Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 458/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 7 lit. b w zw. z art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 432/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr XXXIX/1106/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.


UZASADNIENIE

II OSK 458/11 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia 27 sierpnia 2009 r. Nr XXXIX/1106/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż skarga dotyczy części planu obejmującej pkt 7.1 lit. f, pkt 7.2 lit. b, pkt 7.3 lit. b, pkt 7.4, pkt 7.5 lit. d i pkt 17 karty terenu 002 oraz pkt 7.5 lit. c karty terenu 002. W ocenie Prokuratora plan w tym zakresie został uchwalony z naruszeniem art. 17 pkt 7 lit. b w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ polegającym na przyjęciu projektu planu bez zgody Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku. Ponadto w pkt 7.5 lit. d plan został uchwalony z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy polegającym na zaniechaniu określenia obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi wskazuje się, że pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Gdańsk przedstawił Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia projekt planu zagospodarowania przestrzennego, nie dołączył jednak do tego pisma prognozy oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia ww. projektu wskazując, że nie uwzględniono wniosków tego organu zawartych w postanowieniu z dnia [...] września 2007 r. i nie opracowano lub nie przedstawiono studium ekspozycji historycznego centrum od strony Kanału Kaszubskiego. Postanowienie z dnia [...] września 2008 r. wysłano po upływie 21 dniowego terminu wyznaczonego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zdaniem Prokuratora termin ten nie rozpoczął jednak w ogóle biegu z tego względu, że Prezydent Miasta Gdańsk nie przedstawił /czego nie czyni nadal/ wraz z projektem planu także prognozy oddziaływania na środowisko.

Obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym mieści się w całości w granicach wpisanego pod numerem 15 do rejestru zabytków województwa pomorskiego układu urbanistycznego Gdańska zgodnie z decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 11 października 1947 r. a "Gdańsk-miasto w zasięgu obwarowań VII w" zarządzeniem Prezydenta z dnia 8 września 1994 r. zostało uznane za pomnik historii.

Doszło zdaniem skarżącego do naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego wobec nieprzedstawienia do uzgodnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko a nadto Konserwator okazał dezaprobatę co do projektowanej regulacji w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie uzgodnienia projektu planu Śródmieścia rejon ulicy Grodzkiej i Sukienniczej. Bezzasadnie dopuszczono dominantę wysokościową obiektu w obrysie historycznego bastionu Motława, co podniesiono w skardze konserwatora, która jednak została odrzucona przez WSA w Gdańsku.

Na całym terenie 003-M/U31/KS dopuszczono lokalizację muzeum upamiętniającego II wojnę światową, dla którego nie określono parametrów urbanistycznych. Przepis art. 15 ust. 2 nakazuje natomiast parametry te określić bez względu na rangę projektowanego przedsięwzięcia. Prokurator zarzucił także, iż wskazywane w uzasadnieniu uchwały opracowanie pn. "Ocena skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze" nie może być uznane za prognozę oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku odmówił uzgodnienia projektu planu z przekroczeniem ustalonego zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu. Nie wskazał przy tym w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. na brak prognozy oddziaływania na środowisko. Poinformował także firmę [...] S.A. że miało miejsce nieterminowe dostarczenie postanowienia. Do tej pory Konserwator uzgadniał wszystkie plany i nie wyrażał potrzeby zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko. W związku z merytorycznym stanowiskiem skargi w kwestii braku uzgodnienia planu Rada Miasta wyjaśniła, że w toku postępowania planistycznego zostały wykonane analizy widokowe z Mostu Zielonego w kierunku planowanego obiektu wysokościowego na bastionie Grad. Z analiz tych wynika, że przedmiotowy budynek nie będzie ingerował w krajobraz historyczny istniejącej zabudowy położonej wzdłuż rzeki Motławy. Odnosząc się do braku ustalenia parametrów urbanistycznych Rada Miasta stwierdziła, że maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 100 %, zaś maksymalna wysokość oraz intensywność została ustalona w planie jako dowolna i odnosi się do muzeum, zaś w kwestii pozostałej zabudowy ustalono inne, bardziej rygorystyczne parametry urbanistyczne. Obiekt muzeum ma być wyjątkową strukturą przestrzenną. która stworzy nową jakość tkanki miejskiej, a jednocześnie podkreśli rangę zabytkowego fragmentu miasta, stąd w planie nie ograniczono parametrów urbanistycznych, aby z góry nie krępować projektanta. Szczegółowe rozwiązanie formy zabudowy tego muzeum będzie wykreowane w drodze konkursu architektonicznego, a następnie projektu budowlanego. Wobec całego terenu wpisanego do rejestru zabytków służba konserwatorska będzie włączona do procesu uzgadniania projektu budowlanego co pozwoli na dostosowanie planowanej architektury do wymogów środowiska kulturowego. Liberalizm ustaleń planu nie oznacza więc całkowitej dowolności w projektowaniu architektonicznym. Lokalizacja dominanty była przedmiotem wielu analiz jeszcze przed przystąpieniem do sporządzania planu, zaś jej usytuowanie wynika ze studium uwarunkowań ochrony dziedzictwa kulturowego i kierunków kształtowania środowiska kulturowego dla terenu objętego planem Gdańsk Śródmieście - Stara Stocznia opracowanego w 2006 roku przez dr arch. A. K., które uzyskało pozytywną opinię Konserwatora Zabytków. W sierpniu 2007 r. został rozstrzygnięty konkurs urbanistyczno-architektoniczny na koncepcyjny projekt zagospodarowania i zabudowy dla terenu pomiędzy ulicami Stępkarską Starą Stocznią i rzeką Motławą. Zwycięska praca przewiduje lokalizację na bastionie Grad budynku o wysokości 60m, zaś Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie tę koncepcję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kontroli Sądu wymaga w związku z podniesionymi w skardze zarzutami zachowanie wymogów procedury planistycznej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej i określa go art. 17 ww. ustawy. W szczególności zgodnie z art. 17 ust. 7 lit. b prezydent miasta uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. W sprawie jest bezsporne, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Gdańska dotyczące uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zakreślało termin 21 dni do dokonania uzgodnienia ze wskazaniem, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 we wskazanym terminie uważa się za uzgodnienie na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] września 2008 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu wskazując w postanowieniu, że nie zostały uwzględnione wnioski tego organu z dnia [...] września 2007 r. a także nie zostało opracowane lub przedstawione studium ekspozycji historycznego centrum od strony Kanału Kaszubskiego z uwzględnieniem wysokości zabudowy ustalonej w planach obowiązujących. Postanowienie z dnia [...] września 2008 r. wysłano po upływie 21 dniowego terminu wyznaczonego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Pismo to wpłynęło do Biura Rozwoju Gdańska w dniu [...] września 2009 r.

Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7 w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej uzgadniają na swój koszt odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego, przy czym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1 nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie /ust. 2/, natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w terminie, o którym mowa w ust. 1 , uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu /ust. 2/.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wbrew stanowisku skarżącego, z art. 25 ust. 1 ww. ustawy nie wynika, że Prezydent Miasta Gdańsk miał obowiązek doręczenia organowi uzgadniającemu prognozy oddziaływania na środowisko. Wręcz przeciwnie, treść tego przepisu wskazuje na to, że organ wykonawczy gminy nie ma obowiązku doręczenia wskazanych w nim aktów, bowiem gdyby tak było, ustawodawca użyłby "innego słowa" na przykład "przedstawić", jak to czyni w art. 20 ust. 2 /tak Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, ODDK Sp. z o.o. Gdańsk 2004 r. Komentarz do art. 25 s. 62/. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wskazywał przy tym w toku postępowania na niemożność dokonania uzgodnienia a stanowisko zajął dopiero w postanowieniu doręczonym po upływie zakreślonego terminu, przy czym w postanowieniu tego organu nie wskazano na niemożność dokonania uzgodnienia.

Z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska ani też warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w zakreślonym terminie, zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać projekt planu za uzgodniony stosownie do treści art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależnie od uznania organu, przepis ten stwarza bowiem fikcję prawną, iż wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu.

Późniejsze działania organu uzgadniającego, przejawiające się w odmowie wyrażenia zgody na warunki planu, nie mają znaczenia prawnego /por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1528/07/. Nie doszło więc do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu. Nie ma przy tym znaczenia, że Konserwator nie dokonał uzgodnienia projektu innego miejscowego planu, który przewidywał lokalizację muzeum II wojny światowej, skutkiem czego nie doszło do uchwalenia tamtego planu. Uchwalenie miejscowego planu należy do zadań własnych gminy i to wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Sąd nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy w sytuacji, gdy zostały zachowane wszystkie przepisy związane z procedurą uchwalania planu, bowiem nie kontroluje celowości konkretnych zamierzeń planistycznych, bowiem wkraczałoby to w kompetencje rady gminy. Lokalizacja na obszarze objętym planem muzeum II wojny światowej mieści się w sferze przysługującego gminie władztwa planistycznego. Projekt budowlany będzie natomiast musiał uzyskać pozytywną decyzję Konserwatora Zabytków, ze względu na obszar objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest zasadny zarzut braku precyzyjnego określenia wysokości dla tego obiektu i naruszenia tym zasad sporządzania planu. W orzecznictwie przyjmuje się, że specyfika inwestycji może uzasadniać pominięcie pewnych elementów zaliczonych przez ustawodawcę do parametrów urbanistycznych, pod warunkiem jednak istnienia gwarancji zachowania ładu przestrzennego /wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 297/07/. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, uznając, że nie została przekroczona granica władztwa planistycznego wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów prawa materialnego, jak też nie naruszono przepisów procedury planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 25 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu, że z przepisów tych nie wynika obowiązek organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, w terminie nie krótszym niż dwadzieścia jeden dni, projektu tego planu wraz /czyli łącznie/ z prognozą oddziaływania na środowisko,

2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 w związku z art. 3 ( 2 pkt 5 ppsa i art. 1 ( 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na sprzecznym z aktami sprawy ustaleniu, że lokalizując sześćdziesięciometrową dominantę w bastionie Grad, Rada Miasta Gdańsk nie przekroczyła władztwa planistycznego, podczas gdy akta sprawy nie pozwalają na uznanie, że omawiana dominanta nie narusza chronionego historycznie krajobrazu kulturowego i zabytków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ prowadzący postępowanie główne wzywa organ współdziałający do uzgodnienia wysyłając jedynie pismo zawierające takie żądanie, zaś organ współdziałający miałby z własnej inicjatywy podejmować czynności zmierzające do zapewnienia mu warunków skutecznego współdziałania. Zwraca się zwłaszcza uwagę na niewłaściwe w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną rozumienie określenia "udostępnienia" przez organ wykonawczy gminy organowi współdziałającemu projektu planu miejscowego i prognozy oddziaływania na środowisko. Powinien zostać "udostępniony" komplet wymaganych ustawą dokumentów, zaś w tym wypadku, skoro doręczono projekt planu, również "łącznie" doręczeniu powinna podlegać prognoza oddziaływania na środowisko. Organ współdziałający nie ma obowiązku poszukiwać środków pozyskania któregokolwiek z tych dokumentów. Od łącznego "udostępnienia" obu wymienionych w ustawie aktów uzależnione jest rozpoczęcie biegu terminu /art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Takie stanowisko wynika z Komentarza "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 229 pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego. Termin ten w niniejszej sprawie nie tylko nie upłynął, ale wręcz nie rozpoczął biegu wobec doręczenia organowi współdziałającemu jedynie części wymaganej dokumentacji. Ponadto zasady ochrony zabytków ograniczają władztwo planistyczne gminy, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też wojewódzki konserwator zabytków został wyposażony w kompetencje do uzgadniania projektu planu miejscowego w zakresie ograniczeń, zakazów i nakazów mających na celu ochronę znajdujących się w jego obszarze zabytków /art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku nie zaakceptował istnienia sześćdziesięciometrowej dominanty w bastionie Grad działając w ramach własnych kompetencji. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu gminy stanowi natomiast nadużycie władztwa planistycznego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Gdańsk wnosząc o oddalenie tej skargi jako niezasadnej.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rady Miasta Gdańsk wniósł jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz poinformował Sąd, iż toczy się już postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę na obszarze kwestionowanego w niniejszej sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym Wojewódzki Konserwator Zabytków w pełni aprobuje zamierzenie inwestycyjne. Podkreślił przy tym, że organ ten nie tylko spóźnił się z wydaniem postanowienia kwestionującego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /dokonał tego po upływie terminu wyznaczonego przez organ wykonawczy gminy, ale również skargę na ten plan już uchwalony wniósł do sądu administracyjnego po terminie, w wyniku czego skarga tego organu została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucona. Dodatkowo pełnomocnik Rady Miasta Gdańsk oświadczył, że okoliczność, iż organ współdziałający nie podjął żadnych kroków w celu udostępnienia mu prognozy oddziaływania na środowisko co powoduje, iż termin wyznaczony do zajęcia stanowiska przez ten organ biegł i upłynął zanim organ ten wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu planu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie powołano naruszenie prawa materialnego, to jest nieprawidłową wykładnię art. 25 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na błędnym przyjęciu, że z przepisów tych nie wynika obowiązek organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, w terminie nie krótszym niż dwadzieścia jeden dni, projektu tego planu wraz, czyli łącznie, z prognozą oddziaływania na środowisko.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika przy tym, że wnoszący skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku w istocie kwestionuje nie tylko takie rozumienie wskazanych przepisów, iż z uwagi na użycie w art. 25 ust. 1 określenia "udostępnienie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko" przez organ gminy organowi współdziałającemu w tworzeniu planu, w tym przypadku organowi do spraw ochrony zabytków /wojewódzki konserwator zabytków/ akceptowalne jest takie stanowisko, iż wystarczające jest jako "udostępnienie" doręczenie organowi współdziałającemu jedynie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wymaganej art. 25 ust. 1 prognozy oddziaływania na środowisko ale także pogląd, że wykonanie woli ustawodawcy jedynie w części rodzi skutek w postaci rozpoczęcia biegu określonego przez organ gminy terminu do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający - wojewódzkiego konserwatora zabytków /uzgodnienia projektu planu/. Prokurator wnoszący skargę kasacyjną wyraża pogląd, iż wykonanie obowiązku "udostępnienia" organowi współdziałającemu wymaga, aby organ ten miał przez organ gminy zapewnione "udostępnienie" nie tylko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale wobec wyraźnego uregulowania ustawowego, musi to nastąpić wraz /czyli łącznie/ z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieudostępnienie jednego z tych dokumentów powoduje w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną taki skutek, iż nie rozpoczyna biec termin wyznaczony przez organ gminy do zajęcia stanowiska /dokonania uzgodnienia/ przez organ współdziałający, co w niniejszej sprawie oznacza, że obiektywnie stwierdzony brak udostępnienia prognozy oddziaływania na środowisko powoduje, że nie można zasadnie twierdzić, iż postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu planu zostało wydane przez organ współdziałający po upływie terminu, zaś Rada Miasta miała prawo podjąć uchwałę w sprawie planu wobec zaistnienia warunków do przyjęcia, iż ma miejsce ustawowe domniemanie określone w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w terminie określonym przez organ gminy do zajęcia stanowiska, uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków projektu planu.

Tak przedstawione stanowisko Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku odpowiada zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni wymogom w kwestii stawiania zarzutów w skardze kasacyjnej określonym w art. 174 pkt 1 ppsa, bowiem dotyczy wadliwej według Prokuratora wykładni wskazanych przepisów przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje także całkowicie na akceptację.

Dokonując oceny spornego w niniejszej sprawie zagadnienia nie można pominąć jego związku i to o poważnym znaczeniu, z unormowaniami zawartymi w hierarchicznie najważniejszym w Państwie aktem prawnym, to jest z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Otóż już w samej preambule do tego aktu jednoznacznie eksponuje się zasadę "współdziałania władz", przy czym przez "władze", lub też "władze publiczne" rozumie się podmioty, którym powierzono zadania władcze, zwłaszcza publiczne, w określonym zakresie. I tak art. 7 Konstytucji stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś art. 163 stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

Tworząc w drodze ustawowej system wyspecjalizowanych organów administracji publicznej, które muszą działać na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji/, a mieści się w tym także obowiązek przestrzegania swojej właściwości /kompetencji/, a także określony ustawami obowiązek współdziałania z innymi kompetentnymi w danym zakresie organami funkcjonującymi w ramach systemu organów administracji publicznej w Państwie, ustawodawca niewątpliwie wychodzi z założenia, że to współdziałanie będzie się odbywało na takich warunkach, które spełnią konstytucyjny wymóg "współdziałania władz" zamieszczony w preambule do Konstytucji. Aktualnie jak się wydaje nie ma podstaw do kwestionowania normatywnego charakteru tej preambuły, która nie została wprawdzie zredagowana jako konkretny przepis, jednak niewątpliwie stanowi istotną wskazówkę przy dokonywaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisów samej Konstytucji jak też innych aktów normatywnych.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż skoro ustawodawca w sposób niewymagający stosowania żadnej wykładni, co nie jest zbyt częste w krajowym systemie prawa, wskazał w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż udostępnieniu przez organ wykonawczy gminy organowi współdziałającemu podlega łącznie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, to udostępnienie tylko jednego z tych dokumentów nie może być uznane za spełnienie wymogu tego przepisu. Oczywiste jest przy tym, że pomimo zastosowania mało ostrego określenia "udostępnia", to jednak jak się wydaje dotąd nie budziło ono istotnych wątpliwości. Co bowiem oznacza takie "udostępnienie", jak też kto decyduje o formie udostępnienia? Niewątpliwie decydującym o formie udostępnienia wymaganego materiału /dokumentów/ jest organ wykonawczy gminy, która przygotowała projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który znajduje się na etapie pozyskiwania wymaganych uzgodnień, opinii lub stanowisk w innej przepisanej prawem formie. W niniejszej sprawie zadecydowano, że "udostępnienie" nastąpi w formie doręczenia organowi współdziałającemu, skoro projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został doręczony Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Nie jest natomiast dopuszczalne /nie mieści się w regułach logicznego wnioskowania/ przyjęcie, że skuteczne jest doręczenie jedynie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jednoczesnego doręczenia prognozy oddziaływania na środowisko, skoro ustawodawca bez żadnej wątpliwości wymaga udostępnienia łącznie obu tych dokumentów. Takie poglądy, jakie prezentuje Miasto Gdańsk czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku /w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku/, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków mógł się domagać udostępnienia prognozy oddziaływania na środowisko, zaś skoro tego nie uczynił to ma miejsce domniemanie prawne, iż doszło do uzgodnienia projektu planu w terminie zakreślonym do dokonania tego uzgodnienia, zwłaszcza iż samo udostępnienie w formie doręczenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wystarczające, są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do pogodzenia z konstytucyjnym rozumieniem przepisów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Ustawodawca w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprawdzie przyznał gminie /której samodzielność podlega w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji ochronie sądowej/ tzw. władztwo planistyczne polegające na uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania terenu w granicach administracyjnych gminy, co należy do wykonywania zadań publicznych zastrzeżonych w istocie dla gminy, to jednak wykonywanie zadań mieszczących się w procesie planowania przestrzennego nie jest niczym nieograniczone /gmina nie jest w zakresie tych zadań zwolniona całkowicie od obowiązku uwzględnienia takiej okoliczności, że te zadania muszą być koordynowane z zadaniami innych organów władzy publicznej /administracji publicznej/ w ramach systemu organów funkcjonujących w Państwie. Proces współdziałania organów musi być przeprowadzony z zachowaniem zasad określonych ustawowo, a przede wszystkim rozumianych konstytucyjnie.

Przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, jakie czynności podejmowane są "kolejno" w postępowaniu planistycznym, zaś jednym z etapów tego postępowania jest uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków /pkt 7 lit. b/. Przez uzgodnienie przy tym zarówno w literaturze prawniczej jak i w orzecznictwie rozumie się, iż bez pozytywnego stanowiska organu współdziałającego gmina nie może przyjąć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w proponowanej przez nią treści /zawartych w nim regulacjach/. W niniejszej sprawie niesporne jest, że chodzi o teren objęty ochroną konserwatorską na podstawie odpowiednich aktów administracyjnych a zatem szczególnie w takiej sytuacji organem administracji publicznej kompetentnym do tego, aby zająć wiążące stanowisko w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wojewódzki konserwator zabytków, gdyż ten organ został ustawowo /ustawą regulującą kompetencje tego organu w ramach podziału zadań pomiędzy poszczególne organy/ upoważniony i jednocześnie zobligowany do dokonywania czynności wiążących się z zapewnieniem ochrony zabytków /dziedzictwa narodowego/ przy czym Konstytucja w art. 5 stanowi, że Rzeczypospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Konserwator zabytków realizuje zatem nie tylko zadania określone ustawami zwykłymi, ale również jego obowiązki mają zakotwiczenie w art. 5 Konstytucji.

Jeżeli więc gmina realizując swoje własne zadania rozumiane jako władztwo planistyczne ma obowiązek ustawowy współdziałania z innymi wyspecjalizowanymi organami publicznymi, w tym przypadku z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to niewątpliwie konieczne jest, aby zapewniła takie warunki, które umożliwią prawidłowe, spójne, pełne i sprawne współdziałanie jej z organem współdziałającym. Bez względu na stopień braku ostrości określenia "udostępnia" użytego w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jeżeli "udostępnienie" musi nastąpić łącznie /projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko/, o czym świadczy niebudząca wątpliwości treść tego przepisu, doręczenie jako "udostępnienie" tylko jednego z dokumentów należy uznać w istocie za brak wypełnienia obowiązku "udostępnienia". Tylko udostępnienie obu dokumentów określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z jednoczesnym poinformowaniem organu współdziałającego o wyznaczonym mu terminie do zajęcia stanowiska /nie krótszym niż 21 dni od dnia udostępnienia/ przesądza o rozpoczęciu biegu tego terminu. Niewypełnienie choćby któregokolwiek z tych obowiązków, np. udostępnienie tylko jednego z wymaganych dokumentów, lub niepowiadomienie skuteczne o terminie do zajęcia stanowiska, który musi być nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia, skutkuje brakiem rozpoczęcia biegu terminu dla organu współdziałającego. Należy potraktować jako bezskuteczność dokonanej czynności w formie udostępnienia tylko jednego z wymaganych dokumentów. Skoro więc w niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja, iż doręczono Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków tylko jeden z dokumentów, a zatem obowiązek udostępnienia nie został faktycznie spełniony wobec nieudostępnienia /niedoręczenia wraz z projektem planu/ prognozy oddziaływania na środowisko, termin wyznaczony temu organowi do zajęcia stanowiska nie rozpoczął biegu, jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Postanowienie negatywne wydane przez organ współdziałający świadczące o braku uzgodnienia projektu z tym organem, a w konsekwencji uniemożliwiające uchwalenie planu w takim brzmieniu, jakie zawarto w projekcie, nie zostało w tej sytuacji złożone "po terminie" skoro termin ten w ogóle nie rozpoczął biegu. Bez znaczenia są przy tym takie okoliczności, jak wydanie postanowienia przez organ współdziałający pomimo nierozpoczęcia biegu terminu do zajęcia stanowiska, nieupominanie się przez ten organ udostępnienia mu prognozy oddziaływania na środowisko, wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu po terminie ustawowym i odrzucenie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, czy też niekwestionowanie zamierzeń inwestora w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Podstawową w sprawie kwestią jest bowiem, czy organy Miasta Gdańsk dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie planistyczne, jak to twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy też słuszne stanowisko w sprawie wykładni tych przepisów zajął Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wnosząc skargę a następnie skargę kasacyjną. Otóż orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze raz podkreśla, iż w pełni podziela stanowisko Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku. Zwłaszcza szerokie przedstawianie praw organów gminy w ramach władztwa planistycznego bez uwzględnienia konstytucyjnego a rozwiniętego i uszczegółowionego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku odpowiedniego, służącego dobru Państwa, obowiązku współdziałania właściwych organów, prowadzące w niniejszej sprawie do tego, że został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tylko z istotnym, ale wręcz z rażącym naruszeniem procedury planistycznej wobec zastosowania wykładni przepisów ustawowych niezgodnej z wymogami Konstytucji, powoduje że sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

W istocie ubocznie należy zauważyć, że rację ma Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku również i w tym zakresie, że to nie gmina, a właściwy konserwator zabytków jest tym organem, od którego w istocie zależy, czy możliwe jest, jak to uczyniono w przedmiotowym planie, pozostawienie całkowitej swobodzie /uznaniu/ projektanta decydowanie o ukształtowaniu parametrów urbanistycznych określonej dominanty na terenie objętym ochroną konserwatorską. Ta kwestia dla rozstrzygnięcia sprawy de facto nie ma znaczenia, bowiem uchwałę w sprawie planu podjęto z takim naruszeniem procedury planistycznej ze względu na wadliwe procedowanie i nieskuteczność czynności na etapie dokonywania uzgodnienia /współdziałania organów/, które ją dyskwalifikuje, to niezamieszczenie w planie parametrów urbanistycznych wbrew stanowisku konserwatora zabytków nie ma już bezpośredniego związku z problemem ważności uchwały w sprawie planu. Z kwestią tą wiąże się podniesiony w skardze kasacyjnej, jak się wydaje z pewnej ostrożności, zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 w związku z art. 3 ( 2 pkt 5 ppsa i art. 1 ( 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegający na sprzecznym z aktami sprawy ustaleniu, że lokalizując sześćdziesięciometrową dominantę w bastionie Grad, Rada Miasta Gdańsk nie przekroczyła władztwa planistycznego, podczas gdy akta sprawy nie pozwalają na uznanie, że omawiana dominanta nie narusza chronionego historycznie krajobrazu kulturowego i zabytków. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny rozumie jako kwestionowanie uprawnień gminy do wyłącznego uregulowania danego problemu bez względu na stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków i w takim zakresie stanowisko Prokuratora, jako wyrażone niejako uzupełniająco, uznaje za słuszne, choć jak to wskazano wyżej, nie jest ono przesądzające o rozstrzygnięciu sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 ( 1 ppsa.