Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt IV SA 3194/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2004-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" i Stowarzyszenia "B" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 listopada 2002r. nr "[...]" Burmistrz Miasta M. ustalił na wniosek "C" S.A. w Z. warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr 284/66, obręb w M. przy ul. W., dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego. Pismami z dnia 18 lutego 2003r. Stowarzyszenie A oraz Stowarzyszenie B w M. wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w powyższej sprawie, uzasadniając to celami statutowymi stowarzyszeń oraz ich interesem prawnym. Twierdzono, że lokalizacja inwestycji narusza interesy kupców i handlowców zrzeszonych w stowarzyszeniach. Następnie pismem z dnia 27 lutego 2003r. pełnomocnik stowarzyszeń oświadczył, iż żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Organ I instancji postanowieniem z 31 marca 2003r. wznowił postępowanie, a decyzją z 5 maja 2003r. wydaną w oparciu a art. 146 § 2 kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji z 27 listopada 2002r. W uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek inwestora jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a stowarzyszenia nie wykazały, by inwestycja naruszała ów plan. W konsekwencji organ uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co przemawia za odmową jej uchylenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły stowarzyszenia zrzucając jej naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 lipca 2003r. Nr "[...]" uchyliło w całości decyzję organu I instancji umarzając postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu decyzji Kolegium argumentowało, że decyzja organu I instancji była błędna, gdyż organ z jednej strony przyjmuje istnienie podstaw do wznowienia postępowania, z drugiej zaś wskazuje na ich brak. Odnosząc się do postanowienia, którym wznowiono postępowanie organ II instancji poinformował, iż jego niezaskarżalność nie może wykluczać powinności jego oceny. Zdaniem Kolegium wznawiając postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa, Burmistrz Miasta M. uznał, że stowarzyszenia winny być stroną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 27 listopada 2002r. oraz, że nie brały udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tej decyzji. Interes prawny stowarzyszeń wynika z przepisów prawa materialnego oraz z ich zapisów statutowych. Kolegium nie podzieliło tego poglądu podnosząc, że wprawdzie organizacja społeczna może być uznana za stronę postępowania, jeżeli posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem jeżeli postępowanie dotyczy bezpośrednio jej interesu prawnego, czego konsekwencją będzie, że stanie się ona podmiotem praw i obowiązków w wyniku załatwienia sprawy. Podkreślono, że stowarzyszenia w niniejszej sprawie takim przymiotem się nie wykazały. Stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy sąsiednich nieruchomości. Natomiast przeprowadzone postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, iż podmioty legitymują się takimi prawami do terenu przyległego do zamierzonej inwestycji. Interes prawny nie mógł wypływać ze statutu stowarzyszeń, gdyż statuty organizacji wykraczają poza zakres norm prawa materialnego. Reasumując wznowienie postępowania przez organ I instancji tylko z tej przyczyny, że stowarzyszenia nie brały udziału w postępowaniu wszczętym z wniosku "C" S.A. było niezasadne, gdyż postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 może zostać wznowione tylko na żądanie strony. Kolegium argumentowało dalej, iż stowarzyszenia mogły domagać się wznowienia postępowania jedynie na podstawie art. 31 kpa, lecz w takim przypadku brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § l pkt 4.

Na po wyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie A w M. i Stowarzyszenie B w M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono, iż decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisu art. 142 kpa, poprzez rozstrzygnięcie niezaskarżalnego postanowienia o wznowieniu postępowania. Wywodzono, iż takie postanowienie może zostać ocenione przez organ odwoławczy tylko w przypadku, gdy zostanie ono zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Natomiast stowarzyszenia w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie zaskarżyły tego postanowienia. Podniesiono, iż skarżona decyzja została wydana na niekorzyść odwołujących czym Kolegium naruszyło art. 139 kpa. Organ II instancji bowiem badał w postępowaniu odwoławczym, czy Stowarzyszeniom przysługuje przymiot strony do czego nie był uprawniony. Kwestia ta została ustalona przez organ I instancji i we wniesionym odwołaniu nie była ujęta, przez co organ odwoławczy nie mógł się nią zajmować. Argumentowano, iż wbrew stanowisku Kolegium, skarżącym stowarzyszeniom przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż planowana inwestycja wywołuje dla stowarzyszeń uciążliwe skutki. Wskazano wreszcie, że Kolegium całkowicie pominęło zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu, dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa przy wydaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie.

Skarga nie jest zasadna.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżące stowarzyszenia mogły być stroną postępowania z wniosku złożonego przez "C" S.A. w Z. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego. Należy w tym miejscu wskazać, iż stowarzyszenie może występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakiej roli. Po pierwsze jako strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. W takim przypadku stowarzyszenie musi wykazać, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku stowarzyszenia lub też stowarzyszenie żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku posiadania przymiotu strony stowarzyszenie występuje w postępowaniu jako strona, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Drugą możliwością wzięcia udziału stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym jest występowanie w danej sprawie administracyjnej na prawach strony w oparciu o art. 31 kpa, wówczas stowarzyszenie działa w sprawie dotyczącej praw lub obowiązków innej strony postępowania. Organizacja społeczna w danym postępowaniu może występować jako strona bądź jako podmiot działający na prawach strony. Trybów tych jednak nie można stosować równocześnie, tzn. organizacja nie może się domagać wszczęcia postępowania wskazując, że posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, podnosząc nadto, iż przymiot ten wynika także z jej statutu lub też, że w tej samej sprawie organizacja żąda wszczęcia postępowania ze względu na cele statutowe.

Nie budzi kontrowersji w orzecznictwie pogląd, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na swój interes prawny, są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy postępowanie oraz działek sąsiednich (uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 września 1995r. VI SA 13/95 ONSA 1995/4/154 i 4 grudnia 1995r. VI SA 20/95 ONSA 1996/2/54). W orzecznictwie zarysował się pogląd, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele nieruchomości dalej położonych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2002r. sygn. akt IV SA 594/99 "interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Art. 42 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) zapewnia ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zapewnia on ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 października 1998r. II SA/Gd 1095/98 ustalił, "że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Legitymacji tej nie stanowi interes faktyczny, to jest np. chęć ograniczenia ruchu samochodowego na drodze publicznej". Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym nie wykazywały, że planowana inwestycja będzie oddziaływać w sposób uciążliwy na ich nieruchomości, wobec powyższego nie mogły zostać uznane za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w wyżej opisanej sprawie. W konsekwencji nie mogą żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, którą ustalono te warunki, bowiem wznowienia postępowania na tej podstawie może żądać jedynie strona. W niniejszej sprawie stowarzyszenia sprzeciwiają się planowanej inwestycji ze względu na interesy ekonomiczne swych członków. Oznacza to, że w sprawie mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Interes taki nie jest chroniony prawem. Interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kpa, nie mógł natomiast wynikać ze statutu stowarzyszeń, gdyż statut taki nie jest prawem powszechnie obowiązującym.

Oznacza to, iż stowarzyszenia nie mogły żądać wznowienia postępowania, argumentując to faktem, że będąc stroną postępowania bez swej winy nie wzięły w nim udziału. Wznawiając postępowanie w oparciu o art. 145 § l pkt 4 kpa organ administracji I instancji rażąco naruszył prawo. Wznowienia takiego może bowiem domagać się jedynie strona postępowania, stroną taką zaś stowarzyszenia nie były. Decyzja organu I instancji pozostaje też w sprzeczności z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 16 § l kpa uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Takie ustalenia z kolei obligowały organ odwoławczy, po wniesieniu odwołania z mocy art. 139 kpa do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W tym miejscu należy wskazać, iż przymiot strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, nie może zaś być skutkiem orzeczenia organu, jeżeli orzeczenie to nie było oparte na takim przepisie prawa.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z wyjątkiem wyjątków wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. W wyroku z 22 marca 1996r. S.A./Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr l, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji". Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 1987r. IV S.A. 385/87 Sąd ten wskazał, iż "organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie". Z powyższego wynika, iż organ nie jest pozbawiony możliwości kontroli postanowień, które zapadły w trakcie postępowania przed organem I instancji. W ocenie Sądu możliwości tej nie wyklucza art. 142 kpa w przypadku, gdy strona nie zaskarży postanowienia w złożonym odwołaniu. Przepis ten daje jedynie możliwość zaskarżenia takiego postanowienia w odwołaniu wówczas, gdy na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, celem zwrócenia uwagi organowi na to postanowienie. Nie oznacza to jednak, że organ rozpoznając sprawę ponownie i to w całości, nie może ocenić zapadłego postanowienia, jeżeli strona nie zażądała tego w odwołaniu. Taka rozszerzająca wykładania art. 142 kpa, jest niedopuszczalna. Prowadziłaby do tego, że w określonych przypadkach organ odwoławczy nie może wydać decyzji, która byłaby niezgodna z treścią niezaskarżalnego postanowienia. W sprawie niniejszej konieczność oceny postanowienia z 31 marca 2003r., którym wznowiono postępowanie z pewnością zachodziła. Wznawiając postępowanie, organ I instancji uznał stowarzyszenia za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 27 listopada 2002r. stwierdzając, iż postępowanie to należy wznowić, gdyż stowarzyszenie jako strony nie brały w nich udziału. Uzasadniając to stanowisko wskazano, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy analizowano posiadanie przez stowarzyszenia interesu prawnego wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego. Uznano, iż stowarzyszenia, będące organizacjami społecznymi, posiadają takie uprawnienia wynikające z zapisów statutowych. Jak podkreślono wyżej posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego nie może wynikać ze statutów organizacji społecznych. Postanowienie to nie było więc zgodne z prawem.

Należy przyjąć, że Kolegium nie było związane przywołanym postanowieniem i w wyniku oceny sprawy wskutek wniesionego odwołania było uprawnione na podstawie art. 138 § l pkt 2 in fine do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie to bowiem nie mogło być zasadnie wszczęte z wniosku stowarzyszeń w oparciu o przesłankę z art. 145 § l pkt 4 kpa, gdyż stowarzyszenia te nie posiadały przymiotu strony.

Należało zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalić.