Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1995/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 1,  art. 11 f  ust. 1,  art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. M. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...].

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołań G. M. oraz Fundacji [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa I etapu drogi ekspresowej S-[...] na odcinku: węzeł [...] (bez węzła) - [...] od km 449+096,52 do km 461+593,03 wraz z włączeniem (odcinek klasy G) do istniejącej drogi krajowej nr [...] od km 448+090,49 do km 449+096,52 oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi":

1. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji, tabelę określającą działki przeznaczone pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, znajdującą się w punkcie 6, na stronach 28-41, w zakresie pozycji dotyczącej działki nr [...], z obrębu Nienadówka (strona 35), i

2. orzekł w tym zakresie przez dodanie po punkcie 6 nowego punktu 6.1:

"6.1. Przejście inwestycji przez teren wód płynących.

Realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga przejścia przez teren wód płynących - działka nr [...] z obrębu [...].

Zgodnie z art. 20a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez tereny wód płynących bądź tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Właściwy zarządca drogi nie później niż w terminie 30 dni przed planowanym zajęciem terenu, o którym mowa w ust. 1, uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą infrastruktury kolejowej lub z odpowiednimi organami, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, z późn. zm.), zakres, warunki i termin zajęcia tego terenu.

W przypadku gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, porozumienie, o którym mowa w ust. 2, zawiera się niezwłocznie. Za szkody powstałe w wyniku działań, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie ustalane na zasadach wynikających z Kodeksu cywilnego. Do zapłaty odszkodowania, o którym mowa w ust. 4, jest obowiązany właściwy zarządca drogi."

3. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa podał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa I etapu drogi ekspresowej S-[...] na odcinku: węzeł [...] (bez węzła) - [...] od km 449+096,52 do km 461+593,03 wraz z włączeniem (odcinek klasy G) do istniejącej drogi krajowej nr 19 od km 448+090,49 do km 449+096,52 oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" oraz wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", oraz art. 104 § i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa I etapu drogi ekspresowej S-[...] na odcinku: węzeł [...] (bez węzła) - [...] od km 449+096,52 do km 461+593,03 wraz z włączeniem (odcinek klasy G) do istniejącej drogi krajowej nr [...] od km 448+090,49 do km 449+096,52 oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wnieśli w terminie G. M. oraz Fundacja [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu ww. odwołań G. M. oraz Fundacji [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylił w części decyzję organu I instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 11d specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, iż projekt spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, oraz rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Ponadto organ podał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, nie jest wykonywana w obszarze linii kolejowej co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej oraz ministra właściwego do spraw zdrowia. Analizując złożony przez inwestora przedmiotowy wniosek Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11 b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

W toku postępowania przed organem I instancji strony postępowania wniosły zastrzeżenia i wnioski, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania.

Z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, działając na podstawie 89 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego w trybie art. 33-36 i 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej, RDOŚ), biorąc pod uwagę pozytywną opinię [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

I dalej, Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem niezbędne elementy określone w tym przepisie (z zastrzeżeniem uchybień, o których będzie mowa poniżej). Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:2000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca integralną część decyzji). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziałów nieruchomości w skali 1:2000 wraz z wykazem zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji, będące jej integralną częścią).

Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3 do decyzji, stanowiący jej integralną część. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej. W decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ I instancji zezwolił na wykonanie obowiązku dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii.

Minister Infrastruktury i Budownictwa pozytywnie ocenił określenie przez Wojewodę [...], mając na uwadze art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, terminu wydania nieruchomości na 121 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał jednak, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Analizując akta sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody [...], organ odwoławczy zauważył, iż działka nr [...], z obrębu [...], stanowi grunt pokryty wodą płynącą. Natomiast, w rozstrzygnięciu kontrolowanej decyzji, organ I instancji wymienił ww. działkę, jako nieruchomość przeznaczoną pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu. W przypadku gruntów pokrytych wodami płynącymi ustawodawca przewidział uregulowanie określone w art. 20a ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji terenu wód płynących, gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez ten teren. W związku z powyższym, w przypadku terenów pokrytych wodami płynącymi nie ma możliwości objęcia tych terenów liniami rozgraniczającymi teren inwestycji lub liniami oznaczającymi ograniczenie w korzystaniu w związku z przebudową sieci uzbrojenia terenu. Wobec powyższego, w treści nowoustalonego punktu 6.1 decyzji Wojewody [...] wskazał, iż wobec działki nr [...], z obrębu [...], zarządca drogi będzie uprawniony do jej nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a specustawy drogowej. Organ odwoławczy dokonując powyższego rozstrzygnięcia uznał, że nie narusza ono zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu I instancji.

Badając zgodność z prawem pozostałej części decyzji I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I niniejszej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez G. M. oraz Fundację [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zgody skarżącej na podział działki nr [...], z obrębu [...] i przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nowopowstałej działki nr [...], wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Wobec powyższego brak zgody G. M. na realizację przedmiotowej inwestycji w obszarze jej działki nie stanowi o wadliwości decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego, Minister Infrastruktury i Budownictwa podzielił argumentację przedstawioną przez inwestora, iż nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji poprzez ominięcie działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], z obrębu [...], której właścicielką jest G. M. Jak wyjaśnił inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., zajęcie części tej działki (o powierzchni 10,66 ha) pod pas drogowy jest konieczne dla potrzeby realizacji drogi ekspresowej S-[...]. Ponadto inwestor podkreślił, iż nie ma możliwości poprowadzenia planowej drogi tak, aby ominąć działkę skarżącej, gdyż inny jej przebieg byłby niezgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...].

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], z obrębu [...], nie została przewidziana do czasowego zajęcia w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sprzeczności - w ocenie skarżącej - zapisów decyzji Wojewody [...] z treścią postanowienia uzgadniającego RDOŚ w zakresie dopuszczalnych norm natężenia hałasu i związaną z tym lokalizacją ekranów akustycznych wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11 LEX nr 1145619) podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę (za które w niniejszej sprawie uznać trzeba zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86, czy też art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 nie zezwala na to przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie ww. przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu I instancji jest zgodny pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska określonymi m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...], decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, oraz w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ.

Wojewoda [...] w pkt 7 lit. a decyzji I instancji uwzględnił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, wskazując, iż warunki i działania związane z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia na etapie realizacji i eksploatacji zostały określone m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...] oraz w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ.

Z uwagi na powyższe stwierdził, że inwestor jest obowiązany do przestrzegania zapisów zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...] oraz w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ, w tym również w zakresie obowiązku wykonania ekranów akustycznych w celu zminimalizowania oddziaływania hałasu na terenach chronionych akustycznie, o lokalizacji i o parametrach określonych w pkt 7 lit. a decyzji Wojewody [...]. Jak wynika z treści tego postanowienia, w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...], zmieniono zarówno lokalizację, jak i parametry ww. ekranów akustycznych. Powyższa zmiana wynikła z wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109), ustalającego nowe normy hałasu oraz zmian wynikających z optymalizacji dokumentacji projektowej drogi ekspresowej.

Rozpatrując zarzut skarżącej dotyczący braku przeprowadzenia "rzetelnej" analizy porealizacyjnej w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, uznał, iż jest on przedwczesny, bowiem analizy porealizacyjnej nie sporządza się w ramach ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a już po oddaniu inwestycji do użytkowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego obaw co do przekroczenia określonych w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ dopuszczalnych norm hałasu dla kościoła katolickiego p.w. Św. B. A. w [...] położonego ok. 100 m od planowanej drogi, zaznaczył, iż wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały szczegółowo przeanalizowane przez organ I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...] oraz przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia uzgadniającego RDOŚ.

Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury I Budownictwa stwierdził, że to na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Ewentualne uwagi i zastrzeżenia co do skutków środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji strony mogły zgłaszać w toku ww. postępowania środowiskowego. Natomiast zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej związani byli ustaleniami decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Podkreślił również, że w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ organ środowiskowy nałożył na inwestora szereg warunków, które muszą zostać spełnione zarówno w fazie realizacji, jak i eksploatacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego spełnienie powyższych warunków skutkować będzie ograniczeniem szkodliwego oddziaływania na środowisko przyrodnicze i na zdrowie ludzi omawianej inwestycji.

Zauważył ponadto należy, iż ustalenie, czy wystąpiły przekroczenia prognozowanych norm hałasu w miejscowości [...] faktycznie będą możliwe dopiero po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji drogowej. Jak wynika bowiem z treści pkt II postanowienia uzgadniającego RDOŚ, badania wykonane w ramach analizy porealizacyjnej - po upływie 1 roku od dnia oddania drogi do użytkowania - będą stanowić podstawę do podjęcia przez inwestora ewentualnych technicznych i organizacyjnych działań naprawczych.

Odnosząc się do kwestii niedoręczenia skarżącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...], podniósł, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest organem właściwym do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia prowadzonego przez Wojewodę [...], skoro jest to odrębny akt administracyjny, na który przysługuje środek zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego twierdzenia, iż "w okresie 7 lat, tj. od 2008 r. do 2015 r. wszelkie zmiany decyzji środowiskowej z dnia [...] listopada 2008 r. odbyły się z naruszeniem prawa poprzez pominięcie uprawnionej strony w niniejszym postępowaniu", organ odwoławczy zauważyć, iż z akt sprawy zakończonych decyzją organu I instancji nie wynika, aby było prowadzone jakiekolwiek postępowanie w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...], a co za tym idzie, nie było potrzeby ze strony tego organu, aby informować strony w drodze obwieszczeń o takiej zmianie.

Za niezasadny organ uznał również zarzut dotyczący niedoręczenia skarżącej postanowienia uzgadniającego RDOŚ.

Co zaś tyczy się zarzutu dotyczącego naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ odwoławczy wskazał, iż ocena, czy uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewody [...] zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie, tj. informację o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, podlegała kontroli właściwego organu środowiskowego (w omawianym przypadku Ministra Środowiska).

Odpowiadając na zarzut dotyczącego zmiany rozwiązań projektowych w zakresie lokalizacji krzyży, które "zostaną przeniesione w możliwie najbliższe sąsiedztwo miejsca, gdzie były wcześniej posadowione", zarzutu dotyczącego tego, że wszystkie krzyże jako obiekty zabytkowe w obrębie planowanej inwestycji drogowej zostaną zlikwidowane, oraz zarzutu dotyczącego lokalizacji ekranów akustycznych na nieruchomościach objętych realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej, co będzie powodowało - w ocenie skarżącej - ograniczenie prawa własności, organ II instancji wskazał, że skarżąca nie jest właścicielką żadnej nieruchomości, na której są usytuowane ww. obiekty, jak również na których przewidziana jest lokalizacja ekranów akustycznych. Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej w zakresie usytuowania krzyży, gdyż kwestionowane przez skarżącą rozwiązania projektowe nie są przewidziane do wykonania na nieruchomości będącej jej własnością. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 752/12).

Za chybiony organ odwoławczy uznał również zarzut G. M. dotyczący tego, że nie wskazano, kiedy i przez kogo będą przeprowadzone archeologiczne badania wykopaliskowe względem stanowiska archeologicznego nr [...], usytuowanego w rejonie działek nr [...],[...] i [...] w [...].

Za niezasadny organ II instancji uznał także zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowości przedłożonych przez inwestora do wniosku map z projektami podziału nieruchomości, w zakresie rozbieżności klas i użytków na ww. działkach, pomiędzy stanem na gruncie, a wykazanym w ewidencji gruntów oraz w zakresie dokonania pomiarów powierzchni tych działek. W analizowanej sprawie operat podziału działki skarżącej nr [...], z obrębu [...], został wykonany przez uprawnionego geodetę i przyjęty wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2014 r. pod nr [...]. Mapa z projektem podziału ww. działki została opatrzona stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekano w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, iż zarówno ewentualne rozbieżności w zakresie dotychczasowych klas i użytków na ww. działkach objętych realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej pomiędzy stanem na gruncie, a tym wykazanym w ewidencji gruntów, nie mogły być zakwestionowane w toku postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Niezależnie od powyższego zauważył, iż kwestia zmiany klasy działki skarżącej z RIVa, RIVb na Rlllb, pozostaje bez znaczenia dla postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym na podjęte przez organ orzekający w tej sprawie rozstrzygnięcie, nie ma bowiem wpływu na ocenę prawidłowości ustalenia przebiegu planowanej inwestycji drogowej. Ponadto, wszelkie zarzuty dotyczące ewentualnej niezgodności w zakresie powierzchni działki nr [...], z obrębu [...], powinny być kierowane do organu prowadzącego ewidencję gruntów, tj. Starosty [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 specustawy drogowej przez przyjęcie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji jest uzasadnione interesem społecznym i gospodarczym, wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. inwestor wyjaśnił, że za nadaniem rygoru przemawia fakt ujęcia budowy odcinka drogi ekspresowej [...] odc. węzeł [...] (bez węzła) - [...] w rządowym "Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 - 1015 (uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2014 r. - poz. 12 [...] [...], odc. obwodnica [...] w. [...] - w. [...]), jak również ujęcie ww. odcinka drogi ekspresowej w "Strategii Rozwoju Województwa [...] na lata 2007- 2015" uchwalonej w dniu [...] października 2006 r. przez Sejmik Województwa [...]. Ponadto wskazał, iż w efekcie budowy drogi nastąpi poprawa dostępności transportowej i jakości transportu w kierunku [...], jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. W konsekwencji w wyniku realizacji tej inwestycji nastąpi ograniczenie negatywnego wpływu transportu na środowisko i warunki życia mieszkańców zlokalizowanych w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...]. Realizacja przedmiotowej inwestycji wspomoże również konkurencyjność i dalszy rozwój gospodarczy województwa [...]. W ocenie organu odwoławczego, przedstawione przez inwestora uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zasługuje w pełni na uwzględnienie, a co za tym idzie organ I instancji prawidłowo w swojej decyzji przychylił się do wniosku inwestora w tym zakresie. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że okoliczności wskazane przez inwestora wypełniają ustawowe przesłanki do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, wniosek skarżącej o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji jest niezasadny.

Odnosząc się do żądania skarżącej dotyczącego "sprostowania, uzupełnienia i wyjaśnienia dokumentacji zaskarżonej decyzji na podst. art. 113 kpa", wyjaśnił, że przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji sprostowania, wyjaśnienia i uzupełnienia akt postępowania administracyjnego. Z literalnej treści art. 111 k.p.a. oraz art. 113 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie, że możliwe jest wyłącznie sprostowanie, wyjaśnienie oraz uzupełnienie decyzji (na mocy art. 126 k.p.a. przepisy te stosuje się również co do postanowień). Ponadto wskazał, iż skarżąca nie wyjaśniła w żaden sposób, na czym owo "sprostowanie, uzupełnienie i wyjaśnienie dokumentacji zaskarżonej decyzji na podst. art. 113 kpa" miałoby konkretnie polegać.

Za niezasadny organ II instancji uznał w końcu zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., którego skarżąca dopatruje się w pominięciu przez organ I instancji rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o zawieszenie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej oraz wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o uzupełnienie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wniosła G. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto, podniosła, że organy obu instancji naruszyły art. 7,art. 77 i art. 107 oraz art. 10 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie zakresu oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości i oparcie się na decyzji środowiskowej i prognozie oddziaływania na środowisko sprzecznej z decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca zarzuciła organom naruszenia proceduralne, ustawowe i konstytucyjne. Wskazała na nieustalenie wszystkich stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy -w zasadniczej części- decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], wydaną w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie I etapu drogi ekspresowej S-[...] na odcinku: węzeł [...] (bez węzła) - [...] od km 449+096,52 do km 461+593,03 wraz z włączeniem (odcinek klasy G) do istniejącej drogi krajowej nr [...] od km 448+090,49 do km 449+096,52 oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi (dokonana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekta decyzji I instancji dotyczyła tylko działki o nr ew. [...] z obrębu [...]).

Ta ostatnia z powyżej przywołanych decyzji wymienia m. in. działkę o nr ew. [...] obręb Nienadówka, stanowiącą własność skarżącej, zatwierdzając jej podział, nadto – wyznaczając inwestycję w części na działce o nr ew. [...], powstałej po podziale ww. nieruchomości i wskazując, że przechodzi ona na własność Skarbu Państwa. Stąd też skarżąca ma przymiot strony w niniejszej sprawie i mogła skutecznie żądać weryfikacji ww. decyzji w części uzasadnionej jej interesem prawnym.

Badając ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. w tej części, Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu.

Zdaniem Sądu, stosownie do obowiązku wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przedstawił bowiem w zaskarżonej decyzji proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa, dowodząc, że rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami. W treści uzasadnienia decyzji, Minister Infrastruktury i Budownictwa szczegółowo odniósł się do wątpliwości skarżącej dotyczących zasad i trybu przejęcia części jej nieruchomości pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odniósł się przy tym do wszystkich kwestii spornych, podniesionych w toku postępowania przez skarżącą, a przy tym: zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy; ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że skarżąca nie została przekonana do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Należy przy tym dostrzec, że strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.

Rozwijając tę ocenę i mając na uwadze treść skargi, zarzuty sformułowane w niej przez skarżącą, Sąd raz jeszcze zauważa, iż badana decyzja dotyczy inwestycji polegającej na budowie I etapu drogi ekspresowej S-[...] na wskazanym w niej odcinku, zaprojektowanym m. in. na nieruchomości skarżącej. W konsekwencji, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny potrzeby zajęcia tej nieruchomości pod projektowaną inwestycję drogową. Sąd zauważa jednocześnie, że kwestia ta była już analizowana w postępowaniu odwoławczym (z uwagi na jej podniesienie przez skarżącą już na tym etapie). Znalazło to wyraz zarówno w aktach sprawy (i złączonych do nich wyjaśnieniach inwestora), jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd analizując sprawę w tej materii, a przy tym mając na uwadze stan prawny znajdujący w sprawie zastosowanie, nie znalazł podstaw do podzielenia zastrzeżeń skarżącej.

I tak, Sąd wyjaśnia, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego specustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części -należącej do skarżącej- działki spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa drogi. Sąd zauważa przy tym (podzielając w pełni stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), iż skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Co równie istotne, odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Nadto, zgodnie z przepisami specustawy drogowej, wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. Dlatego za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra przedstawione w sprawie, iż nie miał on podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, obejmującego m. in. nieruchomość skarżącej. To wnioskodawca samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem, i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stosując przepisy tej ustawy organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań.

W związku z powyższym ani Wojewoda, ani Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mieli kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej w niniejszej sprawie przez inwestora koncepcji budowy odcinka drogi ekspresowej, mimo pism kierowanych przez skarżącą, kwestionujących przebieg inwestycji. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie przebiegu/sposobu budowy drogi. Jednocześnie inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w tym szczególnym trybie wtedy, gdy służą celom określonym w ustawie o drogach publicznych i są z uwagi na te cele konieczne. W rozpatrywanej sprawie projektowany odcinek drogi ekspresowej niewątpliwie ma służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej, poprawie dostępności transportowej i jakości transportu, w konsekwencji – bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tylko stwierdzenie przez organ, iż przebieg tej inwestycji drogowej w wersji przedstawionej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, uprawniałoby organ do odmowy wydania zezwolenia na jej realizację. Dlatego organ rozpoznając wniosek inwestora nie stwierdzając takich naruszeń, nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez niego koncepcji przebiegu inwestycji i wyłączyć z inwestycji działkę skarżącej.

Sąd jednocześnie zauważa, iż organ odwoławczy -orzekając w sprawie i mając na uwadze stanowisko skarżącej w niej prezentowane- zasadnie przyjął, że należy dokonać merytorycznej kontroli zasadności ingerencji w prawa skarżącej przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, iż za każdym razem, gdy pojawia się uzasadnione podejrzenie większego niż niezbędne zajęcia nieruchomości pod inwestycję, wyjaśnia taką kwestię, wzywając inwestora do szczegółowego uzasadnienia zajęcia danego terenu pod inwestycję drogową. Tak też uczynił w niniejszej sprawie, wyrazem czego jest m. in. pismo inwestora z dnia [...] lutego 2016 r., w którym ten odniósł się do uwag skarżącej. I tak w sprawie wyjaśniono, iż nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji poprzez ominięcie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] (powstałej po podziale działki skarżącej nr ew. [...]); zajęcie tej działki o powierzchni 0,1066 ha (a nie jak błędnie i omyłkowo wskazano w decyzji II instancji – 10,66 ha, v. mapa z projektem podziału działki o nr ew. [...]), pod pas drogowy jest konieczne dla potrzeb realizacji projektowanej drogi ekspresowej, a inny jej przebieg byłby niezgodny z decyzją Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (wydaną dla tego przedsięwzięcia). W tej sytuacji stanowisko skarżącej wyrażające sprzeciw co do przebiegu ww. inwestycji w części na jej nieruchomości, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Tak również należało ocenić zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia w sprawie wyniku postępowania w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej gruntów oraz wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 743/14. Rozważania zawarte w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd w pełni podziela i uznaje za własne. Rację ma bowiem Minister wskazując, iż w ramach postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest prowadzone badanie zgodności dokumentacji geodezyjno-kartograficznej z rzeczywistym stanem prawnym. Zasadnie przy tym zaznaczył, że operat podziału działki skarżącej nr [...] z obrębu [...], został wykonany przez uprawnionego geodetę i przyjęty wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2014 r., a mapa z projektem podziału ww. działki została opatrzona stosowną klauzulą. W takiej zaś sytuacji nie było podstaw do kwestionowania ww. dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie. Zgodzić się przy tym należy z ww. organem, iż kwestia zmiany klasy działki skarżącej, pozostaje bez znaczenia dla postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie ma bowiem żadnego wpływu na ocenę prawidłowości ustalenia przebiegu planowanej inwestycji drogowej, a wszelkie zastrzeżenia w tym zakresie winny być kierowane do organu prowadzącego ewidencję gruntów.

Za niezasadny należało też uznać zarzut skarżącej wskazujący na niezapewnienie jej dojazdu do pozostałej po podziale nieruchomości, działki o nr ew. [...] obręb [...]. Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r. wynika bowiem, że dla działki o nr. ew. [...] przewidziano dostęp z projektowanej drogi dojazdowej nr [...], mającej połączenie z drogą gminną, bezpośrednio skomunikowaną z drogą krajową nr [...]. Sąd wyjaśnia przy tym, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika ruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 ww. przepisu; zastrzeżenie powyższe dotyczy sytuacji, w której w przypadku budowy lub przebudowy drogi to zarządca drogi obowiązany jest do budowy lub przebudowy zjazdów. Jednakże obowiązek ten występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących w sensie prawnym, a więc legalnych, co oznacza, iż musiały one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. Natomiast gdy, w ocenie właściciela nieruchomości, koniecznym jest utworzenie nowego zjazdu, zezwolenie na jego usytuowanie wydaje właściwy zarządca drogi. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (v. wyjaśnienia inwestora) wynika, iż nieruchomość skarżącej nie posiadała legalnego (zinwentaryzowanego) zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Dlatego brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Niemniej jednak inwestor, choć w świetle powyższych wyjaśnień nie miał takiego obowiązku, zaprojektował dla skarżącej zjazd na jej nieruchomość zgodnie ze stanem istniejącym, poprzez projektowaną drogę dojazdową nr [...], mającą połączenie z drogą gminną. Sąd stwierdza przy tym, iż skarżąca kwestionując powyższe ustalenia organu w żaden sposób nie wykazała, iż zjazd, który posiadała dotychczas miał charakter zjazdu legalnego, wykonanego na podstawie zezwolenia właściwego organu – tj. właściwego zarządcy drogi.

Podsumowując, powyższe kwestie związane z zajęciem części działki skarżącej pod projektowaną inwestycję drogową, czy też – zapewnieniem nieruchomości skarżącej, pozostałej po podziale działki o nr ew. [...], dostępu do drogi, zostały prawidłowo rozważone w zaskarżonej decyzji, i Sąd nie znajduje podstaw prawnych do podważenia tego orzeczenia w tym zakresie i z ww. przyczyn.

Sąd zauważa jednocześnie, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły głównie przepisy ustawy Prawo budowlane. Odsyła do nich art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Omawiana ustawa szczególna, jeżeli chodzi o postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wprowadziła jedynie pewne odrębności procesowe, natomiast w pozostałym zakresie – wskazuje na konieczność zastosowania przepisów ww. ustawy Prawo budowlane i w oparciu o regulacje w tej ustawie zawarte, wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. Z uwzględnieniem takiego też stanu prawnego wydano zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje, poprzedzone: decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej S-[...] na odcinkach od początku projektowanej obwodnicy [...] Km 448+086,12 (ist. DK-[...]) do węzła [...]– A-[...]/S-[...] (wspólny przebieg) od węzła [...] do węzła [...] – S-[...] od węzła [...] do węzła [...] km 4+947,99 – długości ok. 35,5 km, wraz z budową drogi krajowej nr [...] od odcinku od węzła [...] do istniejącego ronda w m. [...] – długości 4,8 km"; decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Kontynuacja projektowania i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) – [...] w zakresie przebudowy słupa nr [...] wraz z wymianą przewodów w przęśle od słupa nr [...] do [...] linii energetycznej 750 kV oraz przebudowy fragmentu rowu melioracyjnego S-[...]" oraz postanowieniem RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] uzgadniającego warunki realizacji przedmiotowego w sprawie przedsięwzięcia. Stosownie do tych przepisów obowiązkiem organu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Z treści art. 32 ust. 1 i ust. 4 wynika m. in., iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, złożeniu wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożeniu oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Jak wynika z akt sprawy inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W szczególności stwierdzić trzeba (a to - z uwagi na kwestie sporne w sprawie), że inwestor przedłożył ww. decyzję Wojewody o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wydane w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, uzgadniające warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Projekt budowlany spełnia zaś wymogi wynikające z ww. orzeczeń organów środowiskowych – v. pkt 7a sentencji decyzji organu I instancji. Powyższe zostało dostrzeżone i prawidłowo ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo także zwrócił uwagę na to, że inwestor spełnił również inne wymogi wynikające z przepisów, a w efekcie organ na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego zobligowany był do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż orzekając w niniejszej sprawie nie dopatrzył się nieprawidłowości w kontekście wskazanych powyżej przepisów Prawa budowlanego.

Jednocześnie Sąd uznał, iż zarzuty i argumenty skarżącej związane z zachowaniem w sprawie wymogów środowiskowych, rozważone w sposób wyczerpujący w zaskarżonej decyzji (a powtórzone następnie w skardze), także nie mogły odnieść zamierzonego skutku – tj. podważyć rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego.

Sąd stwierdza tym samym za organem II instancji, iż zarzuty dotyczące liczby ekranów akustycznych lub ich lokalizacji powinny być kierowane do organu ochrony środowiska na etapie postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, zakończonego postanowieniem RDOŚ z dnia [...] czerwca 2015 r. Zważyć przy tym należy, że jak wynika z akt sprawy Wojewoda dokonał obwieszczeń, podając do publicznej wiadomości informację o ponownym przeprowadzaniu oceny oddziaływania na środowisko spornego przedsięwzięcia.

Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo także dostrzegł (a to wobec podnoszonej przez skarżącą sprzeczności pomiędzy treścią decyzji środowiskowej a postanowienia uzgadniającego, czy też wskazywania przez skarżącą na charakter opinii w przypadku tego ostatniego), że zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10, tj.: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tym samym powyższy zapis wyłącza możliwość kwestionowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania przeprowadzonego przez organ ochrony środowiska, jak również wydanego przez niego rozstrzygnięcia.

Zważyć przy tym trzeba, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Nie może to jednak oznaczać, że postanowienie to będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Dlatego też w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). Takie stanowisko wyrażono m. in. w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2544/11. W konsekwencji, jak wskazał Sąd Naczelny w ww. wyroku, zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym będzie faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego. Przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11, "(...) możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego (...) pozwolenie na budowę w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten, bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania".

Sąd orzekając w niniejszej sprawie, uwzględniając i podzielając powyższe, uznał, iż organ odwoławczy wywiązał się ze wskazanej kontroli niezaskarżalnego orzeczenia organu środowiskowego, a to - w kontekście zarzutów podniesionych m. in. przez skarżącą. Prawidłowo bowiem w wydanej decyzji zwrócił uwagę na to, ww. postanowieniem RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zmieniło zarówno lokalizację, jak i parametry ekranów akustycznych, a było to podyktowane wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109), ustalającego nowe normy hałasu, oraz zmianami wynikającymi z optymalizacji dokumentacji projektowej drogi ekspresowej. Słusznie przy tym organ zauważył, że w ww. postanowieniu uzgadniającym, RDOŚ w [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, w terminie po upływie 1 roku od dnia oddania planowanego odcinka drogi do użytkowania, w zakresie oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia, tj. oceny skuteczności zastosowania rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów akustycznych przed hałasem. To też znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji Wojewody (v. pkt 7a ppkt 125 sentencji, odnoszący się analizy porealizacyjnej, obejmującej ocenę skuteczności zastosowania środków ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem). Tym samym wszelkie obawy dotyczące przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu słusznie w efekcie uznano za przedwczesne, albowiem interes prawny skarżącej został ww. zapisem postanowienia uzgadniającego w wystarczającym stopniu zabezpieczony.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza, a skarga nie ujawniła tego rodzaju wad, które winny skutkować uchyleniem tego orzeczenia.

Sąd wyjaśnia przy tym, że zarzuty skarżącej dotyczące błędnego oznaczenia akt organu I instancji zostały rozpoznane przez tut. Sąd ze skarg na postanowienia Ministra infrastruktury i Budownictwa wydane w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki, zarejestrowanych pod sygn. akt VII SA/Wa 449/16 oraz VII SA/WA 542/16, i tak: wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. WSA w Warszawie oddalił skargę G. M. na postanowienie ww. organu z dnia [...] grudnia 2015 r., natomiast wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r. – oddalił skargę G. M. na postanowienie ww. organu z dnia [...] grudnia 2015 r. Z powyższego wynika, iż kwestie dotyczące popełnienia błędu przez organ I instancji w oznaczeniu swoich rozstrzygnięć i ich charakteru, zostały zbadane w odrębnych postępowania sądowoadministracyjnych, a wobec tego nie mogły być objęte niniejszym postępowaniem sądowym. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wbrew treści skargi rozpoznanie skarg w ww. sprawach, nie stanowiło przeszkody do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, a kwestia prawidłowości sprostowania orzeczenia organu I instancji – nie stanowiła w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.