Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1206/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7 i 9 i 10, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 77, 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 435 ( czterysta trzydzieści pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1206/09

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia [...] kwietnia 2009 roku, numer: [...] oraz nr [...] utrzymał w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - z dnia [...] stycznia 2009 roku o numerach odpowiednio [...] oraz [...] o nałożeniu na J. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: usługi Transportowe J. L. (dalej jako: skarżący), kar pieniężnych w wysokości po 14.500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji i wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz niedopełnienie obowiązku skierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne.

Z ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego wynika, że w dniu [...] września 2008 roku w B. inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli drogowej równocześnie trzy samochody skarżącego, którymi przewożone były osoby z zakładu F. w T. do S. na podstawie umowy ze spółką T. & P. Sp. z o.o. Inspektorzy wydali trzy odrębne decyzje nakładające kary pieniężne w wysokości po 14.500 zł za naruszenia stwierdzone w tym samym miejscu i czasie. Z uwagi na to, że wobec pierwszej z decyzji, wydanej w dniu [...] grudnia 2008 roku, numer [...] skarżący złożył odwołanie po terminie, nie została ona skutecznie zaskarżona.

I. W dniu [...] września 2008 roku w B. inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W wyniku przesłuchania kierowcy (był nim skarżący), ustalono, że przewoził on 3 osoby z zakładu F. w T. do S. Przewozy wykonywane były na podstawie umowy ze spółką T. & P. Sp. z o.o. na z góry ustalonych trasach S. – M. – T.; S. – D. M. – M. – T.; S. – M. – M. - T. Kontrolowany zeznał, że nie posiada ani licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych jak też i aktualnych badań lekarskich i psychologicznych. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] godziny 8.33.

II. W dniu [...] września 2008 roku w B. inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W wyniku przesłuchania kierowcy R. K. ustalono, że przewoził on 3 osoby z zakładu F. w T. do S. Przewozy wykonywane były na podstawie umowy ze spółką T. & P. Sp. z o.o. na z góry ustalonych trasach S. – M. – T.; S. – D. M. – M. – T.; S. – M. – M. - T. Kontrolowany zeznał, że nie posiada ani licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych jak też i aktualnych badań lekarskich i psychologicznych. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z godz. 6.37.

W odwołaniu od powyższych decyzji skarżący podniósł niezasadność wydania trzech decyzji w jednej sprawie administracyjnej. Przeprowadzone zostały nie trzy kontrole, lecz jedna. Kontrolerzy przystąpili do przeprowadzania czynności kontrolnych po zatrzymaniu na drodze wszystkich trzech samochodów skarżącego. Podkreślił, iż doszło do nałożenia trzech kar pieniężnych za te same naruszenia w czasie jednej kontroli drogowej. W efekcie jednej kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie może być wydana jedna decyzja, a suma kar nałożonych podczas tej kontroli musi być ograniczona kwotowo w myśl art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wskazał także na niezasadność nałożenia na niego kary z tytułu wykonywania transportu bez wymaganego zezwolenia. Wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych uzależnione jest od posiadania stosownej licencji (art. 21 ust. 2 i art. 24 ust. 4 pkt 1 utd). W jego ocenie sankcja za brak licencji zawiera w sobie również karę za następcze uchybienie w postaci braku zezwolenia.

GITD w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącego. Wskazał, iż z treści art. 68 ust. 1 pkt 1 utd wynika, iż kontroli, o której mowa w art. 50 i 87 utd podlegają kierowcy wykonujący przewozy drogowe lub przewóz na potrzeby własne. Z formalnego punktu widzenia organ przeprowadził trzy kontrole drogowe, mimo, iż wszyscy kierowcy pracowali w jednym przedsiębiorstwie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wymogu posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych organ stwierdził, iż w toku postępowania ustalono wykonywanie tego rodzaju przewozów, co uzasadnia nałożenie kary za brak zezwolenia na ich wykonywanie – niezależnie od kary i brak licencji na usługi transportowe. Oba dokumenty były wymagane w czasie kontroli i obu skarżący nie przedstawił. W rezultacie została nałożona kara za każde ze stwierdzonych naruszeń, przy czym te same naruszenia stwierdzono u każdego z trzech kierowców wykonujących przejazdy.

Od powyższych decyzji J. L. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, skutkiem czego przyjęto, że kontrola drogowa przeprowadzana w jednym miejscu i czasie wobec kilku kierowców jednego przedsiębiorcy, nie stanowi jednej kontroli drogowej podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu w powiązaniu z treścią art. 92 ust. 2 ustawy prowadzi do odmiennego wniosku, naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym zastosowaniu art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym i niezasadnym przyjęciu, iż prowadzona przez niego działalność gospodarcza stanowiła przewozy regularne specjalne, na które to przewozy nie posiadał zezwolenia podczas, gdy charakter jego działalności nie wyczerpywał przesłanek określonych dla przewozu regularnego specjalnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji I i II instancji.

W jego ocenie GITD zastosował rozszerzającą wykładnię przepisu art. 68 ust. 1 pkt 1 utd, wyciągając z tej normy nieuprawniony wniosek, iż ilość kontroli drogowych jest wprost proporcjonalna do ilości kontrolowanych kierowców.

W ocenie skarżącego istnieje luka w przepisach ustawy o transporcie drogowym, w którym to akcie nie przewidziano sytuacji, gdy organ kontrolny zatrzyma na drodze do kontroli więcej niż jeden pojazd danego przedsiębiorcy. Ustawa reguluje jedynie ogólnie kwestię odpowiedzialności administracyjnej (maksymalne sumy kar pieniężnych - art. 92 ust. 2 ustawy) za naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej oraz podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Główny Inspektor Transportu Drogowego wypełnił tę lukę stosując wykładnię rozszerzającą odnośnie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Jeżeli bowiem, w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie skarżący nie mógłby zostać ukarany sumą kar wyższą niż 30.000 zł, to okazuje się, że podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w jednym czasie i w jednym miejscu, za te same naruszenia sumę kar ogranicza jedynie liczba skontrolowanych kierowców i faktycznie został ukarany karą pieniężną w łącznej kwocie 43.500 zł. Taka suma kar pieniężnych byłaby zasadna i niekwestionowana przez skarżącego, gdyby kontroli drogowej poddane zostały pojazdy skarżącego w różnych miejscach i w różnym czasie. Tylko jedność czasu i miejsca czynności kontrolnych decyduje o przeprowadzeniu jednej kontroli, bez względu na liczbę kierowców poddanych kontroli. Odmienne rozumowanie, o czym wspomniano wyżej, prowadzi do nadinterpretacji przepisów o charakterze administracyjnokarnym.

Uzasadniając drugi z zarzutów wskazanych w punkcie 1 petitum skargi skarżący podniósł, iż opiera się na interpretacji art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, który wskazuje co to jest "przewóz regularny specjalny". Z treści tego przepisu wynika, że jest to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zasadniczym elementem przewozu regularnego specjalnego jest regularność przewozu (określone odstępy czasu) oraz przewóz określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów. Przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Skarżący podkreślił, że prowadzone przez niego przewozy nie miały charakteru przewozów regularnych, bowiem nie występował tu czynnik regularności przewozów, czyli realizacji ich w określonych odstępach czasu. Przewozy były realizowane w różnym czasie, w zależności od zapotrzebowania zleceniodawcy. Miały one charakter przewozów wahadłowych, spełniających wymóg określony w art. 4 pkt 10 ustawy, na które nie jest wymagane zezwolenie w transporcie krajowym.

Pismem procesowym z [...] września 2009 r. skarżący uzupełnił skargę. Zwrócił uwagę, iż w poglądach GITD znajduje się rozbieżność dotycząca pojęcia podmiotu kontrolowanego. Raz jest nim kierowca (vide – decyzja z [...] kwietnia 2009 r.), a raz pojazd (vide – odpowiedź na skargę). Zdaniem skarżącego – jest nim przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem albo kierowca. Wskazuje na to § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. 2008 r., Nr 76, poz. 454 ze zm.).

W odpowiedziach na skargę organ wniósł o ich oddalenie. W ocenie organu odwoławczego zarzut strony naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, iż przeprowadzenie kontroli drogowej w jednym miejscu i czasie wobec kilku kierowców jednego przedsiębiorcy nie stanowi jednej kontroli drogowej należy uznać za bezzasadny. Nie można również zgodzić się z przyjętą przez skarżącego interpretacją ww. przepisów. GITD podkreślił, iż w sytuacji, gdy do kontroli drogowej zostają zatrzymane trzy różne pojazdy jednego przedsiębiorcy, w tym samym miejscu i zostają stwierdzone takie same naruszenia, nie oznacza, że mamy do czynienia z jedną kontrolą drogową. Możliwość zastosowania art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a więc ograniczenia kary pieniężnej do kwoty 15 000 złotych jest możliwe w przypadku, stwierdzenia naruszeń na łączną kwotę przekraczającą 15 000 złotych, ale tylko w odniesieniu do kontroli jednego konkretnego pojazdu realizującego przewóz drogowy. Stosownie do treści art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczenie w wysokości nakładanych kar pieniężnych odnosi się do jednej kontroli drogowej lub w przedsiębiorstwie.

Organ wyraził pogląd, zgodnie z którym w przypadku zatrzymania do kontroli trzech różnych pojazdów jednego przedsiębiorcy, w tym samym miejscu, podczas których zostają stwierdzone takie same naruszenia nie powoduje, że mamy do czynienia w przypadku tych trzech kontroli z jedną kontrolą drogową, a następnie, po wszczęciu postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzonymi naruszeniami z jednym postępowaniem administracyjnym. Należy bowiem zaznaczyć, iż zatrzymanie i kontrola każdego z samochodów kończy się wystawieniem odrębnego protokołu kontroli.

GITD podkreślił ponadto, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie dokładnie takich samych naruszeń stanowi zbieg okoliczności i prowadzi do wniosku, iż kontrolowany przedsiębiorca z dużą częstotliwością wykonuje przewozy drogowe, nie posiadając wymaganych przepisami prawa uprawnień lub nie zna zbyt szczegółowo przepisów regulujących tą sferę działalności gospodarczej. W ocenie organu sprawą tylko i wyłącznie przedsiębiorcy jest, iloma pojazdami przedsiębiorca realizuje przewozy. To na nim spoczywa obowiązek uzyskania stosownych uprawnień i zadbania o to, aby w każdym z tych pojazdów znajdowała się wymagana przepisami prawa dokumentacja, natomiast rozmiar i intensywność prowadzonej działalności gospodarczej nie ma wpływu na ograniczenie w prowadzeniu przez inspektorów transportu drogowego kontroli drogowych. Zatem jeżeli brak licencji lub zezwoleń zostanie stwierdzony w oparciu o kilka niezależnych wyników kontroli drogowych, to każdy jest podstawą do nałożenia odrębnej kary bowiem wynika zawsze z odrębnego stanu faktycznego (np. kontrolowanego pojazdu, danych kierowcy, miejsca, czasu).

Odnosząc się do zarzutu, iż wymierzenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia jest niesłuszne, organ podkreślił, iż do wykonywania przewozu osób kontrolowanym pojazdem niezbędne było uprzednie uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. GITD wyjaśnił, iż licencja na wykonywanie transportu drogowego osób i zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych to dwa odrębne uprawnienia. Licencja jest uprawnieniem ogólnym, uprawniającym do wykonywania przewozu osób, tymczasem zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych uprawnia do wykonywania konkretnego rodzaju przewozów. Brak możliwości uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych spowodowany nieposiadaniem przez przedsiębiorcę licencji na wykonywanie transportu drogowego osób nie wyłącza odpowiedzialności przewoźnika za takie naruszenie.

Organ zwrócił uwagę, iż w toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował zakwalifikowania kontrolowanego przewozu jako regularnego specjalnego. Powyższy zarzut podniósł dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego.

W ocenie organu odwoławczego argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowanie ustaleń kontroli dopiero, gdy decyzja jest ostateczna i podlega już wyłącznie kontroli sądowo-administracyjnej jest nieprawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej stawiane zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wymaga podkreślenia, iż decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego są wydawane w ramach tzw. uznania związanego. Stwierdzenie określonego ustawą naruszenia norm prawnych zagrożonych sankcją w postaci kary pieniężnej musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Te same zasady obowiązują przy kontroli przedsiębiorstwa. Organ nie ma tu żadnych luzów decyzyjnych, żadnej granicy swobodnego uznania. W sytuacji pewnego zbliżenia norm penalizacyjnych z zakresu prawa administracyjnego do norm prawa karnego należy w ocenie Sądu stosować – odpowiednio i z zachowaniem wszelkich odrębności wynikających odmiennych regulacji tych gałęzi prawa – zasady stanowiące dorobek prawa karnego materialnego. Jest rzeczą oczywistą, iż zasadnicza odmienność polega na konstrukcji pojęcia winy jako przesłanki odpowiedzialności karnej, które to pojęcie nie ma znaczenia przy odpowiedzialności karnoadministracyjnej. Wydaje się jednak nieodzownym stosowanie takich zasad, jak określoności kary, niedziałania prawa wstecz, a także zasady "ne bis in idem". Odnosząc się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, iż dokonując kontroli drogowej trzech samochodów skarżącego, w jednym miejscu i czasie, kontrolerzy nałożyli trzy niezależne kary pieniężne na niego jako na przedsiębiorcę. Dokonując analizy poszczególnych naruszeń, które stały się podstawą nałożenia kar, należy dojść do następujących wniosków. Na podstawie naruszenia określonego jako "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek" aż trzykrotnie nałożona została kara w wysokości 8000 zł. Decyzja z [...] grudnia 2008 roku numer [...] uprawomocniła się. Pozostały zatem jako nieprawomocne dwie ostateczne decyzje GITD z dnia [...] stycznia 2009 roku o numerach [...] oraz [...]. W ocenie Sądu nie może być uznane za prawidłowe trzykrotne nałożenie na przedsiębiorcę w tym samym miejscu i czasie kary za to samo naruszenie przepisów prawa. W tym wypadku naruszonymi przepisami są normy zawarte w art. 92 ust. 1, 92 ust. 4 utd w zw. z lp. 1.1. załącznika do ww. ustawy.

Zgodnie z art. 92 utd:

1. Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów:

1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,

2) o czasie pracy kierowców,

3) o odpadach,

4) o ochronie zwierząt,

5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów,

6) o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych,

8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych

- podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

2. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty:

1) 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej;

2) 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

3. Jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy niniejszej ustawy.

4. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy.

Załącznik do ustawy w lp.1.1 definiuje penalizowane naruszenie jako wykonywanie transportu drogowego bez licencji, z wyłączeniem taksówek (art. 5 ust. 1 utd). Jak wynika z treści ww. przepisu, ("Kto wykonuje...") – kara nakładana jest na przedsiębiorcę. Niewątpliwie wykonywanie transportu drogowego z uchybieniem obowiązku posiadania licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 utd jest zjawiskiem niepożądanym. W związku z tym uzasadniona jest penalizacja stanów faktycznych polegających na uchybieniu obowiązkowi posiadania licencji przez przedsiębiorców. W ocenie Sądu intencją ustawodawcy nie było jednakże nakładanie z tego tytułu kar na przedsiębiorcę w liczbie odpowiadającej ilości samochodów skontrolowanych w tym samym miejscu i czasie. Jak zostało wyżej zaakcentowane, kara jest nakładana na przedsiębiorcę, a nie na kierowcę. Kontrolerzy dokonujący na drodze czynności kontrolnych w stosunku do więcej niż jednego samochodu tego samego przedsiębiorcy w tym samym miejscu i czasie mają prawo stwierdzić wszelkie rzeczywiste uchybienia w odniesieniu do każdego z pojazdów z osobna. Należą do nich m.in. uchybienia dotyczące dokumentacji kierowców, w tym mieszczące się w zakresie obowiązku kierowania tych kierowców na badania lekarskie. Dokumentacja tego rodzaju w odniesieniu do każdego kierowcy ma charakter indywidualny i możliwe jest nałożenie kary na przedsiębiorcę oddzielnie za każde ze stwierdzonych w tym zakresie naruszeń. Należy podkreślić w tym miejscu, że argumentacja dotycząca braku licencji znajduje także zastosowanie do stwierdzonego naruszenia w postaci wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że kara za brak licencji "zawiera w sobie" karę z powyższego tytułu, gdyż z przepisów utd wynika, jednoznacznie, iż naruszenia zostały zdefiniowane w sposób niezależny od siebie i podlegają karze na podstawie odrębnych norm – w przypadku kary za nie posiadanie zezwolenia na przejazdy regularne specjalne jest to lp. 2.1 - "Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, z wyłączeniem przewozu kabotażowego (art. 18 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1). Brak jest podstaw do uznania, że nałożenie kary za brak licencji czyni bezprzedmiotowym nałożenie kary za brak zezwolenia na przejazdy regularne specjalne. Jednakże zdaniem Sądu kara za brak tego zezwolenia, jaki i za brak licencji, w odniesieniu do jednego przedsiębiorcy, w tym samym miejscu i czasie, może być nałożona tylko jednokrotnie – zgodnie z zasadą "ne bis in idem". Nałożenie trzech kar z powyższego tytułu na skutek subsumpcji tego samego stanu faktycznego stanowi bowiem w ocenie Sądu naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do organów administracyjnych, a ponadto jest sprzeczne z zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 8 i 7 kpa). Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, iż bezzasadnie organy administracyjne potraktowały przeprowadzenia czynności kontrolnych w stosunku do samochodów należących do jednego przedsiębiorcy w tym samym miejscu i czasie jako odrębnych kontroli. Pominięto przy tym fakt, że przedsiębiorca wykonywał transport trzema kontrolowanymi pojazdami na podstawie jednej umowy cywilnoprawnej (Umowa na świadczenie usług transportowych z 19 maja 2008 r.). Zdaniem Sądu nie można podzielić poglądu wyrażonego w niniejszym postępowaniu przez GITD, że nie ma znaczenia fakt, iż samochody te podlegają jednemu przedsiębiorcy oraz, że jest jedynie zbiegiem okoliczności, iż kontrolujący stwierdził w każdym z nich podobne naruszenia przepisów regulujących prawo transportowe. Zgodzić się można co do tego, że poszczególne naruszenia dotyczące każdego z kierowców (takie, jak brak stosownej dokumentacji w zakresie kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne) mogą być nakładane na przedsiębiorcę w takiej liczbie, w jakiej zostały faktycznie stwierdzone, jednakże brak licencji lub brak zezwolenia na przejazdy określonego typu mogą być nakładane w takich okolicznościach na kierowcę tylko raz. Powyższe poglądy prowadzą do stwierdzenia, iż kontrola kilku pojazdów tego samego przedsiębiorcy w tym samym miejscu i czasie stanowią jedną kontrolę. Uzasadnia to zastosowanie ust. 2 art. 92 utd ograniczającego sumę kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli do kwoty 15.000 zł. Brak jest podstaw do przyjęcia w sposób uniwersalny, iż jedna kontrola w każdych okolicznościach sprowadza się do kontroli jednego pojazdu. Liczba pojazdów należących do jednego przedsiębiorcy skontrolowanych w tym samym czasie i miejscu zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia większej liczby naruszeń, lecz jej nie przesądza. Sąd doszedł do przekonania, iż sytuacja, w której na drodze dochodzi do jednoczesnego skontrolowania więcej, niż jednego pojazdu tego samego przedsiębiorcy jest podobna do kontroli w przedsiębiorstwie. Ustawodawca w art. 92 ust 2 pkt 2 utd ograniczył sumę kar możliwą do nałożenia w wyniku kontroli w przedsiębiorstwie do 30.000 zł. Uczynił to nie uzależniając górnej granicy nałożonych kar od rozmiaru przedsiębiorstwa, liczby pojazdów pozostających do jego dyspozycji bądź liczby zatrudnionych pracowników itp. Zdaniem Sądu sytuacja podmiotu kontrolowanego na drodze nie może być co do zasady gorsza niż w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie. Także i w tym przypadku znajduje zastosowanie przepis o górnej granicy sumy kar, gdyż, jak zostało powiedziane powyżej, sytuacja taka stanowi de facto jedną kontrolę drogową.

W powyżej opisanej sytuacji Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia przepisów art. 68 ust. 1 pkt 2 oraz art. 92 ust. 2 pkt 1) ustawy o transporcie drogowym.

Niezależnie od powyższego budzi wątpliwości Sądu zakwalifikowanie przejazdów wykonywanych przez skarżącego jako przejazdy regularne specjalne.

Według przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów.

Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Z kolei, jak stanowi art. 4 pkt 7 cyt. ustawy, przewóz regularny – to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.).

Jeśli chodzi o kwestię definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy – zdaniem Sądu – przyjąć, iż nie sposób dokonywać jej interpretacji z całkowitym oderwaniem od definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym.

Przede wszystkim należy – w ocenie Sądu – przyjąć, iż podstawowymi dwiema cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów).

Natomiast jeśli chodzi o ustawową definicję przewozu wahadłowego, to zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym – za przewóz wahadłowy uznaje się wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków:

a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego,

b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż skarżąca spółka na podstawie cywilnoprawnej umowy na świadczenie usług transportowych z dnia [...] maja 2008 r. dokonywała przewozu osób na wyznaczonej trasie, w ustalonym systemie zmianowym na mocy tej umowy Zleceniodawca (Spółka T. & P.) zobowiązał się do telefonicznego zgłaszania do Przewoźnika (skarżący) potrzeby przewozu w dniu poprzedzającym usługę oraz przesyłania tygodniowych pisemnych zleceń do Przewoźnika (§.1). Niezbędnym dokumentem załączanym obowiązkowo przez Przewoźnika przy wystawianiu faktury była lista obecności pracowników Spółki. Jak wynika z zeznań świadków: J. L. oraz R. K. przesłuchanych na miejscu kontroli, pracownicy Spółki byli przewożeni przez firmę skarżącego według "list tygodniowych", przy czym osoby, które wsiadały do pojazdu potwierdzały swój przejazd podpisem na liście obecności. Przewozy były wykonywane na ustalonych trasach. Pracownicy byli zabierani z określonych miejsc.

W kontekście wyżej zdefiniowanych cech przewozu wahadłowego należy stwierdzić, iż organy administracyjne w sposób niedostateczny przeanalizowały kwestię możliwości zakwalifikowania przejazdów skarżącego w taki właśnie sposób. W szczególności nie dokonały prawidłowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w postaci wyżej opisanej umowy, tygodniowych list obecności sprawdzanych przy każdym przejeździe przez kierowcę oraz zeznań świadków z tymi dowodami korelujących. Prawidłowe zgromadzenie i ocena materiałów odnoszących się do tej kwestii pozwoli na prawidłową subsumcję przepisów prawnych a tym samym zakwalifikowanie przejazdów do określonej kategorii. W powyższym zakresie organy w sposób niedostateczny oceniły materiał dowodowy i odzwierciedliły swój pogląd w treści zaskarżonych decyzji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania zawartych w art. 7, 77 jak również 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W powyżej opisanej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, orzekł, jak w sentencji. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.