Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 404/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 1 i 2, art. 27
journal: Dz.U. 1989 nr 17 poz 99
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 444/18 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 444/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. H. W. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o unieważnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] października 1996 r. nr [...] dotyczącej podziału nieruchomości położonej w S., działka nr ewid. [...].

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. wnioskodawczyni uzupełniła ww. wniosek poprzez wskazanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności oparty jest na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa).

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej, z uwagi na brak przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 106/16 uchylił obie ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wskazując że nie została przesądzona prawomocność decyzji podziałowej, dlatego konieczne jest zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy z odwołania H. W.

Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., w następstwie rozpoznania odwołania H. W. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] października 1996 r., umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, podnosząc że w sprawie brak jest przesłanek nieważnościowych.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. W.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2017 r., wyjaśniając że decyzja podziałowa, mimo że odwołuje się do nieobowiązującego jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie narusza wcześniejszego planu ogólnego z dnia 8 grudnia 1992 r. Wskazanie zaś błędnej podstawy nie stanowi o wadliwości decyzji. Zatem, w ocenie organu, nie sposób twierdzić, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział działek jest dokonany z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie organ ocenił kwestię odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę – od ustalenia którego odstąpiono w decyzji podziałowej (pkt III) z argumentacją, że byli właściciele, w tym H. W., wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania tych gruntów na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne. SKO wskazało, że zagadnienie, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, o którym była mowa w ówcześnie obowiązującym art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dalej "u.g.g.w.n.", może być zawarte w decyzji podziałowej, czy też ustala się je w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, budziło wątpliwości i nie było w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie rozwiązywane w sposób jednolity. Nie może być zaś uznane za oczywiste, a zatem rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie prawa, jeżeli przepisy prawa, których to naruszenie dotyczy, mogą być interpretowane w różny sposób. Jednocześnie, zdaniem organu, należy mieć na uwadze, że stosownie do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. decyzja podziałowa, z uwagi na uchybienia w zakresie doręczeń, stała się prawomocna dopiero po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] marca 2017 r. W dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej kwestię odszkodowania rozstrzygał natomiast art. 129 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n.", którego zakres stosowania nie ogranicza się tylko do stanów faktycznych polegających na odjęciu prawa własności, które miały miejsce po wejściu w życie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia odszkodowania stanowi więc przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej, zatem brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.

Ponadto SKO stwierdziło, że decyzja podziałowa, wbrew stanowisku skarżącej, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jej przedmiotem było bowiem zatwierdzenie podziału działek o nr [...], [...], [...] i [...], przy czym wnioskodawczyni była właścicielem działki nr [...], z której wydzielono działki o nr [...], [...], [...] i [...], a następnie dokonano przeniesienia własności wydzielonych nieruchomości: działkę nr [...] H. W. sprzedała 4 października 1996 r. spółce M. sp. z o.o. (d. M. sp. z o.o.); właścicielem działek nr [...] oraz [...] i [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) jest T. W., który nabył je na podstawie umowy darowizny z dnia 14 marca 2002 r.; działka nr [...] stanowi zaś własność E. sp. z o.o. Wobec tego decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem doszło do przeniesienia własności ww. nieruchomości (działek) powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Zatem nawet gdyby istniały ku temu przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej byłoby niedopuszczalne z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 156 § 2 in fine k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. H. W. zarzuciła naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415, ze zm.);

b) art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a.;

c) art. 16 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] października 1996 r. dotyczącej podziału nieruchomości, umorzył postępowanie odwoławcze w całości, a WSA w Poznaniu oddalił skargę na tę decyzję prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 332/17. Wobec powyższego ustała przeszkoda do podjęcia i kontynuowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postępowania nieważnościowego, oraz do jego ostatecznego zakończenia.

Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnił, że skarżąca upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Skarżąca nie wyjaśniła przy tym, jaka to wada miałaby powodować nieważność tej decyzji z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zauważono, że art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy konkretny przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Skarżąca żadnego takiego przepisu prawa materialnego nie wskazała, a Sąd – działając z urzędu w granicach sprawy – istnienia przepisu, który skutkowałby nieważność decyzji podziałowej z mocy prawa, nie dopatrzył się.

Jeśli zaś idzie o przesłanki nieważnościowe wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ("brak podstawy prawnej" oraz "rażące naruszenie prawa"), to strona skarżąca upatruje ich wystąpienia w rozpoznawanej sprawie w tym, że – jej zdaniem – decyzja podziałowa: i) została wydana bez wymaganego wniosku H. W. (przedstawiający się, jako działający w jej imieniu, S. W. miał w postępowaniu zakończonym decyzją podziałową nie posiadać wymaganego umocowania); ii) została oparta na postanowieniach m.p.z.p., który w dacie wydania decyzji podziałowej nie wszedł jeszcze w życie; iii) została wydana bez obligatoryjnego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za grunty wydzielone pod ulicę, które z chwilą, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, przeszły ex lege na własność Gminy.

W ocenie Sądu, wbrew podniesionym zarzutom, decyzja podziałowa nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności za chybione uznano zarzuty skargi wskazane w punktach (i)-(iii) skargi, a to z następujących względów. Sąd podkreślił, że w przypadku wszczęcia przez organ postępowania, które nie może się toczyć z urzędu, bez wymaganego wniosku strony, decyzja zapadła w wyniku takiego postępowania będzie dotknięta wadą nieważności. Podjęcie bowiem przez organ administracji działania z urzędu tam, gdzie wymagana jest inicjatywa procesowa strony, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zasady skargowości wywodzonej z art. 61 k.p.a.

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia, gdyż w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że S. W., podpisując podanie z dnia 1 października 1996 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] w imieniu H. W., uczynił to bez jej wiedzy i zgody, a więc że w istocie brak było wymaganego wniosku podziałowego właścicielki ww. działki. Wprawdzie w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy rzeczywiście brak jest dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie S. W. do działania w imieniu H. W. w tym postępowaniu. Jednakże szereg okoliczności towarzyszących wydaniu, a następnie wykonaniu (a wręcz "spożytkowaniu owoców") decyzji podziałowej – szczegółowo ustalonych i opisanych w prawomocnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. oraz w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu – w tym fakt, że: 1) 4 października 1996 r. S. W., legitymując się pełnomocnictwem notarialnym z dnia 27 maja 1996 r., zawarł w imieniu H. W. ze spółką M. umowę sprzedaży, której przedmiotem była wydzielona działka nr [...]; 2) 28 maja 1998 r. H. W., działając osobiście, darowała S. W. wydzieloną działkę nr [...]; 3) aktem notarialnym z dnia 13 stycznia 2000 r. H. W. złożyła swemu synowi T. W. ofertę darowizny m.in. wydzielonych działek nr [...] i [...]. (ubocznie Sąd zauważył, że późniejsze oświadczenie o przyjęciu ww. oferty złożył w imieniu T. W. jego ojciec, S. W., w wyniku czego ww. działki z dniem 14 marca 2002 r. przeszły na własność obdarowanego); 4) H. W. wystąpiła do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej pismem z dnia 11 grudnia 2014 r., a więc dopiero po upływie ponad 18 lat od wydania decyzji podziałowej, oceniane w świetle zasad doświadczenia życiowego, wskazują jednoznacznie, że złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] przez S. W. w imieniu H. W. było zgodne z wolą tej ostatniej i nastąpiło za jej zgodą.

W ocenie Sądu oznacza to, że S. W. był umocowany do złożenia ww. wniosku w imieniu H. W., a jedynie fakt tego umocowania nie został należycie udokumentowany w aktach sprawy podziałowej (brak dokumentu pełnomocnictwa). Takie uchybienie ma jednak charakter wyłącznie procesowy (dowodowy), i nie jest na pewno uchybieniem naruszającym prawo w stopniu "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a w konsekwencji nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej.

Tym bardziej, że z ustaleń zawartych w ww. prawomocnej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. wynika, że S. W. w dacie składania wniosku podziałowego mógł zasadnie uchodzić za "domownika" H. W. w powyższym rozumieniu (wspólne zamieszkiwanie pod adresem: [...]). Zatem jako chybiony oceniono zarzut skargi, że brak było wymaganego przy wydaniu decyzji podziałowej wniosku skarżącej o podział nieruchomości.

Za chybiony uznano także zarzut oparcia decyzji podziałowej na nieobowiązującym jeszcze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a ściślej na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który był już uchwalony, ale nie wszedł jeszcze w życie), tj. na postanowieniach uchwały nr XXXII/249/96 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 4 września 1996 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej - sektor Sady Zachód - gmina Tarnowo Podgórne (Dz. Urz. Woj. Pozn. z dnia 18 listopada 1996 r. Nr 26, poz. 295) – oraz wydania tej decyzji niezgodnie z obowiązującym ówcześnie planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, zatwierdzonym uchwałą nr XXX/148/92 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. z 1993 r. Nr 1, poz. 5).

Wprawdzie Plan miejscowy z 4 września 1996 r. rzeczywiście został przywołany w uzasadnieniu decyzji podziałowej, ale dopiero w drugiej kolejności (po Planie ogólnym z dnia 8 grudnia 1992 r.) i, w ocenie Sądu, jedynie posiłkowo – najpewniej z tego powodu, że już od miesiąca był on uchwalony (nastąpiło to 4 września 1996 r.) i wkrótce po wydaniu decyzji podziałowej (z [...] października 1996 r.) miał wejść w życie (ostatecznie został ogłoszony w dzienniku urzędowym w dniu 18 listopada 1996 r., a wszedł w życie po 14 dniach od ogłoszenia).

Poza tym, nawet ewentualne przywołanie przez organ administracji niewłaściwej podstawy prawnej, nie jest równoznaczne z wydaniem decyzji "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., jeśli tak podstawa obiektywnie istnieje. A w przypadku decyzji podziałowej taką obiektywnie istniejącą – i w dodatku w uzasadnieniu decyzji wyraźnie przywołaną – podstawę prawną zatwierdzenia projektu podziału stanowił Plan ogólny z dnia 8 grudnia 1992 r. Potwierdza to też treść zalegającej w aktach administracyjnych sprawy opinii z dnia 2 października 1996 r. o zgodności przedmiotowego projektu podziału m.in. właśnie z ww. planem.

Zatwierdzony podział nie pozostawał zatem w sprzeczności z postanowieniami tego planu ogólnego.

Sąd podkreślił, że jest poza sporem, że działki nr [...] i [...] wydzielone na mocy decyzji podziałowej z działki nr [...] z przeznaczeniem "pod ulicę" (pkt II sentencji ww. decyzji), tudzież "pod drogę" (zob. uzasadnienie ww. decyzji), znajdowały się na obszarze określonym w Planie ogólnym z dnia 8 grudnia 1992 r. jako "teren aktywizacji gospodarczej" (oznaczony symbolem "AG") oraz że plan ten nie przewidywał wyraźnie urządzenia wspomnianej ulicy (drogi). Zarazem jednak jest faktem powszechnie znanym, że każdy teren aktywizacji gospodarczej, dla zapewnienia możliwości jego efektywnego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, wymaga posiadania odpowiednio zorganizowanej obsługi komunikacyjnej, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej (a niekiedy nawet urządzenia całej sieci połączeń drogowych), i to także w obrębie danego terenu.

Jednocześnie zauważono, że Plan ogólny z dnia 8 grudnia 1992 r. został uchwalony jeszcze pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) – zob. jej art. 10 ust. 1 pkt 2. Natomiast w ustawie o planowaniu przestrzennym, w rozdziale 5 dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26), jak i szczegółowego (art. 27) planu miejscowego, które nie obejmowały takich wymagań. Zarazem jest oczywiste, że brak takich wymagań nie mógł stać na przeszkodzie wydzielaniu gruntów pod drogi publiczne, zwłaszcza na terenach przeznaczonych – tak jak w kontrolowanej sprawie – pod aktywizację gospodarczą.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie uchwalania ww. Planu ogólnego (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) – z którym to planem zgodność musiała cechować decyzję podziałową – nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg. A zatem nie można przyjmować, że dla zgodności projektowanego podziału nieruchomości – przewidującego wydzielenie jednej lub więcej działek pod drogę czy ulicę – z planem miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. (tu: z Planem ogólnym z 8 grudnia 1992 r.) konieczne było, aby w takim planie projektowana droga lub ulica została przewidziana.

Z tych względów Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w skardze "bezpodstawności" decyzji podziałowej (tj. jej wydania "bez podstawy prawnej", bo w oparciu o jeszcze nieobowiązujący m.p.z.p.), ani też niezgodności tej decyzji z Planem ogólnym z 8 grudnia 1992 r. (tym bardziej niezgodności, która przybrałaby postać "rażącego naruszenia prawa") – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia w decyzji podziałowej odszkodowania należnego byłym właścicielom, w tym H. W., za wydzielone działki drogowe, które przeszły na własność Gminy (w przypadku skarżącej: działki nr [...] i [...]), stwierdzono, że istotnie w pkt III tej decyzji Wójt "odstąpił" od ustalenia ww. odszkodowania, "ponieważ właściciele przedmiotowej nieruchomości (...) wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania gruntów wymienionych w pkt II decyzji na rzecz gminy Tarnowo Podgórne w porozumieniu z dnia 1 października 1996 r. (...)".

Tymczasem oświadczenie właściciela dzielonej nieruchomości o zrzeczeniu się odszkodowania należnego za wydzielane (i przechodzące ex lege na własność podmiotu publicznego) działki drogowe, złożone przed dniem, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych. Należy zatem przyjąć, że decyzja podziałowa w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za przejęte przez Gminę ex lege (na mocy art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.) działki drogowe.

Zarazem jednak zauważono, że kwestia, czy odszkodowanie, o którym mowa w ww. przepisie, powinno być ustalone już w decyzji zatwierdzającej projekt podziału, czy dopiero później, w odrębnym postępowaniu wszczętym po uprawomocnieniu się ww. decyzji, była źródłem istotnych rozbieżności interpretacyjnych, tak w judykaturze, jak i piśmiennictwie. Nie sposób zaś skutecznie zarzucać "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do przepisu (tu: art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.), który z uwagi na swą nie do końca jasną treść może być (i faktycznie był) interpretowany w różny sposób.

W konsekwencji brak ("odstąpienie od") ustalenia przez organ w decyzji podziałowej odszkodowania za wydzielone działki drogowe, przechodzące ex lege na własność Gminy, nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zasadnie nie dopatrzono się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej na wskazywanych przez skarżącą podstawach z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu słusznie nie dopatrzyło się wystąpienia innych (pozostałych) przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. W., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 33 § 2, 3 i 4 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną ocenę, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, co doprowadziło do oddalenia skargi oraz uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało w dniu [...] lutego 2018 r. decyzję, która odpowiadała prawu, podczas gdy skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty wskazujące, że decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej, a w szczególności z rażącym naruszeniem prawa, to jest wobec:

a) oparcia decyzji podziałowej na dokumentach podpisanych przez, byłego męża skarżącej kasacyjnie S. W., nie żądając od niego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej kasacyjnie - wydania decyzji podziałowej wobec braku wniosku skarżącej kasacyjnie o podział nieruchomości;

b) wydania decyzji podziałowej na podstawie nieobowiązującego jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odstąpienia w pkt III decyzji podziałowej od ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego skarżącej kasacyjnie, pomimo obowiązku przyznania odszkodowania za dokonanie podziału nieruchomości i przeznaczenie ich pod budowę ulic;

2) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm) oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.) poprzez przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi oraz uznania, że:

a) prawidłowe było wydanie decyzji podziałowej wobec braku wniosku skarżącej kasacyjnie o podział nieruchomości, przyjmując, że wystarczające są dokumenty podpisane przez byłego męża skarżącej kasacyjnie S. W., mimo, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję podziałową nie ujawniono pełnomocnictwa, które umocowywałoby S. W. do działania w imieniu skarżącej kasacyjnie;

b) prawidłowe było wydanie decyzji podziałowej (z dnia [...] października 1996 r.) w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 1992 r., w sytuacji gdy nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie dnia 3 grudnia 1996 r.;

c) prawidłowe było odstąpienie w pkt III decyzji podziałowej od ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego skarżącej kasacyjnie, pomimo obowiązku przyznania odszkodowania za dokonanie podziału nieruchomości i przeznaczenie ich pod budowę ulic.

W oparciu o sformułowane wyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi;

2) ewentualnie w razie przyjęcia, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku formułowanego w pkt 1 skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, jest decyzja SKO w Poznaniu z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] października 1996 r. zatwierdzajającej projekt podziału nieruchomości. Tym samym przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w trybie zwykłym, co ma podstawowe znaczenie dla zakresu prowadzonego postępowania przez organ oraz dla kontroli zaskarżonej decyzji. Należy bowiem mieć na uwadze, że celem postępowania nadzorczego, w odróżnieniu od postępowania zwykłego, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, rażącymi. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji dokonuje oceny takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a, a nie takich naruszeń, które brane są pod uwagę w postępowaniu zwykłym.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, są praktycznie tożsame z zarzutami jakie zostały podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do tych zarzutów, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione stanowisko prawne.

W zarzutach sformułowanych w pkt 1, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 33 § 2, 3 i 4 oraz art. 64 § 2 k.p.a., skarżąca kasacyjnie podnosi, że decyzja podziałowa z dnia [...] października 1996 r. została wydana bez jej wniosku, dokumenty zostały podpisane przez byłego męża skarżącej kasacyjnie S. W., bez stosownego pełnomocnictwa. W przedłożonych aktach administracyjnych sprawy rzeczywiście brak jest dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie S. W. do działania w imieniu H. W. w tym postępowaniu. Jednak brak dokumentu pełnomocnictwa, szczególnie gdy od wydania decyzji podziałowej w 1996 r. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w 2014 r. minęło 18 lat, nie oznacza, że takie pełnomocnictwo nie zostało udzielone. O tym, że S. W., podpisując wniosek z dnia 1 października 1996 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], która była własnością H. W., czynił to w jej imieniu za jej wiedzą i zgodą, świadczy szereg okoliczności, związanych z decyzją podziałową, które wynikają z akt sprawy. Mianowicie decyzja podziałowa, którą między innymi zatwierdzono projekt podziału działki nr [...], wydana została w dniu [...] października 1996 r. Do akt sprawy złożono także oświadczenie, o tym, że nie zostanie złożone odwołanie. W rezultacie już w dniu wydania decyzji, tj. [...] października 1996 r. opatrzono ją klauzulą wykonalności. Natomiast już 4 października 1996 r. S. W., legitymując się pełnomocnictwem notarialnym z dnia 27 maja 1996 r., zawarł w imieniu H. W. ze spółką M. umowę sprzedaży, której przedmiotem była wydzielona działka nr [...]. Z kolei w dniu 28 maja 1998 r. H. W., działając osobiście, darowała S. W. działkę nr [...], która to działka powstała z podziału działki nr [...] dokonanego decyzją podziałową z dnia [...] października 1996 r. Dalej aktem notarialnym z dnia 13 stycznia 2000 r. H. W. złożyła swemu synowi T. W. ofertę darowizny m.in. wydzielonych działek nr [...] i [...], późniejsze oświadczenie o przyjęciu darowizny złożył w imieniu T. W. jego ojciec, S. W., w wyniku czego ww. działki z dniem 14 marca 2002 r. przeszły na własność obdarowanego. Powyższe czynności cywilnoprawne, które dokonane zostały na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] października 1996 r., oceniane w świetle zasad doświadczenia życiowego, wskazują jednoznacznie, że złożenie wniosku z dnia 1 października 1996 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] przez S. W. w imieniu H. W. było zgodne z jej wolą, nastąpiło za jej zgodą i w jej imieniu. Nadto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że w licznych postępowaniach, które aktualnie toczą się przed różnymi organami administracji i sądami administracyjnymi, w których stroną jest H. W. jej pełnomocnikiem jest S. W. (np. w sprawach: IV SA/Po 332/17, IV SA/Po 28/20, II OSK 864/19), również w niniejszej sprawie H. W. udzieliła pełnomocnictwa swojemu mężowi S. W.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 33 § 2, 3 i 4 oraz art. 64 § 2 k.p.a. polegający na wydaniu decyzji podziałowej na podstawie wniosku złożonego przez S. W., mimo, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało ujawnione pełnomocnictwo należy uznać za niezasadny.

Z kolei w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Powołany art. 10 ust. 1 u.g.g.w.n. stanowił, podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. obowiązywała ustawa z dnia 11 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym która wyróżniała: plan krajowy, plan regionalny, plan miejscowy. Art. 26 ustawy ust. 1 stanowił, że plany miejscowe sporządza się jako plany ogólne i szczegółowe, wskazując w ust. 2 ogólne wytyczne dotyczące planu ogólnego, a w art. 27 ogólne wytyczne dotyczące planu szczegółowego. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że ustawa z dnia 11 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczajacych ulice, place oraz drogi publiczne. A zatem nie można przyjmowac, że dla zgodności projektowanego podziału nieruchomosci - przewidujacego wydzielenie jednej lub więcej działek pod drogę czy ulicę - z planem miejscowym uchwalonym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym konieczne było, aby w takim planie projektowana droga, czy ulica została przewidziana (tak też w wyrokach NSA: z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09 oraz z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2665/14). Natmiast w Planie ogólnym z dnia 8 grudnia 1992 r., działki objęte decyzją podziałową z dnia [...] października 1996 r. znajdowały sie na obszarze określonym jako "teren aktywizacji gospodarczej" (symbol "AG"). Zasadnie zatem wywwodzi Sąd pierwszej instancji, że taki obszar dla zapewnienia mozliwości jego efektywnego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, wymaga posiadania odpowiednio zorganizowanej obsługi komunikacyjnej, zarówno poprzez zapewnienie dostepu do dróg publicznych jak i w obrębie danego terenu. Argument ten jest szczególnie zasadny zważywaszy na dużą powierzchnię działek, które były objęte decyzją podziałową z dnia [...] października 1986 r. o zatwierdzeniu projektu podziału (działka nr [...] pow. [...]m2, działka nr [...] pow. [...]m2, działka nr [...] pow. [...]m2). Dodatkowo należy zwrocić uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.g.w.n. podział nieruchomości mógł nastąpić gdy był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natmiast ustawodawca nie wskzauje czy ma to być miejscowym plan ogólny, czy miejscowy plan szczegółowy, stąd też należy zgodzic się z poglądem, że tym planem mógł być miejscowy plan ogólny. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym została uchylona ustawą z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Zgodnie jednak z przepisem przejściowym zawartym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r., tj. art. 67 ust. 1 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Na podstawie art. 67 miejscowy plan ogólny z dnia 8 grudnia 1992 r. (uchwalony na podstawie ustwy z dnia 11 lipca 1984 r.), obowiązywał nadal po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., czyli po 1 stycznia 1995 r., obowiązaywał również w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] października 1996 r., stąd też mógł stanowić podstawę prawną tej decyzji. Niezasadny jest zatem zarzut, że decyzja podziałowa wydana została na nieobowiązującym jeszcze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. na postanowieniach uchwały nr XXXII/249/96 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 4 września 1996 r., który został uchwalony, ale nie wszedł jeszcze w życie (ogłoszony został w dzienniku urzędowym z dnia 18 listopada 1996 r., a wszedł w życie po 14 dniach od ogłoszenia). Powołanie w decyzji wskzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie wszedł jeszcze w życie oznacza, że zgodnie z art 67, nadal obowiązywał miejscowy plan ogólny z dnia 8 grudnia 1992 r., będący podstawą wydania decyzji. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 u.g.g.w.n. jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Przepis ten stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W decyzji podziałowej w pkt III tej decyzji, organ "odstąpił" od ustalenia ww. odszkodowania, ponieważ właściciele przedmiotowej nieruchomości H. W., J. S. oraz Spółdzielnia R. wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania gruntów wymienionych w pkt II decyzji na rzecz gminy Tarnowo Podgórne w porozumieniu z dnia 1 października 1996 r. zawartym pomiędzy właścicielami a Gminą Tarnowo Podgórne.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że oświadczenie właściciela dzielonej nieruchomości o zrzeczeniu się odszkodowania należnego za wydzielane (i przechodzące ex lege na własność podmiotu publicznego) działki drogowe, złożone przed dniem, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych. Należy zatem przyjąć, że decyzja podziałowa w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za przejęte przez Gminę ex lege (na mocy art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.) działki drogowe. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że H. W. pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a sprawa jest w toku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 99/19).

Zauważyć również należy, że kwestia, czy odszkodowanie, o którym mowa w ww. przepisie, powinno być ustalone już w decyzji zatwierdzającej projekt podziału, czy dopiero później, w odrębnym postępowaniu wszczętym po uprawomocnieniu się ww. decyzji, była źródłem istotnych rozbieżności interpretacyjnych, tak w judykaturze, jak i piśmiennictwie. Nie sposób zaś skutecznie zarzucać "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do przepisu (tu: art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.), który z uwagi na swą nie do końca jasną treść może być (i faktycznie był) interpretowany w różny sposób.

W konsekwencji brak ustalenia przez organ w decyzji podziałowej odszkodowania za wydzielone działki drogowe, przechodzące ex lege na własność Gminy, nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.