Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2255/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji w całości i umorzono postępowanie administracyjne - art. 145  §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 48 a ust. 1 pkt 5, art 46 b pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Artur Kuś po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skarg E.KZ oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zasłaniania ust i nosa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], II. umarza postępowania administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej E.KZ. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2255/20

UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.), art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.), § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1356) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - wymierzył [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa w dniu [...] września 2020 r. o godzinie 18:00 w sklepie Ikea przy ulicy [...].

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 46b ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.) Rada Ministrów w rozporządzeniu o którym mowa w art. 46a tej ustawy, mogła ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy. Na tej podstawie Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 1356).

Stosownie do treści § 24 ust. 1 tego rozporządzenia w związku z wystąpieniem stanu epidemii, Rada Ministrów do odwołania nałożyła obowiązek zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego m. in. w miejscach ogólnodostępnych.

[...] nie podporządkowała się powyższym regulacjom, co wynikało z notatki sporządzonej przez służby porządkowe będące naocznymi świadkami zdarzenia.

Państwowy Inspektor Sanitarny wskazał, że ustalając wysokość kary pieniężnej wziął pod wagę okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony osób postronnych, które zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone. Zdaniem organu kara w kwocie 5 000 zł jest jedyną właściwą, gdyż nieprzestrzeganie wskazanego obowiązku mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19).

Od tej decyzji odwołała się [...] zarzucając szereg naruszeń przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a także dopuszczenie się przez urzędnika wydającego zaskarżoną decyzję czynu wypełniającego znamiona czynu zabronionego.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.), art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.) - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] września 2020 r.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy ustalił, że z notatki sporządzonej przez funkcjonariusza policji wynikało, że [...] w dniu [...] września 2020 r. o godzinie 18:00 w sklepie [...]nie stosowała się do obowiązku zakrywania ust i nosa. Z ustaleń policji wynikało także, że [...]we wskazanym sklepie umówiła się na protest wspólnie z innymi przeciwnikami zakładania maseczek. [...] oświadczyła, że nie zamierza stosować się do ograniczeń wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zdaniem organu działanie skarżącej było naruszeniem nakazu zasłaniania ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym o którym mowa w § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1356).

Organ wskazał, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46 ust. 2 stanowi, iż jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw zdrowia na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

W oparciu o to upoważnienie, Minister Zdrowia z dniem [...] marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej sanu epidemii – Dz. U. z 2000r., poz. 491 z późn. zm.).

W art. 46a pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazano, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m. in. wynikający z art. 46 b pkt 4, ustawy obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Takie rozwiązania wskazano w § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Następnie organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności wskazanej podstawy prawnej stwierdził, że nie jest uprawniony do takiego badania i jest to domena Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

Uzasadniając odstąpienie od zasady czynnego udziału stron, organ wskazał na konieczność szybkiego załatwienia sprawy z uwagi na rozwój epidemii.

[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2020 r. domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., naruszenie zasady wyłączności ustawy dla przedmiotowej regulacji wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P, a także naruszenie art. 2, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 38, art. 40, art. 42 ust. 1, art. 83, art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 ust. 1, art. 7, art. 9 ust. 1, art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 135, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 k.p.a.

Skarga [...] została zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 2255/20.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2020 r. wniósł także Rzecznik Praw Obywatelskich domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2020 r. a także umorzenia postępowania administracyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich została zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 410/21, a wobec tożsamości przedmiotu kontroli połączona do wspólnego rozpoznania pod sygn. VII SA/Wa 2255/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przebiega w określonej kolejności. Zaskarżony akt badany jest pod kątem ewentualnych wad powodujących nieważność, bowiem w przypadku ich stwierdzenia dalsza kontrola jest zbędna, a czasami - niedopuszczalna (wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10). Stwierdzenie nieważności decyzji może zwalniać sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi.

Kontrola zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2020 r. prowadzi do uznania, że decyzja ta wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia ich nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej.

Na wstępie stwierdzić należy, że prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest uwarunkowane istnieniem określonego materialnego stosunku administracyjnoprawnego. W przedmiotowej sprawie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej źródło tego stosunku prawnego odnalazły w treści art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji przewidywał karę pieniężną w wysokości od 5 000 zł do 10 000 zł dla tego, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4 tej ustawy.

Dokonanie oceny, czy w okolicznościach sprawy zawiązał się niezbędny dla wydania kwestionowanych decyzji stosunek administracyjnoprawny łączy się z potrzebą rozstrzygnięcia, czy kontrolowane decyzje wydane zostały z poszanowaniem zasad, w oparciu o które powinny być nakładane sankcje administracyjne.

Przypomnieć należy, że pod pojęciem sankcji administracyjnej rozumie się nakładany w drodze stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego ujemny (niekorzystny) skutek dla podmiotu, który nie stosuje się do obowiązku wynikającego z normy prawnej lub aktu stosowania prawa (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dopuszczalność funkcjonowania w prawie administracyjnym systemu kar finansowych musi wiązać się z istnieniem i przestrzeganiem określonego zespołu gwarancji dających podmiotom administrowanym poczucie bezpieczeństwa prawnego, do których należy m.in., konieczność jasnego i precyzyjnego określenia treści obowiązków administracyjnych, których uchybienie jest podstawą wymierzenia kary pieniężnej (wyrok z 20 czerwca 2017 r. sygn. P 124/15, OTK-A 2017/50).

Zastosowanie sankcji w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wiąże się każdorazowo z zastosowaniem dwojakiego rodzaju norm - normy sankcjonowanej oraz normy sankcjonującej. Według koncepcji norm sprzężonych, normy sankcjonowane to te, które określają stan faktyczny oraz prawa i obowiązki, jakie mają powstać w związku z jego zaistnieniem, normy sankcjonujące określają natomiast środki przymusu, odpowiedzialność i inne ujemne następstwa za niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych na podstawie norm sankcjonowanych (por. M. Kobak, R. Sawuła, op. cit., s. 520).

Na gruncie tej sprawy, norma sankcjonująca wynika z art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony jest natomiast do niezastosowania się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4 tej ustawy.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji zastosowanie przez organy przepisu umożliwiającego nałożenie kary pieniężnej wynikało z nakazu ustanowionego na podstawie art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 24 ust. 1 pkt 2 lit d wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w myśl którego do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust i nosa: w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach).

Zasadnicze zastrzeżenia budzi to, czy regulacja ta zgodna jest z delegacją ustawową. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane zostało na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stosownie do art. 46a ww. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b pkt 4 ww. ustawy w ówczesnym stanie prawnym, miał brzmienie: "W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie".

W ocenie Sądu, przyjęty w § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. obowiązek zakrywania ust i nosa, w analizowanym stanie prawnym, wykraczał poza zakres uprawnień przekazanych Radzie Ministrów do uregulowania mocą art. 46b pkt 4 ww. ustawy, gdyż miał charakter powszechny, podczas gdy delegacja ustawowa umożliwiała określenie w akcie podustawowym jedynie rozwiązań, do których zobowiązane mogły być jedynie osoby zindywidualizowane - "chore i podejrzane o zachorowanie".

Wniosek, że § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. nie odpowiada założeniom normatywnym, jakie powinna spełniać regulacja o charakterze podustawowym i represyjnym, Sąd wyprowadził z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis ten określa z jednej strony wymogi, jakie muszą zostać spełnione przez ustawodawcę przy udzielaniu upoważnień do wydawania rozporządzeń, a z drugiej strony wymogi, jakie muszą spełniać rozporządzenia wydawane na podstawie tych upoważnień (wyrok TK z 14 lutego 2006 r., sygn. akt P 22/05).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzenia muszą mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a ponadto powinny realizować cele określone przez ustawę. Rozporządzenie jest bowiem formą prawodawstwa delegowanego i może być wydawane tylko na podstawie szczegółowej dyspozycji zawartej w ustawie. Z kolei upoważnienie musi określać: organ uprawniony do wydania rozporządzenia (szczegółowość podmiotowa), zakres spraw przekazanych do uregulowania (szczegółowość przedmiotowa) oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (szczegółowość treściowa). Integralnym składnikiem konstrukcyjnym upoważnienia ustawowego, stanowiącym materialną gwarancję wykonawczego charakteru rozporządzenia, są wytyczne treściowe .

Im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe (wyroki TK z 29 maja 2002 r., P 1/01; 9 maja 2006 r., P 4/05). Z perspektywy rozpoznawanej sprawy doniosłe znaczenie przypisać należy stanowisku Trybunału akcentującemu, iż w niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy - mówiąc szerzej - regulacje represyjne) istnieje bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych.

Co do zasady, ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; teza powtórzona następnie m.in. w wyrokach TK z: 19 lutego 2002 r., U 3/01; 8 lipca 2003 r., P 10/02; 26 listopada 2003 r., SK 22/02).

Wykonawczy charakter rozporządzenia, jako aktu wydawanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ma i ten skutek, że rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, tj. rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej, określonej w ustawie" (wyrok TK z 12 lipca 2007 r., U 7/06; por. też: wyrok TK z 11 maja 1999 r., P 9/98; a także: K. Działocha, op. cit., s. 21). Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji, wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje (art. 31 ust. 2 Konstytucji R.P.). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Obowiązek polegający na zakrywaniu nosa i ust w miejscach ogólnodostępnych może być uznany za ingerencję w szeroko rozumianą wolność człowieka, przejawiającą się swobodą jednostki do określonych zachowań. Limitowanie prawa jednostki do samostanowienia w omawianym zakresie, dodatkowo zagrożone sankcją administracyjną o charakterze fiskalnym powinno być unormowane w sposób odpowiadający wskazanym powyżej standardom konstytucyjnym.

W analizowanym stanie prawnym nie istniał powszechny, ustawowy obowiązek zakrywania nosa i ust w przestrzeni ogólnodostępnej, na kształt obowiązku określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1356). Wymierzenie sankcji w postaci kary pieniężnej w oparciu o akt podustawowy, który zdaniem Sądu, wykracza poza zakres ustawowej wytycznej upoważniającej do określenia obowiązków z zakresu stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie, z tego względu zakwalifikowane być musiało jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co z kolei uzasadniało stwierdzenie przez Sąd nieważności obu decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Słuszność powyższych wywodów potwierdza fakt, iż dopiero ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę poprzez dodanie pkt 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Co oznacza, że ustawowa podstawa opisanego nakazu zaczęła obowiązywać dopiero od dnia [...] listopada 2020 r.

Sąd odmówił zastosowania przepisu § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, konsekwencją czego musiało być stwierdzenie, że decyzje organów obu instancji o nałożeniu kary pieniężnej zostały podjęte bez podstawy prawnej.

W warunkach stwierdzenia braku podstawy prawnej, uwzględniając służebną rolę przepisów ogólnych prawa procesowego względem regulacji materialnoprawnej, Sąd za niecelowe uznał odnoszenie się do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących uchybień procesowych, które dotknęły kontrolowane postępowanie administracyjne, gdyż nie miały one żadnego, a tym bardziej istotnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.) wpływu na wynik sprawy.

Stwierdzenie braku przepisu prawa, który w okolicznościach tej sprawy umożliwiałby skuteczne zawiązanie stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniającego dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie deliktu administracyjnoprawnego, stanowiło o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, w oparciu o przepis art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.