Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1352/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 29 stycznia 2021 r., nr XXV/222/21 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 2.02.2021 r., nr XXV/222/21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Solec Kujawski w 2021 roku, zarzucając jej rażące naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z następującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej powoływana jako u.o.z.):

art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej poprzez ograniczenie w § 3 kręgu bezdomnych zwierząt, którym zapewnia się miejsce w schronisku, jedynie do psów;

art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że:

w § 8 pkt 1 wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami będzie realizowana poprzez leczenie na koszt Gminy chorych lub rannych wolno-żyjących kotów, w ramach zawartej umowy z lekarzem weterynarii prowadzącym lecznicę dla zwierząt - nie wskazano jednak konkretnie podmiotu wykonującego te usługi;

w § 8 pkt 2 wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami będzie realizowana poprzez wydawanie karmy zarejestrowanym, społecznym opiekunom kotów wolno żyjących - nie wskazano jednak częstotliwości wydawania karmy, jej ilości ani sposobu, w jaki Gmina zamierza weryfikować, czy społeczny opiekun kotów sprawuje należytą kontrolę nad populacją wolno żyjących kotów pozostających pod jego opieką;

art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że:

w § 9 ust. 1 zawarto uwarunkowania dotyczące jedynie obligatoryjnej sterylizacji oraz kastracji "zwierząt domowych", podczas gdy ustawodawca na potrzeby stosowania u.o.z. rozróżnił 6 kategorii zwierząt (por. art. 4 pkt 16-21), zaś delegacja ustawowa odnosi się ogólnie do "zwierząt", zatem należy przyjąć, że chodzi o wszystkie te kategorie;

w § 9 ust. 3 pkt 1 określono wykonywanie zabiegu jedynie sterylizacji wolno żyjących kotów, a pominięto kwestię kastracji; co więcej - w ust. 3 pkt 1-2 tego paragrafu w nieuprawniony sposób zawężono krąg zwierząt podlegających obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji jedynie do, odpowiednio: kotów będących pod opieką społecznych opiekunów kotów oraz zwierząt bezdomnych przekazanych przez Gminę do adopcji umową adopcyjną, w konsekwencji ograniczając wykonanie delegacji ustawowej do ustalenia jedynie uwarunkowań dotyczących sterylizacji wolno żyjących kotów będących pod opieką społecznych opiekunów kotów oraz uwarunkowań dotyczących sterylizacji lub kastracji zwierząt bezdomnych przekazanych przez Gminę do adopcji umową adopcyjną, podczas gdy w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek objęcia treścią programu obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że:

w § 5 pkt 1-2 nie wskazano, w jaki sposób będą realizowane działania mające na celu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, poprzestając na wskazaniu, że będzie to sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy;

w § 5 pkt 3 nie wskazano, poprzez współdziałania z jakimi organizacjami społecznymi będzie realizowane poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, poprzestając jedynie na wskazaniu wymaganego statutowego celu tych organizacji;

art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez przekroczenie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 6 zapewniono miejsce pobytu jedynie dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, co stanowi nieuprawnione zawężenie kręgu zwierząt gospodarskich, którym wskazania przez radę gminy miejsca w gospodarstwie rolnym nakazał ustawodawca w powołanym przepisie ustawy;

art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 7 ust. 1 i 3 zawężono krąg zwierząt, którym zapewnia się całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z ich udziałem jedynie do zwierząt bezdomnych, wolno żyjących kotów oraz pozostałych wolno żyjących (dzikich) zwierząt, podczas gdy ustawodawca na potrzeby stosowania u.o.z. rozróżnił 6 kategorii zwierząt (por. art. 4 pkt 16-21), zaś delegacja ustawowa odnosi się ogólnie do "zwierząt", zatem należy przyjąć, że chodzi o wszystkie te kategorie;

art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 12 nie wskazano wysokości środków finansowych zabezpieczonych na realizację obligatoryjnego zadania w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także nie wskazano wysokości środków finansowych na realizację zadania fakultatywnego w postaci znakowania zwierząt.

Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że:

ad. 1)

W ocenie organu zarzut zawarty w pkt 1 oparty jest na nadinterpretacji art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. opartej na przeświadczeniu, że treść tego przepisu nakłada na gminę obowiązek zapewnienia wszystkim zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku dla zwierząt. Przyjęcie takiej tezy pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy oraz innymi przepisami u.o.z. Wykładnia cyt. przepisu, z której wynika obowiązek zapewnienia wszystkim zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku dla zwierząt, pozostaje przede wszystkim w oczywistej sprzeczności z legalną definicją schroniska dla zwierząt, zgodnie z którą jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi (art. 4 pkt 25 u.o.z.). Niemożliwym jest więc, by wolą ustawodawcy było umieszczanie wszystkich zwierząt bezdomnych (a więc również zwierząt gospodarskich) w schroniskach dla zwierząt, które z woli ustawodawcy są przeznaczone do pobytu zwierząt domowych. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 u.o.z. zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Przepis ten pozbawiony byłby całkowicie sensu, gdyby przyjąć a priori, że każda gmina zapewnia każdemu zwierzęciu bezdomnemu na mocy przyjętych programów miejsca w schronisku dla zwierząt. Przyjmowany przez radę gminy program ma być przede wszystkim programem realnym, osadzonym w realiach i potrzebach danej, konkretnej gminy.

ad. 2)

W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że dopełnił dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., gwarantując opiekę nad wolnożyjącymi kotami poprzez zapewnienie im opieki weterynaryjnej (§ 8 pkt 1 uchwały), dokarmianie (§ 8 pkt 2), sterylizację (§ 9 ust. 3 pkt 1). Wbrew zarzutom skargi niewskazanie indywidualnego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne na rzecz wolnożyjących kotów nie może stanowić naruszenia dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, wskazanie w uchwale podmiotów, z którymi gmina zawarła umowy na świadczenie usług weterynaryjnych wobec wolnożyjących kotów nie upoważnia osób postronnych (mieszkańców gminy) do korzystania z usług tych podmiotów. Wyłącznym realizatorem zadania polegającego na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz kotom wolnożyjącym jest gmina, która realizuje to zadanie poprzez swoje jednostki organizacyjne, a w ich zakresie pracowników, których zakres obowiązków obejmuje opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz kotami wolnożyjącymi. To pracownicy Wydziału Utrzymania Miasta przyjmują zgłoszenia o potrzebie udzielenia zwierzęciu pomocy, kierują zwierzę do lekarza weterynarii, organizują jego transport lub umożliwiają udzielenie pomocy w terenie (korzystając nierzadko ze wsparcia społecznych opiekunów kotów). Istotą regulacji zawartej w § 8 i § 9 ust. 3 uchwały jest wskazanie zakresu opieki nad wolnożyjącymi kotami poprzez jednoznaczną gwarancję objęcia tych zwierząt opieką weterynaryjną, ich dokarmianiem oraz sterylizacją, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Odnośnie dokarmiania wolnożyjących kotów Wydział Utrzymania Miasta prowadzi rejestr społecznych opiekunów kotów oraz weryfikuje zakres ich aktywności, wykonując obowiązki mieszczące się w katalogu zadań przypisanych tej jednostce organizacyjnej Urzędu Miejskiego.

ad. 3)

Rada Miejska w § 9 ust. 1 i 2 uchwały wypełniła delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., który expressis verbis odnosi się wyłącznie do zwierząt umieszczonych w schronisku dla zwierząt. Zgodnie z art. 4 pkt 25 u.o.z., schroniska dla zwierząt stanowią miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi. Dalsze regulacje zawarte w § 9 uchwały odnoszą się do upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w zakresie, w jakim dotyczą sterylizacji wolnożyjących kotów (§ 9 ust. 3 pkt 1 uchwały) oraz upoważnienia z art. 11a ust. 3a u.o.z. - odnośnie sterylizacji lub kastracji zwierząt bezdomnych przekazanych przez Gminę do adopcji umową adopcyjną, a więc zwierząt, które nie trafiają do schroniska dla zwierząt i które mają swoich nowych właścicieli.

ad. 4)

W ocenie organu § 5 uchwały czyni zadość delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 2 pkt 5 u.o.z. Prawodawstwo lokalne, w przeciwieństwie do rozporządzeń, o których mowa w art. 92 Konstytucji, nie podlega szczegółowym wytycznym zawartym w upoważnieniu ustawowym. Przekazanie określonych spraw do uregulowania na poziomie lokalnym pozostawia pewien margines swobody regulacyjnej. Zgodnie z art. 93 Konstytucji, akty prawa miejscowego uchwalane są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Odwołanie się lokalnego prawodawcy do kategorii "w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy" nie może być przez organy kontroli, w tym prokuratora i sądy, kwalifikowane jako sprzeczne z ustawą upoważniającą. Odpowiada ono bowiem idei podejmowania najbardziej skutecznych działań w konkretnym przypadku. Inny jest sposób komunikowania się z mieszkańcami na terenach wiejskich, w sołectwach (dominują ogłoszenia, plakaty, przekazanie informacji sołtysowi, rozpytanie), a inne na terenie samego miasta (tv Solec, telebim); coraz większą role odgrywają tu również media społecznościowe czy strony internetowe, które także odpowiednich służb gminnych, dając szerokie podstawy aktywnych działań osób realizujących wypełniają obszerną kategorię - "w sposób zwyczajowo przyjęty". Program ma gwarantować skuteczność działań podległych mu urzędników - jest najbardziej zainteresowana w skutecznym i efektywnym poszukiwaniu swoje zadania. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że to właśnie gmina - personifikowana osobą Burmistrza, realizującego jej zadania przy pomocy właścicieli dla bezdomnych zwierząt jako działaniu ze wszech miar odpowiadającemu idei humanitarnego traktowania zwierząt, ale także najbardziej pożądanemu z przyczyn ekonomicznych.

ad. 5)

Ze swej istoty, określonej przez ustawodawcę, schroniska dla zwierząt są dedykowane wyłącznie zwierzętom domowym. Przyjęcie przez ustawodawcę, że w kategorii zwierząt bezdomnych mieszczą się zarówno zwierzęta domowe, jak i gospodarskie, powoduje, że swoistego rodzaju odpowiednikiem schroniska dla zwierząt, w odniesieniu do bezdomnych zwierząt domowych jest wskazane w uchwale gospodarstwo rolne - dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Pozostałe zwierzęta gospodarskie mają swoich właścicieli, którzy zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.z. są zobowiązani do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Gmina natomiast ma obowiązek opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w tym bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi, i w tym celu w programie opieki nad zwierzętami wskazuje się gospodarstwo rolne, jako potencjalne miejsce pobytu bezdomnych zwierząt gospodarskich z terenu danej gminy.

ad. 6)

Nie sposób zgodzić się z tezą prezentowaną przez Skarżącego, jakoby obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. odnosił się do wszystkich kategorii zwierząt, w tym zwierząt domowych, gospodarskich i laboratoryjnych. Gminny program opieki nad zwierzętami z woli ustawodawcy stanowi jeden z elementów realizacji określonego w art. 11 ust. 1 u.o.z. zadania własnego gminy. Zadanie to odnosi się w sposób jednoznaczny do opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Obowiązek opieki nad zwierzętami domowymi, gospodarskimi, czy laboratoryjnymi ciąży na osobach utrzymujących te zwierzęta. Nie sposób na gruncie obowiązujących przepisów prawa uznać, że gmina ma obowiązek zapewnienia i finansowania całodobowej opieki weterynaryjnej w stosunku do zwierząt będących własnością innych osób. Zadania gminy, a co się z tym wiąże, obowiązek pokrywania kosztów ich realizacji, musi wynikać wprost z przepisów prawa. Niedopuszczalna jest wykładania rozszerzająca art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. stanowiąca bezpodstawne obciążenie gmin dodatkowymi zadaniami generującymi niczym nieuzasadnione ciężary finansowe gminnej wspólnoty samorządowej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 5 zd. 2 u.o.z. koszty realizacji programu ponosi gmina.

ad. 7)

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. obligatoryjnym elementem programu jest wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska uczyniła zadość dyspozycji tej normy prawnej, wskazując w § 12 ust. 2 uchwały wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, a w § 12 ust. 3 uchwały - sposób ich wydatkowania. Fakt realizacji przez Gminę zadania własnego polegającego na zapewnieniu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt znajduje swoje odzwierciedlenie chociażby w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miejskiego, określającym zadania poszczególnych komórek organizacyjnych urzędu. Nieuwzględnienie w § 12 ust. 3 uchwały chociażby kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt wynika z faktu, że działania te nie generują dodatkowych kosztów wykraczających poza normalne koszty funkcjonowania określonych jednostek administracji samorządowej (wynagrodzenie pracowników, koszty strony internetowej urzędu, fb, koszty biurowe - papier, toner). Także okoliczność, że w kosztach programu nie uwzględniono kosztów znakowania zwierząt, wynika z faktu dysponowania przez Wydział Utrzymania Miasta wystarczającą ilością znaczków identyfikacyjnych bez konieczności ich zamawiania w bieżącym roku. Pozostałe koszty należą natomiast do kosztów ogólnoadministracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, powoływana dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 cyt. ustawy, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, co następuje:

ad. 1)

W myśl art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zgodnie natomiast z § 3 Programu, "Gmina, na podstawie zawartego porozumienia, zapewnia bezdomnym psom miejsca w schronisku dla zwierząt w Bydgoszczy przy ul. Grunwaldzkiej 298. W schronisku umieszczane są bezdomne psy wyłapywane na terenie Gminy.". Definicję "zwierząt bezdomnych" zawiera art. 4 pkt 16 u.o.z., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Można zgodzić się z organem, że zapewnienie w schronisku dla zwierząt miejsca dla zwierząt gospodarskich jest niemożliwe. Aby jednak dokonać prawidłowej wykładni art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., należy dowołać się do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt. W myśl art. 4 pkt 25 cyt. ustawy rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zatem w Programie winien znaleźć się zapis dotyczący zapewnienia bezdomnym zwierzętom domowym miejsca w schronisku dla zwierząt. Ustawodawca nie rozróżnia w żaden sposób, jakich konkretnie bezdomnych zwierząt domowych to dotyczy, zatem ograniczenie w Programie obowiązków gminy jedynie do psów było niezgodne z cyt. przepisami. W praktyce obowiązek ten oprócz bezdomnych psów będzie się odnosił w szczególności do bezdomnych kotów.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że zapis § 3 Programu był niezgodny z ustawą, co wymagało stwierdzenia jego nieważności.

ad. 2.a)

Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program obejmuje również opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie.

W § 8 pkt 1 Programu zawarto sformułowanie, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizowana jest poprzez leczenie na koszt Gminy chorych lub rannych wolno-żyjących kotów, w ramach zawartej umowy z lekarzem weterynarii prowadzącym lecznicę dla zwierząt. Analizując ww. przepisy, stwierdzić trzeba, że rację ma Prokurator, podnosząc brak wskazania konkretnego podmiotu wykonującego ww. usługi. Z treści Programu nie wynika, jaki konkretnie lekarz weterynarii, albo przynajmniej jaka jednostka organizacyjna, w której zatrudniony jest lekarz weterynarii, będzie obowiązany (obowiązana) do wykonywania zadań określonych w ustawie. Zdaniem Sądu przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakładający na gminę obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, wymaga takiego dookreślenia na poziomie regulacji lokalnej, która umożliwi realne wykonanie ustanowionego w nim zadania. Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia nie tylko poprzez wskazanie działań, jakie w zakresie danego zadania miałyby być podejmowane, ale również podmiotów odpowiedzialnych za umożliwienie ich realizacji. Wprawdzie Sąd dostrzega, że w ostatnim ze wspomnianych aspektów ustawodawca - odmiennie niż to uczynił np. w pkt 7 art. 11a ust. 2 cyt. ustawy - nie przewidział wprost konieczności wskazania konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za realizację wskazanego w tym przepisie zadania z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, to jednak nie stanowi to argumentu a contrario za tym, by stosownej regulacji w takim względzie zabrakło na gruncie zakwestionowanego postanowienia skarżonego Programu. Jego brak czyni bowiem przepis nader ogólnym, a wręcz blankietowym, co uniemożliwia jego adresatom, a więc de facto całej społeczności gminy, jego skuteczne zastosowanie. Należy mieć bowiem na uwadze istotny aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy i innym osobom znajdującym się na jej terenie, np. w sytuacji napotkania na wolno żyjące koty bądź odnalezienia ślepego miotu, podjąć określone działania, co mogą uczynić, tylko mając wiedzę o podmiocie zobowiązanym do zagwarantowania - w ramach wykonywania przez gminę jej zadań własnych - związanych z tym obowiązków.

ad. 2.b)

W § 8 pkt 2 Programu wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizowana jest poprzez wydawanie, w okresie wiosennym i jesienno-zimowym (od stycznia do maja i od września do grudnia), karmy zarejestrowanym, społecznym opiekunom dla kotów wolno-żyjących z zastrzeżeniem, że wydawanie karmy zostanie ograniczone lub całkowicie wstrzymane w przypadku, gdy społeczny opiekun kotów nie będzie sprawował należytej kontroli nad populacją wolno-żyjących kotów pozostających pod jego opieką.

W ocenie Prokuratora zabrakło w treści Programu częstotliwości wydawania karmy, jej ilości oraz sposobu nadzoru ze strony Gminy nad społecznymi opiekunami kotów. Zarzuty te nie są zasadne. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne określenie częstotliwości wydawania karmy oraz jej ilości, bowiem potrzeby zwierząt w tym zakresie są dynamiczne i podlegają zmianom, w szczególności związanym z porami roku oraz konkretnymi warunkami metrologicznymi. Ponadto, Prokurator nie zakwestionował, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., lecz jedynie brak jest jego zdaniem kompletnych i szczegółowych regulacji zagadnień w podanym zakresie. Taka ocena jednak, zdaniem Sądu, jest niewłaściwa, albowiem w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. rada gminy zobowiązana jest m.in. "w szczególności" do opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym do ich dokarmiania. Ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek ogólny opieki nad wolno żyjącymi kotami, pozostawiając już sposób jego realizacji uznaniu gminy. Nie zobowiązał bowiem do wskazania konkretnego lekarza weterynarii, czy miejsca dokarmiania bądź jego częstotliwości (tak słusznie np. wyrok WSA w Gdańsku z 30.01.2019 r., II SA/Gd 673/18, LEX nr 2616649).

Skoro w uchwalonym Programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym Programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ilości karmy oraz sposobu nadzoru ze strony Gminy nad realizacją tych celów, nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest w tym zakresie sprzeczna z prawem. Wskazać przy tym należy, że z przepisów u.o.z. nie wynika obowiązek regulowania kwestii związanych ze sposobem nadzorowania przez gminę jakichkolwiek czynności zlecanych innym podmiotom.

ad. 3a)

Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., program winien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt.

Zgodnie z § 9 ust. 1 Programu Gmina realizuje obligatoryjną sterylizację oraz kastrację bezdomnych zwierząt domowych, które umieszczone zostały przez Gminę w schronisku dla zwierząt, na zasadach ustalonych z jednostką prowadzącą schronisko. Prokurator zarzucił powyższemu zapisowi Programu, że nie obejmuje on wszystkich kategorii zwierząt. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Stosownie do art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały (...) program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl ust. 2 pkt 1 art. 11a, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Jak już wcześniej wskazano, przez schronisko dla zwierząt rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zatem w schronisku mogą przebywać jedynie bezdomne zwierzęta domowe, co implikuje to, że jedynie takie zwierzęta mogą podlegać kastracji lub sterylizacji (tak samo np. wyrok WSA w Kielcach z 11.02.2021 r., II SA/Ke 1023/20, LEX nr 3148475).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że ten zarzut skargi był niezasadny.

ad. 3.b)

Stosownie do § 9 ust. 3 Programu, na terenie lecznicy weterynaryjnej, na podstawie zawartej przez Gminę umowy, świadczone będą zabiegi ograniczające bezdomność zwierząt, polegające na wykonywaniu przez lekarza weterynarii:

1) zabiegu sterylizacji w przypadku wolno żyjących kotów, będących pod opieką społecznych opiekunów kotów;

2) zabiegu sterylizacji lub kastracji w przypadku zwierząt bezdomnych przekazanych przez Gminę do adopcji umową adopcyjną.

Przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. wyraźnie stanowi, że program winien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Jest to więc, po pierwsze, alternatywa rozłączna, zatem ustawodawca pozostawił gminom, stosownie do ich konkretnych uwarunkowań, kwestię wyboru, czy zasadna będzie np. jedynie sama sterylizacja czy sama kastracja, czy też obydwie z tych form ograniczania populacji zwierząt. Po drugie, przepis dotyczy zwierząt w schroniskach dla zwierząt, zatem nie dotyczy on wszystkich zwierząt, chociażby z tego powodu, że, jak wskazano już wcześniej, schronisko dla zwierząt to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Przyjmując argumentację Prokuratora, stwierdzić należałoby, że w programie winny znaleźć się regulacje dotyczące kastracji i sterylizacji wszystkich zwierząt. Argument ten nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. To miejscowy prawodawca jest najlepiej zorientowany w problemach związanych z nadpopulacją zwierząt występujących na jego terenie i to stosownie do tego winien od dostosowywać treść programu do konkretnej specyfiki.

Zatem również ten zarzut skargi nie był zasadny.

ad. 4.a.)

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., program winien obejmować poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Stosownie do § 5 pkt 1 i 2 Programu, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt prowadzone jest poprzez:

1) działania zmierzające do odnalezienia dotychczasowych właścicieli lub nowych właścicieli dla zwierzą odłowionych, m.in. umieszczanie ogłoszeń z informacjami o zwierzęciu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy;

2) informowanie mieszkańców o możliwości adopcji zwierząt ze schroniska dla zwierząt, w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy.

W ocenie Prokuratora błędne jest określenie, że działania zmierzające do odnalezienia właścicieli zwierząt mają odbywać się w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy. Także ten zarzut nie jest zasadny. Program niewątpliwie bowiem zawiera zapis dotyczący sposobu prowadzenia poszukiwań właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zapis, że odbywa się to w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy, daje rękojmię, że informacja ta dotrze do mieszkańców gminy, ponieważ organy gminy najlepiej wiedzą, jaki konkretnie sposób będzie najbardziej adekwatny w konkretnej sytuacji. Każda gmina ma indywidualne sposoby komunikowania się z lokalną społecznością i określenie, że konkretne działania organów gminy będą się odbywać w sposób zwyczajowo przyjęty na jej terenie, spełnia obowiązki nałożone w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.

ad. 4.b)

Zgodnie z § 5 pkt 3 Programu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt prowadzone jest poprzez współdziałanie z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest zapobieganie i/lub przeciwdziałanie bezdomności zwierząt.

Powołany przepis zaskarżonej uchwały uznany może być za stanowiący w istocie wyłącznie deklarację. Jest on zbyt blankietowy, by móc zostać uznany za wystarczający sposób uregulowania kwestii wskazanej w art. 11a ust. 5 u.o.z. i pozwalający na rzeczywistą realizację Programu w tym zakresie. Zwrócić należy uwagę, że organ ograniczył się jedynie do wskazania w sposób bardzo ogólny podmiotów mających wykonywać zadania związane z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, odstępując jednocześnie od konkretnego wskazania tych organizacji. Przez wzgląd na tę okoliczność nie sposób uznać unormowań zawartych w § 5 pkt 3 Programu za posiadające rzeczywistą treść normatywną i mogące służyć realizacji celów, jakie spełniać miał przedmiotowy akt prawa miejscowego.

ad. 5)

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., program winien obejmować wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Stosownie do § 6 Programu, bezdomne zwierzęta gospodarskie umieszczane będą w gospodarstwie rolnym w miejscowości Otorowo 18 Gmina Solec Kujawski, na zasadach określonych w odrębnej umowie.

W ocenie Prokuratora nieprawidłowe było zawężenie w Programie kręgu zwierząt gospodarskich do tych bezdomnych. Prokurator w swoim toku rozumowania ograniczył się jedynie do gramatycznej wykładni art. 11a. ust. 2 pkt 7 u.o.z. Tymczasem przypomnieć należy, że zgodnie z cyt. wcześniej art. 11 cyt. ustawy, do zadań własnych gmin należy zapobieganie bezdomności (!) zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym (!) zwierzętom (...). Z kolei z art. 11a ust. 1 wynika, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały (...) program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zestawiając treść ww. przepisów, stwierdzić trzeba, że art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. odnosi się do bezdomnych zwierząt gospodarskich, ponieważ ustawa wyraźnie wskazuje, że program winien obejmować problematykę zwierząt bezdomnych, a nie wszystkich. Słusznie podnosi organ, że obowiązek utrzymania i opieki dotyczący ogólnie wszystkich zwierząt gospodarskich obciąża osoby je utrzymujące, o czym stanowi art. 12 ust. 1 u.o.z.

Zatem również ww. zarzut skargi nie był zasadny.

ad. 6)

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., program winien obejmować zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do § 7 ust. 1 i 3 Programu: "1. Zwierzętom bezdomnym oraz wolno żyjącym kotom, rannym w wyniku zdarzenia drogowego z ich udziałem, Gmina zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną. (...)

3. Pozostałym wolno-żyjącym (dzikim) zwierzętom, w szczególności rannym w wyniku zdarzenia drogowego z ich udziałem, Gmina zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną, zgodnie z zawartą umową z Gabinetem Weterynaryjnym Animal Patrol, Ośrodek Rehabilitacji Zwierząt Dzikich z siedzibą w Kobylarni, ul. Wierzbowa 2 Gmina Nowa Wieś Wielka.".

Podobnie jak wyżej, przy analizie zarzutu nr 5, Sąd potwierdza, że program co do zasady dotyczy zwierząt bezdomnych, co wprost wynika z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 u.o.z. Przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.). Zatem cyt. zapis § 7 ust. 1 Programu prawidłowo odnosi się w swojej treści do zwierząt bezdomnych. Z ww. przepisów u.o.z. w żaden sposób nie można wywnioskować obowiązku zapewnienia przez gminę w wyniku zdarzenia drogowego całodobowej opieki weterynaryjnej dla wszystkich zwierząt, a w szczególności laboratoryjnych czy wykorzystywanych do celów specjalnych.

Także zatem ten zarzut skargi nie był zasadny.

ad. 7)

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Stosownie do § 12 Programu:

"1. Program realizowany jest ze środków budżetowych Gminy Solec Kujawski zapisanych dla Wydziału Utrzymania Miasta Urzędu Miejskiego w Solcu Kujawskim.

2. Na realizację programu na rok 2021 przeznacza się kwotę - 163 150,00 zł.

3. Kwota, o której mowa w ust. 2 zostanie wydatkowana w następujący sposób:

1) zapewnienie zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku oraz wskazanym gospodarstwie rolnym – 51 600,00 zł,

2) odławianie bezdomnych zwierząt oraz koszty transportu – 35 000,00 zł,

3) usługi weterynaryjne objęte programem – 67 550,00 zł,

4) edukacja – 2 000,00 zł,

5) inne (np. dokarmianie w czasie zimy łabędzi, utylizację padłych zwierząt z terenu Gminy Solec Kujawski) – 6 500,00 zł,

6) szkolenie – 500,00 zł.".

Wbrew twierdzeniom Prokuratora Program zawiera elementy, o jakich mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Prokurator podnosił, że w Programie nie wskazano wysokości środków na poszukiwania właścicieli zwierząt bezdomnych oraz na znakowanie zwierząt. Rację trzeba przyznać organowi, który wyjaśnił, że koszty poszukiwania właścicieli nie generują kosztów poza wynikającymi z normalnego funkcjonowania organu, a z uwagi na dysponowanie wystarczającą ilością znaczków identyfikacyjnych nie było potrzeby ich zamawiania.

Zatem również ten zarzut skargi nie był zasadny.

Reasumując, zasadne były zarzuty skargi wymienione w pkt 1, 2 i 4.b. Wskazane wyżej uchybienia przesądzają o nieważności uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem tylko wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych doprowadziłoby do niekompletności aktu prawa miejscowego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10.10.2019 r., IV SA/Wa 1803/19).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Stronom umożliwiono wypowiedzenie się w sprawie.