Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1118/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...]z dnia 10 kwietnia 2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...], ark. mapy 16, obręb Piątkowo, położonej przy ul. [...]w Poznaniu.

Decyzją tą załatwiono wniosek złożony 04 lutego 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy. Rodzaj inwestycji opisano w pkt I decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r. wyjaśniając, że jest to budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. Mając na uwadze treść wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji należy wyjaśnić, że Prezydent Miasta Poznania w decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r., wskazał również w jej pkt. II.2 pkt 1) uwarunkowania w zakresie ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych i postojowych określił minimalne wartości w zakresie miejsc parkingowych i postojowych: na 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny (tiret pierwszy). Przewidziano nadto wymóg zapewnienia 3 miejsc postojowych na każde 100m2 powierzchni usługowej (biura, urzędy), 4,5 miejsca postojowe na każde 100m2 powierzchni użytkowej o funkcji handlowej, 3,2 miejsca postojowe dla każdych 10 zatrudnionych w zakładach rzemieślniczych oraz 3,6 miejsc postojowych na każde 10 miejsc dla gastronomii (tiret dwa do pięć).

Od decyzji tej [...](dalej również jako: "skarżąca") złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 18 czerwca 2015 r., znak sprawy SKO.GP.4000.458.2015 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśniając, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskowana inwestycja spełniała wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w toku postępowania przeprowadzono poprawną analizę urbanistyczną, prawidłowo wyznaczając obszar analizowany. Odnosząc się do zarzutów odwołania, co do naruszania przez zaskarżoną decyzję przepisu art. 144 k.c., Kolegium wyjaśniło, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich doznaje konkretyzacji na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, podkreślając że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Organ II instancji ustosunkował się również do podnoszonych kwestii utrudnień w komunikacji wokół bloku nr 10, wyjaśniając, że zagadnienia te będą przedmiotem postępowania przed organem administracji architektoniczno - budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło też zasady ustalania dopuszczalnego parametru zabudowy.

W dniu 14 listopada 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wpłynął wniosek [...] [...] [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak sprawy [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...], ark. mapy 16, obręb Piątkowo, położonej przy ul. [...]w Poznaniu z powołaniem się na zarzut: rażącego naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zamienne stosowanie przez Prezydenta Miasta Poznania wskaźnika intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, które to wskaźniki nie są tożsame, co – jak zauważono - wynika bezpośrednio z przepisu. Wskazano na rażące naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez całkowite i arbitralne odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tj. ustalenie wielkości powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnie 33% działki podczas, gdy średni wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie poddanym analizie wynosi 31%. W dalszej kolejności podniesiono zarzut rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez wskazanie jedynie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy (bez określenia minimalnego wskaźnika). Skarżąca wskazała też na rażące naruszenie § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) i d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustalenie ilości miejsc parkingowych w sposób niejasny, arbitralny i nie pozwalający na weryfikację na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. We wniosku zarzucono także rażące naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie w oparciu o działki sąsiednie, ale w oparciu o działki z obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak sprawy [...], wyjaśniając, że w orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest już pogląd, że jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś drobne uchybienia przy procedowaniu analizy nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa. Nadto wskazano, że w orzecznictwie ugruntowany jest także pogląd, iż analiza winna być prowadzona w oparciu o zabudowę występującą w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach sąsiednich. Wobec tego, jak wskazano, zarzut błędnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie w oparciu o działki sąsiednie ale w oparciu o działki z całego obszaru analizowanego jest niezasadny i takie ustalenie parametrów nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podało też, że przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób odmienny niż zostało to wskazane w § 5 ust. 1 rozporządzenia z tego względu, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym - w przedmiotowej sprawie w przedziale od 24% do ok. 44%. Ustosunkowując się do zarzutu zamiennego stosowania przez Prezydenta Miasta Poznania dwóch rodzajowo różnych wskaźników Kolegium wyjaśniło, że fakt powołania się w decyzji o warunkach zabudowy na pojęcie "intensywności zabudowy" nie ma istotnego wpływu na sam sposób dokonanych obliczeń tego wskaźnika. Posłużenie się tym pojęciem nie może zdaniem Kolegium dyskwalifikować obliczeń dokonanych przez organ I instancji zgodnie z zasadami określania tego wskaźnika. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że nie ma podstawy, aby stwierdzać nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 10 kwietnia 2015 r.

[...]wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 10 kwietnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 20 czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dna 10 kwietnia 2015 r.

Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy podtrzymało swoje stanowisko, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dna 10 kwietnia 2015 r. Organ wskazał, że nie stwierdził istnienia wad tej decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3-6 kpa oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił, że nie można stwierdzić, aby decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

[...]pismem z dnia 12 października 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium z dnia 31 sierpnia 2017r. nr [...], zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano też na naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpa 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono też naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W następnej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzji zarzucono nadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 ust o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania [...]Sp. z o.o. sp. k. pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując na bezzasadność jej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. -dalej jako: ppsa) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ppsa tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami ani powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do wyłożenia zasadniczych powodów, dla których tutejszy Sąd podzielił stanowisko skarżonego organu, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa, tj. ustalić, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w tym przepisie. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ograniczony właśnie do tej kwestii, a właściwy organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w "wadliwej" decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny na nowo rozstrzygać o meritum sprawy, tj. o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r. sygn. II OSK 236/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wzruszania decyzji ostatecznych (art. 151 § 2, art. 156 § 2 kpa) jest też zawsze kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji ostatecznych i w tych przypadkach ustawodawca daje pierwszeństwo tej drugiej zasadzie (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 503/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 kpa ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia organu administracyjnego orzekającego w trybie stwierdzania nieważności decyzji, może nastąpić w zasadzie tylko w sytuacji stwierdzenia po stronie organu zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na merytoryczny aspekt zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie decyzji administracyjnej, najczęściej ostatecznej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i taką tez wadę zarzuciła [...](dalej jako: Skarżąca albo [...]a) decyzji warunkach zabudowy we wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, publ. ONSA 1996/1/37). Tym samym – dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Poszerzając przedstawione rozważania o analizę przepisów planistycznych, trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej jako: upzp) główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 upzp. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 upzp, jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego przywołanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, Lex nr 1145616).

W kontrolowanym przypadku zarzuty skargi dotyczą natomiast jedynie prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i wydanego na jej podstawie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy z 10 kwietnia 2015 r. Dotyczą one braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji parametru funkcji z obszaru analizowanego, błędnego ustalenia wysokości i szerokości elewacji frontowej, błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, nieprawidłowego ustalenia ilości miejsc parkingowych. Tak więc już sam tylko charakter podniesionych zarzutów co do zasady – niezależnie od ich zasadności - wykluczał stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.

Także oceniając podniesione przez skarżącą zarzuty Sąd orzekający stanął na stanowisku, że zasadniczo nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 2 upzp należy uznać za bezzasadny. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 7 pkt 2 upzp - przez Prezydenta Miasta Poznania – należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że powołany przez Skarżącą przepis stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw budownictwa. Przepis ten stanowi bowiem, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Odnosząc się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania należy wskazać, że organ I instancji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie naruszył rażąco prawa ustalając wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy. Prezydent Miasta Poznania uwzględnił bowiem powierzchnię zabudowy tej części budynku, która jest widoczna ponad poziom terenu, a nie całkowitą powierzchnię (tj. wszystkich kondygnacji i hali garażowej). Tak obliczony wskaźnik (wynoszący 33%) odpowiada średniej intensywności wykorzystania terenu na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym (31%), która została wyliczona w taki sam sposób. W związku z tym, że obliczenia zostały wykonane w sposób prawidłowy, nieistotne jest, że w analizie urbanistycznej dla oznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy posłużono się pojęciem "intensywności zabudowy'". Kluczowe znaczenie ma bowiem to, że organ w sposób poprawny dokonał obliczenia wskaźnika, o którym mowa w art. 61 ust. 7 pkt 2 upzp i § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy. Dokonując oceny zasadności podniesionego zarzutu rażącego naruszenia art. 61 ust. 7 pkt upup należy zauważyć, że Skarżąca przedstawiając argumentację na poparcie zasadności złożonego wniosku podnosi nieuprawnione posłużenie się terminem "wskaźnika intensywności zabudowy" wskazuje w istocie rzeczy na wadliwość przeprowadzonej analizy. Skarżąca wskazuje, że wadliwie Prezydent Miasta Poznania zamiennie traktuje wskaźnik "intensywności zabudowy" oraz "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy". Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że w judykaturze przyjmuje się, że tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie - w ogóle - nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób - oczywisty - wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. II SA/Kr 1655/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. II SA/Rz 1139/12, a także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 marca 2012 r. sygn. II SA/Go 37/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi – oczywista – sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. II OSK 600/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak jednak nie jest w przypadku decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 10 kwietnia 2015 r.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Poznania wyznaczył średni wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 31 %. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony na poziomie 33% powierzchni działki, co oznacza, że planowana inwestycja przekracza – średnią - wielkość powierzchni zabudowy zaledwie o 2 %. Przyjęcie w niniejszej sprawie parametru zabudowy na poziomie wyższym o zaledwie 2% od średniej w obszarze analizowanym zostało - zarówno w analizie jak i w decyzji o warunkach zabudowy - logicznie uzasadnione. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym działki zabudowane są na poziomie od 24 % do około 44 %. Ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 33 % było więc zgodne z art. § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia oraz art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) i d) u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Sąd wskazuje, że nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jedynie takiej możliwości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2018 r., sygn. akt. IV SA/Po 1147/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazuje, że podziela stanowisko strony skarżącej, co do konieczności precyzyjnego określania parametrów takich jak szerokość elewacji frontowej. W ocenie Sądu określenie tylko maksymalnej szerokości elewacji frontowej stanowi naruszenie wskazanych przepisów rozporządzenia. Sąd zauważa jednak w tym miejscu, że w orzecznictwie obserwuje się rozbieżności we wskazanym wyżej zakresie. Sądy niekiedy dopuszczają określanie parametrów inwestycji poprzez wskazanie tylko maksymalnych wielkości (por. NSA w wyroku z dnia 28 września 2012 r., sygn. II OSK 1134/11, a także w wyrokach z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3038/13; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2827/13; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 691/14). Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie nie można więc klasyfikować ewentualnego naruszenia wskazanych przez Skarżącą przepisów jako rażącego.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp również Sąd uznał za bezzasadny. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez uczestnika postępowania w piśmie procesowym z 18 grudnia 2017 r. co do tego, że Skarżąca oprócz ogólnego zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 52 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz powielenia argumentacji wskazującej, że wydana decyzja była niezgodna ze złożonym wnioskiem, nie wskazuje, ani nie precyzuje, na czym naruszenie faktycznie miałoby polegać. Skarżąca wskazała, że wniosek inwestora z 01 grudnia 2015 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku "mieszkalnego wielorodzinnego z usługami", a Prezydent Miasta Poznania wydając decyzję z dnia 10 kwietnia 2015 r. - jak wskazano - samowolnie ustalił i wyliczył parametry również dla lokali handlowych i zakładów rzemieślniczych. W tym miejscu Sąd wskazuje, że inwestor we wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazał, że "w obrębie budynku przewiduje się uzupełniającą funkcję handlowo-usługową". Odnosząc się do argumentacji skargi należy również zauważyć, że nie tylko Prezydent Miasta Poznania zalicza działalność o charakterze handlowym oraz usługi obejmujące działalność rzemieślniczą do usług. Zauważyć trzeba, że w art. 57 TFUE wskazuje się, że usługami w rozumieniu Traktatów są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób, przy czym usługi obejmują zwłaszcza: działalność o charakterze handlowym (lit. b) oraz działalność rzemieślniczą (lit. c). Warsztaty rzemieślnicze do kategorii handlu i usług, zalicza również sam ustawodawca krajowy, który w tabeli stanowiącej załącznik do Prawa budowlanego, w kategorii XVII – "budynki handlu, gastronomii i usług" literalnie wymienia m.in. warsztaty rzemieślnicze. Dlatego też w ocenie Sądu nie sposób podzielić argumentacji Skarżącej, co do tego, że wydana przez Prezydenta Miasta Poznania decyzja z dnia 10 maja 2015 r. w sposób rażący narusza prawo.

Kolegium słusznie wskazało, że skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, to tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób - oczywisty - wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy z 10 kwietnia 2015 r. zawiera analizę. Sąd wskazuje, że zarzuty dotyczące prawidłowości jej sporządzenia i wniosków wyciągniętych z analizy nie mogą być kontrolowanie w postępowaniu nadzwyczajnym w zakresie prawidłowości ustaleń analizy, ponieważ w istocie prowadziłoby to do zaistnienia kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym.

W ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała zaistnienia rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp i swojej ocenie, w sposób znajdujący oparcie w materiale dowodowym dał wyraz w decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r..

Stwierdzenie nieważności to nadzwyczajna instytucja wzruszająca decyzję administracyjną ze ściśle określonych powodów. Na etapie postępowania nieważnościowego, pod uwagę brać należy jedynie przesłanki z art. 156 kpa Zarzuty skarżącej [...] nie dotyczą wystąpienia jakichkolwiek uchybień z rażącym naruszeniem prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej mogłyby być podnoszone i rozważane w skardze na decyzję wydaną zwyczajnym trybie postępowania. Zarzuty te nie mogą odnieść oczekiwanego przez Skarżącą skutku w postępowaniu zainicjowanym skargą na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy Kolegium zobligowane było wyłącznie do ustalenia i stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z – rażącym - naruszeniem przepisów, przede wszystkim dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymogom tym organ w pełni sprostał, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01 – publ. Biuletyn Skarbowy z 2004 r., nr 3, poz. 26, Lex nr 109544). Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa Nie może być inaczej skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 §1 kpa

W związku z powyższym bezzasadny jest główny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 upzp.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.