Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1879/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 4-4d
journal: Dz.U. 2012 poz 621
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi N. L. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości premii - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej jako Szef CBA) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia R. L. premii.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef CBA podniósł, iż decyzją personalną z dnia [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 89 ust. 4-4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.) ustalił N. L. w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. premię w wysokości 15% uposażenia zasadniczego tj. kwotę [...] zł. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. funkcjonariusz zwrócił się do Szefa CBA o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją personalną. Podniósł we wniosku odwoławczym, iż uchybienia jakich dopuścił się w służbie miały charter stricte formalny i nie przełożyły się na efektywność jego służby.

Szef CBA nie dopatrzył się zasadności zarzutów wniosku odwoławczego i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 89 ust. 4 – 4c ustawy o CBA oraz wskazał, iż konstrukcja premii określona w art. 89 ust. 4 powołanej ustawy pozostawia Szefowi CBA prawo do kreowania wysokości przyznanej premii, w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego. Celem tego rozwiązania jest umożliwienie kształtowania elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby specjalnej jaką jest CBA. Taki charakter premii sprawia, że funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości przyznanej premii, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami.

W niniejszej sprawie ustalenie premii na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. nastąpiło na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 89 ust. 4a ustawy o CBA. Dyrektor Delegatury CBA [...]. przedstawił przesłanki określone w art. 89 ust. 4d powołanej ustawy, które uzasadniały według niego ustalenie funkcjonariuszowi premii w wysokości 15% uposażenia zasadniczego. Wskazał, iż N. L. w okresie od czerwca 2012 r. do maja 2013 r. nie wywiązywał się z obowiązków w zakresie nadzoru nad sprawami operacyjnymi, co miało bezpośredni wpływ na obniżenie efektów pracy podległych funkcjonariuszy.

Szef CBA podkreślił, iż rolą przełożonego jest odpowiednie reagowanie na tego typu sytuacje i utrzymywanie należytej dyscypliny służby. Hierarchiczna struktura podporządkowania występująca także w CBA wymaga od funkcjonariuszy zdyscyplinowania przejawiającego się m.in. w realizowaniu poleceń przełożonych (pisemnych, czy też ustnych). Niewłaściwy sposób wywiązywania się z powierzonych obowiązków w zakresie nadzoru nad funkcjonariuszami oraz sprawami realizowanymi w podległej N. L. komórce organizacyjnej Delegatury CBA [...]. w opinii Dyrektora Delegatury CBA [...] stanowił wystarczającą przesłankę do ustalenia premii w nowym okresie premiowym na poziomie niższym od dotychczas otrzymywanej. Pomimo tego kierownik jednostki organizacyjnej wysoko ceni umiejętności i kwalifikacje zawodowe N. L. do pełnienia służby na stanowisku Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Delegatury CBA [...].

Na podstawie akt osobowych N. L. ustalono, że legitymuje się on wykształceniem wyższym - mgr nauk politycznych. Przed przyjęciem do służby w CBA posiadał ponad dziesięcioletnie doświadczenie zawodowe jako funkcjonariusz Urzędu Ochrony Państwa, a następnie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W opinii służbowej za okres od dnia 2 czerwca 2009 r. do dnia 1 czerwca 2011 r. funkcjonariusz uzyskał średnią ocenę 4,83 w pięciostopniowej skali. Ostatnia opinia służbowa z dnia [...] czerwca 2013 r. sporządzona za okres służby od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 1 czerwca 2013 r. również jest pozytywna, aczkolwiek w porównaniu z poprzednią opinią nastąpił regres - średnia ocena 4,33. Nastąpił wyraźny spadek w zakresie dyscypliny oraz nieco mniejszy, jeśli chodzi o zaangażowanie.

Uwzględniając wszystkie te kryteria mające wpływ na wysokość premii w nowym okresie premiowym Szef CBA uznał, iż ustalona wysokość premii na poziomie 15% uposażenia zasadniczego, jest adekwatna do posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji zawodowych, doświadczenia, zaangażowania oraz stopnia złożoności i sposobu realizacji powierzonych obowiązków służbowych.

Szef CBA nadto wyjaśnił, iż premia jako stały, jednak o zmiennej wysokości składnik uposażenia może zostać w nowym okresie premiowym ustalona w innym wymiarze, w tym również niższym. Ocena efektów pracy funkcjonariusza powinna być dokonywana na bieżąco. Natomiast to do przełożonego właściwego w sprawach osobowych w zależności od tej oceny należy podejmowanie decyzji, korzystając z instytucji określonych w przepisach prawa. Tak więc premii nie należy traktować jako stałego dodatku za dotychczasową nienaganną służbę, lecz ruchomego składnika uposażenia za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem funkcjonariuszowi premii w określonej wysokości a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań.

Decyzji personalnej Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2013 r. zaś nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby przejawiający się potrzebą niezwłocznego wywołania skutku prawnego określonego w decyzji z dniem [...] lipca 2013 r., tj. z początkiem nowego okresu premiowego.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, iż Szef CBA w sposób prawidłowy skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 89 ust. 4-4d ustawy o CBA uprawnienia do kształtowania premii będącej stałym składnikiem uposażenia funkcjonariuszy CBA, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego oraz wymogów prawem przewidzianych dla struktury oraz treści uzasadnienia decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ nie przekroczył w takiej sytuacji swobody wynikającej z uznania administracyjnego, a tym samym decyzja nie nosi cech dowolności.

Decyzja Szefa CBA z dnia [...] lipca 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez N. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

1. art. 89 ust. 4 pkt 4d ustawy o CBA w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ dysponuje dowodami na to, że zostały spełnione, wskazane w tym przepisie przesłanki do obniżenia skarżącemu premii,

2. art. 89 ust. 4 pkt 4d ustawy o CBA w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., że norma ta traktuje o opinii służbowej obejmującej okres służby poprzedzający wydanie decyzji o premii, a nie ostatniej wydanej opinii służbowej, a tym samym całkowicie nieuzasadnione pominięcie w procesie podejmowania zaskarżonych decyzji okoliczności wynikających z pozytywnej opinii służbowej skarżącego,

3. art. 10 w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej decyzji, w tym do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego,

4. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7, 9 k.p.a. w zw. z art. 190 ust 1 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, poprzez merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie decyzji personalnej Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2013 r. przez osoby, które brały udział w jej wydaniu (zarzut nie dotyczy samego Szefa CBA, ale pracowników przygotowujących na jego podpis zaskarżone decyzje),

5. art. 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez niezebranie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję jakiegokolwiek materiału dowodowego w sprawie, a zwłaszcza takiego, który potwierdziłby rzekomy spadek efektywności pracy skarżącego, a która to przesłanka stanowiła jedyną podstawę do obniżenia skarżącemu premii w trybie określonym w art. 89 ust. 4 pkt 4d ustawy o CBA,

6. art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że na podstawie zebranego materiału dowodowego istniała przesłanka do podjęcia w trybie art. 89 ust. 4 pkt 4d ustawy o CBA decyzji o zmniejszeniu skarżącemu premii,

7. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. art. 89 ust. 4 pkt 4e pkt 1 ustawy o CBA, poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji Szefa CBA z dnia [...] lipca 2013 do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego wszczętego wobec skarżącego na podstawie tych samych przesłanek, które stanowiły podstawę do wydania obu zaskarżonych decyzji, a które to postępowanie dyscyplinarne wykazało, że efektywność pracy i kierowanego przez skarżącego wydziału nie spadła, a tym samym przesłanka stanowiąca podstawę obu zaskarżonych decyzji jest fałszywa,

8. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czym Szef CBA przyznał, iż nie miał podstaw faktycznych do ich wydania,

9. art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, że obniżenie skarżącemu premii stanowi "ważny interes społeczny" i może stanowić podstawę do nadania zaskarżonym decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności,

10. art. 127 § 3 k.p.a., poprzez uznanie przez Szefa CBA, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "nie ma zastosowania art. 136 k.p.a.", a tym samym stworzenie fałszywej przesłanki do przeprowadzenia tego postępowania z naruszeniem art. 6-10 oraz art. 70 k.p.a. i w efekcie wydanie zaskarżonej decyzji obarczonej ww. błędami.

Z podanych powodów skaczący wniósł o: 1) przeprowadzenie dowodów z akt administracyjnych sprawy, w tym akt personalnych oraz postępowania dyscyplinarnego (które zostały przez Szefa CBA nadesłane wraz z odpowiedzią na skargę), 2) zobowiązanie Szefa CBA do przedstawienia sporządzonych w CBA opracowań bądź zestawień wytworzonych przed wydaniem decyzji obniżającej premię skarżącemu, a wskazujących na podniesioną przez Szefa CBA w decyzji okoliczność (przesłankę) dotyczącą domniemanego obniżenia efektów pracy, 3) zobowiązanie Szefa CBA do przedstawienia listy osób, które brały udział w postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji personalnej Szefa CBA z dnia [...] lipca 2013 r oraz decyzji personalnej z dnia [...] czerwca 2013 r. na okoliczność wykazania, iż te same osoby dokonywały oceny merytorycznej i faktograficznej obu rozstrzygnięć, 4) uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości ex tunc i potwierdzenie, iż Szef CBA nie miał podstawy do ich wydania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżonymi decyzjami Szef CBA znacząco obniżył wymienionemu premię z 25% do 15%, powołując się na niemające potwierdzenia w faktach okoliczności i informacje. Bowiem ustawowe kryterium do wyznaczania wysokości premii w CBA określone jako "efekty pracy funkcjonariusza", musi odnosić się do obiektywnych ("mierzalnych") wyników pracy. W analizowanym przypadku skarżącemu, jako osobie nadzorującej przebieg pracy operacyjnej funkcjonariuszy Delegatury CBA, wyznacznikiem efektywności jest planowanie i wdrażanie określonych przepisami stosownych form i metod pracy operacyjnej oraz ich wyniki z zastrzeżeniem, iż w ramach swoich kompetencji nie ma możliwości brać pełnej odpowiedzialności za wynik procesowy form pracy operacyjnej. W toku zaś podejmowania decyzji o obniżeniu skarżącemu premii nie przeprowadzono w Delegaturze CBA [...] żadnych czynności w zakresie obiektywnego określenia poziomu efektywności podległych mu funkcjonariuszy, a więc finalnie jego efektów pracy i nie przedstawiono żadnych danych potwierdzających stawianych wymienionemu zarzutów.

Skarżący podkreślił, iż w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji personalnej (lipiec 2012 - maj 2013) funkcjonariusze pod jego nadzorem wszczęli więcej form pracy operacyjnej (29) niż w analogicznych okresach dwóch ostatnich lat (2010/2011 - 22, 2011/2012 - 25). Na podobnym poziomie (bądź i lepszym) prezentowały się także wskaźniki dotyczące innych elementów pracy operacyjnej takich jak: wnioski w trybie art. 17 ustawy o CBA (wraz z kluczowymi dla "wykrywalności" zgodami następczymi - 8 w okresie wymienionym w decyzji), wnioski w trybie art. 19 i art. 23 ustawy o CBA. To na podstawie spraw wszczynanych i skutecznie realizowanych przez podległych skarżącemu funkcjonariuszy w Delegaturze CBA [...] na przestrzeni ostatnich 6 lat prowadzone były największe i najważniejsze śledztwa w Delegaturze CBA [...].

Nadto niewywiązywanie się we właściwy sposób z powierzonych skarżącemu obowiązków w zakresie nadzoru nad sprawami realizowanymi w Wydziale [...] Delegatury CBA [...], mającym skutkować rzekomym obniżeniem efektów jego pracy, było przedmiotem postępowania dyscyplinarnego wszczętego przez dyrektora Delegatury CBA [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., a zakończonego orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. W orzeczeniu tym odstąpiono od ukarania skarżącego (na podstawie art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA), stwierdzając w uzasadnieniu, iż "...stopień przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny", jak też "...właściwości i warunki osobiste obwinionego, dotychczasowy przebieg jego służby, a w szczególności fakt niekaralności oraz wielokrotnego otrzymywania wyróżnień...". Zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego przedstawiono dwa odmienne i sprzeczne ze sobą stanowiska. Zdaniem skarżącego, do czasu zakończenia czynności dyscyplinarnych i określenia ewentualnego charakteru i skali przewinienia dyscyplinarnego nie mogły istnieć ustawowe przesłanki (w trybie art. 89 ust. 4 pkt 4e pkt 1 ustawy o CBA) do podejmowania decyzji o zmianie (obniżeniu) wysokości otrzymywanej dotychczas premii.

W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów wykazując ich niezasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.), z którego treści wynika, że funkcjonariusz CBA oprócz wynagrodzenia zasadniczego otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%.

Szczegółowe warunki przyznania premii dla funkcjonariuszy CBA zostały uregulowane ust. 4a-4f powołanego artykułu, i tak:

Ust. 4a. Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio.

Ust. 4b. Szef CBA ustala wysokość premii, na okres 6 miesięcy, w terminach: 1) od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku; 2) od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku.

Ust. 4c. Szef CBA ustala wysokość premii w drodze decyzji. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość premii nie ulega zmianie.

Ust. 4d. Wysokość premii jest uzależniona od: 1) stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza; 2) kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza; 3) efektów pracy funkcjonariusza; 4) opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii.

Ust. 4e. Szef CBA, w uzasadnionych przypadkach, a w szczególności w przypadku: 1) popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa, przestępstwa skarbowego lub przewinienia dyscyplinarnego, 2) niewywiązywania się przez funkcjonariusza z realizacji zadań służbowych, 3) znacznego obniżenia efektywności pracy funkcjonariusza - może obniżyć wysokość premii przed upływem sześciomiesięcznego okresu, na który została ustalona.

Ust. 4f. Szef CBA może ustalić wyższą wysokość premii, przed upływem sześciomiesięcznego okresu, na który została ustalona, jeżeli jest to uzasadnione charakterem i efektami bieżąco realizowanych zadań lub wykonywaniem przez funkcjonariusza czynności wykraczających poza zakres jego obowiązków służbowych.

W świetle wskazanych wyżej przepisów, premia przyznawana funkcjonariuszowi CBA ma charakter obligatoryjnego dodatku do uposażenia, którego wysokość jest uzależniona od przesłanek wymienionych w art. 89 ust. 4d ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż nie ma ona charakteru premii znanej przepisom prawa pracy, wedle których premia jest swego rodzaju dodatkiem do wynagrodzenia przyznawanym za wykonaną pracę i efekty jakie ona przyniosła dla pracodawcy (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 597/10 – publik. LEX nr 755362).

Konstrukcja premii z art. 89 ust. 4 ustawy o CBA wskazuje, iż ustawodawca pozostawił Szefowi CBA prawo do kreowania wysokości przyznanej premii, w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie kształtowania elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby specjalnej jaką jest CBA, ale prawo do niej jest ograniczone. Szef CBA ustalając wysokość premii dla funkcjonariusza ma bowiem obowiązek kierować się przesłankami określonymi w ust. 4d ww. art. ustawy. Decyzja administracyjna ustalająca wysokość premii powinna zatem odnosić się do tych przesłanek, z podaniem, jakie elementy organ wziął pod uwagę, przyznając funkcjonariuszowi premię w danej wysokości. Inaczej mówiąc, decyzja ta powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Należy przede wszystkim zaznaczyć, iż przedmiotowa premia jest obligatoryjnym składnikiem uposażenia należnego funkcjonariuszowi i ta cecha sprawia, iż jest to stały składnik uposażenia, ale tylko w znaczeniu przysługującego świadczenia. Wskazuje na to art. 89 ust. 3 powołanej ustawy stanowiąc, iż uposażenie składa się z uposażenia i premii (...) oraz kształtowanie jej wysokości w przedziale określonym przepisem art. 89 ust. 4. Nie oznacza to jednak, iż określenie funkcjonariuszowi wysokości premii, przyznawanej w kolejnych po sobie następujących 6 miesięcznych okresach, jest wolne od oceny złożoności wykonywanych przez funkcjonariusza zadań służbowych i efektywności jego pracy. Skoro wysokość premii nie została przez ustawodawcę powiązana w sposób sztywny z wykonywaniem zadań na określonym stanowisku, to ma ona spełniać rolę motywacyjną, polegającą na ocenie kwalifikacji funkcjonariusza, jego postrzeganiu przez przełożonych oraz dokonań zawodowych w danym przedziale czasowym. Stąd też wysokość premii jest zmienna w czasie, co do zasady ustalana na okresy 6 miesięczne, z wyjątkami przewidzianymi ust. 4e-f, i ten element nie ma charakteru stałości.

Za podstawę przyznania skarżącemu premii na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości 15 % uposażenia zasadniczego posłużyła organowi analiza zmiennych czynników branych pod wagę przy podejmowaniu decyzji w sprawie, tj. efektów pracy funkcjonariusza oraz opinii służbowej poprzedzających ustalenie wysokości premii.

Dostrzec należy, iż o ile opinia służbowa z dnia [...] czerwca 2013 r., uwzględniana na etapie postępowania odwoławczego, ujawniła spadek dyscypliny i zaangażowania skarżącego, a przez to obniżenie nieznacznie oceny o 0,5 pkt w stosunku do poprzedniej opinii służbowej funkcjonariusza, to już materiał dowodowy w sprawie wskazuje na znaczy spadek efektów prawy funkcjonariusza w obszarze nadzoru formalnego nad prowadzonymi sprawami. W materiale aktowym (postępowania dyscyplinarnego) znajduje się notatka służbowa skarżącego z dnia [...] maja 2013 r., z której wynika, iż wymieniony nie kwestionował braku realizacji pisemnego polecenia Dyrektora Delegatury CBA [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w zakresie konieczności zapoznawania się w trybie co trzy miesiące z teczkami form pracy operacyjnej prowadzonych w pionie operacyjnym Wydziału [...] tej delegatury. Zatem Szef CBA, podejmując decyzję w dniu [...] czerwca 2013 r. o ustaleniu skarżącemu premii na nowy okres, dysponował materiałem dowodowym pozwalającym ocenić efektywność pracy skarżącego, jako funkcjonariusza nadzoru nie tylko w obszarze nadzoru bezpośredniego nad podległymi mu funkcjonariuszami (nie jest kwestionowane, iż ten był realizowany prawidłowo), ale nadzoru formalnego. W tym drugim obszarze oceny, bezsprzecznie skarżący dopuścił się uchybień poprzez zaniechanie kwartalnej kontroli teczek form pracy operacyjnej. Skoro sam skarżący przyznał się do przedmiotowego naruszenia obowiązków służbowych, jak też okoliczności sprawy nie budziły wątpliwości jego przełożonych, to nie można Szefowi CBA zarzucić, że podstawę rozstrzygnięcia oparł na dowolnych ustaleniach.

W ocenie Sądu, określając skarżącemu wysokość premii na podstawie uzasadnionego wniosku Dyrektora Delegatury CBA [...] oraz analizy materiału aktowego sprawy, Szef CBA nie wyszedł poza granice uznania administracyjnego i prawidłowo skorzystał z przysługujących mu uprawnień w tym zakresie. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, iż efektywność pracy skarżącego nie spadła. Przeciwnie, zakończone postępowanie dyscyplinarne następczo potwierdziło, że skarżący nie realizował obowiązków nadzorczych, czym dopuścił się czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej. Błędnie skarżący zakłada, iż skoro uznano go winnym, lecz odstąpiono od wymierzenia kary dyscyplinarnej, to zaniechanie wykonywania ciążącego na mim obowiązku służbowego nie może powodować zmiany wysokości premii otrzymywanej w poprzednim sześciomiesięcznym okresie, gdy wszystkie zadania były realizowanie wzorowo. Ten sam czyn (naruszenie obowiązku), z uwagi na inne przesłanki oceny premiowania oraz ustalania kary dyscyplinarnej (gdzie bierze się pod uwagę szereg okoliczności łagodzących) jest odmiennie kwalifikowany. Podnoszony przez skarżącego argument, że podlegli mu funkcjonariusze Wydziału osiągają leprze wyniki niż w latach ubiegłych, nie zwalnia wymienionego z braku efektywności nadzoru nad dokumentacją służbową. W procesie premiowania funkcjonariusza funkcyjnego nie podlega ocenie efektywność pracy zespołu, w tym podległych mu funkcjonariuszy, lecz wywiązywanie się ocenianego z konkretnych obowiązków. Tych zaś bezsprzecznie skarżący nie realizował w pełnym zakresie.

Nie jest prawidłowym stanowisko skarżącego sugerujące, że premia została mu obniżona o 10% uposażenia zasadniczego. Ten element uposażenia funkcjonariusza CBA nie jest przyznawany na czas nieokreślony, kiedy to ingerencja w wysokość świadczenia pieniężnego oznacza jego podwyższenie lub obniżenie. Premia z art. 89 ust. 4 ustawy o CBA jest przyznawana na czas określony 6 miesięcy (ust. 4b pkt 1 i 2). Oznacza to cykliczność przyznawania składnika uposażenia, przy każdorazowej ocenie przesłanek warunkujących ustalenie wysokości premii na dany okres. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1916/13 stwierdził, iż cyt.: "Wysokość premii kształtuje się w granicach 1% uposażenia zasadniczego (wysokość minimalna) do wysokości maksymalnej – 30% uposażenia zasadniczego i dla każdego okresu premiowania może być inna, albowiem wysokość premii wynika wprost od czynników opisanych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, z których część podlega uznaniu administracyjnemu – ocena trudności zadań, które stoją przed funkcjonariuszem w przyszłym okresie: ocena zadań realizowanych przez niego w okresie poprzednim, opinia dotycząca okresu poprzedniego. Inaczej mówiąc, wysokość premii w wysokości 1% uposażenia zasadniczego jest zawsze funkcjonariuszowi należna, zaś jakikolwiek wzrost tej premii zależy od oceny przez przełożonego trudności zadań zrealizowanych przez niego w okresie poprzedzającym oraz opinii o funkcjonariuszu dotyczącej okresu poprzedniego. (...) ustalona decyzją wysokość premii jest wiążąca na najbliższe półrocze".

Nie można także podzielić zarzutu skargi wskazującego na potrzebę zawieszenia przez Szefa CBA postępowania w sprawie ustalenia premii do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko skarżącemu. Pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na który to przepis powołuje się skarżący, nie zostało w tym Kodeksie zdefiniowane. W doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest powstałe w toku postępowania zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Judykatura wskazuje, że musi to być "bezpośredni związek przyczynowy" (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92, publik. ONSA 1994, Nr 2, poz. 55). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że treścią zagadnienia wstępnego będzie wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 104). Analiza treści art. 89 ust. 4 d pkt 1-4 ustawy o CBA prowadzi do wniosku, iż wynik postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko skarżącemu nie ma bezpośredniego związku z przesłankami branymi pod uwagę przy ustalaniu wysokości premii, a zatem nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, o czym była mowa wcześniej, iż skarżący przyznał się w postępowaniu dyscyplinarnym do zarzucanego mu czynu, a okoliczności jego popełnienia nie budziły wątpliwości i były znane przełożonym skarżącego zanim zakończyło się przedmiotowe postępowanie.

Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie obie decyzję podpisał piastun organu – Szef CBA P. W., a nie upoważniony przez organ inny funkcjonariusz lub pracownik. NSA w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1186/12 (publik. LEX nr 1339577) stwierdził, iż nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu.

Zasadnie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu zwraca uwagę, iż wniosek Dyrektora Delegatury CBA [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o ustalenie skarżącemu wysokości premii w nowym okresie premiowania został zadekretowany do realizacji przez funkcjonariusza Biura Kadr i Szkolenia CBA M. K., zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2013 r. zadekretowano do realizacji przez innego funkcjonariusza tego Biura P. Z.. Wprawdzie współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej, jednakże w przedmiotowej sprawie taka praktyka nie miała miejsca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., wskazać należy, że ustawodawca w art. 89 ust. 4b powołanej pragmatyki zawodowej określił, w sposób niepodlegający modyfikacji (za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ust. 4 lit. e i f), okres na jaki przyznawana jest premia funkcjonariuszowi CBA. Wobec tego uzasadnione stało się nadanie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., w celu wywarcia skutku prawnego zgodnego z wolą ustawodawcy. To z kolei wyczerpuje przesłankę "innego interesu społecznego" utożsamianego z interesem służby, określoną w powołanym przepisie procesowym.

Biorąc pod uwagę, iż Sąd dokonuje kontroli na podstawie akt administracyjnych sprawy, a te zawierają pełny materiał dowodowy, zbędnym stało się przeprowadzanie dowodów uzupełniających z opracowań i zestawień oraz listy osób, o których mowa w skardze. Bowiem wnioski dowodowe skarżącego nie przyczyniają się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich uwzględnienie nadmiernie przedłużyłoby postępowanie sądowe (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Wprawdzie Szef CBA przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, czym naruszył art. 10 k.p.a. Jednakże uchybienie to nie mogło mieć wpływu na końcowy wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publik. ONSA i WSA 2006/6/157) wyraził pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała.

Reasumując, w analizowanej sprawie organ orzekający nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak też wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dokonał wyczerpujących ustaleń i prawidłowo ocenił przesłanki warunkujące wysokość przyznanej skarżącemu premii, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z tych też powodów należy uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.