Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 525/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Cezary Pryca, Maria Wiśniewska (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 30 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Łd 536/03 w sprawie ze skargi J., T., T., M. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 536/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Prezydent Miasta [...] wskazaną decyzją z dnia [...] odmówił J. K., Z. N. i Z. P. wypłaty odsetek za okres od 21 grudnia 1991 r. do 23 lutego 1996 r. za opóźnienie w wypłaceniu - ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...], nr [...] - odszkodowania w łącznej kwocie 20.035 zł z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr 92/1 i 92/2, albowiem przyjął, że roszczenia stron zostały w tym względzie zaspokojone.

W wyniku rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił tę decyzję i postępowanie umorzył. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że według art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 359 § 1 kc, odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, kiedy wynika to z czynności prawnej, ustawy, orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu. Wojewoda [...] przyjął też, że do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie części odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość właściwy jest sąd powszechny, a brak właściwości organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego.

Wojewoda na poparcie swojego stanowiska odwołał się do orzecznictwa, miedzy innymi do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 oraz postanowienia Kolegium Kompetencyjne przy Sadzie Najwyższym z dnia 8 marca 200 1 r., sygn. akt III KKO5/00. Z pisemnych motywów tych orzeczeń wynika, że droga sadowa jest dopuszczalna, jeżeli roszczenie powoda opiera się na zdarzeniach prawnych mogących stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych i że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia zakresu zobowiązań pieniężnych mających swoje źródło w decyzjach administracyjnych, w szczególności chodziłoby tu o odsetki od należnych i niewypłaconych w terminie świadczeń. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku podniósł, że w razie wykluczenia możliwości dochodzenia tych roszczeń przed sądem powszechnym, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadnym środkiem realizacji swego prawa, gdyż przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza badania przez sądy administracyjne cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej.

J. K., M. K., T. K. i T. K. na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sądem właściwym do rozpoznania powyższej skargi był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Sąd ten uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. wyszedł z założenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że roszczenie o odsetki z tytułu wstrzymania wypłaty części odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, oceniane na gruncie stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym powstało opóźnienie, jest sprawą administracyjną. Jeśli obowiązek wypłaty odszkodowania powstał na mocy stosunku administracyjnoprawnego, to roszczenie o odsetki, jako akcesoryjne, także ma charakter administracyjny. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 55 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; dalej uggwn), wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłacało się jednorazowo (ust.1), w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (ust.2) i podlegało, ono rewaloryzacji na dzień wypłaty (ust.3). W myśl ust. 4 tegoż artykułu, do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

Zawarte w powołanym art. 55 uggwn odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Takie odesłanie nakazuje jedynie posługiwanie się zasadami, pojęciami i instrumentami zawartymi w kodeksie cywilnym podczas rozpoznawania danej sprawy administracyjnej. Regulacja ta nie zmienia charakteru stosunków prawnych, które ze swojej istoty są administracyjne. Z unormowania tego nie można jednak wyprowadzić domniemania drogi sądowej dla wszystkich roszczeń powstałych na tej podstawie. Roszczenie o odsetki z tytułu wstrzymania wypłaty części odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, oceniane na gruncie stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym powstało opóźnienie, jest sprawą administracyjną. Przedstawione stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, m.in. w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93 (OSNC 1993/10/174) oraz w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92 (Rejent 1993/2/162).

Wojewoda Łódzki tymczasem, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK 2000/5/1430) umorzył postępowanie administracyjne, bowiem uznał, że spór co do dochodzonego roszczenia odsetkowego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że art. 1 kc rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust 1 w zw. z art. 45 ust. 3 Konstytucji. Przy ocenianiu momentu, od którego przedmiotowy wyrok będzie odnosił skutek prawny podstawowe znaczenie ma art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust.3). Trybunał nie określił w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. innej daty wejścia w życie, niż dzień publikacji, orzeczenie to zaczęło obowiązywać z dniem 17 lipca 2000 r. Wobec tego, w ocenie Sądu, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2004 r. Wojewoda [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, którą oparł na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej ppsa).

W szczególności zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 190 ust. 4 Konstytucji przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego działa ex nunc, a co za tym idzie przyjęcie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazujące sposób wykładni przepisu prawa można stosować jedynie do oceny zdarzeń, których skutki prawne powstały dopiero po publikacji tego orzeczenia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ograniczenie stronom prawa do sądu powszechnego w konsekwencji przyjęcia, że żądanie skarżących wypłaty odsetek jest sprawą administracyjną, chociaż ma ono swoje źródło w prawie cywilnym.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej - naruszenie prawa procesowego – skarżący zarzucił naruszenie art. 1, 6 i 104 kpa przez przyjęcie, że spór o roszczenie o wypłatę odsetek wynikające z decyzji administracyjnej jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 2, 3 i 13 § 1 ppsa przez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, a nie sąd powszechny, jest właściwy w sprawie. Przyjęcie, że przedmiotowe roszczenie nie jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym i materialnym oznacza również naruszenie art. 1 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualne o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę J., M., T. i T. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na ich rzecz - na podstawie art. 205 ppsa - kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w art. 174 ppsa jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja skarżącego Wojewody Łódzkiego, zmierzająca do wykazania trafności zgłoszonych zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii, czy sprawa z tytułu roszczenia o odsetki za opóźnienie w wypłacie sumy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w [...] przy ulicy [...], przyznanej - stosownie do art. 55 uggwn - decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 14 listopada 1995 r., ma charakter sprawy cywilnej, czy też jest sprawą, która powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej.

Rozważając tę kwestię należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy do aktów prawnych regulujących zarówno problematykę cywilną, jak i administracyjną. Identycznie zagadnienie to kształtuje się na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.; dalej ugn), którą uchylono ustawę z 1985 r. i w której przyjęto, że ej d dniem wejścia w życie czone 1997 r. ono problematykę cywilną, jak i administracyjną. sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczna przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie przepisów nowej ustawy (art. 233). Podkreślić trzeba, że w art. onadto art.jej przepisów która240 ust. 1 tej ustawy wyjaśniono jednocześnie, że ilekroć w innych przepisach następuje odesłanie do przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to należy stosować odpowiednie przepisy ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skoro zaś tak, to należy podnieść, że 132 ugn reguluje w art. 132 ugn uregulowano wyczerpująco i jednoznacznie kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego (ust. 2). Uregulowanie to odnośnie do tych skutków jest podobne do regulacji zawartej w art. 55 ust. 4 uggwn. Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dokonana przez niego ocena prawna omawianego problemu są więc co do zasady prawidłowe, mimo że nie uwzględniały stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego oznacza samo przez się, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli chodzi w szczególności o wywłaszczenie nieruchomości, to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 47 ust. 1 uggwn, obecnie art. 112 ust. 1ugn). Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania, jak prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, jest oczywiście roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zawarte zarówno w art. 55 ust. 4 uggwn, jak i w art. 132 ust. 2 ugn odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Skarżący zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, powołał się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 roku, sygn. SK 12/99. W orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w pojęciu "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Jednakże wyrok ten nie może być brany pod uwagę w stanie faktycznym i prawnym zaistniałym w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa. Trybunał Konstytucyjny ten aspekt zagadnienia wyraźnie w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił. Luka prawna zaś nie może wyłączać dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Stanowisko zaprezentowane w omawianym orzeczeniu nie oznacza automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ administracji zobowiązany był, na podstawie obowiązującego stanu prawnego, wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą kwestię odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu. Prawo to będzie realizowała przed sądem administracyjnym. Tym samym nie są naruszone podstawowe prawa jednostki, stanowiące konstytucyjną gwarancję jej praw i wolności.

Wobec takiego stanu rzeczy pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie i nie zachodzi też procesowa potrzeba szczegółowego ich omawiania, skoro nie miałoby to istotnego znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy.

Ograniczyć się należy do ogólnego stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skarżącego, nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W tej sytuacji wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, należało uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, albowiem skarżący J., M., T. i T. K. nie wykazali, aby ponieśli te koszty (art. 204 pkt 2 ppsa).