Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1099/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 401
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku Gmin B. i M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Związku Gmin B. i M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 18 września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 w związku z art. 155 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Związku Gmin B. i M. w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 K.p.a. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia 09.11.2018 r. na wprowadzanie istniejącym wylotem do Kanału [...] w km 0+295, oczyszczonych ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w P., w zakresie pkt 11.6, poprzez określenie stałej kwoty uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych odmówił dokonania zmiany powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowana zmiana stosownie do zapisów art. 155 K.p.a. możliwa jest za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem warunkiem koniecznym zajęcia stanowiska przez organ w przedmiocie zmiany ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. jest między innymi uzyskanie na to zgód wszystkich stron postępowania wodnoprawnego zakończonego decyzją z dnia 09.11.2018 r. Dlatego też organ przy piśmie z dnia 15.07.2019 r. skierował do wszystkich stron postępowania wniosek o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody, bądź sprzeciwu na zmianę zapisów w decyzji w zakresie pkt 11.6 poprzez określenie stałej kwoty uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Z tego też tytułu, stosownie do postanowień art. 36 K.p.a. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. zawiadomił strony, że przedłużył do dnia 30 września 2019 r. termin załatwienia ww. sprawy. Ww. termin przedłużył z uwagi na potrzebę zgromadzenia niezbędnych materiałów w sprawie a następnie umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Związek G. B. i M. przy piśmie z dnia 26.07.2019 r.. Wójt Gminy B. przy piśnie z dnia 07.08.2019 r. i Wójt Gminy M. przy piśmie z dnia 29.07.2019 r. wyraziły zgodę na zmianę decyzji. Natomiast brak stanowiska ostatniej strony postępowania w tej kwestii uznać należy za jej brak (PGW-RZGW K. ). Organ w wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oceny przesłanek zmiany decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 155 K.p.a. ustalił, że zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, przez organ który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. A więc dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Postępowanie prowadzone na podstawie przywołanego przepisu jest postępowaniem nowym, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem do zmiany decyzji może dojść wyłącznie wówczas, gdy dotyczy to sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązująca decyzją, z tym samym stanem prawnym, niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym , dopóty można mówić o tożsamości sprawy w znaczeniu materialno-prawnym. Zatem w trybie art. 155 K.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej pierwotna decyzją (uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009r. II GPS2/09, ONSA/WSA/1.2010/4, por. wyrok NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012r. II OSK 569/11- Lex nr 1252109, por. wyr. WSA w Łodzi z dnia 10 października 2011 r. II SA /Łd 874/11 CBOSA). Zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. stanowi zatem rodzaj trybu uproszczonego zmierzającego do wydania nowej decyzji, bez przeprowadzania na nowo postępowania administracyjnego według reguł ogólnych. Niewątpliwie wnioskowana zmiana decyzji - pozwolenia wodnoprawnego wyłącznie w zakresie zmiany urządzenia rejestrującego ilość odprowadzanych ze zbiornika wód dopuszcza możliwość podjęcia postępowania w trybie art. 155 K.p.a. Z treści przepisu wynika jednak, że zmiana ta uzależniona jest od zgody stron. W tym zakresie jednolite jest orzecznictwo sądów administracyjnych. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody przez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie tub zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 896/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., I SA/Wa 2/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2011 r., II SA/Łd 874/11; wyrok WSA w Lublinie z 22 stycznia 2013 r., H SA/Lu 749/12; wyrok WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r.; II SA/Op 227/13). Jeżeli którakolwiek ze stron postępowania nie złoży oświadczenia, z którego jednoznacznie będzie wynikała zgoda na zmianę decyzji w zakresie, w jakim prowadzone jest postępowanie, należy uznać, że nie jest spełniona podstawowa przesłanka z art. 155 K.p.a. (P.M. Przybysz, Komentarz do art. 155 k.p.a., Lex-el., teza 18). Wobec powyższego, a także mając na uwadze brak zgody wszystkich stron postępowania, brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 kKp.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 1981 r., sygn. SA 2408/81). Natomiast wystąpienie przesłanki negatywnej, zwalnia organ od czynienia ustaleń i rozważań dotyczących spełnienia pozostałych warunków, tym w zakresie słusznego interesu strony czy też przepisów szczególnych w sprzeciwu uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

Od tej decyzji odwołanie wniósł Związek Gmin B. i M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9 K.p.a. w związku art. 106 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uzależnionej od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) bez uzyskania stanowiska tego organu. Według odwołującego się organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję bez uzyskania stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Odwołujący się wniósł o uwzględnienie argumentacji i informacji przedstawionych w odwołaniu, a także o określenie stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. w sposób niebudzący wątpliwości.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy, zastosowanie może znaleźć przepis art. 136 § 1 K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dodatkowego lub zlecenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze powyższe Dyrektor RZGW w K. pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW w K. o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na zmianę punktu II.6 ww. ostatecznej decyzji z dnia 9 listopada 2018 r. Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. dyrektor regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. poinformował o niewyrażeniu zgody na zmianę pkt II.6 ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia 9 listopada 2018 roku, na wprowadzanie istniejącym wylotem do Kanału [...] w km 0+295 oczyszczonych ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w P., poprzez zmianę kwoty uczestnictwa w kosztach zużycia energii elektrycznej przepompowni wody w m. P.w z kwoty określonej jako 10% miesięcznych kosztów całkowitych energii na kwotę o stałej wysokości. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jest zgoda stron postępowania na zmianę tej decyzji, przy czym zgoda musi być wyrażona w formie pisemnej i nie można wprowadzić jej domniemania (wyrok NSA z 10 maja 2018, II OSK 3051/17). Stronami, których zgodę trzeba uzyskać są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 K.p.a., a przypadku braku zgody którejkolwiek ze stron postępowania, organ jest zobligowany do odmowy zmiany rzeczonej decyzji (por. wyrok NSA z 13 września 2017, II OSK 51/16). A zatem wyrażony wprost sprzeciw Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zobowiązuje organ do odmowy zmiany pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie istniejącym wylotem do Kanału [...] w km 0+295 oczyszczonych ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w P., udzielonego Związkowi Gmin ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia 18 września 2019 roku, w zakresie punktu II.6 tej decyzji. Zastosowanie bowiem trybu zmiany decyzji z art. 155 K.p.a. bez wyrażonej wprost zgody pozostałych stron postępowania naraziłoby organ na zarzut rażącego naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Związek Gmin B. i M. podnosząc, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nałożyło na Związek Gmin B. i M. obowiązek uiszczania opłaty w wysokości 10% kosztów energii elektrycznej zużytej na przepompowni melioracyjnej w miejscowości P. gm. B. za wprowadzanie do Kanału [...] oczyszczonych ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w P. gm. B.. Związek Gmin nie podważa zasadności uiszczania opłaty, jednakże to nie przepisy prawa, ale logika dyktuje by przyjąć stałą opłatę, którą można uwzględnić w kosztach utrzymania oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji przenieść na użytkowników kanalizacji. Obecnie zrzucamy ścieki w ilości nie więcej niż 50 m3/dobę, a w najbliższych latach wielkość ta nie przekroczy 160 m3/dobę. Nadmieniono również, że odcinek kanału od miejsca zrzutu, do przepompowni jest na bieżąco utrzymywany w stanie nie budzącym zastrzeżeń. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGWWP wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. dotyczącej odmowy zmiany decyzji ostatecznej – pozwolenia wodnoprawnego, zakresie w jakim decyzja ta ustalała wysokość uczestniczenia strony skarżącej w kosztach zużycia energii elektrycznej przepompowni wody. W ocenie organu, wniosek strony nie mógł być uwzględniony, ponieważ na zmianę decyzji nie wyraziła jedna ze stron jakie w postępowaniu brały udział tj. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w K.. W ocenie sądu, nie będącego związanym zarzutami skargi, kontrolowana decyzja jest wadliwa z innych jednak przyczyn, niż te które zgłasza strona skarżąca.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. poddana jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nich przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one odrębnej oceny w każdej konkretnej sprawie.

W orzecznictwie oraz w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. "nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). W wyroku z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 251/97 (LEX nr 48251) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować zniesienie, bądź zmianę obowiązku, na bardziej korzystnych warunkach (np. zmiana wysokości kosztów uczestniczenia w zużyciu energii elektrycznej ustalonej w decyzji wodnoprawnej), a tym samym polepszyć sytuację prawną strony.

Zastosowane art. 155 k.p.a. jest więc możliwe jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się weryfikacji decyzji ostatecznej. Ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 697/12 samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.

Co do zasady zgodzić należy się z organem, że zmiana decyzji wydana w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Z istoty tej instytucji zasadą będzie zatem, że w postępowaniu tym stroną jest tylko jeden podmiot (adresat decyzji), na który organ administracji władczym rozstrzygnięciem nakłada obowiązki, lub udziela praw. Uwzględniająca choćby literalną wykładnie przepisu art. 155 K.p.a., nie jest to jednak zasada bezwzględna. Zastosowanie przepis art. 155 K.p.a może znaleźć także w tych postępowaniach zakończonych decyzją ostateczną, gdzie oprócz adresata tej decyzji uczestniczyły także inne strony. Oczywistym jest, że wymagana w art. 155 K.p.a. zgoda, dotyczy w takiej sytuacji, wszystkich stron postępowania, także tych, które nie były adresatami danej decyzji ale których interesu prawnego postępowanie to dotyczyło. Tym niemniej, zgoda, o której mowa wyżej musi pochodzić od strony lub stron, a nie od organu administracji.

Postępowanie administracyjne nie wyklucza co prawda, że organ administracji jest także stroną toczącego się postępowania ale są to sytuacje, w których postępowanie dotyczy z reguły składnika majątkowego należącego do Skarbu Państwa lub gminy np. postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. II SA/Kr 739/13 w postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków, których dopatrują się skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu od orzekania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest od orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z 30 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1463/09. Widząc konieczność wyłączenia organu administracji od orzekania w sprawie w której występuje także jako strona, ustawodawca wprowadza stosowną normę prawną (np. 124 ust. 8 z 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Podzielając pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym wyroku, uznać jednak należy, że sytuacja taka jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ który, wydał decyzje będącą przedmiotem niniejszego postępowania, odmowę jej zmiany uzasadnia brakiem własnej zgody jako strony tego postępowania, powołując się na sferę swojego dominium jako reprezentanta Skarbu Państwa (odpowiedź na skargę). Organ stosuje przy tym dość dziwną konstrukcję pytania się samego siebie o zgodę na zmianę decyzji. Mianowicie pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wódy Polskie wezwały Państwowe Gospodarstwo Wodne Wódy Polskie o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie zgody na zmianę decyzji (k. 58 akt sąd.). Następnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wódy Polskie pismem z dnia 10 lutego 2020 r. poinformowały Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., że Wody Polskie zgody tej nie wyrażają a następnie stanowisko to uzasadniają (k. 57 akt sąd.). Oświadczenie to podpisał zastępca dyrektora.

Jak mowa wyżej, z góry nie da się wykluczyć, że organ administracji jest w danym postępowaniu także stronę tego postępowania. Faktem jest też, że przedmiotowa decyzja normuje także kwestie opłat, jakie strona skarżąca ma ponosić na rzecz Skarbu Państwa, którą reprezentuje organ. Można by pozornie więc uznać, że organ w tym konkretnym postępowaniu jest także jego stroną. W ocenie sądu jest to jednak wykluczone.

Przepisy normujące dane postępowanie administracyjne mogą bowiem zmieniać ogólne reguły określone przepisami K.p.a., w szczególności kwestię podmiotowego ukształtowania danego postępowania. Przepisem takim np. jest np. art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu tym stronami nie są zatem te podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.) a te podmioty których nieruchomości na skutek realizacji zamierzenia budowlanego na działce sąsiedniej doznają ograniczenia w zabudowie terenu (art. 3 pkt 20 w/w/ ustawy).

Podobna regulację zawiera ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm. dalej; ustawa) w zakresie postępowania w sprawie udzielania pozwoleń wodnoprawnych. Mianowicie przepis art. 401 ustawy stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W odróżnieniu od art. 28 ust 2 ustawy prawo budowlane, który to przepis zawęził przymiot strony wyłącznie do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepis art. 401 ust 1 ustawy, kwestię podmiotowego ukształtowania tego postępowania kształtuje dość szeroko. Mowa w nim bowiem o sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Nie budzi wątpliwości sądu, że ma on zastosowanie tak do postępowań o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących tej materii. Przepis ten oczywiście modyfikuje podmiotowe ukształtowanie tego postępowania w stosunku do art. 28 K.p.a. - stroną nie jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie np. także beneficjent opłat jakie ponosić ma adresat decyzji wodnoprawnej ale wyłącznie wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ administracji w postępowaniu tym został wyraźnie wyłączony z możliwości bycia jednocześnie jego stroną. Przepis art. 14 ust 1 ustawy jednoznacznie wskazał rolę, jaką w postępowaniu dotyczącym gospodarowania wodami pełnią tak dyrektorzy zarządu zlewni Wód Polskich jak i dyrektorzy regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Jest to jednoznacznie rola organów administracji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni wniosek skarżących przez pryzmat przepisu art. 155 K.p.a. tj. czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ nie może jednak powoływać się na brak własnej zgody jako strony postępowania w tej sprawie, jako podstawy odmowy zmiany decyzji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.