Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2042/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 82, art. 86
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. i A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1911/13 w sprawie ze skargi T.C. i A.C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz T.C. i A.C. kwotę 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1911/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.C. i A.C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania T.C. i A.C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...], stwierdzającą, że część nieruchomości położonej w [...], stanowiącej fragment ulicy S., oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr 1 o pow. 0,0225 ha, w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiącej współwłasność T.C. i A.C. i pozostającej w tej dacie we władaniu Gminy [...], z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Gminy [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną.

Minister, przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) stwierdził, że nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr 3, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własność A.C. i T.C. Zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2009r. powyższa działka uległa podziałowi na działki nr 1 i nr 2. Ulica S. w [...] na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz.Woj. Poznańskiego Nr 13, poz. 178) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z dniem 1 stycznia 1999r. droga ta, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy ww. ustawy, stała się drogą gminną. Minister ustalił, że z mapy zasadniczej nr [...] znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż część działki nr 3 (znajdująca się poza ogrodzeniem) była w dniu 30 kwietnia 1997r. zajęta pod ulicę S. Zgodnie z zaświadczeniem zastępcy Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2010r. działka nr 1 w dniu 31 grudnia 1998r. była zajęta pod drogę publiczną-ulicę S. Organ II instancji podniósł ponadto, że L.J. - właściciel nieruchomości sąsiedniej oświadczył, że w 1980 r. wykonał ogrodzenie nieruchomości Państwa C., zgodnie ze wskazaniami właściciela, w przebiegu obecnych granic działki nr 2. Po realizacji budowy ogrodzenia teren obecnej działki nr 1 był terenem ogólnodostępnym stanowiącym część ulicy S., użytkowanej przede wszystkim jako ciąg pieszy i rowerowy. Powyższe dokumenty, w ocenie Ministra, stanowią dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r. Organ odwoławczy wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowana całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998r. bądź sposób korzystania z niej, a w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę publiczną odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Minister podniósł, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa, która w jego ocenie została również spełniona, ponieważ jak wynika z akt sprawy nad gruntami zajętymi pod ulicę S. w dniu 31 grudnia 1998r. sprawowane było władztwo publicznoprawne polegające m.in. na jej równaniu, co potwierdza oświadczenie pracownika Zakładu Usług Komunalnych z dnia 9 maja 2011r. Również z informacji opisowej z wykonania budżetu za 1996r. wynika, że została wykonana modernizacja oświetlenia i zasilania energetycznego na ul. S. Organ wskazał przy tym, że wykonywanie pewnych czynności przez właścicieli na nieruchomości nie wyłącza możliwości władania również przez podmiot publiczny i działania takie mogły mieć miejsce nawet wbrew woli właściciela. W ocenie Ministra, fakt opłacania podatków od nieruchomości przez właścicieli nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zachodziła również konieczność przeprowadzenia rozprawy, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.C. i A.C. zarzucili jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo że w sprawie brak było do tego przesłanek,

2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 68 w zw. z art. 78 § 1, art. 89 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony, dowodów z dokumentów załączonych lub powołanych w pismach procesowych skarżących i nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej,

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności, w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz na załatwieniu sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego;

- art. 138 § 1 pkt 1, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu decyzji organu I instancji oraz na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nienależytym wyjaśnieniu przez organ przesłanek decyzji;

- art. 12 § 1 K.p.a. polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka była już przedmiotem nieuprawnionego jej wywłaszczenia na rzecz Gminy [...] w latach 2008-2010 poprzez wydanie decyzji podziałowej, w której zawarto postanowienie, że m.in. działka nr 1 przechodzi z mocy prawa na własność gminy. W tej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2010r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] maja 2009r. W okresie pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2009r. a jej sprostowaniem [...] lipca 2010r. Gmina [...] rozpoczęła na przedmiotowej działce roboty budowlane w związku z przebudową ul. S., które zostały zaniechane po wydaniu przez SKO decyzji w trybie nadzorczym. Wówczas Gmina dokonała demontażu chodnika oraz asfaltu. Powyższe okoliczności zdaniem skarżących jednoznacznie wskazują, że w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną, a Gmina [...] nie sprawowała nad nią władztwa. Skarżący podnieśli, że na przedmiotowej działce w ww. dacie nie było jakichkolwiek obiektów budowlanych lub urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą i zarządzaniem drogą, brak było jakichkolwiek elementów infrastruktury lub pasa drogowego, wobec których czynności zarządu mogłaby wykonywać Gmina. Ponadto skarżący podnieśli, że ustalając wysokość zobowiązania skarżących tytułem podatku od nieruchomości Gmina uwzględniała powierzchnię przedmiotowej działki do 2009r. Podkreślono także, że przedmiotowa działka stanowiła jedynie rezerwę terenu pod docelowe uregulowanie techniczne ul. S.Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku z dnia 11 kwietnia 2014r. oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa działka nr 1 o pow.0,0225 ha w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła własność T.C. i A.C.. Co oznacza, że została spełniona pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

W dalszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że powołana ustawa nie zawiera definicji drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998r.) za drogę publiczną może być natomiast uznana droga: po pierwsze, zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, po drugie, zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd I instancji dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 roku. Sąd I instancji pokreślił, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji prawidłowo uznały, że zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. S.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że działka w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i stanowiła fragment drogi ul. S. w [...]. Fakt ten wynika z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, która zaliczyła ul. S. w [...] do kategorii dróg gminnych. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, przede wszystkim z mapy zasadniczej nr [...] wynika, iż na dzień 30 kwietnia 1997r. część działki nr 3 znajdowała się w granicach drogi – ul. S. (poza ogrodzeniem). Zgodnie zaś z zaświadczeniem zastępcy Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2010r. działka nr 1 na dzień 31 grudnia 1998r. wchodziła w skład publicznych dróg gminnych i była we władaniu Gminy [...]. Powyższe fakty potwierdzono również w oświadczeniu L.J. - właściciela nieruchomości sąsiedniej, który w 1980r. wykonał ogrodzenie nieruchomości skarżących zgodnie ze wskazaniami właściciela w przebiegu obecnych granic działki nr 2. L.J. stwierdził, że po realizacji ogrodzenia teren obecnej działki nr 1 był terenem ogólnodostępnym, stanowiącym część ul. S., użytkowanym przede wszystkim jako ciąg pieszy i rowerowy.

Odnosząc się do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, Sąd wskazał, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 istotne jest jedynie to by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew jego woli. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W niniejszej sprawie, fakt sprawowania przez Gminę władztwa nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza oświadczenie pracownika Zakładu Usług Komunalnych z dnia 9 maja 2011r. Z.C., z którego wynika, ze przed 31 grudnia 1998r. Zakład Usług Komunalnych dokonywał równania drogi na zlecenie Gminy [...] na całej długości ul. S. Ponadto z informacji opisowej z wykonania budżetu za 1996r. wynika, że na ul. S. wykonano modernizację oświetlenia i zasilania energetycznego.

Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogą publiczną – gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na terenie której jest położona – w tym wypadku Gminy [...] w trybie określonym w art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Powyższe oznaczało, w ocenie Sądu I instancji, że kwestionowana przez skarżących decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów procedury administracyjnej, a zarzuty skargi należy uznać za całkowicie chybione.

Sąd podzielił ponadto stanowisko Ministra, że opłacanie przez skarżących podatków od przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Nabycie przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nastąpiło bowiem z mocy samego prawa. Dopóty jednak nie nastąpi stwierdzenie tego stanu w drodze stosownej decyzji Wojewody nie jest możliwe wprowadzenie zmiany właściciela ani w ewidencji gruntów ani w księgach wieczystych, a dane tam zawarte stanowią podstawę do ustalenia podatku od nieruchomości przez stosowny organ podatkowy.

Sąd I instancji zgodził się również z twierdzeniem organu, że skoro zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wydanie w sprawie rozstrzygnięcia zbędne jest przeprowadzanie rozprawy administracyjnej, a w niniejszej sprawie zebrany materiał niewątpliwie zdaniem Sądu pozwalał na dokonanie przez organy orzekające oceny czy zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.

Powyższe dotyczy również zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, który jak wynika z treści art. 86 k.p.a. może być przeprowadzony w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Sąd I instancji dodał, że co prawda art. 73 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Państwa lub własność jednostek samorządy terytorialnego, wydając decyzję o nabyciu prawa własności, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że jeśli taka decyzja o podziale nieruchomości została wydana (jak w niniejszej sprawie) istnieją przeszkody do wydania decyzji o nabyciu nieruchomości zajętej pod drogę w trybie powołanej ustawy. Wówczas nie ma jedynie konieczności określenia granic nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Granice te bowiem określa dokonany podział nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T.C. i A.C., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zarzucili:

1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy dokonał poprawnej oceny materiału dowodowego w zakresie mapy zasadniczej nr [...], zaświadczenia zastępcy Burmistrza Gminy [...] z [...].10.2010 r. oraz oświadczenia L.J., uznając, że dokumenty te potwierdzały fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dacie 31.12.1998 r. pod drogę publiczną, podczas gdy wniosku takiego z treści przedmiotowych dokumentów nie sposób wyprowadzić;

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ rozpoznający odwołanie skarżących dokonał poprawnej oceny materiału dowodowego, tj.: zaświadczenia pracownika Zakładu Usług Komunalnych z dnia 9.05.2011 r. oraz informacji opisowej do budżetu za rok 1996 uznając, że dokumenty te potwierdzały fakt sprawowania przez Gminę [...] w dacie 31.12.1998 r. władztwa nad nieruchomością położoną w [...], stanowiącą działkę ewidencyjną o numerze 1, podczas gdy wniosku takiego z treści przedmiotowych dokumentów nie sposób wyprowadzić;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przedstawienia stanu faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez pominięcie, że w aktach sprawy znajdowały się dowody z dokumentów: pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia 25.11.2008 r., uchwała Rady Miejskiej w Mosinie nr XLI/266/98 z dnia 23.01.1998 r., decyzja SKO w Poznaniu z [...].11.2010 r. oraz zaświadczenie z dnia 9.05.2011 r. potwierdzające, że w dacie 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną, a nadto nie znajdowała się we władaniu Gminy [...];

d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 86 oraz art. 136 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra, bowiem organ rozpoznając odwołanie skarżących naruszył prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przepisów określających zasady jego prowadzenia i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie;

e) art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez ich błędne niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentacji fotograficznej oraz z decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2001-2011 wraz z dowodami wpłaty, stanowiącymi załączniki do pisma skarżących z dnia 9.06.2011 r., na okoliczność, że w dacie 31.12.1998 r. nieruchomość, stanowiąca działkę nr 1 nie była zajęta pod drogę publiczną oraz nie znajdowała się we władaniu Gminy [...]; w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 73 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zawnioskowane przez skarżących dowody miały na celu wykazanie przedmiotowego faktu a ich przeprowadzenie nie skutkowało przedłużeniem postępowania;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość spełniała warunki do uznania jej za element pasa drogowego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że nieruchomość warunków tych nie spełniała;

b) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego zastosowanie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które częściowo okazały się usprawiedliwione.

Nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) następuje wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2013 r., I OSK 532/12, LEX nr 1356999). W rozumieniu tego przepisu termin "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., I SA/Wa 1843/12, LEX nr 1321355).

W rozpoznawanym stanie faktycznym kwestią bezsporną było, że ulica S. w [...], była i nadal jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej, spornym natomiast pozostawało, czy działka o numerze ewidencyjnym 1 o pow. 0,0225 ha, będąca częścią dawnej działki nr 3, stanowiąca na dzień 31 grudnia 1989r. własność skarżących, stanowiła część ww. drogi publicznej.

Zdaniem organów obu instancji grunt, określany obecnie jako działka nr 1, stanowił – na dzień 31 grudnia 1998 r. – fragment pasa drogowego ulicy S., a Gmina sprawowała nad nią władztwo publicznoprawne. T.C. i A.C. w toku postępowania administracyjnego i sądowego konsekwentnie kwestionowali to stanowisko twierdząc, że przedmiotowa działka stanowiąca część ich nieruchomości nie była zajęta pod drogę publiczną - ul. S., bowiem nie istnieje dokumentacja potwierdzająca rzeczywisty przebieg tej drogi na odcinku przylegającym do nieruchomości stanowiącej ich własność, nadto działka ta nie znajdowała się we władaniu Gminy [...], nie znajdowały się tam jakiekolwiek elementy infrastruktury lub pasa drogowego. Elementy takie posadowiono dopiero po roku 2008 w związku z wydaną decyzją podziałową i niezgodną z prawem próbą wywłaszczenia spornej działki.

Oddalając skargę Sąd Wojewódzki podzielając stanowisko organów administracji przyjął, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej spawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż działka w dniu 31 grudnia 1989 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i stanowiła fragment drogi ul. S. w [...]. W szczególności Sąd stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. mapy zasadniczej nr [...] wynika, że na dzień 30 kwietnia 1997r. część działki nr 3 znajdowała się w granicach drogi – ul. S. (poza ogrodzeniem). Ponadto zgodnie z zaświadczeniem zastępcy Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2010r. działka nr 1 na dzień 31 grudnia 1998r. wchodziła w skład publicznych dróg gminnych i była we władaniu Gminy [...]. Potwierdza to również oświadczenie L.J., właściciela nieruchomości sąsiedniej, który w 1980r. wykonał ogrodzenie nieruchomości skarżących zgodnie ze wskazaniami właściciela w przebiegu obecnych granic działki nr 2, w którym stwierdził, że po realizacji ogrodzenia teren obecnej działki nr 1 był terenem ogólnodostępnym, stanowiącym część ul. S. użytkowanym przede wszystkim jako ciąg pieszy i rowerowy.

Z kolei odnosząc się do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad sporną działką Sąd I instancji wskazał, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W rozpoznawanej sprawie, fakt sprawowania przez Gminę władztwa nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza oświadczenie pracownika Zakładu Usług Komunalnych z dnia 9 maja 2011r. Z.C., z którego wynika, że przed 31 grudnia 1998r. Zakład Usług Komunalnych dokonywał równania drogi na zlecenie Gminy [...] na całej długości ul. S. Ponadto z informacji opisowej z wykonania budżetu za 1996r. wynika, że na ulicy tej wykonano modernizację oświetlenia i zasilania energetycznego.

Z powyższym stanowiskiem w zakresie wyczerpującego zgromadzenia przez organy administracji w niniejszej sprawie dowodów potwierdzających owe istotne, a sporne w sprawie elementy stanu faktycznego sprawy, nie można się jednak zgodzić.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Przepis art. 80 K.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Jest ona przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi. (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 470).

Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Dokonując oceny zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej w kontekście zasadności tezy, przyjętej przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą zgromadzony przez organy w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięć, które nie naruszają przepisów procedury administracyjnej, uznać przyjdzie za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 i art. 136 K.p.a.

Sporna w istocie rzeczy, pozostawała kwestia czy przedmiotowa część nieruchomości skarżących (obecnie działka nr 1) była zajęta pod drogę publiczną, i co za tym idzie, granic w jakich organy administracji sprawowały władztwo publiczne nad działką nr 3.

W punkcie wyjścia należy zauważyć, iż przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. odwołuje się do "władania", które winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., I SA/Wa 1116/11,LEX nr 1150648). Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, co zasadnie wskazał Sąd I instancji.

Powyższą tezę potwierdza analiza ustawowych zmian w definiowaniu "pasa drogowego" oraz "drogi". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985r. o drogach publicznych (wersja obowiązująca w dniu 1 stycznia 1990 r.) "droga lub pas drogowy" to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Obecnie obowiązująca definicja, wprowadzona na mocy ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1953) przyjmuje, iż "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). "Droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2).

Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego, przy obecnej regulacji, niezbędnym będzie przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08, LEX nr 522456). Wyrok dotyczył sprawy roszczeń odszkodowawczych za grunty zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, ale teza ta ma także znaczenie dla ustalania przesłanek przejścia z mocy prawa takich gruntów na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Natomiast z regulacji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. wymogu takiego nie można wyprowadzać. Przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, mijanka, zatoka, rów przydrożny).

Powyższe uwagi prowadzą także do wniosku natury procesowej: zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice, jak oczekują tego skarżący kasacyjnie. Można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych .

Wbrew jednak ocenie WSA w Warszawie, tak rozumiane oznaczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a tym samym i zakres przestrzenny władztwa publicznego nad tą nieruchomością, oraz fakt rzeczywistego sprawowania tego władztwa, nie został w rozpoznawanej sprawie dostatecznie wykazany zgromadzonym przez organy materiałem dowodowym.

Podzielić należy ocenę Sądu oraz organów administracji, że z treści dokumentu urzędowego – mapy zasadniczej nr [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, że na dzień 30 kwietnia 1997r. część działki nr 3 znajdowała się w granicach drogi – ulicy Sj. Analiza tego dokumentu nie pozwala jednak na odtworzenie jaka część tej nieruchomości była zajęta pod urządzony pas drogowy przedmiotowej drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że organy nie określiły jaki był stan urządzenia drogi oraz spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., jaki był faktycznie stan zajęcia przez ul. S. działki nr 3, w szczególności czy obejmował on w całości obszar określony obecnie jako działka nr 1. Organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu, że na tym terenie nie znajdowały się żadne urządzenia związane z drogą. Jednocześnie organ odwoławczy oraz Sąd I instancji uznał za wiarygodne dokumenty, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą być uznane za jednoznacznie przesądzające badane okoliczności. Zasadnie skarżący kasacyjnie poddają w wątpliwość wartość dowodową zaświadczenia zastępcy Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2010r., zgodnie z którym działka nr 1 na dzień 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład publicznych dróg gminnych i była we władaniu Gminy [...]. Z treści bowiem tego dokumentu, który powstał wszakże wiele lat po 1 stycznia 1999r., nie wynika na podstawie jakich okoliczności lub dowodów, zaświadczenie to zostało wydane. Tym bardziej, że podział geodezyjny nieruchomości oznaczonej nr 3, na działki 1 i 2 nastąpił znacznie później, z uwagi na inne okoliczności faktyczne i prawne, w związku z przebudową i modernizacją drogi gminnej ul. S. Wobec braku innych dowodów na tę okoliczność, oraz co wynika z akt sprawy, sporu pomiędzy skarżącymi kasacyjnie i Gminą, co do tej kwestii, powyższe zaświadczenie należy uznać za dokument nieprzydatny dla rozstrzygnięcia spornych okoliczności.

Co prawda nie sposób pominąć eksponowanej przez organy okoliczności zlecenia przez skarżącego już w 1980 r. wybudowania ogrodzenia na terenie swojej nieruchomości (działka nr 3), w przebiegu obecnej granicy działek 1 i 2 i dowodu w postaci zeznań świadka L.J., na okoliczność że teren obecnej działki 1 był terenem ogólnodostępnym, stanowiącym część ulicy S. użytkowanym przede wszystkim jako ciąg pieszy i rowerowy (chodnik), jednakże wobec kwestionowania przez skwarzących stwierdzenia, że ta cześć ich działki stanowiła część ulicy S., którą faktycznie władała Gmina, te rozbieżności należało wyjaśnić za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych.

Nadto wskazać przyjdzie, że również oświadczenie Z.C. – pracownika Zakładu Usług Komunalnych w [...], który zajmował się utrzymaniem i ochroną dróg stanowiących własność gminy [...]" z 9 maja 2011r., zgodnie z którym: "w dacie sprzed 1998r. Zakład Usług Komunalnych" dokonywał równania drogi na zlecenie Gminy [...], na całej długości ulicy S.", wobec istoty sporu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mogło być uznany jako dowód na okoliczność ustalenia zakresu wykonywanego przez Gminę władztwa co do obecnej działki nr 1. Oświadczenie to jest gołosłowne, ani też w żaden sposób nie indywidualizuje wykonywanych prac do terenu tej nieruchomości. Sam fakt "równania drogi na całej długości ulicy S.", wobec braku wskazania, że obejmowało również teren spornej nieruchomości, nie stanowi dowodu na kwestionowaną wszakże przez skarżących kasacyjnie okoliczność, że ich działka była zajęta pod tę drogę publiczną.

Zgromadzony materiał dowodowy, daje wszakże podstawy do kwestionowania co do zasady prawidłowości stanowiska skarżących kasacyjnie, że z pewnością teren obecnej działki nr 1 nie był na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęty pod drogę publiczną (pas drogowy ulicy S.), jednakże nie jest on wystarczający, aby rzetelnie i zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego uznać za ustalone wszystkie konieczne przesłanki dla zastosowania normy prawa materialnego.

W takiej sytuacji faktycznej jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdy organy administracji nie dysponowały dostatecznymi dowodami potwierdzającymi jednoznacznie faktyczne zajęcie terenu oznaczonego jako działka nr 1 pod drogę publiczną i wykonywania nad nią władztwa publicznoprawnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy administracji winny przeprowadzić wnioskowany przez skarżącego dowód w postaci jego przesłuchania (art. 86 K.p.a.). Nadto do ustalenia spornego przebiegu i granic pasa drogowego ulicy S, na dzień 31 grudnia 1998 r., zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r., w szczególności granic zajęcia spornej działki 1 przyczynić mogłoby się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89 ust. 2 K.p.a.) lub dokonanie oględzin z udziałem stron, ewentualnych świadków i geodety, aby odtworzyć przebieg ulicy S., przed jej późniejszymi ewentualnymi zmianami. W oględzinach tych powinni uczestniczyć w szczególności L.J. oraz Z.C., na których oświadczenia powołują się organy.

Wobec tego, że przesłanki nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały w trakcie postępowania dostatecznie wykazane, zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wobec naruszenia przez organy wskazanych przepisów postępowania, okazał się usprawiedliwiony. Przy czym zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie jest wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zatem decyzje zostały wydane przedwcześnie, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowić to zatem winno podstawę do ich uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który został zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a., niezakwestionowanie przez sąd dokonanej przez organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem przepis ten nie zawiera norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy przez sąd administracyjny. Dlatego też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105), nawet w sytuacji, kiedy stanowisko sądu, w zakresie oceny materiału dowodowego byłoby błędne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11 Lex nr 1145067; wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07, opubl. w LEX nr 488560).

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Tymi elementami są: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Nadto wskazane w pkt 1 lit. c skargi kasacyjnej dokumenty, wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie potwierdzają, czy w dacie 31.12.1998r. sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, ani tego czy znajdowała się czy nie we władaniu publicznoprawnym. W obecnym stanie sprawy nie można bowiem w sposób pewny potwierdzić faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i władania nią w tej dacie przez Gminę [...].

Nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. Sąd bowiem nie przeprowadzał żadnego dowodu w toku postępowania sądowego a analizował jedynie dowody, zebrane w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, podkreślenia wymaga, że na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014r. pełnomocnik skarżących cofnął wniosek dowodowy zawarty w pkt 3 skargi (vide k. 34 akt sądowych).

Wskazać jednocześnie przyjdzie, że wnioskowane dokumenty znajdowały się w aktach sprawy administracyjnej, zatem podlegały kontroli sądu. Nadto decyzje w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości, nie stanowią dowodów mogących stanowić podstawę do dokonywania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę, co zasadnie wywodził organ odwoławczy.

Konkludując zatem, stwierdzić trzeba, że niedostateczne wykazanie przez organy, że działka 1 wchodziła w całości w skład ulicy S. w [...] i była tym samym zajęta na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jedynie bezsporne ustalenie tej okoliczności daje podstawy do zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Powyższe powoduje, że skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., okazała się usprawiedliwiona, co uzasadniało jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również – na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011r.

Wobec skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd w zaskarżonym wyroku, na obecnym etapie sprawy przedwczesne byłoby dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ winien uwzględnić powyższe wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym dla wszechstronnej oceny czy w dniu 31 grudnia 1998 r. sporny grunt był zajęty pod drogę publiczna i czy podmiot publiczny władał nim – w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie 860,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, na które składały się: opłata od pełnomocnictwa 17,00 zł, wpis od skargi 200,00 zł, opłata za sporządzenie uzasadnienia 100,00 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 443,00 zł, które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 461 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804).