Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 169/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 61 UST. 1 PKT 1 i 6, ART. 54 PKT 2 LIT. a, ART. 64 UST. 1, ART. 2 PKT 1, ART. 6 UST. 2 PKT 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: ART. 35 UST. 1 PKT 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: PAR. 3 UST. 1, PAR. 4 UST. 1-4, PAR. 5 UST. 12 i 2, PAR. 7 UST. 1-4, PAR. 9 UST. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: ART. 138 PAR. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: PAR. 12 UST. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi C. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2012r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2014 r. n [...], znak [...], Burmistrz Miasta K. (dalej również: Burmistrz) – na podstawie art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.) i "po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej (...) ustawy" – ustalił na wniosek A. P. i J. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej – rozbudowie, nadbudowie budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]).

Ustalając w osnowie decyzji wymagania dotyczące projektowanej zabudowy, organ wskazał m.in:

1) powierzchnia zabudowy (istniejąca i projektowana) w stosunku do powierzchni działki: do 27%,

2) udział powierzchni biologicznie czynnej: minimum 30% powierzchni działki,

3) gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy:

- szerokość elewacji frontowej: po rozbudowie do 16 m,

- "głębokość zabudowy – części dobudowywanej": do 12,5 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: do 7,5 m,

- dach płaski,

3) dopuszcza się możliwość lokalizacji planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] na długości do 12,5 m; z zastrzeżeniem, że w przypadku usytuowania ściany budynku w granicy działki, ściana powinna spełniać wymogi odporności ogniowej,

4) "linia zabudowy nieprzekraczalna – na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki mieszkalne na działkach przy ul.[...] [...] i [...]".

Ponadto organ w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji stwierdził, że istniejące media są wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego, a dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez istniejący zjazd do ul. [...]. Zarazem organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią granice działki nr [...] oznaczone na załączniku graficznym do tej decyzji (kolorem żółtym).

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej obszaru analizowanego wyznaczonego w odległości 60 m od granic działki o szerokości frontowej 20 m (3 x 20 m) ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym, wobec czego zmiana zagospodarowania tego terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odwołując się do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ stwierdził, że na analizowanym obszarze dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - z towarzyszącymi tej zabudowie budynkami gospodarczymi i garażowymi i uznał, że "funkcja inwestycji oraz przyjęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią kontynuację funkcji" występującej na tym terenie.

Uzasadniając ustalone cechy, wskaźniki i parametry dla nowej zabudowy, organ wyjaśnił, że budynki mieszkalne w analizowanym obszarze sytuowane są jako wolnostojące lub usytuowane bezpośrednio przy granicy przy granicy działki (budynek przy ul. [...] i ul.[...]); zabudowa o średnim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 20,8%; średniej szerokości elewacji frontowej budynków - do 18 m; średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - do 5,2 m; dachy płaskie i dwuspadowe. Zarazem organ zaznaczył, że na obszarze analizowanym występują obiekty o parametrach odbiegających od średnich wartości.

Wobec powyższego organ stwierdził, że przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy - do 27%, który nie przekroczy najwyższego wskaźnika w obszarze analizowanym - na działce przy ul.[...], tj. wartości 49,2%, a także szerokości elewacji frontowej wynoszący po rozbudowie do 16 m i nie przekroczy największej wartości tego parametru występującego w budynku na działce przy ul.[...], tj. 17 m, zostały dokonane dopuszczalne odstępstwa. Dalej organ wyjaśnił, że wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - do 7,50 m, tj. równej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej rozbudowywanego budynku istniejącego na działce objętej wnioskiem. Przyjętego kształtu dachu organ odrębnie nie uzasadniał, jakkolwiek wskazał na to, że na obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich lub dwuspadowych.

Odwołując się do przepisu § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków), zmienionego z dniem 8 lipca 2009 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. (Dz.U. nr 56, poz. 461), organ stwierdził, że na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne zarówno w zabudowie wolnostojącej (przy ul.[...]) "lub też sytuowane w jednej z granic nieruchomości" (przy ul. [...] i ul.[...]). Wobec stwierdzenia występowania na tym obszarze budynków mieszkalnych usytuowanych w granicy nieruchomości organ dopuścił możliwość usytuowania zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.

W odrębnie wniesionych odwołaniach C. M. i K. M. (dalej również: skarżący) – właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], działka nr [...] – domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji - w całości, kwestionując "wyszczególnione w pkt. 2 zaskarżonej decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", które umożliwiają inwestorowi takie rozbudowanie budynku mieszkalnego w granicy z ich działką nr [...], które wręcz uniemożliwi im swobodne korzystanie z ich własności lub co najmniej w sposób rażący pogorszy możliwość korzystania z tej nieruchomości. Podnieśli, że ich działka, dotychczas użytkowana w tej części rekreacyjnie, w wyniku pobudowania muru o wysokości 7,5 m zostanie w tej części całkowicie zacieniona, wobec czego nie będą mogli korzystać z niej w dotychczasowy sposób, gdyż umiejscowienie części rekreacyjnej tej działki w innej części jest niemożliwe (są emerytami, a zatem osobami potrzebującymi spokoju i odpoczynku). Podkreślili, że na analizowanym obszarze tylko dwa budynki pobudowane są w granicy z działką sąsiednią, zaś pozostałe budynki w znacząco przeważającej liczbie są wolnostojące, zatem dopuszczenie przez organ pobudowania budynku w granicy z ich nieruchomością jest niezasadne i odbędzie się kosztem skarżących, zaś inwestorzy mają na tyle dużą nieruchomość, że rozbudowanie budynku może nastąpić bez konieczności pogorszenia sposobu użytkowania działek sąsiednich. W ich ocenie organ nie rozpatrzył należycie okoliczności sprawy co do tego, czy zaprojektowany budynek nie będzie niekorzystanie oddziaływał na sposób i możliwość korzystania ze swej własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości; ponadto organ nie odniósł się do ich zarzutów składanych w toku postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej: Kolegium) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wykonał analizę urbanistyczną zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z której "wynikają parametry zabudowy sąsiedniej, a parametry nowej zabudowy ustalono w granicach parametrów z obszaru analizowanego, stosując dopuszczalne prawem odstępstwa". Kolegium podzieliło stanowisko tego organu, że spełnione zostały wszystkie określone w art 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wymogi do ustalenia warunków zabudowy; zamierzenie kontynuuje funkcję zabudowy, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, Kolegium podniosło, że kwestia zacieniania działek sąsiednich nie jest badana na aktualnym etapie postępowania, gdyż następuje to dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nadto analiza urbanistyczna przeprowadzona w toku postępowania wykazała, że na obszarze analizowanym istnieją budynki usytuowane w granicy z działkami sąsiednimi, co uzasadnia dopuszczenie takiej lokalizacji budynku w niniejszej sprawie.

W skardze na decyzję Kolegium C. K. i K. K. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. Podnieśli, że organy nie wzięły pod uwagę zasady uwzględnienia słusznego interesu strony, a jeżeli ją zastosowały, to tylko w odniesieniu do inwestora w celu polepszeniu ich kosztem warunków zabudowy jego działki, co wręcz uniemożliwia skarżącym korzystanie z ich działki poprzez pozbawienie w części, w której rozbudowywany budynek będzie usytuowany w granicy ich działki, dostępu do promieni słonecznych.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli również argumentację wcześniej przedstawioną w odwołaniu, sprowadzająca się do konstatacji, że organy nie wyważyły interesów obydwu stron postępowania, gdyż polepszenie warunków zagospodarowania działki inwestora nastąpiło kosztem właścicieli sąsiedniej nieruchomości, a ich interes prawny został przez organy pominięty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozstrzygające znaczenia ma w tym wypadku ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ wykazał, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a także – w niektórych sytuacjach – § 12 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwość określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej. Zasada tzw. dobrego sąsiedztwa – wynikająca z art. 61 u.p.z.p., której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przechodząc szczegółowo do omówienia poszczególnych zastrzeżeń w stosunku do wydanych w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony prawidłowo, w zgodzie z wymogami przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r., a stwierdzenie kontynuowania przez planowaną rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym nie jest okolicznością sporną pomiędzy stronami postępowania, nie podlega również zakwestionowaniu przez tutejszy Sąd. Trzeba jednakże odnotować, że wyniki analizy, w przeciwieństwie do samej analizy, zawierają informację, że odnoszą się do uśrednionych cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynków gospodarczych i garażowych (k. 27 akt admin. organu I instancji). Takie sformułowanie, być może jedynie omyłkowe, wprowadza niepewność co do prawidłowości i rzetelności, sporządzonej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji jej miarodajności dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast przede wszystkim to, czy organy właściwie przeanalizowały prawidłowości dotyczące funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym pod kątem ustalenia poszczególnych wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy (rozbudowy), a także w zakresie usytuowania budynków w granicy z działkami sąsiednimi, co znajdzie bezpośrednie przełożenie na ocenę prawidłowości dopuszczenia przez organy możliwości usytuowania rozbudowywanego budynku w granicy z działką nr [...] (nieruchomością skarżących).

Zdaniem Sądu określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało przeprowadzone bez odpowiedniego odniesienia się do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze stanowiącym sąsiedztwo działki, na której planowana jest rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego (dz. nr [...]). Ani w samej analizie urbanistycznej, ani tym bardziej w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji nie zostały wskazane w sposób wyczerpujący powody, dla których organy uznały, że dla przedsięwzięcia, które co od zasady stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, mogą zostać ustalone warunki w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, a do pewnego stopnia także co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - na zasadzie odstępstwa od istniejących średnich wskaźników na obszarze analizowanym (w szerokim sąsiedztwie), a w przypadku wysokości budynku - odstępstwa do wysokości zabudowy na sąsiednich działkach (w bezpośrednim sąsiedztwie).

Przepis § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 przewidują, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5) i szerokość elewacji frontowej (§ 7), znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średnich wartości dla istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Przy czym przepisy § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 dopuszczają się wyznaczenie innych wielkości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Przyjęte przez organy dla nowej zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) - do 27%, przy średnim wynoszącym 20,8 oraz szerokości elewacji frontowej - do 16 m, przy średniej wynoszącej 10,8 m formalnie były dopuszczane, ale musiałyby wynikać z analizy urbanistycznej. Przeprowadzona analiza w tym zakresie jako jedyny powód odstępstwa od średnich wartości wskazuje fakt, że ustalone warunki nie przekraczają maksymalnych występujących na analizowanym obszarze. W ocenie Sądu taki sposób uzasadnienia zastosowanych odstępstw jest co najmniej niewystarczający, bowiem nieprzekroczenie maksymalnych wartości poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy występującej w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji samo w sobie jeszcze nie świadczy o tym, że dopuszczenie takich wartości dla nowej zabudowy nie będzie kolidowało z istniejącym ładem przestrzennym. Przeciwnie, organy powinny uzasadnić, że zastosowanie odstępstw będzie pozostawało w harmonii z zastanym stanem zagospodarowania obszaru analizowanego (szerokiego sąsiedztwa). Respektując wolność zagospodarowania i zabudowy terenu, organy powinny zarazem unikać takiego motywowania rozstrzygnięć, które mogłyby mimowolnie wywoływać wrażenie, że zastosowane odstępstwa służą jedynie dostosowaniu warunków zabudowy do wniosku inwestora, bez poszanowania zastanego stanu zagospodarowania sąsiedztwa. Wszelkie odstępstwa od średnich ustalonych wartości wskaźników i parametrów powinny być stosowane tak dalece, jak tylko dają się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego występującego na danym obszarze, a więc już istniejącego, zastanego stanu zagospodarowania terenu szerokiego sąsiedztwa.

W pewnym stopniu powyższe uwagi znajdują zastosowanie także do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki), którą organy określiły w ujęciu "do 7,5 m", równej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego na działce budynku mieszkalnego, gdyż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z modyfikacjami wynikającymi z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia, a zatem w sytuacji, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3) i zarazem – podobnie jak w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej – dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).

Należy w tym miejscu podkreślić, że uzasadnienie tego parametru w decyzji organu I instancji znacząco różni się od tego, który został sformułowany w analizie urbanistycznej i dołączonych do decyzji wynikach analizy, gdzie nie ma odniesienia do budynku istniejącego na działce, lecz jest powołanie się na dopuszczalne odstępstwo z uwagi na to, że parametr ten w najwyższym budynku występującym na obszarze analizowanym wynosi 9 m (na działce przy ul. [...]). W tym zakresie zachodzi zatem istotny dysonans pomiędzy uzasadnieniem decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej, powodujący wręcz sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem decyzji, a jej integralną częścią, jaką zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego są wyniki analizy, co znacznie utrudnia zdekodowanie faktycznych motywów organu w zakresie ustalenia przedmiotowego parametru. Trudno zatem skontrolować prawidłowość rozstrzygnięcia organu w tym zakresie, w szczególności uznać, czy organ uznał za wystarczający argument na ustalenie przedmiotowego parametru dla nowej zabudowy (rozbudowy i nadbudowy) parametry istniejącego budynku podlegającego rozbudowie i czy ta okoliczność stanowi faktyczne uzasadnienie odstępstwa od zasad określonych w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, przy czym w ogóle nie został opisany przedmiotowy parametr dla działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Ponadto już istniejący budynek ma być objęty również nadbudową, co tym bardziej czyni niejasnym ustalenie, jaka jest graniczna wartość omawianego parametru dla całej planowanej inwestycji i czym faktycznie uzasadniona.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie planowana jest rozbudowa i nadbudowa budynku, a nie jego przebudowa – zatem zachodziły podstawy do ustalenia omawianego parametru (wysokość elewacji frontowej). Jakkolwiek zastany na terenie inwestycji stan rzeczy (wysokość istniejącego budynku mieszkalnego podlegającego rozbudowie) może stanowić podstawę do ustalenia tego parametru, to nie wykluczone jest odmienne jego ukształtowanie ze względu na wnioski wynikające z analizy stanu zagospodarowania sąsiedztwa. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie występują szczególne realia dotyczące rozbudowy budynku w głąb działki, a do tego wzdłuż granicy z działką sąsiednią. Dlatego też pełne omówienie kwestii ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki), co przy dachu płaskim dotyczy zarazem maksymalnej wysokości budynku, wymaga nie tylko analizy przyjętej wartości parametru na płaszczyźnie przywołanych przepisów, ale i powiązania jej z analizą takiego parametru odnoszonego przez organy do gabarytów nowej zabudowy (rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego), który został określony jako "głębokość zabudowy – części dobudowywanej" - do 12,5 m, co z kolei wiąże się realizacją planowanej rozbudowy budynku z uskokiem elewacji frontowej i z usytuowaniem w granicy z działką sąsiednią, które to kwestie są przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia.

Co się tyczy parametru określonego jako "głębokość zabudowy – części dobudowywanej", który ma wynosić do 12,5 m, należy wyjaśnić, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gabaryty budynku (jego wymiary zewnętrzne) i forma architektoniczna muszą stanowić kontynuację gabarytów i formy znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy urbanistycznej celowym rozwiązaniem będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty i formę architektoniczną. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z przywołanym rozporządzeniem wykonawczym, winien również ustalić, czy nowa zabudowa będzie kontynuowała gabaryty (i formę architektoniczną) istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc przede wszystkim, czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne i bryłę obiektu nie dojdzie do powstania takiej zabudowy, która będzie rażąco odbiegała od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. W konsekwencji, w sytuacji gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują, że nowa zabudowa będzie znacząco odbiegała gabarytami od już istniejącej, organ winien dokonać takiej oceny - np. poprzez porównanie brył planowanego budynku lub jego kubatury z budynkami już istniejącymi w sąsiedztwie. Jeżeli na skutek takiego badania okaże się, że nowa inwestycja w zakresie formy architektonicznej (bryły) lub kubatury rażąco odbiega, np. czy to wymiarami, czy to kształtem bryły od innych istniejących na obszarze analizowanym (w szerokim sąsiedztwie), to zaakceptowanie takiej inwestycji i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez odpowiednio wnikliwej analizy całokształtu okoliczności mogłoby prowadzić do naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. tezy wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 556/13 - dostępnego w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko - zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Skoro nieuprawniona jest wspomniana zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji" - rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej, to nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej mógłby być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (patrz: wyroki WSA w Łodzi z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497).

Warto również mieć na uwadze, że prawo do zagospodarowania terenu (wolność zagospodarowania terenu) jest limitowane zarazem względami ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), które mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Na potrzebę zachowania równowagi pomiędzy tymi interesami trafnie skarżący zwrócili uwagę.

Nadto w tym miejscu należy wspomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Organ związany jest również przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Oznacza to, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10, LEX nr 1134679). Innymi słowy, organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09, LEX nr 553472). To związanie organu wnioskiem inwestora nie ma jednakże charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580).

W rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, że parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. W ocenie Sądu przewidziana w rozporządzeniu możliwość takiego odstępstwa jest logicznym następstwem faktu, że w wielu miejscach mamy do czynienia z różnorodną zabudową o całkowicie różnych parametrach, gdzie ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej - w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej wprawdzie funkcję zabudowy już istniejącą na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy np. tylko jednym z parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Ustawodawca przewidział taką możliwość wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Jeśli przyjąć definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, to zdaniem Sądu ratio legis omawianego przepisu polega na tym, aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty lub bryła architektoniczna w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Ustawodawca nie wymaga bowiem, aby wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wszystkie budynki miały takie same czy bardzo zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów i bryły budynku, ustawodawca daje wyraz założeniu, że gabaryty te nie mogą się różnić w sposób zasadniczy, w znaczy stopniu czy też całkowicie odbiegając od tych, którymi cechuje się zastana zabudowa terenu sąsiedztwa. Nie jest dopuszczalna taka sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosując wyjątki w ocenie poszczególnych parametrów wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym, doprowadził do powstania w analizowanym terenie zabudowy znacząco czy też całkowicie odbiegającej gabarytami (często znacząco większej) od zabudowy już istniejącej. Nie zezwala na to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazujący na obowiązek organu zachowania kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej (bryły), co ma zapobiegać stopniowej całkowitej zmianie wskaźników, cech i parametrów zabudowy na danym terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy i dla ustalania parametrów każdej nowej inwestycji bierze się pod uwagę parametry już powstałych obiektów.

W niniejszej sprawie organy w ogóle nie uzasadniły – nie oceniły z perspektywy powyżej przywołanych kwestii dotyczących kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej (bryły) – planowanej rozbudowy i nadbudowy obiektu, która miałaby być cofnięta, tworząc uskok, względem linii zabudowy wyznaczonej jako przedłużenie linii wyznaczonej przez budynku położone na działkach przy ul. [...] [...] i [...], pod kątem spełnienia wymogu kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej. Należy zaznaczyć, że przedmiotowa kwestia nie może być mylona z kwestią wyznaczenia linii zabudowy w sytuacji, gdy linia ta przebiega na innych działkach, tworząc uskok, którą to sytuację reguluje przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, modyfikując zasadę określoną w § 4 ust. 1. Warto także odnotować, że przepis § 4 ust. 2 wskazuje na obowiązek usunięcia niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, zaś § 4 ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Organy w ogóle nie wskazały – nie uczyniła tego również analiza urbanistyczna – czy na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa (budynki mieszkalne jednorodzinne), która miałaby właśnie taką formę architektoniczną i usytuowanie względem obowiązującej linii zabudowy. Jedyne rozważania dotyczące pośrednio przedmiotowej kwestii, jakie zostały zawarte w decyzji organu I instancji (organ II instancji w tym zakresie wyraził się lakonicznie), wskazują na występowanie budynków mieszkalnych usytuowanych w jednej z granic nieruchomości (przy ul. [...] i ul. [...]), ale nie są to obiekty o formie architektonicznej, którą docelowo miałaby przybrać planowana inwestycja, tj. nie są obiektami odsuniętymi w głąb działki względem linii zabudowy, o innej bryle niż ta, która docelowo ma powstać w wyniku rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...]. Materiał graficzny (mapy) zdaje się wskazywać na to, że bryła tych obiektów - budynków mieszkalnych nie zawiera uskoku względem linii zabudowy, jak i nie zawiera rozległej wydłużonej części biegnącej w głąb terenu działki. Analiza tych kwestii nie jest jednak zadaniem sądu administracyjnego i będzie podlegała wszechstronnemu rozważeniu w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Natomiast niewątpliwe organy, przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, całkowicie pominęły analizę stanu faktycznego pod kątem oceny, czy zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektu, co stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Taki sam zarzut należy postawić kwestii dopuszczenia możliwości usytuowania planowanego obiektu (rozbudowy budynku mieszkalnego) w granicy z działką sąsiednią, co jest przedmiotem poniżej przedstawionych rozważań.

W odniesieniu do dopuszczalności usytuowania rozbudowywanego budynku mieszkalnego w granicy z działką sąsiednią organ I instancji przywołał § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i wskazał na występowanie budynków mieszkalnych usytuowanych w jednej z granic nieruchomości (przy ul. [...] i ul. [...]). Poza tym brak jest w decyzji organu I instancji wskazania jakichkolwiek okoliczności uzasadniających możliwość zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, a rozważania Kolegium w tym względzie – jak już wspomniano – są nader lakoniczne.

Możliwość lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy przewiduje powołany przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, z którego treści wynika, że sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy może wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do tej kwestii, Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku wyrażony w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 227/14 (LEX nr 1640565), że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi zaś znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Wobec tego decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana.

Wobec tego, skoro prawodawca przesądził o dopuszczeniu możliwości określenia lokalizacji budynku w decyzji o warunkach zabudowy z odstępstwem od ogólnych wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy – w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki – powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ co do zasady w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji. Organ w takiej sytuacji ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy granicy, działki jest bowiem możliwe tylko pod warunkiem, że jest elementem zastanego ładu przestrzennego, a zatem kontynuacją sposobu zabudowy w terenie analizowanym.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji, a w ślad za nim decyzji organu odwoławczego, również i w tym zakresie nie sprostały tym wymaganiom. Odwołanie się do występowania dwóch budynków mieszkalnych usytuowanych w jednej z granic nieruchomości (przy ul. [...] i ul. [...]) jest niewystarczające, skoro organ nie formułuje pogłębionych rozważań co do tego, czy taka okoliczność, wobec przeważającego usytuowania budynków mieszkalnych na pozostałych działkach w środkowych częściach frontów tych działek, jest wystarczająca dla uznania, że ład przestrzenny i architektoniczny zostanie zachowany. Co więcej, nie można wykluczyć, że zabudowa istniejąca przy ul. [...] powstała jako odbicie dla wcześniej powstałej zabudowy przy ul. [...], co nakazywałoby rozważyć, czy planowaną inwestycję można odnosić do zabudowy przy ul.[...]. Z kolei w odniesieniu do dopuszczenia przez organ możliwości usytuowania planowanej inwestycji (rozbudowywanej części budynku) bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] na długości do 12,5 m, a zatem na całej dopuszczonej "głębokości zabudowy", należy podkreślić, że uzasadnienie dopuszczenia takiego usytuowania budynku powinno również zawierać analizę, czy na obszarze analizowanym znajdują się przy granicy z działką sąsiednią właśnie budynki o takich gabarytach i formie architektonicznej, jak ten, którego realizacja jest zamiarem inwestora. Tylko taka skonkretyzowana i zindywidualizowana analiza zastanego stanu rzeczy (istniejącej zabudowy) i zamiaru inwestycyjnego może stanowić należyte wykazanie, że względy ładu przestrzennego dopuszczają zabudowę określoną we wniosku inwestora, a przy tym zlokalizowaną w specyficzny sposób (z uskokiem bryły – w głąb działki i przy granicy z działką sąsiednią).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku odniesienia się przez organy do kwestii nasłonecznienia ich nieruchomości oraz takich okoliczności jak prawo do spokoju i odpoczynku, stwierdzić należy, że pierwsza kwestia może podlegać ocenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskania pozwolenia na budowę - stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), pozostałe zaś mogą być co najwyżej przedmiotem rozważań na płaszczyźnie prawa cywilnego. Ponadto warto w tym miejscu przywołać trafne poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny (patrz wyrok z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2312/10, LEX nr 1138137).

Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji okazały się wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień popełnionych przez organ I instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia względem wniosku inwestora na podstawie stanu faktycznego pozbawionego odpowiedniej analizy pod kątem wychwycenia prawidłowości dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego zachodzących w zakresie gabarytów i formy architektonicznej (zabudowy z uskokiem - cofnięciem zabudowy w głąb działki) oraz usytuowania w granicy z działkami sąsiednimi, jak również przy braku poczynienia pogłębionych rozważań co do możliwości odstąpienia od średnich wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, dopuszczalnej wysokości budynku objętego rozbudową i nadbudową, a także szerokości elewacji frontowej. Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5-7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków miały wpływ na wynik sprawy, determinując ustalenia w zakresie wymogów nowej zabudowy (konkretnych cech, wskaźników i parametrów). W konsekwencji konieczne było wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią wyżej przedstawione rozważania i wytyczne, celem przeprowadzenia w należyty sposób postępowania administracyjnego, w szczególności w aspekcie analitycznym. Konieczne będzie przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, która obejmie zagadnienia, na które Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu, a zatem przede wszystkim to, czy istniejąca w tak wyznaczonym obszarze zabudowa umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia budowlanego inwestora w takim kształcie, jaki wynika z wniosku. Niezbędne będzie rozważenie, czy dopuszczenie planowanej inwestycji w określonym kształcie, wobec zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących, jest możliwe z uwagi na kontynuację zabudowy i funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym odstępstw od średnich wartości parametrów istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym i określenia gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz dopuszczenia sytuowania zabudowy przy granicy z działką sąsiednią – przy uwzględnieniu postulatu konieczności zachowania ładu przestrzennego w urbanistycznej całości obszaru objętego analizą, co będzie również wymagało pogłębionej analizy kwestii dopuszczalności usytuowania planowanej zabudowy (rozbudowy) przy granicy z działką sąsiednią – przy jednoczesnym cofnięciu planowanej zabudowy w głąb działki, tworząc uskok względem istniejącej zabudowy.

Warto także wspomnieć, że wprawdzie szczegółowe warunki, podlegające ustaleniu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, określa rozporządzenie wykonawcze, jednakże co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. widełek, czyli w określonych przedziałach wielkości, zaś ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Ich ustalenie jednak powinno być poprzedzone wnikliwą analizą istniejącej w obszarze analizowanym zabudową. Niewątpliwie jednak przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy i w samych warunkach zabudowy poszczególnych wskaźników i parametrów planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus w inny sposób niż wynikający z przepisów powołanego rozporządzenia i tylko w zakresie wytyczonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838). Organ, ponownie ustalając warunki i wymagania dla planowanej zabudowy, uwzględni i to zastrzeżenie celem zgodnego z prawem określenia wskaźników, cech i parametrów nowej (planowanej) zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Orzeczenia zawarte w punktach II i III stanowiły konsekwencję rozstrzygnięcia sformułowanego w punkcie I sentencji. I tak, o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżących i wysokość uiszczonych kosztów sądowych. Z kolei wobec kierunku rozstrzygnięcia sformułowanego w punkcie I sentencji Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.