Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2171/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V.D.H. D.sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1400/14 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 października 2014 r. nr SKO.GP.4000.25.2014 w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od V.D.H.D.sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od Von V.D.H.D.sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. IV SA/Po 1400/14 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg: Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu, Kolegium, organ II instancji) z 20 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdził nieważność pkt 1 zaskarżonej decyzji; 2. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania (dalej: organ I instancji) z 28 września 2012 r. nr [...] 3. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądził od SKO w Poznaniu na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądził od SKO w Poznaniu na rzecz SARP Stowarzyszenia [...] kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 7 kwietnia 2006 r. do organu I instancji wpłynął wniosek firmy V.D.H.D. (dalej: inwestor, uczestnik) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą – N. W. przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], położonych na obszarze ograniczonym ulicami: [...], w obrębie [...], w miejscu zabytkowego Stadionu [...] (dalej: przedmiotowa inwestycja). Dodatkowo w piśmie z 2 lipca 2009 r. wnioskodawca przedstawił kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 5 czerwca 2009 r. oraz kopię postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z 7 maja 2009 r.

Organ I instancji w decyzji z 16 września 2009 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.

SKO w Poznaniu w decyzji z 28 maja 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi złożonej przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 lutego 2011r., sygn. IV SA/Po 712/10 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 16 września 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji w decyzji z 16 listopada 2011 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

SKO w Poznaniu w decyzji z 26 stycznia 2012 r. Nr [...]uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji.

Organ I instancji w decyzji z 28 września 2012 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku wniesionego odwołania SKO w Poznaniu w decyzji z 22 stycznia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 17 października 2013r., sygn. IV SA/Po 497/13 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Poznaniu nr [...] z 22 stycznia 2013 r.

SKO w Poznaniu w decyzji z 20 października 2014 r. nr [...]w pkt 1 uchyliło decyzję organu I instancji nr 321/2009 z 16 września 2009 r. w całości i w pkt 2 ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą – N. W., przewidzianego do realizacji na terenie działek nr [...]

W toku postępowania przed SKO w Poznaniu inwestor wraz z pismem z 8 października 2014 r. przedłożył aktualne zapewnienia gestorów mediów o możliwości ich zabezpieczenia dla planowanego przedsięwzięcia.

Kolegium wystąpiło o uzgodnienie opracowanego projektu decyzji przez Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu (dalej: ZDM w Poznaniu) w zakresie obsługi komunikacyjnej. ZDM w Poznaniu nie wypowiedział się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji o uzgodnienie, zatem stosownie do treści art. 53 ust. 5, w zw. z art. 60 ust.1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane.

SKO w Poznaniu wystąpiło również pismem z 23 lipca 2014 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, czy na terenie objętym wnioskiem znajdują się istniejące obiekty na tym terenie, które: podlegają ochronie jako: budynki użyteczności publicznej, obiekty sakralne, założenia parkowe i willowe, zabytki architektury przemysłowej, albo jako kamienice budowane w różnych stylach. Pismem z 5 sierpnia 2014 r. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu oświadczył, że takich obiektów nie ma, zatem uzgodnienie w tym zakresie nie było konieczne.

Skargę na powyższą decyzję SKO w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. polegające na braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym uznaniu, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. polegające na braku kontynuacji funkcji oraz przeznaczenia terenu,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 oraz art.77 §1 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu danej sprawy w związku z wadliwym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji z 6 września 2009 r., nr [...], i wydaniu decyzji zmieniającej, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie pozwalał organowi II instancji wydać decyzji zmieniającej decyzję organu II instancji orzekającej co do istoty sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 136 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu we własnym zakresie postępowania dowodowego,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rażące odstąpienie przez organ II instancji od stanowiska zawartego w decyzji z 25 maja 2010 r., nr [...], a także decyzji z 22 stycznia 2013 r., nr [...], bez żadnego należytego uzasadnienia zmiany tego stanowiska.

Skargę wniosło również Stowarzyszenie [...] (dalej: SARP) wnosząc o jej uchylenie w całości. SARP zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżoną decyzją, decyzji, od której strona nie wniosła odwołania i która w dacie orzekania nie obowiązywała, albowiem została już wcześniej uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lutego 2011 r. sygn. IV SA/Po 712/10,

2) rażące naruszenie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania,

3) rażące naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- niedokładne ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy i niedokonanie ustaleń odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i zawarcie w decyzji sprzecznych w tym zakresie postanowień;

- oparcie zaskarżonej decyzji na analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu sporządzonej niezgodnie z treścią obowiązujących przepisów i w konsekwencji nierzetelnej;

- brak zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w treści decyzji, uzasadnienia dla ustalenia wysokości planowanej zabudowy oraz linii zabudowy na zasadzie odstępstwa na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. oraz § 7 ust. 4 tego rozporządzenia;

- wydanie decyzji niekompletnej, bez wymaganego załącznika w postaci części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

4) rażące naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. w. zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z konserwatorem zabytków.

5) naruszenie art. 10 § k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również:

1. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p., art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, i w efekcie wydanie decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z udzieloną dla zamierzonego przedsięwzięcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach,

2. naruszenie art. 72 ust. 6 u.u.i.ś. poprzez niepodanie przez organ II instancji do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy,

3. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie w treści decyzji organu II instancji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, polegające na określeniu rodzaju inwestycji jako "budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych" bez wskazania jaka ilość budynków, może się składać na daną inwestycję,

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez niedokonanie przez organ analizy parametrów poszczególnych obiektów w obszarze analizowanym i rażące uproszczenie analizy polegające na analizowaniu zabudowy wydzielonych w obszarze analizowanym "podobszarów", do czego brak podstawy w treści obowiązujących przepisów,

5. naruszenie § 7 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi projektowanej zabudowy na poziomie zdecydowanie wyższym niż istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich i zdecydowanie wyższym niż średnia w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy nie wynika uzasadnienie dla zastosowania tak daleko idącego odstępstwa od ogólnych zasad wyznaczania wysokości projektowanej zabudowy,

6. naruszenie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez ustalenie w miejsce wymaganej jednej obowiązującej linii zabudowy aż czterech linii zabudowy i to "nieprzekraczalnych" w sposób całkowicie dowolny, w sytuacji, gdy z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy nie wynika uzasadnienie dla zastosowania tak daleko idącego odstępstwa od ogólnych zasad wyznaczania obowiązującej linii zabudowy,

7. naruszenie § 9 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozbawionej załącznika graficznego w postaci części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy.

SKO w Poznaniu w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie.

Uczestnik postępowania w piśmie z 9 lutego 2015 r. m. in. wskazał, że w zaskarżonej decyzji pojawił się błąd w zakresie oznaczenia uchylanego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wada ta nie miała jednak zdaniem inwestora, charakteru kwalifikowanego.

SKO w Poznaniu w postanowieniu z 30 grudnia 2014 r. nr [...] sprostowało oczywiste omyłki w decyzji SKO w Poznaniu z 20 października 2014 r. nr [...] którą uchylono decyzję organu I instancji nr [....] z 28 września 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy kompleksu budynków mieszkalnych wraz z usługami, przewidzianych do realizacji na działkach nr [...] i którą ustalono warunki zabudowy dla tego zamierzenia, w ten sposób, że:

1/ na pierwszej stronie decyzji - w wierszu 12 w miejsce "od decyzji" wpisano "po uchyleniu decyzji",

2/ na pierwszej stronie - w wierszu 15 w miejsce "16.02.2011" wpisano "17.10.2013",

3/ na pierwszej stronie - w wierszu 4 od dołu i na stronie drugiej - wiersz 2 od dołu w miejsce "nr [...] z dnia 16.09.2009" wpisano "nr [...] z dnia 28.09.2012r".

Uczestnik postępowania V.D.H.D. sp. z o.o. w kolejnym piśmie z 13 kwietnia 2015 r. wniósł o oddalenie obu skarg.

Stowarzyszenie [...] w piśmie z 18 kwietnia 2015 r. odniosło się do treści pisma pełnomocnika uczestnika postępowania z 13 kwietnia 2015 r.

Stowarzyszenie [...] w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z 23 kwietnia 2015 r. odniosło się do: stanowiska uczestnika postępowania zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę z 9 lutego 2015 r., oraz w piśmie procesowym z 13 kwietnia 2015 r., a także stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) w wyroku z 7 maja 2015 r. uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności Sąd I instancji ocenił, czy dopuszczalne było sprostowanie przez SKO w Poznaniu postanowieniem z 30 grudnia 2014 r. zaskarżonej decyzji z 20 października 2014 r. wydanej w sprawie o sygn. akt: [...].

Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalne jest zastosowanie sprostowania w trybie art. 113 k.p.a. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji innej niż się zamierzało, czy też analogicznie jak w rozpatrywanym przypadku, uchylenia decyzji innej niż się zamierzało. W istocie prowadzi to do zmiany zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji aprobuje pogląd, że nie podlegają sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne. W ocenie Sądu I instancji, takie właśnie omyłki wystąpiły w zaskarżonej decyzji SKO z 20 października 2014 r. Sąd I instancji podkreślił, że w ww. decyzji nie doszło jedynie do wadliwego jednostkowego podania daty, czy numeru decyzji, lecz do całej sekwencji omyłek.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że ilość i rodzaj omyłek zawartych w zaskarżonej decyzji wywołuje skumulowany efekt, który nie pozwala przyjąć, że są to jedynie błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki, które podlegają sprostowaniu. Według Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie i wprost, która decyzja była przedmiotem rozstrzygnięcia SKO w Poznaniu w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie sprostował ponadto wszystkich omyłek. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium dopuściło się naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 113 k.p.a., gdyż w omawianym przypadku niedopuszczalne było dokonane przez organ odwoławczy sprostowanie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji doszło do tego, że w pkt 1 zaskarżonej decyzji uchylono decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 16 września 2009 r. nr 321/2009, która już wcześniej została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 712/10. Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji, od której strona nie wniosła odwołania i która w dacie orzekania już nie obowiązywała. Naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż orzekano wobec decyzji, która nie była już w obrocie prawnym. Dlatego też w pkt 1 wyroku Sąd I instancji stwierdził nieważność pkt 1 zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przystępując do kontroli wydanych w toku instancji decyzji Sąd I instancji uznał, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 60 ust. 1 in fine i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przyjmując, że skoro sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji, to organ odwoławczy może, a nawet powinien, przeprowadzić postępowanie, jak nie w całości, to w znacznej części (które nie mieści się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję reformatoryjną.

Według Sądu I instancji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Sąd I instancji stoi na stanowisku, że specyficzny i szczególny charakter postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w którym dowodem o szczególnym i zasadniczym charakterze jest analiza urbanistyczna, w zasadzie wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy po sporządzeniu w toku postępowania odwoławczego analizy urbanistycznej, przeprowadzeniu postępowań uzgodnieniowych oraz sporządzeniu projektu decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz przekroczenie granic postępowania dowodowego dopuszczalnego przed organem odwoławczym (art. 136 k.p.a.). Sąd I instancji powołując się jednocześnie na orzecznictwo sądów administracyjnych wyraził także pogląd, według którego w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. Zdaniem Sądu I instancji, w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że tak samo jak Kolegium, na mocy art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie przez Sąd w wyroku z 17 października 2013 r. o sygn. IV SA/Po 497/13. Z treści uzasadnienia ww. wyroku wynika, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji był brak spójności uzasadnienia z rozstrzygnięciem. Sąd ten podzielił również zarzuty skargi w zakresie naruszeń prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 17 października 2013 r. o sygn. IV SA/Po 497/13 nie przesądził jednak, że konieczne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ramach reformatoryjnych kompetencji organu II instancji, lecz jedynie przedstawił reguły określające wydanie decyzji przez organ odwoławczy zgodnie z art. 138 §1 bądź art. 138 § 2 k.p.a. Według Sądu I instancji, stanowisko Kolegium, że było związane wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który zobowiązał organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o ponownie sporządzoną analizę urbanistyczną obejmującą poszerzony, według wskazań tego Sądu, teren analizy jest błędne i całkowicie nieuprawnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2013 r. nie zawarł bowiem takiego zalecenia. Zdaniem Sądu I instancji, organ II instancji błędnie zrozumiał wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z 17 października 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 497/13 i wadliwie przyjął, że był zobligowany do wydania decyzji reformatoryjnej.

Dokonując analizy akt sprawy Sąd I dostrzegł również, że w składzie orzekającym Kolegium wydającym uchyloną decyzję z 22 stycznia 2013 r., a także zaskarżoną decyzję z 20 października 2014 r., uwidocznieni są J.G.i A.K.. W obydwu przypadkach J.G. był sprawozdawcą. W ocenie Sądu I instancji, zaistniała więc sytuacja, że dwóch członków składu orzekającego SKO w Poznaniu brało udział w wydaniu decyzji, która została uchylona, a następnie członkowie ci po jej uchyleniu ponownie byli w składzie wydającym kolejną decyzję w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, należało więc rozważyć, czy doszło do naruszenia normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Zaistniała więc przesłanka do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkowało przyjęciem, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części nieobjętej stwierdzeniem nieważności.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy uchylając decyzję już wyeliminowaną z obrotu prawnego dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności pkt 1 zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 138 k.p.a., a także art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki, które skutkują uchyleniem pkt 2 zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (w zakresie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.), a także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w zakresie naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art.138 k.p.a.). Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził nieważność pkt 1 i uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, tj. decyzję organu I instancji z 28 września 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. IV SA/Po 1400/14 Sąd I instancji przedstawił również wskazania dla organu dotyczące dalszego postępowania.

W skardze kasacyjnej V.D.H.D. sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji w całości, któremu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 113 § 1 k.p.a., poprzez:

- błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że kontrolowana decyzja SKO w zakresie oznaczenia uchylanego rozstrzygnięcia dotknięta była wadą kwalifikowaną, która nie mogła być sprostowana jako "oczywista omyłka pisarska";

- błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotem decyzji SKO z 20

października 2014 r. było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 16

września 2009 r., a nie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 28 września

2012 r. i w konsekwencji wadliwe uznanie, że SKO dopuściło się rażącego

naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekając w przedmiocie

decyzji wyeliminowanej już wcześniej z obrotu prawnego;

- stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności pkt 1 zaskarżonej decyzji SKO z

uwagi na wymienienie w sentencji tej decyzji jako decyzji uchylanej, decyzji

Prezydenta Miasta Poznania z 16 września 2009 r., w sytuacji gdy,

postanowieniem z 31 grudnia 2014 r. doszło do sprostowania przedmiotowego rozstrzygnięcia, natomiast Sąd I instancji rozpoznając sprawę w jej

granicach, nie wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia o sprostowaniu.

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego działania określonymi przez WSA w Poznaniu w wyroku z 17 października 2013 r. polegające na błędnym przyjęciu, że WSA w Poznaniu nie przesądził o dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie decyzji reformatoryjnej przez SKO i w konsekwencji dokonanie przez Sąd I instancji odmiennej oceny prawnej od tej, która została w tej samej sprawie wyrażona już przez sąd w prawomocnym wyroku.

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 i art. 27 § 1a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że członek SKO biorący udział w wydaniu decyzji uchylonej przez sąd podlega wyłączeniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku wydania decyzji odmownej przez organ I instancji, organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej.

b) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich

błędną wykładnię polegającą na wadliwym rozumieniu zasady dwuinstancyjności

w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nieprawidłowym

przyjęciu, że a priori wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ

odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, w przypadku wydania

przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

c) art. 12 k.p.a. w zw. art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw

Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993, Nr 61, poz. 284) poprzez

ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że przepis ten

ma charakter wyłącznie procesowy i jako taki nie może mieć wpływu na ocenę

dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie

reformatoryjnym.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść postawionych zarzutów kasacyjnych i podniesiono, że z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić, ponieważ wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się szeregu naruszeń prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeń prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.

W piśmie z 20 kwietnia 2017 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie [...] w związku z zarządzeniem o przeprowadzeniu rozprawy, przekazało w załączeniu "uchwalony prawomocnie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla terenów objętych postępowaniem o wydanie Warunków zabudowy w celu uzupełnienia akt sprawy (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 113 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku przedstawionym w skardze kasacyjnej nie jest bezsporne, że z treści uzasadnienia decyzji SKO w Poznaniu z 20 października 2014 r. wynika, że Kolegium jako uchylaną decyzję wskazało decyzję organu I instancji nr [...] z 16 września 2009 r., wyeliminowaną już wcześniej z obrotu prawnego.

Konieczność dokonania dynamicznej wykładni przepisu art. 113 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do poszerzenia marginesu tolerancji dla popełnienia wielu błędów w wydanej decyzji. W piśmiennictwie przyjmuje się, "że wykładnia prawa w ujęciu dynamicznym oznacza sam proces wykładni, w ujęciu zaś statycznym – końcowy rezultat tego procesu w postaci decyzji interpretacyjnej (aktu interpretacyjnego". (zob. S. Włodyka, Wiążąca wykładnia sądowa, Warszawa 1971, s. 10).

Wskazać należy, że do wykładni dynamicznej należy podchodzić z dużą ostrożnością, gdyż w ramach tej wykładni kryteria, na podstawie których ma się ustalać znaczenie normy, są w większości przypadków bardzo niesprecyzowane. W różnych teoriach wykładni dynamicznej dominuje teza o zmienności znaczenia normy w nawiązaniu do zapewnienia adekwatności prawa i życia – poza tym zaś trudno jest wskazać, jak ściśle odgraniczyć zakres czynników, które powinny być uwzględniane przy wykładni, od tych, których uwzględnienie należy do prawodawcy. Teorie dynamicznej wykładni prawa przypisują przeważającą rolę dyrektywom funkcjonalnym, a natomiast lekceważą pozostałe rodzaje dyrektyw, które spełniać mają wstępną rolę pomocniczą i zawsze ustępują przed ustaleniami tych pierwszych. Dyrektywy funkcjonalne są teorii wykładni dynamicznej z reguły bardzo rozbudowane i w zależności od grupy dynamicznych teorii wykładni, kładą nacisk na różne elementy kontekstu społeczno-politycznego. (zob. K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 243).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postulowana w okolicznościach niniejszej sprawy przez skarżącą kasacyjnie znacznie większa swoboda interpretatora niż w teorii statycznej nie może prowadzić do zaprzeczenia istoty normy prawnej wyrażonej w art. 113 k.p.a. i jej podstawowego celu. W związku z tym nie powinny podlegać sprostowaniu w omawianym trybie błędy oraz omyłki, które mają charakter istotny, których dopuszczono się w stosowaniu, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej

(B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUWr 1988, Nr 153, s. 9-10). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że charakter, zakres oraz liczba błędów, które znalazły się w decyzji Kolegium z 20 października 2014 r. spowodowało, że nie mogły być sprostowane w trybie art. 113 k.p.a. W konsekwencji za słuszne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, od której strona nie wniosła odwołania oraz, która nie obowiązywała w dacie orzekania przez organ II instancji. Należy jednocześnie wyjaśnić, że sprostowanie błędów i omyłek stanowi integralną część treści decyzji i w związku z tym nie było potrzeby odrębnego rozstrzygania przez Sąd I instancji w odniesieniu do tego postanowienia. Sprostowanie błędów i omyłek staje się bowiem integralną częścią treści decyzji.

Skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał odmiennej oceny prawnej od tej, która została w tej samej sprawie przedstawiona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 497/13. W uzasadnieniu wyroku Sądu z 17 października 2013 r. wskazano na nieprawidłowości utrzymania przez SKO w Poznaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że Kolegium stwierdziło, że zawarte w uzasadnieniu tej decyzji stanowisko jest niewłaściwe. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie zanegował możliwości wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej. Sąd I instancji wyjaśnił, że specyficzny i szczególny charakter postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w którym dowodem o szczególnym i zasadniczym charakterze jest analiza urbanistyczna - w zasadzie wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd I instancji zaznaczył również, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi oraz uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika zatem, że Sąd ten dopuszcza możliwość wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, uzależniając to jednak od okoliczności indywidualnego stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie musiał odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli uznał, że nie miały one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd I instancji nie zastępuje bowiem organu administracji w badaniu okoliczności sprawy. Sądy administracyjne na podstawie art. 3 p.p.s.a. uprawnione są wyłącznie do kontroli działalności administracji publicznej. Wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że nieodniesienie się do podniesionych przez nią zarzutów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samo zgłoszenie zarzutów względem orzeczenia Sądu I instancji bez wykazania, że naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest wystarczające z punktu widzenia wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest przy tym także wystarczające jedynie posłużenie się formułą, zawartą we wskazanym przepisie, lecz konieczne i niezbędne jest przeprowadzenie stosownej analizy i oceny, celem wykazania istotności wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Takiej analizy brak jest w skardze kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 § 1 i art. 27 § 1a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie podziela jednak poglądu Sądu I instancji, według którego przesłanka wyłączenia członka organu kolegialnego ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie spraw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136, art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. oraz naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że wbrew treści art. 174 p.p.s.a. zostały one połączone w ramach jednej podstawy kasacyjnej. Nie jest bowiem dopuszczalne łączenie naruszeń prawa procesowego z naruszeniami prawa materialnego w ramach jednego zarzutu.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby w skardze kasacyjnej nadto wykazano istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów przedstawionych w pkt 5 skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że podniesione w nich naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach wymogu uzasadnienia podstawy kasacyjnej obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jest uprawdopodobnienie istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła także naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 6 ust. 1 nakłada na państwa-strony obowiązek zorganizowania systemów prawnych w sposób, pozwalający sądom spełnić wszystkie wynikające z niego warunki, łącznie z rozpatrzeniem sprawy w rozsądnym terminie (zob. orzeczenia: Bagetta v. Włochy, 25.06.1987, A. 119, par. 20; Muti v. Włochy 23.03.1994, A. 281-C, par. 15; Thpmann v. Szwajcaria, 10.06.1996, RJD 1996, par. 36 – sprawy karne; Vocaturo v. Włochy, 24.05. 1991, A. 206-C, par. 17, M.A. Nowicki, Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, Warszawa 1998, s. 197-198). Zakres stosowania obowiązku rozpatrzenia sprawy w "rozsądnym terminie" powinien być zatem oceniany w każdej sprawie zgodnie ze swoimi specyficznymi jej właściwościami. W postępowaniu administracyjnym w celu zagwarantowania ochrony praw jednostki istotne znaczenie ma zapewnienie niezbędnej szybkości działania administracji publicznej oraz zagwarantowanie stronie instrumentów prawnych pozwalających na zwalczania uchylania się organów administracji publicznej od rozpatrywania sprawy w rozsądnym terminie. Treść art. 12 wyraża zasadę szybkości postępowania. Tym samym uznanie przez Sąd I instancji, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a. ma wyłączenie charakter procesowy nie czyni zasadnym w okolicznościach niniejszej sprawy zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Okoliczność, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2006 r. nie mogła mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.