Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3105/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 146
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 21 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 955/14 w sprawie ze skargi Uczelni [...] w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 17 września 2009 r. nr LXII/1897/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Uczelni [...] w W. na rzecz m. st. Warszawy kwotę 330 (trzysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r., po rozpoznaniu skargi Uczelni W. im. [...] w W., stwierdził nieważność uchwały Rady W. z dnia [...] września 2009 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g, § 4 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 5 pkt 1 i § 22 wraz z załącznikiem graficznym nr 1 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "[...]" w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], obr. ew. [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą z dnia [...] września 2009 r. Rada W. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru B., stwierdzając zarazem zgodność uchwalonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą z dnia [...] października 2006 r. Rady W.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. Uczelnia W. im. [...] z siedzibą w W.– po uprzednim wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B.

Uczelnia zaskarżyła uchwałę w zakresie załącznika graficznego nr 1 – w części dotyczącej wyznaczenia "terenu usług nauki" o symbolu [...] (obejmującego działkę nr [...]) oraz w zakresie odnoszących się do tego terenu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g, § 4 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 5 pkt 1, § 22 ww. uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do postawionych zarzutów i ich uzasadnienia, wywiódł, że zgodnie z analizą stanu istniejącego, na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się usługi nauki (wyższa uczelnia) oraz usługi zdrowia (przychodnie, poradnie). Organ administracji zwrócił również uwagę na okoliczność, że w toku procedury planistycznej Uczelnia nie złożyła ani wniosku, ani uwag do projektu planu. Uznał, że ponieważ przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określenie w projekcie planu miejscowego było zgodne z dotychczasowym wykorzystaniem, a także profilem działalności podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym, przyjęte przeznaczenie terenu należy uznać za oparte na obiektywnych przesłankach, racjonalne i spójne z określonym w studium wielofunkcyjnym charakterem obszaru.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii niezdefiniowania w zaskarżonej uchwale pojęcia "usług nauki", organ administracji stwierdził, że pojęcie to można wywieść ze zdefiniowanego w planie pojęcia "usług" oraz pojęcia "nauki", które należy wyinterpretować z przepisów regulujących działalność w tym zakresie, jak ustawy o szkolnictwie wyższym, Polskiej Akademii Nauk, czy instytutach badawczych. W ocenie Rady W., wobec możliwości ustalenia zakresu znaczeniowego "usług nauki" w powyższy sposób, zawarcie w zaskarżonej uchwale definicji tego pojęcia stanowiłoby nadmierne przedefiniowanie aktu normatywnego i naruszałoby § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Rada gminy, stanowiąc akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest związana zarówno przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") regulującymi proceduralne i materialnoprawne aspekty planowania przestrzennego, jak i pozostałymi przepisami tej ustawy, a także wszelkimi innymi aktami powszechnie obowiązującego prawa. Zobowiązuje ją do tego art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Prawodawca powinien stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – jako akt prawa miejscowego mogący ograniczać sposób wykonywania prawa własności - powinien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych.

Zdaniem Sądu I instancji uchwała Rady W. z dnia [...] września 2009 r. w zakresie objętym skargą, nie czyni zadość ww. wymogom wywodzonym z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Jednocześnie - nie określając w sposób wystarczająco czytelny i jednoznaczny przeznaczenia terenu znajdującego się w użytkowaniu wieczystym skarżącej - narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje określić w planie miejscowym przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Sąd podniósł że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g uchwały obowiązującym ustaleniem zatwierdzonego nią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oznaczenie graficzne na rysunku planu: U-N – tereny usług nauki. Przepis § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały stanowi natomiast, że ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla fragmentów obszaru planu wydzielonych za pomocą linii rozgraniczających i oznaczonych symbolem literowym oraz kolejnym numerem, zwanych dalej terenami. W dalszej części przepis ten zawiera otwarty katalog owych terenów, w pkt 7 wymieniając: U-O, U-N, U-P - tereny usług oświaty, usług nauki i usług opieki społecznej i socjalnej - z dopuszczeniem innych nieuciążliwych usług związanych z przeznaczeniem podstawowym, pod warunkiem, że ich powierzchnia nie przekroczy 10% możliwej powierzchni całkowitej funkcji podstawowej na tym terenie. W § 4 ust. 5 pkt 1 plan przewiduje natomiast, że tereny usług nauki [...] z zabudową planowaną mogą być przeznaczone pod inwestycje celu publicznego. Z kolei w § 22 planu dla terenu [...] przewidziano jako przeznaczenie podstawowe: tereny usług nauki U-N (pkt 1 lit. b), zaś przeznaczenie dopuszczane przewidziano zgodnie powołanym wyżej § 4 uchwały.

Sąd I instancji ocenił, że określając przeznaczenie terenu [...] jako teren "usług nauki", przedmiotowa uchwała nie zawiera wskazówek, umożliwiających jednoznaczne zdefiniowanie tego pojęcia, co stanowi istotną lukę regulacji planistycznej i technicznolegislacyjną wadę zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu pojęcie "nauki" nie jest zdefiniowane w żadnej z wymienionych w odpowiedzi na skargę ustaw.

W swojej argumentacji Sąd powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt 1334/12) w którym wskazano, że "określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację Uczelni w zakresie niejednoznaczności przewidzianego w zaskarżonym planie przeznaczenia terenu pod "usługi nauki" (U-N). i odrzucił wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady W., że zdefiniowanie w zaskarżonym planie pojęcia "usług nauki" byłoby naruszeniem § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).

W konsekwencji Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia zarówno art. 2 i art. 7 Konstytucji, jak i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W dalszej części Sąd wskazał, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. sprawy ładu przestrzennego wchodzą w zakres zadań własnych gminy. Potwierdza to art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

W orzeczeniu wskazano ponadto że prawo własności (także prawo użytkowania wieczystego) może doznawać ograniczeń m.in. na podstawie ustawy u.p.z.p. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przysługujące gminie władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. Nie ma możliwości założenia a priori prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym. Organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności, czy użytkowania wieczystego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że wywody zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić uzupełnienia planu a jedynie wskazują, że w ocenie autora odpowiedzi na skargę są to tereny przeznaczone pod obiekty niemieszkalne wolnostojące wyższej uczelni. Takie ograniczenie przeznaczenia terenu znajdującego się w użytkowaniu wieczystym Uczelni należałoby jednak zakwalifikować jako nadmierną ingerencję lokalnego prawodawcy w przysługujące jej prawo, która to ingerencja nie byłaby usprawiedliwiona koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie i byłaby nieuzasadnienia. W szczególności zdaniem Sądu nie znajduje potwierdzenia w rysunku planu zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, jakoby za przyjęciem rozwiązania ograniczającego dopuszczalne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości miała przemawiać bliskość dróg publicznych o dużym natężeniu ruchu (ulicy Łabiszyńskiej, ulicy Turmonckiej i Trasy Toruńskiej). Jak bowiem wynika z rysunku planu, w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się tereny U/MW (usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej): 8.8 U/MW, a także tereny MW (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej): 8.3 MW, 8.4 MW, 9.2 MW. Tereny te – podobnie, jak nieruchomość Uczelni [...] im. [...]– położone są bezpośrednio przy ul. L. (8.4 MW i 9.2 MW) albo przy T. (tereny 8.8 U/MW i 8.3 MW).

Sąd uznał, że istotą planowania przestrzennego jest przestrzenne wykorzystanie terenu w przyszłości. Dlatego nie może ono stanowić swoistego opisu stanu faktycznego zagospodarowania terenu. Co więcej, Rada W. potwierdza w odpowiedzi na skargę, że na terenie przedmiotowej działki znajdują się również usługi zdrowia (przychodnie, poradnie), zaś Uczelnia w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2014 r. wskazuje także na realizowanie tam funkcji mieszkalnych.

Sąd I instancji przyjął stanowisko, że przy rozumieniu pojęcia "usług nauki" zrównującym je z obiektami niemieszkalnymi wyższej uczelni wątpliwe byłoby dopuszczenie lokalizacji na przedmiotowym terenie – w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 7 planu - przychodni, czy poradni jako usług związanych z przeznaczeniem podstawowym. Tym bardziej, wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie byłoby dopuszczalne zlokalizowanie tam hotelu pracowniczego, skoro "usługi" wedle przedstawionej powyżej definicji obejmują obiekty lub lokale niemieszkalne. Z kolei ograniczenie możliwości zlokalizowania innych, nieuciążliwych usług do 10 % możliwej powierzchni całkowitej funkcji podstawowej w rzeczywistości wykluczałoby wykorzystanie przedmiotowego terenu pod gimnazjum, czy szkołę ponadgimnazjalną.

Tymczasem, w ocenie Sądu, ani aktualny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, ani bliskość ulic o dużym natężeniu ruchu nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia dla tak rygorystycznego ograniczenia przysługującego Uczelni prawa do nieruchomości.

Sąd I. instancji podkreślił, że podniesione powyżej spostrzeżenia dotyczące ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego miasta w przypadku nadmiernego, nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego ograniczenia prawa przysługującego skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, mają wyłącznie charakter wskazań, które organy W. powinny wziąć pod uwagę w przypadku powtórzenia procedury planistycznej w odpowiednim zakresie, w szczególności, precyzując przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość w użytkowaniu wieczystym skarżącej.

Od powyższego wyroku W. reprezentowane przez r. pr. A. F. wniosło skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi naruszenie:

- art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; w sytuacji gdy dla terenu Uczelni określono przeznaczenie terenu;

- art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżony plan miejscowy wyraźnie oddziela usługi oświaty od usług nauki;

- art. 6, art. 7 oraz art. 13 i 14 ustawy z dnia 27 lipca 2005 o szkolnictwie wyższym poprzez ich błędną wykładnie i niezastosowanie;

- art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk oraz art. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych poprzez ich niezastosowanie;

- art. 1 ust 1ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 4 ust 1 i 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 133 § 1 i 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, wskutek pominięcia dokumentacji i wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz W. kosztów postępowania kasacyjnego.

Uczelnia [...] im. [...] w W. reprezentowana przez r. pr. T. P. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd I. instancji przepisów art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 15 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, art. 6, art. 7 oraz art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 27 lipca 2005 o szkolnictwie wyższym, art. 2 ust. 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk oraz art. 2 ustawy o instytutach badawczych jak również art. 1 ust 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I. instancji błędnie uznał, że w uchwale - Rady W. z dnia [...] września 2009 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie zostało należycie zdefiniowane pojęcie "usługi nauki".

Zwrócić należy uwagę, ze stosownie do treści § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym (art. 146 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Wedle natomiast § 147 ust. 1 ww. rozporządzenia jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od zasady wyrażonej w ust. 1, wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia (§ 147 ust. 2).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 2393/13, umieszczenie definicji określenia użytego w akcie prawnym jest niezbędne tylko wtedy, gdy dane pojęcie jest wieloznaczne, nieostre, niezrozumiałe lub użyte w nowym znaczeniu. Gdy żadna z tych sytuacji nie występuje, a w szczególności określenie jest używane w znaczeniu potocznym, podstawowym, powszechnie przyjętym, tworzenie definicji nie jest niezbędne.

W zaskarżonej uchwale nie zawarto definicji "usługi nauki" jednakże brak jej zawarcia nie mogło stanowić postawy do stwierdzenia – przez Sąd I. instancji - nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g, § 4 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 5 pkt 1 i § 22 uchwały, wraz z załącznikiem graficznym nr 1 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "[...]" w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], obr. ew. [...].

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w treści uchwały jednoznacznie wyodrębniono tereny przeznaczone pod usługi oświaty "U-O" jak również tereny przeznaczone pod usługi nauki "U-N". Z uchwały wynika, że do zakresu wyszczególnionych usług oświaty należą usługi związane z działalnością przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjów i szkół średnich. Biorąc zatem pod uwagę ww. dokonane wyliczenie usług oświaty nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostałe usługi związane z działalnością nauki zostały zawarte pod określeniem "usług nauki" i są to usługi związane z szkolnictwem wyższym czy też z działalnością instytutów naukowych czyli usługi nauki które były dotychczas prowadzone na działce nr [...], obr. ew. [...].

W kontekście zaskarżonej uchwały, określenia "usługi nauki" nie można uznać za pojęcie wieloznaczne, nieostre czy też niezrozumiałe. Zamieszczenie definicji w powyższym nie stanowiło zatem niezbędnego elementu planu. Definicja "usługi nauki" wynika bowiem z treści z § 2 pkt 21 planu w którym zawarta została definicja "usługa" w połączeniu z wyliczeniem działalności z zakresu nauki zawartym w przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jak również w ustawie o Polskiej Akademii Nauk i ustawy o instytutach badawczych.

W § 2 pkt 21 zaskarżonej uchwały podano, że ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o usługach - należy przez to rozumieć obiekty niemieszkalne, wolnostojące lub lokale niemieszkalne wbudowane, w inne obiekty, w których prowadzona jest działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności, nie związana z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, z wykluczeniem usług uciążliwych i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2.

Zakres działalności z zakresu "nauki" wynika natomiast, jak prawidłowo wskazał skarżący kasacyjnie, z przepisów dotyczących działalności szkolnictwa oraz przepisów dotyczących działalności jednostek naukowych tj. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o Polskiej Akademii Nauk jak również z ustawy o instytutach badawczych.

W art. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wskazano, że uczelnia ma w szczególności prawo do:

1) prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych oraz określania ich kierunków;

2) współpracy z innymi jednostkami akademickimi i naukowymi, w tym zagranicznymi, w realizacji badań naukowych i prac rozwojowych, na podstawie porozumień w celu pozyskiwania funduszy z realizacji badań, w tym z ich komercjalizacji oraz wspierania mobilności naukowców;

3) wspierania badań naukowych prowadzonych przez młodych naukowców, w szczególności przez przeprowadzanie konkursów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 oraz z 2011 r. Nr 84, poz. 455 i Nr 185, poz. 1092);

4) prowadzenia kształcenia na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia, jednolitych studiach magisterskich i studiach doktoranckich zgodnie z przysługującymi jej uprawnieniami, w tym:

a) ustalania warunków przyjęcia na studia, w tym liczby miejsc na kierunkach i formach studiów, z wyjątkiem studiów na kierunkach lekarskim i lekarsko-dentystycznym, w zakresie w jakim mają do nich zastosowanie przepisy wydane na podstawie art. 8 ust. 9,

b) ustalania programów kształcenia uwzględniających efekty kształcenia zgodnie z Krajowymi Ramami Kwalifikacji dla Szkolnictwa Wyższego, zwanymi dalej "Krajowymi Ramami Kwalifikacji", dla obszarów kształcenia określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2;

5) prowadzenia studiów podyplomowych, kursów dokształcających i szkoleń;

6) wydawania dyplomów ukończenia studiów potwierdzających uzyskanie tytułu zawodowego, świadectw ukończenia studiów podyplomowych, kursów dokształcających i szkoleń;

7) potwierdzania efektów uczenia się na zasadach określonych w ustawie.

W art. 13 ust.1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym podano, że podstawowymi zadaniami uczelni, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, są:

1) kształcenie studentów w celu zdobywania i uzupełniania wiedzy oraz umiejętności niezbędnych w pracy zawodowej;

2) wychowywanie studentów w poczuciu odpowiedzialności za państwo polskie, za umacnianie zasad demokracji i poszanowanie praw człowieka;

3) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, świadczenie usług badawczych oraz transfer technologii do gospodarki;

4) kształcenie i promowanie kadr naukowych;

5) upowszechnianie i pomnażanie osiągnięć nauki, kultury narodowej i techniki, w tym poprzez gromadzenie i udostępnianie zbiorów bibliotecznych i informacyjnych;

6) prowadzenie studiów podyplomowych, kursów i szkoleń w celu kształcenia nowych umiejętności niezbędnych na rynku pracy w systemie uczenia się przez całe życie;

7) stwarzanie warunków do rozwoju kultury fizycznej studentów;

8) działanie na rzecz społeczności lokalnych i regionalnych;

9) stwarzanie osobom niepełnosprawnym warunków do pełnego udziału w:

a) procesie kształcenia,

b) badaniach naukowych.

Stosownie natomiast do art. 14 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym uczelnia może prowadzić domy studenckie i stołówki studenckie.

Wedle art. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym uczelnia może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w art. 13 i art. 14, w zakresie i formach określonych w statucie, w szczególności w formie spółek kapitałowych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy podstawowymi zadaniami uczelni, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, są:

1) kształcenie studentów w celu zdobywania i uzupełniania wiedzy oraz umiejętności niezbędnych w pracy zawodowej;

2) wychowywanie studentów w poczuciu odpowiedzialności za państwo polskie, za umacnianie zasad demokracji i poszanowanie praw człowieka;

3) (62) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, świadczenie usług badawczych oraz transfer technologii do gospodarki;

4) kształcenie i promowanie kadr naukowych;

5) upowszechnianie i pomnażanie osiągnięć nauki, kultury narodowej i techniki, w tym poprzez gromadzenie i udostępnianie zbiorów bibliotecznych i informacyjnych;

6) prowadzenie studiów podyplomowych, kursów i szkoleń w celu kształcenia nowych umiejętności niezbędnych na rynku pracy w systemie uczenia się przez całe życie;

7) stwarzanie warunków do rozwoju kultury fizycznej studentów;

8) działanie na rzecz społeczności lokalnych i regionalnych;

9) stwarzanie osobom niepełnosprawnym warunków do pełnego udziału w:

a) procesie kształcenia,

b) badaniach naukowych.

Zadaniem uczelni medycznej lub podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni działającej w dziedzinie nauk medycznych albo weterynaryjnych może być także uczestniczenie w sprawowaniu opieki medycznej albo weterynaryjnej w zakresie i formach określonych w przepisach o działalności leczniczej i przepisach o zakładach leczniczych dla zwierząt (art. 13 ust. 2 ww. ustawy)..

W art. 14 ww. ustawy wskazano, że uczelnia może prowadzić domy studenckie i stołówki studenckie.

Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk wskazano, że do zadań Akademii należy w szczególności:

1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych;

2) wspieranie rozwoju osób rozpoczynających karierę naukową, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. z 2015 r. poz. 839);

3) kształcenie na studiach doktoranckich, studiach podyplomowych i w innych formach;

4) formułowanie zasad etyki w nauce;

5) przedstawianie opinii i programów dotyczących spraw nauki oraz wykorzystywania wyników badań naukowych i prac rozwojowych w praktyce;

6) wykonywanie na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu lub Senatu, ministrów lub centralnych organów administracji rządowej lub z inicjatywy własnej opinii, ocen, ekspertyz i prognoz dotyczących spraw istotnych dla planowania i realizacji polityki państwa;

7) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących nauki, jej zastosowań oraz kształcenia;

8) współpraca z uczelniami, instytutami badawczymi i towarzystwami naukowymi, w szczególności w zakresie realizacji badań naukowych i prac rozwojowych;

9) współpraca ze środowiskiem społeczno-gospodarczym w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych w celu ich wdrożenia;

10) rozwijanie międzynarodowej współpracy naukowej przez tworzenie konsorcjów naukowych i prowadzenie projektów badawczych wspólnie z partnerami zagranicznymi;

11) uczestnictwo w międzynarodowych organizacjach naukowych i programach badawczych oraz współdziałanie z zagranicznymi instytucjami naukowymi;

12) zawieranie z międzynarodowymi organizacjami naukowymi i zagranicznymi instytucjami naukowymi umów o współpracy naukowej.

Wedle natomiast art. 2 ustawy o instytutach badawczych do podstawowej działalności instytutu należy:

1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych;

2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki;

3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych.

2. W związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może:

1) upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych;

2) wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych;

3) opracowywać oceny dotyczące stanu i rozwoju poszczególnych dziedzin nauki i techniki oraz sektorów gospodarki, które wykorzystują wyniki badań naukowych i prac rozwojowych oraz w zakresie wykorzystywania w kraju osiągnięć światowej nauki i techniki;

4) prowadzić działalność normalizacyjną, certyfikacyjną i aprobacyjną;

5) prowadzić i rozwijać bazy danych związane z przedmiotem działania instytutu;

6) prowadzić działalność w zakresie informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej, wynalazczości oraz ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, a także wspierającej innowacyjność przedsiębiorstw;

7) wytwarzać w związku z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi aparaturę, urządzenia, materiały i inne wyroby oraz prowadzić walidację metod badawczych, pomiarowych oraz kalibrację aparatury;

8) prowadzić działalność wydawniczą związaną z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi.

3. Instytut, poza zadaniami, o których mowa w ust. 1 i 2, może prowadzić:

1) studia podyplomowe i doktoranckie, związane z prowadzonymi przez instytut badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi, jeżeli posiada uprawnienia do nadawania stopni naukowych oraz odpowiednie zaplecze i warunki materialno-techniczne;

2) inne formy kształcenia, w tym szkolenia i kursy dokształcające.

4. Instytut może prowadzić działalność inną niż wymieniona w ust. 1-3. Działalność ta jest wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności, o której mowa w ust. 1-3.

Biorąc zatem pod uwagę treść § 2 pkt 21 zaskarżonej uchwały jak również treść, powołanych wyżej, obowiązujących powszechnie przepisów, nie można uznać, że pojęcie "usługi nauki" nie jest zrozumiałe. Powszechnie obowiązujące przepisy określają szczegółowo jaka działalność utożsamiana jest z działalnością w zakresie nauki. Treść pojęcia "nauka", a w konsekwencji także usług w zakresie nauki, można dookreślać także w oparciu o definicje i wyjaśnienia zawarte w Słowniku Języka Polskiego, tom II, PWN 1979, str.300 i 301. Omówione tam pojęcia: "nauczanie", "nauka" i "naukowy" odpowiadają rozumieniu wskazywanemu przez Radę w postępowaniu przed sądem I instancji i w skardze kasacyjnej. Nie można w tej sytuacji stwierdzić, że podnoszona przez Uczelnię [...] wieloznaczność pojęcia "usługi nauki", nie pozwala, zwłaszcza temu podmiotowi, na zrozumienie postanowień zaskarżonego planu miejscowego, zwłaszcza gdy obecnie wykorzystuje nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.

Podkreślić również należy, że w tej sytuacji zaskarżona uchwała nie wymagała ustalenia nowego znaczenia dla określenia "usług nauki". Organ nie miał zatem obowiązku umieszczania definicji "usługi nauki" w zaskarżonej uchwale. Z treści § 2 pkt 21 zaskarżonej uchwały , treści obowiązujących powszechnie przepisów i znaczenia językowego ,wynika bowiem jaki rodzaj działalności może być prowadzony w zakresie usług nauki.

Wskazać także należy raz jeszcze, że zaskarżona uchwała w części określenia terenu [...] jako teren "usług nauki" jest zgodna z dotychczasowym jego wykorzystywaniem jak również z zakresem działalności Uczelni [...] będącej użytkownikiem wieczystym działki nr [...], obr. ew. [...]. Podkreślić należy również, że w § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały dopuszczono na spornym terenie prowadzenie innych nieuciążliwych usług związanych z przeznaczeniem podstawowym, pod warunkiem, że ich powierzchnia nie przekroczy 10% możliwej powierzchni całkowitej funkcji podstawowej na tym terenie dlatego też na terenie tym mogą być prowadzone również istniejące już usługi zdrowia czy też hotel pracowniczy.

Za zasadne należy uznać także zarzuty w zakresie błędnej wykładni przez Sąd I. instancji art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zwrócić należy uwagę, iż wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach, m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku, sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996, z. 3, poz. 125). Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, samodzielność gminy doznaje ograniczeń. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania ustawowo określonych zasad i trybu uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Planowanie przestrzenne poprzez określanie przeznaczenia terenów objętych planem wiąże się z kształtowaniem wykonywania prawa własności nieruchomości jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza (m.in.): wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), potrzeby interesu publicznego (pkt 9) jak i prawo własności (pkt 7 ust. 2 art. 1 u.p.z.p.). Oczywistym jest zatem, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności m.in. poprzez wskazanie rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie tj. wskazanie dopuszczalnego profilu usług zwłaszcza gdy plan zmienia przeznaczenie terenu. W rozpoznawanej sprawie miejscowy plan nie zmienił dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym Uczelni a sama Uczelnia nie zgłaszała na etapie opracowywania planu żadnych uwag i wniosków o zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki. Oczywiście nie ma prawnego obowiązku składania uwag i wniosków do projektu planu ale podnoszone, po paru latach od uchwalenia planu, zarzuty kwestionujące zasadność utrzymania dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości nie uzasadniają zarzutu o nadużyciu władztwa planistycznego przez gminę , która pozostawiła dotychczasowe główne przeznaczenie terenu i nie naruszyła zasad ani trybu uchwalania planu miejscowego.. W granicach planu właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Słusznie skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt SK 23/98 w którym wskazano, że plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organ w sposób należyty wyważył interesy indywidualne użytkownika wieczystego działki nr [...], obr. ew. [...] w kontekście interesu publicznego. Organ wziął bowiem pod uwagę aktualne przeznaczenie terenu jak również faktyczne i prawne uwarunkowania terenów sąsiednich. Uwzględnił, iż ww. działka znajduje się w bliskiej odległości od drogi o dużym natężeniu ruchu tj. "Trasy Toruńskiej", jak również okoliczność, iż znajdujące się na sąsiednich działkach bloki - stanowiące zabudowę mieszkaniową - zostały wybudowane przed ww. T.. Bliskość T., która jest trasą ekspresową powoduje, że na przedmiotowej działce brak jest możliwości zapewnienia odpowiedniego poziomu hałasu np. dla zabudowy mieszkaniowej. Dlatego też utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] obr. ew. [...], z uwzględnieniem profilu prowadzonej przez użytkownika tej działki działalności, uznać należy, za obiektywne i racjonalne. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że Rada W. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności za zasadne uznać należy także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a jak również naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.