Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2998/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 179/14 w sprawie ze skargi L. P. i M. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 179/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. P. i M. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę, oddalił skargę oraz przyznał pełnomocnikowi skarżących zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. o pozwolenie na budowę, zatwierdził K. i M. K. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego wraz z tymczasowym zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, na terenie nieruchomości przy ul. S. w [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb J.).

W uzasadnieniu organ stwierdził, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.).

Odnosząc się do uwag stron postępowania stwierdzono, że budynek garażowo-gospodarczy posiada dwa pomieszczenia: garaż i pomieszczenie gospodarcze. Projekt budowlany nie przewiduje pomieszczeń przeznaczonych na magazynowanie materiałów łatwopalnych lub wybuchowych. Lokalizacja budynków w granicy z działką budowlaną nr [...] jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2012 r., częściowo uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący zarzucając, że budowa na granicy działki nr [...] prowadzi do obniżenia wartości ich działki i ogranicza ich dostęp do słońca. Ponadto podnieśli, że inwestor wykonując swoją pracę używa butli gazowych oraz materiałów łatwopalnych. Zasadniczo odwołujący wskazali, iż nie zgadzają się na planowaną inwestycję w granicy ich nieruchomości (działka nr [...]).

Wojewoda Wielkopolski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreślił m.in., że w myśl art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z ust. II pkt 2 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2012 r., dopuszcza się lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Z kolei w myśl § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Ponadto zdaniem organu odwoławczego usytuowanie inwestycji przy granicy nieruchomości nr [...] spełnia założenia § 13 ww. rozporządzenia dotyczące prawidłowego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zostały również zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 ww. rozporządzenia.

Wojewoda wskazał, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie pozwolenia na budowę sprawdza wszystkie przesłanki wynikające z art. 35 ust 1 - 3 Prawa budowlanego, a w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli L. i M. P. zarzucając, iż nie wyrażają zgody na podjęcie przez inwestorów działalności gospodarczej blacharsko-dekarskiej, gdyż w przeszłości doszło do pożaru. Z działalnością tą związane są materiały łatwopalne zagrażające wybuchem.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77, 78 i 80 w związku z art. 7 oraz w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez:

- niewłaściwą ocenę powoływanych przez skarżących dowodów w zakresie podnoszonych przez nich wątpliwości, iż budowa i działalność prowadzona na przedmiotowej nieruchomości, w zakresie wydanego uczestnikom pozwolenia będzie miała wpływ na działki sąsiednie, przejawiającą się w przyjęciu iż projektowana nieruchomość wraz z budynkami gospodarczymi tego rodzaju wpływu nie będzie miała;

- nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów z przesłuchania świadków, co w konsekwencji doprowadziło do całkowitego pominięcia argumentacji wskazującej na niebezpieczeństwo zlokalizowania w związku z planowaną inwestycją na terenie przedmiotowej nieruchomości substancji łatwopalnych mogących zagrażać zdrowiu i życiu mieszkańców nieruchomości sąsiednich;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie, iż uczestnicy postępowania przedłożyli kompletny projekt budowlany i posiadają wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

- § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że lokalizacja budynków na nieruchomości przyjęta w projekcie spełnia warunki wskazane w tym przepisie w zakresie odległości pomiędzy planowanym budynkiem a budynkami na działce sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że możliwość zlokalizowania spornej inwestycji na działce inwestora oceniana była na etapie ustalania warunków zabudowy. Lokalizacja planowanej inwestycji stanowi zatem następstwo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która dla obszaru nie objętego planem miejscowym stanowi źródło praw i obowiązków dotyczących właścicieli nieruchomości nią objętych. Decyzja taka zarazem precyzuje wymogi, jakie spełniać ma zabudowa działek wskazanych jako teren inwestycji. W ocenie Sądu zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Spełnione zostały też pozostałe warunki do uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane przepisami Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumenty skarżących o uciążliwości związanej z funkcjonowaniem spornego budynku garażowo - gospodarczego mogły być przedmiotem analizy organu, gdyż kwestie te mogły odnieść ewentualny, oczekiwany przez stronę skutek na etapie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto Sąd wskazał, że skarżący nie wykazali istnienia realnego zagrożenia. Powoływanie się na rzekomy pożar na innej nieruchomości inwestorów jest nieistotne, gdyż w tym postępowaniu rozpatrywana jest prawidłowość decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę innego obiektu i na innej nieruchomości. Organy prawidłowo przyjęły w ocenie Sądu, że na chwilę obecną brak jest dowodów na to, że inwestorzy będą prowadzić na przedmiotowej działce działalność stanowiącą zagrożenie dla skarżących. Na tym etapie zarówno opis realizacji inwestycji jak i jej zakres nie budzi zastrzeżeń Sądu co do zabezpieczenia interesów mieszkańców sąsiednich domów. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi wypełnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w sprawie nie występują wskazane przez skarżących naruszenia procesowe w zakresie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły w sprawie stan faktyczny z uwzględnieniem interesu skarżących i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a skarżący mieli możliwość na każdym jego etapie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, z czego zresztą skorzystali.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a poprzez błędną interpretację i uznanie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie narusza prawa i w związku z tym stwierdzenie, że postępowanie dowodowe przed organami administracji było pełne i prawidłowe oraz iż organ nie naruszył swobodnej oceny dowodów;

2) art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo tego, że organy administracji błędnie stosowały przepisy ustawy i rozporządzenia dopuszczając do nieuzasadnionego posadowienia budynku w granicy działek i uznając w efekcie, iż lokalizacja obiektu na działce uczestników w granicy z działką skarżących pozostaje bez wpływu na sposób i możliwość zagospodarowania działki skarżących - bez uwzględnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej;

3) art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) i wadliwie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż istniały przesłanki do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy organ administracji błędnie przyjął, że planowana na działce sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą własność skarżących budowa jest zgodna z prawem, podczas gdy jej realizacja doprowadzi do naruszenia wskazanych niżej przepisów prawa materialnego;

4) art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z § 271 ust. 1 i 9 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy obu instancji a w efekcie także WSA w trakcie prowadzonego postępowania nie rozważyły w sposób wystarczający, czy ściana oraz dach w budynku zaprojektowanym na działce uczestników w granicy z działką skarżących posiada klasę odporności ogniowej pozwalającą na posadowienie tego budynku w granicy z działką skarżących.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj:

1) § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. z § 272 ust. 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi, a przez to nieuwzględnienie przez WSA w Poznaniu określonej w rozporządzeniu minimalnej odległości od budynku posadowionego na sąsiedniej działce i w konsekwencji zezwolenie na wybudowanie budynku w odległości mniejszej od budynku na działce skarżących, niż wymagana odległość minimalna a także poprzez nieuwzględnienie expressis verbis treści § 12 rozporządzenia, które nie dopuszcza możliwości sytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią, a jedynie przy tejże granicy;

2) art. 4 i 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu administracji publicznej udzielającej pozwolenia na budowę budynku w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi;

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że prawidłowe było udzielenie pozwolenia na budowę obiektu, którego nieprawidłowe posadowienie w granicy działki narusza uzasadnione interesy właściciela działki sąsiedniej, tj. skarżących i stanowi naruszenie zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich i prawo ich do zabudowy własnej działki.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a to celem jej rozpoznania w zakresie wskazanym w niniejszej skardze oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa - Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. S. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, w poczwórnej wysokości przewidzianej przepisami prawa ze względu na znaczny wkład pracy związany ze sporządzeniem skargi kasacyjnej i udziałem w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem nie zostały one uiszczone nawet w części.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych i literatury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem nie do odparcia okazały się te jej zarzuty, które dotyczyły pominięcia w rozważaniach Sądu pierwszej instancji oceny zastosowania przez organy orzekające przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 i § 271-272 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei art. 35 ust. 1 tej ustawy obliguje organ do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1), a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).

Do przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w powołanych artykułach ustawy, niewątpliwie należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia ustanowiono zatem ogólną zasadę sytuowania budynków na działce budowlanej, przy czym prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to m.in. w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Należy zwrócić uwagę, iż zarówno ustęp 1 jak i ustęp 3 paragrafu 12 odwołują się do § 13, 60 i 271 – 273 rozporządzenia. Dodatkowo, dopuszczenie wyjątków określonych w ustępie 2 paragrafu 12 odsyła do sytuacji określonych w ustępie 1, przez co również i w tym przypadku istnieje konieczność badania warunków z § 13, 60 i 271 – 273 rozporządzenia.

Skoro przepis § 12 ust. 1 - 3 rozporządzenia czyni wyraźne zastrzeżenie o konieczności uwzględnienia § 13, § 60 i § 271- 273, to tym samym nie jest możliwe stosowanie ani § 12 ust. 2, ani też § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia bez sprawdzenia, czy zastosowaniu tego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się przepisy § 13, § 60 i § 271- 273. Uwzględnienie § 13, § 60 lub § 271- 273 rozporządzenia bądź przepisów odrębnych w określonych okolicznościach sprawy, może wyłączać możliwość zastosowania w tej sprawie § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Jeśli zatem § 13, § 60 lub § 271- 273 rozporządzenia bądź przepisy odrębne będą przemawiać przeciwko stosowaniu § 12 ust. 2 lub 3 pkt 1 rozporządzenia, to mimo, że działka budowlana będzie miała szerokość mniejszą niż 16 m, jak również mimo, że dopuszczalność takiej lokalizacji budynku wynikać będzie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, to zastosowanie w takiej sprawie § 12 ust. 2 lub 3 pkt 1 rozporządzenia nie będzie możliwe.

Przepisy Rozdziału 7 rozporządzenia –"Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe" określają w § 271- 273 odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej przy uwzględnieniu rodzaju budynku i klasy odporności ogniowej (§ 271), odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej ( § 272) i przewidują, w jakich sytuacjach nie ustala się odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej (§ 273 ).

Sąd pierwszej instancji skupił się w tym zakresie wyłącznie na ustaleniach wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i na szerokości działki inwestora, pomijając pozostałe kwestie dotyczące możliwości zastosowania § 12 ust. 2 lub 3 pkt 1 rozporządzenia, a zatem kwestie objęte § 13, § 60 i § 271- 273 rozporządzenia oraz przepisami odrębnymi.

Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że inwestycja spełnia założenia § 13 rozporządzenia, oraz że zachowane zostały wymagania, o których mowa w § 57 i 60 rozporządzenia, to jednak niewyjaśniona pozostała kwestia zachowania warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Z części opisowej zatwierdzonych projektów budowlanych wynika, że ściany zewnętrzne na granicy z działką nr [...], mają mieć inną konstrukcję niż pozostałe ściany zewnętrzne (pkt 5.4.2.). W projektach tych określono również parametry dotyczące ochrony przeciwpożarowej (pkt 4.0). Żaden jednak z organów nie dokonał oceny, czy tak określone parametry spełniają warunki z § 271- 273 rozporządzenia, pomimo że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego były do tego zobowiązane. Skoro bowiem usytuowanie budynku w stosunku do granic działki jest elementem projektu zagospodarowania działki lub terenu, to organ winien był ocenić taką lokalizację również przez pryzmat wskazanych przepisów rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tym także w aspekcie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno–budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Jak stanowi art. 4 tej ustawy każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. A zatem, usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Wskazać w tym miejscu wypadnie, że w kontrolowanym postępowaniu nie miały znaczenia te argumenty skarżących, które odnosiły się do ewentualnej przyszłej działalności inwestora. Ani wniosek inwestora, ani też projekt budowlany nie przewidywały takiej działalności. Znaczenie natomiast, i to istotne, miała kwestia usytuowania projektowanych budynków w stosunku do działki skarżących.

Nie znajduje też żadnego uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a. (winno być: § 1 pkt 2), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też podniesione w skardze kasacyjnej rozróżnienie na sytuowanie budynku "w granicy", czy też "przy granicy" działki. Użyte w treści rozporządzenia sformułowanie "bezpośrednio przy granicy", a nie "w granicy" oznacza tylko tyle, że nie jest dopuszczalne przekroczenie tej granicy. W niniejszej sprawie kwestia ta nie była kwestią sporną, a użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowanie "w granicy" należy rozumieć w taki sposób, jaki wynika z treści rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji, albowiem w ocenie Sądu wyjaśnienie kwestii związanych z prawidłowym zastosowaniem omówionych wyżej przepisów rozporządzenia jest możliwe w postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie zatem rozpozna odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. W pierwszej jednak kolejności organ ustali, czy doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji, gdyż ustalenie tej okoliczności będzie miało znaczenie dla oceny przedmiotowości dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.