Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 1/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.157  par. 1, art. 17, art. 20 k.p.a.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a.

TEZY

Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie NSA: Jacek Chlebny (sprawozdawca) Arkadiusz Despot - Mładanowicz (współsprawozdawca) Barbara Adamiak Małgorzata Jaśkowska Paweł Miładowski Włodzimierz Ryms Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a. czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?" podjął następującą uchwałę: Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a. v.s.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia 5 marca 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a. czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?"

2. Wystąpienie o podjęcie uchwały abstrakcyjnej wyjaśniającej wskazane przepisy prawne uzasadnione zostało rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałymi w wyniku stosowania tychże przepisów po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej (Dz. U. Nr 92, poz. 753 z późn. zm.). Ustawa ta zmieniła z dniem 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) poprzez wykreślenie wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów. Powyższa zmiana spowodowała, że organem wyższego stopnia w tych sprawach stało się samorządowe kolegium odwoławcze. Rozbieżności w orzecznictwie w sposób bezpośredni ujawniły się w ramach rozstrzyganych przez Naczelny Sąd Administracyjny negatywnych sporów kompetencyjnych pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a samorządowymi kolegiami odwoławczymi, dotyczących ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia gruntów wydanych przed 1 sierpnia 2009 r. W formie pośredniej rozbieżność ta wystąpiła w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w odniesieniu do skarg na decyzje i postanowienia wydane w postępowaniach nadzorczych. Sądy rozpoznawały bowiem skargi na decyzje nadzorcze tak samorządowych kolegiów odwoławczych, jak i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

3. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że w orzecznictwie prezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska co do sposobu ustalenia organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przed 1 sierpnia 2009 r.

W ramach pierwszego stanowiska prezentowany jest pogląd, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez wojewodów jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pogląd taki został przyjęty w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r. wydanych w sprawach o sygnaturach: II OW 5/11, II OW 36/11, II OW 47/11, oraz w postanowieniu z dnia z 13 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. II OW 34/10. Uzasadniając właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia wskazywano, że w świetle art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. nie ma znaczenia to, kiedy decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, została wydana i jaki organ aktualnie jest organem właściwym w pierwszej instancji, a jaki w drugiej instancji w danej kategorii spraw. Przepis art. 157 § 1 K.p.a. ustanawia bowiem dwie reguły: po pierwsze – co do zasady – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, po drugie, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ. Wyjątki od powyższych reguł muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Jeżeli zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowana jest decyzja wojewody, to zgodnie z art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Istotne w związku z tym staje się wyłącznie to, który minister zajmuje się obecnie sprawami z zakresu scalania i wymiany gruntów.

Prezentując takie stanowisko składy orzekające przedstawiały następującą argumentację:

Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Z mocy art. 3 tej ustawy przepis art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów otrzymał brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 ". Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast art. 27 powołanej ustawy stanowi, że postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie tej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego kompetencje. Powyższe przepisy nie zmieniają właściwości organów w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarówno z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, jak i ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.), nie wynika że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawach z tego zakresu jest samorządowe kolegium odwoławcze będące w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Reguły ustanowionej w art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 K.p.a. nie może zmieniać okoliczność, że kwestionowaną decyzję wydał wojewoda jako organ pierwszej instancji, ani to, że w związku z reformą administracji publicznej, urząd określonego wojewody został zniesiony.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 K.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1 i art. 161 § 1 i 2 K.p.a., zaś w przypadku stwierdzania nieważności decyzji - art. 157 § 1 K.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania zwykłego. Dopiero wówczas, gdy - z uwagi na zmiany organizacji organów administracji – reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139. Z jej uzasadnienia wynika, że sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 K.p.a. Kierując się powyższą uchwałą uznano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów. Wskazywano następnie na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 91, poz. 1016) wydane na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz. U. Nr 106, poz. 492) oraz to, że Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 91, poz. 1034) określił, że Minister ten kierować będzie m.in. działem administracji rządowej rozwój wsi. W ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) określono zaś, że dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy scalania i wymiany gruntów (art. 23 ust. 1 pkt 3). Dział rozwój wsi pozostawał - na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 216, poz. 1599) - we właściwości Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi. W tym stanie prawnym zasadne jest przyjęcie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez wojewodów w przedmiocie zatwierdzenia projektów scalenia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Pogląd wskazujący na właściwość Ministra został również pośrednio przyjęty w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 28 grudnia 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1911/10; 11 marca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 2154/10 oraz 20 kwietnia 2011 r., sygn. IV SA/Wa 435/11 (nieprawomocny), wydanych w wyniku rozpoznania skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowych. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. IV SA/Wa 113/11, Sąd ten uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o umorzeniu postępowania nadzorczego wskazując, że Minister jest organem właściwym w sprawie.

4. Odmienne stanowisko, wskazujące na właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowych wydanych przez organy stopnia wojewódzkiego przed dniem 1 sierpnia 2009 r., zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozstrzygających spory kompetencyjne postanowieniach z dnia: 18 marca 2011 r., sygn. II OW 102/10; 22 lipca 2011 r., sygn. II OW 17/11; 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OW 51/11; 21 września 2011 r., sygn. II OW 83/11; 13 października 2011 r., sygn. II OW 30/11; 13 października 2011 r., sygn. II OW 31/11.

Analiza uzasadnień powołanych powyżej orzeczeń wskazuje, że przyjęto w nich, iż podejmowanie rozstrzygnięć w tych sprawach wyłącznie w oparciu o wykładnię art. 17 i art. 157 § 1 K.p.a. jest niewystarczające, gdyż nie uwzględnia zmiany przepisów prawa materialnego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów). W orzeczeniach tych podkreślono, że przepisy art. 17 i art. 157 § 1 K.p.a. stanowią pewne zasady co do określania właściwego organu pod względem instancyjnym, jednocześnie jednak musi być zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, której organy administracji publicznej, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, muszą przestrzegać z urzędu (art. 19, art. 20 K.p.a.). Unormowania zawarte w art. 17 pkt 1 K.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 K.p.a., w którym określone zostały reguły ustalania właściwości rzeczowej, również instancyjnej. Z art. 20 K.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 K.p.a. Właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi podstawę dla określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniach nadzwyczajnych. Zmiana właściwości rzeczowej, na skutek zmian w przepisach prawa materialnego, wpływa na zmianę właściwości instancyjnej wynikającej z art. 17 i art. 157 § 1 K.p.a. Postępowania nadzwyczajne są postępowaniami odrębnymi (w znaczeniu procesowym) od postępowania zwyczajnego, jednak w znaczeniu materialnym dotyczą tego samego przedmiotu, co szczególnie widoczne jest na tle rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 154 i art. 155 K.p.a.

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia określonej sprawy, którą jest najczęściej: wszczęcie na żądanie strony postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 K.p.a.), rozpatrzenie środka odwoławczego (art. 127, art. 141 K.p.a.), wznowienie postępowania na żądanie strony (art. 147 K.p.a.), rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej (art. 154, art. 155 K.p.a.), wszczęcie na żądanie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Metoda wskazania organu właściwego we wszystkich sprawach powinna być jedna. Wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy oznacza, że organ ten posiada w danej sprawie kompetencje w dacie, kiedy strona złożyła określone żądanie, co oznacza, że jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do podjęcia określonego działania w przewidzianej w prawie formie i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, kiedy przepisy prawa materialnego wskazują organ wyższego stopnia, nie ma potrzeby korzystać z przepisów art. 17 i art. 157 § 1 K.p.a. Jeżeli jednak przepisy prawa materialnego wskazują jedynie organ pierwszej instancji (tak jak w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2009 r.) należy wówczas w celu ustalenia organu wyższego stopnia odwołać się do art. 17 K.p.a., ewentualnie do art. 157 § 1 K.p.a. Taka zasada powinna mieć miejsce przy rozpoznawaniu każdego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, niezależnie od tego, czy chodzi o wskazanie organu właściwego w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym. Nieistotne jest również, czy dany organ jeszcze istnieje, czy też nie, albowiem istotne jest to, który organ obecnie jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia danej sprawy w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym. Po ustaleniu tego organu, nie będzie trudności z ustaleniem organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17, czy też 157 § 1 K.p.a. Istota tego poglądu oparta jest zatem na założeniu, że ustalenie właściwości instancyjnej nie może mieć miejsca bez ustalenia właściwości rzeczowej, tzn. bez uwzględnienia przepisów prawa materialnego.

Do dnia 1 sierpnia 2009 r., kiedy weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów organem pierwszej instancji w sprawach scalania i wymiany gruntów był starosta realizujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był wojewoda i ta część przepisu na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z dniem 1 sierpnia 2009 r. została skreślona. Wobec tego organ wyższego stopnia w stosunku do starosty należy ustalić w oparciu o art. 17 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ten sposób należy również interpretować właściwość wynikającą z art. 157 § 1 K.p.a. nie tylko w sprawach, w których postępowania zwyczajne zakończyły się wydaniem decyzji po dniu 1 sierpnia 2009 r., ale i w sprawach zakończonych wydaniem decyzji przed tą datą. Nie można bowiem aktualnie prowadzić postępowań w trybie nieważnościowym według dwóch reżimów prawnych; w stosunku do decyzji wydanych przed 1 sierpnia 2009 r. przez wojewodę, przyjmując, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w stosunku do decyzji wydanych po tej dacie - samorządowe kolegium odwoławcze.

Nawiązując zaś do poglądu, iż właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do stwierdzania nieważności decyzji wojewody wydanej przed dniem 1 sierpnia 2009r. wywodzić należy z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 216, poz. 1599) zauważono, że nie są to przepisy określające kompetencje Ministra, co wynika z art. 36 tej ustawy. Kierowanie przez ministra określonym działem administracji rządowej, nie stanowi przyznania mu kompetencji do orzekania w sprawach objętych tym działem. Nie można utożsamiać zakresu działania organu i zadań z pojęciem kompetencji. Wszystkie zadania należące do kompetencji organów samorządu terytorialnego na szczeblu centralnym należą do zadań ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej lub centralnych organów administracji państwowej, gdyż organy samorządowe nie mają na tym szczeblu swojej reprezentacji.

W prezentowanym stanowisku zwrócono uwagę także na to, że nie można rozstrzygać sporów kompetencyjnych nie uwzględniając, iż od 1990 r. istnieją dwa piony organów administracji publicznej: organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego. Ustawowe przekazanie zadań w określonym zakresie organom samorządu terytorialnego musi się wiązać nie tylko z rozstrzyganiem spraw w postępowaniu zwyczajnym, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych według aktualnie obowiązujących przepisów, niezależnie od tego przez który organ została wydana decyzja kwestionowana następnie w postępowaniu nadzwyczajnym.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, winno nastąpić w oparciu o zasady określone w art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a., z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

5. Na wstępie należy stwierdzić, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. We wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazano bowiem występowanie rozbieżności w orzecznictwie sądowym w zakresie wskazywania, z powołaniem się na art. 157 § 1 K.p.a., organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez wojewodę przed dniem 1 sierpnia 2009 r., jeśli wszczęcie postępowania w sprawie nieważności postępowania nastąpiło po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej, która zmieniła art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Powyższa zmiana, polegająca na wykreśleniu wskazania wojewody, jako organu wyższego stopnia w sprawach scalenia i wymiany gruntów w stosunku do starosty, spowodowała, że za organ wyższego stopnia w postępowaniach nadzorczych w tych sprawach sądy administracyjne niejednolicie uznawały samorządowe kolegia odwoławcze albo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, także w sprawach, gdy kwestionowaną decyzję wydał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożony wniosek za uzasadniony, dostrzegając, że ustalenie prawidłowej wykładni przepisów wywołujących rozbieżności w orzecznictwie pozwoli wyeliminować różnicę stanowisk zajmowanych przez sądy administracyjne.

6. Właściwość organu administracji publicznej jest definiowana w doktrynie jako zdolność do władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego przez rozstrzygnięcie o uprawnieniach bądź obowiązkach jednostki. Obok właściwości ustawowej (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej) wyróżnia się właściwość delegacyjną, która opiera się na dopuszczalności przesunięcia właściwości ustawowej na inny organ administracji publicznej (B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 9 Prawo procesowe administracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Warszawa 2010, s. 104-105). Obowiązek zbadania z urzędu właściwości ciąży na organie prowadzącym postępowanie. Postępowania z urzędu nie może bowiem wszcząć organ, który nie jest właściwy w sprawie, natomiast podanie skierowane do organu niewłaściwego podlega przekazaniu organowi właściwemu stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. Znaczenie prawidłowego ustalenia właściwości organu dla postępowania potwierdza i to, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., por. wyrok NSA z 7 października 1982 r., sygn. II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2 poz. 95).

7. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odnosi się do właściwości rzeczowej i miejscowej, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania jej z urzędu (art. 19 K.p.a.). Właściwość rzeczową określa się jednolicie jako zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznania i rozstrzygania danej kategorii spraw (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., op. cit., s.105; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks ..., op. cit., s. 193; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks..., op. cit., s. 191; P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 111, W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 68). Właściwość instancyjna organu odwoławczego do wydania decyzji najczęściej rekonstruowana jest natomiast z przepisów prawa procesowego. Ten rodzaj właściwości nie jest rozumiany jednolicie. Przyjmuje się, że określa ona organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy w II instancji (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., op. cit., s. 194-195) albo organ właściwy w I i II instancji (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 52, W. Chróścielewski, Organ..., op. cit., s. 6), lub też, że wskazuje na zdolność prawną organu do weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., op. cit., s. 105). Przy ustalaniu właściwości instancyjnej rozwiązania prawne przyjęte w K.p.a. dają pierwszeństwo przepisom szczególnym albo wymagają stosowania przepisów K.p.a. w związku z przepisami ustaw materialnoprawnych. W pierwszym przypadku – który ma zastosowanie przy ustalaniu właściwości instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych - właściwość instancyjna przyznana przepisami K.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, przysługuje w razie braku przepisu szczególnego. W drugim przypadku – znajdującym zastosowanie przy ustaleniu właściwości instancyjnej rządowych organów administracji publicznej, ustalenie właściwości instancyjnej wymaga stosowania przepisów K.p.a. w związku z przepisami ustaw materialnoprawnych (B. Adamiak [w:] System ..., op. cit., s.107).

W doktrynie zwraca się uwagę, że chociaż właściwość instancyjną powinno odróżniać się od właściwości rzeczowej, to jednak kompetencje organu wyższego stopnia do rozpatrywania sprawy w drugiej instancji wywodzą się z przepisów prawa materialnego i że właściwość instancyjna " ... jest więc nie tylko kompetencją do rozstrzygnięcia sprawy nadaną organowi danego stopnia, ale jednocześnie jest to kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy (kategorii spraw) właśnie po raz pierwszy (organ I instancji) lub właśnie po raz drugi (organ II instancji), a nie jedynie do decydowania o decyzji organu niższego stopnia " (J. Zimmermann, Administracyjny ..., op. cit., s. 52). W tym ostatnim ujęciu, kategoria właściwości instancyjnej organu odwoławczego została zatem ściśle powiązana z kompetencją do załatwienia sprawy administracyjnej po raz pierwszy lub po raz drugi. Powyższe stwierdzenie wskazuje na potrzebę oceny, czy zasady ustalania właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia jako organu odwoławczego ulegają zmianie ze względu na prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Innymi słowy, czy organ wyższego stopnia, do którego właściwości należało rozpoznanie środka odwoławczego (art. 127 § 2 K.p.a.) pozostanie organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., także po zmianie właściwości rzeczowej przekazującej daną kategorię spraw innemu organowi, czy też określenie właściwości organu wyższego stopnia w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zostanie ukształtowane poprzez przepis prawa określający odmiennie właściwość organu dla określonej kategorii spraw.

Poszukując rozwiązania tego problemu, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 83/98, OSNAPUiS 1999 nr 9, poz. 293, przyjął, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej do stwierdzania nieważności decyzji oceniać trzeba według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania kwestionowanej decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, a zatem przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji w postępowaniu w trybie zwyczajnym.

8. Nie sposób nie dostrzec, że istota problemu przedstawionego w pytaniu Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w bezpośredniej łączności z problemem rozstrzygniętym przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, ONSAiWSA 2000, nr 4, poz. 139. W uchwale tej, mającej na celu wskazanie organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jeżeli grunt stanowi własność gminy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 157 § 1 K.p.a. w zakresie dotyczącym organu wyższego stopnia właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do rozumienia treści powyższego przepisu w uchwale wskazano, że z art. 157 § 1 K.p.a. wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze - właściwy do stwierdzenia nieważności jest ten z tych organów, który wydał kwestionowaną decyzję. W pozostałych przypadkach zastosowanie ma reguła druga wskazująca, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art. 157 § 1 K.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. W tym celu odnieść się należy do art. 17 K.p.a., który określa to, jaki organ jest organem wyższego stopnia. W powołanej uchwale zauważono, że przepis ten reguluje jednak relacje między organami administracji publicznej funkcjonującymi obecnie w czasie obowiązywania tego przepisu Kodeksu w aktualnym brzmieniu, nie odnosi się natomiast w ogóle do problemu, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów, które zostały zniesione i nie są już wymienione w Kodeksie, podkreślając, że jest to niewątpliwie zagadnienie intertemporalne, które nie jest regulowane wprost w przepisach prawa. Aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. W świetle powołanej uchwały sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 K.p.a.

9. Pomocna dla odpowiedzi na postawione pytanie może okazać się analiza relacji łączących postępowanie w sprawie nieważności decyzji i postępowanie zwykłe. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym za jednolity uznaje się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Stanowisko takie w piśmiennictwie dotyczącym prawa administracyjnego przyjmowano już na gruncie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z 1960 r. regulującego zasady wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (odpowiednik obecnego art. 157 § 2 K.p.a.), wskazując, że podanie strony o uchylenie nieważnej decyzji powoduje wszczęcie nowej sprawy (causa nova), odmiennej od tej, w której zapadła nieważna decyzja – sprawy o odrębnej podstawie (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 284). Po wprowadzeniu sądowej kontroli decyzji administracyjnych w 1980 r., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było stanowisko łączące pojęcie sprawy ze stosunkiem materialnoprawnym, co dawało podstawę do uznawania, że w danej sprawie może się toczyć tylko jedno postępowanie administracyjne, podlegające podziałowi na fazy: postępowania prowadzonego w trybie zwykłym oraz postępowania będącego niejako kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym - postępowania nadzwyczajnego. W następstwie podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwał z 14 czerwca 1991 r., sygn. III AZP 2/91, OSNC 1992/1/3 oraz z 19 lipca 1991 r., sygn. III AZP 4/91, pogląd pozwalający przyjąć, że zakończone decyzją ostateczną postępowanie w sprawie indywidualnej może mieć swoją dalszą fazę w postaci postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji został w orzecznictwie sądowym odrzucony na rzecz stanowiska, zgodnie z którym uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym wszczyna postępowanie administracyjne w nowej sprawie, odrębne w stosunku do postępowania w wyniku którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 1991 r., sygn. II SA 1035/91, ONSA 1991/3-4/94 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 1993/3/52). Przedmiot postępowania nadzwyczajnego należy upatrywać w kwestii istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej. Przedmiot ten nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego), co jednak nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie pozostaje z tym postępowaniem w bliskim związku. Tego rodzaju rozumienie charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest w obecnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekwestionowane (por. wyrok NSA z 9 maja 2009 r., sygn. II OSK 520/07; wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. I OSK 433/08; wyrok NSA z 3 października 2007 r., sygn. I OSK 1906/06; wyrok NSA z 28 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1438/05).

Istotny dla stwierdzenia relacji pomiędzy postępowaniem zwyczajnym i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r., sygn. OSA 1/01, ONSA 2001, nr 3, poz. 95, zgodnie z którym unormowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie upoważniają do tego, by "(...) łączyć lub mieszać ze sobą instytucję administracyjnego toku instancji, w której występuje określenie: "organ odwoławczy" i klasyczną instytucję nadzoru, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej". W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie ustalając kompetencję organów administracyjnych w obu tych zakresach kodeks posługuje się określeniem: "organ wyższego stopnia", ale czyni to w inny sposób. Sąd zwrócił uwagę na różne kompetencje odwoławcze i nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych, które mają całkowicie inny cel i charakter i " (...) choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu /właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"/, to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Powinna funkcjonować stała kolejność i sekwencja czasowa ich stosowania: tok instancji, gwarantujący ponowne pełne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, ma pierwszeństwo przed nadzorem, w którego ramach można osiągnąć jedynie weryfikację dotychczasowej decyzji." W glosie do powyższego postanowienia (glosa B. Adamiak, OSP 2001, z. 7-8, poz. 106) zwrócono uwagę na istnienie dwóch właściwości rzeczowych: (a) do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej oraz (b) do weryfikacji decyzji administracyjnej, którą regulują przepisy prawa procesowego (właściwość instancyjną). System weryfikacji decyzji administracyjnej obejmuje weryfikację w toku instancji oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. O ile weryfikacja w toku instancji polega na przeniesieniu na organ odwoławczy właściwości do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o tyle w nadzwyczajnych trybach właściwy organ nie rozstrzyga ponownie sprawy administracyjnej. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji kognicja organu obejmuje wady wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych, mających charakter materialnoprawny, których występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., op. cit., s. 611). Zakres weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym jest zatem węższy niż zakres weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym, gdyż nie uprawnia do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wydana tylko decyzja typu kasacyjnego, stwierdzająca nieważność lub odmawiająca stwierdzenia nieważności (stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa). Brak jest zatem przesłanek, które nakazywałyby przypisywać użytemu w rozdziale 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego sformułowaniu "organ wyższego stopnia" wskazywane w powołanych powyżej orzeczeniach szczególne znaczenie.

10. Ze wskazanych powyżej różnic nie należy wyprowadzać kategorycznego wniosku o zasadności odmiennego kształtowania przez ustawodawcę właściwości organu wyższego stopnia w zależności od trybu weryfikacji decyzji, gdyż za niepożądane należy uznać zjawisko dwutorowości postępowań, która wyraża się w powierzeniu weryfikacji decyzji różnym organom w zależności od trybu: w toku instancji i w trybie nadzwyczajnym. Trzeba się zatem zgodzić, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze w tej samej kategorii spraw powinny, co do zasady, zawsze należeć do tych samych organów. Z drugiej jednak strony, dotychczasowa argumentacja wskazuje na odmienne zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Nie jest zatem niemożliwa taka sytuacja, w której nie będzie istniała tożsamość organu odwoławczego i podejmującego decyzję w trybie nadzoru. Ma to miejsce zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem postępowania nieważnościowego jest decyzja organu odwoławczego. Ustalenie właściwości instancyjnej w trybie nadzwyczajnym musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji właściwej temu trybowi, a nie tylko na podstawie normy, z której wynika aktualna właściwość rzeczowa organu do wydania decyzji w toku instancji. Postępowanie nadzwyczajne nie jest bowiem kontynuacją postępowania zwyczajnego, ale odrębnym postępowaniem, w którym istnieje samodzielny przedmiot postępowania i do którego mogą mieć zastosowanie odrębne reguły ustalania właściwości organu. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest nową sprawą w stosunku do sprawy, w której wydana została decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony wynikających z podlegającej konkretyzacji normy prawa materialnego. Z tego też względu nie jest uzasadnione automatyczne utożsamianie właściwości organu wyższego stopnia w trybie nadzwyczajnym z organem odwoławczym, który jest aktualnie właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, należy mieć na uwadze także różnice pomiędzy postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności a innymi trybami weryfikacji decyzji. W odniesieniu do instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje, że organem właściwym w sprawie wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, jeżeli zaś przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w art. 150 § 1 K.p.a., o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2). Postępowanie w sprawie wznowienia ma inny zakres i charakter w stosunku do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie jest bowiem postępowaniem weryfikacyjnym, ale zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją zawierającą wady formalne. Powyżej wskazany charakter postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego sprawia, że na gruncie art. 151 K.p.a. w orzecznictwie przyjęto stanowisko, w świetle którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 K.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów (por. wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1474/06, postanowienie NSA z 8 czerwca 2010 r., sygn. I OW 40/10). Ustalenie organu wyższego stopnia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w oderwaniu od aktualnych przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w danym rodzaju sprawach, stwarzałoby bowiem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji merytorycznych wydanych przez różne organy, w zależności od trybu, w jakim decyzje te by wydano. W odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organy nadzoru nie posiadają kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy.

11. Rozważając kwestię reguł ustalania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, należy mieć równocześnie na uwadze wnioski wypływające z zasad ustrojowego prawa administracyjnego. Wydzielając zadania państwa, których wykonywanie zostało powierzone samorządowi terytorialnemu, ustawodawca przyjął, że decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydawane przez organy samorządu terytorialnego podlegają kontroli instancyjnej oraz nadzorowi pozainstancyjnemu nie na podstawie odpowiednich przepisów normujących nadzór nad działalnością gmin, powiatów i samorządu województwa, ale na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów szczególnych (art. 102 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./; art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.); art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm./). Organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej są objęte kontrolą, w ramach struktury administracji samorządowej, w którą włączono samorządowe kolegia odwoławcze, bądź podlegają kontroli organów administracji rządowej. Zasadę tę potwierdza art. 17 pkt 1 K.p.a. przyjmując, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, są samorządowe kolegia odwoławcze. Uwzględnienie powyższej zasady wyklucza sytuację, by organy jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., do których zaliczono samorządowe kolegia odwoławcze, mogły być organem wyższego stopnia względem organów administracji rządowej. Nadaniu takiego charakteru samorządowym kolegiom odwoławczym jako organom samorządu terytorialnego w stosunku do organów administracji rządowej sprzeciwia się wymóg zapewnienia integralności działania organów administracji publicznej. Nie byłaby ona zapewniona, gdyby w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej kontrolą organu jednostki samorządu terytorialnego była objęta działalność orzecznicza organu administracji rządowej. Ustawodawca kształtując właściwość organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej uwzględnia konieczność zapewnienia pełnego przestrzegania omawianej zasady. Jej obowiązywanie powinno zostać zagwarantowane również w przypadku, gdy dochodzi do zmiany we właściwości organów. Przeniesienie kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej z organu administracji rządowej na organ znajdujący się w strukturze organów samorządu terytorialnego - w razie uznania, że organ wyższego stopnia właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego - prowadziłoby bowiem do przyznania organowi samorządu terytorialnego charakteru organu nadzoru w stosunku do administracji rządowej. Skutkowałoby to w konsekwencji możliwością zastosowania w stosunku do działalności orzeczniczej organu administracji rządowej instrumentów procesowych o charakterze nadzorczym z wyłącznej inicjatywy organu wchodzącego w skład organów samorządu terytorialnego. Wynikający z Konstytucji oraz ustaw samorządowych nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego jest oparty na nadrzędności organów nadzoru nad organem nadzorowanym. Kompetencja organu samorządu terytorialnego jako organu wyższej instancji, której wyrazem byłaby władcza ingerencja w sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ administracji rządowej (stwierdzenie nieważności decyzji), rodząca możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie przepisów prawa cywilnego, stanowiłaby zatem na gruncie procesowym pełne odwrócenie hierarchicznej budowy administracji publicznej. Nie ma powodów, by działalność organów administracji rządowej przeciwstawiać działalności organów mieszczących się w segmencie władzy wykonywanej przez samorząd terytorialny. Przyjąć jednak należy, że dekoncentracja wykonywanych przez te organy zadań powinna się mieścić w ramach ukształtowanych przez przepisy konstytucyjne zasad uczestniczenia samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej (art. 15 ust. 1, art. 163 i art. 171 ust. 1-2 Konstytucji).

Reasumując, to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 K.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, iż samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie oznacza, że tym samym samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego.

12. Problem przedstawiony we wniosku wynika ze zmiany art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, którą od dnia 1 sierpnia 2009 r. wprowadziła ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, polegającej na wykreśleniu w art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scalania i wymiany gruntów. Rozbieżności w orzecznictwie dotyczyły określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed 1 sierpnia 2009 r. Prezentowano bowiem pogląd, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który był i jest w stosunku do wojewody organem wyższego stopnia (art. 17 pkt 2 K.p.a.) albo, że status organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. w stosunku do wojewody w tych sprawach uzyskało samorządowe kolegium odwoławcze, które jest organem właściwym w tych sprawach ze względu na pozycję organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, który jest właściwy do rozpoznania spraw scaleniowych w pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że wobec tego, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 K.p.a. w stosunku do wojewody jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to Minister pozostaje właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez wojewodę. Odrzucenie poglądu, że zmiana właściwości rzeczowej organów do rozpoznania sprawy w toku instancji wpływa automatycznie na zmianę właściwości ustalanej na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. potwierdza wykładnia językowa przepisu w części, w której odnosi się on do decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, skoro wydanie decyzji przez te organy uzasadnia ich właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustawodawca wyraźnie zatem powiązał właściwość tych organów w sprawie stwierdzenie nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Bez względu zatem na zmiany we właściwości polegające na przekazaniu do rozpoznania określonych spraw do innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to zawsze pozostaną one właściwe do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji.

Redakcja art. 157 § 1 K.p.a. wskazuje również, że powiązanie z organem, który wydał decyzję i z organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy nie tylko ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, ale odnosi się również do organu wyższego stopnia, na co może wskazywać użycie zwrotu " (...) a gdy decyzja została wydana (...)". Także pierwsza reguła ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. ab initio (dotycząca organu wyższego stopnia) odnosi się do wydanej przez organ decyzji. Takie powiązanie znajduje uzasadnienie w przedmiocie postępowania i możliwości orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania jest ustalenie wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, w której ta decyzja została wydana.

13. Wskazana powyżej zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności właściwym będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję.

Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Problemy takie dostrzeżono również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają również wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje (postanowienie NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. I OW 27/08). Złożoność możliwych sytuacji należałoby uzupełnić o taką zmianę, w której organy administracji utraciły kompetencję do rozpoznawania określonej kategorii spraw w związku z wyłączeniem drogi administracyjnej. W tym ostatnim przypadku, niezależnie od potrzeby ustalenia organu właściwego, mogą powstać również dalej idące wątpliwości: co do możliwości i trybu ustalenia konsekwencji prawnych wady nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Sytuację, w której aktualne przepisy o zakresie działania organów administracji stałyby na przeszkodzie do ustalenia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dobrze ilustruje następujący przykład. Na mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), uchylono ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zaś sprawy nią uregulowane, dotychczas sprawy administracyjne, zostały przekazane sądom powszechnym (art. 4 powołanej ustawy). Konsekwentnie stosując zasadę, że aktualny zakres działania organów administracji ma znaczenie dla określenia właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przyjąć należałoby, że skoro sprawy dotyczące uregulowania własności gospodarstw rolnych nie są już sprawami administracyjnymi, to żaden organ administracji nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach. Tymczasem było inaczej, gdyż dopiero na podstawie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 31, poz. 1700) wyłączono stosowanie do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, co też oznacza, że do tej pory było to dopuszczalne.

Przyjęcie zasady określania organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu, który wydał decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym, pozwala na udzielenie odpowiedzi także w odniesieniu do takich sytuacji, skoro punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie właściwość (lub w omawianym przypadku jej brak) do rozpoznania spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Należy zatem przyjąć jako zasadę, że tak długo jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to tak długo jak ten organ istnieje, jest on właściwy do orzekania w myśl art. 156 wobec tej decyzji (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r., sygn. II SA 2554/01, ST 2003, nr 5, s. 58).

14. Decydując o zasadach ustalania poszukiwanej właściwości organu należy mieć na uwadze, że udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie abstrakcyjne wymaga sformułowania go w postaci tezy, która pozostałaby prawdziwa zarówno na gruncie ustalania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., jak i uwzględniałaby wyjątek ustanowiony w dalszej części tego przepisu w odniesieniu do samorządowych kolegów odwoławczych oraz ministrów. Innymi słowy, poszukiwanie generalnej reguły dotyczącej zasad ustalania organu wyższego stopnia do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, w ramach wdrożonej procedury abstrakcyjnego wyjaśniania przepisów prawnych, musi znajdować zastosowanie zarówno w przypadku stwierdzania nieważności decyzji wydanych przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, a także respektować zasadę, że w sytuacji, gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ jest właściwy do stwierdzania nieważności.

Zastrzeżenie to jest istotne z tego względu, że w sytuacji, gdy kwestionowana w trybie postępowania nieważnościowego decyzja w sprawie scalenia została wydana została przed 1 sierpnia 2009 r. przez ministra w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wojewody, przyjęcie, iż ustalenie po 1 sierpnia 2009 r. organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie scalenia gruntów rolnych wydanych przed tą datą wymaga uwzględnienia aktualnych przepisów, na podstawie których ustala się właściwość organów w zwykłym toku instancji nakazywałoby konsekwentnie przyjąć, że właściwość tą posiada samorządowe kolegium odwoławcze. Taki rezultat wykładni, przyjęty w oparciu o te same reguły wykładni, które dotyczyłyby również ustalenia organu wyższej instancji, o którym mowa w art. 157 § 1 K.p.a., pozostawałby w oczywistej sprzeczności z jasnym przepisem K.p.a., który wskazuje, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ministra jest ten organ. Należy zwrócić uwagę, że nie zawsze dopuszczalna jest możliwość przełamania jasnego rezultatu wykładni językowej. W świetle przyjętych w doktrynie reguł wykładni, nie jest bowiem możliwa wykładnia rozszerzająca albo zwężająca w odniesieniu do jednoznacznie językowo przepisu wyznaczającego kompetencje (M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 242).

15. Reasumując, wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.

16. Z tych względów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało podjąć uchwałę, jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne Sędziego NSA Małgorzaty Jaśkowskiej do uchwały NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12.

Zgłaszam zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. II OPS 1/12 . Uważam bowiem, że ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art.157§1 k.p.a. powinno następować w oparciu o zasady określone w art.17 k.p.a. ,w związku z art. 20 k.p.a. z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy;

Po pierwsze należy zauważyć , że samo odesłanie do art. 157 , 17 i art.20 k.p.a. bez bliższego wskazania , czy odnoszą się one do właściwości rzeczowej organu administracji z momentu wydania decyzji ,podlegającej postępowaniu nieważnościowemu , czy z momentu wydania decyzji stwierdzającej nieważność innego rozstrzygnięcia , niczego jeszcze w zasadzie nie wyjaśnia. Określenie właściwości rzeczowej w art.20 k.p.a. ma bowiem wyłącznie charakter subsydiarny , a norma ta nie może stanowić co do zasady bezpośredniej podstawy prawnej ustalania właściwości / por. R. Kędziora , Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz , 3 wyd. ,Warszawa 2011r. s. 153-154/. Podobne uwagi można odnieść do art.17 i 157 §1 k.p.a. Z tego też chociażby powodu uważam sentencję uchwały za niedającą pełnej odpowiedzi na postawione we wniosku pytanie.

Nie zgadzam się też z rozwiązaniem przyjętym w uzasadnieniu uchwały. Kręgosłup prawa administracyjnego stanowią bowiem przepisy prawa materialnego, a przepisy postępowania, w tym zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, spełniają tylko rolę służebną/ wtórną/. W związku z tym powinny one, jeśli nie w drodze zmian legislacyjnych, to w drodze wykładni dynamicznej być interpretowane tak , aby odpowiadać zmieniającym się przepisom prawa materialnego i ustrojowego. Stąd jeżeli zmieniają się kompetencje organów, a same te organy pozostają , to nie można z faktu ich istnienia wywodzić właściwości tych organów, skoro w dniu orzekania nie posiadają one kompetencji w sprawie. Jeżeli natomiast przestaje istnieć dany organ , to nie to jest ważne z punktu widzenia prawa, ale to co się stało z jego kompetencjami , czy także przestały istnieć, czy przeszły na inny organ i na jaki. Reguły wynikające z art. 17, 127 , 150, czy 157k.p.a. mówiące o organie wyższego stopnia , powinny być zatem zawsze odnoszone do aktualnego stanu prawnego , wynikającego z prawa materialnego, w przeciwnym razie staną się hamulcem w rozwoju prawa i jego stosowaniu. Wykładnia prawa musi być procesem dynamicznym , uwzględniającym zmiany prawa , które są wyrazem woli ustawodawcy. Dlatego też podkreśla się w literaturze , że charakterystyczną cechą postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od postępowania sądowego i sądowoadministracyjnego jest brak zasady perpetuatio fori, a w istocie przyjęcie zasady odmiennej, polegającej na uwzględnianiu w jego toku każdej zmiany właściwości organu , w tym właściwości rzeczowej i miejscowej. Wywodzi się ją z art.19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracyjne przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podkreśla się przy tym, że statuuje to obowiązek przestrzegania swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego /wyrok SN z dnia 29 maja 1991r. , sygn. akt III ARN 17/91, PiP 1992r. nr 3 s.108/.Wskazuje się także , iż obowiązek ten odnosi się do wszystkich rodzajów postępowania administracyjnego , we wszystkich jego etapach , zarówno w postępowaniu w trybie zwykłym , jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Zdaniem J. Zimmermanna "Przepis ten, jakkolwiek nie został przez ustawodawcę zaliczony do "zasad ogólnych" ma .... rangę takiej zasady, gdyż – co słusznie potwierdza SN- wprowadza obowiązek, który ma być realizowany w każdym stadium postępowania"/ J. Zimmermann w glosie do wyroku SN z dnia 29 maja 1991r. , sygn. akt III ARN 17/91, PiP 1992 r. nr 3 s. 110/. Stąd uważa się , że w przypadku, gdy organ dotychczas właściwy , stał się w toku postępowania , wskutek zmiany przepisów, organem niewłaściwym , jego właściwość przejmują , w braku odpowiednich postanowień przepisów zmieniających- organy właściwe według nowych przepisów / por. A. Wróbel w ; M. Jaśkowska, A. Wróbel , Kodeks postępowania administracyjnego , 4 wyd. ,Warszawa 2011r. s. 192/.

Ponieważ zasada ta odnosi się do każdego postępowania , w tym w trybach nadzwyczajnych, należy ją uwzględniać również przy wykładni art. 157 k.p.a. Nie wystarczy tutaj odwołać się wyłącznie do art.17 i 20 k.p.a., nie wyznaczają one bowiem właściwości organu w sposób zamknięty. Przyjęcie stanowiska , że zgodnie z art. 157 k. p .a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia , a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze- ten organ, niezależnie od zmian właściwości w tym zakresie –narusza regułę wynikającą z art.19 k.p.a. , która nakazuje wykładać art. 20 k.p.a. w świetle przepisów o właściwości obowiązujących w momencie orzekania. Narusza także wolę ustawodawcy, który zadecydował o przeniesieniu spraw określonego rodzaju do właściwości innych organów, w szczególności, gdy tymi innymi organami są podmioty administracji samorządowej. Należy bowiem uwzględniać, że od 1990r. istnieją dwa piony organów administracji publicznej, organy administracji rządowej i samorządowej .Ustawowe przekazanie zadań w określonym zakresie organom samorządu terytorialnego musi wiązać się zatem nie tylko z rozstrzyganiem spraw w postępowaniu zwykłym , ale i nadzwyczajnym. Nie powoduje ono przełamania zasad ustrojowego prawa administracyjnego , zgodnie z którymi organy administracji samorządowej mogą podlegać kontroli w ramach struktury administracji samorządowej i rządowej , ale nie odwrotnie. O przeniesieniu kompetencji kontrolnych na organy samorządu terytorialnego decyduje bowiem w tym przypadku ustawodawca , a zasadą prawa ustrojowego jest również poszanowanie prawnej samodzielności samorządu terytorialnego. Stąd art.17 k.p.a. nie wyklucza sytuacji, gdy samorządowe kolegia odwoławcze staną się , wskutek zmian właściwości , organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji rządowej. Nie oznacza to odwrócenia hierarchicznej budowy administracji , ale decentralizację administracji i przeniesienie pewnych kompetencji do administracji samorządowej. Nie stoi na przeszkodzie temu stanowisku art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /DzU 2001r. Nr 79 , poz. 856 ze zm/, zgodnie z którym "Samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego , w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Z dniem 1 stycznia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze stały się bowiem organami wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. we wszystkich sprawach, w których obecnie rzeczowo właściwe są organy samorządu terytorialnego. Uwzględniając okoliczność, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, bez znaczenia jest fakt, jaki organ administracji był właściwy w chwili wydania kontrolowanego orzeczenia. Dokonując wykładni art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych należy zauważyć, że nie różnicują one spraw z punktu widzenia rodzajów postępowania / odwoławcze czy nadzorcze / por. K. Gruszecki, Właściwość rzeczowa organów administracji w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych, Radca Prawny 1999 nr 5 s. 101/.Tezie tej nie stoi na przeszkodzie możliwość sprawowania nadzoru nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi przez ministra właściwego do spraw administracji i uregulowanie jego uprawnień w art.3a ustawy , analiza tego artykułu wskazuje bowiem ,iż nie odnosi się on do rozstrzygania spraw indywidualnych.

Dokonując wykładni przepisów dotyczących właściwości organu należy mieć również na względzie, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ,postępowanie w trybach nadzwyczajnych traktowane jest jako postępowanie w nowej sprawie. Stąd z uwagi na zasadę obowiązywania nowego prawa , w razie braku przepisów odrębnych, podstawę właściwości winny stanowić właśnie nowe przepisy, art.157 podobnie jak art.17 i 20 k.p.a. ma bowiem tylko charakter subsydiarny. Nie ustanawia on wyłącznych reguł w zakresie ustalania właściwości. Stąd zmiana takiej właściwości ma istotne znaczenie także w trybach nadzwyczajnych . Oznacza to , że organ wyższego stopnia o którym mowa w art.157§1 k.p.a. , winien być określany według nowego stanu prawnego. Jeżeli zatem nastąpiło przeniesienie kompetencji na rzecz innego organu wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, należy wyznaczyć w świetle obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia / por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2009r. sygn. akt II OW 51/08 ,Lex nr 563582/. Natomiast przy ocenie ważności decyzji powinno się uwzględniać stan normatywny z momentu jej wydania. Należy bowiem, jak podkreślono w postanowieniu NSA z dnia 23 września 2003r. sygn. akt II SA 1484/03 ; " odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów stanowiących wzorzec oceny , czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności". Podobną regułę przyjął NSA w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009r. , sygn. akt I OW 44/09 , Lex nr 552351. Stwierdził przy tym, że ;"Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ograniczone przesłanką przedawnienia, z tego względu może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. W takim przypadku ustalenie właściwości instancyjnej należy opierać na regule ustalenia organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej".

Analogiczną zasadę przyjęto w postanowieniu NSA z dnia 16 października 2008r. , sygn. akt I OW 79/08 Lex nr 515624 , czy postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn. akt I OW 69/11 Lex nr 957428. W postanowieniu NSA z dnia 13 października 2011 , sygn. akt II OW 32/11, Lex nr 966262 sąd podkreślił, że;" W przypadku, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie nieważności została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, będzie samorządowe kolegium odwoławcze".

Zasadę tę odnoszono przy tym także do sytuacji braku określenia na jaki organ przeszły dane kompetencje / postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008r. , sygn. akt I OW 145/07, Lex nr 470964/. Wskazywano jedynie, że w przypadku , gdy decyzja została wydana na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej, należy ustalić" czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku - czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto - w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 K.p.a. - czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego" / postanowienie NSA z dnia 30 września 2004r. sygn. akt OW 105/04, ONSA i WSA 2005r. nr 4 poz.81/.

Należy mieć też na uwadze, że powyższa reguła była ,jak dotąd powszechnie akceptowana w piśmiennictwie prawniczym / por. J. Borkowski w; B. Adamiak, J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego , Warszawa 2011r. s. 639-640, P. Wojda . w; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej , Warszawa 2011r. s. 113, K. Glibowski , tamże s. 927 i d. , A. Matan, Komentarz do art.157 kpa . Stan prawny na 1.08.2010 Lex ele, W.Chróścielewski Właściwość organów administracji publicznej (zagadnienia wybrane), PiP.2002 nr 2 s. 36-38 , por. też glosę Z. Kmieciaka do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 1991 r., II SA 1035/91 , OSP 1993, z. 3, poz. 52, w szczeg. s. 128, czy glosę A. Skoczylasa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, OSP 2000, z. 12, poz. 181, w szczeg. s. 609 /. Uznawano w związku z tym, że aktualnej właściwości organów nie można ustalać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują , a należy przyjmować w zakresie właściwości działanie nowego prawa; uważano również że odnosi się to także , a nawet przede wszystkim ,do przeniesienia kompetencji z organów administracji rządowej na organy administracji samorządowej. Wskazywano przy tym, że w przypadku, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, będzie samorządowe kolegium odwoławcze - oczywiście z uwzględnieniem regulacji zawartych w przepisach szczególnych /W. Chróścielewski, Właściwość organów administracji publicznej , PiP 2002r. nr 2 s. 37/. Odmienny pogląd w tej mierze wyraził jak dotąd w zasadzie jedynie R. Sawuła, według którego, jeśli istnieje organ, który był właściwy do stwierdzania nieważności decyzji w dacie jej wydania, to tak długo jak ten organ istnieje, jest on właściwy do orzekania w myśl art. 156 k.p.a. wobec tej decyzji (R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r., II SA 2554/01, ST 2003, nr 5, s. 58).

Podjęta uchwała powinna wskazywać metodę uniwersalną ustalania właściwości organów , niezależnie od tego czy dotyczy to postępowania instancyjnego, wznowieniowego , nieważnościowego czy innego, a nie przyjmować różne rozumienie pojęcia "organu wyższego stopnia " w zależności od rodzaju postępowania, chociaż wszystkie te postępowania uregulowane są tą samą ustawą – kodeksem postępowania administracyjnego. Wydaje się , że taki charakter uniwersalny ma teza proponowana w zdaniu odrębnym . W przeciwnym wypadku może dochodzić bowiem do odmiennego traktowania organu wyższego stopnia w postępowaniu odwoławczym i wznowieniowym , a w postępowaniu nieważnościowym. W uchwale uzasadnia się tę różnicę odmiennością kompetencji organów, podkreślając , iż w przypadku odwołania i wznowienia zmierza się do nowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w przypadku nieważności chodzi o działanie w trybie nadzoru i wypowiedzenie się jedynie o wadliwości decyzji, która wcześniej zapadła. Uważam jednak po pierwsze ,że pewna różnica uprawnień organu kontrolnego nie powinna wpływać na odmienną wykładnię takich samych terminów. Należy zaś podkreślić, iż w istocie konstrukcja zastosowana w art.157 k.p.a. nie różni się od tej , która wynika z art. 127 § 2 i 3 i 150 §2 k. p. a. We wszystkich tych przypadkach mowa jest o organie wyższego stopnia, a w odniesieniu do decyzji ministra i samorządowego kolegium odwoławczego - o tych organach. Po drugie jednak i co bardziej istotne , stwierdzenie nieważności, mimo iż nie stanowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy, sięga często do istoty stosunku materialnoprawnego , np. w odniesieniu do przyczyny z art.156 §1 pkt 2 k.p.a .Buduje się w ten sposób pewien wzorzec decyzji prawidłowej i wskazuje na gradację wad rozstrzygnięć administracji publicznej. Powierzanie tego samego rodzaju spraw różnym organom , w sytuacji , gdy następstwem stwierdzenia nieważności decyzji będzie często ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w której uwzględniać się będzie przyjęte rozumienie podstawy prawnej i rozumienie rażącego lub nierażącego naruszenia prawa , może być źródłem rozbieżności orzecznictwa, a w odniesieniu do spraw przeniesionych do właściwości organów samorządowych –bazować również na odmiennych założeniach i wartościach. Przepisy k.p.a. i ich wykładnia przy rozstrzyganiu sporów nie mogą bowiem hamować przemian ustrojowych w państwie , lecz muszą w drodze wykładni dynamicznej nadążać za zmianami.

Za tego rodzaju interpretacją przepisu art.157 przemawia wykładnia językowa, funkcjonalna i systemowa. Jeżeli chodzi o wykładnię językową – wskazuje ona, iż tego samego typu terminom zastosowanym w jednym akcie prawnym nie należy nadawać odmiennego znaczenia/ tzw dyrektywa konsekwencji terminologicznej – L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów .Komentarz Toruń 2002r. s.145 i d./. Zgodnie bowiem z §10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej/ DzU Nr 100, poz.908/; do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.

Tymczasem, jak zauważono powyżej, konstrukcja art.157 , 127 §2 i 3 i 150 §2 ma charakter tożsamy. Taki sposób wykładni art. 157 nie ma jednocześnie charakteru rozszerzającego w odniesieniu do jednoznacznego językowo przepisu wyznaczającego kompetencje. Te wynikają bowiem z normy i określane są nie tylko przez art.157, 17 czy 20, ale również przez przepisy szczególne do których art.20 odsyła. Unormowania zawarte w art.17 i 157 k.p.a. należy zatem interpretować w związku z treścią art.20 , w którym określone zostały reguły właściwości rzeczowej, w tym instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika , że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej z art.17 pkt 1 k.p.a. Właściwość rzeczowa wyznaczana według przepisów prawa materialnego stanowi podstawę do określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym. Nie można jej wywodzić z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej/DzU 2007 r. Nr 65,poz.437 ze zm./ oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi / DzU Nr 248 , poz.1486 /. Nie można bowiem utożsamiać zakresu działania organu i jego kompetencji . Kierowanie przez ministra określonym działem administracji rządowej nie stanowi jeszcze przyznania mu kompetencji do orzekania w sprawach objętych tym działem.

Z kolei wykładnia funkcjonalna nakazuje uwzględnianie przy interpretacji przepisów szeroko rozumianego kontekstu społecznego, ekonomicznego czy aksjologicznego systemu prawa . Jej odmianą jest wykładnia celowościowa , która nakazuje branie pod uwagę celów prawa/ L. Morawski, tamże s. 201 i d./ . Należy zatem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwość taka musi jednak zawsze dotyczyć przepisów prawa obowiązującego. Jeżeli zatem wolą ustawodawcy było przeniesienie pewnych kompetencji na organy innego typu- należy tę wolę uszanować. Dopuszczenie w jakimś zakresie możliwości stosowania przepisów uchylonych ,powinno wynikać z ustawy w sposób wyraźny .

Z kolei według zasad wykładni systemowej nie znajduje uzasadnienia praktyka , zgodnie z którą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone byłoby według dwóch reżimów w zależności od tego , czy decyzję wydano w czasie obecnie obowiązujących zasad regulujących właściwość rzeczową , czy też w czasie , gdy w tej materii obowiązywały inne rozwiązania .

Tej ogólnej reguły nie zmienia złożoność możliwych sytuacji, znajduje ona zastosowanie w każdej z nich . Dotyczy to m. inn. przypadku , gdy dane sprawy przestają mieć charakter administracyjnoprawny, czy to z uwagi na ich przekazanie do sądów powszechnych , czy też zniesienia ich prawnego normowania. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem procesowy nakaz rozstrzygnięcia i w razie wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji sprawa musi znaleźć swoje decyzyjne zakończenie. Ustala się wówczas organ , który byłby właściwy w sprawie, gdyby należała ona do organów administracji, a więc o zbliżonych kompetencjach. Taka sytuacja może zresztą powstać także na tle akceptowanego w uchwale rozwiązania, gdy zmiany strukturalne prowadzą zarówno do likwidacji organów danego typu, jak i zniesienia regulacji administracyjnoprawnej w danej sferze. Przypadki te mogą dotyczyć również trybu zwykłego / stąd przewidziana w art.138 §1 pkt 2 decyzja o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji /, jak i innych trybów nadzwyczajnych. Jednocześnie przyjęcie proponowanej reguły nie wyklucza możliwości udzielenia odpowiedzi o organ właściwy , gdy zarzut dotyczy braku właściwości organu. Nie można bowiem utożsamiać błędu organu w zakresie ustalenia jego właściwości z kwestią następstwa prawnego.