Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 4/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art.149 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłość postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. J. S. (zwany dalej: strona; skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] marca 2014 r. (Nr [...]) o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. (nr [...]) w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 r., oraz odmowy przyznania płatności. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Wr 4/17.

Nadto w powyższym piśmie skarżący złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. (nr [...]) w sprawie przyznania stronie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 r., oraz odmowy przyznania płatności. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Wr 11/17.

Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o:

- zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. do wydania decyzji w terminie 14 dni;

- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu [...] lutego 2016 r. (data wpływu do organu) w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania opisanych wyżej decyzji, nieznanych organowi, złożyła wniosek o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych wymienionymi decyzjami. Za taka okoliczność strona uznała fakt, iż nie doszło do zawarcia umowy między stroną a B. M., M. K. i R. K. dla pozoru umowy dzierżawy i tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu płatności Jej zdaniem za istotne uznać należy zeznania M. K. złożone na rozprawie dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie sygn. akt VIII K 399/15, a także rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Sądu Okręgowego we W., Wydział I Cywilny w sprawie o sygn. akt I C 1900/14 z dnia [...] grudnia 2015 roku.

Następnie po upływie przeszło 6 miesięcy od dnia złożenia w/w wniosków w dniu [...] sierpnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał postanowienie o wznowieniu na wniosek strony postępowań administracyjnych prowadzonych w wyżej wymienionych sprawach, a zażaleniem z dnia [...] listopada 2016 r. strona zaskarżyła przewlekłość opisanych na wstępie postępowań administracyjnych prowadzonych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. uznał zażalenie za bezzasadne oraz stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wyznaczenia w trybie nadzorczym dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Argumentując zasadność złożonych skarg na przewlekłość postepowania strona przedstawiła tok podejmowanych przez skarżony organ czynności w zawisłych sprawach. W tym kontekście wskazała, że od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] września 2016 r. tj. przez okres 1,5 miesiąca organ (Kierownik Bp ARiMR w L.) nie podjął żadnych czynności dowodowych, czym zaniechał dążenia do szybkiego rozstrzygnięcie spraw w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Następnie w dniu [...] września 2016 r. organ zwrócił się do Sądu Okręgowego w L. Wydział III Karny z pisemną prośbą o wydanie protokołów rozpraw oraz kopii aktu oskarżenia, które wpłynęły do organu w dniu [...] października 2016 r.

Kolejno pismem z dnia [...] października 2016 r. organ poinformował pełnomocnika strony o przewidywanym termin wydania decyzji do dnia [...] listopada 2016 r., a pismem z dnia [...] października 2016 r., tj. dopiero po upływie 8 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku wystosował do strony wezwanie do przedłożenia oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentacji dołączonej do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu, o którą wydano postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Strona podniosła w tym kontekście, że w okresie od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. tj. przez okres 8 miesięcy brak było jakichkolwiek przeszkód do zwrócenia się przez organ do strony lub jej pełnomocnika o przedłożenie oryginałów dokumentów.

Dalej strona podała, że w okresie kolejnego miesiąca tj. od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r. organ ponownie nie podjął oraz nie zaplanował żadnych czynności dowodowych, które w jego ocenie byłyby niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia jej w ustawowym terminie, mimo że pismem z dnia [...] października 2016 r. poinformował stronę niezwykle lakonicznie, że postępowanie administracyjne trwa, a z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowych postępowań wyjaśniających decyzja wydana zostanie przypuszczalnie w dniu [...] listopada 2016 r.

Zdaniem strony analiza czynności organu administracji podjętych w terminie od [...] października 2016 r. do [...] listopada 2016 r. prowadzi do wniosku, że dodatkowym działaniem wyjaśniającym było zobowiązanie strony do przedłożenia dokumentów załączonych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania w oryginałach lub poświadczonych za zgodność z oryginałem. Okazane dokumenty poświadczone zostały przez pełnomocnika w siedzibie organu w dniu [...] listopada 2016 r. , przy czym pismem z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik zwrócił się o udzielenie informacji kiedy możliwe będzie poświadczenie za zgodność z oryginałem pozostałej części dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem, a nie okazanej pełnomocnikowi w dniu [...] listopada 2016 r. Do dnia złożenia skargi organ nie wyznaczył jednak stronie terminu, w którym możliwe będzie poświadczenie za zgodność z oryginałem pozostałej części dokumentacji.

Następnie po upływie przewidywanego terminu do wydania decyzji, w dniu [...] listopada 2016 r., a więc po upływie 9 miesięcy od złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz po upływie 3 miesięcy od wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego organ zwrócił się do Kierownika BP ARiMR w J. G. o przesłuchanie świadka M. B. na okoliczność wykonywania prac na gruntach dzierżawionych przez stronę, która to okoliczność znajduje swoje potwierdzenie w umowie zlecenia przedłożonej przez stronę (J. S. wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, której to umowy organ nigdy nie zakwestionował. W tym miejscu strona nadmieniła, iż sam Kierownik BP ARiMR uczestnicząc bez upoważnienia w rozprawie przed Sądem Okręgowym w L. w sprawie III K 52/14 zakwestionował konieczność słuchania M. B., negując wartość dowodową z jego przesłuchania.

Dalej strona podniosła, iż po raz kolejny organ poinformował ją o przedłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia [...] lutego 2017 r. oraz o terminie przesłuchania w charakterze świadka A. J., chociaż pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożeniem wniosków, co wskazywało na zamiar wydanie decyzji w sprawie.

Zdaniem strony przywołane wyżej okoliczności dowodzą, iż podejmowane przez organ czynności są chaotyczne, przypadkowe i dowodzą braku staranności przy prowadzeniu postępowania, w tym także zawiadamiania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o wyznaczonym terminie przeprowadzania czynności przesłuchania świadków, tak aby mogła wziąć w nich udział.

W ocenie strony nie ulga wątpliwości, że już w sierpniu 2016 r. organ administracji mógł zobowiązać stronę do przedłożenia oryginału dokumentów lub też poświadczenia ich za zgodność z oryginałem, zwrócić się do Sądu Okręgowego w L. o przedłożenie stosownych dokumentów, a także zawiadomić o przesłuchaniu w charakterze świadka M. B. i A. J. Rozłożenie przez organ powyższych czynności na okres 6 miesięcy wobec zaniechania wcześniejszego ich zaplanowania skutkuje tym, że od roku nie została wydana decyzja w sprawie z uwagi na planowanie przez organ jednej czynności na miesiąc. Tym samym nie budzi wątpliwości fakt, że organowi należy postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowań, by zakończyły się one w rozsądnym terminie. Co istotne analiza dotychczasowych działań organu administracji budzi daleko idące podejrzenia, że kolejny termin wydania decyzji zostanie ponownie przedłużony przez organ na skutek konieczność przeprowadzenia kolejnej czynności dowodowej, która zaplanowana zostanie przez organ tuż przed przewidywanym najbliższym terminem do wydania decyzji. Strona postępowania nie może być zaś obciążana rocznym oczekiwaniem na wydanie decyzji z uwagi na nieumiejętność zaplanowania czynności dowodowych przez organ prowadzący postępowanie administracyjne.

Kolejno strona podniosła, iż na skutek prowadzenia postępowania od dnia [...] lutego 2016 r. i nie wydania decyzji na dzień składania zażalenia oraz skargi została narażona na konieczność spłaty sankcji wieloletnich nałożonych przez organ w związku z wydaniem decyzji uchylającej decyzje o przyznaniu płatności za rok 2008 i 2009. Nadto zaznaczyła, że rozkładnie przez organ poszczególnych czynności dowodowych na okres kilu miesięcy w miejsce ich łącznego przeprowadzenia w okresie zbliżonym z uwagi na terminy oznaczone w art. 35 k.p.a, prowadzi do wniosku o nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a nadto budzi podejrzenie strony, że organ administracji oczekuje na zakończenie postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w L. Wydział III Karny, sygn. akt. III K 52/14, aby następnie uzasadnić swoją decyzję treścią wydanego przez Sąd orzeczenia. Sąd Okręgowy w L. zaś mając na uwadze treść decyzji, co do których toczą się postępowania wznowieniowe jest nimi związany, w szczególności w zakresie stwierdzenia nieużytkowania przez stronę przedmiotowych nieruchomości i uzyskania w ten sposób nienależnych dopłat unijnych.

Zdaniem strony za niezwykle istotne uznać także należy to, że wszystkie okoliczności i dowody podniesione przez strony postępowania we wnioskach o wznowienie postępowania znane są organowi I instancji z urzędu z uwagi na występowanie przez tenże organ od 2014 r. w roli oskarżyciela posiłkowego w toku postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w L. Wydział III Karny pod sygn. akt. III K 52/14, będącego konsekwencją przyjęcia, że strona. zawarła umowę dzierżawy dla pozoru i uchylenia decyzji o przyznaniu płatności unijnych. Organ I instancji zatem z urzędu posiada wiedzę w przedmiocie treści dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem o wznowienie w lutym 2016 r.

Strona nadmieniła przy tym, iż tak z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, jak też wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 518/13) wynika, że umowy dzierżawy zawarte między stroną a M. K. i B. M. i R. K. były umowami istniejącymi i obowiązującymi między stronami.

Wreszcie strona podała, że za znamienne uznać należy porównanie czasookresu postępowania wznowieniowego prowadzonego przez ARiMR w L. w 2013 r. (zakończonego uchyleniem decyzji o przyznaniu płatności), w szczególności ilością czynności jaka została ówcześnie przeprowadzona z czasokresem oraz ilością czynności wykonanych przez ten sam organ obecnie. W w/w postępowaniu wznowieniowym ARiMR wystarczył okres 8 miesięcy aby dojść do wniosku, że decyzje przyznające stronie (J. S.) płatności unijne powinny zostać uchylone. Porównanie zaś kilkudziesięciu czynności dowodowych podjętych ówcześnie w okresie 8 miesięcy z dwoma czynnościami podjętymi na dzień składania skargi tj. zobowiązaniem po 8 miesiącach prowadzenia postępowania do przedłożenia poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów dołączonych do wniosku o wznowienie oraz zwrócenie się do Sądu Okręgowego w L. o nadesłanie protokołów rozpraw nie pozostawia wątpliwości, co do przewlekłości postępowania wznowieniowego.

Konkludując strona podniosła, że przywołane wyżej okoliczności dowodzą naruszenia przez organ w toku zaskarżonych postępowań art. 12 k.p.a. nakazującego działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Wskazano, że wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Treść powyższych przepisów jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich przekroczenie stanowi naruszenie prawa, zatem również może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Tymczasem już pobieżna analiza przedmiotowych postępowań administracyjnych prowadzi do wniosku, że Kierownik BP ARiMR w L. naruszył normy ustawowe dotyczące terminów załatwienia spraw.

Wskazano, że sam fakt skomplikowanego charakteru sprawy, czy konieczność przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego, jak też konieczność sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego oraz zmiany tej opinii, nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania obowiązujących przepisów prawa co do terminowości ich załatwiania, a informowanie strony w trybie art. 36 k.p.a. nie zmienia oceny co do uznania przewlekłości.

Mając powyższe na względzie podniesiono, że zdaniem strony, organ administracyjny dysponuje odpowiednim materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji w niniejszych sprawach. Wynika bowiem z niego, że strona użytkowała grunty i zlecała wykonywanie na nich prac agrotechnicznych. W kontekście zaś sprzeczności zeznań R. G. i D. K. (na których oparto decyzje w 2014 r.) z przedłożoną dokumentacją brak jest przeciwdowodu wskazującego, że grunty nie były użytkowane przez stronę postępowania. Podejmowanie przez organ kolejnych czynności dowodowych może być zatem poczytywane nie tylko jako zmierzające do przewlekłości postępowania ale i usilne poszukiwanie przez organ dowodu na nieużytkowanie przez stronę nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie wskazując, iż stopień złożoności i skomplikowania spraw uniemożliwił ich rozstrzygnięcie w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a.

Podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowych sprawach wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] lutego 2016 r. Organ administracji postanowieniami z dnia [...].04.2016 r. odmówił wznowienia w/w postępowań z uwagi na upływ miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 kpa. Postanowieniami z dnia [...].06.2016 r. organ II instancji, na skutek wniesionego przez stronę zażalenia, uchylił postanowienia Kierownika BP ARiMR w L. Postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji wznowił postępowania. Należy zatem przyjąć, iż organ administracji I stopnia dopiero od tej daty rozpoczął merytoryczne rozpoznawanie spraw.

Wskazał, że podejmował czynności w celu wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, m.in. zlecił wykonanie opinii prawnej, zwrócił się do Sądu Okręgowego w L. o przygotowanie protokołów z rozpraw sądowych oraz kopii aktu oskarżenia w sprawie o sygn. akt III K 52/14 (które wpłynęły do tut. Biura w dniu [...].10.2016 r.), wezwał stronę postępowania do złożenia wyjaśnień w zakresie dostarczonych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowań dokumentów ([...].10.2016 r. ), dnia [...].11.2016 r. organ administracji na wniosek strony wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. oraz Kierownika BP ARiMR w P. o przesłuchanie świadków: D. K., R. G. W dniu [...].11.2016 r. do Kierownika BP ARiMR w J. G. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w ramach pomocy prawnej wystąpił z wnioskiem o wezwanie pana M. B. w celu przesłuchania w charakterze świadka (świadek prawidłowo wezwany nie stawił się). W celu zapewnienia prawidłowości prowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. dnia [...].11.2016 r. na podstawie art. 183 § 1 kpa wystąpił z wnioskiem o włączenie się prokuratora do postępowania administracyjnego w sprawach: pismem z dnia [...].11.2016 r. Prokuratura Okręgowa w L. zgłosiła udział prokuratora w w/w sprawach. Organ administracji wystąpił również do Sądu Okręgowego we W. o udostępnienie wyroku w sprawie o sygn. Akt 1900/14. Ponadto przeglądał akta sprawy w Sądzie Okręgowym w L. w sprawie o sygn. akt. lll K 52/14. Dzięki tym działaniom organ pozyskał Wyrok Sądu Apelacyjnego we W. w sprawie o sygn. Akt I ACa 1001/16 zmieniający wyrok SO we W. o sygn. akt 1900/14, na który strona powoływała się we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Wówczas organ uznał za zasadne przesłuchanie w charakterze świadka A. J. i w dniu [...].01.2017 r. wystosował do niego wezwanie w tym zakresie. Dnia [...].02.2017 r. od A. J. wpłynęło pismo z wyjaśnieniami nieobecności w wyznaczonym terminie wraz z załącznikami dotyczącymi gospodarstwa zgłoszonego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 przez stronę (J. S.).

Wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...].02.2017 r wydał decyzję nr [...] o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nr [...] z dnia [...].03.2014 r.

Zdaniem organu w celu dokładnego zbadania tak zawiłej sprawy niezbędnym było prowadzenie postępowania przez okres dłuższy niż wskazany w art. 35 kpa, a istotny wpływ na jego wydłużenie miało składanie przez stronę szeregu pism, skarg i wniosków dowodowych, z którymi to organ musiał się zapoznać i udzielać odpowiedzi (np. złożenie wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków: R. G. oraz D. K., a następnie pismem z dnia [...].11.2016 r. cofnięcie wniosku o przesłuchanie w/w świadków - pismo wpłynęło do tut. Biura w dniu [...].11.2016 r., tzn. po terminie określonym w wezwaniu skierowanym do D. K. w celu przesłuchania jako świadka w BP ARiMR w K.).

Nadto jego zdaniem na czas rozpatrzenia sprawy istotny wpływ miał także czas oczekiwania na odebranie korespondencji przesyłanej przez ARiMR do profesjonalnego pełnomocnika na adres kancelarii adwokackiej.

Podkreślono, że konieczność przeanalizowania całego materiału dowodowego w sprawie jak również inne obowiązki związane z bieżącą obsługą Biura Powiatowego ARiMR w L. spowodowały, że decyzja została wydana po sześciu miesiącach od wznowienia postępowań w sprawach. Był to termin niezbędny na dogłębne zbadanie sprawy i wydanie prawidłowej decyzji. Dodatkowo organ wskazał na niekonsekwentną postawę strony, która z jednej strony podnosi zarzuty przewlekłości postępowania składając skargę, a z drugiej składa nowe wnioski dowodowe, np. o przesłuchanie świadków: L. Z. byłego Kierownika BP w L., J. K., Naczelnika w BP w L. I. P., Kierownika BP w L. L. K., które nie miały uzasadnienia.

Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania spraw o sygnaturach: III SAB/WR 4/17; III SAB/Wr 5/17; III SAB/Wr 11/17: III SAB/Wr 12/17 ze skargi J. S. na przewlekłość postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, strona złożyła w dniu [...] czerwca 2017 r. pismo procesowe wraz z załączonym pismem z dnia [...].10.2016 r. i sprawozdaniem z przeprowadzonej kontroli. Organ złożył pismo procesowe z dnia [...] czerwca 2017 r. wraz z załącznikami. W złożonych pismach strona jak i organ administracji podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zw. Dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Niestety samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach p.p.s.a., stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Kontroli tut. Sądu podlegała zarzucona Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 r., oraz odmowy przyznania tej płatności.

Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd odnotował w pierwszej kolejności fakt, iż zaskarżona przewlekłość została zarzucona względem prowadzonego postępowania wznowieniowego, a zatem w nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji administracyjnej. Jego prawidłowe przeprowadzenie wymaga uwzględnienia szczególnego charakteru, który już na wstępnym etapie obliguje do zbadania terminowości wystąpienia z wnioskiem o wznowienie oraz prawidłowości przywołania ustawowych podstaw (art. 145 k.p.a.). Na tym bowiem etapie organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania.

Wobec zatem powyższego w czasie jaki upłynął między wystąpieniem przez skarżącą z wnioskiem o wszczęcie postępowania (luty 2016 r.), a zaskarżeniem przewlekłości (styczeń 2017 r.) organ musiał podjąć czynności ukierunkowane nie tylko na merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale także związane ze zbadaniem dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem, w tym oceną jego terminowości. W tym też zakresie wszczęto postępowanie zażaleniowe od wydanego w sprawie postanowienia skarżonego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., co wiązało się - z uwagi na brak podstaw do ich uwzględnienia w trybie autokontroli – z obowiązkiem przekazania jego do organu odwoławczego celem rozpatrzenia w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania. Następnie - na skutek wydania w dniu 23 czerwca 2016 r. rozstrzygnięcia kasacyjnego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR - rzeczą skarżonego organu był ponowne rozpatrzenie sprawy, co wiązało się nieodzownie z obowiązkiem uwzględnienia wytycznych organu odwoławczego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia w jakiej dacie strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Wypełniając nałożony obowiązek skarżony organ pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wezwał stronę do przedstawienia dowodów potwierdzających datę w jakiej dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do organu w dniu [...] sierpnia 2016 r. i w jej efekcie w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydano postanowienie o wszczęciu postępowania w trybie wznowieniowym.

Od podjęcia powyższego i niezaskarżalnego rozstrzygnięcia, które otwierało drogę do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy skarżony organ – w ocenie tut. Sądu - nie podjął już jednak adekwatnych czynności procesowych ukierunkowanych na rozpoznanie niniejszej sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zdaniem Sądu pomimo niewątpliwie dość skomplikowanego charakteru niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, aby postępowanie prowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. wolne było od rażących uchybień, które w oczywisty sposób miały wpływ na jego sprawność i skuteczność. W tym kontekście przede wszystkim należy zauważyć, iż od wznowienia postępowania wspomnianym postanowieniem organ de facto niemal przez dwa miesiące nie podjął żadnych działań w sprawie. Zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych ukierunkowanych na zebranie materiału dowodowego, w tym nie wystąpił do sądu powszechnego o przedłożenie potrzebnych w sprawie dokumentów oraz nie zwrócił się do strony o przedłożenie oryginałów dokumentów, które zostały dołączone do wniosku o wznowienie postępowania, chociaż – jak wskazał nawet pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. – wniosek ten odnosił się do szeregu okoliczności oraz wielu dokumentów, które wymagały wyjaśnienia oraz zweryfikowania. Zapoznając się z nadesłanymi aktami sprawy Sąd nie znalazł podstaw do usprawiedliwienia niniejszej absencji, jak również w żaden sposób brak należytej aktywności ze strony organu w tym czasie nie został usprawiedliwiony przez występującego w sprawie pełnomocnika. W udzielonej odpowiedzi na skargę, jak również złożonych pismach procesowych nie przedstawiono powodów tłumaczących bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. w tym zakresie.

Czynności w niniejszej sprawie organ podjął dopiero na skutek złożenia przez stronę pisma notyfikującego jego bierność w sprawie, jednakże analiza akt sprawy w tym zakresie pozwala na konstatację, że podejmowane one były w znacznych odstępstwach czasu i bez jakiegokolwiek wcześniejszego przeanalizowanego, przemyślanego i opracowanego sposobu działania, który ukierunkowany byłby na prowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności umożliwiających zakończenie postępowania bez zbędnej zwłoki.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przejawiającego się przede wszystkim w braku dołożenia należytej i oczekiwanej od organu administracji publicznej staranności polegającej na pozyskaniu materiału dowodowego pozwalającego ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności bez zbędnej zwłoki.

W kontekście podejmowanych przez skarżony organ działań ukierunkowanych na zebranie materiału dowodowego w sprawie, w tym czynności związanych z pozyskaniem dokumentów z prowadzonych postępowań sądowych, wskazać należy, iż czynności te zostały podjęte dopiero kilka miesięcy po wszczęciu postępowania wznowieniowego i na dobrą sprawę w wyniku działań pełnomocnika strony.

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę: zwrócił się do Sądu Okręgowego w L. o przygotowanie protokołów z rozpraw sądowych oraz kopii aktu oskarżenia w sprawie o sygn. akt III K 52/14 (pismo z [...].09.2016 r. które wpłynęły do tut. Biura w dniu [...].10.2016 r.); wezwał stronę postępowania do złożenia wyjaśnień w zakresie dostarczonych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowań dokumentów (dnia [...].10.2016 r. ); dnia [...].11.2016 r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. oraz Kierownika BP ARiMR w P. o przesłuchanie świadków: D. K., R. G.; w dniu [...].11.2016 r. do Kierownika BP ARiMR w J. G. w ramach pomocy prawnej wystąpił z wnioskiem o wezwanie pana M. B. w celu przesłuchania w charakterze świadka; dnia [...].11.2016 r. na podstawie art. 183 § 1 kpa wystąpił z wnioskiem o włączenie się prokuratora do postępowania administracyjnego w sprawach; pismem z dnia [...].11.2016 r. Prokuratura Okręgowa w L. zgłosiła udział prokuratora w w/w sprawach; wystąpił również do Sądu Okręgowego we W. o udostępnienie wyroku w sprawie o sygn. Akt 1900/14; przeglądał akta sprawy w Sądzie Okręgowym w L. w sprawie o sygn. akt. lll K 52/14; w dniu [...].01.2017 r. wystosował do A. J. wezwanie do stawienie się na przesłuchanie w charakterze świadka, jednak dnia [...].02.2017 r. od A. J. wpłynęło pismo z wyjaśnieniami nieobecności w wyznaczonym terminie wraz z załącznikami dotyczącymi gospodarstwa zgłoszonego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008).

W tym kontekście rozpoznając sprawę, Sąd miał na względzie to, iż na organie spoczywał z mocy art. 7, 77, 80 k.p.a. obowiązek rzetelnego ustalenia stanu faktycznego trudnej sprawy oraz związanego z tym wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego, o tyle już w żadnej mierze nie można zaaprobować opieszałości organu w tym względzie w kontekście zapewnienia stronie prawa do wydania wiążącego rozstrzygnięcia w przedmiocie jej praw w rozsądnym terminie. Taka zaś sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Podejmowane bowiem w dużych odstępstwach czasu przez organ czynności procesowe stanowiły przeszkodę w terminowym rozpoznaniu sprawy i nie znajdowały one swojego uzasadnienia. Z tych też względów Sąd przyjmując, iż organ nie podejmował czynności procesowych i nie gromadził materiału dowodowego w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Skład rozstrzygający niniejszą sprawę nie uznał już jednak za uzasadnione stwierdzenie, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez, które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W tym względzie wskazać wszak trzeba, iż rozstrzygając niniejszą sprawę koniecznym było dokonanie oceny niniejszego zarzutu w świetle podejmowanych przez samą stronę skarżącą działań w toku prowadzonych postępowań. W tym miejscu należy zaznaczyć, że od dnia [...] sierpnia 2016 r. kiedy to zostało wszczęte postępowanie strona złożyła kilkanaście pism procesowych, w których treści zawierała wnioski dowodowe (także ich cofnięcie), przedstawiała swoje stanowisko w sprawie, wnosiła o udzielanie informacji o podejmowanych czynnościach procesowych, a nawet złożyła skargę do Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na działania kierownika ARiMR w L.

W tym zakresie wskazać można na następujące okoliczności: złożenie wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków: R. G. oraz D. K., a następnie pismem z dnia [...].11.2016 r. cofnięcie wniosku o przesłuchanie w/w świadków - pismo wpłynęło do tut. Biura w dniu [...].11.2016 r., tzn. po terminie określonym w wezwaniu skierowanym do D. K. w celu przesłuchania jako świadka w BP ARiMR w K.; podnoszenie przez stronę zarzuty przewlekłości postępowania, z jednoczesnym składaniem nowych wniosków dowodowych, np. o przesłuchanie świadków: L. Z., byłego Kierownika BP w L. J. K., Naczelnika w BP w L. I. P., Kierownika BP w L. L. K.

Znaczna, aczkolwiek w pełni dozwolona i akceptowalna z punktu widzenia konieczności obrony swych praw aktywność strony siłą jednak rzeczy miała wpływ na podejmowany przez organ tok czynności procesowych i terminowość rozpoznania niniejszej sprawy. Złożenie bowiem każdego pisma procesowego przez stronę obligowało organ do zapoznania się z jego treścią i przeanalizowania go w kontekście podejmowanych działań w sprawie. Zauważalnym i bezspornym pozostaje zaś fakt systematycznego udzielania przez organ stronie informacji o przebiegu postępowania oraz podejmowanych w jego toku czynnościach.

Wreszcie Sąd chciałby nadmienić, iż nie można nie dostrzec, iż strona w jednym czasie wystąpiła, aż z czterema wnioskami o wznowienie postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie przyznania płatności za rok 2008 oraz 2009. Co istotne – również w tym samym czasie z podobnymi czterema wnioskami o wznowienie postępowania w sprawie przyznanych płatności wystąpiła A. S. Wszystko to wymagało ze strony organu zapoznania się z ich treścią i podejmowania jednocześnie działań w każdej z niniejszych spraw, co w połączeniu z innymi obowiązkami organu związanymi z jego bieżąca aktywnością miało uzasadniony wpływ na terminowość przedsięwziętych czynności.

Marginalnie można jeszcze dodać, iż podejmowane przez organ czynności procesowe ostatecznie przełożyły się na wydanie decyzji z dnia [...].02 2017 r. kończącej postępowanie w sprawie, w których zaskarżono niniejszą przewlekłość.

Mając zatem na uwadze przywołane wyżej okoliczności Sąd uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej, o których to mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z uwagi zaś na wydanie w dniu [...] marca 2017 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie brak było podstaw do zobowiązania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do wydania decyzji, o co też wnosiła strona skarżąca w pkt. I petitum skargi.

Z przedstawiony wyżej względów Sad na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III wyroku. Rozstrzygnięcie zaś o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.