Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2596/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.23 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 1114
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 25 817 (dwadzieścia pięć tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: Skarżąca, Spółka) wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 września 2020 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. określającą dla [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2014 w kwocie 1.900.727,00 zł.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Marszałek Województwa [...] w terminie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę doraźną na terenie działalności prowadzonej przez Spółkę w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w przedmiocie opłaty produktowej za lata 2014 - 2015. Podczas kontroli ustalono, że działalność prowadzona przez Spółkę polega m. in. na produkcji piwa, a także na sprzedaży hurtowej i detalicznej napojów alkoholowych. Uwarzone piwo przelewane jest do butelek szklanych i opakowań typu KEG. Asortyment w opakowaniach jednostkowych wydawany jest do sprzedaży z magazynu wyrobów gotowych. Gotowe wyroby sprzedawane są na rynku krajowym. Ponadto Spółka wyjaśniła, że do produkcji piwa używa się jednego rodzaju butelek zwrotnych szklanych, które znakowane są etykietami papierowymi i zamykane kapslami ze stali. Butelki wkłada się do plastikowych zwrotnych transporterów 20-sto gniazdowych. Skrzynki zostają ustawione na drewnianej palecie zwrotnej i mocuje się lub nie folią strech. W takiej formie umieszczane są w samochodach ciężarowych. Na specjalne zamówienie butelki zwrotne pakuje się do kartonów tekturowych na 20 szt. butelek. Kartony ustawia się na palecie drewnianej zwrotnej i mocuje folią. – bez umowy o zwrocie opakowań. Spółka oznajmiła, że do sprzedaży piwa stosuje się także beczki stalowe wielokrotnego użytku typu KEG. W powyżej opisany sposób wprowadzane są do obrotu produkty w opakowaniach. Jednocześnie od odbiorców odbierane są różne opakowania zwrotne (butelki szklane, skrzynki, palety, beczki typu KEG). Czasami butelki do odebrania są pakowane w kartonach i przewożone do browarów, gdzie poddawane są myciu i dezynfekcji do ponownego użycia. Podczas mycia butelek zrywane są papierowe etykiety i przekazywane w formie odpadu uprawnionym podmiotom.

W toku prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że Spółka nie złożyła zawiadomienia do Marszałka Województwa [...] o wprowadzaniu na rynek krajowy opakowań i/lub produktów oraz nie poinformowała o podjętej współpracy z organizacją odzysku opakowań. Przedstawiciel Spółki oświadczył, że: "Przejmując funkcję zarządu byliśmy przekonani, że takie zawiadomienie zostało złożone. Nigdy nie dostaliśmy informacji, że nie złożyliśmy takiego zawiadomienia pomimo składania rocznych sprawozdań przez Organizację Odzysku. Na prośbę kontroli nie mogliśmy odnaleźć zgłoszenia w naszym archiwum."; "W myśl umowy z organizacją odzysku organizacja ta przejmuje obowiązki sprawozdawcze wobec marszałka. Byliśmy przekonani, że odpowiednie zawiadomienia zostały złożone".

Ponadto w toku kontroli ustalono, że Spółka nie posiada dokumentów potwierdzających wykonanie recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku odpadów opakowaniowych, tj. dokumentów DPR. DPO, EDPR, EDPO obejmujących kontrolowane okresy.

Dodatkowo stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą Spółka nie wytwarzała opakowań, nie dokonywała importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia opakowań oraz nie dokonywała eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy opakowań lub produktów w opakowaniach.

Organ stwierdził, że Spółka w toku kontroli przekazała dokumenty: zestawienia i faktury zakupu opakowań za rok 2014 i 2015, zestawienia i faktury sprzedaży produktów w opakowaniach za rok 2014 i 2015, stany magazynowe na dzień 31 grudnia 2015 r., informacje o rozchodach sumarycznych dla lat 2014-2015, spisy z natury (inwentaryzacja okresowa) dla lat 2013 - 2016, ewidencje wydawania i przyjmowania gotowych wyrobów akcyzowych ze składu podatkowego za lata 2013-2015, dokumenty potwierdzające leasing beczek typu KEG dla lat 2014 - 2015 oraz zestawienia zwrotów opakowań w 2013 r., 2014 r, i 2015 r.

Organ ustalił rodzaj i masę wprowadzanych po raz pierwszy na rynek krajowy opakowań w 2014 r.: Opakowania z tworzyw sztucznych - 217 839,05 kg, Opakowania ze stali, w tym blachy stalowej – 41.955,31 kg, Opakowania z papieru i tektury 24.293,68 kg, opakowania ze szkła gospodarczego – 2.319.204,00 kg. Ponadto ustalono jednostkowe wagi opakowań (przedstawione w protokole kontroli). Przedstawiciel Spółki wyjaśnił: "Rozliczenie stanu magazynowego według bilansu stan początkowy plus zakup – stan końcowy, nie wykazuje ilości wprowadzonych na rynek ponieważ ilość ta nie uwzględnia strat normatywnych i ponadnormatywny". Ustalono, że Spółka nie nabyła nowych palet drewnianych, a wszystkie wykorzystywane palety zostały nabyte na rynku wtórnym, krajowym. W toku kontroli ustalono, że spółka posiada umowę z [...] S.A. z siedzibą w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w raz z aneksem nr 1 z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych oraz realizacji obowiązku prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych. Na podstawie przekazanych informacji i dokumentów ustalono rodzaje i masy opakowań przekazanych do organizacji odzysku: Opakowania z tworzyw sztucznych - 175 kg, opakowania ze stali, w tym blachy stalowej - 4500 kg; Opakowania z papieru i tektury 7958 kg; Opakowania ze szkła gospodarczego 168 500 kg. Przedstawiciel Spółki wyjaśnił: "Ustawa o opakowaniach mówi, że opłatę produktową wnosi się od różnicy uzyskanego procentu odzysku określonego w rozporządzeniach. Ilości zgłoszone do organizacji odzysku miały ewentualnie wspomagać poziom odzysku osiągany przez Spółkę podczas własnego odzysku z rynku opakowań własnych opakowań po użyciu".

Na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 6 art. 34, art. 36 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1863 z póżn. zm.) Marszałek Województwa [...] Nr [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], określił dla [...] sp. z o. o. w [...] wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2014 r. w kwocie: 1 900 727, 00 zł (jeden milion dziewięćset tysięcy siedemset dwadzieścia siedem złotych złotych zero groszy.) i zobowiązał do wpłaty ww. kwoty wraz z odsetkami, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 1, § 3 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2017 r" poz. 201 z póżn. zm.) w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Kwotę należnych odsetek Spółka została zobowiązana obliczyć samodzielnie.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że Spółka nie złożyła Marszałkowi Województwa [...] Sprawozdania OŚ-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za rok 2014. W okresie od [...] czerwca 2016 r. do [...] lipca 2016 r. kontrolujący Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] przeprowadzili kontrolę doraźną na terenie przedsiębiorstwa Skarżącej (ul. [...]), w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w przedmiocie opłaty produktowej za lata 2014-2015. Podczas ww. kontroli ustalono, iż Spółka wprowadziła na rynek w 2014 r. 217 839,05 kg opakowań z tworzyw sztucznych, 41 955,31 kg opakowań ze stali, w tym blachy stalowej, 24 293,68 kg opakowań z papieru i tektury i 2 319 204,00 kg opakowań ze szkła gospodarczego jak wynika z protokołu kontroli znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że Spółka realizuje obowiązek zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych za pośrednictwem [...] [...] S.A, której przekazała informacje o następujących rodzajach i masach opakowań wprowadzonych na rynek wraz z produktami w 2014 r.: 175,00 kg opakowań z tworzyw sztucznych, 4 500,00 kg opakowań ze stali w tym blachy stalowe, 7 958,00 kg opakowań z papieru i tektury oraz 168 500,00 kg opakowań ze szkła gospodarczego, co zostało zaprotokołowanie w protokole kontroli.

Spółka 14 września 2016 r. złożyła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych znak: [...] z [...] sierpnia 2016 r., które nie zostały uznane przez Departament Opłat Środowiskowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] o czym poinformowano Spółkę (pismo z dnia 29 września 2016 r., [...]).

Pismem z 14 października 2016 r. Spółka złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które odpowiedzi udzielono pismem [...] z 28 października 2016 r.

W dniu 10 stycznia 2017 r. skierowano do Spółki pismo wzywające do przedłożenia Marszałkowi Województwa sprawozdań za lata 2014-2015 w zakresie produktów w opakowaniach wprowadzonych na rynek krajowy po raz pierwszy w danym roku kalendarzowym, o których informacji nie przekazano organizacji odzysku opakowań.

Pismem z dnia 1 lutego 2017 r. strona poprosiła o przedłużenie terminu wyznaczonego na złożenie sprawozdań w związku z wystąpieniem przez Spółkę do Ministra Środowiska z wnioskiem o interpretację przepisów w przedmiocie opłaty produktowej. Prośba została zaakceptowana.

Pismami z 8 maja 2017 r. oraz 4 lipca 2017 r. Departament Opłat Środowiskowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] ponownie zwrócił się o przedłożenie przedmiotowych sprawozdań.

W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe wezwania pismem znak [...] z 7 sierpnia 2017 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalających wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2014-2015. Spółka nie przedstawiła żądanych sprawozdań, pomimo wydłużania terminu do wykonania wezwania.

Organ pierwszej instancji w swojej decyzji stwierdził, że należną opłatę produktową za rok 2014 na kwotę 1 900 727,00 zł określono na podstawie danych ustalonych w trakcie kontroli przeprowadzonej przez kontrolujących z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] i zawartych w Protokole kontroli znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 r., który został podpisany przez Pana K. F. oraz P. M. J., z pominięciem mas odpadów, które zostały zadeklarowane do [...] [...] S.A. Należna opłata produktowa naliczona została w oparciu o obowiązujące przepisy, tj.: opublikowane w Załączniku nr 1 do ustawy o opakowaniach docelowe poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie stawek opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań (Dz. U. z 2010 r., poz. 1774). Opłatę wyliczono przy zastosowaniu wzorów, zamieszczonych w Załączniku nr 2 do ustawy o opakowaniach i opisano wzory: opłaty produktowa za niewykonany recykling, opłaty produktowej za niewykonany odzysk, opłaty produktowej za niewykonany recykling dla sumy opakowań oraz opłaty łącznej. Do opisanych w decyzji wzorów Organ I instancji podstawił ustalone przez siebie wartości i wskazano kwotę: opłaty produktowej za niewykonany recykling odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych - 139 642,34 zł, opłatę produktową za niewykonany recykling odpadów opakowaniowych z papieru i tektury - 6 477,23 zł, opłatę produktową za niewykonany recykling odpadów opakowaniowych z blachy stalowej - 15 663,68 zł, opłatę produktową za niewykonany recykling odpadów opakowaniowych ze szkła - 341 101,65 zł, opłatę produktową za niewykonany odzysk odpadów opakowaniowych clą sumy opakowań - 728 789,73 zł, opłatę produktową za niewykonany recykling odpadów opakowaniowych dla sumy opakowań - 669 052,87 zł oraz łączną opłatę produktową - 1 900 727,00 zł (łączna opłata produktowa zaokrąglona do pełnych złotych, zgodnie z art 63 § 1 ustaw/ z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa).

Spółka pismem z dnia 28 listopada 2017 r. odwołała się od powyższej decyzji Marszałka Województwa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła m. in.: organ nie podjął się dokładnego wyjaśnienia sprawy i przeanalizowania działań proekologicznych Spółki; niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego jest nałożenie na Stronę obowiązku - mimo istniejących licznych wątpliwości, które organ rozstrzygnął negatywnie dla Spółki i organ nie wyjaśnił tych wątpliwości w uzasadnieniu decyzji; art. 8 kpa poprzez podejmowanie działań nie wzbudzających zaufania Strony, gdyż niejasne są dla Strony przyczyny nałożenia zobowiązań finansowych, a także przyjęte zasady i ilości; art. 9 kpa, bowiem stopień udzielenia informacji w sprawie nałożenia zobowiązania budzi uzasadnione zastrzeżenia, gdyż mimo pytań kierowanych przez Stronę, co do sposobu naliczania opłaty, sposobu wyliczania mas opakowań, terminów ich wprowadzenia, Strona nie uzyskała żadnych zrozumiałych wyjaśnień; art. 107 §1 pkt 6 kpa, gdyż z uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] w żaden sposób nie wynika skąd organ administracji publicznej powziął wiedzę, w oparciu jakie dokumenty, czy wyjaśnienia w zakresie konkretnych ilości wprowadzonych na rynek w 2014 r. mas opakowań różnego rodzaju. W odwołaniu Spółka neguje wielkości podane w decyzji, przyznaje, iż nie jest w stanie ich zweryfikować, bo z wydanej przez Marszałka Województwa [...] decyzji nie wynika skąd zostały zaczerpnięte, z jakich danych źródłowych pochodzą. Spółka wskazuje, że fakt, iż podpisała protokół kontroli przywoływany w decyzji w żaden sposób nie potwierdza uznania słuszności racji organu administracji publicznej, ani również ilości tam opisanych, gdyż do protokołu kontroli Strona złożyła zastrzeżenia, a następnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Co więcej Strona wspomina, że z uzasadnienia decyzji Marszałka Województwa [...] ustalającej dla Strony wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2014 nie wynika, czy powoływane masy były wprowadzone do obrotu po raz pierwszy zgodnie z art. 8 pkt 24 u.g.o.o.o., czy też były to wszystkie masy opakowań wprowadzonych na rynek, w tym kolejny raz. Spóła podnosi także, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.g.o.o.o., tj.: art. 8 pkt 8 i 9 u.g.o.o.o., które zawierają definicje odpadów opakowaniowych i opakowań wielokrotnego użytku. Wyjaśnia, że odbierając opakowania po piwie, np. szklane butelki, plastikowe skrzynki, czy też leasingowanc metalowe opakowania typu KEG, dokonuje odzysku odpadów opakowaniowych, gdyż opakowania te są dla konsumentów odpadem. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, czy działania te zostały przez Marszałka Województwa [...] uwzględnione, czy wręcz odwrotnie - ww. opakowania nie pomniejszyły wyliczonych mas opakowań o te ilości.

Spóła podniosła, że w przypadku zaskarżonej decyzji nie jest jej wiadomo skąd powstały ilości mas opakowań opisanych w uzasadnieniu, z jakiego źródła danych zostały zaczerpnięte i jak wyliczono należności. Strona przywołała również treść art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 34 u.g.o.o.o.

Zdaniem Strony z treści zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...], nie wynika, czy powyższe regulacje zostały uwzględnione. Strona jest przekonana, że celowo zostały pominięte, gdyż ww. regulacje określają jako odzysk opakowań także ponowne wykorzystanie opakowań. Strona wskazuje, że organ administracji publicznej nie uwzględnił, że Spółka uzyskuje wymagane poziomy odzysku odpadów opakowaniowych.

Ponadto Strona podniosła również okoliczność leasingowania opakowań typu KEG, co powoduje, że nie wprowadza tego rodzaju opakowań do obrotu, ile użycza ich jako przenośnik piwa z obowiązkiem zwrotu, stąd nieuprawnione jest zaliczanie do masy opakowań tego typu opakowań jako wprowadzanych przez Stronę do obrotu. Strona podkreśla, iż nie jest ich właścicielem, nie nabyła ich, ani nie sprzedaje.

Strona zaznaczyła, że niezasadne jest także nakładanie na Stronę obowiązku zapłaty za opakowania importowane z zagranicy, a które Strona nabyła od pośrednika w Polsce, tj. pierwszego wprowadzającego je do obrotu w kraju, po stronie którego powinien leżeć obowiązek uiszczenia opłaty.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, powołując się na art. 17 ust. 1-2, ust. 4- 6, art. 20 ust. 1-2, art. 34, art. 36, art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1114), zwanej dalej "u.g.o.o.o.", rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2010 r. w- sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych (Dz. U. Nr 259, poz. 1774). w zw. z art. 81 pkt 1 u.g.o.o.o., Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji GIOŚ podzielił ustalenia stanu faktycznego poczynione przez Marszałka Województwa [...].

Pismem z dnia 22 września 2020 r. Strona ponownie zwróciła się o wydłużenie terminu na wypowiedzenie w sprawie do 31 października 2020 r. Z uwagi na to, że materiał dowodowy w sprawie od etapu postępowania organu I instancji nie uległ rozszerzeniu o nowe dowody i jest to większości materiał dostarczony przez Spółkę, GIOŚ nie przychylił się do wniosku o wydłużenie terminu na wypowiedzenie w sprawie.

Po rozpatrzeniu akt sprawy organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Konieczność ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2014 została stwierdzona i udokumentowana w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu [...] lipca 2016 r. oraz aktami kontrolnymi.

Zdaniem organu opłata produktowa należna na podstawie przepisów u.g.o.o.o. nie może być uznana za administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b kpa, gdyż nie jest ona sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu, a powstaje ona w mocy prawa i powinna być określona przez obowiązanego samodzielnie i wpłacona bez wezwania. Podstawą określenia wysokości opłaty produktowej dla Strony były przepisy obowiązujące z chwili jej powstania. Jeżeli chodzi o określenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty opłaty produktowej, to wprowadzającym produkty w opakowaniach jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach. To wprowadzanie do obrotu produktów w opakowaniach decyduje, że dany przedsiębiorca, który dokonuje tych czynności musi być uznany za wprowadzającego produkty w opakowaniach. Za wprowadzenie do obrotu uznaje się zaś szeroko odpłatne albo nieodpłatne udostępnienie produktów w opakowaniach po raz pierwszy na terytorium kraju w celu używania lub dystrybucji. Strona będąc przedsiębiorcą niewątpliwie wprowadzała do obrotu produkt w postaci piwa umieszczonego w butelkach szklanych wraz z kapslami stalowymi podgumowanymi lub stalowych beczkach typu KEG w roku 2014, gdyż udostępniała ona te przedmioty po raz pierwszy na terytorium kraju w celu ich dystrybucji oraz używania. Strona nie korzystała także ze zwolnienia wskazanego w art. 6 i 7 u.g.o.o.o. Odnosząc się także do sprawy leasingu opakowań (beczki KEG) organ zauważył, że przez udostępnienie produktów w opakowaniach po raz pierwszy na terytorium kraju w celu używania lub dystrybucji nie należy uznawać wyłącznie sprzedaży produktów wraz z opakowaniami, a każdy rodzaj udostępnienia. Okoliczność, że Strona nie była właścicielem niektórych opakowań, beczek KEG, gdyż była w ich posiadaniu na zasadzie umowy leasingu z obowiązkiem ich zwrotu, nie podważa, że to Strona jako producent piwa w opakowaniu KEG decydowała o pierwszym udostępnieniu tego produktu wraz z opakowaniem, a więc w tym zakresie była ona wprowadzającym produkty w opakowaniach. Własność opakowania w świetle ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych nie ma znaczenia dla określenia, czy dany podmiot dokonuje wprowadzenia tego opakowania do obrotu wraz z produktem. Strona niewątpliwie jako przedsiębiorca wykonywała działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu produktów w postaci piwa w opakowaniach różnego rodzaju takich jak: skrzynki z tworzywa sztucznego, butelki szklane, kapsle metalowe, naklejki papierowe, beczki keg, folia strech, kartony tekturowe. Z jakiego źródła Strona miała te opakowania nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, czy to z rynku krajowego, czy zagranicznego, gdyż istotne jest tylko, że to Strona wykorzystywała te opakowania do pakowania piwa wprowadzając je do obrotu wraz z opakowaniami. Na dzień dzisiejszy ustawa nie nakłada obowiązków w zakresie odzysku opakowań na importerów oraz producentów opakowań, a wyłącznie na wprowadzającego produkty w opakowaniach, gdyż to ten przedsiębiorca przede wszystkich powoduje zanieczyszczenie środowiska wprowadzając te opakowania do obrotu. Stosownie zaś do art. 9 ust. 2 u.g.o.o.o. jeżeli wprowadzenie do obrotu opakowań lub produktów w opakowaniach nastąpiło w dwóch różnych terminach określonych w art. 9 ust. 1 u.g.o.o.o., za dzień wprowadzenia do obrotu opakowań lub produktów w opakowaniach uważa się dzień, w którym ich wprowadzenie do obrotu nastąpiło wcześniej.

Organ stwierdził, że wskazany przepis nie zawiera także żadnych ograniczeń w zakresie stosowania wskazanej zasady, w szczególności co do tego o jakie rodzaj produktów w opakowaniach chodzi i w jakich opakowaniach te produkty w opakowaniach są wydawane z magazynu. Wskazany przepis nakazuje więc uznawać za wprowadzone do obrotu i określać termin dokonania tej czynności poprzez odniesienie do wydania każdego produktu w opakowaniu z magazynu albo przekazania osobie trzeciej, w przypadku opakowań i produktów w opakowaniach wytworzonych na terytorium kraju. Przepisem tym objęte są więc również produkty w opakowaniach wielokrotnego użytku. Ich wydanie z magazynu przepis też nakazuje uznawać za wprowadzenie do obrotu.

Zdaniem organu w myśl art. 9 ust. 3 u.g.o.o.o. ciężar udowodnienia, że wprowadzenie do obrotu opakowań lub produktów w opakowaniach nie nastąpiło albo nastąpiło w innym dniu niż określony w art. 9 ust. 1 u.g.o.o.o., spoczywa na wprowadzającym je do obrotu przedsiębiorcy.

Z powyższego wynika, iż Marszałek Województwa nie musiał wskazywać zdarzenia powodujące wprowadzenie do obrotu, określając ilości wprowadzonych do obrotu produktów w opakowaniach, gdyż z przepisów wynika, że jeżeli brak jest dowodów’ przeciwnych, to następuje to w momencie wydania piw a wraz z opakowaniami z magazynu Strony.

Zdaniem GIOŚ, z akt postępowania wynika, iż sama Spółka wskazała, że w 2014 r. wprowadziła opakowań ogółem, a zatem wydała z magazynu, w ilości: opakowania z tworzywa sztucznego (skrzynka + folia) 2 098 954,65 kg, opakowania ze stali (kapsle + keg) 112 705,31 kg, opakowania z papieru i tektury (etykiety + karton) 24 293,68 kg, opakowania ze szkła butelki 5 447 870 kg, w związku ze sprzedażą przez Stronę piwa (zob. str. 2 pisma z dnia 14.09.2016 r.). Strona wskazuje także, że w 2014 r., sprzedała 8 800 000 litrów piwa (88 tyś hl), czyli masę w kilogramach 16 min butelek, 6 tyś KEG, 800 tyś skrzynek, ok 16 min sztuk kapsli, etykiet i ilości strech do zabezpieczenia palet.

Wskazany przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.g.o.o.o. nakazuje więc wszystkie te ilości wskazane przez Stronę traktować jako wprowadzone do obrotu w 2014 r., chyba że istnieją dowody wskazujące na coś innego (art. 9 ust. 3 u.g.o.o.o.). Marszałek Województwa zgodnie z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, w ramach którego ustalił ilości wynikające ze zgromadzonych dowodów wprowadzonych do obrotu produktów w opakowaniach (opakowań) przez Stronę w 2014 r. Zdaniem skarżonego organu, ustalenia te oparte są o całokształt obszernego materiału dowodowego, ale ostatecznie to sama Strona wskazała jakie ilości opakowań zostały wprowadzone do obrotu przez Stronę w 2014 r. (zob. pismo Strony z dnia 19 lipca 2016 r., str. 1102 akt kontrolnych). Wskazać więc należy, iż ostateczne ustalenia Marszałka Województwa w zakresie ilości opakowań wprowadzonych do obrotu opakowali wraz z produktami w 2014 r. zawarte w protokole kontroli nie budzą wątpliwości G1OŚ w całokształcie materiału dowodowego i GIOŚ daje im wiarę.

Organ nie daje też wiary wyjaśnieniom Spółki zawartym w piśmie z dnia 28 listopada 2017 r. wskazującym, iż zakupy opakowań (butelek, skrzynek, opakowań typu KEG i palet) były czynione pod przyszłe inwestycje i z upływem czasu okazało się, że realizacja planów nie nastąpiła, a zakupione opakowania się nie przydały, nie zostały wprowadzone do obrotu i zalegają w magazynach Strony. Strona kwestionując te ustalenia jest cały czas związana w skazanym art. 9 ust. 3 u.g.o.o.o., a więc to Spółka powinna przedstawić dowody wskazujące, które spośród opakowań wydanych w 2014 r. przez Stronę z magazynu, na które sama Strona wskazuje i które są o wiele wyższe niż przyjęte za podstawę decyzji Marszałka Województwa w zakresie opłaty produktowej, nie zostały wprowadzone do obrotu 2014 r., gdyż były to na przykład opakowania wielokrotnego użytku wcześniej udostępnione przez Stronę.

Zdaniem organu zgodnie z art. 3 ust. 1 u.g.o.o.o. opakowaniem jest wyrób, w tym wyrób bezzwrotny, wykonany z jakiegokolwiek materiału, przeznaczony do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji produktów od surowców do towarów przetworzonych. Z kolei art. 5 u.g.o.o.o. podkreśla, że przepisy tej ustawy stosuje się do wszystkich opakowań, niezależnie od zastosowanego do ich wykonania materiału, oraz do powstałych z nich odpadów opakowaniowych. Nie może więc budzić wątpliwości, iż takie wyroby jak skrzynki z tworzywa sztucznego, butelki szklane, kapsle metalowe, naklejki papierówce, beczki KEG, folia strech, kartony tekturowe są opakowaniami, gdyż wyroby te wykonane są z jakiegokolwiek materiału, przeznaczone są do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji produktu w postaci piwa. GIOŚ wskazał na treść art. 8 pkt 8 u.g.o.o.o., zgodnie z którym odpady opakowaniowe to opakowania wycofane z użycia, stanowiące odpady w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, z wyjątkiem odpadów' powstających w procesie produkcji opakowań. Stosownie do art. 8 pkt 9 u.g.o.o.o. opakowaniem wielokrotnego użytku jest opakowanie posiadające właściwości fizyczne i charakterystykę pozwalające co najmniej na jego dwukrotne zastosowanie do tego samego celu, do którego opakowanie zostało pierwotnie przeznaczone, z pomocą lub bez pomocy wyrobów pomocniczych dostępnych na rynku umożliwiających powtórne wykorzystanie opakowania; opakowanie to staje się odpadem opakowaniowym z chwilą, gdy przestaje być wyrobem wielokrotnego użytku.

GIOŚ stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.g.o.o.o. wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany prowadzić ewidencję w postaci papierowej albo elektronicznej, obejmującą informacje o masie opakowań, w których wprowadził do obrotu produkty w danym roku kalendarzowym. Stosowanie do art. 22 ust. 2 u.g.o.o.o. wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany przechowywać informacje zawarte w ewidencji przez 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, którego informacje dotyczą.

Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 u.g.o.o.o. masę opakowań wprowadzonych do obrotu wraz z produktami ustala się w oparciu o ewidencję, o której mowa w art. 22 ust. 1 u.g.o.o.o. w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach nie prowadzi ewidencji, o której mowa w art. 22 ust. 1 u.g.o.o.o., albo prowadzi ją nierzetelnie, informacje o masie opakowań, w których wprowadził on do obrotu produkty, marszałek województwa lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustalają na podstawie wszelkich dostępnych informacji, a w razie ich braku - szacunkowo. W niniejszej sprawie Marszałek Województwa miał więc prawo do ustalania informacji o masie opakowań, w których Strona wprowadziła do obrotu produkty w 2014 r. na podstawie wszelkich dostępnych informacji, a w razie ich braku szacunkowo. Właśnie na takiej zasadzie dokonano ustaleń w tym zakresie w protokole kontroli. Z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu wynika, że Strona nie wnioskowała do któregokolwiek podmiotu, któremu przekazała odpady opakowaniowe o wystawienie dokumentu DPR lub dokumentu DPO. Stosownie do art. 23 ust. 11 u.g.o.o.o. w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach w ramach wykonywanej działalności gospodarczej dokonuje recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku odpadów opakowaniowych, masę odpadów opakowaniowych poddanych przez niego recyklingowi lub innemu niż recykling procesowa odzysku oraz sposób ich odzysku i recyklingu ustala się w oparciu o prowadzoną przez niego ilościową i jakościową ewidencję odpadów, o której mowa w art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie Strona będąc w prowadzającym produkty w opakowaniach, nie była jednocześnie podmiotem prowadzącym recykling lub inny niż recykling proces odzysku. rozpatrywany przypadek dotyczy braku osiągnięcia przez Stronę odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu za rok 2014, w którym to roku Strona nie poinformowała organizacji odzysku opakowań o wszystkich przez siebie wprowadzonych do obrotu produktach w opakowaniach. Niemniej jednak zarówno podmiot wprowadzający produkty w opakowaniach, jak i organizacja odzysku opakowań mogą zlecić wykonanie poszczególnych czynności w zakresie gospodarowania odpadami opakowaniowymi poprzez zlecenie ich podmiotowi prowadzącemu recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby Strona wnioskowała do podmiotów prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych o wystawienie dokumentów DPR i dokumentów DPO, ani nie przedstawiła dokumentów DPR/DPO, na podstawie których można ustalić dla Strony masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu. Bowiem na mocy art. 23. ust. 3 u.g.o.o.o. masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu ustala się w oparciu odpowiednio o dokument DPR albo dokument DPO. Wskazać należy, iż w przypadku odpadów przekazywanych przez Stronę koszty gospodarowania odpadami, przekazanymi przez Stronę, mógł finansować inny wprowadzający produkty w opakowańiach, gdyż na masy odpadów przekazanych przez Stronę mogły być wystawione przez recyklera dokumenty DPO i DPR na wniosek innego wprowadzającego produkty w opakowaniach lub organizację odzysku, za które to dokumenty podmioty mogły zapłacić, finansując w ten sposób recykling tych odpadów opakowaniowych. Brak dokumentów DPO i DPR, a także EDPR i EDPO, wskazuje jednoznacznie, iż Strona nie finansowała recyklingu, a więc z tego tytułu powinna ponieść opłatę produktową. Stosownie do art. 34 ust. 3 u.g.o.o.o. podstawę obliczenia opłaty produktowej stanowi masa w kilogramach opakowań danego rodzaju. w których produkty zostały wprowadzone do obrotu. Zgodnie z art. 34 ust. 4 u.g.o.o.o. sposób obliczania opłaty produktowej określa załącznik nr 2 do ustawy.

Organ wskazał, że na podstawce art. 35 ust. 1 u.g.o.o.o. maksymalna stawka opłaty produktowej dla opakowań wynosi 4,50 zł za 1 kg. Natomiast szczegółowe stawki opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań określa w tym przypadku rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych (Dz. U. Nr 259, poz. 1774). obowiązujące w chwili powstania zobowiązania Strony z tytułu opłaty produktowej i było podstawą do obliczenia wysokości opłaty produktowej za 2014 rok. Na podstawie art. 35 ust. 2 u.g.o.o.o. wydano rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie stawek opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań (Dz. U. z 2014 r. poz. 1972), którym określono szczegółowe stawki opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań. Zgodnie jednak z § 2 ww. rozporządzenia weszło ono w życie w dniu 1 stycznia 2015 r. Stosownie zaś do art. 81 pkt 1 u.g.o.o.o. do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych (Dz. U. z 2010 Nr 259, poz. 1774). Skoro powstała ona z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2014 r., to podstawą jej obliczenia powinno być prawo obowiązujące w tym dniu, czyli rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych.

W ocenie GIOŚ występują więc między organem a Spółką różnice w zakresie interpretacji przepisów na tle ustalonego stanu faktycznego, a więc w zakresie interpretacji przepisów prawa materialnego. Zarzuty Strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego uznał za bezzasadne. Podnieść należy, że organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że Strona w roku 2014 nie poinformowała [...] S.A. o całej masie opakowań, jakie wprowadziła do obrotu w roku 2014. Wobec powyższego Spółka zgodnie z art. 17 ust. 6 u.g.o.o.o, art. 34 ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 u.g.o.o.o, była obowiązana do obliczenia na koniec roku kalendarzowego, tj. na koniec dnia 31 grudnia 2014 r., i wniesienia opłaty produktowej za rok 2014 na odrębny rachunek bankowy właściwego urzędu marszałkowskiego do dnia 15 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy, czyli do dnia 15 marca 2015 r. Biorąc pod uwagę, iż 15 marca 2015 r. wypadał w dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu należało uznać następny dzień po tym dniu, tj. 16 marca 2015 r. Jak wynika z materiału dowodowego Strona pomimo ciążącego obowiązku, nie wniosła opłaty produktowej za rok 2014 do dnia 16 marca 2015 r. Powyższe zatem było podstawą do określenia przez Marszałka Województwa [...] wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej w trybie art. 37 ust. 1 u.g.o.o.o.,

GIOŚ zacytował sposób wyliczenia przez Marszałka Województwa [...] wysokości zaległości dla Spółki z tytułu opłaty produktowej za 2014 r. na kwotę 1 900 727,00 zł i stwierdził, że Organ I instancji określił w sposób prawidłowy wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2014.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła Organowi II instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie a tym samym naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym dokumentów dotyczących ilości odebranych przez skarżącą Spółkę opakowań zwrotnych w 2014 r., ilości stłuczek opakowań szklanych w 2014 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 i 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcie się w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, a także poprzez brak rozpoznania istoty sprawy administracyjnej, lecz ograniczeniu się do polemiki z zarzutami podniesionymi przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co skutkowało pozbawieniem skarżącej uprawnienia do dwukrotnego, całościowego i wyczerpującego zweryfikowania sprawy w toku postępowania administracyjnego;

3. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 888) o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi poprzez ich niezastosowanie i pominięcie celu ustawy jakim jest zapobieganie negatywnemu wpływowi opakowań i odpadów opakowaniowych na środowisko poprzez zwiększenie wielokrotnego użytku opakowań;

4. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 17 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art 12 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 888) o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało uznaniem, że Skarżąca nie może być uznana za podmiot zapewniający odzysk odpadów opakowaniowych samodzielnie,

5. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 34 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 8 pkt 9), 21) oraz 24) ustawy z dnia z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 888) o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie mas opakowań podlegających opłacie.

W konsekwencji Spółka wniosła o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. określającej dla Skarżącej wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2014 w kwocie 1.900.727,00 zł,

2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze w siedemnastu punktach.

W dalszej treści skargi Skarżąca opisała ww. zarzuty i wskazała m. in. następujące okoliczności sprawy: fakt, że zarząd skarżącej Spółki podpisał Protokół kontroli powoływany w decyzji nie potwierdza w żaden sposób uznania słuszności racji organu administracji, ani ilości opakowań w nim wskazanych, gdyż do Protokołu tego skarżąca Spółka złożyła zastrzeżenia, a następnie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Stawianie znaku równości pomiędzy ilością sprzedanych butelek piwa a ilością wprowadzonego opakowania po raz pierwszy jest nadużyciem ze strony organu. Z analizy dokumentów wynika bowiem, że Spółka posługując się sformułowaniem "ilości wprowadzone po raz pierwszy" odnosiła się do ilości sprzedanych w 2014 r. butelek piwa, użytych skrzynek, i użytych beczek KEG, które co należy podkreślić były opakowaniami zwrotnymi. Z oczywistych względów, skoro Spółka w 2014 r. kontynuowała działalność, to posiadała i wprowadzała na rynek te same opakowania, które wprowadziła po raz pierwszy w roku 2013 i wcześniej.

Na żadnym etapie prowadzonych czynności organ nie weryfikował informacji, czym spowodowane były zakupy opakowań i czy faktycznie zostały one wprowadzone do obrotu. Organ przyjął, że ilość opakowań wprowadzonych po raz pierwszy na rynek odpowiada ilości zakupionych w 2014 r. opakowań. W związku z inwestycjami Spółka podpisała kontrakt, który miał być realizowany i wymagał stosownego przygotowania w surowce i opakowania. Plany rozwojowe były na tyle duże, że koniecznym wydawał się zakup dodatkowych opakowań, w tym butelek, skrzynek, beczek KEG i palet. W miarę jednak upływu czasu okazało się, że realizacja planów nie nastąpiła, a zakupione w 2014 r. opakowania nie przydały się i nie zostały wprowadzone na rynek. Tym samym znaczna część opakowań, co do których organ przy pisał skarżącej obowiązek zapłaty nie została wprowadzona do obrotu i zalegał w magazynach. Osoby przeprowadzające kontrolę miały okazje osobiście zobaczyć magazynowane w [...] butelki i. skrzynki Pozostała część magazynowana była w magazynie w [...], o czym pracownicy kontroli byli informowani.

Na stronie 4 i 5 decyzji organ opisuje, co zostało ustalone w toku postępowania odwoławczego. Ustalenia te polegają jedynie na przekopiowaniu treści protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2016 r. Organ bezrefleksyjnie skopiował nawet opis dokumentów, w tym dokumentów za 2015 r. na podstawie których sporządzono protokół kontroli, a przecież kontrola, w przeciwieństwie do decyzji, nie dotyczyła jedynie 2014 r., a lat 2014-1015.

Organ także bezrefleksyjnie przyjął, że ilość wprowadzonych po raz pierwszy na rynek opakowań obrazuje tabela na stronie 5 decyzji (strona 4 protokołu kontroli). Organ podnosi, że to sama skarżąca Spółka w piśmie z dnia 14 września 2016 r. wskazuje ilość wprowadzonych w 2014 r. opakowań ogółem, tj. ilość wydanych opakowań z magazynu. Natomiast organ już pomija, że wydane z magazynu w 2014 r. tj. sprzedane w 2014 r. ilości piwa nie odzwierciedlają wprowadzonych opakowań na rynek po raz pierwszy. W tej ilości mieszczą się bowiem opakowania, które są wprowadzane na rynek po raz drugi i kolejny. Powoływanie się na uzupełnioną przez skarżąca tabele w piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. jest rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, kiedy to dane zostały wskazane przez osoby kontrolujące, a nie wynikały z poczynionych przez skarżącą ustaleń. Już choćby z tego powodu organ przestrzegając zasady prawdy materialnej, a także zasady informowania stron winien ustalić, ile opakowań wprowadzonych ogółem stanowiło opakowania wielokrotnego użytku, wprowadzone po raz drugi i kolejny. Organ zaniechał dokonania takich ustaleń.

Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 i 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcie się w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, a także poprzez brak rozpoznania istoty sprawy administracyjnej, lecz ograniczeniu się do polemiki z zarzutami podniesiony mi przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co skutkowało pozbawieniem skarżącej uprawnienia do dwukrotnego, całościowego i wyczerpującego zweryfikowania sprawy w toku postępowania administracyjnego.

Organ nie odniósł się do zestawienia zwrotów opakowań w 2013, 2014 i 2015. Nie wskazał ile zwróconych opakowań zostało ponownie wprowadzone do obrotu. Wskazał na stany magazynowe na dzień 31 grudnia 2015 r., które to stany nie mają żadnego znaczenia w sprawie ustalenia zaległości za rok 2014. Ponadto, organ II instancji ograniczył się do zacytowania fragmentów protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2016 r. Organ nie wyjaśnił z czego wynikają masy opakowaniowe przyjęte do wyliczenia opłaty produktowej. W decyzji organ nie przeprowadził analizy dokumentów, a wskazał jednie na pismo skarżącej z dnia 14 września 2016 r. oraz tabele wypełnioną przez skarżącą w dniu 18 lipca 2016 r. Ograniczył się jedynie do w/w pism strony i pomniejszenia go o opakowania przekazane do organizacji odzysku.

Pominięcie przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji kwestii ilości zwrotów opakowań ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (płyta CD) oraz dokumentów załączonych do niniejszej skargi wynika, że organ pominął ilość rotujących opakowań, a tym samym zawyży ilość opakowań wprowadzonych na rynek po raz pierwszy, co obrazuje poniższa tabela.

Organ nie uwzględnił specyfiki branży piwowarskiej, a w szczególność podjętych przez Skarżącą działań mających na celu ochronę środowiska. Z raportu [...] sp, z o.o. z sierpnia 2018 r. "Podsumowanie analizy wybranych wskaźników wpływu przemysłu piwowarskiego na polska gospodarkę i otoczenie" czytamy "branża browarnicza jest obecnie jedynym sektorem w Polsce, który powszechnie wykorzystuje butelki zwrotne." Tymczasem organ w ogóle nie uwzględnił i tym samym nie wskazał, ile z wprowadzonych opakowań na rynek było opakowaniami wprowadzonymi drugi i kolejny raz.

Ponadto Skarżąca zarzuca organowi II instancji naruszenie art. 11 ust. 3 u.g.o.o.o. poprzez niezastosowanie i pominięcie celu ustawy jakim jest zapobieganie negatywnemu wpływowi opakowań i odpadów opakowaniowych na środowisko poprzez zwiększenie wielokrotnego użytku opakowań, naruszenie art. 17 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.o.o.o. poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało uznaniem, że Skarżąca nie może być uznana za podmiot zapewniający odzysk odpadów opakowaniowych samodzielnie, a także naruszenie art. 34 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 8 pkt 9, 21 oraz 24 u.g.o.o.o. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie mas opakowań podlegających opłacie.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi ze względu na brak uzasadnionych podstaw.

Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zgłosił swój udział w przedmiotowym postępowaniu sądowo-administracyjnym, poparł skargę Spółki i zajął następujące stanowisko:

W ocenie Rzecznika decyzja GIOŚ została wydana z naruszeniem:

A. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 15 KPA w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez:

- brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie przez GIOŚ, w sytuacji gdy obowiązek taki spoczywał na organie drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, co skutkowało wydaniem przez GIOŚ decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

- brak ponownego pełnego rozpatrzenia sprawy przez GIOŚ, do czego zobligowany był organ drugiej instancji według zasady dwuinstancyjności postępowania i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o ocenę zgodności z prawem postępowania organu pierwszej instancji;

Które to naruszenia przepisów stały się w konsekwencji przyczyną utrzymania przez GIOŚ w mocy nieprawidłowej decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA;

B. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez GIOŚ dodatkowego postępowania dowodowego, co skutkowało brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji wydaniem przez GIOŚ decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

C. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 2 Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. 2013 poz. 888, dalej jako UOGOO) w zw. z art. 17 UOGOO poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w wadliwy m uwzględnieniu przez GIOŚ opakowań wielokrotnego użytku jako masy wprowadzonych do obrotu opakowań, co w konsekwencji doprowadziło nienależnego nałożenia przez organ opłaty produktowej;

D. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 Dyrektywy 94/62/WE Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych z dnia 20 grudnia 1994 roku Dz. Urz. EU nr 365, str. 10) w związku z art. 34 ust. 2 UOGOO poprzez błędna wykładnię i przyjęcie, że zakresem regulacji objęte jest nałożenie opłaty produktowej z tytułu wprowadzania do użytku opakowań szklanych wielokrotnego użytku w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 15 Dyrektywy 94/62/WE było nałożenie opłat jedynie w celu realizacji zasady "zanieczyszczający płaci".

W związku z zarzutem D wniesiono o rozważanie zasadności zwrócenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytań o treści:

1. "Czy art. 15 Dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych z dnia 20 grudnia 1994 roku Dz. Urz. EU nr 365, str. 10), należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie nałożeniu na podstawie art. 34 ust. 2 UOGOO opłaty produktowej z tytułu wprowadzania do użytku opakowań wielokrotnego użytku.

2. Czy w świetle wyrażonej w art. 15 Dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych z dnia 20 grudnia 1994 roku Dz. Urz. EU nr 365, str. 10), zasady "zanieczyszczający płaci" prawidłowe jest nałożenie przez ustawodawcę krajowego opłaty produktowej w zakresie dotyczącym opakowań wielokrotnego użytku."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skład orzekający w niniejszej sprawie, stosując się do zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, zważając na ograniczenia oraz zagrożenie epidemiologiczne, wynikające z lawinowo rosnącej liczby zachorowań na COVID – 19. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Podniesione w niej argumenty zasługiwały bowiem na uwzględnienie.

Sąd w składzie orzekającym doszedł bowiem do uzasadnionego przekonania, że GIOŚ nie podołał obowiązkom ciążącym na organie odwoławczy, gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada dwuinstancyjności oznacza, że na skutek złożenia odwołania sprawa staje się ponownie przedmiotem rozpoznania przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Innymi słowy, dwuinstancyjność postępowania oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje merytorycznie sprawę, a nie odwołanie. Rodzi to obowiązek m.in. przeprowadzenia powtórnego postępowania wyjaśniającego.

Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji oraz odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu, jak miało to miejsce w sprawie.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 23 ust. 2 u.g.o.o.o., w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach nie prowadzi ewidencji, o której mowa w art. 22 ust. 1, albo prowadzi ją nierzetelnie, informacje o masie opakowań, w których wprowadził on do obrotu produkty, marszałek województwa lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustalają na podstawie wszelkich dostępnych informacji, a w razie ich braku – szacunkowo.

Według przepisanego w słowniku języka polskiego PWN słowo "szacunkowy" znaczy "przybliżone określenie wartości, wielkości lub ilości czegoś". Z kolei słowo "przybliżony" oznacza "niezupełnie dokładny, ale bardzo bliski rzeczywistemu". Wykładnia językowa wskazuje, że organ ochrony środowiska powinien dążyć do ustalenia stanu faktycznego, pomimo braków w dokumentacji.

Autor skargi całkowicie zasadnie stwierdził, że informacja o masie opakowań nie może być ustalona w sposób dowolny w oderwaniu od wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z tego względu niezwykle istotną okolicznością jest fakt, że GIOŚ w swoich rozważaniach całkowicie pominął okoliczności i wnioski dowodowe zgłaszane przez stronę, w szczególności brak jest dowodów na to, że organ przeanalizował dokumenty, na które powołuje się strona skarżąca w skardze, tj. m.in. rozliczenie ilości butelek oraz skrzynek wprowadzonych po raz pierwszy do obrotu na podstawie remanentów w 2015 r., arkusze spisu z natury za 2015 r., faktury zakupu butelek w 2014 r., zestawienie ilości butelek, które zostały stłuczone podczas produkcji i w trakcie magazynowania na podstawie protokołów stłuczki w 2014 r., zestawienie pobrania wyrobów w opakowaniach i zwrotu pustych opakowań od odbiorców w 2014 r. na podstawie dokumentów obrotu opakowań.

Faktem jest, że dokumenty tego rodzaju nie stanowią ewidencji w rozumieniu u.g.o.o.o, niemniej mogą być traktowanej jako jedno z dostępnych źródeł informacji dla określenia szacunkowej masy opakowań. Zachowanie GIOŚ, który dokumenty pominął, pozostaje niezrozumiałe, w szczególności, że ogólne zasady postępowania administracyjnego nakazują jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zwłaszcza dokumenty (art. 75 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, nie można stracić z pola widzenia, że poszukiwanie wszelkich dostępnych informacji na temat masy opakowań jest nakazane przez ustawodawcę. Stwierdzenie dopiero bowiem braku takich danych uprawnia organ do szacunkowego ustalenia informacji o masie opakowań, co jest niezwykle istotne z uwagi na fakt, że opłata produktowa oblicza jest w oparciu o masy opakowań wprowadzone do obrotu w danym roku.

Zauważyć również należy, że odpowiedzialności za braki postępowania odwoławczego GIOŚ nie może przerzucać na Spółkę, która sama miała podać błędne dane m.in. w tabeli pt. "Zestawienie mas opakowań po raz pierwszy wprowadzonych na rynek krajowy w latach 2014-2015".

GIOŚ jako organ ochrony środowiska został wyposażony w odpowiednie instrumenty umożliwiający zweryfikowanie danych podanych przez Spółkę, czemu między innymi miało służyć postępowanie odwoławcze. Tym bardziej, że przyjęcie wyników kontroli przeprowadzonej przez Marszałka Województwa [...] nie zwalniało GIOŚ z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, nie sposób natomiast przyjąć, że GIOŚ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, skoro nie zapoznał się tak obszernym materiałem dowodowym przywołanym przez Skarżącą. Sąd przyjmuje takie założenie, gdy lektura decyzji organu II instancji nie pozwala stwierdzić do jakich konkluzji doszedł po analizie dokumentów, gdyż proces myślowy organu nie znalazł odzwierciedlenia w tekście jej uzasadnienia. GIOŚ przemilczał kwestię argumentów i wniosków odwołującego.

Z akt sprawy wynika, że rację ma Skarżąca, iż z uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wynika skąd organ powziął wiedzę, w oparciu o jakie dokumenty, czy wyjaśnienia, o konkretnych ilościach wprowadzonych na rynek w roku 2014 masach opakowań różnego rodzaju. Spółka po podpisaniu protokołu wniosła zastrzeżenia, a następnie złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionując wielkości podane w decyzji. Z decyzji tej nie wynika z jakich dokumentów źródłowych dane te zostały zaczerpnięte przez organ. Sąd podziela stanowisko Spółki, że nie sposób danych tych zweryfikować.

Takie też uzasadnienie wskazanych ilości zostało powielone przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu decyzji skarżony organ powołał się na dane wskazane przez Stronę w piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. Zauważyć jednak należy, że Spółka twierdzi, iż dane te zostały podane pod dyktando kontrolujących. Obliczone w ten sposób ilości były na każdym kroku trwającego postępowania kwestionowane (zastrzeżenia, wezwanie do usunięcia, odwołanie, uzupełnienie odwołania, stanowisko strony z dnia 28 września 2020 r., skarga do sądu).

Organ tę kwestię jednak zupełnie pomija i uchyla się od dokonania samodzielnych ustaleń w oparciu o wskazane przez Stronę dokumenty źródłowe.

Zasada zaufania od organów administracji publicznej obliguje zaś organ, aby w uzasadnieniu decyzji znalazło się pełne odzwierciedlenie oraz ocena zebranego materiału dowodowego, wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast, pewnych istotnych ustaleń i ocen brak jest w rozstrzygnięciu organu instancji, to de facto strona pozbawiona jest możliwości ich kwestionowania na właściwym etapie postępowania.

Sąd stoi przy tym na stanowisku, że organ odwoławczy nie może sanować braków uzasadnienia decyzji w odpowiedzi na skargę, jak GIOŚ próbował poczynić w sprawie. Odpowiedź na skargę nie może bowiem uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne.

W stanie sprawy Sąd stwierdził więc, że doszło do pogwałcenia zasady dwuinstancyjności, ponieważ naruszono art. 15 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

W następstwie uprawomocnienia się wyroku GIOŚ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu oraz ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze, w szczególności ustosunkuje się do twierdzeń strony z powołaniem na stosowne dokumenty źródłowe, w tym organ przeanalizuje i odniesie się do dokumentów, na które powołano się w skardze.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz koniecznością ponownego rozpoznania odwołania, Sąd odstąpił od wypowiedzenia się w zakresie prawidłowości zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego W tym względzie zauważyć należy, że z zaskarżonej decyzji nie wynika na podstawie jakich dokumentów źródłowych, jakie dokładnie dane organ wziął za podstawę wyliczenia przedmiotowej opłaty, co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości zweryfikowania sposobu zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak sentencji.

W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie za zastępstwo procesowe ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (10 800 zł), wpis sądowy od skargi (15 000 zł) i opłata od pełnomocnictwa (17 zł).