Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 546/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust 1, art. 42
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust 1, art. 4 ust. 2 , art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w S. [...] W. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., podjęła w dniu [...] kwietnia 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. [...] W. (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z [...] maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] kwietnia 2015 r.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:

- naruszenie art. 4 ust.2 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( Dz.U z 2013 roku, poz. 594 dalej usg) poprzez:

- określenie w § 2 ust.3 obowiązku niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów przez właścicieli nieruchomości od chwili ich powstania, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 pkt 1a u.c.p.g.;

- częściowe powtórzenie w § 3 ust.1 regulaminu obowiązku wskazanego w art. 5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz uregulowanie kwestii sposobu i miejsca ich gromadzenia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 pkt 1b u.c.p.g;

- nałożenie w § 3 ust.3 regulaminu obowiązku posypywania chodnika piaskiem lub innym środkiem w celu likwidacji śliskości;

- ograniczenie w § 4 ust.1 pkt 3 regulaminu możliwości mycia pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu;

- ograniczenie w § 4 ust.2 pkt 2 regulaminu możliwości prowadzenia napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw;

- nałożenie w § 9 ust.1 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników i worków do których zbierane są odpady;

- nałożenie w § 9 ust.2 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków;

- określenie w § 9 ust.3 regulaminu charakterystyki miejsca na terenie nieruchomości, w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady;

- częściowe powtórzenie w § 11 ust.1 regulaminu obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych uregulowanego w art. 5 ust.1 pkt 3a u.c.p.g.;

- wskazanie w § 11 ust.2 - 4 regulaminu, że pozbywanie się odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy w art. 5 ust.1 pkt 1 u.c.p.g. ( w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały) w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki;

- powtórzenie w § 14 ust.2 drugi akapit regulaminu, obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na opróżnienie zbiornika bezodpływowego lub osadnika z przydomowej oczyszczalni ścieków, zawartego w art. 6 ust.1 u.c.p.g.;

- powtórzenie w § 14( fragment ,, konsekwencje nie realizowania obowiązków’’ i według przyjętej numeracji ust.5 regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 6 -9 i art. 6 ust. 7 -12 u.c.p.g.;

- nałożenie w § 14 regulaminu( fragment - ,, konsekwencje nie realizowania obowiązków ‘’ i według przyjętej numeracji ust.5 ) obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych przez okres dwóch lat;

- nałożenie w § 14 regulaminu( fragment: ,, konsekwencje nie zrealizowania obowiązków i wg. przyjętej numeracji ust.6 i 7) obowiązku usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego przez właściciela nieruchomości oraz obciążenie go kosztami prac w razie nie usunięcia nieszczelności;

- wskazanie w § 17 pierwszy akapit regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, gdy powyższa kwestia została uregulowana w przepisie rangi ustawowej – art. 431 ustawy z 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny( DZ.U z 2014 roku, poz. 121 ze zm. dalej k.c.);

- stwierdzenie w § 17 ust.1 regulaminu, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami;

- wprowadzenie w § 17 ust.3 pkt 1 regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania w miejsca publiczne psa na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu;

- określenie w § 17 ust.3 pkt 2 regulaminu sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10a ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt( DZ.U z 2013 roku, poz. 856 ze zm.);

- ustanowienie w § 17 ust.5 pkt 1 regulaminu zakazu pozostawiania psa bez dozoru, podczas gdy regulamin nie powinien zawierać zakazów( nakazów), tylko zalecenia i postulaty, a ponadto powyższa kwestia została częściowo uregulowana w art. 10a ust.4 ustawy o ochronie zwierząt;

- wprowadzenie w § 17 regulaminu zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy( ust.1 -5 wskazanego wątku), podczas gdy powyższa materia została przekazana do uregulowania w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt;

- wskazanie w § 18 ust.2 regulaminu nieprecyzyjnych okoliczności uprawniających do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej;

- nałożenie w § 18 ust.2 pkt 3 regulaminu na prowadzącego hodowlę, obowiązku nie dopuszczania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomościach sąsiednich powstania uciążliwości takich jak hałas, odór, gdy powyższe unormowanie ma charakter nieprecyzyjny i dotyczy materii uregulowanej przepisami rangi ustawy;

- ustalenie w § 18 ust.2 pkt 6 i 7 regulaminu zasad składowania obornika i hodowli pszczół, co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich;

- wprowadzenie w § 18 ust.3 regulaminu zakazu w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich we wskazanych w nim miejscach;

- nałożenie w § 19 ust.1 regulaminu obowiązku na właścicieli nieruchomości stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości;

- wskazanie w § 20 ust.20 regulaminu sankcji za jego nieprzestrzeganie i trybu postępowania, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10 ust.2a i 3 u.c.p.g.

Skarżący stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Rada Gminy poddała

w wątpliwość, czy wszystkie ze wskazanych przez skarżącego naruszeń prawa mają charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności paragrafów regulaminu wskazanych w zarzutach skargi.

Organ podnosił, że regulamin ma stanowić dla mieszkańca swoistą instrukcję postępowania w danej kwestii. Musi być zatem przejrzysty i jasny w zapisach, a także stanowić uzupełnienie przepisów ustawowych. Zatem zarzuty Prokuratora powołane w skardze i odnoszące się do kwestionowania chociażby zapisów w przedmiocie nałożenia na obywatela obowiązku niezwłocznego wykonania danej czynności albo określenia sposobu wykonania są absolutnie niezasadne, gdyż właśnie uszczegółowieniu takich kwestii ma służyć regulamin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa,

ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do

zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury

podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością

samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa,

będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju

naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego

będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy

uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś

konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy

postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest

zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę

praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia

regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie

przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia

udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora

sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na

terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości

obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty

selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady

budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów

komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości

służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami

naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków

rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym,

porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości

ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej

przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego

regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie

szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest

zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy

regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do

wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem

sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin

określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

Odnośnie do § 4 ust. 1pkt 3 regulaminu, dotyczącego mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie z ograniczeniem do nadwozia oraz § 4 ust.1 pkt 3 – możliwości drobnych napraw) to zarzuty należy uznać zasadne.

Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada Gminy posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobne naprawy", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od niezanieczyszczania środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować (por. wyrok WSA

w Rzeszowie z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 261/20, publ. CBOSA; wyrok WSA

w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. CBOSA).

Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 2 ust. 3 i § 3 ust.1 i 3 regulaminu, to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 365/19, publ. Lex nr 2716320; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. Lex nr 2694744; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1060/15, publ. CBOSA). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu i lodu dotyczy powierzchni chodników (z wprowadzeniem definicji chodnika przyjętym w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Zgodnie z § 17 regulaminu na terenie gminy S. [...] W. psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na uwięzi i w kagańcu. Według § 17 ust. 3 pkt 2 uchwały zwolnienie psa z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach mało uczęszczanych, w sytuacji gdy jego właściciel jest w stanie zapewnić sprawowanie kontroli nad jego zachowaniem.

W ocenie Sądu skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Sąd opowiada się

w kwestii zwartej w powyższych przepisach za stanowiskiem utrwalonym

w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12 (publ. Lex nr 1971175) odwołał się do art. 77 ustawy

z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U z 2015 r., poz. 1094 ze zm., dalej: k.w. - na datę podjęcia uchwały) i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W komentarzu do wskazanego przepisu W. Kotowski stwierdza m. in., że "chodzi

o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi

w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy

i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 k.w., Lex 2009). W komentarzu do art. 77 k.w. zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m. in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z. - na datę podjęcia uchwały) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę

i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań

(w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, publ. Lex nr 2426937).

Uregulowanie z § 17 regulaminu zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy stanowią materię do uregulowania w ramach delegacji art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i tym zakresie uchwałodawca winien podjąć odrębną uchwałę.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż uregulowania zawarte w § 9 ust.1 - 3 regulaminu w zakresie umiejscowienia pojemników i worków do których zbierane są odpady oraz umiejscowienia zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków i charakterystyki miejsca postawienia pojemników zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 u.c.p.g. Upoważnienie ustawowe z art. 4 ust.2 pkt 3 powołanej ustawy dotyczy tylko określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości. Nadto art.5 ust.1 pkt 1 u.c.p.g( w brzmieniu z daty podejmowania uchwały) w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymieniał tylko pojemniki.

Nałożone w § 14 ust.1 - 4 regulaminu obowiązki w zakresie zawarcia umowy o opróżnianie zbiornika bezodpływowego, obowiązku uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych, usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego, obciążenia kosztami prac w razie nie usunięcia nieszczelności stanowią powtórzenie uregulowań ustawowych – u.c.p.g.

Zasady tworzenia przepisów prawnych określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.), Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Unormowanie § 137 rozporządzenia określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Kolejne nieprawidłowości dotyczą błędnej realizacji upoważnienia do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. W § 18 ust. 3 zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania zwierząt gospodarskich we właściwych warunkach sanitarnych i zoohigienicznych, w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i właścicieli nieruchomości sąsiednich, szczególnie w zakresie hałasu i przykrych zapachów. W ocenie skarżącego kwestie tego uregulowania ingerują w materię stosunków sąsiedzkich unormowaną art. 144 kc.

W § 18 ust.2 regulaminu określono nieprecyzyjnie okoliczności uprawniające do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. W ust.1 tegoż przepisu wskazano, że na tych terenach mogą być przetrzymywane zwierzęta gospodarskie pod warunkiem przestrzegania zasad określonych w przedmiotowej uchwale. Można utrzymywać zwierzęta gospodarskie gdy ich utrzymanie jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny, a na chów wyrażają zgodę sąsiedzi oraz wójt gminy.

Z § 19 ust.1 regulaminu wynika obowiązek właścicieli nieruchomości do stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości. Z przepisu kompetencyjnego nie wynika upoważnienie do regulowania przez radę kwestii nałożenia przez radę obowiązku deratyzacji na podmioty prywatne, co pozwala uznać, że wskazany przepis został uchwalony z naruszeniem prawa.

Określając w § 20 ust.2 regulaminu sankcji za jego nieprzestrzeganie i trybu postępowania organ dopuścił się powtórzenia, gdyż regulacja w tym zakresie jest zawarta w art. 10 ust. 2a i 3 u.c.p.g.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.ps.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.