Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 372/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, ar. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 14 ust. 3 i 8, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 1 i 2 , art. 4 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi I. S. i S. S. na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 5 listopada 2020 r. nr XXVII/297/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka we wschodnim rejonie wsi Siedlisko oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Trzcianki w dniu 5 listopada 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXVII/297/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka we wschodnim rejonie wsi Siedlisko. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 listopada 2020 r. pod pozycją 8750.

Pismem z dnia 9 maja 2022 r. I. S. i S. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając ją w całości, a zwłaszcza w części dotyczącej nieruchomości Skarżących - działek nr [...], obręb S., gmina T. (KW nr [...]) oraz nr [...], obręb S., gmina T. (KW nr [...]) w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów na tereny rolnicze, oznaczonych na rysunku - R, tj. § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały oraz w zakresie ustalenia zachowania dla terenów rolniczych R rolniczego sposobu zagospodarowania, istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu melioracji z możliwością uzupełnienia i zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, tj. § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały.

Zaskarżonej Uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 22 i art. 32 Konstytucji oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2020.1740, dalej jako "k.c."), poprzez bezzasadne ograniczenie prawa własności nieruchomości należących do skarżących, tj. działek nr [...], obręb S., gmina T. (KW nr [...]) oraz nr [...], obręb S., gmina T. (KW nr [...]), w zakresie dotyczącym ustalenia wydzielenia terenów rolniczych od terenów przeznaczonych pod zabudowę, tj. § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały oraz w zakresie ustalenia zachowania rolniczego sposobu zagospodarowania, istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu melioracji z możliwością uzupełnienia i zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, tj. § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały, w sytuacji, gdy:

- wprowadzone zakazy powodują ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących, poprzez uniemożliwienie zagospodarowania nieruchomości zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zakazując tym samym lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji,

- wprowadzone ograniczenia uniemożliwiają pełne i swobodne wykorzystanie posiadanych nieruchomości do prowadzonej działalności rolniczej, naruszając tym samym indywidualny interes prawny skarżących,

- nieruchomości skarżących należą do niskiej klasy gruntów, które nie nadają się do zintensyfikowanej produkcji roślinnej.

2) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DłU.2021.741, z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, wprowadzając zaskarżone zapisy w przedmiotowej Uchwale bez realnego i szczegółowego uzasadnienia merytorycznego, naruszając tym samym indywidualny interes prawny skarżących, całkowicie pomijając prawo własności nieruchomości skarżących oraz walory ekonomiczne przestrzeni, poprzez:

- brak szczegółowego wyjaśnienia interesu publicznego i konieczności dokonania ograniczeń interesu indywidualnego i prawa własności na nieruchomościach skarżących,

- nałożenie wskazanych ograniczeń bez żadnych usprawiedliwionych i obiektywnych czynników, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.,

- wprowadzenie ograniczeń z pominięciem zasady proporcjonalności, mimo braku wystąpienia celu czy też słusznego interesu społecznego, aby przedmiotowe działki wyłączyć z możliwości jakiejkolwiek zabudowy przez skarżących,

3) naruszenie art. 9 ust 4. u.p.z.p. w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p, poprzez przyjęcie ustaleń sprzecznych z ustaleniami zawartymi w uchwale nr XLIX/324/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Trzcianka (dalej jako "Studium"), w szczególności dokonanie ustaleń zachowania rolniczego sposobu zagospodarowania, istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu melioracji z możliwością uzupełnienia i zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, tj. § 14 ust. 1 pkt 1) i 2) Uchwały, w sytuacji, gdy w Studium brak jest zapisów dotyczących zakazu lokalizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych na wskazanych nieruchomościach,

4) naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 11, 12 i 13 u.p.z.p., poprzez brak rozpatrzenia uwag skarżących złożonych w dniu 14 września 2020 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierając jedynie informację w Załączniku nr 4 zaskarżonej Uchwały, iż Rada Miejsca Trzcianki odrzuca uwagi złożone przez Skarżących dotyczących zmiany przeznaczenia terenu, oznaczonego w projekcie planu miejscowego jako teren rolniczy, poprzez zmianę przeznaczenia pod teren zabudowy zagrodowej z możliwością hodowli zwierząt po 210 DJP na wskazanych działkach, wskazując jedynie, iż zgodnie z projektem planu teren jest przeznaczony pod teren rolniczy z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego, zaś na etapie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego Rada Miejska Trzcianki poparła stanowisko mieszkańców wsi, które to uzasadnienie pozostaje sprzeczne z dyspozycją art. 17 pkt 12 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej nieruchomości skarżących, tj. działek nr [...], obręb S., gmina T. (KW nr [...]) oraz nr [...], obręb S., gmina T. (KW nr [...]) w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów na tereny rolnicze, oznaczonych na rysunku - R, tj. § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały oraz w zakresie ustalenia zachowania dla terenów rolniczych R rolniczego sposobu zagospodarowania, istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu melioracji z możliwością uzupełnienia i zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, tj. § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały.

W uzasadnieniu skargi Skarżący po pierwsze odnieśli się do swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wskazali, iż są współwłaścicielami na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości o numerach KW [...] (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) oraz [...] (działka nr [...]), dla których przyjęto powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co miało bezpośredni wpływ na ich sytuację prawną, w tym wykonywanie przez nich prawa własności na ww. nieruchomościach. Skarżący podnieśli, że w judykaturze zgodnie prezentowany jest pogląd, iż uchwalenie i wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływa w sposób bezpośredni lub pośredni na wykonywane przez właścicieli nieruchomości prawo własności, tj. poprzez ingerencję w ich prawo własności i kształtowanie sytuacji prawnej. Następnie wskazywali na szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do tej kwestii, przytaczając niektóre z uzasadnień. Stwierdzili także, że ich zdaniem każde oddziaływanie uchwały wpływające na możliwość korzystania z przedmiotowych nieruchomości wskazuje, iż posiadają interes prawny do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy. Na skutek powyższej uchwały bowiem Skarżący nie będą mogli rozpocząć wcześniej planowanej inwestycji zabudowy zagrodowej - przedsięwzięcia z wielkością obsady zwierząt po 210 DJP, co wpływa bezpośrednio i realnie na ich sytuację prawną. Dalej argumentowali, że ograniczenia związane z powyższą uchwałą mają bezpośredni wpływ na sytuację faktyczną i prawną Skarżących, którzy z powodu wprowadzonych ograniczeń nie mogą w pełni wykonywać swojego prawa własności na wskazanych nieruchomościach. Bez znaczenia pozostają przy tym kwestie wcześniejszego ewentualnego wystąpienia przez Skarżących o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę, gdyż już sam fakt zakazu zabudowy na nieruchomościach należących do skarżących, tj. działek ewidencyjnych o numerach [...], potwierdza istnienie indywidualnego interesu prawnego do wystąpienia ze skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przynajmniej w zakresie dokonanego ograniczenia prawa własności na wskazanych nieruchomościach.

Biorąc pod uwagę powyższe, Skarżący uznali, iż dokonane w zaskarżonej uchwale ograniczenia i zakazy realizacji planowanej przez nich inwestycji, tj. ustalenie przeznaczenia terenów rolniczych i zachowanie rolniczego sposobu zagospodarowania istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu mielioracji z możliwością uzupełnienia, jak również zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, zgodnie z § 14 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, pozostają w bezpośrednim i realnym związku z interesem prawnym skarżących. Zaskarżona uchwała negatywnie wpłynęła na sferę uprawnień Skarżących, pozbawiając tym samym właścicieli nieruchomości możliwości realizacji planowanych w przyszłości inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów do uchwały Skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała wprowadza zakaz zabudowy ww. nieruchomości, uniemożliwiając tym samym pełne i swobodne gospodarowanie przez Skarżących. Wskazali także, iż brak możliwości zabudowy działek, której grunty stanowią niską klasę bonitacyjną, uniemożliwia im ich wykorzystanie do jakiejkolwiek działalności rolniczej. Z uwagi na częste zmiany w zakresie produkcji, a także niską jakość gleb, uzyskanie w przyszłości jakichkolwiek dochodów jedynie z produkcji roślinnej pozostaje bardzo wątpliwe, a wręcz prawie niemożliwe.

Ograniczenia nałożone w zaskarżonej Uchwale, zdaniem Ireny i S. S., znacząco różnicują sytuację prawną poszczególnych właścicieli nieruchomości we wsi S., w szczególności biorąc pod uwagę wprowadzony zakaz jakiejkolwiek zabudowy we wskazanym zakresie, gdyż planem została objęta jedynie część nieruchomości poszczególnych właścicieli. Ograniczenia te ich zdaniem pozostają sprzeczne z treścią prawa własności i całkowicie pomijają interes prywatny Skarżących. Właściciele nie mogą w pełni korzystać z prawa własności nieruchomości, w chwili obecnej z powodu zakazu sytuowania zabudowań są zmuszeni do podjęcia na wskazanych terenach nieopłacalnej produkcji roślinnej lub wręcz całkowitego pozostawienia niezagospodarowanych działek. Brak możliwości zabudowy nieruchomości, przy ciągłych zmianach i stałej konieczności podnoszenia efektywności produkcji rolnej, pozostaje dla skarżących całkowicie bezcelowe i niemające jakiegokolwiek ekonomicznego uzasadnienia.

Zdaniem Skarżących, całkowicie nieuprawnionym pozostaje różnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych właścicieli nieruchomości na terenie gminy, bez żadnego wyjaśnienia wprowadzenia takich ograniczeń. Działania takie pozostają w sprzeczności z gwarancjami wynikającymi z art. 64 Konstytucji oraz art. 140 k.c. Końcowo odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazali, że nie może dochodzić do sytuacji, gdzie prawo własności doznaje licznych niczym nieuzasadnionych ograniczeń z powodu protestów innych mieszkańców, które nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów Skarżący wskazali, że w zaskarżonej uchwale brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia jakie były przyczyny konieczności wprowadzenia wskazanych zakazów, a w związku z tym konieczności ograniczenia interesu indywidualnego i prawa własności na ich działkach. Podkreślenia wymaga zdaniem Ireny i S. S., iż "stanowisko mieszkańców wsi", a co za tym idzie interes publiczny nie ma pierwszeństwa przed interesem prywatnym. Ich zdaniem organ administracji, oprócz krótkiego stwierdzenia w tym zakresie, w żaden sposób nie uzasadnił przyjętego przez siebie stanowiska. Niewiadomym wciąż pozostaje jakie było "stanowisko mieszkańców wsi" i czego dokładnie dotyczyło.

Dalej Skarżący przywoływali stanowisko NSA i sądów administracyjnych zgodnie z którym "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Odnosząc to do niniejszej sprawy Skarżący stwierdzili, że zaskarżonej uchwale brak jest jakiegokolwiek wskazania jaki interes publiczny miałby zostać w takim przypadku naruszony. Krótkie stwierdzenie, iż organ popiera stanowisko mieszkańców z pewnością nie wypełnia ich zdaniem obowiązku szczegółowego wyjaśnienia przyczyn dokonanych ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Skarżących, aż tak daleko idące ograniczenia, wprowadzające zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych, z wyłączeniem celu publicznego, czyniąc tym samym przeznaczenie wskazanych nieruchomości jedynie na produkcję roślinną, bez szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie przekraczają uprawnienia władztwa planistycznego określone w ustawie, natomiast wskazany brak szczegółowego wyjaśnienia przyjęcia takiego stanowiska nie pozwala dokonać stosownej weryfikacji w zakresie wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego.

W zaskarżonej uchwale, zdaniem Skarżących, brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia tak daleko idących zmian, brak jest wskazania czy wprowadzone zmiany mają służyć ochronie środowiska naturalnego, zapobieganiu jego degradacji, bezpieczeństwu ekologicznemu, ochronie zdrowia, przesłankom ekonomicznym czy też jakichkolwiek innych dóbr materialnych, czy na wskazanym obszarze występują wyjątkowe walory krajobrazowe czy też przyrodnicze, czy występują inne warunki ekofizjograficzne uzasadniające zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, w szczególności w sytuacji, gdy w § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały wskazane zostało, iż na przedmiotowym obszarze "nie występują: 1) tereny i obiekty podlegające ochronie, wymagające ustalenia granic i sposobów zagospodarowania, ustalone na podstawie przepisów odrębnych, w tym tereny górnicze, krajobrazy priorytetowe określone w audycie krajobrazowym oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, a także obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz osuwania się mas ziemnych".

Zdaniem Skarżących, brak szczegółowego uzasadnienia w zakresie analizy ekonomicznej, środowiskowej, społecznej, analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceny postępu w opracowywaniu planów miejscowych z opracowaniem wieloletnich programów ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium narusza zasadę zaufania do władzy publicznej. Organ nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się przy wprowadzaniu zakazu lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowych nieruchomościach czy też jakie racjonalne przyczyny uzasadniały wprowadzenie przedmiotowych ograniczeń. Brak wyjaśnienia przyjętego stanowiska narusza również zdaniem Skarżących zasadę proporcjonalności i racjonalności.

Skarżący podkreślili następnie, że w gminie T. na terenie lub niedalekiej odległości od wsi S. obowiązują także inne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i wymienili je. Zdaniem Skarżących w uchwałach je ustanawiających nie przewidziano aż tak daleko idących ograniczeń i zakazów jak w zaskarżonej uchwale, mimo, że tereny czy też poszczególne nieruchomości objęte planem często nie różnią się od nieruchomości należących do Skarżących. Niezależnie od tego zdaniem Skarżących zwrócić należy uwagę, iż duża część terenów znajdujących się w gminie nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym właściciele poszczególnych nieruchomości mogą realizować planowane przez siebie inwestycje (z uwzględnieniem innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa) bez ograniczeń wynikających z zaskarżonej uchwały.

W następnej kolejności uzasadniono naruszenie art. 9 ust 4. u.p.z.p. w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Skarżących postanowienia planu dotyczące zakazu lokalizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych na przedmiotowych działkach pozostają sprzeczne ze studium, a jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie.

Wskazać zdaniem Skarżących należy, iż w studium, o ile wieś S. zostało określone jako ośrodek umiarkowanego rozwoju, funkcją wiodącą pozostaje rolnictwo, zaś funkcją uzupełniającą agroturystyka i wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych, natomiast gospodarowanie w przestrzeni ma postępować między innymi w kierunku kontynuacji nieintensywnych form hodowli bydła, koni, kóz i owiec, jako wzbogacających i nieuciążliwych dla środowiska i rozwoju rolnictwa, brak jest wskazań dotyczących całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości należących do Skarżących. Uznać zatem należy według Ireny i S. S., iż Uchwała pozostaje sprzeczna ze Studium, wprowadzając zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, gdyż ustala daleko bardziej idące ograniczenia naruszające prawo własności Skarżących.

W następnej kolejności wskazano na naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 11, 12 i 13 u.p.z.p., poprzez brak rozpatrzenia uwag Skarżących złożonych w dniu 14 września 2020 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierając jedynie informację w Załączniku nr 4 zaskarżonej Uchwały, iż Rada Miejsca Trzcianki odrzuca uwagi złożone przez Skarżących dotyczących zmiany przeznaczenia terenu, oznaczonego w projekcie planu miejscowego jako teren rolniczy, poprzez zmianę przeznaczenia pod teren zabudowy zagrodowej z możliwością hodowli zwierząt po 210 DJP na przedmiotowych działkach, wskazując jedynie, iż zgodnie z projektem planu teren jest przeznaczony pod teren rolniczy z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego, zaś na etapie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego Rada Miejska Trzcianki poparła stanowisko mieszkańców wsi. Rozpatrzenie uwag nie spełnia zdaniem Skarżących ustawowego wymogu rozpatrzenia uwag składanych przez mieszkańców do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednocześnie skutkowało naruszeniem trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Trzcianki wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 140 K.c. wyznacza na gruncie prawa cywilnego granice prawa własności, wyraźnie zastrzegając jednak, że są one kształtowane przede wszystkim przez ustawy. Do ustaw tych należy m.in. u.p.z.p., która w przepisach art. 1 – 6 wyznacza ogólne zasady wykonywania przez organy gminy kompetencji planistycznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jak podniósł organ, jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, uwzględniają, zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono uwagę na wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie i wskazano, że przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Nie może zatem budzić wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, a przez to, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności.

Podniesiono następnie, że przy sporządzaniu zaskarżonego Planu Burmistrz T. w sposób szczegółowy, profesjonalny i wiarygodny dokonał porównania i wyważenia z jednej strony interesów prywatnych, w tym właścicieli działek o nr [...] położonych w obrębie S., a z drugiej zaś strony wyników analiz urbanistycznych, środowiskowych, ekonomicznych, społecznych i publicznych, jakie zostały poczynione w trakcie procedury planistycznej. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wykonano Analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przygotowano materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Wyniki przeprowadzonej analizy wykazały, iż ze względów przestrzennych, społecznych i prawnych zasadne było przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka we wschodnim rejonie wsi Siedlisko. Konieczność opracowania planu wynikała z potrzeby zahamowania nieprawidłowego rozwoju gminy i ochrony jej przestrzeni, poprzez zachowanie równowagi przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, między interesem społecznym a interesami prywatnymi, zachowania pełnej jawności i przejrzystości procedur planistycznych podczas prac nad projektem planu dającą społeczeństwu lokalnemu możliwość wglądu w dokumentację planistyczną na każdym etapie sporządzania projektu planu.

Organ wskazał, że wspomniana analiza znajduje się w wykazie dokumentacji prac planistycznych dla zaskarżonej Uchwały.

Organ wyjaśnił także, że proces planistyczny przebiegał zgodnie z prawem, a zainicjowany został uchwałą Nr LIII/497/18 Rady Miejskiej Trzcianki z dniu 18 października 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka we wschodnim rejonie wsi Siedlisko, określając obszar przystąpienia w załączniku do uchwały, w której szczegółowo przedstawiono obszary, dla których uchwalany będzie plan miejscowy, w skład których wchodził również obszar, na którym położone są działki Skarżących.

Należy wskazywał, że ze względu na długi okres czasu realizacji planów miejscowych, założono możliwość wprowadzenia zmian, uzupełnień lub przesunięć zadań - prac planistycznych, w dostosowaniu ich do pojawiających się szans rozwojowych lub potrzeb inwestycyjnych, a także rozwiązywania konfliktów przestrzennych. Kolejność sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określona w wieloletnim programie może ulec istotnym zmianom, spowodowanym w szczególności kondycją budżetu gminy Trzcianka, koniecznością ochrony celu publicznego przed potrzebami inwestorów. Organ niewątpliwie przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego kierował się zasadami i potrzebami gospodarki planistycznej.

Na potwierdzenie faktu, że Burmistrz T. konsekwentnie realizuje wyznaczone cele w zakresie kreowania polityki przestrzennej gminy T., organ wskazał na przyjęcie przez Radę Miejską Trzcianki uchwały Nr XXI/208/20 z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie postąpienia do sporządzenia miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w południowej części wsi Siedlisko i północnej części wsi Runowo, którego obszar sąsiaduje z obszarem zaskarżonego planu miejscowego.

Organ zakwestionował również zasadność zarzutu o braku uzasadnienia dla ustalenia przeznaczenia rolniczego na terenie działek Skarżących, odwołując się do zgromadzonych materiałów planistycznych, tj. analizy urbanistycznej, opracowania ekofizjograficznego, Prognozy oddziaływania na środowisko, Prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Analiza treści tych dokumentów w wystarczający sposób wykazuje słuszność wprowadzonych rozwiązań planistycznych.

Podniesiono, że analiza urbanistyczna została dokonana z uwzględnieniem kontekstu sytuacyjnego we wsi Siedlisko. Wskazano za tym, że Burmistrz Trzcianki, jako sporządzający projekt planu miejscowego, biorąc pod uwagę uwarunkowania przyrodnicze, a także liczne protesty mieszkańców wsi Siedlisko, składane przed i podczas trwania procedury planistycznej oraz w czasie procedury wydania decyzji środowiskowej, wybrał wariant ograniczenia zabudowy kubaturowej dla produkcji rolniczej na terenach sąsiadujących z zabudowaniami wsi Siedlisko. Wskazano, że mieszkańcy wsi Siedlisko w licznych pismach sprzeciwiali się zabudowie ferm hodowlanych w rejonie zabudowy mieszkaniowej. Argumentowano, że przykłady istniejących zakładów produkcji zwierzęcej, zlokalizowane na terenie wsi Siedlisko, są bardzo dokuczliwe dla mieszkańców, m.in. z tego względu, że hodowcy nie przestrzegają norm ilościowych obowiązujących zgodnie z wydanymi dokumentami. Odór wydobywający się z obiektów hodowlanych, zwłaszcza latem, jest nie do zniesienia. Mając na uwadze doświadczenia mieszkańców gminy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu w rejonie wsi Siedlisko w celu ustalenia przeznaczenia tych terenów, określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, w tym ochrony walorów przyrodniczych.

Następnie organ odnosił się jeszcze do przeprowadzonej w sprawie prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzając, że wykazała ona, że przyjęte rozwiązania planistyczne są racjonalne z punktu widzenia ochrony środowiska. Następnie odnosił się do czynnika ekonomicznego oraz społecznego, które miały wpływ na podjęcie określonych działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Organ szeroko odniósł się również do kwestii zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka. Końcowo organ odnosił się do zarzutu Skarżących co do nierozpatrzenia składanych przez nich uwag w procedurze planistycznej.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi organu na skargę, pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2021 r. podniósł, że podtrzymuje w całości złożoną skargę. Jego zdaniem zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia i wnioski są bezzasadne. Wskazywał w tym względzie, że z odpowiedzi organu wynika, że ograniczenia zawarte w miejscowym planie wprowadzone zostały na skutek protestów mieszkańców, a takie postępowanie różnicuje sytuacje poszczególnych właścicieli nieruchomości.

Dalej wskazywano, że Skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji protestów składanych w trakcie procedury planistycznej odnośnie planowanego przedsięwzięcia W. O. R. Ś. na działce nr [...]. Zdaniem Skarżących kwestie dotycząca takich inwestycji jak planowana przez nich powinny zostać szczegółowo ustalone dopiero w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Skarżących na terenie gminy obowiązują inne plany miejscowe, gdzie nie przewidziano tożsamych ograniczeń jak w planie będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Zdaniem I. i S. S. chybiona jest również argumentacja organu odnośnie czynnika ekonomicznego. Końcowo Skarżący ponownie odnosili się do zarzutu dotyczącego odrzucenia ich uwagi w procedurze planistycznej.

Rada Miejska Trzcianki pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. w całości podtrzymała twierdzenia i argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 5 listopada 2020 r., Nr XXVII/297/20, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka we wschodnim rejonie wsi Siedlisko (Dz.U. Woj. Wlkp. z dnia 19 listopada 2020 r., poz. 8750), dalej powoływana jako "Uchwała" lub "m.p.z.p.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie Skarżący, w ocenie Sądu, dysponowali legitymacją procesową do wniesienia skargi na Uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem, skoro jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Skarżący wykazali, że są właścicielami działek: nr [...] (KW nr [...]) i nr [...] (KW nr [...]), objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uregulowanego Uchwałą dla której określono przeznaczenie terenem oznaczone symbolem R.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały na obszarze objętym planem, ustala się przeznaczenie terenów – tereny rolnicze - oznaczone na rysunku - R.

Zgodnie z § 14 ust. 1 zaskarżonej Uchwały dla terenów rolniczych R, ustalono:

1) zachowanie rolniczego sposobu zagospodarowania, istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu melioracji z możliwością uzupełnienia;

2) zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji.

W tym stanie rzeczy istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami zaskarżonej Uchwały w zakresie parametrów przyjętych dla działki Skarżących, a ich sytuacją prawną, jako współwłaścicieli nieruchomości nr [...], objętej postanowieniami przedmiotowego m.p.z.p.

Uznając natomiast materialnoprawną legitymację Skarżących do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej Uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżących.

Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zaskarżona Uchwała została, bowiem podjęta dnia 05 listopada 2020r., po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. (Dz.U.2017.935), eliminującej obowiązek poprzedzenia skargi do Sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga w niniejszej sprawie jest zatem dopuszczalna.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

W niniejszej sprawie procedowana skarga nie jest pierwszą przed sądem administracyjnym, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznawał już skargę na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki nr XXVII/297/20 w sprawie o sygn. akt II SA/Po 103/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 02 czerwca 2021r. oddalił skargę. W sprawie tej Sąd nie stwierdził, zatem naruszenia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p., zatem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany w tym zakresie ustaleniem co do prawidłowości zachowania procedury sporządzenie planu i właściwości organu. Brak zatem podstaw do uwzględnia skargi w zakresie stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.

Ubocznie, celem dodatkowego wyjaśnia Sąd wskazuje, że uwagi Skarżących z 14 września 2020 r. zgłoszone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały rozpatrzone i zawarto o tym informację w Załączniku nr 4 do Uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów należy przyjąć, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 340/21, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3056/17, CBOSA). Prawnie dopuszczalną i zarazem powszechną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3056/17, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2841/16).

Do rozpoznania w niniejszej sprawie pozostają, zatem podnoszone zarzuty naruszenia zasad sporządzenia planu i wniosek o stwierdzenie nieważności planu w części w odniesieniu do nieruchomości Skarżących - działek nr [...], oraz nr [...] obręb S., gmina T. w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów na tereny rolnicze, oznaczonych na rysunku - R, tj. § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały oraz w zakresie ustalenia zachowania dla terenów rolniczych R rolniczego sposobu zagospodarowania, istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu melioracji z możliwością uzupełnienia i zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w niniejszej sprawie miał na uwadze, że sprawa dotyczyła sąsiadującej z działkami Skarżących - działki nr [...], obręb S., gmina T., która również objęta jest rolniczym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem R, jakkolwiek podkreślić należy, że zarzuty naruszenia zasad sporządzenia planu podnoszone w niniejszej sprawie zostały przeanalizowane indywidualnie w odniesieniu do działek Skarżących o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...].

Wskazać zatem należy, że dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Kontrolując w zakreślonej wyżej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie Uchwałę w części dotyczącej działek nr [...], Sąd uznał, że skarga okazała się bezzasadna. Sformułowane zarzuty nie mają bowiem oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w niniejszej sprawie przyjęto uchwałą Rady Miejskiej Trzcianki Nr XLIX/324/13 z dnia 11 lipca 2013r., dalej "Studium".

Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Jednocześnie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, miał na uwadze, że przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności, ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1189/16, CBOSA). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, dostępne CBOSA).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy z dokumentacji planistycznej wynika, że procedurą planistyczną objęto zwarty obszar o kształcie trójkąta, obejmujący kilkanaście działek ewidencyjnych, położonych na wschód od zwartej zabudowy wsi S., w południowo-zachodniej części gminy T., o łącznej powierzchni ok. [...] ha. Według Studium obszar ten znajduje się w przeważającej części w obrębie terenu rolniczego – grunt rolny. W stosunkowo niewielkich częściach to obszar wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej, w tym zagrodowej, terenu oświaty, terenu sportu i rekreacji.

Teren opracowania z jednej strony przylega do drogi gminnej, wzdłuż której lokowana jest zabudowa, z drugiej strony do działek rolnych oddzielonych od niego drogą dojazdową do pól, z trzeciej strony przylega do czynnej linii kolejowej relacji T. – K.. W załączniku nr 2 do odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że procedurami planistycznymi objęte zostanie pięć kolejnych obszarów w granicach obszaru geodezyjnego S. – o powierzchni [...] ha, przy czym załączono projekt uchwały dotyczący miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. południowej części wsi S. (dowód nr 4 w odpowiedzi na skargę). Postanowienie projektu zawierają analogiczne postanowienia dotyczące terenów rolniczych jak zaskarżona Uchwała.

Jednakże, w opinii Sądu, zarzut różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych właścicieli nieruchomości, a także braku racjonalności przystąpienia do oddzielnego procedowania na wydzielonych obszarach nie może zostać uwzględniony. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. jedynie w przypadku, gdy plan miejscowy przewiduje zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, plan sporządza się dla całego zwartego obszaru wyznaczonego w studium. Skoro przepis art. 14 ust. 3 u.p.z.p. statuuje wymóg uchwalenia jednego miejscowego planu jedynie dla całego zwartego obszaru w studium wyznaczającego nowy kierunek zagospodarowania, to nie można podzielić zarzutu skargi, że w rozpatrywanym przypadku, gdy na obszarze objętym zaskarżonym planem nie przewidziano zmiany sposobu zagospodarowania gruntów rolnych, działania gminy są nieracjonalne i prowadzą do nierównoprawnego traktowania właścicieli nieruchomości z uwagi na obejmowanie odrębnymi procedurami planistycznymi poszczególnych obszarów na terenie wsi Siedlisko.

W opinii Sądu wprowadzając kwestionowane skargą ograniczenie prawa własności w postaci ustalenia przeznaczenia terenu przez objęcie działek nr [...] w całości terenem upraw rolnych wraz z zakazem zabudowy – Rada Miejska Trzcianki nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Podkreślić bowiem należy, że zaskarżony plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia terenu, na którym położone są działki nr [...], tak faktycznego, jak i w świetle założeń Studium przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Trzcianki nr XLIX/324/13 z dnia 11 lipca 2013 r.

W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się niezgodności zaskarżonego m.p.z.p. ze Studium. Sąd miał na uwadze jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub istotnej modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wskazuje się, że "(..) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., II OSK 2992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20, Lex nr 3052136). Z drugiej strony, postanowień Studium nie należy rozumieć także i w ten sposób, że brak regulacji dotyczącej zakazu zabudowy w Studium skutkuje niemożnością przyjęcia zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano powyżej Studium wyznacza w sposób ogólny, ramowy sposób zagospodarowania terenów w Gminie, które to postanowienia są następnie uszczegóławiane w bardziej konkretny sposób w poszczególnych planach w ramach zachowania w szczególności zasady władztwa planistycznego Gminy, proporcjonalności oraz zachowania równowagi interesu publicznego i indywidualnego wraz z ochroną prawa własności.

Tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – naruszona przez Gminę. Kwestionowane skargą postanowienia planu są generalnie spójne z ustaleniami Studium. Po analizie postanowień Studium oraz Planu w zakresie dotyczącym działek nr [...], podnoszona w skardze niespójność nie została przez Sąd stwierdzona.

Działki nr [...] (jak i sąsiednie działki – tereny upraw rolnych) pozostają poza obszarami wyznaczonymi w Studium jako Tereny rozwojowe – kierunki rozwoju (kierunki zmian w przeznaczeniu terenu (k. 117 akt sądowych). Zgodnie z § 141 pkt 2 Studium (Kierunki) na rysunku studium symbolami graficznymi określono istniejące użytkowanie terenów. Jednocześnie przyjęto, że jeżeli nie oznaczono symbolem kierunku rozwoju należy rozumieć, że ustalono kierunki rozwoju zgodnie z dotychczasowym (str. 25 Studium dołączone do akt adm.). Zgodnie ze stanem faktycznym (tak w dacie uchwalenia Studium – 11 lipca 2013 r., jak i w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały) cały obszar działek nr [...] to teren upraw rolnych (dowód: karta nr 107 akt sądowych – Inwentaryzacja terenu - załącznik nr 7 do odpowiedzi na skargę). Postanowienia zaskarżonego m.p.z.p. stan ten uwzględniają, stanowiąc o jego dalszym rolniczym przeznaczeniu poprzez objęcie ich na rysunku planu symbolem R (Tereny rolnicze). Tym samym uprawnione jest stanowisko, że przyjęte w m.p.z.p., a zakwestionowane w skardze przeznaczenie działek nr [...], stanowi kontynuację wcześniej przyjętych założeń planistycznych i urbanistycznych.

Analiza treści Studium pozwala również stwierdzić, że ustalenia tego aktu nie przesądzają – z uwagi na jego ogólny i elastyczny charakter – o przeznaczeniu konkretnych obszarów pod konkretną zabudowę. To, jak poszczególne obszary w ramach tej funkcji będą zagospodarowywane, następuje dopiero poprzez konkretne zapisy planu miejscowego. Podkreślić należy, że w Studium znajduje się szereg postanowień, które dotyczą kierunku rozwoju poszczególnych stref strukturalnych. I tak: zgodnie z § 82 Studium, podstawowymi funkcjami rozwojowymi gminy Trzcianka są: mieszkalnictwo, służące przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności (1), działalność gospodarcza, głównie związana z obsługą ruchu turystycznego i różnorodnego rodzaju przetwórstwem rolno (leśno) – spożywczym, przemysłem nowoczesnych technologii (2); zaspokajanie potrzeb w zakresie turystyki i wypoczynku mieszkańców regionu i innych części Polski oraz gminy (3); nowoczesne rolnictwo, z pożądanym udziałem rolnictwa ekologicznego (pkt 4). W § 83 Studium ustalono, że dotychczasowe funkcje ulegają przewartościowaniu i znacznej aktywizacji z uwagi na uwzględnienie czynników determinujących ich rozwój oraz ukierunkowaniu na zrównoważony rozwój struktury przestrzennej gminy i ochronę krajobrazu. Zgodnie z § 85 pkt 2 lit m Studium co do wiejskich jednostek osadniczych – w odniesieniu do jednostki Siedlisko określono jako ośrodek umiarkowanego rozwoju, przyjmując jako funkcję wiodąca rolnictwo, jako funkcje uzupełniające – agroturystyka, wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych. W § 87 Studium przyjęto, że w obszarach poza zasięgami rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych (a działki nr [...] są tak położone), w przypadku szczególnie uzasadnionym z punktu widzenia rozwoju gminy oraz – o ile nie jest to jednoznacznie wykluczone dalszymi ustaleniami lub przepisami odrębnymi - mogą rozwijać się rożne kubaturowe i niekubaturowe formy turystyki, rekreacji i wypoczynku oraz można lokalizować siedliska rolnicze oraz inwestycje pozyskujące energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii (wskazane na rysunku studium). Zarazem odesłano do § 103, §118, §128 i §179 Studium, w których ustalono warunki dopuszczalności i lokalizacji takich i innych przedsięwzięć. Postanowienie § 90 Studium stanowi o gospodarowaniu w przestrzeni strefy rolniczej – w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy m.in. w kierunku odnowy krajobrazu rolniczego na drodze właściwego kształtowania systemu zieleni, ochrony, rekonstrukcji i wzbogacania stosunków wodnych, wprowadzania rolnictwa ekologicznego (pkt 1 a-c); kontynuacji aktywizacji nieintensywnych form hodowli bydła, koni, kóz i owiec, jako kierunków wzbogacających krajobraz i nie uciążliwych dla środowiska i rozwoju rolnictwa (pkt 2). Studium przewiduje również rozwój budownictwa mieszkaniowego poza zasięgami rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych – w obrębie albo w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących zagród lub drogą opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co ma miejsce w tym przypadku.

Studium w § 118 stanowi, iż na terenach wiejskich poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, dopuszcza się lokalizację dużej skali i intensywną zabudowę produkcyjną związana z gospodarką rolną – lecz jedynie w miejscach wynikających z uprzedniej analizy uwarunkowań studium i wyłącznie w drodze sporządzenia m.p.z.p. Tymczasem w świetle założeń Studium dla spornego obszaru (jak i całej Gminy) takiej potrzeby nie stwierdzono. Przeciwnie, zgodnie z § 119 Studium w obrębie zasięgów obszarów rozwojowych wsi o wysokich walorach krajobrazowych nie należy lokalizować wielkokubaturowych obiektów gospodarczych (w tym inwentarskich) z wyjątkiem obszarów wyznaczonych dla funkcji działalności gospodarczej. Wskazane postanowienia korelują z § 4 ust. 2 pkt 3, który nakazuje zachowanie dużych kompleksów trwałych użytków zielonych. Ponadto, w § 136 wieś Siedlisko została wymieniona jako wieś o wysokich walorach krajobrazowych.

Uwzględniając powyższe postanowienia Studium, w opinii Sądu, Gmina miała swobodę kształtowania przestrzeni wsi Siedlisko w sposób gwarantujący zachowanie stanu faktycznego istniejącego na obszarze objętym zaskarżonym m.p.z.p. oraz wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowlani celu publicznego elektroenergetyki i telekomunikacji na obszarze objętym na rysunku planu symbolem R. Analiza powyższych postanowień Studium – istotnych dla oceny prawidłowości kwestionowanych skargą postanowień planu – prowadzi wprost do wniosku, że gmina w Studium przewidziała dość dużą swobodę w kształtowaniu postanowień planu co do przeznaczenia terenów, przyjmując, że Studium określa tylko ogólne kierunki i założenia zagospodarowania, a wręcz upoważniając do wprowadzenia w planie postanowień o innych formach niż przewidziane w Studium, niekolidujących z podstawową formą. Lektura całego tekstu Studium dowodzi, że Gmina ukierunkowała rozwój przestrzenny na zrównoważony rozwój gospodarczy terenu, w tym rozwój ekologicznego rolnictwa, podkreślając jednakże wielokrotnie walory turystyczne oraz komfort życia lokalnej społeczności. W tym celu postanowiono wyraźnie o możliwości lokalizacji obiektów produkcji rolniczej w ramach istniejących już siedlisk. Tylko w wyjątkowych sytuacjach zakłada się powstawanie dużych obiektów kubaturowych oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W opinii Sądu, przy takich ustaleniach i założeniach Studium, sporządzone na potrzeby procedury planistycznej opracowania i analizy w sposób wystarczający dokumentują zasadność przystąpienia do prac nad planem oraz do przyjętych rozwiązań.

Przed przystąpieniem do prac nad m.p.z.p oraz w toku procedury planistycznej sporządzono Opracowanie ekofizjograficzne, Analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Analizę urbanistyczną, Analizę skutków finansowych, Prognozę oddziaływania na środowisko.

W myśl § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. z 2002 r., poz. 155, nr 1298) na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się podstawowe opracowanie ekofizjograficzne, które winno m.in. zawierać określenie uwarunkowań ekofizjograficznych, które w szczególności obejmują: a) określenie przydatności poszczególnych terenów dla rozwoju funkcji użytkowych, a w szczególności: mieszkaniowej, przemysłowej, wypoczynkowo-rekreacyjnej, rolniczej, leśnej, uzdrowiskowej, komunikacyjnej, z uwzględnieniem infrastruktury niezbędnej do prawidłowego spełniania tych funkcji, b) wskazanie terenów, których użytkowanie i zagospodarowanie, z uwagi na cechy zasobów środowiska i ich rolę w strukturze przyrodniczej obszaru, powinno być podporządkowane potrzebom zapewnienia prawidłowego funkcjonowania środowiska i zachowania różnorodności biologicznej, c) określenie ograniczeń wynikających z konieczności ochrony zasobów środowiska lub występowania uciążliwości i zagrożeń środowiska oraz wskazanie obszarów, na których ograniczenia te występują. Dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą opracowanie ekofizjograficzne zostało sporządzone w maju 2019 r. Jego autor na stronie 27 (teczka III, tom 1 akt planistycznych) podał, że ze względów ekologicznych należy na całym obszarze wykluczyć możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz ograniczyć możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W szczególności należy nie dopuszczać do powstania zabudowy produkcyjnej oraz usług kolidujących z funkcją mieszkaniową i oświatową oraz sportowo-rekreacyjną. Wskazano, że do takich uciążliwości należą m.in. intensywne emisje zapachów (odory). Należy racjonalnie wykorzystać teren, zaplanować przeważające rolnicze użytkowanie gruntów. Na terenach w sąsiedztwie dróg dopuścić rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Postuluje się, aby wykluczyć lokalizacje zabudowy produkcyjnej oraz uciążliwych usług w odległości mniejszej niż 500 m od terenu zespołu szkolnego, boiska sportowego. Należy również ograniczyć wprowadzanie dodatkowych funkcji uciążliwych dla środowiska, w tym zakazać na użytkach rolnych lokalizacji przedsięwzięć nie związanych bezpośrednio z działalnością rolniczą – uprawą ziemi.

Należy jednakże zaznaczyć, że organ planistyczny nie jest związany opracowaniem ekofizjograficznym, które ma charakter pomocniczy w opracowywaniu projektu planu. Przy uchwalaniu planu organ jest natomiast bezwzględnie związany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wyżej uznano, w rozpatrywanym przypadku wyznaczenie zaskarżonego planem terenu rolniczego o przeznaczeniu pod uprawy rolne oraz wyłączenie tego terenu z zabudowy (poza realizacją budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji) pozostaje w zgodności ze Studium, które wprowadziło zasadę, aby wyłączyć z zabudowy obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej (a tym samym tereny upraw rolnych), położone poza określonymi na rysunku Studium zasięgami rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych i wskazanymi miejscami rozwoju funkcji aktywizujących gminę (§ 187 Studium – Kierunki). Omawiane opracowanie ekofizjograficzne wskazuje ponadto na potrzebę ochrony zasobów wodnych, w tym wód podziemnych, oraz na ochronę krajobrazu. Wskazane w opracowaniu uwarunkowania (str. 17, 19, 23-25, 27-28 opracowania w teczce III, tomie 1 akt planistycznych) w powiązaniu z wyżej przytoczonymi ustaleniami Studium, uprawniały Radę Miejską Trzcianki do przyjęcia rozwiązań kwestionowanych przez Skarżących. Podkreślenia w tym miejscu ponownie wymaga, że postanowienia Studium dopuszczają ograniczenie możliwości powstania jakiejkolwiek zabudowy na obszarach dotąd użytkowanych rolniczo.

Słusznie podkreśla Gmina, że o zasadności przyjęcia spornych regulacji m.p.z.p. stanowi wspomniana Analiza dot. zasadności przystąpienia do jego sporządzenia (teczka III, tom 1 akt planistycznych), w której wnioskach końcowych podano, że konieczność opracowania planu wynikła z potrzeby zahamowania nieprawidłowego rozwoju gminy i ochrony jej przestrzeni poprzez zachowanie równowagi, przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, między interesem społecznym, a interesami prywatnymi. Wskazano na konieczność przyjęcia rozwiązań zgodnych z zapisami Studium oraz, że uwarunkowania stanu istniejącego i obowiązujące przepisy wykazują zasadność przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. we wschodnim rejonie wsi Siedlisko, w zakresie wskazanym w załączniku (k. 6-7 analizy).

Istniejący stan zagospodarowania tego terenu oraz zagrożenia, jakie wiążą się z niekontrolowanej zabudowy, przedstawiono w Analizie urbanistycznej (teczka II, tom 1 akt planistycznych).

Również sporządzona na potrzeby m.p.z.p. Prognoza oddziaływania na środowisko (teczka V, tom 2 akt planistycznych) uzasadnia przyjęte rozwiązania wskazując, że ich celem jest zahamowanie nieprawidłowego rozwoju gminy i ochrona jej przestrzeni, zachowanie równowagi. Wskazano, że optymalnym rozwiązaniem z punktu widzenia ochrony środowiska jest odstąpienie od zabudowy terenów dotąd użytkowanych pod uprawy rolne, w tym zabudowy zagrodowej. Wymieniona Prognoza została przedstawiona organom opiniującym i uzgadniającym w ramach procedury planistycznej, a następnie wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem planu (teczka VI, tom 2 akt planistycznych).

Nie ulega wątpliwości, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego, w tym wypadku skarżących, i interesu mieszkańców gminy. Ostatni z nich postrzegany być powinien jako wyraz interesu społecznego, jako przejaw dominującego we współczesnych społeczeństwach trendu, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, (a wręcz prawa człowieka) do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Konsekwencją dążenia do zapewnienia bezpiecznych i zdrowych dla człowieka warunków podejmowane są liczne i różnorodne środki mające zachować czyste powietrze, walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń, czy dążące do ograniczania immisji od strony koniecznej infrastruktury drogowej. Jest to ważki argument w tej sprawie. Trudno jest odmówić zasadności ustalenia przez Gminę, iż niektóre z położonych na jej terytorium obszarów winny być wyłączone z zabudowy, tym bardziej, gdy dotąd były użytkowane rolniczo – pod uprawy. Wyodrębnienie i utrzymywanie takich terenów wydaje się uzasadnione z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przez szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, co jest celem słusznym i uznanym przez organy władzy publicznej, a działania w tym zakresie są podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym. Z tychże powodów ustalenie, iż niektóre z terenów nadal przeznaczone zostaną na upraw rolniczych - z wyłączoną możliwością ich zabudowy, wydaje się działaniem celowym, przemyślanym i proporcjonalnym, zwłaszcza z uwagi na korzyści, jakie płyną z takich obszarów dla całej wspólnoty lokalnej. Interes Skarżących nie mógł być zatem postrzegany z pierwszeństwem nad interesem nie tyle Gminy, jako autora planu miejscowego, lecz interesu wspólnoty terytorialnej wszystkich mieszkańców Gminy. Nie bez znaczenia jest argument, że sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze musi być spójny i konsekwentny, skoro zasadniczym założeniem planu jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu (art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym, oceniane przez Sąd działania Gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, a Gmina – uchwalając kontestowany plan – dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym reguł tego ważenia. Takie działanie Gminy jest wyrazem uwzględnienia prezentowanego przez judykaturę poglądu, że przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji/budowy danej normy prawnej; nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu; a nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Kr 400/19, Lex nr 2718083).

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona Uchwala wprowadza kilka funkcji na obszarze nią objętym – mieszkalnictwa jednorodzinnego, oświaty, usług sportu i rekreacji, zabudowy zagrodowej oraz upraw rolnych. Podtrzymuje charakter upraw z wyłączeniem zabudowy na terenach obejmujących działki, przy czym kwestionując zachowanie dotychczasowego przeznaczenia, Skarżący wywodzą, że plan zablokował ich zamierzenia inwestycyjne – zabudowy zagrodowej z wielkością obsady do 210 DJP.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16 (dostępny na stronach internetowy NSA w CBOSA) uznał, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczenia emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020r. poz. 1219 ze zm. w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały).

W świetle powyższego racjonalnym było dążenie władz Gminy do zahamowania rozwoju intensywnej hodowli, tym bardziej, że jak organ wyjaśnił, taka hodowla ma już miejsce w innych częściach wsi Siedlisko. Ponadto na części obszaru objętego zaskarżoną Uchwałą zlokalizowane zostały budynki szkoły oraz boiska sportowego (UO – teren usług oświaty, US – teren usług sportu i rekreacji).

W opinii Sądu nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego, zasady racjonalności i proporcjonalności, albowiem treść planu stanowi dowód dążenia organu planistycznego do uporządkowania zasad kształtowania przestrzennego obszaru objętego planem oraz ochrony tych walorów środowiska, którym zagrażał niekontrolowany i postępujący proces inwestycyjny. Dążeniem organów planistycznych było niedopuszczenie do niekontrolowanego zagospodarowywania spornych terenów, a to, że takie działanie było celowe i dopuszczalne, jednoznacznie wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., poz. 164, nr 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 – 5 ww. ustawy, w ramach zagospodarowania przestrzennego należy ustalić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska w szczególności przez między innymi zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Sąd podziela zatem stanowisko, że także w aktualnie rozpatrywanym przypadku niewątpliwie asumptem do zainicjowania procedury planistycznej i jej zakończenia był sprzeciw lokalnej społeczności wobec planów inwestycyjnych właścicieli sąsiadującej działki nr [...]. Planowano na niej wykonanie zamierzenia inwestycyjnego – budowy W. O. R. Ś. o całkowitej obsadzie do 390,19 DJP. Jak wynika z akt sprawy miała powstać inwestycja obejmująca budowę chlewni, budynku kwarantanny, silosu paszowego, zbiornika do magazynowania gnojowicy, przewidzianych do obsady jednorazowej o wielkości 390,15 DJP, tj. 10 szt. knura, 749 szt. macior i 6200 szt. prosiąt. Planowana chlewnia miała zajmować łączną powierzchnię ok. 4 800 m2, produkcja gnojowicy wynosić będzie 6 491,4 m3, natomiast areał potrzebny do zagospodarowania takiej ilości musi wynosić 111,73 ha. Słusznie zatem wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, że wprowadzenie na działkach nr [...] innych ustaleń planu aniżeli na działce nr [...] byłoby nielogiczne i nieracjonalne.

W opinii Sądu, z przyczyn wyżej omówionych nie można skutecznie zakwestionować zaskarżonego Planu tylko z tej przyczyny, że władze Gminy wszczynając procedurę planistyczną dały w tym przypadku prymat racjom lokalnej społeczności i w konsekwencji interesowi publicznemu, nad interesem prywatnym Skarżących. Z zebranej dokumentacji planistycznej, a także treści Studium wynika dostatecznie rozważenie interesu publicznego i interesu indywidualnego Skarżących.

W ocenie Sądu, niezasadne w powyższych kategoriach są zarzuty o nieuwzględnieniu okoliczności w zakresie nieopłacalności produkcji roślinnej prowadzącej do całkowitego pozostawienia niezagospodarowanych działek, czy niskiej klasie bonitacyjnego gleb działek Skarżących. Plan miejscowy nie służy bowiem do określenia przeznaczenia terenów w taki sposób, by ich właściciele mogli uzyskiwać z ich zagospodarowania maksymalnie możliwe korzyści.

Reasumując, Sąd podziela stanowisko, że realizując przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowy wymóg zachowania jego zgodności ze studium, organ planistyczny nie przekroczył władztwa planistycznego. W świetle kierunków przyjętych w Studium nie było celowym zwiększanie w planie terenów inwestycyjnych kosztem terenów nieinwestycyjnych. Dopuszczenie zabudowy na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem R byłoby niezgodne ze Studium, a w konsekwencji naruszałoby przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego co do tego terenu są nie tylko zgodne z założeniami Studium, ale rozwijały je, dążąc do urzeczywistnienia założeń polityki przestrzennej gminy z uwzględnieniem faktycznych realiów i możliwości zagospodarowania terenu, stanowiącego w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały działki nr [...] W taki sam sposób zostały potraktowane znajdujące się w granicach tej jednostki planu sąsiednie nieruchomości, które mają analogiczne przeznaczenie w Studium.

Nadto, na potwierdzenie faktu, że Gmina konsekwentnie realizuje wyznaczone cele w zakresie kreowania polityki przestrzennej Gminy Trzcianka, Burmistrz Trzcianki przedłożył przyjęte przez Radę Miejską Trzcianki uchwały Nr XXI/208/20 z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie postąpienia do sporządzenia miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w południowej części wsi Siedlisko i północnej części wsi Runowo, którego obszar sąsiaduje z obszarem zaskarżonego planu miejscowego, a także Uchwałę Nr XLII/448/21 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 28 października 2021r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w zachodnim rejonie wsi P.. Z postanowień tego planu także wynika zachowanie przeznaczenia rolniczego terenów – R – upraw rolnych z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych (§ 20 pkt 2 tej Uchwały, k. 96 akt sąd.). A także postanowienia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w południowej części wsi Siedlisko, który był wyłożony do publicznego wglądu zawierają analogiczne regulacje dotyczące terenów rolniczych, jak zaskarżona Uchwała (§ 9 ust. 1 pkt 2 lit d, k. 81 v akt sąd.). Powyższe potwierdza, zatem brak różnicowania uprawnień właścicieli różnych terenów na obszarze Gminy (także k. 96 akt sąd.).

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu innych takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek Skarżących.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości jako nieuzasadnioną.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 4 lipca 2022r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 188 i nast. akt sąd.).