Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1395/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Zarządu Powiatu [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu [...] uchwałą Nr [...]z dnia [...] września 2019r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C., na podstawie art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2018 r., poz. 1983 ze zm.) uchwalił:

"§ 1. Powierza się z dniem 24 września 2019 roku Panu A. L. pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. do czasu powołania Dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2019 roku.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Staroście [...].

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. "

W uzasadnienie do uchwały wskazano, że Zarząd Powiatu z dniem [...] września 2019r. odwołał poprzedniego dyrektora jednostki i zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2018 r., poz.1983 ze zm.) skorzystał z możliwości powierzenia pełnienia obowiązków pracownikowi Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. Panu A. L. do czasu powołania Dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2019 roku.

Zarządu Powiatu [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019r., poz. 511 ze zm.) oraz art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2018 r., poz. 1983 ze zm.) uchwalił:

"§ 1. Powierza się z dniem 01 stycznia 2020 roku Panu A. L. pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. do czasu powołania Dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do dnia 29 luty 2020 roku.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Staroście [...].

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

W uzasadnienie do uchwały wskazano, że związku z tym, że organizator nie ogłosił konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C., Zarząd Powiatu powierzył dalej pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. Panu A. L. do czasu powołania Dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do dnia 29 luty 2020 roku.

Zarządu Powiatu [...] uchwałą [...]z dnia [...]lutego 2020r. w sprawie w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019r. poz. 511) oraz art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2018 r., poz. 1983 ze zm.) uchwalił:

"§ 1. Powierza się z dniem 01 marca 2020 roku Panu A. L. pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. do czasu powołania Dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do dnia 31 marca 2020 roku.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Staroście [...].

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

W uzasadnienie do uchwały wskazano, że w związku z tym, że organizator nie ogłosił konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C., Zarząd Powiatu powierzył dalej pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C. Panu A. L. do czasu powołania Dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do dnia 31 marca 2020 roku.

Zarządu Powiatu [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2020r. w sprawie w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019r., poz. 511 ze zm.) oraz art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. 2020 r., poz.194) uchwalił:

"§ 1. powierza się z dniem 02 kwietnia 2020 roku Pani A. S. pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuk im. [...] w C. na czas określony do dnia 23 września 2020 roku.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Staroście [...].

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

W uzasadnienie do uchwały wskazano, że z dniem 31 marca 2020 roku upłynął okres, na jaki Zarząd Powiatu powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. Panu A. L.. Zarząd Powiatu w dniu 09 marca 2020 roku ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C., w wyniku którego nie wyłoniono kandydata.

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. 2020 r., poz.194) organ miał możliwość powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C. na okres nie dłuższy niż rok i wobec tego powierzył pełnienie obowiązków Pani A. S. do dnia 23 września 2020 roku, co oznacza, że łącznie okresy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora nie przekroczyły roku.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], na podstawie art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ) stwierdził nieważność:

- uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...]z dnia [...]września 2019 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C.,

- uchwały Zarządu Powiatu [...]nr [...]z dnia [...]grudnia 2019 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C.,

- uchwały Zarządu Powiatu [...]nr [...]z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C.,

- uchwały Zarządu Powiatu [...]nr [...]z dnia [...]marca 2020 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że uchwały Zarządu Powiatu [...]nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]są sprzeczne z prawem.

Ich podjęcie poprzedzała uchwała nr [...] z dnia [...]września 2019 r. w sprawie odwołania T. K. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Zarządowi Powiatu [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. Następnie Zarząd Powiatu [...] zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Dalej Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...]wstrzymało jej wykonanie z mocy prawa, z dniem doręczenia Zarządowi Powiatu rozstrzygnięcia nadzorczego.

W konsekwencji kolejne uchwały Zarządu Powiatu w sprawie obsadzenia stanowiska Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C., to jest uchwały nr: [...] są sprzeczne z prawem.

Niezgodne z prawem odwołanie dyrektora ww. instytucji kultury oznacza, że następne działania Zarządu Powiatu w tej sprawie, tj. kolejne powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C., również są niezgodne z prawem (naruszają prawo w sposób istotny).

Wskazano, że stosowana przez organ nadzoru praktyka stwierdzania nieważności powiązanych ze sobą aktów prawnych, nie była kwestionowana przez sądy administracyjne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1674/16; z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1678/14; z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 841/13; z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 931/12).

Przepisy art. 15 i art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określają zasady powołania dyrektora instytucji kultury oraz zasady przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z brzmieniem art. 16a tej ustawy: do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 tub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a, organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna.

Przepis wprowadza możliwość, a nie nakaz powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury, w określonych okolicznościach. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że zastosowanie art. 16a, w przypadku odwołania osoby dotychczas zajmującej to stanowisko, jest możliwe jedynie w sytuacji skutecznego odwołania tej osoby (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, Lex nr 2692384).

Podjęcie uchwał nr [...]oraz nr [...], w konsekwencji podjęcia uchwały nr [...] (której nieważność stwierdził organ nadzoru), zostało dokonane z istotnym naruszeniem art. 16a o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, z uwagi na brak podstaw do jego zastosowania.

Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdza, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Do istotnych naruszeń zalicza się między innymi podjęcie aktu bez podstawy prawnej.

Nadto uchwały nr [...]oraz [...]zostały wydane po doręczeniu (w dniu 13 stycznia 2020 r.), rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], w stanie wstrzymania wykonania uchwały nr [...].

Uchwały nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]są sprzeczne z prawem, z uwagi na fakt, że zostały wydane w konsekwencji aktu (uchwały) uznanej za nieważną, co oznacza wydanie ich bez podstawy prawnej.

Zarząd Powiatu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2020 r., [...]

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie:

- art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ww. uchwały są sprzeczne z prawem, a w konsekwencji nieważne, podczas gdy powierzenie obowiązków dyrektora ww. placówki było konieczne i odpowiadało prawu;

- art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstrzymanie z mocy prawa wykonalności uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...]z dnia [...]września 2019 r. w sprawie odwołania T. K. ze stanowiska dyrektora, skutkowało obowiązkiem wstrzymania się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego dyrektora placówki;

- art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego błędną wykładnię, objęcie dyspozycją tej normy i zastosowaniem ochrony tymczasowej w stosunku do wszelkich uchwał wydanych w następstwie uchwały nr [...]z dnia [...]września 2019 r., której nieważność stwierdzono, podczas gdy przepis ten przewiduje wstrzymanie z mocy prawa wykonania jedynie tej uchwały, której nieważność stwierdzono oraz poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2020 r. powoduje, że nie istnieją podstawy do podjęcia uchwały o powołaniu dyrektora, gdyż wobec wstrzymania wykonania uchwały, formalnie nie istniał wakat na stanowisku dyrektorskim;

- art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zakwestionowane uchwały zostały wydane w konsekwencji uchwały uznanej za nieważną.

Na podstawie art. 148 p.p.s.a. skarżący wnosił o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwał Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia [...]września 2019 r., nr [...]z dnia [...]grudnia 2019 r., nr [...]z dnia [...]lutego 2020 r., nr [...]z dnia [...]marca 2020 r.

Wskazane uchwały zostały poprzedzone uchwałą Zarządu Powiatu [...] nr [...]z dnia [...]września 2019 r. w sprawie odwołania T. K. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C..

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2020 r. została stwierdzona nieważność uchwały nr [...]. Zarząd Powiatu [...] zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprawa zawisła pod sygn. II SA/Wa 627/20.

Uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...]z dnia [...]września 2019 r. oraz nr [...]z dnia [...]grudnia 2019 r. zostały podjęte w czasie, kiedy w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr [...]z dnia [...]września 2019 r. w sprawie odwołania T. K. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C..

Nieważność uchwały odwołującej dyrektora, została stwierdzona przez Wojewodę [...]rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2020 r. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, dopiero z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia z mocy prawa nastąpiło wstrzymanie wykonania zakwestionowanej uchwały.

Zatem w chwili podejmowania wskazanych uchwał nie zachodziły przeszkody prawne do ich podjęcia. W tych datach stanowisko dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. nie było obsadzone. Stan ten otwierał drogę do podjęcia uchwał zmierzających do wyboru dyrektora na opróżnione stanowisko.

Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały działa ex tunc, oznacza to, że co do zasady stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje tę uchwałę ze skutkiem wstecznym, tak jakby od początku uchwały tej nie było. Takie generalne stwierdzenie, że uchwała, której nieważność stwierdzono, od początku nie wywołuje żadnych skutków, doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy akt taki pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale też w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych oraz pracowniczych.

W orzecznictwie sądów ugruntowane jest stanowisko, że odwołanie ze stanowiska dyrektora danej placówki jest zarówno aktem administracyjnym, jak i czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący daną placówkę) w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem danej osoby z funkcji dyrektora placówki (wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2475/12).

Jak wskazał Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. akt: I PK 155/14, odwołując się do wyroku SN z 9 grudnia 2004r. w sprawie o sygn. akt: I PK 100/04: "Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie.(...) akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. (...) W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągały się na sferę jej pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołały skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Ke 1024/16 wskazał: "skoro w dacie podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie było żadnych przeszkód prawnych do jej podjęcia, bowiem stanowisko dyrektora Ośrodka nie było obsadzone, brak jest w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że Zarząd Powiatu podejmując tę uchwałę naruszył prawo w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia jej nieważności. (...) okoliczność, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako orzeczenie deklaratoryjne wywołuje skutki ex tunc nie powoduje nieważności uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Ośrodka." Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK1217/17.

Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym błędnie uznał, że skutki doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, o których mowa w art. 80 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozciągają się również na wszelkie czynności ukierunkowane na zatrudnienie kolejnej osoby na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C..

W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie występowały przesłanki do uznania, że działanie to mogłoby być niezgodne z prawem. Błędne było stanowisko Wojewody [...], iż zaskarżone uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem zastosowanie tego przepisu było możliwe.

Stanowisko dyrektora nie było obsadzone, co otwierało drogę do podjęcia uchwał zmierzających do wyboru dyrektora na opróżnione stanowisko zgodnie z art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Było to działanie niezbędne z uwagi na konieczność kontynuowania działalności Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C..

Rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność uchwały nr [...]z dnia [...]września 2019 r. w sprawie odwołania T. K. ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...]w C. nie reaktywowało stosunku pracy. Uchwała o odwołaniu ze stanowiska dyrektora wywołała przede wszystkim skutki w sferze prawa pracy. Zatem, stwierdzenie nieważności tej uchwały skutkowało wyłącznie stwierdzeniem stanu niezgodności z prawem rozwiązania stosunku pracy. Brak jest podstaw do rozciągania skutków stwierdzenia nieważności tej uchwały na kolejne, podejmowane przez Zarząd Powiatu w C. uchwały zmierzające do powołania nowego dyrektora.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której z jednej strony stosunek pracy został rozwiązany i istnieje wakat na stanowisku dyrektora, z drugiej zaś na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego, Zarząd Powiatu nie może podjąć żadnych czynności zmierzających do zatrudnienia na wolnym stanowisku kolejnego pracownika.

Przepis art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadza możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury do czasu powołania dyrektora lub powierzenia zarządzania instytucją kultury. Z chwilą powstania wakatu na stanowisku dyrektora instytucji kultury organizator nie jest obowiązany do jego niezwłocznego obsadzenia lub powierzenia zarządzania instytucją kultury na podstawie art 15a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Możliwe jest odsunięcie tych działań w czasie na okres nieprzekraczający maksymalnego terminu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora na podstawie art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Rozwiązanie to ma na celu zapewnienie prawidłowego bieżącego funkcjonowania instytucji kultury w okresie bezpośrednio następującym po zwolnieniu się stanowiska jej dyrektora. Gdy powołanie dyrektora instytucji kultury poprzedzone jest konkursem, okres utrzymywania się wakatu tej funkcji jest dość długi. Rozwiązanie zawarte w tym przepisie chroni instytucję kultury przed konsekwencjami długotrwałego braku osoby, która nią zarządza.

Wojewoda [...]w odpowiedzi na skargę Zarządu Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2020 r., [...]wnosił o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podał, że uchwały zarządu powiatu podlegają wprawdzie ocenie przez organ nadzoru pod kątem legalności (art. 79 ust. 1 u.s.p.) jednakże nie są przedkładane wojewodzie z mocy prawa. Organ nadzoru nie posiada bieżącego wglądu w działalność uchwałodawczą organu wykonawczego powiatu.

Uchwała Zarządu Powiatu nr [...]z dnia [...]września 2019 r. wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]grudnia 2019 r., na skutek pisma skierowanego przez Wojewodę do powiatu, w związku z otrzymanym sygnałem w tej sprawie. Nieważność tej uchwały Wojewoda stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2020 r.

Także uchwały Zarządu Powiatu nr [...]z dnia [...]września 2019 r., nr [...]z dnia [...]grudnia 2019 r., nr [...]z dnia [...]lutego 2020 r. oraz nr [...]z dnia [...]marca 2020 r. wpłynęły do organu nadzoru w dniu [...] maja 2020 r.

Termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest określony ustawowo i wynosi 30 dni od dnia doręczenia uchwały organu powiatu (art. 79 ust. 1 u.s.p.) i nie może być przedłużany.

Argumentacji skarżącego w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności aktów następczych, sprowadza się w praktyce do zakwestionowania możliwości stwierdzenia ich nieważności w ogóle.

Wojewoda [...]uznał, że jest rzeczą niedopuszczalną by w obrocie prawnym pozostały uchwały sprzeczne z prawem, gdyż wydane w konsekwencji i w związku z uchwałą Zarządu Powiatu nr [...], której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2020 r.

Dalej organ nadzorczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 627/20, oddalił skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu nr [...]z dnia [...]września 2019 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, przytoczone fragmenty dwóch wyroków nie stanowią jednolitego stanowiska sądów administracyjnych.

Potrzeba powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury zaistniała w wyniku niezgodnego z prawem odwołania dotychczasowego dyrektora. Unormowanie zawarte w art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie jest przewidziane dla takich sytuacji.

Wojewoda [...]nie zgodził się z argumentem skarżącego, że stwierdzenie nieważności aktu (uchwały) od początku jego wydania (ex tunc) doznaje w tym przypadku ograniczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie wskazuje się, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA.Wa 627/20 oddalającym skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...]września 2019 r. nr [...] wskazał - "akt odwołania T. K. ze stanowiska dyrektora PCKiSz w C. jest aktem podjętym przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15 (publ. CBOSA) stwierdził, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. W związku z tym, taka kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7). Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. (...) przepis art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 7 tej ustawy w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W przedmiotowej sprawie bezspornym było to, że T. K. została powołana na stanowisko PCKiSz w C. na czas określony (na okres 3 lat od dnia 1 września 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r.). Nie oznacza to jednak, że dyrektor instytucji kultury, powołany na czas określony, może być odwołany bez żadnego uzasadnienia. W przepisach ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zostały bowiem wskazane przesłanki odwołania dyrektora powołanego na czas określony, co oznacza, że prawidłowe - legalne - odwołanie ze stanowiska nie jest możliwe z pominięciem wskazania, jako podstawy odwołania, tych przesłanek. Brak uzasadnienia aktu odwołania prowadzi do sytuacji, w której niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem aktu odwołania ze stanowiska, jako aktu o charakterze publicznoprawnym."

Podzielając w pełni ten pogląd wskazać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], z jednej strony dotykało sfery publicznej, mającej administracyjnoprawne odniesienie (funkcja publiczna w placówce publicznej, realizującej określone zadania), z drugiej strony sfery indywidualnej, ingerując w sytuację prawną osoby odwołanej.

Przy czym kwestie publicznoprawne – ocena legalności aktu - zostały pozostawione sądom administracyjnym, zaś roszczenia pracownicze sądom pracy. Inny jest zakres ingerencji oraz inne możliwe zastosowanie środków oraz skutki orzeczeń obu sądów. W pierwszym wypadku ocenie podlega tylko zgodność z prawem aktu, w drugim zachowanie wymogów z zakresu prawa pracy i zasadność ewentualnie wynikających z tych przepisów roszczeń.

Biorąc pod uwagę dualizmu orzekania - przez sądy administracyjne w zakresie zgodności z prawem uchwał publicznoprawnych o powierzeniu lub odwołaniu ze stanowiska, a przez sądy pracy w odniesieniu do skutków wynikających z pracowniczej natury zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy, to do wyłącznej kompetencji sądów pracy należy rozstrzyganie sporów w zakresie trwałości zatrudnienia oraz orzekanie sankcji za naruszenie przepisów o zatrudnieniu dyrektora placówki kultury.

Skoro istnieją określone podstawą faktyczną okoliczności, które nie mogły być merytorycznie zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności uchwały o odwołaniu, to sankcji za wadliwe lub bezprawne odwołanie ze stanowiska dyrektora poszukuje się w przepisach prawa pracy.

Unieważnienie uchwały o pozbawieniu stanowiska dyrektora placówki kultury nie wywołuje skutku w zakresie prawa pracy w postaci reaktywowania zatrudnienia na pracowniczym stanowisku dyrektora.

Z utrwalonej judykatury w sprawach pracowniczych wynika, że nawet sprzeczne z prawem lub nieuzasadnione rozwiązanie stosunku pracy nie jest nieważne z mocy prawa (por. wyroki Sądu Najwyższego z: 16 maja 1997 r., I PKN 170/97, OSNAPiUS 1998 nr 8, poz. 239 lub 10 marca 2005 r., II PK 241/04, OSNP 2005 nr 24, poz. 393).

Z konstrukcji i treści przepisów Kodeksu pracy (por. art. 44 i 45 k.p., czy art. 56 k.p.) wynika, że zarówno nieuzasadnione, jak i sprzeczne z prawem wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy jest skuteczne i prowadzi do ustania stosunku pracy, a taki skutek może być zniweczony przez wniesienie do sądu pracy roszczenia kontestującego wadliwe lub bezprawne ustanie stosunku zatrudnienia. Stwierdzenie wadliwości lub niezgodności z prawem zaskarżalnej czynności o rozwiązaniu stosunku zatrudnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie i z mocy orzeczenia sądu pracy o jej bezskuteczności, o przywróceniu pracownika do pracy, bądź orzeczenia odszkodowawczego, jeżeli pracownik nie żąda przywrócenia do pracy albo jeżeli uwzględnienie takiego roszczenia jest niemożliwe lub niecelowe. To przepisy prawa pracy normują skutki sprzecznych z prawem czynności prawnych pracodawcy, zmierzających do rozwiązania lub istotnych modyfikacji stosunku pracy.

Wyroki sądów administracyjnych nie mogą rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą zobowiązaniowych więzi pracowniczych, które wynikają z powierzenia stanowiska dyrektora. Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na pracowniczy stosunek powierzenia sprawowania funkcji kierownika oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia.

Akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobę powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia byłyby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. I PK 155/14.)

W konsekwencji skutki orzeczenia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora placówki kultury nie rozciągały się na sferę jej pracowniczego zatrudnienia i nie wywołały nieważności odwołania ze stanowiska.

Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego działa ex tunc - co oznacza, że eliminuje tę uchwałę ze skutkiem wstecznym, tak jakby od początku jej nie było. Ta generalna zasada, doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy uchwała ma opisany wyżej dualistyczny charakter i pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych, pracowniczych.

Stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] o odwołaniu T. K. ze stanowiska dyrektora placówki kultury, nie spowodowało automatycznie przywrócenia jej na to stanowisko, czego zresztą Wojewoda nigdy wprost nie twierdził.

Reasumując, skoro w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał wakujące było stanowisko dyrektora, to nie było przeszkód prawnych do ich podjęcia, a tym samym brak jest w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że Zarząd Powiatu naruszył prawo w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Dodatkowo przemawia za tym okoliczność, że w dacie podjęcia uchwały nr [...]z dnia [...]września 2019 r. oraz nr [...]z dnia [...]grudnia 2019 r., poprzedzająca je uchwała nr [...]z dnia [...]września 2019r. o odwołaniu T. K. nie podlegała wstrzymaniu, wywoływała skutki prawne, wobec czego również z tego powodu, stanowisko dyrektora nie było obsadzone. Stan ten otwierał drogę do podjęcia uchwał zmierzających do wyboru dyrektora na opróżnione stanowisko.

W odniesieniu natomiast do kolejnych uchwał z nr [...]oraz nr [...] zapadłych już po wstrzymaniu z mocy prawa uchwały nr [...]z dnia [...]września 2019 r. o odwołaniu T. K., podkreślić należy, że ich wyeliminowanie tylko z tego powodu, że stwierdzono nieważność uchwały nr [...], zupełnie abstrahowało od przyczyn wyeliminowana jej z obrotu prawnego. Nie były to (z powodów oczywistych w postępowaniu administracyjnym) okoliczności odnoszące się aspektów faktycznych i prawnych stosunku pracy.

Skoro stanowisko dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. nie było obsadzone, to były podstawy faktyczne i prawne do podjęcia uchwał o charakterze tymczasowym, zmierzających do wyboru dyrektora na opróżnione stanowisko zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194). Wymagała tego konieczności prowadzenia przez placówkę dalszej działalności.

Z powyższej analizy prawnej wynika, że organ nadzoru naruszył prawo, przez dokonanie wadliwej oceny legalności aktów organu jednostki samorządu terytorialnego, zakwestionowanych kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.