Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 164/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 91, 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – część druga, w części dotyczącej: § 2 ust. 1 pkt 15, § 5 ust.6, § 5 ust.7, § 5 ust.8, § 5 ust.9, § 5 ust.10, § 5 ust.11, § 5 ust.12, § 5 ust.13, § 5 ust.14, § 5 ust.15, § 5 ust.16, § 5 ust.17, § 6, § 9 ust.1 pkt 6 lit. j w zakresie sformułowania "wskazane jest", § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.2 pkt 1 lit.c w zakresie sformułowania "powstałej w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.4, § 16 ust.1 pkt 2 lit.g, § 16 ust.1 pkt 3 lit.a, § 16 ust.2 pkt 2 lit.g, § 16 ust.2 pkt 3 lit.a, § 16 ust.3 pkt 2 lit. g, § 16 ust.3 pkt 3 lit.a, § 16 ust.4 pkt 2 lit.g oraz § 16 ust.4 pkt 3 lit.a; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 164/18

UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2017 r. Nr [...] (dalej "rozstrzygnięcie nadzorcze") Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda" lub "organ nadzoru") stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] (dalej "Rady") z dnia [...] października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – część druga.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Na sesji w dniu [...] października 2017 r. Rada Miasta [...]podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – część druga. (dalej również "uchwała Rady" lub "plan miejscowy").

Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy o p.z.p.

Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. W odniesieniu do przedmiotowego planu miejscowego zastosowanie będą miały m.in. przepisy:

- ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332);

- ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.).

Wojewoda wskazał, że stosownie do ustaleń art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, który stanowić ma podstawę do oceny jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego, stanowi rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zo.), wydane na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do wymogów ww. rozporządzenia zawartych w § 8 ust. 1, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, przy czym stosownie do ustaleń § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 ww. rozporządzenia, część opisowa, powinna określać zarówno zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki lub terenu, takich jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku budynków - powierzchnie zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia (PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych). Organ przytoczył treść normy, a także ustalenia zawartego w § 2 ust.1 pkt 24 uchwały i podkreślił, że skoro zatem na mocy przywołanych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego, niezbędne jest sprawdzenie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z podstawowymi wskaźnikami oraz parametrami, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., to definiowanie sposobu ich pomiaru w sposób odmienny, od wskazanych przepisów uznać należy za wychodzące poza zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego i w związku z powyższym za naruszające prawo. Wskazał także, że z samej ustawy o p.z.p. nie wynika, by organy gminy uprawnione były do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników, ale do określania ich parametrów (wskaźników). W tym kontekście za niedopuszczalne uznał definiowanie pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy terenu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 24 uchwały.

Zgodnie z zasadami sporządzania planu miejscowego, dotyczącymi zakresu obowiązujących ustaleń planu miejscowego, określonego w art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p., plan powinien zawierać ustalenia dotyczące określenia m.in. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu.

Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., który należy stosować w przedmiotowej sprawie: "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;". Konkretyzację wyżej przytoczonego przepisu odnaleźć można w ustaleniach § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który stanowi, iż: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu".

Przepisy rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących powinny być bezwzględnie uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru wskazał, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nadając mu dla procedur rozpoczętych z dniem 21 października 2010 r. brzmienie; "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. ".

Ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednoznacznie przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą (art. 4 ust.1) oraz, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2).

Powyższe oznacza, iż ustawodawca jednoznacznie przesądził, obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów dla procedur dopiero co rozpoczętych. Co więcej długi, bo wynoszący 3 miesiące, okres vacatio legis umożliwiał podjęcie przez poszczególne gminy decyzji odnośnie rozpoczynania nowych procedur dla "starego" brzmienia m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie niezbędne jest zatem stosowanie wprost dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., bowiem regulacja ta stanowi konkretyzację pierwotnego brzmienia ustawy o p.z.p., przy czym co istotne pozostaje ona w kolizji lecz jedynie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Tak więc o ile dla nowych procedur planistycznych (w rozumieniu: rozpoczętych po 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, intensywność zabudowy), o tyle stare procedury winny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o p.z.p.

Podjęcie przez Radę Miasta [...] w dniu [...] października 2006 r. uchwały intencyjnej Nr [...] wskazuje, że ustalenie powyższych wskaźników powinno być oparte o przepisy ustawy o p.z.p. obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy. Tym samym wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy, winny odnosić się do powierzchni działki lub terenu.

Tymczasem, na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego udział powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy ustalono w uchwale w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do działki lub terenu. Powyższe dotyczy ustaleń zawartych m.in. w: § 2 ust. 1 pkt 10 uchwały, § 2 ust. 1 pkt 21 uchwały, § 2 ust. 1 pkt 23 uchwały, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. f uchwały, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. f uchwały, § 16 ust. 3 pkt 2 lit. f uchwały. Ponadto, odniesienie do powierzchni działki budowlanej sformułowano także w ustaleniach dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy, zawartych w § 2 ust. 1 pkt 24 uchwały.

Pojęcie "działki budowlanej", zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 12) "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego;".

Organ nadzoru wskazał, że pojęcie "działka budowlana", nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "działka". Otóż skoro w przytoczonej powyżej definicji działki budowlanej zawarto pojęcie "nieruchomości gruntowej", a także "działki gruntu", to powyższe pojęcia należy rozważać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.). Zgodnie z ww. ustawą przez:

- nieruchomość gruntową - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (vide art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami);

- działce gruntu - należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (vide art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Pojęciu "nieruchomość gruntowa" zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy nadać również znaczenie, które wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.) co oznacza, iż nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast termin "działka gruntu" zdefiniowany w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest tożsamy z pojęciem nieruchomości gruntowej, która może składać się z oddalonych od siebie części gruntu. Pojęcie działki gruntu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnieść do działki ewidencyjnej, którym to pojęciem posługują się przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 8) ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami; ". Skoro zatem na mocy art. 21 ww. ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również gospodarki nieruchomościami, to zastosowanie mieć również będzie § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków [§ 9 ust. 1 Działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych].

Egzegeza przytoczonych powyżej zapisów prowadzi do wniosku, że obie te definicje łączy ciągłość gruntu, jako części powierzchni ziemskiej, oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym. Oczywisty jest więc wniosek, że pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji. Tymczasem w przytoczonych powyżej ustaleniach planu uchwałodawca operuje pojęciem: "działka budowlana", co oznacza, iż nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem "działki".

Wskazane ustalenia uchwały dotyczące określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, dla terenów przeznaczonych pod planowaną zabudowę, stanowią o naruszeniu dyspozycji przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., dotyczącego obligatoryjnych elementów ustaleń planu miejscowego oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., które należy stosować w przedmiotowej sprawie.

Organ nadzoru wskazał także na wewnętrzną sprzeczność ustaleń szczegółowych i ogólnych uchwały, dotyczącą określenia wskaźników intensywności zabudowy oraz powierzchni całkowitej zabudowy. Powyższe wynika ze zdefiniowania w ustaleniach ogólnych uchwały:

- wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej lub do powierzchni działki, czy też do powierzchni terenu (vide § 2 ust. 1 pkt 21 uchwały) oraz wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej lub terenu (vide § 2 ust. 1 pkt 23 uchwały), podczas gdy w ustaleniach szczegółowych uchwały, wielkość wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy określono w odniesieniu do powierzchni terenu (vide: § 16 ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 pkt 2 lit. a, ust. 3 pkt 2 lit. a, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały);

- wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej lub do powierzchni terenu (vide § 2 ust. 1 pkt 24 uchwały), podczas gdy w ustaleniach szczegółowych uchwały, wielkość maksymalnej powierzchni zabudowy określono w odniesieniu do powierzchni terenu (vide: § 16 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 2 lit. c, ust. 3 pkt 2 lit. c, ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały).

Ponadto wewnętrzna sprzeczność dotyczy samej definicji powierzchni biologicznie czynnej, sformułowanej w § 2 ust. 1 pkt 10 uchwały, w ramach której mowa jest z jednej strony o procencie powierzchni biologicznie czynnej terenu, zaś ze znaczenia pojęciowego wynika, że odnosi się ona do działki budowlanej łub terenu.

Z powyższych ustaleń uchwały nie wynika w jednoznaczny sposób, w odniesieniu do której powierzchni wskaźniki te zostały określone, a tym samym, które ustalenia uchwały są obowiązujące przy realizacji przedmiotowego planu miejscowego.

Naruszenie przepisów odrębnych zdaniem Wojewody nastąpiło również poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 4 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: (...) 4. Wprowadza się lokalne zasady ochrony przyrody, które obejmują następujące ustalenia: 1) ochronę istniejących zadrzewień i zieleni ozdobnej na terenach zabudowy (MW/U, MW, IK/M, UG) przez jej zachowanie i pielęgnację, a w przypadku konieczności jej usunięcia, na terenach przeznaczonych pod zabudowę, wprowadza się obowiązek jej uzupełnienia po zakończeniu robót budowlanych; ".

Ustalenia § 7 ust. 4 pkt 1 uchwały, w zakresie ochrony przyrody, zobowiązujące do uzupełnienia istniejących zadrzewień i zieleni ozdobnej, w przypadku konieczności ich usunięcia na terenach przeznaczonych pod zabudowę, nie mają podstawy prawnej wynikającej z dyspozycji zawartej w art. 15 ustawy o p.z.p., gdyż dotyczą regulacji zawartych w ustawie o ochronie przyrody, a w szczególności w jej Rozdziale 4 pn. Ochrona terenów zieleni i zadrzewień.

W art. 83c ust. 3 ww. ustawa stanowi, że " 3. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu moje być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. ". Zgodnie z art. 83d ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy, "4. W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych bądź od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to może określać dodatkowo warunki techniczne sadzenia lub przesadzenia drzewa lub krzewu. 5. Jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Przepisu nie stosuje się do inwestycji liniowych celu publicznego. ".

Z przytoczonych przepisów ww. ustawy wynika zatem, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może, ale nie musi być uzależnione od konieczności zastąpienia tych drzew innymi drzewami. Ustalony w uchwale obowiązek uzupełnienia zadrzewień i zieleni ozdobnej, po zakończeniu robót budowlanych, w przypadku konieczności ich usunięcia na terenach przeznaczonych pod zabudowę, narusza dyspozycję przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów ustawy o p.z.p.

Organ nadzoru dokonując oceny prawnej podjętej uchwały stwierdził, iż sformułowano w niej ustalenia dotyczące zasad lokalizowania tablic i urządzeń reklamowych, w tym zakazu ich realizacji, jak również ogrodzeń, które wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 15 ustawy o p.z.p. Powyższe dotyczy ustaleń zawartych w: § 2 ust. 1 pkt 15 uchwały, § 5 ust. 6 uchwały, § 5 ust. 7 uchwały, § 5 ust. 8 uchwały, § 5 ust. 9 uchwały, § 5 ust. 10 uchwały, § 5 ust. 11 uchwały, § 5 ust. 12 uchwały, § 5 ust. 13 uchwały, § 5 ust. 14 uchwały, § 5 ust. 15 uchwały, § 5 ust. 16 uchwały, § 5 ust. 17 uchwały, § 6 uchwały, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. g, pkt 3 lit. a uchwały, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. g, pkt 3 lit. a uchwały, § 16 ust. 3 pkt 2 lit. g, pkt 3 lit. a uchwały, § 16 ust. 4 pkt 2 lit. g, pkt 3 lit. a uchwały.

Tymczasem stosownie do dyspozycji art. 37a ustawy o p.z.p. zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mogą być jedynie przedmiotem regulacji w formie oddzielnej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego (vide art. 37a ust. 4 ustawy o p.z.p.), przy czym w uchwale tej zgodnie z dyspozycją art. 37a ust. 3 ustawy o p.z.p., rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.

Z dniem 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 z późn. zm.), która zawiera nowe regulacje dotyczące wprowadzania w gminie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w miejsce obowiązujących dotychczas unormowań zawartych w art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o p.z.p., a więc ustaleń o charakterze fakultatywnym zawieranych w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchylenie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o p.z.p., które nastąpiło na mocy art. 7 pkt 3 lit. b ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, oraz dodanie do ustawy o p.z.p. nowych rozwiązań prawnych, stosownie do których o tym, czy zostaną wprowadzone zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, rada gminy decyduje odrębną od planu miejscowego uchwałą.

W przedmiotowej sprawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o p.z.p, nie miał jednak zastosowania, bowiem fakultatywna możliwość formułowania ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, możliwa była dla procedur planistycznych rozpoczętych od 21 października 2010 r. do 10 września 2015 r., zaś Rada Miasta [...] proces sporządzania planu miejscowego rozpoczęła na podstawie uchwały Nr [...] z [...] października 2006 r.

Organ nadzoru wskazał, iż postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o p.z.p., obowiązują niezależnie od treści uchwały w sprawie planu miejscowego, która też jest aktem prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu "Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.". Jednocześnie ustawodawca w art. 12 ust. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu wskazał, iż "Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. ".

Powyższe oznacza zdaniem Wojewody, iż z chwilą wejścia w życie takiej uchwały przestaną obowiązywać regulacje planów miejscowych w tym zakresie. W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ww. przepisie przestają obowiązywać jedynie te ustalenia planistyczne, które zostały sformułowane w oparciu o, niemożliwy do zastosowania w przedmiotowej sprawie, przepis art, 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o p.z.p.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; ". Konkretyzację przedmiotowego przepisu zawiera § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w brzmieniu: "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: (...) 5) ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów; ".

Z określonego w § 1 ust. 4 uchwały zakresu planu wynika, że nie będzie on obejmował ustaleń dotyczących kształtowania przestrzeni publicznych. W planie nie określono terenów stanowiących przestrzenie publiczne, co oznacza, że brak podstaw prawnych do formułowania ustaleń, o których mowa w: § 2 ust. 1 pkt 15, § 5 ust. 6, § 5 ust. 7, § 5 ust. 8, § 5 ust. 9, § 5 ust. 10, § 5 ust. 11, § 5 ust. 12, § 5 ust. 13, § 5 ust. 14, § 5 ust. 15, § 5 ust. 16, § 5 ust. 17, § 6, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. g, § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 16 ust. 2 pkt 3 lit. a, § 16 ust. 3 pkt 2 lit. g, § 16 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 16 ust. 4 pkt 2 lit. g, § 16 ust. 4 pkt 3 lit. a uchwały.

Ustalenia planu w powyższym zakresie wykraczają poza kompetencje określone w art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Nie można także uznać, że możliwość ustaleń planu dotyczących zasad i warunków sytuowania reklam, urządzeń reklamowych i ogrodzeń, wynika z przepisu 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., odnoszącego się do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w brzmieniu: " Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: (...) 2) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania łub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów;", bowiem ustawodawca, z dniem 11 września 2015 r., uregulował kwestie dotyczące m.in. zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń odrębną od planu miejscowego uchwałą, stanowiącą akt prawa miejscowego. Natomiast z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wynika, że kwestie dotyczące nośników reklamowych oraz dotyczące wymogów kształtowania ładu przestrzennego uregulowano w jego odrębnych przepisach, tj. odpowiednio w § 4 pkt 5 i § 4 pkt 2, co wskazuje, że nie mogą być stosowane zastępczo.

Organ nadzoru zauważył, że Rada Miasta [...] ma świadomość co do nowych regulacji w tym zakresie, co więcej w dniu [...] września 2015 r., a więc już po [...] dniach od wejścia w życie nowelizacji ustawy o p.z.p., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przygotowania projektu uchwały o zasadach i warunkach sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Uznał, że nie można podzielić tym samym stanowiska Prezydenta Miasta [...] przedstawionego w piśmie z [...] listopada 2017 r. znak: [...] uzasadniającego możliwość zawarcia w przedmiotowym planie miejscowym ustaleń określających zasady sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów i ogrodzeń, jako mieszczących się w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o p.z.p. oraz w § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., skoro regulacje w tym zakresie umocowane zostały w odrębnym od planu miejscowego, procesie podejmowania tzw. uchwały reklamowej, a wiec w osobnej formie, jak w osobnym postępowaniu. Rozumiejąc z jednej strony istotność regulacji w powyższym zakresie organ zauważył, iż to jedynie do kompetencji organów miasta zależy sprawność w podejmowaniu uchwały reklamowej.

Organ nadzoru wyjaśnił również, że zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.".

Zgodnie z: - § 134 załącznika do rozporządzenia: "Podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. ";

- § 135 załącznika do rozporządzenia: "W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. ";

- § 137 załącznika do rozporządzenia: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych ".

Wojewoda zauważył, że uregulowania dotyczące reklam, szyldów i słupów ogłoszeniowych nie należą do szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, jak ustalono w: § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a, ust. 2 pkt 3 lit. a, ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a uchwały.

Ponadto organ nadzoru wskazał, iż uchwała również błędnie zalicza do szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, ustaleń dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (vide: § 16 ust. 1 pkt 3 lit. e, ust. 2 pkt 3 lit. e, ust. 3 pkt 3 lit. e, ust. 4 pkt 3 lit. e uchwały), bowiem stosownie do dyspozycji art. 15 ust, 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., należą one do odrębnych, niż szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego.

Stosownie do wymogów art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziały nieruchomości objętych planem miejscowym;". Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego ".

Tymczasem w ramach ustaleń dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, sformułowano ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału nieruchomości. Powyższe wynika z § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: (...) 2. Ustala się następujące zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: 1) ustala się parametry działek uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału: a) fronty działek od strony ulic i ciągów pieszych nie mniejsze niż 25 m, w przypadku działek narożnych ustalenie dotyczy obu frontów działki, b) kąt granicy działki w stosunku do pasa drogowego 90° z dopuszczalnym odchyleniem 10°, ustalenie nie dotyczy działek narożnych, c) minimalna powierzchnia działki powstałej w wyniku wtórnego podziału - 300 m2;

Zdaniem organu nadzoru regulując powyższe kwestie, organ stanowiący gminy nie mógł nakazać określania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w sposób odmienny, bowiem ustawodawca w przepisach rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. określił już sposób ustalania ww. zasad. Kwestionowane przepisy uchwały stanowią nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym naruszono zasady sporządzania planu pojmowane, jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu.

Ponadto w § 11 ust. 4 uchwały ustalono, że " 4. Dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę działek nie spełniających warunków określonych w ust. 2, jeżeli zostały wydzielone przed wejściem planu w życie, a realizowana zabudowa spełnia warunki określone w planie.". Powyższe ustalenia wykraczają poza zakres obowiązujących ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p i § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Przede wszystkim zaś dotyczą one zasad zagospodarowania i odnoszą się do wszystkich istniejących działek, nie zaś do przyszłych działek, które powstaną w wyniku przeprowadzenia jednolitej procedury scalenia i podziału nieruchomości.

Organ nadzoru stwierdził ponadto, że przy podejmowaniu uchwały doszło do wewnętrznie sprzecznych ustaleń jej części tekstowej. Powyższe dotyczy ustaleń zawartych w § 9 ust. 1 pkt 6 w brzmieniu: "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1. Określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w odniesieniu do terenów o różnym, przeznaczeniu: (...) 6) zaleca się, aby elewacje budynków nowych, rozbudowywanych, przebudowywanych, modernizowanych i adaptowanych, były projektowane, w zakresie kolorystyki i materiałów wykończeniowych, z uwzględnieniem poniższych zasad: a) obowiązek stosowania na powierzchniach tynkowanych kolorów wg systemu NCS o odcieniach posiadających do 20% domieszki czerni oraz nie przekraczające 20% chromatyczności barwy, przy czym dopuszcza się stosowanie odcieni spoza wymienionych przedziałów wyłącznie na fragmentach ścian budynku, nie przekraczających 10% powierzchni danej elewacji, b) obowiązek określania kolorów w oparciu o system NCS nie dotyczy materiałów elewacyjnych w kolorach dla nich naturalnych, np. aluminium, miedzi, stali nierdzewnej, szkła, drewna, betonu, ceramiki, kamienia, c) dla dachów o kącie nachylenia powyżej 20° obowiązek stosowania kolorów wg systemu NCS - barw achromatycznych (N) lub naturalnego koloru dachówki, tj. z zakresu: Y40R - Y80R, przy stopniu sczernienia nie większym niż 30%, przy czym dla nowo powstającej zabudowy ustala się obowiązek stosowania dachówki ceramicznej, d) stosowanie na elewacjach budynków tynków, okładzin z kamienia naturalnego lub cegły klinkierowej, przy czym stopień przeszklenia elewacji nie może przekraczać 60% całej powierzchni elewacji, z uwzględnieniem ustaleń lit. e, e) wprowadzanie na elewacjach przeszklonych ścian kurtynowych wyłącznie w budynkach lokalizowanych na terenie UG, f) nie stosowania na elewacjach okładzin z blachy falistej i profilowanej oraz z tworzyw sztucznych typu siding, g) używanie na elewacjach drewna wyłącznie, jako elementów detalu architektonicznego, żaluzji rozpraszających światło, okiennic łub barierek balkonów i tarasów, h) zakaz wprowadzania na elewacji wzorów abstrakcyjnych i geometrycznych (pasów poziomych lub pionowych itp.), i) w istniejącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej zakaz wprowadzania zmian w obecnych podziałach okien i drzwi wejściowych, j) wskazane jest stosowanie dachów pokrytych roślinnością, k) w przypadku dachów spadzistych (pkt 5 lit. b) stosować dachówki ceramiczne, blachodachówki lub dachówki bitumiczne w odcieniach czerwieni, brązu lub beżu. ".

Ze zdania wprowadzającego § 9 ust. 1 pkt 6 uchwały wynika, że w punkcie tym zawarte w nim zostały jedynie "zalecenia", a więc zapisy nie stanowiące ustaleń planu dotyczące uwzględnienia, przy projektowaniu elewacji budynków, zasad w zakresie kolorystyki i materiałów wykończeniowych. Tymczasem z dalszych zapisów tej jednostki redakcyjnej uchwały wynika, że zasady w powyższym zakresie dotyczą obowiązku ich stosowania, w tym również wprowadzonych zakazów, co wskazuje, że są to obowiązujące ustalenia planu, za wyjątkiem sformułowania zawartego w § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j uchwały, w brzmieniu: "wskazane jest".

Organ nadzoru wskazał, że "zalecenia" nie są ustaleniami planu, zaś ustalenia planu nie mogą być jednocześnie jego zaleceniami, a więc niewiążącymi zapisami uchwały. Skoro intencją uchwałodawcy było wprowadzenie zasad dotyczących stosowania kolorystyki i materiałów wykończeniowych elewacji budynków, to ich uwzględnienie winno wynikać w jednoznaczny sposób z ustaleń planu. Wskazane zapisy uchwały nie spełniają wymogu ustaleń planu miejscowego.

Stwierdzenie nieważności sformułowania: "zaleca się, aby (...)", zawartego w zdaniu wprowadzającym § 9 ust. 1 pkt 6 uchwały oraz "wskazane jest (...)", zawartego w § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j uchwały, zdaniem Wojewody umożliwi zastosowanie ustaleń planu w zakresie kolorystyki i materiałów wykończeniowych elewacji budynków.

W kontekście powyższych naruszeń organ nadzoru wskazał, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność wyeliminowania części ustaleń uchwały, w zakresie wskazanym w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, z obrotu prawnego.

Istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji:

- art. 15 ust, 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w zakresie jednoznacznego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sposób zgodny z brzmieniem przedmiotowego przepisu ustawy sprzed jego nowelizacji;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w zakresie formułowania ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

- art. 15 ustawy o p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji RP w zakresie przestrzegania granic kompetencji do formułowania ustaleń w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi.

Istotność powyższych naruszeń należy również kwalifikować przez pryzmat rozwiązań przestrzennych w nim przyjętych, które byłyby inne gdyby do powyższych naruszeń nie doszło.

Wziąwszy powyższe pod uwagę organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - część druga, w zakresie ustaleń, o których mowa w petitum niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, co na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkuje wstrzymaniem jej wykonania w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia.

Miasto [...] wywiodło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem (s. 5 rozstrzygnięcia) że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) nie uprawnia do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników ale do określania ich parametrów (wskaźników). Cechą każdej normy prawnej powinno być jej właściwe dookreślenie - tak aby adresat wiedział, jakiego zachowania się od niego wymaga. Wobec tego wprowadzanie definicji jest celowym i prawidłowym zabiegiem prawodawczym.

Nie można również zgodzić się z prezentowanym przez organ nadzoru stanowiskiem a także przywoływaną linią orzeczniczą, że znaczenie pojęcia "powierzchni zabudowy" determinowane jest przez ustalenia normy PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych) Norma ta, nie mająca charakteru przepisu powszechnie obowiązującego, przywoływana jest w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane - ale dotyczącym projektu budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można wywodzić związania ustaleń przedmiotowego planu miejscowego przez hierarchicznie wyższe przepisy odrębne.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących odnoszenia wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy do działki budowlanej należy zauważyć, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy sprzed noweli, która weszła w życie 21.10.2010 r. stanowił, jedynie iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudów') gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowienie wyżej przytoczonego przepisu odnaleźć można w ustaleniach § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Prawdą jest, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie regulował w stosunku do czego organ ma określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednak w ocenie organu nie można uznać, iż określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury pojęcie "działka" odnosi się do działki ewidencyjnej. Przyjęcie takiej koncepcji stanowiłoby zaprzeczenie istoty parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a tym samym zaprzeczenie pojęcia zabudowy zasad jej lokalizacji.

Jak wskazał organ nadzoru, dopiero ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprost wymieniła w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu i doprecyzowała maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednak, w ocenie organu wyżej przytoczona zmiana brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie potwierdziła, że pojęcie "działki" w § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odnosić należy do działki budowlanej, a nie do jakiejkolwiek innej działki ewidencyjnej.

Za taką argumentacją przemawia również fakt, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnik udziału powierzchni biologiczne czynnej został w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymieniony w § 4 pkt 6 jako ustalenie dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Gdyby przyjąć za zasadną argumentację jakoby wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnik udziału powierzchni biologiczne czynnej miał odnosić się do działki ewidencyjnej a nie do działki budowlanej, to w praktyce mielibyśmy do czynienia z takimi sytuacjami kiedy wielkość danej działki ewidencyjnej nie spełniałaby wymogów techniczno-budowlanych umożliwiających wybudowanie na niej budynku pomimo tego, iż dana działka ewidencyjna w przedmiotowym miejscowym planie znajdowałaby się na terenie oznaczonym np. symbolem MN, co jednocześnie pozbawiłoby właściciela takiej działki ewidencyjnej jego faktycznego prawa własności w postaci uniemożliwienia mu posadowienia na jego działce ewidencyjnej danego budynku.

Tym samym oznacza to, że określenie w miejscowym planie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnika udziału powierzchni biologiczne czynnej do działki ewidencyjnej a nie do działki budowlanej byłoby przekroczeniem przez Skarżącego władztwa planistycznego i bezprawną ingerencją w prawa własności ponieważ takie zapisy pozbawiałyby właścicieli danej działki ewidencyjnej na wybudowanie budynku na niej. Określone w miejscowym planie parametry byłyby niemożliwe do zastosowania na danej działce ewidencyjnej, która swoją powierzchnią nie spełniałaby wymogów przepisów prawu budowlanego do wybudowania na niej danego budynku.

Poza tym, należy wskazać, że działka ewidencyjna nie służy celom budowlanym, czyli posadowieniu budynku a jedynie służy do celów ewidencyjnych. Uzasadnienie do interpretacji że pojęcie "działki" wymienione w § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odnosi się do działki budowlanej a nie do działki ewidencyjnej ma również swoje podstawy m. in. w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to rozporządzenie w § 1 wyraźnie wskazuje, że Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane. Ponadto, dział II wyżej wymienionego rozporządzenia jest zatytułowany "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej". Należy pamiętać, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mają określać m. in. parametry nowej zabudowy. Zabudować zaś można jedynie działkę budowlaną a nie działkę ewidencyjną. Tym samym określenie przez Radę Miasta [...] wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnika udziału powierzchni biologiczne czynnej do działki budowlanej jest słuszne i pozwala przez to kształtować zabudowę na terenie niniejszego miejscowego planu.

Niezasadne są twierdzenia organu nadzoru, wskazujące jakoby zakwestionowany przepis § 7 ust. 4 pkt 1 uchwały ingerował w treść zezwolenia na usunięcie drzewa. Omawiany przepis wskazuje na wymagane zasady kształtowania zadrzewień i zieleni jako elementu kompozycyjnego, mieszczącego się w zasadach ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p).

Zgodnie z § 4. pkt 3) lit a) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w planie ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm. - P.o.ś).

Zgodnie z treścią art. 72. 1. P.o.ś w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

- (...) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni.

Organ nadzoru dokonał całkowicie błędnej wykładni a contrario, wyprowadzając wniosek, że skoro do przedmiotowego planu miejscowego nie ma zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p (gdyż procedura uchwalania planu została rozpoczęta przed 21 października 2010 r.), to w planach miejscowych, do których sporządzania przystąpiono przed tą datą, niedopuszczalne jest określanie zasad sytuowania obiektów reklamowych.

W niniejszej sprawie podstawą wprowadzenia ustaleń dotyczących szeroko rozumianych elementów reklamowych, ogrodzeń czy też urządzeń małej architektury jest obowiązkowy zakres planu miejscowego, określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie do przedmiotowej procedury. Zgodnie z przepisem tym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4).

Należy pamiętać, że elementy obligatoryjne planu określa się wówczas, gdy występują przesłanki do ich wprowadzenia (występuje określona kategoria obiektów lub obszarów). Dlatego to rada gminy każdorazowo obowiązana jest dokonać identyfikacji zagadnień ładu przestrzennego, ochrony przyrody, ochrony krajobrazu kulturowego i zabytków i w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego wprowadzić odpowiednie ustalenia. Właśnie takie rozumowanie potwierdza odniesienie wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w odniesieniu do ustaleń dotyczących przestrzeni publicznych. Poprzez określenie w § 4 pkt 5, jakie elementy w szczególności powinny być określane w tym zakresie - ustawodawca dookreślił obowiązki organów gminy w tym względzie. W żadnym zakresie nie oznacza to jednak, aby ustalenia dotyczące obiektów reklamowych, ogrodzeń czy obiektów małej architektury nie mieściły się w pozostałych elementach planu miejscowego. Tym bardziej że samo rozporządzenie bardzo szeroko wskazuje, jakie mają być to elementy.

Zgodnie z § 4 Rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowaniu przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Jest to zakres bardzo szeroki, co wynika z wieloaspektowości planu miejscowego. Organ nadzoru dokonał wybiórczej interpretacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Całkowicie pominął przy tym, że rozporządzenie wykonawcze nie jest całkowicie samodzielnym aktem prawnym - gdyż w ujęciu funkcjonalnym i systemowym dookreśla ono zakres planu miejscowego wynikający z regulacji ustawowych - w tym przypadku art. 15 u.p.z.p.

Należy wyraźnie podkreślić, że dokonywanie wykładni a contrario dotyczy sytuacji sprzeczności ustaleń. Natomiast w sytuacji, gdy nowe przepisy stanowią dookreślenie już istniejących, szeroko określonych, elementów planu miejscowego, nie następuje taka sprzeczność. Również zasady wykładni historycznej i autentycznej nie pozwalają na jej dokonywanie ex post - ale według stanu na dzień wprowadzenia przepisu do porządku prawnego. Tak więc wprowadzenie z dniem 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 pkt 9 nie oznacza w żadnym przypadku, że wcześniej nie było możliwe określanie zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń i obiektów małej architektury - konieczne było jednak wykazanie ich powiązań z ogólnie określonymi elementami planu, w szczególności ładem przestrzennym, walorami krajobrazowymi czy ochroną zabytków. Natomiast od chwili wprowadzenia do porządku prawnego art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. ustalenia określone w tym przepisie stały się samodzielnymi, aczkolwiek fakultatywnymi, elementami planu miejscowego.

W planie miejscowym [...] określono ogólne zasady sytuowania urządzeń reklamowych, szyldów czy ogrodzeń, przyjęte ustalenia dotyczą ładu przestrzennego i elementów krajobrazowych mieszczącym się w zakresie określonym w art. 15 ust.2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego.

Główne kierunki zmian i przekształceń układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym oraz ich powiązań, ciągów wielofunkcyjnych i tras wjazdowych do miasta wymagają indywidualnego, atrakcyjnego i spójnego urządzenia przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań oraz ciągów wielofunkcyjnych, wraz z przestrzeniami publicznymi w szczególności poprzez wprowadzanie małej architektury, zieleni, oświetlenia, a. także komponowanie posadzek placów i chodników, modernizację jezdni, wyznaczenie miejsc sytuowania przystanków, kiosków, reklam i informacji wizualnych itp. W planie miejscowym [...] cz.II – ul. [...] jest trasą wjazdową do miasta, z uwagi zatem na jej charakter reprezentacyjny wymaga takich ustaleń.

W odniesieniu do wszystkich stref funkcjonalnych przyjmuje się generalne założenie i kierunek zmian w zakresie rozmieszczania reklam i informacji wizualnej na obszarze miasta, za wyjątkiem elementów [...] (MSI): ograniczenie liczby i różnicowanie wielkości reklam w dostosowaniu do warunków lokalnych. Główne kierunki zmian w zakresie rozmieszczania reklam i informacji wizualnej na obszarze miasta wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym następujących ustaleń:

- różnicowanie rozmieszczania reklam, szyldów i słupów ogłoszeniowych w zakresie:

• liczby, wielkości (formatów) i form obiektów, w dostosowaniu do charakteru strefy funkcjonalnej,

• sposobu ich lokalizacji, uwzględniającego wzajemne odległości, rozmiary (wysokości i szerokości) i ukierunkowanie,

- różnicowanie rozmieszczania reklam, szyldów i słupów ogłoszeniowych w dostosowaniu do

• warunków lokalnych ochrony obszarów dziedzictwa kulturowego,

• warunków lokalnych ochrony Systemu Przyrodniczego [...], w tym [...] i terenów zieleni,

• warunków lokalnych zagospodarowania głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym z ich powiązaniami, ciągów wielofunkcyjnych, a także tras wjazdowych do miasta.

Co istotne, podstawą dokonywania wykładni analizowanych przepisów nie może być art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Po pierwsze, byłaby to wykładnia ex post. Po drugie, przepis ten sformułowany jest w sposób dalece nieprawidłowy, prowadzący wręcz do argumentacji ad absurdum - poprzez użycie zwrotu "regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały (...). " Na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. nie były/ nie są przecież przyjmowane plany miejscowe ale konkretne regulacje odnoszące się do obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Wejście w życie uchwały reklamowej w żadnym przypadku nie prowadzi więc do całkowitej derogacji obowiązujących planów miejscowych, ale wyłącznie określonych ustaleń. Co więcej, zgodnie z przywołanym przepisem skutek derogacyjny dotyczyłby to wyłącznie regulacji planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej - a więc - a contrario - już nie tych, które zostały uchwalone po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Tymczasem, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy krajobrazowej prowadzone już były procedury planistyczne - to do tych planów stosuje się art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Również ograniczenie derogacji wyłącznie do ustaleń planów miejscowych uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. nie jest właściwe i świadczy o błędnym rozumieniu poprzednio obowiązujących przepisów, co być może pośrednio przyczyniło się do stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru. Jednak nie można dokonywać wstecznej interpretacji obowiązujących uprzednio przepisów w oparciu o tak wadliwe przepisy przejściowe.

Dopuszczalność określania wymogów dotyczących sytuowania tablic i urządzeń reklamowych została wprost wskazana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, II OSK 1656/15, z dnia 21 marca 2017 r., NSA wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Rada Miasta [...] w treści planu miała podstawę do kształtowania ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z sytuowaniem tablic i urządzeń reklamowych. Przystąpienie do sporządzania planu miejscowego w tej sprawie nastąpiło przed październikiem 2010 r — jak wynika z wyroku WSA wnioski do planu składane były wiosną 2010 r.

Z kolei zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu, II SA/Po 1278/14, z dnia 06 lutego 2015 r., - okoliczność, iż w następstwie uchwalenia zaskarżonego prawa miejscowego doszło do ograniczenia uprawnień właścicielskich, przede wszystkim w zakresie tymczasowego zagospodarowania nieruchomości, dopuszczalności lokalizowania na nieruchomości wolno stojących urządzeń reklamowych oraz lokalizacji szyldów, tablic informacyjnych itp. wyłącznie w poziomie pierwszej kondygnacji nie stanowi przy tym sama w sobie o naruszeniu przez podejmującą uchwałę Radę Miasta [...] granic władztwa planistycznego. Władztwo to polega bowiem właśnie nas przyznaniu gminie prawa do kształtowania ładu przestrzennego i zasad ochrony krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.) i gmina może w tym zakresie samodzielnie określać zakres i ingerencji w prawa własności celem ochrony wskazanych wyżej wartości.

Odnosząc się do zarzutu określenia warunków dla działek uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału wyjaśniono, że nie budzi wątpliwości, że określone parametry dotyczą działek uzyskiwanym w warunkach procedury scalenia i ponownego podziału nieruchomości. Już w samej ustawie o gospodarce nieruchomości w art. 101 wskazano, że przepisy rozdziału 2 regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Ponieważ słowo "wtórny" jest synonimem słowa "ponowny", posłużenie się odmiennym, ale jednoznacznym stwierdzeniem w planie miejscowym nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015r., poz.1515 ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej samej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie.

Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz.199 z późn. zm.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzorczego, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zachodziła konieczność stwierdzenia w części nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – część druga.

Istota wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów wiąże się z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wobec przekroczenia kompetencji prawodawczej przez gminę, niezgodności ustaleń z przepisami odrębnymi, jak też z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co uzasadnia stanowisko o istotnym charakterze tych naruszeń.

Organ nadzoru prawidłowo badał zgodność przedmiotowej uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej podjęcia, a zakres władztwa planistycznego gminy zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie za wyjątkiem zarzutu dotyczącego nieprawidłowego uznania postanowień § 2 ust. 1 pkt 15, § 5 ust.6, § 5 ust.7, § 5 ust.8, § 5 ust.9, § 5 ust.10, § 5 ust.11, § 5 ust.12, § 5 ust.13, § 5 ust.14, § 5 ust.15, § 5 ust.16, § 5 ust.17, § 6, § 9 ust.1 pkt 6 lit. j w zakresie sformułowania "wskazane jest", § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.2 pkt 1 lit.c w zakresie sformułowania "powstałej w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.4, § 16 ust.1 pkt 2 lit.g, § 16 ust.1 pkt 3 lit.a, § 16 ust.2 pkt 2 lit.g, § 16 ust.2 pkt 3 lit.a, § 16 ust.3 pkt 2 lit. g, § 16 ust.3 pkt 3 lit.a, § 16 ust.4 pkt 2 lit.g oraz § 16 ust.4 pkt 3 lit.a uchwały za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego.

Przede wszystkim sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do przekroczenia przez gminę kompetencji wynikającej z art. 15 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP ze względu na wprowadzenie w uchwale ustaleń dotyczących zasad lokalizowania na terenie objętym planem słupów ogłoszeniowych, reklam, urządzeń i nośników reklamowych, szyldów oraz ogrodzeń, a także określenie obowiązujących w tym zakresie zakazów.

W ocenie sądu możliwość wprowadzenia tego rodzaju ustaleń mieści się w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w ustawy zmieniającej z dnia 25 czerwca 2010 r. oraz w przepisach § 4 i 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. stanowiących uszczegółowienie wymogów wynikających z obowiązującej ustawy.

Zgodnie z art. art. 15. ust. 2 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt. 2 ).

Z kolei według § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego:

2) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów;

5) ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Zdaniem organu nadzoru skoro ustawodawca uregulował kwestie dotyczące wymogów kształtowania ładu przestrzennego i nośników reklamowych w odrębnych przepisach, to nie mogą być one stosowane zastępczo. Uważa także, że dopiero przepis dodany przywołaną już ustawą zmieniającą ustawę o p.z.p. z dnia 25 czerwca 2010 r. tj. art. 15 ust. 3 pkt 9, który w odniesieniu do przedmiotowej uchwały nie miał zastosowania, przyznał gminie kompetencje do określenia zasad lokalizowania obiektów małej architektury, tablic, urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń poza terenami określonymi w planie jako przestrzenie publiczne.

W ocenie sądu taka wykładnia powołanych przepisów nie jest prawidłowa. Należy zauważyć, że dodany do art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy rzeczywiście dotyczy elementów fakultatywnych planu miejscowego, co oznacza, że gmina uprawniona jest do zdiagnozowania potrzeb w tym zakresie i oceny zasadności wprowadzenia ustaleń. Nie oznacza to jednak, że wcześniej nie miała kompetencji do ustalania zasad lokalizowania zarówno obiektów małej architektury, reklam, urządzeń reklamowych, jak też ogrodzeń, gdyż niewątpliwie są to obiekty, które są widoczne w przestrzeni urbanistycznej i tym samym mają wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. Ustawodawca tym samym przyznał gminie swobodę oceny potrzeb dokonywania ustaleń, a nie dopiero kompetencję do kształtowania ładu przestrzennego przy uwzględnieniu istnienia tego typu elementów, obiektów jako oczywistych w przestrzeni urbanistycznej. Ta kompetencja wynikała zatem od początku z treści art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc obowiązku określenia zasad kształtowania ładu przestrzennego.

Ustawodawca uporządkował zatem jedynie obszar, który być może budził wątpliwości interpretacyjne oceniając, że gmina powinna uzyskać swobodę oceny w zakresie konieczności kształtowania ładu przestrzennego w tym zakresie.

Należy podkreślić, że w art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy wskazano na fakultatywną potrzebę określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W przepisie wymieniono zatem także obiekty małej architektury, które przecież są obiektami budowlanymi.

Według art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury.

Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Nie można zatem twierdzić, że w ramach kompetencji do kształtowania ładu przestrzennego nie mieściło się ustalanie zasad lokalizowania takich obiektów, skoro inny przepis tej samej ustawy nakazywał kształtowanie zasad także takiego rodzaju zabudowy.

Ogrodzenie zaś stanowi zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane urządzenie budowlane, a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a zatem także ściśle związane jest z kwestią zabudowy.

Nie zmienia tej oceny także to, że ustawodawca w odrębnym przepisie rozporządzenia nakazuje wymóg określenia zasad umieszczania obiektów małej architektury i nośników reklamowych w odniesieniu do terenów przestrzeni publicznej. Przepis ten dotyczy niewątpliwie kształtowania przestrzeni publicznej, a zatem ustalenia dotyczące lokalizowania w takim terenie obiektów małej architektury i nośników reklamowych stanowią jedynie przykład tego co między innymi zawiera w sobie obowiązek określenia wymagań wynikających z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznej. Z przykładowego więc zakresu obowiązków gminy właściwych dla kształtowania przez nią przestrzeni publicznej nie można wyprowadzać wniosku, o braku kompetencji gminy do wprowadzenia ustaleń dotyczących lokalizowania tych elementów poza przestrzenią publiczną.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że zakwestionowane przez organ nadzoru ustalenia w zakresie zasad i warunków sytuowania reklam, słupów ogłoszeniowych, urządzeń reklamowych, szyldów dotyczą także m.in. ulic, skwerów, które niewątpliwe stanowią przestrzeń publiczną według definicji zawartej w ustawie, mimo, że w planie miejscowym nie określono terenów stanowiących przestrzeń publiczną.

Według art. 2 pkt 6 ustawy przez obszar przestrzeni publicznej należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Od daty wejścia w życie ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774 z późn. zm.) w art. 37a ustawy wprowadzono inną zasadę dotyczącą wprowadzania w gminie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych. Rada gminy uzyskała od tego momentu możliwość ustalania tych zasad i warunków w formie uchwały dotyczącej całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. Celem tej zmiany było przyznanie gminie kompetencji do możliwości kształtowania ładu przestrzennego w tym wąskim zakresie na terenie obszaru całej gminy w oderwaniu od potrzeby opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis przejściowy zawarty w tej ustawie tj. art. 12 ust. 3 przewiduje, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że ustalenia dotyczące zasad lokalizowania słupów, reklam, urządzeń reklamowych, szyldów, tablic i ogrodzeń zawarte w uchwale wprowadzone na podstawie dotychczasowego art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia są zgodne z prawem.

Przystąpienie przez Radę Miasta [...] do opracowania przewidzianej w art. 37a uchwały nie przeczy temu, a oznacza, że organ zamierza skorzystać z przyznanej kompetencji do opracowania zasad i wymogów dla obszaru całej gminy. Podjęcie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego spowoduje utratę mocy ustaleń obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie ze względu na treść art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (w odniesieniu do regulacji przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o p.z.p.). W odniesieniu zaś do ustaleń przyjętych na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przepisy prawa wynikające z uchwały jako późniejszego aktu prawa miejscowego zyskają pierwszeństwo przed wcześniej ustanowionymi przepisami równorzędnego prawa miejscowego wynikającymi z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego zamieszczenie w części uchwały dotyczącej szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu ustaleń określonych w § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a, ust. 2 pkt 3 lit. a, ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a, które polegają na odesłaniu do zasad lokalizowania reklam, szyldów, słupów wynikających z części ogólnej uchwały, a mają znaczenie dla zagospodarowania terenu.

W ocenie sądu nie ma racji organ nadzoru twierdząc, że ustalenia zawarte w § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.2 pkt 1 lit. c w zakresie sformułowania "powstałej w wyniku wtórnego podziału" oraz w § 11 ust. 4 uchwały wprowadzone zostały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia, gdyż są odmienne od wymogów wynikających ze wskazanych przepisów.

Zdaniem sądu choć użyto we wskazanych przepisach dotyczących określenia wymienionych w rozporządzeniu parametrów sformułowań działka uzyskiwana lub powstała w wyniku wtórnego podziału to jednak użycie pojęcia "wtórnego podziału" jest synonimem pojęcia "ponownego podziału" zastosowanego przez ustawodawcę w art. 101 ust. 1 ustawy o u.g.n. wskazującego, że przepisy rozdziału regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Użyte pojęcie nie może więc uchodzić za stwierdzenie dezinformujące i niezwiązane wyłącznie z ustaleniem parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zakwestionowane w tej części ustalenia zawarte są w § 11 uchwały dotyczącym właśnie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości i nie mogą być traktowane jako ustalenia autonomiczne.

Z kolei z punktu widzenia realizacji przez gminę obowiązku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym ustalenie zawarte w § 11 ust. 4 uchwały o treści "dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę działek nie spełniających warunków określonych w ust. 2, jeżeli zostały wydzielone przed wejściem planu w życie, a realizowana zabudowa spełnia warunki określone w planie" jest ustaleniem neutralnym i nie ma znaczenia dla ustaleń dotyczących zasad scalania i podziału nieruchomości.

Sąd nie podzielił także stanowiska organu nadzoru co do konieczności wyeliminowania ustalenia zawartego w § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j) w zakresie sformułowania "wskazane jest", gdyż zdaniem sądu intencją uchwałodawcy nie było wprowadzenie obowiązku stosowania na obszarze objętym miejscowym planem dachów pokrytych roślinnością, a jedynie dopuszczenie takiej możliwości.

Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że ustalenie w miejscowym planie może mieć za cel dopuszczenie określonych rozwiązań. Dlatego też działanie nadzorcze organu nadzoru kwestionujące prawidłowość i jednoznaczność ustalenia zawartego w tym punkcie jest nieprawidłowe i prowadzi do narzucenia obowiązku w zakresie stosowania dachów pokrytych roślinnością.

Jednak Wojewoda ma rację twierdząc, że zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 9 ust. 1 pkt 6 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "zaleca się, aby (...)", bowiem sformułowanie to powodowało brak jednoznaczności w zakresie obowiązków dotyczących stosowania kolorystyki i materiałów wykończeniowych elewacji budynków, skoro w dalszej części tego przepisu określono niewątpliwie obowiązki w tym zakresie. Tak więc brak jednoznaczności ustaleń stanowi o istotnym naruszeniu obowiązków gminy wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 2 i § 4 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia przez ustalenia zawarte w § 2 ust. 1 pkt 10, § 2 ust. 1 pkt 21, § 2 ust. 1 pkt 23, § 2 ust. 1 pkt 24 , § 16 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. f oraz § 16 ust. 3 pkt 2 lit. f uchwały w związku z określeniem udziału powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowienie obowiązku wskazanego w tym przepisie znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. została zmieniona z dniem 21 października 2010 r. przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W wyniku tej zmiany dla procedur planistycznych rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r. powstał obowiązek określenia wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednak zmiana ta nie dotyczy procedur rozpoczętych wcześniej.

Stosownie bowiem do treści przepisu przejściowego tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to obowiązek stosowania zasad określonych w § 4 pkt 6 rozporządzenia, a więc określania wszelkich wymaganych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu do powierzchni działki lub terenu.

Stanowisko strony skarżącej sprowadza się do twierdzenia, iż skoro obowiązek gminy dotyczy określenia parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę to nie powinno budzić wątpliwości, że musi dotyczyć działki budowlanej, a więc spełniającej kryteria realizacji zabudowy. Określenie parametrów i wskaźników dla działki rozumianej jako działka ewidencyjna z powodu różnej wielkości działek może nie zapewnić możliwości realizacji zabudowy i narazić gminę na zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, w sytuacji gdy działka położona w terenie przeznaczonym pod zabudowę nie spełni kryteriów do jej realizacji.

Należy wyjaśnić, że wprowadzona przez ustawodawcę zmiana nie upoważnia do twierdzenia, że w swym pierwotnym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i stanowiący jego konkretyzację § 4 pkt 6 rozporządzenia w istocie odnosiły wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy do działki budowlanej.

Pojęcie działki i działki budowlanej co słusznie zauważa organ nadzoru nie są tożsame. Działkę budowlaną według art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Według definicji zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Przez nieruchomość gruntową na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o u.g.n należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, zaś z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego wynika, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lud więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela.

Z kolei § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Nie może być zatem wątpliwości, że ciągły obszar gruntu będący co najmniej jedną prawnie ustaloną najmniejszą jednostką powierzchniową stanowić może działkę budowlaną dla której spełnione mają zostać wymogi realizacji obiektów budowlanych. Działką budowlaną będzie więc zarówno jedna działka gruntu, jak też kilka działek gruntu stanowiących nieruchomość.

Nakaz określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do działki, nie zaś działki budowlanej nie może być więc traktowany jako zabieg przypadkowy, gdyż prowadzi do uzyskania przez potencjalnego inwestora innych wymagań w zakresie możliwości kształtowania zabudowy w zależności od tego czy przysługuje mu tytuł prawny do działki budowlanej składającej się jedynie z jednej działki gruntu, czy też z nieruchomości gruntowej (a więc kilku działek gruntu). Ustawodawca dokonując zmiany ustawy nie dokonał jedynie doprecyzowania dotychczasowej koncepcji, ale dokonał jej jakościowej, znaczącej zmiany. Aktualnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy muszą być jednakowe dla działki budowlanej niezależnie od tego czy składa się z jednej działki gruntu czy też z kilku działek gruntu. Odnosząc się do argumentu, iż działka gruntu (przez którą należy rozumieć działkę ewidencyjną) nie zawsze spełnia wymogi techniczne do realizacji budynków sąd wskazuje, że będzie ona stanowiła działkę budowlaną, już wówczas, gdy spełni wymogi techniczne do realizacji obiektów budowlanych (a więc nie tylko budynków).

Słusznie ocenił Wojewoda, że ustalenia zawarte w § 2 ust. 1 pkt 24 oraz w § 7 ust. 4 pkt 1 wprowadzone zostały z naruszeniem przepisów odrębnych, a zatem z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., co skutkuje istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Według wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.) zawartych w § 8 ust. 1, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, przy czym stosownie do ustaleń § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 ww. rozporządzenia, część opisowa, powinna określać zarówno zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki lub terenu, takich jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku budynków - powierzchnie zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia (PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych).

Zgodnie z PN-ISO 9836: 1997 Powierzchnia zabudowy (pkt 5.1.2) przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (5.1.2.1). Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (5.1.2.2). Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;

- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;

- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

W § 2 ust. 1 pkt 24 uchwały zawarto definicję pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy terenu przez który należy rozumieć nieprzekraczalny procentowy udział powierzchni terenu zajętego przez wszystkie budynki (bez tarasów, schodów zewnętrznych, ramp i podjazdów) zlokalizowane na danej działce budowlanej lub terenie, dla którego działek budowlanych nie wyznacza się, w całkowitej powierzchni tej działki lub tego terenu.

Wojewoda zarzuca, że nie tylko zmodyfikowano rozumienie pojęcia powierzchni zabudowy określonego w polskiej normie, ale również wykroczono poza zakres delegacji ustawy o p.z.p. Nie podaje jednak na czym polega ta modyfikacja i wynikające z niej istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Należy przede wszystkim zauważyć, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386), a więc od 1 stycznia 2003r. stosowanie ustaleń normy PN-ISO 9836:1997 nie było obligatoryjne.

Dopiero w/w rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. wprowadziło zasadę określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych według tej normy.

Definicja wskaźnika powierzchni zabudowy przyjęta w planie posługuje się pojęciem terenu zajętego przez wszystkie budynki zlokalizowane na działce budowlanej lub terenie. Posługuje się więc w tym zakresie pojęciem tożsamym do użytego w pkt 5.1.2.1. polskiej normy. Modyfikacja dotyczy zatem elementów, których do powierzchni zabudowy nie wlicza się (określonych w pkt 5.1.2.2) i w związku z tym, że inaczej niż norma określa zamknięty katalog elementów drugorzędnych, które nie powinny być brane pod uwagę przy określaniu powierzchni zabudowy stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Prowadzi bowiem do innego niż wynikający z przepisów odrębnych określenia tej powierzchni i nieuprawnionego pogorszenia sytuacji potencjalnego inwestora. Zdefiniowanie przez organ gminy pojęcia powierzchni zabudowy stanowi także przekroczenie kompetencji określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że ustalenie zawarte w § 7 ust. 4 pkt 1 w zakresie zakwestionowanego przez organ nadzoru sformułowania wykracza poza kompetencje gminy wynikające z art. 15 ustawy, a także narusza przepisy odrębne tj. art. 83 c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Zarówno kwestię uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, jak też obowiązku zastąpienia drzew usuwanych innymi regulują przepisy wskazanej ustawy. Nie powinny zatem być przedmiotem regulacji objętych miejscowym planem. Ustalenia w tym zakresie nie mieszczą się w kompetencji wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 3, a więc obowiązku określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego i jego konkretyzacji wynikającej z § 4 pkt 3 rozporządzenia wskazującej, że oznacza on określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z:

a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.2),

b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

Nakaz zachowania drzew (który w istocie stanowi o zakazie ich usuwania), jak też nakaz obowiązku ich zastąpienia w przypadku usunięcia nie wiążą się nawet z wynikającym z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska zapewnieniem urządzania i kształtowania terenów zieleni. Na marginesie należy również zauważyć, że ustalenie wynikające z § 7 ust. 4 pkt 1 uchwały nie dotyczy wyłącznie terenów zieleni.

Według art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może, a zatem nie musi być uzależnione od konieczności zastąpienia usuwanych drzew lub krzewów, a decyzję w tym zakresie podejmuje wyłącznie właściwy organ.

Ustawa o ochronie przyrody jest wyłączną regulacją określającą zarówno obowiązki, jak też uprawnienia w zakresie ograniczenia prawa własności dotyczącego możliwości usuwania drzew i krzewów, a tym samym określającą aktualne uprawnienia właściciela nieruchomości w tym zakresie. Co więcej w sytuacjach, gdy ustawodawca przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie dla przyznania jakiegoś rodzaju uprawnień wyraźnie o tym stanowi. Przykładem takiej regulacji jest art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z którego wynika, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 148 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.