Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 852/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 22 lutego 2013 r., Nr: XXXII/255/13 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zabierzów w 2013 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewoda Małopolski w trybie nadzoru nad działalnością komunalną, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXII/255/13 Rady Gminy Zabierzów z dnia 22 lutego 2013r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zabierzów w 2013 roku."

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przyjęty zaskarżoną uchwałą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie spełnia wymogów określonych w art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

W ocenie strony skarżącej treść przepisów § 6 i § 7 ww. Programu nie może zostać uznana za zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym. W przedmiotowym Programie nie przewidziano bowiem obligatoryjnej sterylizacji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, który to wymóg wprost wynika z przepisu art. 11 a ust. 2 , jak również nie zawarto w Programie możliwości usypiania ślepych miotów, do czego z kolei zobowiązuje przepis art.11a ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Zdaniem Wojewody, program ustanawiany przez Gminę, powinien zawierać wszystkie wskazane w art. 11 a ust. 2 ustawy elementy, na co wskazuje użyte w tym przepisie sformułowanie "program obejmuje." Organ skarżący podkreślił, iż przedmiotowa uchwała nie wyczerpuje zakresu spraw wymienionych w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, które ustawodawca uznał za szczególne istotne i zawarł je w zamkniętym katalogu elementów kształtujących treść programu. Skutkiem powyższego uchwałę należy uznać jako niekompletną, a przez to sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym.

Ponadto, w dalszej części skargi, Wojewoda zasygnalizował, że proponowane przez Gminę Zabierzów działania, a w szczególności stosowanie antykoncepcji u zwierząt, mogą być niewystarczające dla właściwej realizacji zadania własnego gminy. Nie zapobiegają one bowiem w pełni niekontrolowanemu wzrostowi populacji bezdomnych zwierząt, w szczególności kotów, co przekłada się wprost na sposób realizacji przez gminę ustawowo nałożonych na nią zadań. Skarżący abstrahuje w tym miejscu od tego, iż program wskazuje na stosowanie środków antykoncepcyjnych wyłącznie w ramach opieki nad wolno żyjącymi kotami, gdy tymczasem wynikający z ustawy o ochronie zwierząt obowiązek obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji dotyczy wszystkich zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt, nie tylko kotów wolno żyjących. W tym kontekście zatem skarżący wskazuje, iż stosowanie antykoncepcji u kotów wolno żyjących nie wyczerpuje zakresu leżących po stronie organów gminy możliwości zapobiegania bezdomności zwierząt. Jedną z takich możliwości jest z pewnością podejmowanie działań w kierunku zmniejszenia wzrostu populacji bezdomnych zwierząt, jednakże w ocenie skarżącego wydaje się, iż realizacja powyższego wyłącznie przez stosowanie antykoncepcji wydaje jest najmniej niewystarczająca.

W dalszej kolejności podkreślono, iż stosowanie środków antykoncepcyjnych u wolno żyjących kotów nie może być formą zastępczą dla innych przewidzianych ustawą sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt, tj. dla sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku oraz dla usypiania ślepych miotów. Jest to istotne tym bardziej, iż poprzez zapisy o treści jak § 6 i § 7 programu organ gminy całkowicie zamknął jakąkolwiek możliwość podejmowania takich działań z góry zakładając, iż nie będą one realizowane. Wszystko to wpływa zatem na ostateczną ocenę działań gminy w przedmiocie realizacji zadania mającego na celu zapobieganie bezdomności zwierząt - zadanie to w ocenie skarżącego będzie realizowane w sposób niewystarczający, a to ze względu na podniesione w skardze wady programu. Skoro bowiem program stanowić ma podstawę realizacji zadań własnych gminy, to nie może budzić żadnych wątpliwości, iż sposób realizacji tych obowiązków musi być skonkretyzowany, aby umożliwiał on ich realizacje.

Następnie Wojewoda podniósł, że stanowisko reprezentowane w skardze znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazujące na to, że katalog elementów programu zapobiegania bezdomności zwierząt zawarty w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt jest katalogiem obligatoryjnym, który w całości znajdować się winien w stosownej uchwale rady gminy.

W odpowiedzi na skargę, organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wójt Gminy Zabierzów podniósł, iż w jego ocenie, obowiązujące obecnie brzmienie art. 11 a powołanej ustawy pozwala jedynie wprowadzić obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach czy usypianie ślepych mitów (zwane dalej metodami), ale do tego nie zobowiązuje. Wykładnie językowa powołanego przepisu pozwala bronić poglądu, że program uchwalony na jego podstawie musi zawierać jedynie rozstrzygniecie w sprawie stosowania lub niestosowania omawianych metod, czyli nakazuje radzie gminy określić, czy metody będą, czy nie będą stasowane (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.) – dalej w skrócie jako: "P.p.s.a." Uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, sąd orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 P.p.s.a.).

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem.

Dokonana w myśl powyższych przepisów kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Zabierzów nr XXXII/255/13 z dnia 22 lutego 2013r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zabierzów w 2013 roku." wskazuje na zasadność zarzutów skargi, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałą, Rada Gminy Zabierzów przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zabierzów w 2013 roku (stanowiący załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (w dacie podjęcia uchwały tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002 z późn.zm.), powoływanej dalej jako "ustawa".

Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012r.), rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje (ust.2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Nadto program ten zawierać winien wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Tryb podejmowania przedmiotowego programu uregulowano w ust.6-8, wskazując, że projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż nowelizacja ww. ustawy wprowadzona z dniem 1 styczna 2012r. ustawą z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 230, poz. 1373), służyć miała zwiększeniu odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania tak, aby przeciwdziałać zarówno uchylaniu się tych jednostek samorządu terytorialnego od odpowiedzialności, jak również zapobiegać zjawiskom patologicznym.

Co do charakteru prawnego uchwały zawierającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że nie jest to akt prawa miejscowego i jako akt planowania zaliczany jest do aktów kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Go 487/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Wr 570/12 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 4.12.2013r. sygn. akt II SA/Wr 649/13, WSA we Wrocławiu z dnia 24.04.2013r., sygn. akt II SA/Wr 137/13).

Jednocześnie w wyroku NSA z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II OSK 37/13 wskazano, "że tego typu uchwała musi być zaliczona (co wynika wprost także z ustawowego określenia jej jako "programu") do aktów planowania. Charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego może być zatem dyskusyjny. Akty planowania mają zróżnicowany charakter prawny. Najczęściej, choć nie zawsze, akty planowania mają charakter aktów prawa wewnętrznego. Niektóre akty planowania są ustawowo wprost określane jako akty prawa miejscowego, czasem taki charakter danego aktu należy wyprowadzić w drodze wykładni. Do istotnych cech aktów planowania należy zaliczyć to, że w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnym charakterze znajdują się postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego." W konsekwencji nawet zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień o konkretnym charakterze, wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, nie pozbawi przedmiotowej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego. Taki charakter będzie miało np. "zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 7 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt." - wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II OSK 37/13.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela wyżej zacytowane poglądy wyrażone w wyroku NSA. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno z nazwy, jak i ze swej istoty jest aktem planowania. Pogląd ten wzmacnia dodatkowo fakt, iż rada gminy uchwala go tylko na okres jednego roku. Zważywszy na ów krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu oraz wielkość środków finansowych i precyzyjnie wskazywać cele na jakie mają być one wydatkowane. W konsekwencji akt ten ma również charakter wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Co więcej obok norm indywidualno-konkretnych wskazujących np. kto konkretnie (z oznaczenia nazwy i adresu – schroniska, gospodarstwa rolnego) wykonuje wskazane w nim zadania, program zawiera normy stanowiące podstawę prawną do wykonywania tych zadań np. obowiązek dokarmiania, odławiania zwierząt, ich sterylizację albo kastrację, czy też usypianie ślepych miotów. Najczęściej zresztą normy zawarte w tym programie adresowane są do podmiotów nie objętych strukturą organizacyjną gminy. Mogą być to oczywiście jednostki organizacyjne gminy, ale najczęściej są to podmioty pozostające poza strukturą organizacyjną gminy tj. schroniska lub gospodarstwa rolne prowadzone przez podmioty indywidualne – osoby fizyczne lub osoby prawne. Program ma także istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy w ten sposób mogą dowiedzieć się kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a więc wykonuje zadania własne gminy wynikające z ustawy o ochronie zwierząt i uchwalonego na jej podstawie programu. Celem programu jest więc określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. "Dlatego też, wyjątkowo niefortunne wydaje się nadanie przez ustawodawcę formy "programu" – uchwale mającej zapewnić realizowanie zadania własnego gminy w tej materii. Sformułowanie takie rodzi bowiem bezpośrednie skojarzenie z wewnętrznymi, kierunkowymi uchwałami organów stanowiących gminy, które stanowią przejaw intencji, polityki rady w tej kwestii, za które rada odpowiada wyłącznie przed samą sobą. Taka kwalifikacja ustanowionego w ustawie nowelizującej upoważnienia, nie wymusza żadnych konkretnych działań gmin w tym zakresie, a w konsekwencji, sprowadza się do ustanowienia "martwej" regulacji. (...) Stąd też systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art.11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego." – J.Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzątami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", w. Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, z 2012r., nr 4, s.44

Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały – programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdzić należy, że zasadnie organ nadzoru zarzuca niezgodność tego programu z treścią art. 11a ustawy. W ocenie Sądu załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminu programu określonego przez ustawodawcę w art.11a cyt. wyżej ustawy.

Podkreślenia wymaga w szczególności, iż przyjęty przez Radę Gminy Zabierzów program nie określa w sposób wyraźny i jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt oraz podmiotu prowadzącego schronisko dla zwierząt, co jest elementem obligatoryjnym programu (art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z ust.4 ustawy), nie zapewnienia także obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6).

W § 4 planu wskazano bowiem, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Zabierzów zrealizują: schronisko na zlecenie Gminy (...), odławiający bezdomne zwierzęta (...), Wójt Gminy poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego (...).

Sformułowania zawarte w zaskarżonej uchwale nie odpowiadają prawu. Już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w poddanej kontroli sądu uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez schronisko. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt oraz ewentualnie podmiot odławiający zwierzęta (jeżeli nie robi tego schronisko) z podaniem jego nazwy i adresu. To w programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie poprzez podjęcie późniejszych działań przez nieokreślone w programie podmioty. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust 2 pkt 1 ustawy uzależnione będzie od ewentualnego podpisania umowy z również nieokreślonym w tym planie schroniskiem dla zwierząt. Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu.

Dodatkowo zważyć przyjdzie, iż zadania własne gmina powinna realizować we własnym zakresie, a wyłącznie realizację zadań określonych w ust. 2 pkt 3-6 może powierzyć dodatkowo podmiotowi prowadzącemu schronisko (art. 11a ust. 3 ustawy). Nie oznacza to jednakże, iż sposób realizacji tych zadań może być dowolny, nieokreślony.

Brzmienie przepisu art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt nie nasuwa żadnych wątpliwości, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji ww. zadań, w tym w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt (doprecyzowania czasookresów), ich sterylizacji albo kastracji oraz usypiania ślepych miotów. Stanowisko to jest zgodne kształtującą się linią orzeczniczą oraz poglądami zawartymi w literaturze. Rozwiewając wątpliwości interpretacyjne pełnomocnika organu Gminy odnośnie ww. przepisu, powołać należy pogląd zawarty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 zgodnie, z którym: " (...) dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. (...) Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien zawierać (ustawa stanowi, że program... "obejmuje") elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz, fakultatywnie, elementy określone w ust. 3 i 4 tegoż artykułu".

Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Wojewoda Małopolski, nie nasunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych (art. 11 a ust. 2 ), nie było powodu do korzystania w tym zakresie z wykładni systemowej. Gmina nie może, jak to wskazuje jej pełnomocnik, wybiórczo i swobodnie odnosić się do nałożonych na nią obowiązków wyartykułowanych wprost w przepisie ustawy, uzasadniając swój wybór (odnośnie nie godzenia się na kastrację, sterylizację czy usypania ślepych mitów) "głęboką analizą" zasad zawartych w preambule Konstytucji RP, takich jak m.in. prawda, sprawiedliwość, dobro i piękno (...)."

Podsumowując powyższe wywody należy podkreślić, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt uchwala corocznie rada gminy, zawiera elementy obligatoryjne określone pkt. 1-8, określa wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a także sposób ich wydatkowania. Rada Gminy zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia, zaś aby je w pełni zrealizować winna dokładnie określić, m. in. w jakim konkretnym schronisku dla zwierząt zapewnia miejsce bezdomnym zwierzętom domowym oraz w jakim gospodarstwie rolnym zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich.

Zaskarżona uchwała jest aktem wykonawczym do ustawy, jej adresatami są mieszańcy Gminy Zabierzów i powinna być zredagowana w taki sposób, aby każda osoba, która zetknie się z bezdomnym zwierzęciem, po zapoznaniu się z treścią uchwały, była w stanie ustalić do kogo w konkretnej sytuacji powinna się zgłosić aby uzyskać pomoc dla bezdomnego zwierzęcia. Należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 9a ustawy o ochronie zwierząt, każda osoba, która napotka porzuconego psa lub kota ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Spełnienie tego obywatelskiego obowiązku jest znacznie utrudnione w sytuacji, gdy brak powszechnie dostępnej informacji o schronisku, które opiekę taką zapewnia. Zapewnienie schroniska dla bezdomnych zwierząt jest ustawowym obowiązkiem gminy, z którego w żadnym razie nie zwalnia brak miejsc w schroniskach istniejących. Przy czym schroniskiem dla zwierząt jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (art. 4 pkt 25 ustawy). Nie jest dopuszczalne, aby gmina poszukiwała schroniska dla zwierząt dopiero wówczas, gdy zajdzie konieczność umieszczenia konkretnego zwierzęcia w schronisku. Organ wykonawczy gminy, który przygotowuje projekt programu, przedkłada go do zaopiniowania wskazanym w ustawie instytucjom, jest zobowiązany zadbać o to, aby przed uchwaleniem programu miejsce w konkretnym schronisku było zapewnione, a w budżecie gminy były zarezerwowane środki na realizację tego zadania. Program nie zawiera prognoz, planów i zasad polityki gminy w stosunku do zwierząt bezdomnych, a także sposób i źródła finansowania. Zaskarżona uchwała wymogów tych nie spełnia. Nie określa także zasad postępowania ani podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, co także jest elementem obligatoryjnym programu (art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy).

Ponadto, sądowa kontrola wykazała, że przedmiotowa uchwała nie zawiera także regulacji w zakresie wskazania kto udziela, w imieniu gminy, całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8). W zaskarżonym Programie w § 11 zawarto jedynie zapis, że zadanie to realizuje "Wójt Gminy poprzez zlecenie wykonywania opieki weterynaryjnej na podstawie umów prawa cywilnego – w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt." W żaden sposób nie dowiadujemy się z tego zapisu kto de facto ową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje.

Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów (schroniska dla zwierząt – jest tu tylko odesłanie do bliżej nie sprecyzowanego podmiotu prowadzącego na rzecz Gminy Zabierzów działalności w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami §1 pkt 1 Programu – podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta oraz podmiotu mającego zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy w sposób istotny. Ustawa, jak wskazano na wstępie, przewiduje bowiem krótki termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku. Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a ustawy. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.

Nadto uzasadnione wątpliwości budzi realizacja przez Radę Gminy Zabierzów w zaskarżonej uchwale normy zawartej w art. 11 a ust. 5 ustawy, który oprócz wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wymaga także zawarcia w nim sposobu wydatkowania tych środków. Dodany do zaskarżonego Programu załącznik nie czyni bowiem temu zadość tym wymogom, pomijając kwestię szczegółowego określenia sposobu wydatkowania tych środków, to brak w nim uwzględnienia zadań związanych z obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt oraz usypianiem ślepych miotów. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia programu tak co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania oraz co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi, winny być kompleksowe i spójne.

W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko organu nadzoru i to nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez rade gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.