Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 248/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], pozwolenia na budowę drogi klasy GP, na odcinku od km 0+735 do km 3

225 (wg kilometraża lokalnego) oraz od km 327+938,90 do km 330+428,90 (wg kilometraża DK Nr [...] pomiędzy osiami węzłów) łączącej – poprzez tereny Gminy [...]", z projektowanym Węzłem "[...]" wraz z budową III Etapu Węzła "[...]", na terenie wsi [...], gm. [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ekranów akustycznych na działkach ew. nr [...], obręb [...] w gminie [...].

W ocenie organu decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej pozwolenia na budowę ekranów akustycznych w art. 156 § 1 Kpa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego organ uznał, że zasłonięcie nieruchomości wnioskodawcy ekranem akustycznym nie może być traktowane w kategorii naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem przepisy prawa budowlanego nie normują w żaden sposób kwestii przesłaniania nieruchomości ekranem akustycznym.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu braku właściwości Wojewody [...] do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ekranów akustycznych wskazał, że stosowanie art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej właściwym w pierwszej instancji w sprawach m. in. dróg publicznych krajowych i wojewódzkich.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z dnia 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Zgodnie z § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), umieszczonym w dziale VIII rozporządzenia zatytułowanym "Ochrona środowiska", ekrany akustyczne stanowią podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem.

Z kolei zgodnie z ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., umieszczonym w rozdziale 4 działu IV , zatytułowanym "urządzenia techniczne drogi", ekran służący ochronie środowiska zaliczony został do ogrodzenia drogi, które w myśl przepisów tego rozdziału stanowi urządzenie techniczne drogi.

W świetle powyższego urządzenia zaprojektowane w celu ochrony terenów położonych w sąsiedztwie drogi przed hałasem emitowanym przez poruszające się tą drogą pojazdy, stanowią stosowanie do treści w/w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych część drogi, którą w myśl tego przepisu należy rozumieć jako całość techniczno-użytkową, łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, a także przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane zgodnie z którym obiekt budowlany powinien zostać wybudowany w sposób zgodny z wymogami określonymi w przepisach prawa budowlanego, w tym w normach techniczno-budowlanych,

2. § 178 ust. 1 oraz § 179 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w których ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, jaki obiekt budowlany może zostać uznany przez organ architektoniczno-budowlany za ekran akustyczny i w jakich okolicznościach można udzielić pozwolenia na budowę,

3. § 132 ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w których przewidziano warunki techniczno-budowlane dla obiektów stanowiących ekrany akustyczne,

4. regulacje wyrażone w załączniku nr 4 ust. 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach z których wynika, iż za ekran akustyczny może zostać uznany taki obiekt, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwu ruchu drogowego i ochronie terenów przyległych,

5. art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, z którego wynika, iż Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji nie we wszystkich sprawach dotyczących obiektów i robót budowlanych sytuowanych w obrębie pasa drogowego, lecz wyłącznie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów dotyczących obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana dnia [...] listopada 2011 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] września 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., w części zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ekranów akustycznych na działkach ew. nr [...] obręb [...] w gminie [...].

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że objęte kontrolą Sądu decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym stanowiącym wyłom od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 pkt 1-7 Kpa.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 2 Kpa jest wada rażącego naruszenia prawa, które określa się jako naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki które wywołuje decyzja (wyrok NSA z 9. 02. 2005 sygn. OSK 1134/04). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok SN z 20. 06. 1995 sygn. III ARN 22/95), a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

W postępowaniu niewaznościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić zakres kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 pka, od zakresu kontroli tej decyzji wyznaczonych trasą przebiegu tej inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 kpa), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Objęta wnioskiem decyzja dotyczy inwestycji liniowej, a wobec tego organ prawidłowo uznał, że wniosek skarżącej spółki mógł skutecznie wszcząć postępowanie jedynie co do części rozstrzygnięcia dotyczącego inwestycji w sąsiedztwie działek skarżącej.

Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie w dniu 25 maja 2003 r., początkowo zatytułowana, jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych". W tej wersji dotyczyła jedynie realizacji inwestycji dróg krajowych, obejmujących jednak nie tylko autostrady, ale także pozostałe klasy dróg krajowych, tj. drogi ekspresowe, drogi główne ruchu przyspieszonego oraz drogi główne i obowiązywała do dnia 16 grudnia 2006 r. Do tego zatem dnia omawiana ustawa miała zastosowanie jedynie do realizacji inwestycji dróg krajowych. Od dnia 16 grudnia 2006 r., przedmiotowa ustawa zaczęła obowiązywać w zmienionej wersji, ustalonej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601, zm.). Przede wszystkim rozszerzony został zakres stosowania ustawy wobec inwestycji wszystkich dróg publicznych, tj., obok dróg krajowych, omawiana ustawa dotyczyła także dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, czemu dano wyraz poprzez zmianę samego tytułu ustawy na "ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Kolejna znacząca nowelizacja omawianej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych weszła w życie w dniu 10 września 2008 r., skutkiem ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W wyniku tej nowelizacji decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi zastąpiono decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i rozszerzono zakres rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji o zatwierdzeniu nią projektu budowlanego oraz rozstrzygnięciu innych kwestii z zakresu problematyki budowlanej.

W ten sposób obecna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera rozstrzygnięcia od ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej do zatwierdzenia projektu budowlanego pełniąc rolę pozwolenia na budowę (art.5 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw).

Szczególność omawianej ustawy polega przede wszystkim na tym, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje, więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.

Omawiana ustawa dotyczy takich instytucji prawnych, które są już uregulowane w innych aktach ustawodawczych. Stanowi zbiór norm proceduralnych służących zastosowaniu norm materialnoprawnych określonych w odrębnych aktach prawnych mających znaczenie dla dopuszczalności zrealizowania inwestycji drogowej w określonym miejscu.

Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, miał również na uwadze przepis art. 31 w/w ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi, art. 158 § 2 kpa stosuje się odpowiednio. W przypadku, zaś uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn szczególnych w art. 145 lub 156 kpa.

Powyższa regulacja oznacza, że w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie od dnia rozpoczęcia budowy upłynęło 14 dni, to kontrola sądowoadministracyjna takiej decyzji ograniczona jest do badania naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (z ograniczeniem do przesłanek określonych w art. 145 kpa) oraz do badania przyczyn stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 kpa. W sytuacji, w której sąd administracyjny stwierdzi wystąpienie chociażby jednej z tych przyczyn, to jego kognicja ogranicza się stwierdzenia, że decyzja narusza prawo. Sąd nie ma zatem możliwości wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. W sytuacji natomiast, gdy dostrzeżone przez sąd administracyjny naruszenie prawa jest spowodowane innymi przyczynami, aniżeli wyszczególnione w art. 145 lub 156 kpa, sąd zobligowany jest do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 ppsa w związku z art. 31 ust. 2 specustawy.

W rozpoznawanej sprawie, takie wady nie miały miejsca.

W świetle w/w uwag Sąd podziela ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że mimo, iż ekran akustyczny stanowi element ogrodzenia drogi mający na celu ochronę terenów położonych w sąsiedztwie drogi przed hałasem emitowanym przez poruszające się tą drogę pojazdy, stanowi jednocześnie urządzenie które należy traktować jako całość techniczno-użytkową, łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami.

Z tych względów a nadto mając na uwadze zapisy i cel będącej podstawą decyzji ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – w ocenie Sądu zarzut rażącego naruszenia art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest zasadny.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2. 03. 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie należy wskazać, że przepisy te wskazują sytuacje w jakich wskazane jest umieszczenie ekranów dla właściwego zabezpieczenia terenów sąsiadujących z drogą. Sformułowanie przepisów (brak w ich treści jednoznacznych zakazów i nakazów) w ocenie Sądu wyklucza uznanie ich naruszenia za rażące.

Słusznie organ podniósł również, że nie istnieją przepisy prawa które zabraniałyby umieszczania przy drodze większej ilości ekranów, niż ilość wynikająca raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy też decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z cała pewnością przepisu takiego nie stanowią powoływane przez skarżącą § 178 ust 1 i § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie czy też regulacje umieszczone w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U., Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.) w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wynika. Przepisy te wskazują jedynie na sytuacje, w jakich umieszczenie ekranów jest wskazane.

Uwzględnienie w projekcie dodatkowych ekranów zależy wyłącznie od woli inwestora, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej władny jest badać wyłącznie dopuszczalność projektowanych rozwiązań z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny, a tym bardziej kwestionowania ich celowości.

Ponadto niezasadne są zarzuty skarżącej spółki, że wybudowanie ekranu wpłynie w sposób niezgodny z przepisami na możliwość zagospodarowania nieruchomości będącej własnością spółki w sposób zgodny z jej przeznaczeniem.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty odnośnie naruszenia art. 6, 7, 77 i 107 § 3 Kpa – zaskarżona decyzja zapadła w wyniku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, natomiast powody zapadłego rozstrzygnięcia łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów zostały zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.