Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 932/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa" – oraz art. 104 k.p.a. wstrzymano S. B. prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., gm. Ł., a także ustalono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, polegających na: zabezpieczeniu ścian przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych; ogrodzeniu terenu budowy ogrodzeniem o wysokości minimum 1,50m; utrzymywaniu wykonanych zabezpieczeń oraz ogrodzenia terenu budowy w należytym stanie technicznym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 6 marca 2013r. Z.D., złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. pismo, w którym poinformował, że prowadzona przez S.B. budowa w sąsiedztwie działki, której właściciel pozostaje jego syn P. D. prowadzi do zalewania jego nieruchomości. Inwestor nawiózł bowiem na całej długości swej działki gruz oraz śmieci pobudowane. Rozpoczął budowę, postawił część murów i przerwał dalsze prace budowlane. Różnica poziomów między działką inwestora, a działką P.D. wynosi ponad metr. Gdy pada deszcz działka wnioskodawcy zamienia się w bajoro. Droga dojazdowa do działki P.D. została całkowicie zniszczona. Paliki wyznaczające działkę, wbite przez geodetę, zostały bowiem zniszczone przez samochody wożące gruz.

Pismem z dnia 7 marca 2013r., organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, prowadzonych na działce nr ewid. 292, położonej w Ł. oraz poinformował strony o terminie planowanych oględzin. W dniu 16 maja 2013r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając prowadzenie budowy [...], nr [...] oraz projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Do dnia oględzin tj. do dnia 16 lipca 2013r., wykonano fundamenty, słupy ż/b pośrednie oraz ściany z suporeksu gr. 24 cm, ściany wykonano w części z 6 warstw, 8 warstw i 11 warstw. Ściana tylna usytuowana jest w odległości 4,0 m od granicy z działką sąsiednią. Teren działki nr ewid. 292 jest położony wyżej od terenu działki sąsiedniej. Różnica poziomu na długości granicy przy budynku wynosi od 0,3m do ok. 2,0m. Na budowie prowadzony jest dziennik budowy nr 645/2011 z dnia 22 listopada 2011r. Na str. 3 dziennika znajduje się wpis geodety Z. G. o wytyczeniu budynku. Ostatni wpis kierownika budowy T. M. datowany jest na dzień 20 stycznia 2012r. Izolacja pozioma ścian fundamentowych jest powyższej poziomu terenu o ok. 10-15cm. Inwestor S.B. oświadczył, że przed oraz w trakcie budowy dokonał nawiezienia ziemi na swoją działkę w celu posadowienia na tej wysokości realizowanego budynku. Według inwestora nie zalewa on wodami opadowymi działki nr 291/3. Z.D. oświadczył z kolei, że poprzez różnice poziomów pomiędzy działkami, wody opadowe z działki 292 spływają na działkę nr 291/3. Do protokołu z oględzin dołączono dokumentację fotograficzną.

Dalej organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ł. Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, celem pozyskania wycinka mapy zasadniczej z rzędnymi terenu działek nr ewid. 292 i 293. Powyższy dokument został przesłany przy piśmie z dnia 29 maja 2013r. Następnie pismem z dnia 5 czerwca 2013r. Starostwo Powiatowe w Ł. Wydział Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami poinformowało, iż S.B. nie uzyskał decyzji o zmianie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-handlowego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...], postanowienie nr [...], którym wstrzymał S. B., prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., gm. Ł., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...] oraz nakazał wykonanie zabezpieczenia ścian budynku przed wpływami atmosferycznymi. Natomiast decyzją z dnia [...], nr [...], organ I instancji nałożył na S.B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2013r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., gmina Ł., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]., nr [...] o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją.

Organ II instancji wskazał następnie, że zarówno postanowienie z dnia [...] nr [...], jaki i decyzja z dnia [...], nr [...], zostały uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Dalej wyjaśniono, że w dniu 26 listopada 2013r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których dokonano pomiaru wysokościowego terenu działek nr 292 i 293. Rzędna terenu na działce nr 292 w pkt 1 wynosiła 121,92, w pkt 2 wynosiła 121,78, w pkt 3 wynosiła 121,79. Rzędna terenu działki nr ewid 293 w pkt 4 wynosiła 121,11, w pkt 5 wynosiła 120,43, w pkt 6 wynosi 119,48. Następnie w dniu [...] organ powiatowy wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał S. B., prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., gm. Ł., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...] oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Z kolei w dniu [...] organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą nałożył na S.B., obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2014r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., gmina Ł., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego zatwierdzonego ta decyzją.

Postanowienie organu I instancji z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...], nr [...], natomiast decyzja organu powiatowego z dnia [...], nr [...], została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...].

Organ II instancji wskazał następnie, że w dniu 20 sierpnia 2014r. S.B. przedłożył w organie I instancji 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-handlowego znajdującego się na działce nr ewid. 292, położonej w miejscowości Ł. Z uwagi na to, iż ww. projekt nie spełniał wymogów ustawowych organ powiatowy pismem z dnia 21 sierpnia 2014r. wezwał inwestora do jego uzupełnienia.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 604/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Natomiast wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 605/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...], nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu orzeczeń wskazano, że organy nie wyjaśniły w sposób rzetelny i przekonujący czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, określone w pkt 4 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy stoją bowiem na stanowisku, że skarżący odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż dokonał zmiany rzędnej terenu, która to zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Z protokołów przeprowadzonych oględzin wynika, że organ I instancji dokonał pomiarów w terenie tj. poziomu terenu, poziomu izolacji ścian fundamentowych na działce inwestora, a ponadto rzędnych terenu działki inwestora oraz działki sąsiedniej (291/3). Pomiary te pozwoliły na ustalenie jaka jest różnica warunków sytuacyjno-wysokościowych sąsiadujących ze sobą działek. Poczynionych ustaleń organ nie odniósł jednak w żaden sposób do zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności nie można stwierdzić w jaki sposób organ wyliczył różnicę poziomów terenu sprzed podwyższenia i po podwyższeniu, bowiem trudno jest odnaleźć punkty pomiarowe z oględzin na mapie wysokościowej załączonej do projektu budowlanego. Ponadto, z projektu budowlanego budynku usługowo-handlowego załączonego do akt administracyjnych sprawy nie wynika aby planowany budynek miał być posadowiony na terenie o zróżnicowanej wysokości. Projekt i rysunek do niego załączony wskazują wręcz, że posadzka obiektu jest równa z poziomem terenu, co może oznaczać, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wykonanie płaskiej posadzki, jak na rysunku projektu budowlanego, wymagało wyrównania terenu, gdyż projekt nie przewidywał wkopania obiektu poniżej poziomu działki. Powyższe daje zaś, w ocenie Sadu, podstawę do stwierdzenia, że organ nie wyjaśnił na czym polega odstępstwo od projektu budowlanego w niniejszej sprawie. Stanowisko organów nie zostało bowiem poparte niezbędną analizą warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i ich porównaniem ze stanem rzeczywistym terenu inwestycji, które to zestawienie znalazłoby wyraz w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. W konsekwencji zabrakło w niniejszej sprawie wnikliwych ustaleń, które pozwoliłyby na precyzyjne określenie, w sposób poddający się kontroli instancyjnej czy prowadzone roboty są realizowane wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu. Takie ustalenie świadczy z kolei o przedwczesności zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 9 czerwca 2015r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono wykonanie fundamentów pod całym budynkiem, izolacji poziomej z papy, ścian gr. 25cm. sali sprzedaży do wysokości 6 warstw i 11 warstw z pustaka (suporex), rdzeni żelbetowych do wysokości wykonywanych ścian. Teren działki został podwyższony, od poprzedniej kontroli tj. od dnia 26 listopada 2013r. nie uległ jednak zmianie. Zwymiarowano obrys budynku: długość 48,0 m, szerokość 20,80 m, wskazując, że stan zaawansowania, związany z robotami budowlanymi nie uległ zmianie od dnia poprzedniej kontroli. S.B. oświadczył, że teren jego działki oraz działki sąsiedniej przed podwyższeniem działki inwestora znajdowały się na różnych poziomach tj. od strony Ł.-Bełchów miał spadek w stronę działki P.D.oraz rzeki. Od strony drogi wewnętrznej był natomiast naturalny spadek terenu w stronę rzeki. Od tej drogi teren działki inwestora był wyższy o ok. 30 cm od terenu działki P.D.. Z.D. (pełnomocnik P.D.) oświadczył, że teren jego działki i działki inwestora przed nawiezieniem ziemi na działkę inwestora miały ten sam poziom. Jedynie od strony drogi Ł.-Bełchów teren działki S.B. o szer. ok. 2,0m był podniesiony, na pozostałej części działki S.B. był taki jak na działce P.D.. Przez podwyższenie terenu działki S.B. wody opadowe zalewają sąsiednią działkę.

Następnie w dniu 10 czerwca 2015r. organ I instancji wydał postanowienie nr 52/2015, przywołane na wstępie, na które zażalenie złożył S.B., zarzucając niedokonanie przez organ I instancji ustaleń z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2014r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA/Łd 604/14, a także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo, ponownego niewyjaśnienia w sposób rzetelny i przekonujący czy obiekt wskazany w postanowieniu został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zarzucił także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez ponowne niewyjaśnienie w sposób rzetelny i przekonujący, czy obiekt wskazany w postanowieniu został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Mając powyższe na uwadze, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443) w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powołując się na art. 50 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem, ponieważ inwestor dokonał zmiany dotyczącej zakresu objętego projektem zagospodarowania działki nr ewid. 292. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania działki nr ewid. 292 oraz wycinka mapy zasadniczej działki nr ewid. 292 przedłożonej przez Starostwo Powiatowe w Ł. Wydział Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami przy piśmie z dnia 29 maja 2013r. wynika, iż rzędne terenu odpowiednio od strony wschodniej w kierunku zachodnim wynosiły 121,80 m n.p.m., 120,40 m n.p.m. i 119,40 m n.p.m. Z wycinka mapy zasadniczej działki nr ewid. 291/3 wynika, że rzędna terenu od strony wschodniej wynosi 121,60 m n.p.m. Z pomiarów wykonanych w dniu 26 listopada 2013r. przez geodetę S.F., posiadającego uprawnienia nr [...], wynika, iż obecnie rzędne działki nr ewid. 292 wynoszą: 121,92 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej), 121,78 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej przy wnęce), 121,79 m n.p.m. (przy ścianie zachodniej). Rzędne terenu działki nr 291/3 na długości realizowanego budynku wynoszą: 121,11 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej), 120,43 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej przy wnęce), 119,48 m n.p.m. (przy ścianie zachodniej). Powyższe oznacza, że obecnie różnica poziomów terenu działek nr ewid. 292 i 291/3 na długości realizowanego budynku wynoszą: 0,81 m przy ścianie wschodniej (121,92-121,11=0,81), 1,35 m przy ścianie wschodniej przy wnęce (121,78-120,43=1,35m), 2,31 m przy ścianie zachodniej (121,79-119,48=2,31). Zdaniem organu II instancji, powyższe wskazuje na to, iż nawiezienie ziemi na działkę nr ewid. 292 spowodowało zmianę ukształtowania terenu, natomiast w projekcie budowlanym nie przewidziano zmiany w tym zakresie. Zgodnie bowiem z projektem zagospodarowania działki nr ewid. 292 rzędna terenu wynosiła 120,4 m n.p.m. W projekcie zagospodarowania działki nr ewid. 292 nie określono rzędnej posadzki projektowanego budynku, a ponadto posadzkę zaprojektowano w jednym poziomie z terenem, co pokazano na rysunkach nr 6 i nr 7. Z powyższych rysunków wynika także, iż teren przy budynku jest o 0,05 m poniżej projektowanego wierzchu posadzki parteru budynku. Natomiast, z pomiarów wykonanych w dniu 26 listopada 2013r. przez geodetę S.F. wynika, iż obecnie rzędne działki nr ewid. 292 wynoszą: 121,92 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej), 121,78 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej przy wnęce), 121,79 m n.p.m. (przy ścianie zachodniej).

W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że inwestor, dokonując zmiany rzędnej terenu, dokonał tym samym zmiany rzędnej posadowienia przedmiotowego budynku. Wobec powyższego dopuścił się istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Powołując się na rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r. poz. 462 ze zm.) organ II instancji wskazał, że ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu (§ 8 ust. 3 pkt 3) jest jednym z elementów, które powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, stanowiący część projektu budowlanego. Tym samym podwyższenie i zmiana rzędnej terenu, dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu są istotnym odstąpieniem dopuszczalnym tylko po wcześniejszej zmianie pozwolenia na budowę.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane jest zawsze zobowiązany wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, wydając postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zasadnie wydał postanowienie z dnia [...], nr [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów, podniesionych w zażaleniu wskazał, że organ powiatowy zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 604/14, i poczynione ustalenia odniósł do projektu budowlanego przedmiotowego budynku, wskazując, iż posadzka analizowanego budynku została zaprojektowana w jednym poziomie z terenem, jednakże inwestor dokonując zmiany rzędnej terenu (nawiezienie ziemi na działkę nr ewid. 292), dokonał zmiany rzędnej posadowienia budynku. Powyższe oznacza, iż inwestor dokonał zmiany dotyczącej projektu zagospodarowania działki nr ewid. 292, a zatem dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy.

Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł skargę do sądu administracyjnego złożył S.B., zarzucając naruszenie przez organy I i II instancji prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. niedokonanie ustaleń z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2014r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 604/14.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez ponowne niewyjaśnienie w sposób rzetelny i przekonujący, czy obiekt wskazany w postanowieniu został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ramach niniejszego zarzutu podniesiono, że organy wadliwie przyjęły, iż jedynym prawidłowym sposobem osiągnięcia równego poziomu posadzki i budynku byłoby mechaniczne wyrównanie terenu działki ewid. nr 292 w celu osiągnięcia jednakowego poziomu wokół budynku. Tymczasem z projektu budowlanego budynku usługowo-handlowego nie wynika, aby planowany budynek miał być posadowiony na terenie o zróżnicowanej wysokości. Projekt budowlany i rysunek do niego wskazują, że posadzka jest równa z poziomem terenu, co oznacza, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Należy więc przyjąć, iż wykonanie płaskiej posadzki jak na rysunku projektu budowlanego mogło nastąpić poprzez wyrównanie terenu, gdyż projekt nie przewidywał wkopania obiektu poniżej poziomu działki.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo ponownego niewyjaśnienia w sposób rzetelny i przekonujący czy obiekt wskazany w postanowieniu został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zatwierdzona przez Starostę[...] decyzją nr z dnia [...]., nr [...], dokumentacja projektowa nie zakłada konieczności niwelowania terenu przed posadowieniem obiektu, logicznym jest więc rozwiązanie polegające na nawiezieniu gruntu i wyrównanie go na działce w celu uzyskania odpowiedniej wysokości gruntu przed budynkiem w stosunku do wykonanej posadzki. Fakt ten wyklucza, w ocenie strony skarżącej, "zasadność roszczeń PINB w Ł.".

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności przez niezbadanie i nierozpatrzenie okoliczności, że zgodnie z wypisem i wyrysem planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/151/2002 Rady Gminy Ł. z dnia 28 marca 2002 roku, zero posadzki parteru winno być wyniesione ponad poziom terenu do 1,0 m. Zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi zabudowy zakres map do celów projektowych powinien obejmować teren przyległy do projektowanego obiektu w promieniu 30 metrów. W opracowanym projekcie budowlanym brak jest warunków geotechnicznych posadowienia budynku. Według opracowanego projektu, wznoszony obiekt posadowiony jest poniżej rzędnych ulicy sąsiadującej z działką od strony południowej oraz wschodniej. Poziom ścian fundamentowych, znajdujących się w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, posadowiony jest około 30-40 cm powyżej poziomu drogi. Posadowienie budynku usługowo-handlowego według zatwierdzonego projektu jest niezgodne z warunkami zagospodarowania oraz wiedzą techniczną. Organ wydający pozwolenie na budowę tj. Starosta [...]oraz Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działali zatem niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z wydaną przez Starostę [...]decyzją z dnia 2 listopada 2011r., nr 676/2011, rzędna posadzki w stosunku do przyległego terenu jest zaniżona o ok. 0,7 m, co w warunkach wzmożonych opadów może skutkować podtopieniem budynku.

Wreszcie zarzucono naruszenie przez Organ II instancji prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]., nr [...], pomimo jego wadliwości.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015r. strona skarżąca rozszerzyła wnioski skargi, domagając się uchylenia w niniejszym postępowaniu również decyzji następczo wydanych w sprawie tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. z dnia 7 sierpnia 2015r. nr 94/2015 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], podnosząc, iż decyzja ta nie została skutecznie zaskarżona do tutejszego sądu, wobec wadliwego zaadresowania przesyłki zawierającej skargę.

.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 604, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosowanie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało potrzebę rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443), bowiem, jak trafnie podkreślono w motywach zaskarżonego postanowienia, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji (art. 6 ustawy zmieniającej). Obowiązkiem organu, ponownie rozpoznającego sprawę, było zatem dokonanie rzetelnej analizy ustalonego stanu faktycznego oraz odniesienie go do zatwierdzonego projektu budowalnego, w sposób pozwalający na stwierdzenie w jaki sposób organ wyliczył różnicę poziomów terenu sprzed podwyższenia i po podwyższeniu. Obowiązkiem organów było również wyjaśnienie czy i na ile poziom posadzki, określony w projekcie na równi z poziomem terenu, wymagał wyrównania terenu, wobec tego, że projekt nie przewidywał kopania obiektu poniżej poziomu działki.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy zastosowały się do powyższych wytycznych, wskazując zarówno sposób określenia rzędnych terenu, metodę obliczeniową, obrazującą jego zmianę w procesie inwestycji, jak również odnosząc powyższe ustalenia do danych projektowych. Te zaś potwierdzają, że skutkiem podwyższenia terenu była również zmiana rzędnych posadowienia budynku, określonych w projekcie zagospodarowania terenu. Skoro bowiem we wspomnianym projekcie wskazana została tylko jedna rzędna terenu (120,4 m od strony ściany południowej budynku) a projekt nie zakładał niwelacji terenu polegającej na jego podwyższeniu, zaś inwestor wyniósł teren na poziom odpowiednio od 121,78 m do 121,92 m, oznacza to, że podwyższona została również rzędna posadzki (do poziomu 121,92 m), co z kolei wiąże się ze zmianą posadowienia obiektu, określoną w projekcie zagospodarowania działki. Okoliczność tę zresztą inwestor przyznał, zarówno składając w lipcu 2014r. projekt zamienny, wskazujący na zmianę rzędnej terenu, jak i wywodząc w skardze o "niezgodnym z warunkami zagospodarowania i wiedzą techniczną" wadliwym opracowaniu projektu, skutkującym posadowieniem obiektu poniżej rzędnych ulicy, sąsiadującej z działką od strony południowej oraz wschodniej. Jak wszakże wskazano w wyroku z dnia 4 grudnia 2014r., inną sytuacją jest realizowanie inwestycji w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowalnym, a inną realizowanie inwestycji na podstawie projektu naruszającego przepisy.

Wydaje się przy tym oczywiste, że każda budowa wymaga odpowiedniego przygotowania terenu. Częstokroć też zachodzi konieczność jego zniwelowania w odpowiedni sposób, tak by teren stał się równy na całej powierzchni. Może (choć nie musi) odbyć się to zarówno poprzez mechaniczne wyrównanie (jak wskazał organ) ale może też polegać na nawiezieniu ziemi, lecz nie po to by teren podwyższyć, lecz po to by go wyrównać do punktu najwyższej rzędnej. Innymi słowy – w świetle projektu zatwierdzonego w niniejszej sprawie – dopuszczalna była niwelacja poprzez podwyższenie terenu ale do rzędnej 120,4 m, ponieważ taka rzędna została wskazana w projekcie zagospodarowania terenu. Wówczas też poziom posadzki (czyli poziom posadowienia budynku) znajdowałby się na wysokości 120,45 m (120,4 m + 0,05 m). Tymczasem inwestor dostosował poziom terenu do rzędnych drogi dojazdowej, które wynosiły ok. 121,6-121,7 m. W ten sposób rzędne terenu w obrysie budynku zostały podwyższone o ponad 1 m. Było to niedopuszczalne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, skutkujące zastosowaniem rygoru wstrzymania prowadzonych robót budowalnych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowalne. Ponieważ zaś określony przez organy sposób zabezpieczenia terenu inwestycji nie był przez inwestora kwestionowany, Sąd zaś nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Zgodzić się też należy, że w świetle regulacji § 8 ust. 3 pkt 3, obowiązującego w dacie sporządzania projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2013r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133 ze zm.), zatwierdzony projekt budowalny w zakresie ukształtowania terenu nie przewidywał zmian w stosunku do stanu istniejącego. Część rysunkowa projektu, powinna była bowiem określać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu. Ponieważ zaś, jak wspomniano, w zatwierdzonym projekcie określona została tylko jedna rzędna terenu, inwestor nie mógł podwyższyć go ponad tę wielkość, bez zmiany decyzji pozwoleniowej. Okoliczność zaś, że sporządzony na zlecenie inwestora i przedłożony przezeń do zatwierdzenia projekt jest wadliwy, bo ""niezgodny z warunkami zagospodarowania i wiedzą techniczną", co skutkuje "posadowieniem obiektu poniżej rzędnych ulicy i prowadzić może do jego zalewania", winna była co najwyżej skłonić inwestora do ubiegania o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę, nie zaś do prowadzenia inwestycji, we własnym przekonaniu, racjonalnie, z naruszeniem warunków udzielonego zezwolenia.

Argument skarżącego, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza podwyższenie posadzki zerowego poziomu do wysokości 1 m w stosunku do poziomu terenu, nie ma zaś dla oceny zaskarżonego postanowienia żadnego znaczenia. Okoliczność ta ma bowiem znaczenie przy ocenie, czy legalizacja obiektu jest w niniejszej sprawie w ogóle możliwa tzn. czy ewentualna zmiana rzędnych wpłynęłaby na niezgodność inwestycji z planem. Skoro jednak plan dopuszcza wyniesienie budynku (posadzki poziomu zerowego) do wysokości 1 m ponad grunt, oznacza to, że prowadzona inwestycja w tym zakresie regulacji planistycznej nie narusza.

Osobną kwestią jest natomiast podnoszone przez uczestnika postępowania naruszenie stosunków wodnych na gruncie, co jednak wykracza poza właściwość organów nadzoru budowalnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

IB