Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 448/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia z dnia 10 czerwca 2016 r., nr [...], Rada Powiatu, działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, art. 383 § 5 i 6 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r., Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm.) oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego – J. K., w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego powiatu z funkcją ławnika sądu powszechnego. Jak wynika z protokołu posiedzenia rady z dnia 10 czerwca 2016 r. w powyższym głosowaniu wziął udział również sam zainteresowany.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. skierowanym do Rady Powiatu, Wojewoda W. zwrócił się o złożenie wyjaśnień w związku ze złożonym w dniu 03 sierpnia 2015 r. anonimowym pismem od mieszkańca powiatu [...] w sprawie łączenia przez J. K. mandatu radnego z funkcją ławnika. Przewodniczący Rady pismem z dnia 03 września 2015 r. odpowiedział Wojewodzie, że radny J. K. nie pełni funkcji ławnika sądowego. Do pisma powyższego dołączono kopie pism Prezesa Sądu Rejonowego w W. z dnia 26 czerwca 2015 r. (dotyczące zgłoszenia kandydatów na ławników) i z dnia 17 sierpnia 2015 r. (dotyczące skreślenia z listy kandydatów na ławników) kierowanych do Rady Gminy W. oraz kopię pisma J. K. z dnia 03 sierpnia 2015r. skierowanego do Prezesa Sądu Rejonowego w W., którym informuje o rezygnacji z kandydowania na ławnika na kolejną kadencję i kopię Zaświadczenia Prezesa Sądu Rejonowego w W. z dnia 09 września 2015r. stwierdzającego, że J. K. w dniu 02 września 2015 r. złożył pisemną rezygnację z pełnienia funkcji ławnika przy Sądzie Rejonowym w W. na kadencję 2012 – 2015.

Kolejne pismo Wojewody, z dnia 31 marca 2016 r. wpłynęło do Rady Powiatu w związku ze złożonym anonimowym sygnałem obywatelskim z dnia 19 lutego 2016 r. związanym z łączeniem przez J. K. mandatu radnego Rady Powiatu z funkcją ławnika. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, wykazało, że J. K. złożył ślubowanie radnego w dniu 26 listopada 2014 r. będąc przed dniem wyboru ławnikiem. W dniu 26 lutego 2015 r. upłynął termin zrzeczenia się funkcji ławnika, wynikający z art. 383 § 5 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Radny J. K. złożył rezygnację z pełnienia funkcji ławnika kadencji 2012 – 2015 dopiero w dniu 02 września 2015 r.

Przewodniczący Rady Powiatu zwrócił się pismem z dnia 06 kwietnia 2016r. do radnego, którego sprawa dotyczy oraz do Prezesa Sądu Rejonowego w W. o udzielenie wyjaśnień i informacji. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. Prezes Sądu Rejonowego w W. wyjaśnił, że J. K. w dniu 02 września 2015 r. złożył rezygnację z pełnienia funkcji ławnika w kadencji 2012 – 2015 oraz, że ostatnie posiedzenie z jego udziałem, jako ławnika odbyło się w dniu 17 czerwca 2015 r.

J. K. pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. wyjaśnił, że do sprawy ustosunkował się w piśmie z dnia 03 sierpnia 2015 r. skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego w W. i Przewodniczącego Rady Powiatu, w którym informował, że nie będzie kandydował na ławnika na kolejną kadencję. Do pisma z dnia 14 kwietnia 2016 r. dołączył zaświadczenie o rezygnacji z funkcji ławnika, wydane przez Prezesa Sądu w dniu 09 września 2015 r.

Na podstawie uzyskanych odpowiedzi ustalono, że od 27 lutego 2015 r. do 01 września 2015 r. J. K. łączył funkcję radnego Rady Powiatu Wołsztynskiego i ławnika Sądu Rejonowego w W., przez co nastąpiło w tym okresie naruszenie art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W przypadku, gdy radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w §1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W sytuacji, gdy radny nie zrzecze się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały w ciągu miesiąca od upływu tego terminu - art. 383 § 5 i 6 Kodeksu wyborczego.

Przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi, iż ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Zakaz ten obowiązuje od dnia 14 czerwca 2011 r. i został ustanowiony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Opierając się na sporządzonej opinii prawnej podniesiono, że w przedstawionym stanie faktycznym doszło do wygaśnięcia mandatu radnego, ponieważ w okresie 3 miesięcy, wyznaczonym przez ustawodawcę na zrzeczenie się funkcji, radny nie złożył rezygnacji z funkcji ławnika, a termin upłynął 26 lutego 2015 r. Radny zrezygnował z funkcji dopiero we wrześniu 2015 r.

Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podniesiono, że co do zasady wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy samego prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego. Konieczne jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, który nastąpił z mocy prawa, przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała właściwego organu - w tym konkretnym przypadku uchwała rady powiatu. Rada Powiatu, biorąc pod uwagę niewypełnienie obowiązku radnego rezygnacji z funkcji ławnika w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zobligowana była stwierdzić wygaśnięcie mandatu w formie uchwały. Z powyższych względów podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest uzasadnione.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 383 § 1 pkt. 3 oraz § 6 Kodeksu wyborczego.

W ocenie skarżącego art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego nakłada na Radę obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w formie uchwały Rady w ciągu miesiąca od upływu terminu, w którym radny zobowiązany był zrzec się funkcji ławnika sądowego. Ostatnim zatem terminem zakreślonym dla Rady Powiatu dla podjęcia uchwały, w tej sprawie, był dzień 26 marca 2015 r. tj. miesiąc od dnia 26 lutego 2015 r., kiedy to minęły trzy miesiące od złożenia przeze skarżącego ślubowania na radnego. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu projektu uchwały, że termin jednego miesiąca, o którym mowa, jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie terminem zawitym, nie jest oparte na żadnym przepisie prawa.

Następnie wskazano, że uchwała nie zawiera daty wygaśnięcia mandatu, a więc zgodnie z § 4 wchodzi w życie w dniu podjęcia tej uchwały, co jest sprzeczne z treścią przepisu art. 383 § 1 pkt. 5 Kodeksu wyborczego – przepis ten bowiem określa wyraźnie iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy samego prawa – ex lege. Skoro zatem skarżący był zobowiązany do złożenia rezygnacji w terminie trzech miesięcy od daty ślubowania, a więc do dnia 26 lutego 2015 r., to wszelkie jego działania po tej dacie uznać należało za nielegalne. Wszystkie zatem uchwały podjęte z udziałem skarżącego po dacie 26 lutego 2015 r. uznać należy za wadliwe, bowiem w głosowaniach brała udział osoba nie będąca radnym, Dodatkowo skarżący podniósł, że w dniu 02 września 2015 r. złożył on rezygnację z funkcji ławnika, o czym dwukrotnie informował Wojewodę. W powyższej sytuacji podejmowanie obecnie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego jest absurdalne i oczywiście spóźnione.

W ocenie skarżącego, desygnowanie go na radnego, w sytuacji, kiedy wykonywał funkcje ławnika Sądu Rejonowego w W., będąc Przewodniczącym Rady Ławniczej, można już uznać, w dniu wyboru na funkcję radnego za czynność sprzeczną z art. 159 § 1 pkt. 9 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis ten bowiem wyraźnie stanowi, iż ławnikiem nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Okoliczność, iż skarżący był ławnikiem, była notoryjnie znana wszystkim organom decyzyjnym w kwestii wyborów tj. Komitetowi Wyborczemu PSL, Komisji Wyborczej, Sądowi Rejonowemu w W. oraz Komisarzowi Wyborczemu.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 24 sierpnia 2016 r. skarżący uzupełnił skargę o zarzut naruszenia art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.), wskazując, że zgodnie powinien przepisami nie powinien brać udziału w głosowaniu nad kwestionowaną uchwałą. Skarżący podkreślił, że jak tylko dowiedział się, ze nie może łączyć funkcji radnego z funkcją ławnika zrezygnował z funkcji ławnika a kwestionowana uchwała zapadła w momencie, gdy od 12 miesięcy nie był ławnikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości uchwały Rady Powiatu, w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego – J. K., w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego powiatu z funkcją ławnika sądu powszechnego.

Sąd po przeanalizowaniu okoliczności wydania zaskarżonej uchwały uznał, iż została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Niewątpliwie uchwała, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dotyczy interesu prawnego tego radnego, albowiem pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK [...] i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu [...] – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez wątpienia uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego ma wpływ na sytuacje prawną podmiotu, którego dotyczy, albowiem wiąże się z utratą przez taką osobę nie tylko prawa uczestniczenia w pracach rady gminy, ale także uprawnień do otrzymywania diet za udział w posiedzeniach, jak też uprawnień związanych z ochroną przysługującą radnemu jako funkcjonariuszowi publicznemu, czy też ochroną stosunku pracy radnego łączącego go z pracodawcą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Po [...] - opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższego wynika, iż radny, którego bezpośrednio dotyczy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wyłączony jest od głosowania w tej sprawie. Zauważyć jednocześnie należy, iż skoro bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje, to radny co, do którego rada gminy zamierza podjęć uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu ma prawo czynnie uczestniczyć w sesji rady i zabierać w jej trakcie głos oraz głosować nad wczesnej procesowanymi uchwałami, jednakże jest on jedynie wyłączony od udziału w głosowaniu w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu.

Jak wynika z protokołu nr [...] z sesji Rady Powiatu, która odbyła się w dniu 10 czerwca 2016 r. w głosowaniu za podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego opowiedziało się 8 radnych, 7 radnych było przeciw, a 2 radnych wstrzymało się od głosowania. W głosowaniu wzięło więc udział 17 radnych, przy czym w protokole, na s. 5, odnotowano, że wbrew stanowisku obecnego na posiedzeniu Rady radcy prawnego, do głosowania dopuszczono również skarżącego, który oddał głos przeciw. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, co samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Podzielić należy przy tym stanowisko wyrażona na tle analogicznej instytucji, przewidzianej w art. 25a ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny, wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem w tej sprawie ocenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK [...], opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Rada Powiatu jest zobowiązana do ponownego podjęcia uchwały, przy czym z udziału w głosowaniu musi zostać wyłączony skarżący. Równocześnie Sąd wskazuje, że jak zasadnie wywiedziono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa [...], opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – do którego odwołuje się Rada Powiatu – zgodnie z którym, co do zasady, wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. K. jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, który nastąpił z mocy prawa, przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała tego organu. Dopóki nie zostanie wydany taki akt, nie można powoływać się na to, że mandat wygasł. Należy podkreślić, że podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego jest obligatoryjne we wszystkich przypadkach wymienionych w art. 381 § 1 ustawy – Kodeks wyborczy. W przepisie tym wskazane są okoliczności odnoszące się do radnego, które wymagają dokonania pewnych ustaleń i ocen, co do faktów i zachowań mających znaczenie prawne.

Choć sama uchwała o stwierdzeniu wygaśnięciu mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, to jednak termin ten ma charakter instrukcyjny, co oznacza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia po jego upływie. W powyższym zakresie aktualne bowiem pozostaje stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPS [...], ONSA 2001, Nr [...], poz. 50.