezwaniu nie określono ceny, która stanowiła zgodnie z art. 8 ust.1 dekretu konieczny warunek skutecznego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości. Nie dotrzymanie tego warunku powoduje w ocenie Sądu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie wezwano skutecznie właściciela do odstąpienia nieruchomości. Ponadto skoro dokonanie uprzedniego wezwania właściciela stanowiło o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to organ wszczynając w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe naruszył w sposób oczywisty, a przy tym i rażąco art. 13 ust. 3 dekretu. A zatem kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą obligującą organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że rozszerzenie zakresu wywłaszczenia do całej parceli nr [...] w trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 1960 r. również stanowiło oczywiste naruszenie sformalizowanej procedury poprzedzającej wywłaszczenie przewidzianej przepisami dekretu. Nadto Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami uzasadniającymi jego ewentualne wznowienie.

Przedstawione wyżej względy uzasadniały w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa było wezwanie do odstąpienia nieruchomości jedynie ze wskazaniem podstaw dla ustalenia ceny,

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu i art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Organ administracji uzasadniając swe stanowisko podniósł, że akty wykonawcze do dekretu zostały wydane znacznie później niż dekret zaczął obowiązywać, a zatem jego zapisy pozostawałyby w znacznej mierze martwe, gdyż samo wywłaszczenie mogło się rozpocząć dopiero po skutecznym wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości. W sytuacji konieczności podania dokładnej ceny i braku rozporządzenia wykonawczego (art. 28 dekretu) określającego zasady ustalania wyceny nieruchomości, niemożliwym byłoby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nadto organ wskazał też, iż wzór wezwania został ustalony (na podstawie art. 8 ust. 3 dekretu) zarządzeniem Przewodniczącego PKPG z dnia 25 maja 1949 r. (M.P. Nr 66, poz. 867) wydanym natychmiast po wejściu w życie w dniu 4 maja 1949 r. dekretu. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie norm szacunkowych zostało wydane dopiero ponad rok później, tj. w dniu 3 czerwca

1950 r., a obowiązywało z datą wsteczną od dnia 4 maja 1949 r.

Tak więc zdaniem organu odesłanie w art. 8 ust. 1 dekretu do art. 28 musiało być traktowane jedynie jako wskazanie zasad ustalania ceny, w sytuacji zgody właściciela na odstąpienie nieruchomości. Samo natomiast wezwanie nie było ofertą w rozumieniu prawa cywilnego lecz raczej zaproszeniem do rokowań. Za powyższym przemawia również fakt, iż zarządzeniami Przewodniczącego PKPG (publikacja w M.P. z 1949 r. Nr 66 poz. 867 i Nr 89 poz. 1084) ustalone zostały wzory powyższych wezwań do stosowania przez wykonawców narodowych planów gospodarczych, w których również znajdowało się jedynie ogólne odesłanie do art. 28, a nie puste pole do uzupełnienia określoną kwotą pieniądza. W skardze kasacji wskazano też, że w czasie obowiązywania dekretu w zakresie zobowiązań obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań, który w art. 296 §1 umożliwiał określanie ceny poprzez wskazanie jedynie podstaw do jej ustalenia w przyszłości. W ocenie Ministra nie można więc uznać, aby dokonana w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 8 ust. 1 dekretu była prawidłowa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. Ł. wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność podstaw tej skargi, m.in. podnosząc, że żadnych rokowań w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie prowadzono, a tym samym nie stosowano żadnego z obowiązujących wzorów, nie określono też ceny ani podstaw do jej ustalenia, gdyż w 1956 r. wnioskodawca nie zamierzał nabyć całej nieruchomości lecz jej część.

Z kolei Zarząd Miasta G. - uczestnik postępowania podzielił w piśmie procesowym argumenty skargi kasacyjnej i wyraził pogląd, iż dotychczasowe rozstrzygnięcia Sądu w odniesieniu do wykładni art. 8 dekretu częstokroć sprzeczne z sobą, wymagają wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, który ukształtuje wiążącą linię interpretacyjną tego przepisu.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powziął wyrażone w przedstawionych pytaniach wątpliwości prawne, co do wykładni art. 8 ust. 1 dekretu oraz konsekwencji prawnych naruszenia wymogu określenia ceny przez wskazanie jedynie podstaw do ustalenia jej w przyszłości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w zakresie dotyczącym art. 8 dekretu orzecznictwo nie jest jednolite, a także w doktrynie brak w tej mierze jednoznacznego stanowiska.

W przeważającej liczbie orzeczeń Sąd wyrażał pogląd, iż "przepisy art. 8 dekretu jednoznacznie nakładają na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty" (m.in. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. I SA 220/00, z dnia 31 marca 2000 r., I SA 235/99, z dnia 13 listopada 2001 r., I SA 925/00, z dnia 25 lipca 2002 r., I SA 130/01, z dnia 23 marca 2004 r., OSK 77/04). We wskazanych wyrokach Sąd za błędny uznał pogląd, iż ograniczenie się w wezwaniu wyłącznie do zasad określonych w art. 28 dekretu, bez ustalenia konkretnej ceny nabycia nieruchomości i warunków zapłaty nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadniając to stanowisko Sąd stwierdził, iż w świetle przepisów dekretu czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań (prowadzenia rokowań wymaganych przez dekret), wraz z uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa, muszą być interpretowane ściśle, z zakazem stosowania domniemań ograniczających właściciela poddawanego przymusowemu zbyciu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do wykładni przepisów dekretu rekonstruowanej na podstawie art. 57 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311) oraz art. 294 kodeksu zobowiązań i nie podzielił poglądu, iż wezwanie o jakim mowa w art. 8 dekretu, stanowi ofertę w rozumieniu art. 57 p.p.p.c. w zw. z art. 294 k.z. i art. 296 k.c., a tym samym, że oświadczenie złożone drugiej stronie w celu zawarcia umowy może obejmować - dla zapewnienia jego prawnej skuteczności - wskazanie samych podstaw ceny do ustalenia jej w przyszłości. Pogląd prezentowany we wskazanych wyrokach podzielił A. Zieliński w glosie do wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. I SA 220/00 ( opubl. OSP 2002, z. 1, poz. 12, str. 54).

Odmienne stanowisko zajął NSA w wyrokach: z dnia 20 grudnia 2000 r., I SA 1184/99, z dnia 19 stycznia 2001 r. I SA 2477/99, z dnia 30 lipca 2003 r., I SA 2395/01 i z dnia 17 października 2003 r., I SA 3353/01; takie stanowisko wyrażono także w zdaniu odrębnym zgłoszonym do wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r. I SA 220/2000 i 221/2000. Według tego stanowiska przepisy dekretu były dostosowane do kodeksu zobowiązań. Również z unormowania zawartego w art. 8 ust. 4 dekretu nie wynika, że cena już w wezwaniu musiała bezwzględnie być skonkretyzowana. Wobec tego w pełni uprawniona była taka wykładnia, zgodnie z którą nie tylko w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, ale także i w umowie sprzedaży dopuszczalne było ograniczenie się do wskazania podstaw do ustalania ceny. W konsekwencji więc wystarczającym było powołanie się w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości na art. 28 dekretu, jako normę prawną stanowiącą podstawę ustalenia ceny, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 dekretu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jednolitości orzecznictwa przy ocenie stopnia naruszenia prawa (przy uznaniu, że brak oznaczenia konkretnej ceny w wezwaniu takie naruszenie stanowi) wyraża się w przyjmowaniu, iż naruszenie to ma charakter rażący (wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2001 r., I SA 2477/99, z dnia 29 czerwca 2001 r., I SA 220/2000 i I SA 221/2000, z dnia 12 marca 2002 r., I SA 1654/00, z dnia 6 maja 2003 r., I SA 406/0), bądź w stanowisku, iż z uwagi na niejasność przepisu art. 8 ust. 1 i konieczność jego wykładni, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa (m.in. wyroki NSA: z dnia 30 lipca 2003 r., I SA 2395/01 - uchylony wyrokiem NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 77/04, oraz wyrok NSA z dnia 17 października 2003 r., I SA 3353/01).

Powołane orzecznictwo i poglądy doktryny potwierdzają istnienie poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do wykładni art. 8 ust. 1 dekretu w zakresie określenia w wezwaniu ceny za odstąpienie nieruchomości, a także w kwestii oceny stopnia naruszenia prawa (wydania decyzji wywłaszczeniowej mimo niezaproponowania właścicielowi konkretnej ceny nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przedstawionych wątpliwości stwierdził też, iż w dotychczasowym orzecznictwie nie uwzględniano postanowień obowiązującego wykonawców narodowych planów gospodarczych zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 25 maja 1949 r. (M.P. Nr 66, poz. 867), wydanego na podstawie art. 8 ust. 3 dekretu niezwłocznie po jego wejściu w życie w dniu 4 maja 1949 r., które to zarządzenie zawierało wzór wezwania, z ogólnym jedynie odesłaniem do art. 28 dekretu. Nie uwzględniano również faktu, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234 ze zm.), wydane w rok po wejściu w życie dekretu, weszło w życie, stosownie do § 20 tego rozporządzenia z dniem ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 4 maja 1949 r. Zdaniem składu orzekającego na tle rozpoznawanej sprawy istotne staje się też ustalenie, czy w procesie wykładni art. 8 ust. 1 dekretu należy uwzględniać całokształt ówczesnego stanu prawnego, czy też oceniać ewentualnie niezgodne z prawem działania władzy publicznej w przeszłości przy pomocy współczesnych kryteriów prawnych (zasady demokratycznego państwa prawa, zasady zaufania do państwa, gwarancji ochrony własności i dobrej legislacji).

W związku z przedstawionym składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnieniem prawnym wypowiedzieli się Rzecznik Praw Obywatelskich, skarżący, prokurator i Minister Infrastruktury.

Rzecznik Praw Obywatelskich zajął stanowisko, że w omawianej sytuacji faktycznej i prawnej przepis art. 8 ust. 1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, samo zaś poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu winno być traktowane w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako rażące naruszenie prawa.

Pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich podzielił skarżący L. Ł.

Odmienne stanowisko zajął Minister Infrastruktury, który powołując się na stanowisko Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa prezentował pogląd, iż art. 8 ust. 1 dekretu nie nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązku zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnej ceny nieruchomości, a gdyby nawet przyjąć odmienne stanowisko, to poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu nie powinno stanowić podstawy uzasadniającej przyjęcie, że decyzja wydana w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.

Według z kolei stanowiska prokuratura, sprecyzowanego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepis art. 8 ust. 1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, jednakże określenie ceny przez wskazanie art. 28 dekretu w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Na wstępie stwierdzić należy, iż przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne spełniają warunki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. z uwagi na niejednolitą wykładnię art. 8 ust. 1 dekretu, jak i rozbieżną ocenę co do konsekwencji dla postępowania wywłaszczeniowego naruszenia dyspozycji tego przepisu. W tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wykazał, że zagadnienia przedstawione do rozstrzygnięcia nastręczają trudności, co uwidacznia się w rozbieżnym orzecznictwie, na które Sąd ten wskazał. W związku z tym zachodzą określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanki do podjęcia, w oparciu o art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Punktem wyjścia rozważań związanych z przedstawionymi do rozstrzygnięcia zagadnieniami prawnymi musi być uporządkowanie okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u ich podstaw.

Zwrócić trzeba uwagę na to, iż w tej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 1960r. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 1965 r. o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 47 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym, stanowił, iż "Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych."

Postępowanie w tej sprawie zakończonej wydaniem wskazanych decyzji zostało wszczęte formalnie zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 1957 roku, jednakże to wszczęcie było poprzedzone między innymi takimi czynnościami, jak zezwolenie z dnia [...] listopada 1956 r. na nabycie określonych nieruchomości wydane na podstawie art. 4 i art. 5 dekretu oraz dokonanym w formie obwieszczenia wezwaniem właścicieli do odstąpienia określonych nieruchomości opartym na podstawie art. 8 dekretu. W obwieszczeniu wezwano właścicieli nieruchomości, w tym Ł. Ł., do odstąpienia na rzecz Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w G. określonych w wezwaniu nieruchomości za "cenę, określoną na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej".

Stwierdzić należy, iż wobec tego, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. weszła w życie z dniem 5 kwietnia 1958 r., zaś postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie wszczęto zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 1957 r., a wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania nastąpiło ostatecznie orzeczeniem z dnia [...] września 1965 r. na podstawie opinii szacunkowej z dnia [...] stycznia 1960 r., to czynności dokonane w postępowaniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] września 1965 r. utrzymującej w mocy orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1960 r., pozostają w mocy. Przesądzenie wskazanej wyżej kwestii jest istotne z uwagi na to, że do czynności, które pozostały w mocy na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. należą między innymi czynności realizowane w oparciu o art. 8 ust. 1 dekretu.

Rozstrzygane zagadnienie prawne dotyczy jedynie wąskiego aspektu sprawy, na tle której zostało sformułowane, jednakże wyjaśnienie wątpliwości przedstawionych w postanowieniu, musi opierać się na analizie przepisów dekretu jako aktu hierarchicznie wyższego i związków zachodzących pomiędzy tym aktem a przepisami wykonawczymi, wydanymi na jego podstawie, przy uwzględnieniu pełnego stanu prawnego obowiązującego w dacie, w jakiej poddany ocenie akt był wydany. Takie stanowisko wynika z faktu, iż tworzenie ram prawnych określonych instytucji nie może całkowicie abstrahować od okoliczności faktycznych oraz realiów gospodarczych, w jakich funkcjonowały określone instytucje prawne.

Dekret stanowiący o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych był aktem prawnym regulującym wywłaszczanie nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczanie nieruchomości w oparciu o przepisu dekretu następowało bądź w wyniku zawarcia umowy, bądź w drodze decyzji. W każdej sytuacji, a więc czy to przejęcia nieruchomości na podstawie umowy, czy też na podstawie decyzji w zamian za przejętą nieruchomość następowało przyznanie ekwiwalentu pieniężnego, bądź też nieruchomości zamiennej. Należy przy tym zauważyć, iż zawarte w dekrecie uregulowania co do zasady nie wprowadzały takiego zawężenia możliwości realizacji formalnie przyznanego jednostce prawa jakim było otrzymanie odszkodowania, czy też nieruchomości zamiennej, że w istocie prowadziłoby to do powstania swoistego nudum ius, prawa majątkowego, które stało się prawem bezprzedmiotowym i w praktyce pozbawionym wartości majątkowej. Ówczesny ustawodawca kreując majątkowe prawa podmiotowe w omawianym dekrecie, przy wykorzystaniu instrumentów władztwa państwowego nie wprowadził jednocześnie tego rodzaju ograniczeń, które de facto prowadziłoby do pozbawienia beneficjantów tych praw otrzymania jakichkolwiek korzyści majątkowych. Oczywistym przy tym było, iż w wypadku wywłaszczenia wartość przyznanego odszkodowania nie odpowiadała rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej. Deprecjacja wartości tego prawa następowała z uwagi na to, że na skutek ustawowych uregulowań w zasadniczy sposób ograniczona została możliwość realizacji prawa do odszkodowania w wysokości rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej.

W dekrecie stworzono mechanizm kompensacji dla osób, które na skutek przekształceń własnościowych zostały w wyniku wywłaszczenia pozbawione prawa własności nieruchomości. Stwierdzić należy, iż odebranie nieruchomości bez zapłaty sumy, która pozostaje w rozsądnym stosunku do jej wartości już stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności, a całkowity brak odszkodowania mógł być uznany za usprawiedliwiony na gruncie prawa obowiązującego w czasie analizowanym jedynie w wyjątkowych okolicznościach i to przewidzianych prawem. Uprawnienie do otrzymania rekompensaty za nieruchomość wywłaszczoną miało służyć złagodzeniu skutków odebrania nieruchomości. Nie jest przy tym przedmiotem tegoż postępowania ocena wartość odszkodowania za mienie objęte wywłaszczeniem, ale ocena ściśle określonej czynności w procesie wywłaszczeniowym.

Dekret, w okresie w jakim obowiązywał podlegał zmianom, przy czym dla oceny rozstrzyganego zagadnienia istotne są zmiany, które dotyczyły art. 8 ust. 1 i art. 28 dekretu.

W tekście pierwotnym dekretu opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 27 z 1949r. pod poz. 197, regulację zawartą następnie w art. 8, obejmował art. 7 dekretu. Przepis art. 7 ust. 1 stanowił, że " wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość w zamian za nieruchomość zamienną, bądź też - jeżeli właściciel tego sobie życzy - za cenę, określoną przez nabywcę zgodnie z zasadami, zawartymi w art. 28, a zatwierdzoną przez władzę naczelną nabywcy. Władza naczelna zatwierdzając cenę ustala jednocześnie warunki zapłaty". Treść art. 7 dekretu uległa zmianie na skutek nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 5 dekretu z dnia 26 października 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 55, poz. 438). W wyniku wprowadzonych zmian przepisowi art. 7 ust. 1 dekretu nadano brzmienie: "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane art. 5, zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Władza naczelna ustalając cenę, ustali jednocześnie warunki zapłaty". Kolejna zmiana art. 7 ust. 1 dekretu wynikała z ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Na podstawie art. 1 ust. 6 ustawy zmieniającej przepis art. 7 ust. 1 dekretu uzyskał następujące brzmienie: "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości." Ustawa zmieniająca z dnia 29 grudnia 1951 r. zawierała w art. 12 upoważnienie dla Przewodniczącego PKPG do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej w drodze obwieszczenia jednolitego tekstu dekretu, który został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1952 r. Nr 4 pod poz. 31. W następstwie przyjętej ciągłej numeracji artykułów dotychczasowy art. 7 dekretu został oznaczony jako art. 8. Powyższy stan prawny obowiązywał do dnia 5 kwietnia 1958 r., tj. do dnia uchylenia całego dekretu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70).

O ile więc, według pierwotnego brzmienia art. 8 ust. 1 dekretu nabycie nieruchomości następowało z reguły w drodze zamiany, zapłata zaś ceny kupna miała tylko wówczas miejsce, gdy właściciel sobie tego wyraźnie życzył, to zmiana przepisu wprowadzała zasadę odwrotną, a mianowicie nabycie za zapłatą, a tylko wyjątkowo następowała zamiana nieruchomości i to w sytuacjach ściśle w dekrecie określonych.

W wyniku zmian dekretu zmianom podlegało też wydawane zgodnie z upoważnieniem przewidzianym w art. 7 ust. 2 dekretu zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (dalej zwany Przewodniczący PKPG). W wydanym w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu przez Przewodniczącego PKPG pierwotnym zarządzeniu z dnia 25 maja 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów, które zostało opublikowane w Monitorze Polskim Nr A-66 z 1949 r. pod poz. 867, przyjęto stosownie do § 6 ust.1 zarządzenia, że wezwanie winno zawierać: oznaczenie wzywającego wykonawcy planu, z podaniem jego siedziby i adresu, wskazanie wzywanego właściciela nieruchomości, powołanie się na zezwolenie Przewodniczącego PKPG na nabycie nieruchomości, określenie nieruchomości lub jej części z oznaczeniem co najmniej w przybliżeniu jej powierzchni i granic, wyrażenie gotowości zawarcia umowy zgodnie z § 2, wezwanie właściciela nieruchomości do zawarcia umowy w terminie 15 dni od daty doręczenia wezwania. Z § 6 ust. 2 zarządzenia wynikało, że "w wezwaniu winny być, w miarę możności, określone szczegóły dotyczące warunków umowy". Kolejne zarządzenie z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów, zostało ogłoszone w numerze A-89 Monitora Polskiego pod poz. 1084 i zawierało jako załączniki dwa wzory wezwań, jeden ogólny dla nabycia nieruchomości za zapłatą, a drugi dla wypadków, gdy nieruchomość, która ma być nabyta, stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy lub działkę pod jedno- lub dwurodzinny dom mieszkalny. Zarządzeniem tym uchylone zostało zarządzenie Przewodniczącego PKPG z dnia 25 maja 1949 r. w tym samym przedmiocie. Elementy konstrukcyjne wezwania określone w § 5 ust. 1 zarządzenia z dnia 17 listopada 1949 r. i treść § 5 ust. 2, wskazującego na powinność określania - w miarę możliwości - szczegółów dotyczących warunków umowy, pozostawały zbieżne z treścią § 6 poprzedniego zarządzenia z dnia 25 maja 1949 r. Zarządzenie z dnia 17 listopada 1949 r. zostało następnie zmienione zarządzeniem Przewodniczącego PKPG z dnia 11 kwietnia 1950 r. (M.P. Nr A-53, poz. 609).

W odniesieniu do zawartej w art. 28 dekretu regulacji zwrócić należy uwagę na to, iż w tekście pierwotnym dekretu przepis ten brzmiał: "odszkodowanie obejmuje stratę, powstałą wskutek wywłaszczenia, którą oblicza się na podstawie norm, opartych na przeciętnych cenach z trzech lat poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie, przy czym wzrostu wartości nieruchomości, powstałej wskutek inwestycji publicznych, dokonanych po dniu 1 września 1939 r., nie uwzględnia się przy ustalaniu odszkodowania" (ust. 1); "wysokość norm szacunkowych dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych na wywłaszczonych nieruchomościach ustali rozporządzenie Rady Ministrów, wydane za zgodą Rady Państwa" (ust. 2). Natomiast w wersji ustalonej tekstem jednolitym, obowiązującym do chwili utraty mocy tegoż dekretu, art. 28 stanowił "Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach."

Wydane na podstawie art. 28 dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234 ze zm.) weszło w życie z dniem 3 lipca 1950 r. z mocą wsteczną od 4 maja 1949r., a uchylone zostało z dniem 30 grudnia 1952 r. Z kolei z dniem 30 grudnia 1952 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339 ze zm.). Zmianę tegoż aktu, z dniem 26 lutego 1955 r. wprowadzono rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 lutego 1955 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 8, poz. 48 – zwane dalej rozporządzeniem). Wskazane wyżej rozporządzenie określało wskaźniki dla określenia wartości nabywanych przez wykonawców narodowych planów gospodarczych nieruchomości.

Kierunki wykładni art. 8 ust. 1 dekretu przedstawione zostały w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przeważającej liczbie orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty.

Zgodnie z drugim kierunkiem orzecznictwa, którego wyrazem jest m.in. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 października 2003 r. (sygn. akt I SA 3353/01), przepis art. 8 ust. 1 dekretu budzi wątpliwości tak w doktrynie jak i w judykaturze, gdyż nie wiadomo, czy chodzi w nim o cenę wyrażoną kwotowo, uprzednio określoną i zatwierdzoną, czy też o cenę określoną tylko przez wskazanie podstaw do jej ustalenia. Bardziej jednoznaczne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2000 r. ( sygn. akt I SA 1184/99) stwierdzając, że niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie naruszało art. 8 ust. 1 dekretu.

Stwierdzić należy, iż cytowany przepis art. 8 ust. 1 dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do regulacji zawartych w zarządzeniu, które miały charakter procesowy, określający tryb postępowania w kwestiach objętych regulacją powyższego przepisu i postanowień rozporządzenia, które określało wskaźniki dla ustalenia wartości nabywanych nieruchomości. Regulacje zawarte w zarządzeniu Przewodniczącego PKPG dotyczą trybu postępowania i to tylko w zakresie tym zarządzeniem określonym. Na podstawie stanowiących załącznik do tegoż zarządzenia formularzy wezwań, z samego faktu braku pustego pola we wzorze tychże wezwań, nie można dokonywać takiej interpretacji przepisów samego dekretu, która doprowadzałaby do zmiany treści uregulowań zawartych w dekrecie, bowiem treść zarządzenia, jak i jego załączników należy odnieść do postanowień dekretu. Tak więc nie do przyjęcia byłoby twierdzenie, iż o treści art. 8 ust. 1 dekretu przesądzają regulacje zawarte w zarządzeniu.

Dla rekonstrukcji normy prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 dekretu należy brać pod uwagę treść tej regulacji, jak i pozostałe unormowania zawarte w dekrecie.

Wykładnia gramatyczna art. 8 ust. 1 dekretu upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania właścicielowi nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej ceny nieruchomości. Stosownie bowiem do tegoż przepisu cena, która winna spełniać wymagania określone rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 28 dekretu, musiała być "zatwierdzona" przez określony organ i organ ten był też zobligowany "ustalić jednocześnie warunki zapłaty". Spełnienie wymogu zatwierdzenia ceny i ustalenia warunków płatności, już z tych tylko względów, zakładało konieczność wskazania określonej ceny.

Przytoczona wykładnia analizowanej normy znajduje też swe uzasadnienie w wykładni systemowej. Treść art. 8 ust. 1 dekretu w zestawieniu z treścią art. 9 ust. 1 i 2 dekretu upoważnia do stwierdzenia, iż "wezwanie" o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło ofertę o jakiej mowa w art. 57 § 1 Przepisy ogólne prawa cywilnego - ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 311 – dalej zwanej popc). Ofertą bowiem było oświadczenie złożone w celu zawarcia umowy drugiej stronie obejmujące istotne postanowienia tejże umowy. Tymi istotnymi elementami oferty były określone podmioty umowy, a więc z jednej strony wykonawca narodowych planów gospodarczych, z drugiej zaś właściciel określonej nieruchomości, kolejny element oferty stanowiła ściśle określona nieruchomość ( art. 4 ust. 1 dekretu) i w końcu elementem oferty była określona cena lub wskazana nieruchomość zamienna. Skoro więc cena była jednym z elementów umowy, to wykonawca narodowych planów gospodarczych powinien był wskazać konkretną cenę nieruchomości, której odstąpienia żądał od właściciela.

Należy zauważyć, iż tak jak orzecznictwo, tak i stanowisko doktryny co do tego, czy wezwanie do zawarcia umowy stanowiło ofertę nie jest jednoznaczne. I tak A. Zieliński w glosie do wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. I SA 220/00 (opubl. OSP 2002, z. 1, poz. 12, str. 54) wyraził pogląd, że pismo ubiegającego się o wywłaszczenie z wezwaniem właściciela do zawarcia umowy sprzedaży jest ofertą, która powinna zawierać oferowaną cenę. Z kolei W. Ramus (Prawo wywłaszczeniowe, Warszawa 1975, s. 50) stwierdził, że instytucja rokowań jest obowiązkowa, a wystąpienie do właściciela ma cechy oferty poza tym "ma ono na celu powiadomienie właściciela o przeznaczeniu jego nieruchomości". Zdaniem T.Woś (Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Kraków 1998, s. 67) nie jest to oferta, a co najwyżej oferta w cudzysłowie (Z. Truszklewicz, w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości, Komentarz, Kraków 1995, s. 219), oraz że pismo to pełni rolę oferty, choć formalnie ofertą nie jest i powinno określać istotne warunki umowy, w tym cenę (G. Bieniek, w: S. Rudnicki (red.) Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 2001, s. 642).

Rozporządzenie Rady Ministrów określające zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach /art. 28 dekretu/ miało niewątpliwie charakter przepisów wykonawczych, konkretyzujących prawne warunki dekretu w zakresie ustalania ceny. Jednakże rozporządzenie, jako akt wykonawczy do dekretu, nie mogło być interpretowane sprzecznie z samym dekretem, ani też w oderwaniu od niego, gdyż służyło jego wykonaniu (realizacji).

Treść analizowanej normy w zbiegu z przepisami rozporządzenia w żadnym razie nie mogła prowadzić do zliberalizowania, na rzecz wykonawcy narodowych planów gospodarczych i na niekorzyść właściciela nieruchomości zagrożonego sankcją wywłaszczenia, ściśle określonego obowiązku ustalenia ceny w wezwaniu, przez możliwość ograniczenia się do odesłania adresata wezwania do zasad ustalania ceny, które powinny być zastosowane na podstawie rozporządzenia.

Nie można zaakceptować poglądu, iż obowiązujące w czasie stosowania dekretu Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeksu zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm. – dalej zwanego kodeksem zobowiązań), które w art. 296 §1, umożliwiało określanie ceny poprzez wskazanie jedynie podstaw do jej ustalenia w przyszłości, mogło mieć zastosowanie do wezwania. Zawarta bowiem w art. 296 § 1 k.z. (obecnie odpowiednikiem tej normy jest art. 536 § 1 k.c.) regulacja dopuszczała wprawdzie określenie ceny przez wskazanie podstaw do jej ustalenia, jednakże podstawy pozwalające na ustalenie ceny w przyszłości musiały w sposób całkowicie jednoznaczny i stanowczy wskazywać zasady ustalenia ceny, będące przy tym wynikiem zgodnej woli obu stron umowy sprzedaży (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt V CK 291/2004 LEX nr 137335, M. Prawn. 2005/1/100). Tymczasem zawarte w rozporządzeniu regulacje nie zawierają takich podstaw, o których można byłoby powiedzieć, że jednoznacznie i stanowczo wskazują zasady ustalania ceny. Treść rozporządzenia na pewno nie pozwalała właścicielowi nieruchomości na określenie, jaką cenę mógłby uzyskać za swą nieruchomość. Uwzględnić też trzeba fakt, iż rozporządzenie wydane zostało w terminie późniejszym niż dekret, chociaż weszło w życie z mocą wsteczną. Nie można więc było wymagać od właściciela nieruchomości, aby zaakceptował wezwanie do odstąpienia nieruchomości za cenę, którą określi się według zasad wskazanych w art. 28 dekretu, zwłaszcza w sytuacji, gdy rozporządzenie, o którym mowa w art. 28 dekretu nie zostało wydane.

Przewidziana w ust. 4 art. 8 dekretu regulacja stanowi, iż "Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia". Gdyby przyjąć, iż uwzględniając treści art. 296 § 1 kodeksu zobowiązań można było cenę określić w przyszłości, zgodnie z podstawami wskazanymi w art. 28 dekretu, to spełnienie wymagań określonych w ust. 4 art. 8 dekretu, przy takim rozumieniu określenia ceny o jakiej mowa w ust. 1 art. 8 dekretu, byłaby nierealne i nie znajdowałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zwrócić trzeba bowiem uwagę na to, iż stosownie z kolei do art. 298 kodeksu zobowiązań "brak określenia ceny przez strony nie pociąga za sobą nieważności sprzedaży, jeżeli z okoliczności wynika, że strony miały na myśli zwykłe ceny, przyjęte w ogóle w obrocie lub w ich stosunkach wzajemnych." Za nieuprawnione należałoby przyjąć stanowisko, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, upoważniało do przyjęcia, iż chodzi o zwykłe ceny, przyjęte w obrocie.

Mając przedstawione wyżej względy stwierdzić trzeba, iż przepis art. 8 ust. 1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości.

Przedstawione w punkcie drugim postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie dotyczy oceny, czy możliwe jest uznanie za rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, poprzestanie w wezwaniu, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu.

Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga zajęcie stanowiska odnośnie pojęcia "rażącego naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w nauce prawa administracyjnego zaprezentowano trzy różne stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 102; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984, nr 1, s. 25). Pogląd drugi kładzie akcent na to, że naruszenie prawa będzie dopiero wtedy rażące, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co oznacza, że nie ma przesądzającego znaczenia kwestia oczywistości naruszenia przepisu prawnego, charakter przepisu, który został naruszony (por. A. Zieliński, O rażącym naruszaniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986, z. 2, s. 104). Kolejne stanowisko wyrażało się w tym, że rażące naruszenie prawa oznacza podjęcie rozstrzygnięcia negującego jakiś element normy prawnej i dlatego zawsze powoduje ono usunięcie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego (por. Z. Cieślak, O "rażącym naruszeniu prawa" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 11, s. 111).

Zapatrywanie wskazane jako drugie, łączące kategorię rażącego naruszenia prawa ze skutkami społeczno-gospodarczymi, zostało poddane krytyce w doktrynie. Koncepcji tej zarzucano m.in. niespójność z kodeksową konstrukcją systemu weryfikacji decyzji administracyjnej oraz brak uzasadnienia w wykładni gramatycznej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 2006, nr 11, s. 60). Prezentowany w doktrynie pogląd podkreśla, że przesłanki kasacji czy reformacji decyzji w ramach poszczególnych instytucji powinny być precyzyjne. Wprowadzenie przesłanki skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie za sobą pociąga jako kryterium rozgraniczenia rażącego naruszenia prawa od innego stopnia naruszenia prawa, jest sprzeczne z całą konstrukcją systemu weryfikacji decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Jendrośka, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 1, s. 68 i n.; por. także R. Kubacki, Rażące naruszenie prawa - problemy interpretacyjne, MoPod 1997, nr 11, s. 331).

W praktyce orzeczniczej przeważa pogląd w świetle, którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10), jak również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70).

Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozstrzyganego zagadnienia, koniecznym jest podkreślenie, że jak wykazano to w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 8 ust. 1 dekretu w zakresie obowiązku wskazania ceny nieruchomości w wezwaniu był interpretowany różnie i to tak co do treści tego przepisu, jak i konsekwencji przyjęcia określonej wykładni tego przepisu, o czym świadczy rozbieżne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, co już oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny.

Niezależnie od tego oceniając naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu oraz stopień i skutki tego naruszenia należy mieć na uwadze uwarunkowania wynikające z postępowania wywłaszczeniowego regulowanego dekretem i ustawą z dnia 13 marca 1958 r.

W myśl art. 8 ust. 1 dekretu ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wezwać właściciela nieruchomości do jej zbycia, przy czym wezwanie to było warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Wymagania, które musiały być spełnione, żeby została zawarta umowa przewidziana przez art. 9 dekretu przesądzały o tym, że do jej zawarcia, a tym samym do nabycia nieruchomości przez Państwo, dochodziło "w trybie" dekretu. Artykuł 8 dekretu nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego obowiązek wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia, a ust. 3 tego przepisu przewidywał ustalenie "trybu" wzywania. Z powyższego wypływa wniosek, że nieruchomość nabyta dla Państwa na podstawie art. 8 dekretu także była "nieruchomością wywłaszczoną w trybie dekretu", w rozumieniu art. 21 ust. 1 dekretu, a mianowicie – "nieruchomością wywłaszczoną w ramach zwykłego wywłaszczenia". Do zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 9 dekretu dochodziło pod wpływem zagrożenia, bowiem gdy właściciel nie odstąpił nieruchomości ubiegającemu się o jej wywłaszczenie, to były podejmowane czynności zmierzające do przymusowego wywłaszczenia tej nieruchomości w drodze decyzji, wobec czego zbycie własności na podstawie tej umowy też było swoistym wywłaszczeniem.

Dla oceny skutków braku dopełnienia wymogów art. 8 ust. 1 dekretu konieczne jest uwzględnienie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego w przypadku nie zawarcia umowy wskazanej w art. 9 dekretu.

Nie zawarcie umowy powodowało, że następowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i w myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 dekretu do wniosku o wszczęcie tego postępowania należało dołączyć dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu. Tak więc przedstawiony wymóg dotyczący wniosku wskazywał na to, iż dopełnienie czynności o jakich mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Należy podkreślić, że w dekrecie nie ma unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki nie dopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1 dekretu. Co więcej zawarta chociażby w art. 26 ust. 1 dekretu regulacja przewidywała możliwość powtarzania niektórych czynności w ściśle określonych sytuacjach (np. określonych w art. 18 ust. 2 dekretu).

Jednocześnie, co istotne, a co podkreślano już wcześniej, właściciel nieruchomości, ani też wykonawca narodowych planów nie mieli wpływu na określenie tak wysokości ceny w związku zawartą umową, jak i wysokości odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu. Na każdym etapie tego postępowania, a więc czy były to czynności wstępnie, czy też była to decyzja kończąca postępowanie wywłaszczeniowe wysokość odszkodowania wynikała ze sztywno określonych reguł.

To, jakie znaczenie prawne miały działania zmierzające do zawarcia umowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na podstawie dekretu wymaga także zwrócenia uwagi na rozwiązania w tym zakresie przyjęte w kolejnych ustawach regulujących wywłaszczenie nieruchomości.

W ustawie z dnia 12 marca 1958 r. przyjęto, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad przewidzianych w tej ustawie, przy czym ustalenie ceny nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody (art. 6 ust. 1). Obowiązek ten był wyłączony w sytuacji, gdy prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiało na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie były znane (art. 6 ust. 4). We wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań (art. 16 ust. 2 pkt 7). Nie ulega więc wątpliwości, że pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, należało zaproponować właścicielowi nieruchomości jej odstąpienie za konkretnie wyliczoną i określoną cenę, co miało istotne znaczenie, gdyż co do zasady obowiązki ubiegającego się o wywłaszczenie w zakresie starań o nabycie nieruchomości w drodze umowy - w stosunku do uregulowań przyjętych w dekrecie – nie uległy zmianie. Można jedynie przyjąć, iż obowiązek wskazania właścicielowi konkretnie określonej ceny został sformułowany w sposób jednoznaczny.

Także w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst pierwotny Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przyjęto, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy (art. 46 ust. 3 według tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), zaś do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należało dołączyć wyniki rokowań przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy (art. 49 ust. 2), przy czym wniosek o wywłaszczenie nieruchomości powinien określać nie tylko wyniki rokowań, ale także okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Tak więc na gruncie tej ustawy nie nasuwało żadnych wątpliwości, iż w toku rokowań poprzedzających wywłaszczenie, konieczne było określenie konkretnej ceny, a nie odesłanie do podstaw ustalania odszkodowania w razie wywłaszczenia.

Również obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst pierwotny Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) stanowiła, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie nieruchomości w drodze umowy (art. 114 ust. 7 tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zaś do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć dokumenty z przebiegu rokowań (art. 116 ust. 2 pkt 1). Nie ulega wątpliwości, iż również na gruncie tej ustawy w toku rokowań należało określić konkretną cenę, a nie było wystarczające odesłanie do podstaw ustalenia tej ceny, tym bardziej, że obowiązywała zasada, iż w razie wywłaszczenia nieruchomości właścicielowi należy się odszkodowanie odpowiadające wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Wątpliwości mogły dotyczyć tylko tego, jakie skutki należy wiązać z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności z naruszeniem obowiązku wskazania właścicielowi w toku rokowań konkretnie określonej ceny nieruchomości, w sytuacji gdy nastąpiło wywłaszczenie takiej nieruchomości. Ocena decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości musi bowiem uwzględnić cały tok postępowania, w tym także postępowanie poprzedzające postępowanie wywłaszczeniowe w ścisłym tego słowa znaczeniu. Niedochowanie wymagania podjęcia rokowań, na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest oceniane jako oczywiste naruszenie ustawy, co może uzasadniać ocenę, że wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe dotknięte jest wadą nieważności (G. Bieniek, S. Ralus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, str. 402). Prezentowany jest także pogląd, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bez zachowania tego wymagania oznacza wadliwość postępowania, która może mieć wpływ na wynik postępowania zakończonego decyzją o wywłaszczeniu (T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, str. 81).

W rozpoznawanym przypadku należy zwrócić uwagę także na to, że czym innym jest zaniechanie przeprowadzenia rokowań, a czym innym wadliwe przeprowadzenie rokowań polegające na zaproponowaniu właścicielowi wadliwie wyliczonej konkretnej ceny nieruchomości albo poprzez wskazanie jedynie podstaw do ustalenia konkretnej ceny.

Należy ponadto podnieść, że ocena stopnia naruszenia określonego przepisu prawnego (czy naruszenie tego przepisu jest czy nie jest rażące) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania ustaleń w kontekście innych przepisów, które łącznie określają tok rozpoznawania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jeżeli stwierdzi się naruszenie tego przepisu oznacza samo przez się, iż decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego skutkiem ma być stwierdzenie jej nieważności. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny jaką funkcję w rozpoznawanej sprawie pełni taki przepis, w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzyganie o tym, czy naruszenie określonego przepisu prawnego jest rażące, czy nie jest rażące pozostaje w ścisłym związku z podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która jednak stwierdzenie nieważności decyzji wiąże z tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie z tym, że w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny.

Konkludując przytoczone wyżej rozważania stwierdzić należy, iż okoliczność, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu, był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, to poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.

Z powyższych względów skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 187 § 2 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.