Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 520/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/6466/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/6466/21, którą utrzymano w mocy decyzję z 22 października 2021 r., nr GZDiZ.PU.701.93.8.2021.MNG/AC, wydaną z upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku, wymierzającą J. Sp. z o.o. sp. k. karę pieniężną w kwocie 1.273,54 PLN za umieszczenie w dniach 31.08.2021 r. – 10.09.2021 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ulicy C. [..] w Gdańsku o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2 niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 31 sierpnia 2021 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034) – tzw. uchwały krajobrazowej. Z protokołu kontroli wynikało, że przy ul. C. w Gdańsku, działka nr [...] w Gdańsku (w obszarze S2), umieszczono ekran świetlny w witrynie lokalu L. od strony ul. C., o zmiennej treści reklamowej, o łącznej powierzchni ekspozycji 0,81 m2 (wymiary 0,676 m x 1,202 m). Ustalono, że właścicielem reklamy jest J. Sp. z o.o. sp. k.. W tym samym dniu organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień.

W dniu 8 września 2021 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, podczas której stwierdzono dalsze umieszczenie ekranu świetlnego. Pismem z dnia 23 września 2021 r. organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, informując jednocześnie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeprowadzona w dniu 23 września 2021 r. kolejna kontrola ujawniła dalsze umieszczenie przedmiotowego ekranu świetlnego.

Pismem z dnia 11 października 2021 r. pełnomocnik J. sp. z o.o. sp. k. wyjaśnił, że strona podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 28 sierpnia 2020 r., w którym zawiadomiono organ o realizowanym przez Spółkę na terenie Miasta Gdańska projekcie M. Podano, iż działania podejmowane przez Spółkę w ramach projektu M., w tym także w lokalu przy ul. C. w Gdańsku, nie są objęte zakresem zastosowania uchwały krajobrazowej Gdańska. Wniesiono o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie poinformowano, iż po odebraniu przez Spółkę zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, ekran we wskazanej lokalizacji został bezzwłocznie zdemontowany w dniu 10 września 2021 r.

W tym stanie sprawy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z 22 października 2021 r. wymierzył Spółce J. karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Zgodnie zaś z § 9 pkt 2 lit. h uchwały, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych uchwałą.

Przywołując treść § 15 ust. 3 uchwały krajobrazowej, w którym określono ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyld, sytuowanych na obiektach w obszarze S2, organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego nie wpisuje się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S2, w granicach którego została umieszczona tablica, nośników reklamowych.

Jednocześnie, organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej do dnia 10 września 2021 r. Organ I instancji podkreślił, że na stanowiącym własność Spółki ekranie świetlnym wyświetlane są różne treści, również treści reklamowe. Organ uznał, że ekran świetlny umieszczony w witrynie, którego treść skierowana jest do przestrzeni publicznej i ingeruje w krajobraz, służy ekspozycji reklamy. Ponadto, został tam umieszczony w celu wyświetlania treści reklamowych. W konsekwencji należy go uznać za tablicę reklamową, bowiem zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący do ekspozycji reklamy. Tego rodzaju przedmiot eksponujący reklamę nie przestaje być tablicą reklamową tylko dlatego, że aktualnie nie ma na nim treści reklamowych.

Ponadto, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Zaznaczył, że pomimo, iż Spółka zaprzestała naruszania prawa to należało uznać, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma, bowiem tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, natomiast w przedmiotowej sprawie strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia czerpała korzyści finansowe. Organ podkreślił przy tym fakt, że tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego po jej usunięciu w dniu 10 września 2021 r. została w krótkim czasie umieszczona ponownie w tożsamej lokalizacji, co wykazała kontrola potwierdzona protokołem z 24 września 2021 r.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 13 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.

Odnosząc się do wyrażonego w odwołaniu stanowiska, że przepisy uchwały krajobrazowej Gdańska obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, organ odwoławczy wskazał, przywołując treść § 1 ust. 1 uchwały, że ustalenia wynikające z uchwały obowiązują na całym obszarze Gminy Miasta Gdańska. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczona w witrynie lokalu (od jego wewnętrznej strony), a jej treść jest skierowana i dostępna z przestrzeni publicznej, adresowana do przechodniów czy kierowców. Uchwała zaś nie wyłączyła spod jej regulacji tablic reklamowych umieszczonych od wewnętrznej strony budynku (przeszkleniu lokalu, na szybie).

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwej wykładni przepisów art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., poprzez błędne, zdaniem Spółki, przyjęcie przez organ I instancji, iż ekran świetlny jest tablicą reklamową Kolegium, po przywołaniu treści wskazanych przepisów oraz treści § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym ekran świetlny stanowi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED) stwierdziło, że w świetle tych definicji brak jest podstaw do przyjęcia, iż ekran świetlny nie podlega reżimowi określonemu w art. 37d u.p.z.p. oraz uchwale krajobrazowej Gdańska. Jak bowiem wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na przedmiotowej tablicy reklamowej - ekranie świetlnym były wyświetlane treści reklamowe, promujące działalność przedsiębiorstw, towary, a także usługi. Natomiast wyświetlanie reklam nie musi odbywać się w sposób ciągły, żeby ekran mógł zostać zakwalifikowany jako tablica reklamowa. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, iż ekran świetlny umieszczony w witrynie, którego treść skierowana jest do przestrzeni publicznej i ingeruje w krajobraz, służy ekspozycji reklamy i został tam umieszczony w celu wyświetlania treści reklamowych, a ponadto przedmiot przeznaczony do ekspozycji reklamy nie przestaje być tablicą reklamową tylko dlatego, że aktualnie nie ma na nim treści reklamowych.

Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa. Argumentując swoje stanowisko Kolegium wskazało, że w sprawie brak jest wątpliwości co do interpretacji zastosowanych przepisów prawa. Zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy Uchwały Krajobrazowej Gdańska określają w sposób jasny, co stanowi tablicę reklamową i jaki rodzaj nośników reklamowych jest dozwolony w poszczególnych strefach miasta Gdańska. Natomiast przedmiotowa tablica reklamowa - ekran świetlny narusza postanowienia ww. aktów prawnych i z tego tytułu podlega karze pieniężnej. Subiektywne zaś przekonanie strony, iż zastosowane przepisy należy interpretować inaczej nie może świadczyć o tym, że w sprawie występują wątpliwości co do treści normy prawnej.

Kolegium nie dostrzegło także nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, w szczególności w zakresie zarzutu przeprowadzenia postępowania bez udziału strony. Organ wskazał, że oględziny nie są jedynym możliwym dowodem potwierdzającym umieszczenie reklam. Takim dowodem mogą być także dokumenty urzędowe potwierdzające przeprowadzone kontrole. Organ I instancji zawiadomił stronę o zgromadzonych w sprawie dowodach, pouczając jednocześnie o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., a jak wynika z akt sprawy, strona skorzystała ze swoich uprawnień. Ponadto, jak wskazywał organ I instancji, w uprzednio prowadzonych postępowaniach strona usuwała ekran na czas przeprowadzenia wizji w terenie i niezwłocznie po niej umieszczała go ponownie. Postępowanie to miało na celu obejście obowiązku dostosowania umieszczanych przez Spółkę tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Stąd z uwagi na takie naganne postępowanie Spółki, organ przeprowadzał kontrolę bez wyznaczania wizji w terenie. W odwołaniu zaś strona nie wskazała, w jaki sposób brak przeprowadzenia oględzin wpłynął na wynik sprawy, czy też naruszył jej interes. Spółka nie kwestionowała bowiem ustalonej przez organ powierzchni tablicy reklamowej, stąd jej udział w wizji nie zmieniłby poczynionych ustaleń.

Za niezasadne Kolegium uznało także zarzuty odnoszące się do ustalenia daty początkowej wymierzonej kary, tj. wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem wyrażonym w odwołaniu, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie zaś datę sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Argumentując swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z urzędu, co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Jednakże obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Jak wskazało Kolegium, w dniu 31 sierpnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził na działce kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 31 sierpnia 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 31 sierpnia 2021 r.

Organ odwoławczy nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji wskazując, że decyzja organu I instancji została wydana po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a w jej uzasadnieniu wskazano motywy rozstrzygnięcia oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne.

W konsekwencji, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa, a zebrany w postępowaniu materiał dowodowy uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej. Ponadto, w świetle ustaleń w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane art. 189f § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję J. Sp. z o.o. sp. k. wniosła w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyżej sformułowanego wniosku, wniesiono o uchylenie obu decyzji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W dalszej kolejności o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał krajobrazowych objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych;

2. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały - wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;

3. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji, gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz.

Ewentualnie, w razie nie podzielenia przez Sąd zarzutów, o których mowa powyżej, zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w sytuacji oczywistego nadużycia przez Dyrektora GZDiZ prawa procesowego w postaci celowego przeprowadzenia czynności dowodowych bez udziału Spółki, pomimo braku nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od zagwarantowania jej udziału w postępowaniu dowodowym. Organ I instancji w sposób świadomy ograniczył informowanie Spółki o toczącym się postępowaniu wyłącznie do zawiadomienia jej o jego wszczęciu i zakończeniu z pominięciem zawiadomienia jej o przeprowadzanych dowodach z oględzin - sprowadzając prowadzone przez siebie postępowanie do postępowania o charakterze "nakazowym", w którym odpowiedzialność sprawcy i jej okoliczności są już z góry przesądzone, a przeprowadzone kontrole służą jedynie wypełnieniu "blankietu" wcześniej przygotowanego rozstrzygnięcia, co godzi w podstawowe wartości uczciwego i sprawiedliwego postępowania administracyjnego (fair trial) i powinno bezwzględnie skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, czego organ ten nie uczynił;

2. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisów dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

3. art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przede wszystkim zakwestionowała możliwość uruchomienia postępowania karnoadministracyjnego, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji umieszczenia ekranu LED wewnątrz lokalu użytkowego w obrębie jego witryny, lecz poza jej szkleniem. Spółka wyjaśniła, że w dniu 28 sierpnia 2020 r. wystosowała do Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni pismo, w którym powiadomiła go o rozpoczęciu realizacji na terenie miasta Gdańska projektu M. polegającego na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych - w ich witrynach okiennych. Projekt ten zakłada umieszczenie w widoku okna (świetle okna) wielofunkcyjnego ekranu służącego prowadzeniu kampanii informacyjnych, społecznych, promocyjnych, a także reklamowych z ekspozycją na zewnątrz budynku. Zgodnie z założeniami projektu, ekran montowany jest wewnątrz lokalu na słupku lub linach mocujących poza płaszczyzną szklenia witryny. Ekran nie jest w żaden sposób przytwierdzany do szyby okiennej.

Zdaniem Spółki, w art. 37d ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że karę pieniężną za delikt reklamowy nakłada się w związku z umieszczeniem w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową tablicy lub urządzenia reklamowego "na nieruchomości lub obiekcie budowlanym". Przy słownikowym rozumieniu zwrotu "na" jako przyimka miejsca (znajdowania się czegoś gdzieś, tj. na czymś) wynika, że umieszczenie nośnika "na obiekcie budowlanym" oznacza umieszczenie nośnika na przegrodach budowlanych wydzielających obiekt budowlany z przestrzeni (por. definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). A contrario, za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego "na obiekcie" nie można uznać lokalizacji nośnika wewnątrz obiektu budowlanego ("w obiekcie budowlanym"). W ocenie skarżącej, orzekające w sprawie organy zastosowały wadliwą interpretację przepisów u.p.z.p. uznając, że o objęciu danego urządzenia zakresem zastosowania uchwały krajobrazowej decyduje wyłącznie percepcja tj. postrzegalność eksponowanych z jego użyciem treści reklamowych przez użytkowników przestrzeni, bez względu na miejsce, w jakim urządzenie zostało usytuowane, w sytuacji gdy ustawa nie daje żadnych podstaw do uznania, że zakres przestrzenny uchwały wyznacza "ludzki wzrok". Przeciwnie, decydujące znaczenie powinny odgrywać obiektywne i właściwe wszystkim aktom planistycznym kryteria wyodrębniania z przestrzeni nieruchomości i obiektów budowalnych. Aranżacja witryny jest korzystaniem z lokalu użytkowego - niezwiązanym bezpośrednio z regulowanymi aktami planistycznymi parametrami i wskaźnikami zabudowy lub zagospodarowania terenu, gdyż nie ingeruje ona w bryłę obiektu budowlanego (w zabudowę terenu). Taka, a nie inna aranżacja witryny nie wpływa również na przeznaczenie (sposób użytkowania) określonego obiektu budowlanego jako nieruchomości budynkowej (lokalowej), w szczególności nie zmienia ona warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego).

Uzasadniając kolejny zarzut, skarżąca Spółka wskazała, że w świetle ustawowych definicji z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. przedmioty przeznaczone do ekspozycji reklamy to przedmioty, które w danym czasie nie służą tej ekspozycji, ale celem ich stworzenia (zaprojektowania, skonstruowania i umieszczenia na nieruchomości/obiekcie budowlanym) jest z samej ich istoty taka właśnie ekspozycja - takimi przedmiotami są np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner. Przedmioty służące ekspozycji reklamy to natomiast takie przedmioty, które nie są ze swej istoty dedykowane ekspozycji reklamy (nie są dla tego celu konstruowane), lecz są w określonym czasie faktycznie na ten cel wykorzystywane - takimi przedmiotami są np. ściana, siatka budowlana, pojazd. Do tej drugiej kategorii, w ocenie Spółki, należy zaś zakwalifikować ekran LED, który może, lecz nie musi być nośnikiem reklamy. Skarżąca za błędne uznała stanowisko organu odwoławczego, że każde wykorzystanie przedmiotu, który jedynie potencjalnie może służyć ekspozycji reklamy pod tą ekspozycję (w tym także krótkotrwałą) czyni go przedmiotem służącym reklamie także w czasie, w którym ekspozycja reklamy nie występuje.

Zdaniem Spółki, wykładnia językowa i wykładnia zewnątrzsystemowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. przemawia za uznaniem, że nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalne mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel w sposób trwały i ciągły, gdyż w okresie, w którym emisja reklamy nie występuje, przedmiot taki nie jest niezgodny z uchwałą. Ograniczona czasowo w ciągu doby emisja reklamy wyłącza możliwość skalkulowania wysokości kary za niezgodne z uchwałą usytuowanie nośnika, co potwierdza interpretacja art. 37d ust. 8 u.p.z.p., który stanowi, że wysokość kary kalkuluje się "za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami". Z regulacji tej wynika, że jeżeli przedmiot służący faktycznej emisji reklamy jedynie przez pewien czas w trakcie doby emituje reklamę i jedynie przez pewien czas w trakcie doby narusza uchwałę krajobrazową, kara nie może być nałożona za ten dzień, gdyż nie jest to "dzień niezgodności" nośnika z uchwałą. Drugim argumentem przemawiającym za wyłączeniem spod reżimu karnoadministracyjnego, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., ekranów wielofunkcyjnych, jest w ocenie Spółki, brak możliwości dokonania w odniesieniu do tej kategorii przedmiotów jednoznacznej ich kwalifikacji jako przedmiotów zgodnych lub niezgodnych z uchwałą krajobrazową. Zauważyć bowiem trzeba, że w zależności od emitowanego kontentu, ekran taki może być kwalifikowany albo jako witacz, albo jako szyld, albo jako ekran reklamowy, albo wreszcie jako nośnik innych niż reklama informacji. Dla poszczególnych kategorii nośników uchwały krajobrazowe przewidują często różne warunki i zasady ich umieszczania na obiektach, albo też nie regulują wcale zasad ich sytuowania. W konsekwencji, wskazanie, czy i za jaki czyn zabroniony sprawca w takiej sytuacji winien ponosić odpowiedzialność jest co najmniej trudne, jeżeli nie - w niektórych przypadkach – niemożliwe. Tym samym, w ocenie Spółki, ekrany LED wykorzystywane przez nią w ramach projektu M. umieszczane w lokalach użytkowych w widoku ich okien, w tym ekran, który był zainstalowany w lokalu przy ul. C. w Gdańsku, nie mogą być zakwalifikowane do "przedmiotów służących faktycznej ekspozycji reklamy" w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. z uwagi na ograniczony czas emisji reklamy komercyjnej z ich użyciem, jak i jej zróżnicowanie pod względem - istotnej prawnie - treści.

Ponadto, skarżąca wskazała, że orzekające w sprawie organy wydając zaskarżane decyzje naruszyły zasadę z art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygając wątpliwości interpretacyjne w zakresie pojęć "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych" na niekorzyść strony. Akcentowanie przez organy znaczenia percepcji treści reklamowych dla uznania określonych przedmiotów za tablicę lub urządzenie reklamowe i objęcie zakresem zastosowania uchwały krajobrazowej, świadczy o tym, że organy celowo i świadomie przyjęły rozszerzającą wykładnię przepisów u.p.z.p. - dla jak najpełniejszej, w ich ocenie, ochrony krajobrazu. Takie podejście interpretacyjne - znane Spółce również z innych postępowań toczonych w jej sprawach - nie znajduje żadnego uzasadnienia normatywnego. Zdaniem Spółki, brak jest jakichkolwiek normatywnie uzasadnionych podstaw, by z Konwencji Krajobrazowej lub nowelizacji u.p.z.p. wywodzić domniemanie nadrzędności ochrony - takiego, a nie innego - krajobrazu nad innym krajobrazem, czy też domniemanie pierwszeństwa ochrony - określonej wizji - krajobrazu nad potrzebami społecznymi lub gospodarczymi, i w oparciu o te domniemania stosować rozszerzającą wykładnię przepisów u.p.z.p.

Zdaniem skarżąca, że organ I instancji naruszył art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 §1-3 k.p.a. przez to, że zaniechał zawiadomienia skarżącej o przeprowadzanych oględzinach miejsca usytuowania jej ekranu w witrynie lokalu przy ul. C. w Gdańsku.

Z daleko zaś posuniętej ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że nawet gdyby przyjąć (całkowicie błędną w jej ocenie) interpretację art. 37d ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten znajduje zastosowanie do nośników reklamowych umieszczanych wewnątrz obiektów budowlanych, to zaskarżonym decyzjom zarzucić należy nałożenie na skarżącą kary w niewłaściwej wysokości z uwagi na błędnie zidentyfikowany przez organy okres naliczenia tej kary poprzez przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., od której należy naliczać wysokość wymierzanej kary, jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu (co miało miejsce w dniu 31 sierpnia 2021 r.), w sytuacji gdy datą wszczęcia niniejszego postępowania wobec skarżącej powinien być dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co miało miejsce w dniu 6 września 2021 r.

Ponadto, skarżąca zarzuciła niedbałość sporządzenia i uzasadnienia zaskarżonych decyzji, bowiem zabrakło w nich przede wszystkim przedstawienia wykładni zastosowanych przepisów prawa, w szczególności pogłębionej wykładni art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zakresie objęcia zastosowaniem uchwał krajobrazowych aranżacji wnętrz lokali użytkowych. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie ustosunkował się do rozbudowanych argumentów skarżącej dotyczących wykładni systemowej art. 37a ust. 1 u.p.z.p. i wykładni językowej art. 37d ust. 2 u.p.z.p., a także argumentów odwołujących się do racjonalności ustawodawcy i reguł logiki.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu, nie zaistniały również żadne okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 22 października 2022 r. wymierzającą J. Sp. z o.o. Sp.k. karę pieniężną za umieszczenie w okresie od 31 sierpnia 2021 r. do 10 września 2021 r. tablicy reklamowej – ekranu świetlnego niezgodnej z wymogami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. . Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.

W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca Spółka jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego w Gdańsku przy ul. C. [..]. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu w okresie od 31 sierpnia 2021 r. do 10 września 2021 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia wynosiła 0,81 m2, co także nie było sporne.

Organy stwierdziły, że ww. ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej oraz że uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typy tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Spółki z kolei, umieszczenie powyższego nośnika reklamowego nie jest objęte regulacjami uchwały krajobrazowej. Spółka wyjaśniła, że rozpoczęła na terenie miasta Gdańska realizację projektu M., który polega na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych – w ich witrynach okiennych. Miała to być odpowiedź biznesowa Spółki na proces uchwalania uchwał krajobrazowych, ograniczających możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, mając na uwadze ograniczenia w zakresie możliwości lokalizowania dotychczas popularnych na rynku OOH wieloformatowych reklam istotnie ingerujących w krajobraz, opracowała autorską koncepcję aranżacji istniejących witryn lokali użytkowych, która pozwala na pogodzenie nowych wymogów ochrony krajobrazu oraz działalności gospodarczej Spółki. Projekt zakłada umieszczanie w widoku okna, ale poza płaszczyzną szklenia witryny, ekranu wielofunkcyjnego służącego wyświetlaniu m.in. reklam z ekspozycją na zewnątrz budynku.

Zdaniem Spółki, ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy (w odróżnieniu od np. billboardów, słupów ogłoszeniowych czy banerów) i niesłużący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku, a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablicy reklamowej – ekranu świetlnego podlegającego regulacjom uchwały krajobrazowej, a argumentacja skargi kwestionująca to stanowisko jest chybiona.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei przez urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały. Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe) (T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla reklamowej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu), możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran świetlny, którego właścicielem jest skarżąca spółka, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z zakresu pojęcia tablicy reklamowej.

Bez znaczenia natomiast dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje fakt, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto, uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED.

Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani przepisy u.p.z.p. ani uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu, by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go, w ocenie Sądu, charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu uchwały krajobrazowej.

W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej odwołująca się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Skarżąca wywodzi, że skoro na gruncie u.p.z.p. ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z uchwałą krajobrazową. Jednakże przepisy u.p.z.p. oraz postanowienia uchwały krajobrazowej w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej, nie tworząc żadnych ograniczeń co do czasu ekspozycji reklamy wyłączającej karalność, co oznacza, że nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób bezpodstawny z braku w u.p.z.p. normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który emituje reklamę przez 24 godziny.

Nie można też zgodzić się z argumentacją skarżącej, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej, albowiem umieszczona jest wewnątrz lokalu w określonej odległości od przeszklenia. Według skarżącej, przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. uchwały krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Ani językowa ani systemowa i celowościowa wykładnia powyższych przepisów do takiego wniosku nie uprawnia.

Zasadniczo bowiem ustawodawca w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., upoważnił radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania m.in. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Upoważnienia zatem nie ograniczono wyłącznie do określenia zasad sytuowania reklam na obiektach i nieruchomościach, pozostawiając w tym zakresie swobodę uchwałodawcy gminnemu, któremu w procesie kształtowania treści uchwały winien przyświecać cel powołania do życia powyższych regulacji ustawowych, a mianowicie ochrony krajobrazu i jego uporządkowania.

Konsekwentnie, w § 1 ust. 1 uchwały krajobrazowej określono zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Przyjęta przez uchwałodawcę gminnego metoda regulacji oznacza, że dozwolono tylko tego, co zostało wyraźnie przewidziane w uchwale, zarówno co do rodzaju tablic i urządzeń reklamowych, jak i sposobu ich montażu. Poza tym wszelkie inne urządzenia i tablice reklamowe są niezgodne z uchwałą.

Ponadto, w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych obszarów wyodrębnionych w uchwale krajobrazowej określono właściwe zakazy i nakazy związane z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.

Z przepisów tych nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi skarżąca. Stanowisko swoje skarżąca wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje skarżąca rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak stanowisko skarżącej nie wynika z innych przepisów ustawy, w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej regulacji tablic bądź urządzeń reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.

Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku. Podkreślić należy, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności". Zdaniem strony z przepisu tego wynika, iż ustawodawca uznał, że szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak, w ocenie Sądu, nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji. Poza tym we wskazanym przepisie ustawodawca nie sprecyzował, czy chodzi o reklamy naklejane na wewnętrznej, czy zewnętrznej powierzchni szyby, co uprawnia do wniosku, że obie te formy reklamy są objęte rozumieniem "tablicy reklamowej" (tak. A. Fogel. Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Warszawa 2016 r. LEX/el.).

W § 15 ust. 3 uchwały krajobrazowej, regulującym zasady umieszczania reklam w obszarze S2, w którym zlokalizowany jest ekran świetlny objęty kontrolowanym postępowaniem, w pkt 2 lit. b dopuszczono sytuowanie reklamy bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony w ściśle określonych formach. Tym samym określono w sposób wyraźny tablice i urządzenia reklamowe dopuszczone na przeszkleniach rozumianych zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały, w tym jako szybę zespoloną w oknie czy witrynie, poza zakresem dozwolenia pozostawiając wszystkie inne reklamy odbiegające od wzorca dozwolonego, zgodnie z zasadą wyrażoną w § 2 uchwały.

Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w niniejszej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym, o jakim mowa jest w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych, nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.

Przedstawiając przedmiot ochrony analizowanych regulacji, wskazać należy, że założeniem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Powyższą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. definiując pojęcie krajobrazu stanowiąc, że "należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".

W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy VII.1525, dostępny w bazie LEX), wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi", jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano również, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.

Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu koresponduje z definicją określoną Konwencji Krajobrazowej, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Europejska Konwencja Krajobrazowa kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule (Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie), jak i w jej postanowieniach szczególnych. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta.

W niniejszej sprawie przedmiotowy ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Emisja reklam w przestrzeni publicznej, skierowanych do nieokreślonego kręgu odbiorców, była zaś sprecyzowanym i ujawnionym w toku postępowania celem skarżącej Spółki, któremu nie zaprzeczyła.

W tych okolicznościach sprawy, argumentacja skargi, że w związku z umieszczeniem nośnika reklamowego wewnątrz lokalu nie doszło do deliktu administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Opiera się ona bowiem na wykładni przepisów zawężającej sposób rozumienia pojęcia ochrony krajobrazu, któremu służą te przepisy. Niezależnie zatem od charakteru programu wdrożonego przez Spółkę pod nazwą M., umieszczane w witrynach lokali ekrany świetlne ingerują w krajobraz poprzez emitowane reklamy skierowane do potencjalnych konsumentów, w związku z czym są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i muszą pozostawać z nią zgodne. O ile można się zgodzić, że ekran świetlny umieszczony wewnątrz lokalu nie jest elementem zabudowy i zagospodarowania w rozumieniu przepisów u.p.z.p., o tyle nie można zaprzeczyć, że emisja treści reklamowych dokonywana na tym ekranie oddziałuje na zewnątrz obiektu wpływając na krajobraz.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jak również uchwała krajobrazowa, przedmiotem ochrony czynią krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich zastosowania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz. Stwierdzić zatem należy, że nie potwierdziły się zarzuty skargi odnośnie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej.

Stwierdzenie, że przepisy uchwały krajobrazowej mają zastosowanie do ekranu świetlnego umieszczonego wewnątrz lokalu wymagało dokonania oceny jego zgodności z przepisami uchwały. Zgodnie z wcześniej przytaczaną już zasadą z § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazano efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych uchwałą. Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze S2 określono w § 15 ust. 3 uchwały. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów uchwały krajobrazowej nie dopuszcza w obszarze S2 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S2.

W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.

Nietrafny jest przy tym zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Jeżeli zatem mimo zastosowania nakazanych metod wykładni prawa nadal pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to z wielu możliwych interpretacji odnośnego przepisu należy przyjąć tę z nich, której rezultat jest korzystny dla strony. W tej sprawie jednak Sąd nie dostrzegł takich wątpliwości interpretacyjnych w obszarze wykładni pojęć "tablica reklamowa", "urządzenie reklamowe", "szyld" czy sformułowań "umieszczanie tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych", które nie mogły zostać usunięte w drodze wykładni prawa, stąd też przepis ten nie został naruszony. Postanowienia uchwały posługują się klarownym mechanizmem dopuszczalności ściśle określonych tablic i urządzeń reklamowych przewidzianych w uchwale, poza zakresem jej zastosowania pozostawiając reklamy odbiegające od wzorca określonego w uchwale.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że datą tą jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której strona została zawiadomiona (czyli dzień 31 sierpnia 2021 r.).

Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data dokonania pierwszej czynności w postaci kontroli legalności umieszczania reklam oraz zawiadomienia o niej strony, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej w tym zakresie, albowiem sprzeciwia się jemu ukształtowane stanowisko doktryny postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 k.p.a.

Jak słusznie zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz – zdaniem Sądu - błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ugruntowane jest bowiem w tym względzie stanowisko odmienne, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 278/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień. Natomiast czynności kontrolne dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej kontroli i o wszczęciu postępowania a doręczeniem go stronie w dniu 6 września 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.

Podkreślić należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia strony deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich związanych z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.

Szczególnie w okolicznościach tej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy.

Należy jednak zauważyć, że jak wynika z ujawnionych w sprawie okoliczności, umieszczanie ekranów świetlnych emitujących treści reklamowe wewnątrz lokali użytkowych jest elementem stworzonego przez Spółkę projektu M., będącego jej odpowiedzią na ograniczenia w zakresie umieszczania reklam wynikające z uchwały krajobrazowej. Chronologia zdarzeń potwierdzona w materiale dowodowym wskazuje na uporczywy charakter działania skarżącej, która pomimo tego, że w dniu 10 września 2021 r., jak sama wyjaśniła w piśmie z 11 października 2021 r., zdemontowała ekran świetlny we wskazanej lokalizacji, to ponownie go w tym samym miejscu umieściła, co potwierdziła przeprowadzona przez organ w dniu 23 września 2021 r. kontrola i sporządzony z niej protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

W tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółka nie była świadoma, iż jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Przeciwnie, powyższe wskazuje, że praktyką Spółki po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania jest demontowanie tablic reklamowych, wobec których stwierdza się ich niezgodność z uchwałą krajobrazową, a następnie montowanie ich z powrotem, co wiąże się z możliwością nałożenia kolejnych kar pieniężnych. Spółka zatem ponawia popełnianie deliktu reklamowego, czerpiąc z tego procederu korzyści finansowe, co niweczy jej argumentację zawartą w skardze odwołującą się do zasad zaufania i sprawiedliwości społecznej przy interpretacji przepisu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.

Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać skuteczności przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu. Sąd z urzędu posiada wiedzę o tym, że opisany wyżej sposób działania Spółki w obszarze reklamowym powtarzał się również w innych lokalizacjach w Gdańsku, co było przedmiotem spraw tożsamo rozstrzyganych przez tutejszy Sąd o sygn. akt: II SA/Gd 761/22, II SA/Gd 522/22, II SA/Gd 523/22, II SA/Gd 784/22.

Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, która wbrew stanowisku skarżącej nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega skarżąca, ale realizuje również pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna, motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw, aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p.

Natomiast postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, tj. np. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one, w ocenie Sądu, dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć, do czego mogłoby prowadzić przyjęcie, że kara administracyjna może zostać nałożona na sprawcę deliktu administracyjnego nie od daty wszczęcia postępowania lecz dopiero od daty zawiadomienia go o tym fakcie.

W ocenie Sądu, nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W dniu 31 sierpnia 2021 r. r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej w witrynie lokalu przy ul. C. [..] w Gdańsku, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 31 sierpnia 2021 r., w którym poinformowano ją o wszczęciu postępowania oraz uprawnieniach procesowych, w tym o dyspozycji art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a.

W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o pierwszej czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie był kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 31 sierpnia 2021 r. Przy tym podkreślić należy, że za datę końcową naliczenia kary przyjęto dzień 10 września 2021 r, czyli datę usunięcia reklamy wskazaną przez skarżącą, pomimo tego, że kontrola organu przeprowadzona w kilka dni później, tj. 23 września 2021 r., potwierdziła istnienie tego samego ekranu świetlnego w tej samej lokalizacji.

Bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji pozostaje, w ocenie Sądu, brak przeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin w obecności skarżącej, a oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, w których skarżąca nie uczestniczyła. Akta sprawy rzeczywiście potwierdzają, że organ zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania nie wyznaczył daty oględzin, w których skarżąca mogłaby wziąć udział. Tym niemniej, w świetle art. 85 § 1 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, nie budzi wątpliwości, iż oględziny nieruchomości nie są obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. O potrzebie przeprowadzenia dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie. W niniejszej sprawie organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości, w trakcie przeprowadzonych kontroli stwierdził i udokumentował protokołem oraz zdjęciami umieszczenie w konkretnych datach w witrynie sklepu ekranu świetlnego, a skarżącą o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim a także ustosunkowania się do niego prawidłowo pouczono. Z tych uprawnień strona skarżąca skorzystała w dniu 8 października 2021 r. zapoznając się z aktami sprawy, a następnie składając obszerne pismo procesowe z dnia 11 października 2021 r., w którym szczegółowo przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, nie kwestionując jednak ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w toku postępowania, ale podważając zasadę działania organu jako sprzeczną z przepisami u.p.z.p. oraz wykraczającą poza postanowienia uchwały krajobrazowej. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, brak udziału strony w kontrolach nieruchomości przeprowadzonych przez organ nie pozbawia wartości dowodowej tych czynności i zgromadzonych w jej trakcie dowodów, których nie zakwestionowano. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Dla kompletności wywodu stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z nia 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam zgodnie z zasadami określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez Spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe i jak wskazano, nie ostatnie, bowiem w dniu 23 września 2021 r. organ stwierdził ponowne umieszczenie tablicy reklamowej w tym samym miejscu. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Fakt, że organ nie podzielił stanowiska strony, podobnie jak fakt, że nie odniósł się do każdego z licznych argumentów strony, koncentrując się na kwestiach najistotniejszych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów, a już na pewno nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której winna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.