Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1986/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju Pracy i Technologii (dalej Minister lub organ) decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej,

działając m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej jako "u.g.n.") oraz na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu wywłaszczenia pod budowę drogi B. G. nieruchomości położonej w [...] o nr. arch. [...], w obrębie W. W., aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w stosunku do udziału D. S. odpowiadającego [...] we współwłasności nieruchomości przysługującej w dacie wywłaszczenia spadkobiercom A. W. (pkt 1), przyznał odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz D. S. w stosunku do jej udziału odpowiadającego [...] we współwłasności nieruchomości (pkt 2) oraz zobowiązał Skarb Państwa do wypłaty jednorazowo odszkodowania określnego w pkt. 1 na rzecz D. S. w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (pkt 3).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], działając z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdził w całości nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2019r., z uwagi na rozpatrzenie sprawy, która została już wcześniej załatwiona merytorycznie decyzją ostateczną.

Od tej decyzji odwołanie do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniosła D. S.

Rozpoznając złożone odwołanie Minister wskazał w pierwszej kolejności na istotę postępowania nieważnościowego oraz wyjaśnił, iż podziela ocenę prawną wyrażoną przez organ I instancji. Wojewoda [...] ustalił, że decyzją z dnia [...] listopada 1965 r., Kierownik Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej

Rady Narodowej w [...] orzekł, na podstawie art. 2, 3, 7, 8, 14 i 23 ustawy z dnia

12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r.

Nr 18, poz. 94), o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców A. W. W punkcie II decyzji wskazano, iż wywłaszczenie następuje bez odszkodowania na podstawie art. 8 pkt 7 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1966 r.

D. S. jest spadkobierczynią po W. W. (która z kolei była spadkobierczynią po A. W.).

Oceniając ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., organ nadzoru uznał, iż zawarta w decyzji Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 listopada 1965 r., odmowa ustalenia odszkodowania na podstawie art. 8 pkt 7 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., oznacza, że sprawa o odszkodowanie została ostatecznie zakończona. Powyższe zaś oznacza, że z procesowego punktu widzenia brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku legitymowanego podmiotu w tym zakresie. Zatem ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej uprzednio decyzją ostateczną podlega stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. S.

W skardze zarzuciła:

1) naruszenie art.156 §1 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że po pierwsze decyzja Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 roku (nr [...]) zawierała rozstrzygniecie o ustaleniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie, gdy faktycznie wskazywała ona jedynie, że na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów takie ustalenie i odszkodowanie jest niemożliwe, po drugie, że postępowanie zainicjowane i prowadzone na podstawie art.129 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami jest tożsame z postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym wobec poprzedników prawnych skarżącej i zakończonego wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 1965 roku, gdy faktycznie jest to zupełnie inne postępowanie oparte na innej podstawie prawnej, a co za tym idzie brak jest tożsamości przedmiotowej i podmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...] i decyzji Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 roku (nr [...]);

2) naruszenie art.129 ust.5 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnym niezastosowaniu wbrew wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej tego przepisu i błędnym uznaniu, że nie odnosi się on do stanów faktycznych i prawnych, które zaszły przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nie ma on charakteru procesowego oraz, że nie stanowi samodzielnej podstawy wszczęcia postępowania celem ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowało błędnym wnioskiem, że uprzednie wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez ustalenia i przyznana odszkodowania wyklucza możliwość zastosowania art.129 ust.5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami choć faktycznie jest właśnie odwrotnie i z punktu widzenia zastosowania tego przepisu istotne jest to czy wywłaszczenie nastąpiło bez faktycznego wypłacenia odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z utrzymaną na jej mocy decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania. Wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329ze zm. dalej p.p.s..a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oraz utrzymanej nią w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], orzekająca o przyznaniu D. S. odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...], aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że ww. decyzja z dnia [...] maja 2019 r. podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, gdyż sprawa dotycząca odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], aktualnie oznaczoną nr [...] (dawniej nr [...]), została już ostatecznie zakończona decyzją Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...]. Zatem ponowne orzekanie w tej sprawie stanowi naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Wyjaśnić należy, że art. 110 k.p.a. określa zasadę samozwiązania wydanym rozstrzygnięciem, zgodnie z którą organ jest związany własnym orzeczeniem od chwili jej doręczenia. Tym samym więc każdy organ i w każdym postępowaniu nie może sam orzeczenia tego zmienić bądź uchylić (o ile możliwości takiej nie przewidują przepisy szczególne), jeżeli wydane orzeczenie zostało doręczone stronie. Zasada ta funkcjonuje także w przypadku złożenia przez stronę nowego wniosku. Zainicjowanie bowiem postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznacza jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji".

Zwrócił zresztą na tę zależność uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 czerwca 1993 r., sygn. III ARN 27/93, opubl. w OSNCP z 1994 r. nr 2, poz. 43), w którym stwierdził, że organ administracji jest - na podstawie art. 110 k.p.a. związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie.

Inaczej mówiąc, sprawa musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. Wynika to z art. 16 k.p.a, który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione lub unieważnione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Tym samym, dopóki orzeczenie rozstrzygające daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Z treści decyzji z [...] listopada 1965 r. wynika, że W. W. (spadkobierczyni po A. W.) w trakcie postępowania wywłaszczeniowego występowała o przyznanie jej nieruchomości zamiennej ewentualnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Okoliczność złożenia przez nią wniosku o przyznanie odszkodowania wynika również z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 2 października 1965 r. oraz z treści decyzji z dnia [...] września 1966 r. Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 1965 r.

Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz.94) jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania, a takie właśnie okoliczności miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Ten przepis stanowił podstawę o negatywnego rozpatrzenia wniosku byłej właścicielki wywłaszczanej nieruchomości w decyzji z 1965 r. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 1965 r., w zestawieniu z rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji wówczas i obecnie jest ten przedmiot, którego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją z [...] lutego 2019 r. Również podmioty, z których inicjatywy wszczęto postępowanie zakończone decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. są tożsame z tymi, które były stronami decyzji z [...] listopada 1965 r. (D. S. jest spadkobierczynią po W. W.). To zaś oznacza, że uprawnienia W. W. do żądania przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z dnia [...] listopada 1963 r. zostały już skonkretyzowane w tej decyzji , której prawidłowość potwierdził organ odwoławczy w decyzji z [...] września 1966 r. i oba te orzeczenia pozostają w obrocie prawnym. Zatem kwestia odszkodowania za dokonane m.in. w trybie art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz.94) wywłaszczenie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (aktualnie nr [...]) o pow. [...] m2 jest już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Zasada ta tym samym odnosi się również do jej następców prawnych.

Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją merytoryczną, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznych decyzji wydanych w tożsamym przedmiocie, prowadzi do nieważności tak wydanej decyzji, zgodnie z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

Z powyższych względów zarzut skargi, odnoszący się do wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uznać należy za chybiony. Nie jest również zasadny zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 129 ust.5 okt 3 u.g.n. polegający na jego wadliwym niezastosowaniu. Zważyć bowiem należy, że celem postepowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy objętej badaną decyzją, ale wyłącznie ocena jej legalności, w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy istnienie bądź brak normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącą odszkodowania, nie była przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.