Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 152/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. J. na czynność Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. J. złożył skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. w przedmiocie skierowania go na obowiązkową kwarantannę. Zaskarżonej czynności Skarżący zarzucił:

1. sprzeczność czynności z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi., które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - przez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wyłączającego formę decyzji administracyjnej bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie Skarżącego wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;

2. naruszenie art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" Skarżącego z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o jej rzekomej styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis - podczas gdy, w rzeczywistości Skarżący nie miał żadnego, istotnie epidemiologicznego kontaktu z niewykazującym żadnych objawów uczniem, a podejrzanym o "zakażenie", który 9.12.2021 r. był co prawda w klasie nauczanej przez Skarżącego, lecz siedział od niej cały czas bardzo daleko, a więc znacznie powyżej odległości, w jakich istnieje statystycznie istotne epidemiologicznie ryzyko zarażenia (2 m);

3. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez zastosowanie najbardziej dla Skarżącego dolegliwego środka, tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny, bo nawet bez wymaganego przez tenże przepis rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w urzędniczą swawolę, i co jest stałą praktyką tutejszego organu inspekcji sanitarnej.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że uczy [...] w 2 szkołach. Dnia [...].12.2021r. Skarżący miał lekcje w Zespole Szkół [...] w G. Dnia [...].12.2021 r. jedna z uczennic miała "niby" pozytywny wynik, o czym Skarżący dowiedział się kilka dni później, bo nikt go o tym nie poinformował. W sobotę 11.12.2021 r. do Skarżącego dzwonił telefon, Pani przedstawiła się, że dzwoni z Sanepidu w G., jednak rozmowa została przerwana. W niedzielę 12.12.2021 r. Skarżący otrzymał kilkanaście smsów od nadawcy KWARANTANNA, o treści , że "jesteś na kwarantannie". Skarżący uznał, że to pomyłka. W poniedziałek wieczorem (13.12.2021r.) pełniący obowiązki dyrektora Zespołu Szkół [...] w G. zadzwonił na plebanię, ale Skarżący był nieobecny, ponieważ mieszka w innym budynku, pełniąc obowiązki wikariusza. W poniedziałek również wieczorem, choć Skarżący nie dostał żadnej informacji nadal oficjalnie, jego lekcje na e-dzienniku zostały skreślone z notką "nieobecność nauczyciela". Skarżący pojechał we wtorek(14.12.2021r.) rano do szkoły i stawił się na stanowisku pracy. W tygodniu od 13 do 17 grudnia 2021 r. Skarżący miał zawieszone zajęcia w G., a w szkole w G. swoje zajęcia realizował zgodnie z planem.

Skarżący podkreślił że do dnia dzisiejszego nie wydano wobec niego żadnej decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny. Najprawdopodobniej wynika to z zastosowania przez PPIS w G. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowi, że w razie objęcia danej osoby kwarantanną decyzji nie wydaje się. Powołany przepis jest jednak wprost sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Ponadto został on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowych dla Rady Ministrów, bo żaden przepis znowelizowanej ustawy o chorobach zakaźnych nie zezwolił na wyłączenie w rozporządzeniu formy decyzji administracyjnej dla nakładania kwarantann. Dlatego sąd, rozpoznając sprawę, powinien odmówić jego zastosowania przy ocenie legalności objęcia Skarżącego kwarantanną - analogicznie jak postępują już sądy administracyjne, w odniesieniu do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czyli kwarantann dla osób przekraczających granicę państwową (vide: wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 663/21).

Przepis art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten musi być rozumiany w świetle:

- zasady załatwiana spraw administracyjnych, tj. dotyczących skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec oznaczonych osób, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 kpa), chyba że wyraźny przepis kpa (ustawy) stanowi inaczej;

- zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 kpa), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich "orzeczeń i decyzji" (art. 78 Konstytucji).

Po drugie, wniosek ma bezpośrednie wsparcie w treści pozostałych przepisów ustawowych, odnoszących się właśnie do zwalczania chorób zakaźnych (w brzmieniu na dzień zdziałania zaskarżonych czynności). Z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy wprost wynika, że m.in. na: "osobę podejrzaną o zakażenie", którą definiuje się jako: "osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia" (art. 2 pkt 21 ustawy), mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie. Nietrudno dostrzec, że odnosi się to do sytuacji z art. 34 ust. 2 ustawy oraz stanu faktycznego, jaki zaistniał w sprawie.

Po trzecie, to, że sytuacja jest jednoznaczna na gruncie ustawy, potwierdzają przedstawiciele doktryny: "Zgodnie z art. 34 ust: 2 ZapobChoróbU, podleganie obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu jest uwarunkowane rozstrzygnięciem organów inspekcji sanitarnej. Omawiany przepis odnosi się do decyzji wydawanej na podstawie art. 33 ust. 1 ZapobChoróbU, której nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na wyraźne zastrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wydania stosownej decyzji administracyjnej, nie może być mowy o powstaniu ww. obowiązków z mocy samego przepisu ustawy" (zob. K.Sałbut w: Leszek Bosek (red.) Ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz. Warszawa 2021 r., wyd. C.H. Beck, s. 551, uwaga 1 - do art. 34 ust. 2 ustawy; zob. także bliżej o nakładaniu takiego obowiązku dr J. Piecha w tym samym komentarzu na s. 503 i n. komentując art. 33 ustawy).

Na takie rozumienie ustawy wskazuje też stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępne na stronie Rzecznika od 29 października 2020 r.: "Według ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstanie tego obowiązku uzależnione jest od reakcji służb sanitarnych i medycznych oraz wydania urzędowego aktu potwierdzającego ten obowiązek. Z ustawy wynika zatem że:

- do objęcia obowiązkową kwarantanną konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Inspekcję Sanitarną;

- o wydaniu decyzji o obowiązku kwarantanny pracownik Inspekcji Sanitarnej może zawiadomić m.in. w formie "ustnej" (np. przez telefon); (...)

- osoba taka ma fizycznie otrzymać dokument decyzji, kiedy to tylko będzie możliwe.".

Po czwarte, przed datą wejścia w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, na jakie powołują się teraz nagminnie organy inspekcji sanitarnej (w szczególności analogicznego § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, gdzie po raz pierwszy pojawił się przepis, że: "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (...). Decyzji organu nie wydaje się."

Wiele organów inspekcji sanitarnych nie miało wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje te były zaskarżane w toku instancji, a następnie kontrolowane przez sądy. Tytułem przykładu Skarżący podał orzeczenia sądów, gdzie poddano kontroli takie decyzje administracyjne o nałożeniu kwarantanny, już po ogłoszeniu "stanu epidemii" wywołanej wirusem SARS-COV-2: wyrok WSA w Gliwicach z 27.11.2020 r., III SA/GI 467/20; wyrok WSA w Gliwicach z 8.12.2020 r., III SA/GI 514/20.

Po piąte, żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii co najmniej w zakresie, w jakim stanowi, że: "decyzji nie wydaje się" - wydany został bez podstawy ustawowej (właściwej delegacji). Takie działanie musi spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do kwarantann dla osób przekraczających granice RP (vide: np. wyrok WSA w Krakowie z 7.06.2021, III SA/Kr 1138/20, wyrok NSA z 8.09.2021 r., II GSK 602/12).

Również w tym wypadku godzi to wszak w wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 Konstytucji RP), choć sprzeczność aktu wykonawczego z ustawą polega w niniejszym przypadku na sprzeczności trybu nakładania kwarantanny - a nie jej przesłanek (jak w przypadku kwarantanny dla osób przekraczających granice).

Reasumując, kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna była zostać na Skarżącego nałożona w formie decyzji, a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej, to doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie bez znaczenia są dla sprawy też inne przepisy Konstytucji RP. Nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny, tj. zakazu opuszczania określonego miejsca przez osobą zdrowa jest jednoznacznie z "pozbawieniem wolności" bez wyroku sądowego, w rozumieniu art. 41 ust. 1 RP. Regulacje dotyczące tej materii muszą zatem sprostać standardowi ochrony praw obywatela określonym tą normą prawną (art. 41 ust. 2 Konstytucji RP) - zob. np. S. Trociuk w: S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii", Warszawa 2021 r., s. 46 u dołu. T. Soroka w: "Prewencyjne pozbawienie wolności. Kraków 2021, s. 456". Bez wątpienia, skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie jednego z przewidzianych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, to nie ma żadnego prawno-konstytucyjnego, ani nawet merytorycznego uzasadnienia (brak jakichkolwiek wykonanych w Polsce przez organy inspekcji sanitarnej badań potwierdzających wpływ efektywność stosowania kwarantann na ograniczenie się rozprzestrzenia wirusa SARS-COV-2) dla niezastosowania przywołanych standardów i norm konstytucyjnych dla oceny (nie)legalności pozbawienia Skarżącego wolności osobistej. Tym bardziej, że powołanym na wstępie rozporządzeniem Rady Ministrów odmówiono mu nawet możliwości poddania kontroli instancyjnej zasadności zastosowania tego środka.

Niezależnie od powyższego organ naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bo w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Nie ustalono też, czy Skarżący miał jakikolwiek istotny epidemiologicznie, co do czasu oraz okoliczności, kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie czy też zachorowanie na SARS-COV-2, co sprawia, że jego kwarantanna była efektem zupełnie arbitralnych i bez namysłu prowadzonych, chaotycznych (nieprofesjonalnych) działań organu. W rzeczywistości Skarżący nie miał bowiem żadnego istotnie epidemiologicznego kontaktu z uczniem podejrzanym o "zakażenie", który 9.12.2021 r. był co prawda w klasie nauczanej przez Skarżącego, lecz siedział od niego cały czas bardzo daleko. Odległość taka wyklucza statystycznie istotne epidemiologicznie ryzyko zarażenia (1,5-2 m - co znajdowało odzwierciedlenie także w przepisach wydawanych przez Radę Ministrów dot. tzw. dystansu społecznego), tym bardziej że w klasie stosowano wszystkie zalecane środki ostrożności (wietrzenie).

Zgodnie z bezwzględnie wiążącą normą ustawową art. 32 ustawy "epidemicznej", otrzymane informacje o osobach wskazanych jako "kontakt" - organ zobowiązany był samodzielnie zweryfikować i ocenić merytorycznie w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby ryzyka. Tego jednak także zaniechał, co skutkowało również z tej przyczyny wadliwym objęciem Skarżącego kwarantanną.

Ponadto organ nie zweryfikował, czy "pozytywny" wynik testu w kierunku wirusa SARS-COV-2 wykonany został prawidłowo, tj. zgodnie z instrukcją producenta (np. dla testów rt-pcr przy niezawyżonym CT, co daje liczne wyniki fałszywie pozytywne) i przez podlegające odpowiedniej kontroli laboratorium. Tymczasem w niniejszej sprawie wszystkie znane Skarżącemu okoliczności wskazują na wynik fałszywie pozytywny, co jest obecnie częste, zwłaszcza przy stosowaniu testów RT-PCR niezdolnych z dostateczną precyzją odróżniać wirusów grypopodobnych od SARS-COV-2, jak stwierdza to m.in. amerykańskie Centrum Kontroli Chorób, jak i poważne badania.

Organ nie dokonał także żadnej analizy wybranego środka, mimo że był do tego zobowiązany, a zastosował mechanicznie najdalej idące ograniczenie wolności - kwarantannę, podczas gdy norma ustawowa z art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych wyraźnie nakazuje każdorazowo dokonać wyboru między kwarantanną a nadzorem epidemiologicznym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał że 11.12.2021 r. wpłynęło do niego zgłoszenie Zespołu Szkół [...] w G. dotyczące osób narażonych na bliski kontakt z osobą zakażoną - uczennicą tej szkoły, w którym wykazano także Skarżącego. Powyższe zgłoszenie było konsekwencją zgłoszenia uczennicy jako osoby zakażonej koronawirusem. Skarżący ostatni kontakt z uczennicą szkoły miał 9.12.2021 r. w czasie lekcji religii prowadzonej przez niego.

W związku z ww. zgłoszeniem organ objął Skarżącego kwarantanną od 11.12.2021 r. do 19.12.2021 r. Informacja o tym została przekazana drogą telefoniczną za pomocą komunikatu przesłanego na numer telefonu Skarżącego i została zamieszczona na internetowym koncie pacjenta. Pracownicy organu podejmowali kilkukrotne próby kontaktu ze Skarżącym, który jednak nie odbierał połączeń lub przerywał połączenia.

Ponadto 11.12.2021 r. Skarżący odebrał informację z Zespołu Szkół [...] w G. o dodatnim wyniku testu na COVID-19 uczennicy i przejściu na nauczenie zdalne. Jednocześnie Skarżący przyznał, że otrzymał kilkanaście smsów o treści : "jesteś na kwarantannie".

W dniu 17.12.2021 r. funkcjonariusz Policji po uzyskaniu informacji, że Skarżący nie stosuje się do nałożonej kwarantanny i opuszcza miejsce jej odbywania, podjął czynności służbowe potwierdzające ten fakt.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861), w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. W myśl ust. 2 tego paragrafu, informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami bliski kontakt z osobą chorą na koronawirusa oznacza: przebywanie w bezpośredniej bliskości (twarzą w twarz) z osobą chorą, w odległości mniejszej niż 2 m przez ponad 15 minut, bezpośredni kontakt fizyczny z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 (np. podanie ręki), bezpośredni kontakt bez środków ochronnych z wydzielinami osoby z COVID-19 (np. dotykanie zużytej chusteczki higienicznej, narażenie na kaszel osoby chorej), przebywanie w tym samym pomieszczeniu, co chory z COVID-19, przez co najmniej 15 minut (np. w mieszkaniu, w klasie, poczekalni szpitala/przychodni, sali konferencyjnej), kontakt na pokładzie samolotu lub innych środków transportu zbiorowego obejmujący osoby zajmujące dwa miejsca (w każdym kierunku) sąsiadujące z osobą z COVID-19, osoby towarzyszące w podróży lub sprawujące opiekę nad osobą z COVID-19, członków załogi obsługujących sekcję, w której znajduje się chory.

W świetle powyższych ustaleń i przepisów prawa nie powinno budzić wątpliwości, że objęcie Skarżącego kwarantanną bez wydania decyzji i powiadomienie go o tym było zgodne z prawem. Złożona skarga stanowi polemikę z obowiązującym porządkiem prawnym i kwestionowaniem oczywistego faktu narażenia na zachorowanie osób przebywających z osobą chorą w takim pomieszczeniu jak klasa w szkole. Zastosowanie wobec Skarżącego kwarantanny było nie tylko uzasadnione pod względem prawnym, ale także epidemiologicznym, a przede wszystkim leżało w interesie społecznym, jeżeli zważy się to, że kwarantanna stanowi jeden z podstawowych filarów walki z epidemią ciągle zagrażającej życiu i zdrowiu całego społeczeństwa.

W piśmie (data wpływu do Sądu 21.03.2022 r.) Skarżący podtrzymał swoją argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W myśl bowiem art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie Skarżący dowiedział się o podjęciu zaskarżonej czynności 14.12.2021 r. za pośrednictwem wiadomości SMS. Skarga została wniesiona drogą pocztową w dniu 12.01.2022 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 12 akt sądowych), przy czym w myśl art. 83 § 3 p.p.s.a. oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Skarga została zatem wniesiona w ostatnim dniu trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 11 grudnia 2021 r. w przedmiocie objęcia Skarżącego kwarantanną, podjęta na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 - w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, dalej powoływana jako ustawa) w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm., również w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności).

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną nałożenia kwarantanny był fakt zakażenia wirusem SARS-CoV-2 uczennicy szkoły, w której nauczał Skarżący. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że uczennica ta uczestniczyła w dniu 9.12.2021 r. w zajęciach szkolnych, m.in. w lekcji prowadzonej przez Skarżącego. Organ uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, co uzasadniało przyjęcie, że Skarżący podlega obowiązkowej kwarantannie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez Skarżącego kwarantanny nastąpiło zasadnie i w sposób zgodny z prawem, w szczególności czy powinno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej organu inspekcji sanitarnej (jak wywodzi Skarżący), czy też obowiązek ten wynika z przepisu ustawy, a co za tym idzie, nie było konieczności indywidualizowania go w formie decyzyjnej (jak twierdzi organ).

Analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji przy zastosowaniu wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, jej przepisy stosuje się do zakażeń i chorób zakaźnych, których wykaz jest określony w załączniku do ustawy oraz biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących te zakażenia i choroby. W załączniku, o jakim mowa w art. 3 ust. 1, nie ma wprawdzie wymienionej choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, jednak zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 325), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, zakażenie tym wirusem zostaje objęte przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W konsekwencji, wszystkie regulacje omawianej ustawy stosuje się również w przypadku zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Z dniem 1 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) wprowadzono do art. 33 ust. 3a, w myśl którego decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Stosownie natomiast do treści art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy, określono, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Ustawa zawiera również legalne definicje:

- kwarantanny, przez co należy rozumieć odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12);

- choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, którą jest choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4);

- styczności, która oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25).

Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, tzn. że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Przepis art. 33 ust. 1 odnosi się bowiem ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, natomiast art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych.

Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony, decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy zawierający regulację o charakterze materialnoprawnym nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.

Z podanych wyżej przyczyn w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 w stosunku do podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1.

Należy przy tym zaznaczyć, że obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, tzn. w rozporządzeniach.

Nie było również podstaw do odmowy zastosowania § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2).

Ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 oraz art. 46b pkt 5. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 46b pkt 5 przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie.

Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli, o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP. W związku z tym może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 663/21).

W ocenie Sądu, sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie nie narusza standardów konstytucyjnych. Obowiązek kwarantanny dla osób mających kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia. Natomiast brak formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny w takim przypadku nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2 ustawy, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego. Ponadto, skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa, to nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, co już wyżej podkreślono.

W orzecznictwie sądów administracyjnych procesowa forma objęcia kwarantanną osoby poprzez podjęcie przez właściwy organ czynności materialno-technicznej polegającej na umieszczeniu stosownej informacji w systemie teleinformatycznym nie jest kwestionowana. Sądy kwestionowały natomiast przedmiot tej czynności, jakim było skierowanie na kwarantannę osób przekraczających granicę Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na to, czy były one zakażone bądź miały styczność z osobą zakażoną (por. przykładowo wyroki WSA we Wrocławiu z 25.11.2020 r., IV SA/Wr 284/20, WSA w Gorzowie Wlkp. z 7.10.2020 r., II SA/Go 241/20). Ponadto z omówionych wyżej regulacji wynika, że objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podjęta zostaje bowiem w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy, przy czym tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 11.12.2021 r. upoważniony pracownik Zespołu Szkół [...] w G. dokonał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu zgłoszenia kwarantanny, wskazując listę osób mających kontakt z uczennicą tej szkoły zakażonej wirusem SARS-CoV-2. Stosownie do treści art. 32 ustawy, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy, przez dochodzenie epidemiologiczne rozumie się wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia. W rozpatrywanej sprawie czynnikiem etiologicznym był patogen w postaci wirusa SARS-CoV-2. Z kolei znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zgłoszenie szkoły (dokonane zgodnie z pkt 10 aktualnych w dacie zaskarżonej czynności wytycznych Ministra Edukacji i Nauki, Ministra Zdrowia i Głównego Inspektora Sanitarnego dla szkół podstawowych i ponadpodstawowych - tryb pełny stacjonarny) zawierało listę oraz dane osób mających kontakt z uczennicą, u której potwierdzono zakażenie wirusem. Uczennica ta uczestniczyła w dniu 9.12.2021 r. w zajęciach szkolnych, m.in. w lekcji prowadzonej przez Skarżącego, przebywając z nim w jednej sali lekcyjnej przez 45 minut.

Przyjęcie przez organ w wyniku powyższego dochodzenia epidemiologicznego - przeprowadzonego w oparciu o wynikające z art. 32 ust. 1 ustawy kryterium wiedzy medycznej, własnej oceny stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznych państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia - że Skarżący był narażony na kontakt z chorobotwórczym, wysoce zaraźliwym patogenem w postaci wirusa SARS-CoV-2, z uwagi na fakt przebywania przez 45 minut w pomieszczeniu z osobą, u której stwierdzono zakażenie tym wirusem, a w konsekwencji skierowanie Skarżącego od 11.12.2021 r. na kwarantannę, nastąpiło w ocenie Sądu w granicach przewidzianych przez art. 34 ust. 2 ustawy.

Tym samym za niezasadne należało uznać zawarty w skardze zarzut objęcia Skarżącego kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jego kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie (w szczególności odnośnie odległości, jaka dzieliła go do uczennicy). Odnosząc się zaś do zarzutu braku zbadania przez organ prawdopodobieństwa zakażenia należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 2 pkt 12 ustawy istotą kwarantanny jest właśnie to, że nakłada się ją na osobę zdrową, przy czym polega ona na odosobnieniu takiej osoby, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Osoby, u których stwierdzono chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o chorobę zakaźną poddaje się natomiast izolacji (art. 2 pkt 11 ustawy), względnie izolacji w warunkach domowych (art. 2 pkt 11a ustawy).

Ponownego podkreślenia wymaga przy tym, że, jak wynika z przedstawionej wyżej argumentacji dotyczącej obowiązujących w tym zakresie w dacie podjęcia zaskarżonej czynności przepisów prawa, wydanie decyzji administracyjnej nie było w omawianym przypadku wymagane (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r.), jak również dopuszczalne było przekazanie informacji o objęciu kwarantanną za pośrednictwem systemu łączności, w tym przypadku wiadomości SMS (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r.), przy czym, jak wskazuje treść skargi, fakt dotarcia wiadomości do Skarżącego nie jest przez niego kwestionowany.

Za zgodny z prawem należy także uznać okres, na jaki Skarżącego objęto kwarantanną. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności), okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. W rozpatrywanym przypadku przewidziany tym przepisem termin 10 dni obowiązkowej kwarantanny, liczony od ostatniego kontaktu z osobą zakażoną, tzn. od 9.11.2021 r., upływał w dniu 19.11.2021 r. i na tę właśnie datę przypadł ostatni dzień nałożonej na Skarżącego kwarantanny.

Wobec powyższych okoliczności zaskarżoną czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. należało uznać za odpowiadającą prawu, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 119 ust. 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.