Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 225/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Grupy Inwestycyjnej Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 lutego 2018 r., na skutek odwołania A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 grudnia 2017 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę dotyczącego zmiany decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. obejmującego zagospodarowanie terenu wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrznym układem drogowym, kanalizacją deszczową, siecią i przyłączami kanalizacji sanitarnej, przyłączami wodociągowymi, siecią c.o. oraz oświetleniem terenu na działkach nr [..]-[..] obręb [..] przy ul. F. w G., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Inwestor A. w dniu 31 października 2017 r. wniosła o zmianę pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. dla inwestycji obejmującej zagospodarowanie terenu wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrznym układem drogowym, kanalizacją deszczową, siecią i przyłączami kanalizacji sanitarnej, przyłączami wodociągowymi, siecią c.o. oraz oświetleniem terenu na dz. nr [..]-[..] obręb [..] przy ul. F. w G., przedkładając zamienny projekt zagospodarowania terenu działek nr [..] i [..].

Jak wynika z akt sprawy, inwestor zamierza wprowadzić zmiany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej zagospodarowanie terenu wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrznym układem drogowym, kanalizacją deszczową, siecią i przyłączami kanalizacji sanitarnej, przyłączami wodociągowymi, siecią co. oraz oświetleniem terenu na dz. nr [..]-[..] obręb [..] przy ul. F. w G. Na terenie objętym inwestycją przewiduje się budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Projektowana inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., rejon ulic S. i W., uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą nr XXXII/753/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. (opubl. Urz. Woj. Pom nr 86, poz. 1741). Działka nr [..] i [..] znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 006MW2 - teren zabudowy wielorodzinnej niskiej. Zgodnie z treścią uchwały dla w/w terenu obowiązują ustalenia zawarte w karcie terenu 006. Dla terenu 006MW2 ustalono intensywność zabudowy do wielkości nie większej niż 0,9. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi tekstu planu § 12 pkt 1.1. intensywność zabudowy jest to wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, do powierzchni działki budowlanej, przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego, projektowanego lub urządzonego terenu.

Z przedłożonego zamiennego projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestor ma zamiar zmienić obrys ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego B25 przez co powierzchnia całkowita kondygnacji nadziemnych wzrośnie z 3333,6 m2 do wielkości 3532,1 m2 czyli powierzchnia całej kondygnacji powiększy się o 198,5 m2. Oznacza to, że powierzchnia kondygnacji zwiększa się o ponad 20%, a współczynnik intensywności zabudowy wzrośnie z wartości równej 0,9 (w projekcie podstawowym) do wartości ponad 0,916 (11546,6 / 12609 = 0,91574).

Prezydent Miasta stwierdził nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, w związku z powyższym postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia poprzez: doprowadzenie do zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie intensywności zabudowy - wskaźnik intensywności zabudowy nie może przekroczyć 0,9 oraz skorygowanie wskazanego w oświadczeniu projektantów podstawy prawnej.

W odpowiedzi na zobowiązanie, inwestor podał, że przyjęta w projekcie wartość wskaźnika zabudowy jest zgodna z obowiązującym planem. Inwestycja projektowana jest na terenie działek nr [..], [..] obręb [..], objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G. Zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami zawartymi w powyższej karcie terenu intensywność zabudowy może wynieść do 0,9 (karta terenu 06, punkt 6b). Uchwała nie wskazuje na możliwość stosowania marginesu wynikającego z reguły matematycznego zaokrąglania do tej wartości.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. podjętą na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi - A. pozwolenia na budowę dotyczącego zmiany decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przede wszystkim stwierdził, że przyjęta w projekcie intensywność zabudowy przekracza wskazaną w planie miejscowym wartość, a więc projekt budowlany inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

A. wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie stronie pozwolenia na budowę. W odwołaniu zarzucono między innymi naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, a w szczególności poprzez arbitralne uznanie, że takie wątpliwości nie zachodzą. Zdaniem odwołującego się plan miejscowy celowo wprowadza różny stopień precyzji współczynników intensywności zabudowy. Skoro dla danego terenu prawodawca określił intensywność na poziomie 0,35, to brak jest podstaw dla organu, by wskaźnik intensywności określony na poziomie 0,9 definiować jako 0,90 lub 0,900. Zdaniem odwołującego się, uchwała celowo wprowadza "matematyczne minimum" wskaźnika, które jest konieczne dla zachowania ładu przestrzennego. Dlatego też brak jest podstaw dla organu, by na tej podstawie budować dalsze ograniczenia zabudowy, poprzez matematyczne rozszerzanie wskaźnika do wartości 0,90 lub nawet 0,900. Jest to bowiem zdaniem inwestora zakres, który został wyłączony spod zakresu normowania – jako indyferentny z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego.

Decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść przepisów art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda ustalił treść wniosku inwestora dotyczącego zmiany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta z dnia 30 grudnia 2016 r., a także treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. nr XXXII/753/05) dla działek nr [..] i [..] znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 006MW2, dla którego obowiązują ustalenia zawarte w karcie terenu 006. Dla tego terenu ustalono w planie wskaźnik intensywności zabudowy do wielkości nie większej niż 0,9. Wojewoda przytoczył następnie definicję tego wskaźnika zawartą w planie i ustalił na podstawie przedłożonego projektu zagospodarowania terenu, tak jak organ pierwszej instancji, że wskaźnik ten ulegnie zwiększeniu z wartości 0,9 (w projekcie podstawowym) do wartości ponad 0,915.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że zapis w pkt 6b karty terenu, brzmiący: "intensywność zabudowy - do 0,9" jednoznacznie wskazuje, iż określona w nim wartość jest maksymalną dopuszczalną wielkością tego wskaźnika. W przedziale do 0,9 mieszczą się wszystkie wartości mniejsze niż 0,9 oraz wartość równa 0.9. Rozwiązanie projektowe zakładające wskaźnik intensywności zabudowy większy niż 0,9 (tu 0,91574) jest więc w sposób oczywisty sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Wojewody, wbrew opinii inwestora, nie ma tu miejsca na wątpliwości, które mogłyby być interpretowane na korzyść strony. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko Prezydenta, że przekroczenie tego wskaźnika powyżej 0,9 jest niedopuszczalne.

Wojewoda potwierdził, że organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego, a inwestor niezgodności tej w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usunął. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami planu miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że plan miejscowy jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Organ nie może nie stosować przepisów planu jasnych i czytelnych, niewymagających jakiejkolwiek interpretacji. Jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Zobowiązuje go do tego przepis art. 6 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

A. w G., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego zaskarżyła w całości decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2018 r. i wniosła o jej uchylenia oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotowej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 107 k.p.a. poprzez:

- brak jasnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

2) art. 6 k.p.a. zasady praworządności, poprzez:

- oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach nie znajdujących oparcia w przepisach;

3) art. 7 k.p.a. poprzez:

- brak faktycznego uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym szczególności niewskazanie przepisów prawa, na których organ oparł swoje wnioski;

4) art. 8 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. poprzez:

- naruszenie zasady obiektywizmu, w szczególności poprzez wskazanie już na etapie opisu stanu faktycznego okoliczności, które nie wystąpiły w stanie faktycznym, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia;

- brak faktycznego wskazania w przedmiotowym postanowieniu okoliczności i przesłanek, na podstawie których organ uznał w przedmiotowej sprawie prymat interesu społecznego nad słusznym interesem strony, co skutkowało arbitralnym i pozbawionym właściwego uzasadnienia nieuwzględnieniem wniosku skarżącej;

5) art. 7a k.p.a. poprzez:

- jego niezastosowanie, co doprowadziło do zaniechania rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, w tym w szczególności błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie takie wątpliwości nie zachodzą, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) Naruszenie § 7 w związku z § 12 ust. 2 Karta terenu 006 pkt. 6 lit. b) Uchwały nr XXXII/753/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., rejon ulic S. i W

poprzez:

- błędną wykładnię skutkująca wyprowadzeniem przez organ dodatkowych ograniczeń zabudowy nie wynikających z ww. zapisów Uchwały, w szczególności błędne uznanie, iż w projekcie budowlanym przekroczony został współczynnik intensywności zabudowy;

2) Naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane poprzez:

- błędne zastosowanie w sytuacji, w której strona przedstawiła kompletny projekt budowlany.

Według inwestora stanowisko organu drugiej instancji nie ma oparcia w przepisach i jest całkowicie dowolne - w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazuje się bowiem, iż Uchwała nr XXXII/753/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. nie zawiera zapisu dot. stosowania reguł matematycznych. Tymczasem organ drugiej instancji sam takie reguły matematyczne stosuje, w sposób dorozumiany rozszerzając wskaźnik z wartości 0,9 do wartości 0,90(...). Według skarżącej spółki brak jest podstawy dla której organ sam przyjmuje taką wartość matematycznego zaokrąglenia - brak jest jakichkolwiek podstaw dla których organ postanowił dokonać zaokrąglenia do trzech miejsc po przecinku, a nie do jednego.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ badając zgodność projektu budowlanego przyjmuje nieokreślone w przepisach zasady zaokrągleń i obliczania - działając w sposób prowadzący do ograniczenia uprawnienia skarżącej do zabudowy i stawiając wymagania nie istniejące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej takie postępowanie organu jest sprzeczne § 12 ust. 2 Karta terenu 006 pkt. 6 lit. b) Uchwały nr XXXII/753/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. Stanowi to jej zdaniem naruszenie skodyfikowanej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, gdyż organy obydwu instancji wydając decyzje, wyszły poza zakres określony uchwałą i działały bez wyraźniej i dokładnej podstawy normatywnej.

W ocenie strony skarżącej szczególnej uwagi wymaga w niniejszej sprawie zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. Przywołując pogląd doktryny wywodzi skarżąca, że znaczenie tej zasady wykracza poza ramy procedury, jako że z tej zasady wynikają dyrektywy interpretacyjne nie tylko prawa procesowego, ale ze sformułowania "do załatwienia sprawy" - również do prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Sąd kontroluje m.in. zgodność tych decyzji z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, które odnoszą się również do interpretacji przepisów materialnego prawa administracyjnego (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, z glosą J. Łętowskiego OSPiKA 1982, Nr 1-2, poz. 22).

Zdaniem skarżącej organ dokonujący interpretacji konkretnego planu powinien zachowywać określony luz interpretacyjny, a wątpliwości powstające na gruncie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora (to, że wątpliwości przy interpretacji zapisów istnieją - jest niewątpliwe, bo inaczej organ nie wydawałby oficjalnych interpretacji). Judykatura potwierdza, że wykładnia przepisów z zakresu reglamentacji budowlanej powinna być ścisła, jednakże wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść inwestora (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 431/16). Według skarżącej organy obydwu instancji całkowicie pominęły przepis art. 7a § 1 k.p.a., uznając błędnie, że nie występują jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne na kanwie przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 grudnia 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę A. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej o zmianę pozwolenia na budową udzielonego decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. dla inwestycji obejmującej zagospodarowanie terenu wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrznym układem drogowym, kanalizacją deszczową, siecią i przyłączami kanalizacji sanitarnej, przyłączami wodociągowymi, siecią c.o. oraz oświetleniem terenu na dz. nr [..]-[..] obręb [..], w sposób wynikający z przedłożonego zamiennego projektu zagospodarowania terenu dla działek nr [..], [..]. Organy architektoniczno-budowlane rozstrzygające wniosek zgodnie przyjęły, że zaprojektowana inwestycja jest niezgodna z § 12 ust. 2 – co do karty terenu dot. terenu oznaczonego numerem 006 pkt 6 lit. b. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą Rady Miasta nr XXXII/753/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2010 r. nr 86, poz. 1741), zwanej dalej: "planem miejscowym". Podany przepis planu miejscowego stanowi, że "intensywność zabudowy – do 0,9". Organy interpretując ten przepis uznały, że projektowana inwestycja, w której współczynnik intensywności zabudowy wyliczony według definicji zawartej w § 12 pkt 1.1 uchwały, wyliczony jako iloraz liczb 11546,6 do 12609 (co stanowi w przybliżeniu 0,91574) przekracza dopuszczalną wysokość 0,9. Stąd organ pierwszej instancji uznał za konieczne nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia m. in. tej nieścisłości i niezgodności, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a wobec jego niewykonania w terminie zakreślonym w postanowieniu z dnia 20 listopada 2017 r. (do dnia 4 grudnia 2017 r.) przyjęto konieczność odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę co do zmiany decyzji dotychczasowej z dnia 30 grudnia 2016 r. Organy obu instancji nie zgodziły się z przedstawioną przez inwestora odmienna wykładnią planu i ta kwestia wyznacza zakres sporu w kontrolowanej sprawie.

Zasadniczą podstawę materialną dla wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią ust. 3 tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z kolei art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jak zatem wynika z powyższych regulacji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte m. in. w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w tym zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ ten nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Po jego bezskutecznym upływie wydaje się decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd uznał, że kontrolowana decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji podjęta na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w kontekście ustalenia braku zgodności projektu z obowiązującym planem miejscowym jest prawidłowa.

Według sądu organy obu instancji dokonały trafnej oceny opartej na prawidłowej wykładni § 12 planu miejscowego. Paragraf 12 ust. 2 zawiera bowiem ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych na rysunku planu numerem 006 oraz symbolem przeznaczenia terenu – MW2 dla zabudowy wielorodzinnej niskiej. W pkt 6 karty terenu "Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", w lit. b podano współczynnik intensywności zabudowy, określając go jako wielkość "do 0,9". Treść tego zapisu nie ma charakteru informacyjnego, wręcz przeciwnie – ustala warunki intensywności zabudowy dla danego terenu, sztywno określając maksymalny wskaźnik wynoszący 0,9. W efekcie, odczytując całą treść § 12 ust. 2 – dla karty terenu 006, nie sposób dojść do takich stwierdzeń, jakie wywodzi w sprawie skarżąca, wskazując na zbyt rygorystyczną interpretację planu przez organ.

Trzeba też dodać, że w § 12 pkt 1.1 zdefiniowano pojęcie "intensywności zabudowy" jako wskaźnika wyrażającego stosunek powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, do powierzchni działki budowlanej, przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego, projektowanego lub urządzonego terenu.

W sposób oczywisty obliczenie przedmiotowego wskaźnika ma charakter matematyczny, a wzór działania wynika z przywołanej definicji. Sąd zauważa, że sposób wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy dla projektowanej inwestycji opisany przez oba organy nie został przez stronę skarżącą zakwestionowany, niemniej sąd nie dopatruje się w tym względzie błędu, co też implikuje ocenę trafności przekroczenia przedmiotowego wskaźnika w stosunku do ustalonego w planie miejscowym.

Strona skarżąca zwróciła uwagę w odwołaniu, a następnie w skardze, że uchwała o planie miejscowym wyraźnie rozróżnia stopień precyzji określonych współczynników i wartości. Już tylko – jak podała spółka – w obrębie samych współczynników intensywności zabudowy podawane są one w zależności od terenu z dokładnością do jednego lub dwóch miejsc po przecinku, np. w karcie terenu oznaczonego numerem 001 pkt 6 lit. "a" maksymalną intensywność zabudowy określono do wartości 0,35. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej nie sposób uznać, że powyższe rozróżnienie stanowi "rozróżnienie stopnia precyzji planu", uzasadniające luz interpretacyjny mający polegać na możliwości matematycznego zaokrąglenia współczynnika do określonej, czyli której, "liczby po przecinku". W ocenie sądu wykładnia planu dla przedmiotowej karty terenu jest oczywista i niebudząca żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a przy tym zgoła odwrotna do stanowiska prezentowanego konsekwentnie przez skarżącą spółkę. Zdaniem sądu, skoro uchwałodawca dla jednej karty terenu określa współczynnik intensywności zabudowy jako wielkość 0,35, a dla innej karty terenu jako wielkość nie większą niż 0,90 (wszak 0,9 i 0,90, i 0,900, i 0,9000 etc. to równość matematyczna i nie potrzeba tutaj stosowania żadnych zaokrągleń ani rozszerzeń), to nie sposób uznać że taki zabieg ma celu usankcjonowanie wskaźnika wynoszącego pomiędzy 0,9 a 0,95. Gdyby bowiem uchwałodawca dopuścił na przedmiotowym terenie zastosowanie bardziej intensywnej zabudowy, to nie było przeszkód, aby wskaźnik ten w planie został określony inaczej, np. jako wielkość 0,95 – podobnie jak nie było przeszkód aby dokonać takiego określenia co do karty terenu oznaczonej numerem 1. Wypunktowane różnice to zatem nie "rozróżnienie stopnia precyzji w zależności od terenu", lecz w istocie podane wartości matematyczne w sposób wskazujący na celowe i racjonalne działanie uchwałodawcy.

Ponownie sąd zwraca uwagę, że treść planu miejscowego w tym zakresie nie pozostawia żadnego luzu interpretacyjnego również w kontekście definicji legalnej intensywności zabudowy – jest to wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni całkowitej mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, do powierzchni działki budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego, projektowanego lub urządzonego terenu (§ 12 ust. 1 planu). Z danych projektowych wynikających z zamiennego projektu budowlanego, jak prawidłowo ustaliły organy, wynika, że powierzchnia całkowita kondygnacji nadziemnych ma łącznie wynosić 11.546,6 m2 zamiast projektowanych pierwotnie 11.348,1 m2. Tymczasem powierzchnia działki budowlanej wynosi 12.609 m2. Iloraz tych dwóch liczb jest liczbą niewymierną i wynosi w przybliżeniu 0,915742(...). Niezależnie jednak od tego, czy liczbę tę zapiszemy w postaci ułamka zwykłego 11546,6/12609, czy jako zapis dziesiętny 0,915742(...), to zawsze uzyskamy wynik wyższy od 0,9. Tymczasem przedmiotowy parametr oznaczony w planie nie pozwala na zwiększenie tej wielkości, skoro został oznaczony jako wielkość maksymalna poprzez użycie słów "do 09".

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, że plan miejscowy nie wskazuje na możliwość stosowania marginesu wynikającego z reguł matematycznego zaokrąglania wartości (które to reguły notabene też są wyrazem określonej konwencji). Takie reguły nie wynikają z żadnego przepisu wskazanej uchwały, a i trudno doszukiwać się w powszechnie obowiązujących przepisach prawa ogólnej reguły interpretacyjnej każącej w każdym przypadku matematycznej niewymierności ilorazu stosować jakiekolwiek przybliżenie. Dopuszczanie stosowania reguł matematycznego przybliżenia wartości stanowiłoby w okolicznościach konkretnych przypadków znaczną ingerencję w treść podanych przez plan wskaźników, zatem dopuszczenie takiej możliwości winno zostać nie dość że wyraźnie wskazane, ale nadto norma dopuszczająca taką ewentualną winna określać precyzyjnie jej reguły (np. sposób zaokrąglania, rząd liczb, do którego należy zaokrąglić). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ma przy tym wątpliwości, że skoro uchwałodawca w planie miejscowym nie dopuścił do uwzględniania wartości wynikających z reguł matematycznego przybliżenia, to wówczas takie przybliżenie jest niedopuszczalne. Na takie stanowisko wskazuje pośrednio sam sposób zredagowania omawianego przepisu ("intensywność zabudowy do 0,9"). Oznacza to, że wartość 0,9 stanowi wskaźnik nieprzekraczalny, choć możliwe jest przyjęcie ilorazu powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej akurat o wartości 0,9, jak też pierwotnie zakładał inwestor i co przewidziano w projekcie budowlanym zatwierdzonym uprzednio. Przy czym podkreślić należy jeszcze raz, że – wbrew twierdzeniom skarżącej spółki – organ rozwijając liczbę 0,9 do wartości 0,90 czy nawet 0,900 nie stosuje żadnej matematycznej reguły zaokrąglania, są to po prostu te same wartości, a równie prawdziwe będzie zdanie, że stosunek planowanej powierzchni całkowitej (11.546,6 m2) do powierzchni działki budowlanej (12.609 m2) jest większy od wskaźnika dopuszczonego przez plan miejscowy (0,9).

Tym samym w ocenie sądu niezasadne okazały się zarzuty strony skarżącej co do naruszenia przez organ przepisów art. 107 k.p.a., 6 k.p.a., 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., a także przepisu prawa materialnego art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Zarzuty skargi obejmowały również naruszenie przepisu art. 7a k.p.a., co zdaniem sądu wymaga dodatkowego omówienia w tym miejscu. Zgodnie z tym przepisem, dodanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Jest to stosunkowa nowa reguła i należy zgodzić się ze stanowiskiem, że jej celem jest ochrona praw strony przez ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa. Przy czym w ocenie sądu wspomniana reguła winna mieć zastosowanie w ostatniej kolejności, tzn. wówczas, gdy zastosowanie innych metod wykładni, zwłaszcza wykładni literalnej, nie daje pozytywnego rezultatu – przepis dalej budzi wątpliwości interpretacyjne (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/17; jak również J. Smarż, Zasada in dubio pro libertate w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, Studia Prawnicze, 2017/4/57-74). Powyższa reguła nie ma jednak w niniejszej sprawie zastosowania. Jak to już wyżej wskazano, poszczególne postanowienia planu miejscowego, zwłaszcza sporny § 12 ust. 2 – co do terenu nr 006 pkt 6 lit b, nie budzą żadnych wątpliwości. Czym innym jest w ocenie sądu trudność w odkodowaniu normy prawnej, gdy w akcie prawnym powszechnie obowiązującym używa zwrotów niedookreślonych, klauzul generalnych, ogólnie rzecz ujmując – używa słów, które zgodnie z regułami mogłyby w języku polskich wywoływać trudność interpretacyjną, mają wiele znaczeń etc. W przypadku planów miejscowych, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, źródłem praw i obowiązków strony jest norma zapisana liczbą i już na tym gruncie trudno dopatrywać się jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Z drugiej strony – w ocenie sądu zasada in dubio pro libertate nie może stanowić samodzielnej podstawy przyznania stronie określonych praw lub obowiązków. W okolicznościach niniejszej sprawy takim przyznaniem byłoby uznanie prawa strony do zaokrąglenia wskaźnika wysokości intensywności zabudowy "w dół" do cyfry części dziesiątych, tak aby "zmieściła się" w zakresie ustalonym w planie, choć uchwałodawca takiego uprawnienia nie przewidział.

Z przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.