Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 549/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 934/05 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek adwokata A. M. o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 934/05 oddalił skargę A. W. wniesioną na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego oraz przyznał adwokatowi A. M. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego sporządzonego dla celów wywłaszczenia działek nr 519, 521, 662, 663/1, 664, 665, 666, 667, 668, 669, 675 pod żwirownię dla Rejonu Dróg Publicznych [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 stycznia 1989 r. pod numerem 261-15-197/89.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] A. W. podniósł m.in., iż organ rozpoznał sprawę niezgodnie z jego wnioskiem, a mianowicie wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności operatu nr 261-15-197/89, pomimo że wnosił on o jego anulowanie. Pismem z dnia 28 listopada 2003 r. organ w odpowiedzi na wniosek A. W. z dnia 24 października 2003 r. o stwierdzenie nieważności operatu pomiarowego działek 519, 521, 662, 663/1, 664, 665, 666, 667, 668, 669, 675 przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego poinformował, że nie można stwierdzić nieważności operatu pomiarowego nr 261-15-197/89, ponieważ włączenie tego operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nastąpiło bezdecyzyjnie.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności operatu pomiarowego nr 261-15-197/89 była zgodna z prawem.

Główny Geodeta Kraju podniósł, że organ I instancji rozstrzygając sprawę poprzez wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego, postąpił zgodnie z żądaniem strony wyrażonym we wniosku z dnia 24 października 2003 r., które to żądanie zostało potwierdzone w piśmie z dnia 18 grudnia 2003 r. skierowanym do Głównego Geodety Kraju. Zdaniem organu fakt, że strona

w późniejszym swym piśmie z dnia 9 stycznia 2004 r. nie wycofała swych wcześniejszych żądań, potwierdza jej żądanie wyrażone we wniosku. W ocenie organu jako nieuzasadniony należy uznać zarzut podniesiony w odwołaniu, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne niezgodnie z żądaniem strony.

Główny Geodeta Kraju odnosząc się do kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazał, że na podstawie art. 157

§ 3 K.p.a. organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia tego postępowania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych ma miejsce, gdy strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie, w której organ działa w innej formie prawnej niż decyzja, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej lub w formie zaświadczenia.

Ponadto organ stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dniu 10 stycznia 1989 r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat pomiarowy sporządzony dla celów wywłaszczenia działek nr 519, 521, 662, 663/1, 664, 665, 666, 667, 668, 669, 675. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. Nr 25, poz. 115) przyjęcie do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej operatu pomiarowego działek, będącego czynnością materialno-techniczną, nie było zatwierdzane żadną decyzją administracyjną. Zatem w przedmiotowej sprawie nie został wydany żaden akt administracyjny, który mógłby być wzruszony w trybie art. 156 § 1 K.p.a.

Organ wskazał także, że w myśl przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r.

w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r.

w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), które regulują tryb przekazywania materiałów geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i ich wyłączania z zasobu, nie jest możliwe "anulowanie operatu" przyjętego do zasobu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżący zakwestionował stanowisko organu odnośnie braku możliwości prawnych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czy anulowania operatu pomiarowego. Wskazał, że takie stanowisko jest sprzeczne z § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu.

Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił skargę.

Sąd wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 157 § 3 K.p.a., który stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W ocenie Sądu organy administracyjne zasadnie podniosły, że na podstawie wskazanego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn przedmiotowych ma miejsce, gdy dotyczy postępowania,

w którym organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej itp. Ogólnie rzecz ujmując niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych ma miejsce wtedy, gdy strona żąda stwierdzenia nieważności w innej sprawie, aniżeli zakończonej orzeczeniem administracyjnym. Sąd stwierdził, że

w przedmiotowej sprawie do czynienia mamy z sytuacją, gdy strona żąda stwierdzenia nieważności w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej niż decyzja administracyjna. Sporządzenie operatu pomiarowego, jak również przyjęcie go do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Tak więc, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie nie został wydany żaden akt administracyjny, który mógłby być wzruszony

w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Skoro tak, należało wydać decyzję w trybie art. 157 § 3 K.p.a, tj. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, na który powołuje się skarżący, rzeczywiście pozwala na wyłączenie z zasobu pewnych materiałów. Jednakże do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie materiałów z zasobu uprawniony jest w świetle tego przepisu tylko kierownik właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W ocenie Sądu wskazany przez skarżącego przepis nie może być zatem brany pod uwagę przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. W. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 7b ust. 1 pkt 1a i 2 oraz art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo skutecznego złożenia wniosku

o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu usunięcia z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nieaktualnego operatu pomiarowego, którego ustalenia bezpośrednio naruszają wykonywanie prawa własności skarżącego do posiadanych nieruchomości gruntowych,

art. 156 § 1 i art. 157 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że wniosek, a następnie skarga dotyczą unieważnienia decyzji, która nie została wydana,

art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd wszystkich okoliczności sprawy w stopniu pozwalającym na wszechstronne jej rozpatrzenie, co miało istotny wpływ na jej wynik. Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku o odroczenie sprawy ani wniosku

o dopuszczenie dodatkowych dowodów z dokumentów. Tymczasem organ, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie dostarczył Sądowi kompletu dokumentów składających się na pełne akta sprawy związane z zaskarżoną decyzją. Ponadto Sąd nie uzasadnił swych postanowień wydanych w toku sprawy, a także nie odniósł się do nich

w uzasadnieniu wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w swym wniosku wnosił, aby organ nadzorczy dokonał kontroli podlegających mu zasobów i ich aktualizacji, a także spowodował usunięcie nieaktualnego, niezgodnego ze stanem faktycznym i naruszającego jego prawa operatu. Skarżący podniósł, że jeśli w pracach podległej organowi administracji jednostki organizacyjnej nastąpiły nieprawidłowości, których skutki dotykają bezpośrednio obywateli i ich praw, a w tym przypadku sporządzony operat z błędnie wytyczonymi granicami, włączony i niewycofany z Ośrodka, stanowi podstawę do kolejnych naruszeń oraz powoduje naruszenie prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącego, to nie sposób zasadnie twierdzić, że wyłączenie tego operatu z bazy, przechowywanie go, udostępnianie osobom trzecim jest jedynie niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną oraz że skarżącemu nie przysługuje ochrona na podstawie prawa administracyjnego.

Skarżący podniósł, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jednoznacznie nakładają na organ administracji, wchodzący w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, konkretne obowiązki m.in. wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 3 obowiązek "administrowania państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym i jego aktualizacji". Ponadto skarżący wskazał na uprawnienia nadzorcze i kontrolne inspektorów nadzoru w odniesieniu do podległych jednostek organizacyjnych wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7b ust. 1 pkt 1a i 2 oraz art. 40 ust. 3a ww. ustawy.

W ocenie skarżącego niniejsza sprawa ma niewątpliwie charakter sprawy indywidualnej, bowiem błędy zawarte w operacie pomiarowym bezpośrednio godzą

w prawa właściciela nieruchomości, tj. skarżącego, który stosownie do art. 28 K.p.a. może żądać wszczęcia czynności organu ze względu na swój interes prawny. Odmowa wszczęcia postępowania w tym zakresie przez organy administracji, oparta na prawnym wybiegu jest nadużyciem prawa, a wydane decyzje w tym przedmiocie są nietrafne i nieuzasadnione.

Zdaniem skarżącego złożony wniosek, wobec bezczynności kierownika Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, który ma uprawnienie do aktualizacji gromadzonych dokumentów, winien spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego przez właściwy organ administracji, w tym przypadku - organ nadzorujący prace kierownika. Skarżący wskazał ponadto, że nie można zgodzić się

z poglądem, iż uprawnienia w zakresie wyłączenia nieaktualnych materiałów z zasobu przysługują tylko kierownikowi Ośrodka. W ocenie skarżącego nie ma żadnych podstaw ani w ustawie, ani w wykładni systemowej lub logicznej, które dawałyby pełną autonomię kierownikowi Ośrodka i jego wyłącznej woli pozostawiałyby, co będzie

w tych zasobach, a odmawiałyby prawa organom administracji, tj. Głównemu Geodecie Kraju czy działającemu z upoważnienia wojewody Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezji i Kartografii, którym to organom ustawa wprost nie daje takich uprawnień. Skarżący podniósł, że nie powinno budzić wątpliwości, iż sformułowanie "aktualizacja państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" mieści w sobie prawo podejmowania decyzji o wycofaniu nieaktualnych operatów geodezyjnych, także w indywidualnych sprawach o charakterze administracyjnym.

Ponadto rozporządzenie z dnia 5 listopada 1990 r. wydane do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, które obowiązywało od dnia 29 listopada 1990 r. do dnia 15 czerwca 1999 r. nakazywało zgodnie z § 5 aktu, dokonywanie co najmniej raz

w roku wyłączeń z zasobów materiałów które utraciły przydatność użytkową. Zgodnie

z treścią rozporządzenia, materiały zasobu traciły przydatność użytkową m.in. wówczas, gdy były nieaktualne i nie ulegały odnowieniu. W ocenie skarżącego operat pomiarowy wykonany na cele wywłaszczeniowe, nigdy niewykorzystany do tych celów, należało uznać za nieużyteczny. Pomimo tego nie został on z zasobu wyłączony

w określonej w rozporządzeniu procedurze.

W konkluzji skargi kasacyjnej A. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie wniesionej skargi we własnym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 183 § 2 cyt. ustawy, a zatem mógł orzekać wyłącznie w granicach wyznaczonych przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres. Wymogi skargi kasacyjnej określają przepisy art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w dużej mierze wymogom określonym w tych przepisach nie odpowiada. W podstawach skargi kasacyjnej skarżący nie powołał art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. oraz nie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa materialnego i w jakiej formie zostały przez Sąd naruszone oraz naruszenie jakich przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy te zostały dopiero powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy czym części powołanych przez skarżącego przepisów Sąd pierwszej instancji nie stosował.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjny z art. 174 P.p.s.a., a to oznacza, że w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej podał, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 4 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie. Rozpatrując tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, iż jest oni niezasadny. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wbrew zarzutowi skarżącego przepis ten nie został przez Sąd pierwszej instancji naruszony, gdyż nie mógł być w sprawie zastosowany. Ocenie Sądu w tej sprawie pod względem zgodności z prawem podlegała bowiem decyzja administracyjna w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności operatu pomiarowego a nie akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego uznano, iż mimo treści art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 7b ust. 1 pkt 1a i 2 i art. 40 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 28 kpa błędnie przyjęto nieważność skutecznego złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu usunięcia niezgodnego z prawem operatu pomiarowego. Błędnie zastosowano także art. 156 § 1 K.p.a. i art. 157 § 3 K.p.a. przyjmując, iż wniosek, a także skarga dotyczyły unieważnienia decyzji.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności administrowanie państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym i jego aktualizacja, kontrolowanie urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorstw w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii.

Przepis art. 7b ust. 1 pkt 1a i 2 cyt. ustawy stanowi, iż wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w szczególności zgodność wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy, kontroluje działania administracji geodezyjne i kartograficznej. W świetle art. 40 ust. 3a nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Przytoczone przepisy określają kompetencje organów w sprawach geodezji i kartografii. Przepisy te nie były jednak w sprawie stosowane. Określając uprawnienia organów administracji publicznej ww. przepisy skierowane są do tych organów i nie znajdują zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie mogły zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co czyni zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była kontrola legalności, tj. zgodności z prawem decyzji organu, którą odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności operatu pomiarowego, a nie kwestia kompetencji właściwych organów administracji publicznej.

Rozważania dotyczące oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 157 § 3 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej.

Zakresem tego postępowania objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne. Postępowanie ukierunkowane jest na kontrolę tych decyzji, pod kątem czy niedotknięte są one kwalifikowanymi wadami skutkującymi ich nieważność. Innymi słowy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawsze odnosić musi się do decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne w innej sprawie. Nie jest istotne przy tym czy decyzja ta jest ostateczna, czy też nie. Zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie są objęte czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r. I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92). W wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. II SA 549/98, Lex 41295 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że operat ewidencji gruntów nie jest decyzją administracyjną. Żądanie zatem stwierdzenia jego nieważności nie może dokonać się w ramach postępowania administracyjnego. W ramach takiego postępowania (nadzorczego) można bowiem stwierdzić tylko nieważność decyzji administracyjnej.

Z tych względów nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutu naruszenia prawa w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju, ponieważ w niniejszej sprawie wobec braku decyzji administracyjnej, której miałby dotyczyć wniosek skarżącego o stwierdzenie jej nieważności, brak było tym samym formalnoprawnych przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ administracji publicznej zobligowany był do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), wobec niezłożenia przez pełnomocnika z urzędu oświadczenia, o jakim mowa w ww. przepisie, orzeczono jak w sentencji.