Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 396/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 524/19 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 listopada 2019 r., II SA/Bk 524/19, oddalił skargę R. A. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Białymstoku z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 12 kwietnia 2019 r. R. A. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") zwrócił się do Sądu Okręgowego w Białymstoku – IV Wydziału Penitencjarnego i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych, o udostępnienie informacji publicznej, w formie kserokopii, przez przesłanie wszystkich orzeczeń (postanowień) nieopublikowanych w BIP, wydanych na okoliczność skarg złożonych przez skazanych pozbawionych wolności w trybie art. 7 k.k.w. za 2018 r.

Pismem z 17 kwietnia 2019 r. w odpowiedzi na ww. wniosek Wiceprezes Sądu Okręgowego w Białymstoku wskazał, że w IV Wydziale Penitencjarnym i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych Sądu Okręgowego w Białymstoku w 2018 r. zarejestrowano 322 sprawy będące w zainteresowaniu wnioskodawcy, jednakże przygotowanie wnioskowanych dokumentów, z uwagi na ich ilość, wiąże się z koniecznością podjęcia przez pracowników dodatkowych czasochłonnych czynności, polegających na sporządzeniu kserokopii wszystkich orzeczeń oraz dokonaniu ich anonimizacji. W tym kontekście wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, w związku z czym w piśmie wezwano wnioskodawcę do uzupełniania wniosku, w terminie 14 dniu, przez wykazanie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 24 kwietnia 2019 r., zaś osobie upoważnionej do odbioru korespondencji kierowanej do Zakładu Karnego, w którym przebywa wnioskodawca, w dniu 23 kwietnia 2019 r.

Pismem z 25 kwietnia 2019 r. wnioskodawca wskazał, że nie musi wskazywać powodu, dla którego spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz, że samo przeniesienie informacji na inny nośnik, wykonanie kserokopii, skanu, czy dokonanie anonimizacji, nie stanowią o przekształceniu informacji.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezes Sądu Okręgowego w Białymstoku odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, wskazując, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, albowiem Sąd Okręgowy w Białymstoku nie posiada gotowych danych podlegających udostępnieniu, a ich pozyskanie, z uwagi na znaczny zakres wniosku, wymaga zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia kserokopii 322 orzeczeń. Dokonanie tych czynności nie jest możliwe bez podjęcia dodatkowych czynności wymagających zaangażowania znacznych środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ wskazał, że wnioskodawca, pomimo skierowanego do niego wezwania, nie podjął próby wykazania, że udzielenie żądanej informacji, jest uzasadnione szczególnym interesem publicznym. Co więcej, organ nie dostrzegł ani w treści wniosku, ani w treści udzielonej odpowiedzi, informacji wskazujących na istnienie po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego. Z tych względów odmówiono udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018, poz. 1330, dalej jako: "u.d.i.p.").

Odwołanie od decyzji złożył wnioskodawca, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wiceprezes Sądu Apelacyjnego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 16 zarządzenia Prezesa Sądu Okręgowego w Białymstoku z 26 stycznia 2018 r. nr A-0220-6-/18 w sprawie utworzenia Internetowego Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w Białymstoku, orzeczenia związane z postępowaniem wykonawczym w sprawach karnych nie podlegają publikacji na tym portalu, co uniemożliwia ich wyselekcjonowanie i udostępnienie w prosty sposób. W konsekwencji zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy spowodowałoby konieczność zgromadzenia, analizy, a następnie zanonimizowania 322 orzeczeń, które liczą przeciętnie od 1 do 2 stron, zatem ww. działaniami objętych byłoby 644 stron tekstu (a uśredniając około 480 stron). Przy tym działania z zakresu anonimizacji, ze względu na charakter spraw, w których orzeczenia zostały wydane, obejmowałyby nie tylko dane osobowe, ale analizę dokumentu, czy nie zawiera on informacji niejawnych. Sam czas anonimizacji wraz ze sprawdzeniem jej poprawności, w odniesieniu do jednego postanowienia, wynosiłby około 5 minut, co daje łącznie 1610 minut równych 27 godzinom pracy pracownika Sądu Okręgowego w Białymstoku (ponad trzy dni robocze), przy założeniu, że byłyby to jego jedyne obowiązki. W konsekwencji, w ocenie organu, nakład pracy konieczny do przygotowania odpowiedzi satysfakcjonującej wnioskodawcę, prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p., co rodzi konieczność zbadania, czy w jej uzyskaniu dostrzec można szczególnie istotny interes publiczny, czego wnioskodawca nie wykazał. Z kolei fakt osadzenia wnioskodawcy w Zakładzie Karnym rodzi przekonanie o indywidualnym charakterze interesu, w jakim ów wniosek został skierowany do Sądu Okręgowego w Białystoku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył wnioskodawca, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez nieudzielenie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego w Białymstoku do udzielenia żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organu wniósł o jej oddalenie skargi.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji. Sąd I instancji podał, że w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u..d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że w pewnych wyjątkowych przypadkach suma posiadanych informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną. Sytuacja taka może mieć miejsce, kiedy czynności związane z przygotowywaniem do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej są rozległe i angażują po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania, co powoduje, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie realizować przypisanych mu zadań z uwagi na konieczność dokonywania czynności związanych z realizacją obowiązku udzielenia informacji publicznej. Tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników może być w takich sytuacjach traktowana jako informacja przetworzona.

Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wykazały, że żądana przez skarżącego informacja w tym konkretnym przypadku stanowi informację przetworzoną. Zdaniem Sądu I instancji organy dostatecznie wyjaśniły w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, że przygotowanie żądanej informacji wymaga istotnie czasochłonnych i kosztownych działań, analiz i opracowań zebranego materiału, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego podmiotu i znacznie utrudniłyby wykonywanie przypisywanych mu zadań.

Sąd I instancji podkreślił również, że informacja wnioskowana przez skarżącego nie mogła być wyselekcjonowana na zasadzie automatycznego jej wygenerowania. Wnioskowane orzeczenia nie podlegają bowiem publikacji na Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w Białymstoku. Udostępnienie zatem tej informacji wymagało zgromadzenia, a następnie dokonania przez pracownika organu, indywidualnej analizy 322 orzeczeń. Skarżący wnioskował o udostępnienie wszystkich orzeczeń za okres 2018 r. wydanych na podstawie przepisów ustawy – Kodeks karny wykonawczy (art. 7). Orzeczenia te dotyczą postępowań związanych z wykonywaniem kar pozbawienia wolności i zawierają nie tylko dane osobowe, ale i również treści zawierające informacje niejawne czy wrażliwe. Organy wskazały, że anonimizacja dokumentu może być wykonywana w sposób automatyczny, za pomocą specjalistycznego narzędzia działającego w oparciu o algorytmy związane z przetworzeniem języka naturalnego, nie mniej jednak proces ten nie jest w pełni zautomatyzowany. Oznacza to, że w każdym przypadku anonimizacji automatycznej, ze względu na brak pełnej skuteczności programu komputerowego dokument musi zostać sprawdzony przez pracownika osobiście. Obok zaś samego "ręcznego" procesu anonimiacji należy również zanonimizowany plik zawierający orzeczenie zapisać w formacie nieedytowalnym lub też zeskanować dokument w odpowiedni sposób. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał za niebudzące wątpliwości szacunkowe obliczenia organów w zakresie nakładu czynności oraz czasu niezbędnego do dokonania procesu animizacji tak znacznej ilości materiału źródłowego. Zdaniem Sądu I instancji charakter żądanej informacji oraz znaczy nakład pracy przy jej udostępnieniu prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził również, że zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej obligowało wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd I instancji wskazał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonych ma wpływ charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia takich informacji, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych.

Sąd I instancji podkreślił również, że uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.

Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności fakt, że skarżący w chwili składania wniosku był osadzony w zakładzie karnym, a także zakres żądanej informacji, wskazują że celem uzyskania żądanej informacji było zapoznanie się z praktycznym stosowaniem przepisów prawa karnego wykonawczego. Powyższe w ocenie Sądu I instancji przemawia za indywidulanym, a nie publicznym interesem w pozyskaniu wnioskowanej informacji przetworzonej.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie wywołane skargą kasacyjną. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia tego przepisu i uznanie, że to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego lub faktycznego, podczas gdy z przytoczonego przepisu wynika wprost, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania takiego interesu;

2. art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu informacji, której udzielenia żądał skarżący, za informację przetworzoną w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy informacja ta ma bezsprzecznie charakter informacji prostej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż zachodzi podstawa do ograniczenia, a wręcz odebrania skarżącemu prawa do uzyskania informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie trudno uznać, aby brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dało się w jakikolwiek sposób zakwalifikować jako ochronę porządku publicznego lub ważnego interesu gospodarczego państwa. O tym, jak owe pojęcia należy rozumieć wypowiadał się NSA w swoim orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 26 października 2018 r, I OSK 2679/16, ograniczenie dotyczy takich informacji, których ujawnienie np. mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Wówczas dopiero organ mógłby wydać decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co byłoby zgodne z uregulowaniami u.d.i.p. Takie okoliczności nie zachodzą w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I Instancji nie uwzględnił przepisu art. 2 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przepis ten formułuje wyraźny zakaz domagania się przez organ wykazania, że istnieje jakikolwiek interes po stronie uprawnionego do uzyskania informacji publicznej. Co więcej, u.d.i.p. nie przewiduje od tego zakazu żadnych wyjątków. Przekładając to na realia niniejszej sprawy trzeba więc zdaniem skarżącego kasacyjnie uznać, że to nie po stronie skarżącego spoczywał obowiązek udowodnienia, że istnieje jakiś szczególny interes publiczny, lecz to strona przeciwna powinna wykazać, iż takiego interesu brak. Sąd I instancji wskazał wprawdzie na okoliczność, że wnioskodawca przebywał w chwili składania wniosku w Zakładzie Karnym, co uzasadnia przypuszczenie, że miał on w uzyskaniu informacji interes prywatny, a nie publiczny, jednakże pozostaje to tylko w sferze domniemań i z pewnością nie może zostać uznane za "wykazanie" przez Sąd braku szczególnego interesu publicznego. Nawet gdyby obowiązek ten spoczywał na korzystającym z prawa do dostępu do informacji publicznej, to w przedmiotowej sprawie istnienie jakiegokolwiek interesu nie jest wymagane, bowiem wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji o charakterze prostym, a nie przetworzonym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I Instancji dopuścił się również błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem przychylił się do argumentacji organu, według której informacje publiczne w postaci dostępu do niepublikowanych w BIP wyroków są informacjami o charakterze przetworzonym. Informacją przetworzoną jest natomiast taka informacja, w której treści dokonano istotnych zmian wymagających określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w posiadaniu podmiotu udostępniającego informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Żądana przez skarżącego informacja publiczna została uznana przez Sąd I instancji za "przetworzoną" z uwagi na fakt, że udostępnienie aż 322 orzeczeń wymagałoby poświęcenia znacznej ilości czasu pracownika Sądu Okręgowego, ponieważ proces anonimizacji postanowień nie jest w pełni, a tylko częściowo, zautomatyzowany. Przytoczone wyżej argumenty pokazują jednak, że uznanie informacji, o których udostępnienie wnioskował skarżący, za przetworzone, jest błędną interpretacją pojęcia przetworzenia i kłóci się z istotą prawa dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Apelacyjnego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego, wobec czego ustalony w sprawie stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie został podważony. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozumienie informacji przetworzonej, wprowadzone w tym przepisie przez ustawodawcę i ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej, nie zostało zdefiniowane. Nie jest to sytuacja wyjątkowa, ustawodawca z zasady nie definiuje większości zwrotów zawartych w aktach prawnych. Definicja legalna danego określenia ma na celu usunięcie wieloznaczności, usunięcie nieostrości, nadanie mu nowego znaczenia, gdy jest to potrzebne ze względu na dziedzinę regulowanych spraw, dotyczy też określeń, których znaczenie nie jest powszechnie zrozumiałe (tak § 146 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – Dz. U. nr 100, poz. 908). Brak definicji legalnej oznacza, że ustawodawca godzi się na przyjmowanie znaczenia w oparciu o nadawane określeniu rozumienia w języku potocznym, dopuszcza jego wieloznaczność i akceptuje pewien zakres nieostrości. Tak też wygląda kwestia w przypadku rozumienia informacji publicznej przetworzonej. Rozumienie kryterium "przetworzenia" podlega kształtowaniu w praktyce orzeczniczej, stanowiąc reakcję na zróżnicowane stany faktyczne. Brak normatywnego wyznaczenia, poprzez wprowadzenie definicji legalnej, rozumienia danego określenia stwarza możliwość adekwatnego stosowania norm generalnych i abstrakcyjnych do konkretnych, zróżnicowanych stanów faktycznych. Kryterium "przetworzenia" w praktyce orzeczniczej sprowadza się do dwóch grup takich stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności w potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność.

W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4369/18, oraz I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1).

Sąd I instancji prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił oba stanowiska. Nie stanowi błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjęcie jednego z dopuszczalnych rozumień informacji przetworzonej. Zakres tego pojęcia nie ogranicza się jedynie do rozumienia przedstawionego w skardze kasacyjnej. Dla poparcia stawianych zarzutów w skardze kasacyjnej nie wskazano nadto na naruszone przez Sąd I instancji dyrektywy interpretacyjne. Przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie informacji przetworzonej wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji o treści i zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Okoliczności z tym związanych, przedstawionych w formie wyliczeń przez organ, nie zakwestionowano i nie podważono. Ich uwzględnienie uzasadnia natomiast wniosek, że przygotowanie żądanego zestawu 322 orzeczeń w formie możliwej do udostępnienia łączy się w sprawie z takim zakresem czynności, dla których uzasadnieniem może być wzgląd na interes publiczny, ingerują one bowiem nadmiernie w zwykłe czynności podmiotu zobowiązanego. Treść orzeczeń sądów jest informacją publiczną, co nie wyklucza przypadków, gdy zbiór takich orzeczeń przygotowany w zakresie objętym wnioskiem, staje się informacją przetworzoną, która zachowuje swój publiczny charakter, ale jej udostępnienie zależy od znaczenia dla interesu publicznego, co równoważy obciążenia związane z jej przygotowaniem.

Ze względu na uznanie, że czynności związane z przygotowaniem żądanego zestawu informacji stanowią o powstaniu informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Interes prawny lub faktyczny nie mogą być utożsamiane z przesłanką udostępnienia informacji przetworzonej, jaką jest szczególna istotność dla interesu publicznego. Każdy z trzech wymienionych interesów ma odmienny charakter. Pismo skierowane do skarżącego, wyjaśniające charakter żądanej informacji, wskazywało na uzależnienie jej udostępnienia od szczególnego znaczenia dla interesu publicznego, przez co organy zrealizowały swój obowiązek poinformowania wnioskodawcy o okolicznościach mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, nie stanowiło to jednak w żadnym zakresie wezwania do wykazania interesu prawnego lub faktycznego (których cechą jest indywidualny charakter). Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Niewątpliwie wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzje odmowne zostały w sprawie jednak wydane nie z tego powodu, że skarżący nie wykazał szczególnego znaczenia informacji dla interesu publicznego, ale dlatego, że w ocenie organów udzielenie tej informacji nie znajdowało uzasadnienia w szczególnym jej znaczeniu dla interesu publicznego, co uzasadniono. Ponieważ w sprawie od skarżącego nie żądano wykazania interesu prawnego lub faktycznego, nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.