Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1210/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1113/16 w sprawie ze skargi K. M. i E. M. na decyzję Wojewody W. z dnia 13 lipca 2016 r. nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Ol 1113/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi K. M. i E. M. na decyzję Wojewody W. z dnia 13 lipca 2016r., nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lipca 2016r. Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa W. Urzędu Wojewódzkiego w O., działając z upoważnienia Wojewody W., po rozpatrzeniu odwołania K i E. M., zw. dalej skarżącymi, utrzymał w mocy decyzję Starosty E. z dnia 22 kwietnia 2016r., którą organ I instancji, po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty E. z dnia 24 kwietnia 2013r., nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę dwóch siłowni wykorzystujących siłę wiatru, na działkach nr ... i ..., obręb B., gmina E.

Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji o braku legitymacji procesowej skarżących, właścicieli działki nr ... zabudowanej domem jednorodzinnym, obręb B., położonej w odległości odpowiednio 425 m i 470 m od zatwierdzonej lokalizacji siłowni wiatrowych, do kwestionowania postępowania zakończonego wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu II instancji skarżący, którzy domagali się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., nie posiadają indywidualnego interesu prawnego w domaganiu się weryfikacji decyzji ostatecznej, gdyż zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje natomiast art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z definicji tej wynika, że wówczas gdy z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, to wówczas nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy podniósł, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch siłowni wiatrowych, przepisy odrębne nie przewidywały żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, związanych z takim obiektem. Prócz tego, wydając pozwolenie na budowę, organ I instancji związany był ustaleniami ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji o warunkach zabudowy, które określiły wymóg zachowania minimalnej odległości poszczególnych turbin od obiektów mieszkalnych, zabudowań gospodarczych i użyteczności publicznej - wynoszącej 400 m. Podkreślono, że takie kryterium wskazane zostało w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w związku z przewidywaną emisją hałasu do środowiska podczas eksploatacji siłowni wiatrowej oraz koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, że inwestycja spowoduje ograniczenia, czy uciążliwości dla ich nieruchomości, w szczególności nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodziliby swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocenił, że podnoszone w odwołaniu argumenty, odnoszące się do wad decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzji o warunkach zabudowy, czy samej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i podnoszony w tym piśmie argument o obniżeniu wartości nieruchomości nie dają podstaw do uznania odwołujących za stronę tego postępowania, zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał również, że w sytuacji ustalenia braku podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie postępowania, pochodzi od strony, brak było podstaw do badania drugiej z powołanych przesłanek wznowieniowych, określonej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, K. M. i E. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, organy naruszyły art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wątpliwości co do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko turbin wiatrowych wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwzględnieniem ich wysokości, ciśnienia akustycznego i rozłożenia izofon hałasu na poszczególne działki geodezyjne. Jako podstawę materialnoprawną swojego żądania wskazali § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że wznowione postępowanie administracyjne dotyczyło etapu, w którym organ decyzyjny nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że zostali pozbawieni udziału w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją o pozwoleniu na budowę siłowni wiatrowych, czyli z naruszeniem określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zdaniem organów nie przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu. Ustalenie takie jest sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, co zdaniem Sądu, trafnie zarzucili skarżący.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew wyrażonemu w zaskarżonej decyzji stanowisku o niewykazaniu przez skarżących interesu prawnego, prawidłowo określili oni podstawę prawną swojego żądania. Skarżący bowiem konsekwentnie powoływali się na cytowane rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Prawodawca w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Zgodnie z tym przepisem ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, powodowanego przez różne grupy źródeł hałasu. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia (lp. 2 tabeli nr 1 i 3) na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny maksymalny poziom hałasu w porze nocy nie może przekraczać 40 dB, a w porze dnia 50 dB. Wobec uregulowania przez ustawodawcę zagadnienia dopuszczalnego hałasu, organ administracji architektoniczno–budowlanej, wydając pozwolenie na budowę ma obowiązek sprawdzenia spełnienia wynikających z tych przepisów warunków. Stanowi o tym również art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakłada na organ decyzyjny obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Przepisy powołanego rozporządzenia stanowią niewątpliwie przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wyznaczając obszar dopuszczalnego oddziaływania źródła hałasu. W myśl cytowanego rozporządzenia źródło hałasu nie może emitować na obszar zabudowy jednorodzinnej dźwięków o natężeniu przekraczającym wskazane wartości. Zrozumiałym jest, że poziom natężenia dźwięku, jego słyszalność maleje wraz ze zwiększaniem się odległości od źródła go emitującego, przy czym wskazane rozporządzenie określa wartości, których bezwzględnie przekroczyć nie można, mierzone w dB. Nie można więc w sposób oczywisty, bezdyskusyjny ustalić w jakiej konkretnie odległości od źródła hałasu może dojść do niedozwolonych przekroczeń. Gdyby nieruchomość skarżących znajdowała się w wykazanej w raporcie oddziaływania na środowisko strefie izofony 40 dB, oczywistym byłoby, że ich interes zostałby naruszony, co dyskwalifikowałoby od razu wniosek inwestora. Jednak nabycie uprawnień strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie można uzależniać tylko od wykazania przez podmiot zainteresowany naruszenia jego prawnie chronionego interesu, ale uwzględniać trzeba stan potencjalnego zagrożenia, rodzącego uzasadnione obawy podmiotu legitymowanego (właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości położonej w otoczeniu działki inwestora) co do powstania ograniczeń dla jego nieruchomości przez zamierzone przedsięwzięcie.

W ocenie Sądu I instancji, w warunkach niniejszej sprawy taka sytuacja występuje, gdyż autor powoływanego przez organy raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, potwierdził na str. 35, że hałasy spowodowane działaniem elektrowni wiatrowej mogą być słyszalne nawet w odległości 500 m od źródła, a więc w strefie obejmującej działkę skarżących położoną w odległości 425 m i 470 m. W takiej sytuacji skarżący mają prawo domagać się zweryfikowania przez organ architektoniczno-budowlany zapewnień inwestora, że teren ich nieruchomości wolny będzie od szkodliwych dla zdrowia przekroczeń.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające niezasadnie uznały za rozstrzygające dla ustalenia interesu prawnego skarżących, określoną w decyzjach poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę, minimalną odległość siłowni wiatrowych od zabudowań 400 m. Wytyczna ta nie mogła wiązać przy ustaleniu obszaru oddziaływania, gdyż nie wynika z przepisu prawa. Poza tym wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane), należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę, który nie może zaniechać własnych przemyśleń w tym względzie, co wynika z treści art. 7 k.p.a.. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (wyrok NSA z 9 października 2007r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, Lex nr 1352906). Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, Lex nr 1217437; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11, Lex nr 1358498, wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1721/12, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2015 r., II SA/Kr 996/15, Lex nr 1939379, wyrok WSA w Gdańsku z 18.11.2015 r., II SA/Gd 427/15, Lex nr 1948845).

Sąd powołał się na wyrok z dnia 15 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2759/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny argumentował także, że pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynika wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że przepis ten określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu, nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. W takich stanach faktycznych, przy takim oddziaływaniu obiektu budowlanego w większości przypadków można mówić o podstawach do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie, niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analizach. Naczelny Sąd Administracyjny akcentował w powołanym wyroku, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, powinny mieć możliwość sprawdzenia poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku zasadnie dostrzegł też, że wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). W konsekwencji NSA potwierdził, że stroną postępowania o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony.

Sąd wskazał, że uznanie legitymacji procesowej skarżących oznacza konieczność zbadania przez organy zgodności z prawem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowych siłowni wiatrowych w kontekście przysługujących skarżącym uprawnień do działki nr ..., na której posadowiony jest należący do nich budynek jednorodzinny. Zdaniem Sądu, w szczególności organy powinny zweryfikować zarzuty skarżących co do przyjętych założeń technicznych i metodyki wyznaczenia izofony 40 dB wokół siłowni wiatrowych dopuszczonych do realizacji. Powinny również ustalić jaki poziom natężenia dźwięku mogą spowodować te instalacje na działce skarżących. Nadto Sąd I instancji wywiódł, że organy powinny odnieść się też do drugiej z powołanych we wniosku podstaw wznowieniowych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot na rzecz skarżących uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka G. ... Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, iż stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest podmiot, którego nieruchomość leży w zasięgu każdego, nawet najmniej intensywnego oddziaływania obiektu rozumianego jako granica percepcji uciążliwości,

2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca "202 r." Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną kontrolę działalności administracji publicznej spowodowaną nierozważeniem całego materiału dowodowego i wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkujące uwzględnieniem skargi również z uwagi na rzekome naruszenie przez organ II instancji prawa materialnego, zamiast jedynie z uwagi na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, iż stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest podmiot, którego nieruchomość leży w zasięgu każdego, nawet najmniej intensywnego oddziaływania obiektu rozumianego jako granica percepcji uciążliwości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i poparta licznymi, wymienionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Termin "obszar oddziaływania obiektu", mający podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony takiego postępowania, został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, również nadzwyczajnego, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949).

W rozpoznawanej sprawie stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej w kwestii wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" należy uznać za nieprawidłowe. Nie sposób bowiem przyjąć, że "najmniej intensywne oddziaływanie na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości" nie przesądza o tym, że nieruchomości sąsiadujące znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Należy mieć bowiem na względzie, że w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy np. wskazane przez Sąd I instancji rozporządzenie Ministra Środowiska, określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku.

W orzecznictwie podkreśla się, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi on barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To, czy tak będzie w rzeczywistości podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony.

Nie można przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego rozumieć wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. Dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analizach.

Sad I instancji słusznie podniósł, że stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane za nieusprawiedliwiony.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący art. 1 ustawy z dnia 25 lipca "202 r." Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną kontrolę działalności administracji publicznej spowodowaną nierozważeniem całego materiału dowodowego i wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkujące uwzględnieniem skargi również z uwagi na rzekome naruszenie przez organ II instancji prawa materialnego, zamiast jedynie z uwagi na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji winien był, stosując art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zobligować organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu potwierdzenia, że nieruchomość, której właścicielami są skarżący nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co ma wpływ na ocenę ich statusu w sprawie. Wskazać należy, że okoliczność, iż obszar nie jest objęty planem miejscowym była bezsporna, w sprawie wydane były decyzje o warunkach zabudowy dla każdej siłowni, a ponadto powołano się w tym względzie na ustalenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (p. wyrok NSA z 20 lutego 2008r., sygn. akt I FSK 135/07). Ponadto, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić generalnej podstawy zwalczania dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Jest on tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu (p. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06). O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (p. wyrok NSA z dnia 17 października 2006r., sygn. akt FSK 56/06). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie jednak nie zachodzi. Natomiast podważanie przez skarżącą zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, nie może być skutecznie dokonane za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na wadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

12