Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1082/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 16 par. 1, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1, art. 1 ust. 2 i 3,
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: par. 1,
journal: Dz.U. 1962 nr 64 poz 303
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie uznania działki za mienie gminne we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania D. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty B. z 26 czerwca 2013 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. z 6 września 2007 r. w sprawie uznania za mienie gminne nieruchomości położonych w obrębie T., gm. S..

W uzasadnieniu Kolegium podało, że w podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, zaś w uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy. W ocenie Starosty B. nieuzasadnionymi są zarzuty braku udziału wnioskodawczyni w postępowaniu i ten, że postanowienie Sądu Powiatowego w B. z dnia 21 sierpnia 1970 r. stanowi nową, istotną dla sprawy okoliczność, istniejącą w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a nieznaną organowi. Organ podkreślił deklaratoryjny charakter decyzji o uznaniu za mienie gminne, która potwierdza stan prawny ustalony na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. 5 lipca 1963 r. Organ uznał zatem, że postanowienie Sądu nie mogło być brane pod uwagę przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, a poza tym w postanowieniu tym Sąd również wskazał na istniejącą drogę dojazdową położoną między działkami nr 51 i 61, która na mapie powołanej w tym postanowieniu opisana jest jako istniejąca droga gospodarcza.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła D. B. wskazując, iż wniosek o wznowienie postępowania uzasadniła wyjściem na jaw nowych dowodów istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi, tj. postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia 21 sierpnia 1970 r. sygn. akt [...] . Postanowienie to dotyczyło rozgraniczenia nieruchomości nr 51 i 61 - należącej do jej pradziadka J. K. i Sąd ustalił w nim stan prawny tych nieruchomości, przebieg granic na podstawie mapy ewidencyjnej dla miejscowości T. z 1894 r. Z mapy tej wynika, że działka nr 61 przed rokiem 1962 należała do jej pradziadka J. K.. Ponadto z analizy tej mapy wynika, że w granicach uprzednio istniejącej działki nr 61 aktualnie zostały wprowadzone dwie działki, tj. działka nr [...] i [...]. W jej ocenie, istnieje zatem sprzeczność między rozstrzygnięciem organu I instancji, a treścią postanowienia Sądu. Dalej wskazała na przebieg postępowania wyjaśniającego zauważając, że organ I instancji pominął okoliczność, iż sporna droga prowadzi do istniejącej od 1920 r. stodoły i że od ok. 1960 r. stoi na niej słup elektryczny trakcji elektrycznej, a ponadto rosną tam stare drzewa. Tym samym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało, że z wnioskiem

o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z dnia 6 września 2007 r. w sprawie uznania za mienie gminne nieruchomości położonych w obrębie T., gm. S., oznaczonych nr [...] o łącznej pow. 3,75 ha, wystąpiła D. B., zarzucając naruszenie art. 145 § 4 i 5 kpa. Wskazała, że działka nr [...], stanowiąca drogę dojazdową, uznana za mienie gminne, powstała w wyniku podziału działki nr 61, która była własnością jej rodziny od pokoleń, co potwierdza nowy, nieznany organowi dowód w sprawie, tj. postanowienie Sądu Powiatowego w B. z dnia 21 sierpnia 1970 r. Dodała też, że nie brała udziału w powyższym postępowaniu.

Starosta B. po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z 13 sierpnia 2012 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 6 września 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 3 stycznia 2013 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony, organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 6 września 2007 r., po czym decyzją z 26 czerwca 2013 r. odmówił uchylenia tego rozstrzygnięcia.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przed wydaniem spornej decyzji

z dnia 6 września 2007 r. zebrał w sprawie materiał dowodowy składający się

w dużej części z zeznań świadków oraz stron postępowania i po wnikliwej analizie powyższego, dokonał logicznej oceny stanu faktycznego, wyrażającej się

w stanowisku, iż mieszkańcy korzystali ze spornego gruntu w sposób ogólnodostępny, według swych indywidualnych potrzeb, natomiast nie powołano grupy ludzi, która zarządzałaby sporną działką.

W operacie pomiarowym z 1958 r. dla klasyfikacji gleboznawczej wsi T., została wpisana działka nr [...] o pow. 0,04 ha. Z rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego wykonanego w 1982 r. wynika, że działka ta stanowi drogę gospodarczą.

Z danych z operatu ewidencji gruntów i dokumentów archiwalnych wynika, że ewidencja gruntów obrębu T., gm. S. została założona w latach 1957-1958. Wówczas działka należąca do rodziny wnioskodawczyni została oznaczona

w części opisowej i kartograficznej ewidencji jako działka nr [...]. Działka nr [...]

o pow. 0,04 ha jako droga znajduje się zaś pomiędzy działką nr [...] i [...] i wpisana została w ewidencji gruntów z 1961 r. jako droga publiczna. Z mapy sytuacyjnej rejestru pomiarowego z dnia 24 lutego 1958 r. wynika, że istniała droga dojazdowa pomiędzy działką nr 51 i nr 61. Również z mapy sytuacyjnej sporządzonej w 1969 r. wynika, że pomiędzy powyższymi działkami istniała droga gospodarcza.

W oparciu o ówczesną ewidencję gruntów, wydany został przez Naczelnika Powiatu w B. akt własności ziemi z dnia 30 kwietnia 1974 r. nr [...], z którego wynika, że E. S. stała się z mocy prawa właścicielką nieruchomości rolnej położonej w miejscowości T., gm. S.,

o pow. 9,08 ha, oznaczonej jako działki nr [...]. E. S. przekazała powyższą nieruchomość córce G. S. (obecnie B.) w dniu 21 kwietnia 1981 r. Następnie umową darowizny z dnia 23 listopada 2010 r. G. B. darowała nieruchomość córce D. B..

Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego postępowania, przed wydaniem decyzji o uznaniu za mienie gminne m.in. działki nr [...], organ I instancji przeprowadził rozprawę w dniu 10 sierpnia 2007 r. W jej trakcie, na podstawie zeznań i oświadczeń uczestników ustalono, że działki stanowiące drogi wewnętrzne od lat przedwojennych i w okresie powojennym są drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i posesji mieszkańców wsi, cały czas miały charakter użyteczności publicznej i były ogólnodostępne mieszkańcom wsi T..

W oparciu o powyższe ustalenia i zebrany materiał dowodowy, Starosta B. decyzją z 6 września 2007 r. uznał za mienie gminne nieruchomości położone

w obrębie T., gm. S., oznaczone nr [...] o łącznej pow. 3,75 ha.

Po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, organ I instancji w dniu 6 maja 2013 r. przeprowadził oględziny nieruchomości nr [...] o pow. 0,04 ha i rozprawę administracyjną. W toku oględzin ustalił, iż działka nr [...] od strony południowej i zachodniej jest nieogrodzona i stanowi jedną całość gospodarczą z działką siedliskową będącą obecnie własnością D. B.. Na działce tej znajduje się słup linii energetycznej, rosną na niej pojedyncze drzewa. Podczas rozprawy D. B. podtrzymała swe stanowisko wyrażone we wniosku o wznowienie postępowania, załączając postanowienie Sądu z 1970 r. wraz ze sporządzonym szkicem. W rozprawie wzięli udział również mieszkańcy oraz sołtys wsi T.. S. O. wskazał, że "tutaj jest urodzony" i odkąd pamięta ta droga służyła jako wygon do łąk, a M. S., że drogą tą mieszkańcy wsi wozili siano z łąki odkąd pamięta. Z załączników do protokołu rozprawy z dnia 6 maja 2013r. wynika również, iż uwidoczniona była droga gospodarcza pomiędzy działkami nr 51 a nr 61.

Poza tym, z przedstawionego przez wnioskodawczynię postanowienia Sądu

z dnia 21 sierpnia 1970 r. w ocenie Kolegium wynika, że pomiędzy działkami nr 51 ,

a 61 istniała częściowo droga dojazdowa, a za nią częściowo działka spadkobierców J. K.. Potwierdza to również mapa sporządzona w 1969 r. na podstawie mapy z 1894 r.

Po analizie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO uznało, że bezspornym jest, że działka nr [...] objęta decyzją o uznaniu za mienie gminne stanowiła drogę dojazdową do pól i domostw i służyła ogółowi mieszkańców

w sposób ogólnodostępny, według ich indywidualnych potrzeb już w latach przedwojennych oraz w latach późniejszych, co potwierdzili uczestnicy postępowania i świadkowie powołani w sprawie, a także dokumentacja archiwalna pomiarowa

i ewidencyjna obejmująca działkę nr [...] położoną we wsi T..

Reasumując Kolegium stwierdziło, że brak było podstaw do uchylenia decyzji Starosty B. z 6 września 2007 r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła D. B. wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając:

I. obrazę przepisu prawa materialnego zawartego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie ustalenie, czy działka oznaczona nr ewid. [...] była

w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim,

II. obrazę art. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez nie ustalenie stanu prawnego działki nr [...] przed dniem 5 lipca 1963 r. tj. czy działka ta należała do dawnych, czy istniejących w okresie od 1933 r do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących przedmiotem praw i obowiązków, nadanych w wyniku uwłaszczenia włościan we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi,

III. obrazę przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i 107 § 3 kpa, która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie w decyzji,

z jakiej działki wcześniej istniejącej (o jakim numerze) stanowiącej mienie gromadzkie powstała działka oznaczona nr ewid. [...], skoro numery działek

w ewidencji gruntów wsi T. zostały zmienione w latach 1957-1958.

IV. nie uwzględnienie w zaskarżonej decyzji, iż sprawa z wniosku D. B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia 6 września 2007 r. dotyczy wyłącznie działki oznaczonej nr ewid. [...], nie zaś wszystkich działek objętych tą decyzją, jak to Kolegium wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

V. obrazę prawa procesowego poprzez nie odniesienie się przez Kolegium do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w istocie do materiału dowodowego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że występując z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 6 września 2007 r., jako podstawę wznowienia wskazała nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi I instancji, tj. postanowienie Sądu Powiatowego w B.

z dnia 21 sierpnia 1970 r., sygn. akt Ns [...], załączając do wniosku ww. postanowienie wraz z mapami. Postanowienie to dotyczy rozgraniczenia pomiędzy działkami należącymi do L. Z.- działką nr 51 a działką nr ewid. 61 należącą do pradziadka skarżącej - J. K..

Wskazała, że w granicach działki nr ewid. 61 wrysowana jest droga gospodarcza prowadząca do zabudowy zlokalizowanej na tej działce. Droga ta nie prowadzi do innych działek, bowiem kończy się w połowie tej działki (przy stodole która istnieje do dziś). W postanowieniu o rozgraniczeniu ww. nieruchomości Sąd Powiatowy w B. ustalił stan prawny tych nieruchomości, przebieg granic, na podstawie istniejących map ewidencyjnych gruntów dla miejscowości T.

z 1894 r. Oryginał mapy z 1894 r. wskazany w postanowieniu Sądu z dnia 21 lipca 1970 r. do dnia dzisiejszego jest dostępny w Sądzie Rejonowym w Busku Zdroju.

Z mapy tej, zdaniem D. B., w sposób jednoznaczny wynika, iż działka oznaczona nr ewid. 61 przed rokiem 1962 należała do jej pradziadka - J. K., oraz że w granicach działki oznaczonej nr ewid. 61 wrysowana jest droga gospodarcza, która kończy się w połowie tej działki.

Zarówno od strony wschodniej jak również zachodniej tej drogi, widoczna jest działka oznaczona nr ewid. 61 , która na mapie zaznaczona jest kolorem zielonym. Skarżąca dodała, iż własnością jej dziadka - J. K. była także działka oznaczona nr ewid. 15. Istniejąca zabudowa na działce nr 61 oraz na działce nr 15 była własnością J. K.. Poza tym na działkach sąsiednich, tj. od strony południowej nie było i nie ma do dnia dzisiejszego żadnej zabudowy ponieważ są to tereny podmokłe i przepływa tam rzeka. Jako dowód wskazała wycinek z mapy ewidencji gruntów wsi T. oraz mapę ewidencji z 1894 r. Wyjaśniła, że nieruchomość w granicach działek nr 61 oraz nr 15 od 1900 roku do dnia dzisiejszego jest w posiadaniu jej rodziny.

D. B. zauważyła, że w związku z przeprowadzoną w 1958 r. klasyfikacją gleboznawczą wsi T., wprowadzono także nowe oznaczenia działek. Z uwagi na fakt, iż działka nr 61 oraz nr 15 należały do jednego właściciela, zostały one połączone w jeden numer ewidencyjny gruntu tj. nr [...]. W przekonaniu następców prawnych J. K., utworzona działka o numerze ewidencyjnym [...] winna odpowiadać powierzchni działek nr 61 oraz nr 15, a ich zdziwienie wzbudził fakt, iż powierzchnia działki nr [...] nie odpowiada powierzchni działek, z których została utworzona tj. działki nr 61 oraz nr 15.

Skarżąca wskazała, że część działek nr ewid. nr 61 oraz nr 15 została bezprawnie zabrana następcom prawnym J. K. i utworzono z części tych działek nową działkę oznaczoną nr ewid. [...].

Podkreśliła, iż na działce oznaczonej nr ewid. 15 nie ma naniesionej drogi gospodarczej, zaś działka nr [...] przebiega tak, iż zabiera cześć działki nr 61 oraz nr 15 i nie pokrywa się z wcześniejszą drogą gospodarczą.

Kluczowe jej zdaniem znaczenie dla sprawy ma wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego działki oznaczonej nr ewid. [...] tj. z jakiej działki ona powstała, skoro numer został utworzony dopiero w 1958 r. oraz do kogo należała działka, z której została ona utworzona.

Zarzuciła, iż nie jest prawdą, na co wskazuje decyzja Kolegium Odwoławczego, iż w obrębie T. do 1958 r. panowało "pustkowie" i nie było ewidencji gruntów. O istnieniu ewidencji gruntów obrębu T. wskazują dołączone do akt sprawy mapy ewidencji gruntów wsi T., których oryginały do dnia dzisiejszego znajdują się w zasobach archiwalnych m.in. Sądu Rejonowego w B.

Zastanawiające jest, zdaniem skarżącej, stanowisko Kolegium Odwoławczego, które w znacznym zakresie pomija zgromadzony materiał dowodowy oraz nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Na brak rzetelnej analizy materiału dowodowego przez Kolegium Odwoławcze, w ocenie D. B. wskazuje fakt, iż Kolegium opierając się na zeznaniach świadków złożonych w toku rozprawy w dniu 10 sierpnia 2007 r. wskazujących, iż "drogi wewnętrzne od lat przedwojennych i w okresie powojennym są drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i posesji mieszkańców wsi, cały czas miały one charakter użyteczności publicznej i były ogólnodostępne mieszkańcom wsi T." ustaliło, iż zapisy te odnoszą się także do działki nr [...], chociaż z dogłębnej analizy protokołu takie wnioski nie wypływają.

Zarzuciła, że Kolegium nie uwzględniło stanu faktycznego sprawy, bowiem została ona wszczęta z jej wniosku, dotyczy wyłącznie działki oznaczonej nr [...], zaś z protokołu rozprawy z dnia 10 lipca 2007 r. wynika, iż rozprawa odnosiła się także do innych działek objętych decyzją Starosty B. z dnia 6 września 2007 r., które do dnia dzisiejszego są drogami dojazdowymi do budynków i pól uprawnych.

Wskazała, że działka nr ewid. [...] nie stanowi drogi dojazdowej do innych działek i zabudowań, bowiem takich zabudowań nie ma na innych działkach. Jak wskazała w czasie oględzin w dniu 6 maja 2013 r. przeprowadzonych przez Starostę B., na wyznaczonej na mapie drodze, tj. działce oznaczonej nr [...] od około 1960 r. stoi słup elektryczny, który jest podwójny i zajmuje całą szerokość drogi, co

w sposób fizyczny wykluczało możliwość przejechania drogą wyznaczoną "na papierze" od lat sześćdziesiątych. Stwierdziła, że nikt nie stawiałby słupa trakcji elektrycznej, która zasila wieś T. w energię elektryczną, na drodze.

Skarżąca podniosła, iż Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie swojej decyzji oparło na oświadczeniach dwóch osób tj. M. S. i M. O., które w sposób jednoznaczny nie określiły, czy droga ta była w tym dokładnie miejscu co działka nr [...] także przed oraz po II wojnie. Zarówno Staroście B. jak również Kolegium Odwoławczemu jako wystarczający dowód w sprawie wystarczył zwrot "odkąd pamięta", z którego wywiedziono, iż działka nr [...] w granicach aktualnie określonych, zarówno przed wojną jak również po wojnie tj. do roku 1963 była drogą i stanowiła mienie gminne.

Zarzuciła też, że Kolegium nie widzi niezgodności w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji w sprawie. Z rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego wykonanego w 1982r. wynika, iż działka nr [...] stanowi drogę gospodarczą, zaś w ewidencji gruntów z 1961 r. wynika, iż jest ona drogą publiczną.

Organ, zdaniem skarżącej, nie widzi różnicy prawnej pomiędzy "drogą gospodarczą" a "drogą publiczną", lecz w sposób nieuprawniony wskazuje

w uzasadnieniu decyzji, iż materiał zgromadzony w sprawie jest "logiczny

i kompletny". Nie widzi także Kolegium Odwoławcze, iż Starosta B.

w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 czerwca 2013 r. ignoruje wyrok sądu powszechnego, który zapadł w sprawie o rozgraniczenie działki nr 61 i 51.

Zarzucając organowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego i rzetelnej jego oceny w oparciu o kompletny materiał dowodowy, skarżąca stwierdziła, że nie może stanowić merytorycznego uzasadnienia decyzji Kolegium Odwoławczego przepisanie na 6-ciu stronach fragmentów orzeczeń Sądów dotyczących różnych spraw oraz luźnych fragmentów literatury prawnej, zaś połowiczna analiza materiału dowodowego (ok. pół strony tekstu) stanowi uzasadnienie decyzji Kolegium.

Podniosła, że nie uwzględniło także Kolegium Odwoławcze w ślad za Starostą B., iż S. O. jest bezpośrednio zainteresowany utrzymaniem w mocy decyzji I instancji. Jest on następcą prawnym właściciela działki oznaczonej nr ewid. 73 ( oznaczenie wg. ewidencji z 1894), do której istnieje do dnia dzisiejszego droga wewnętrzna łącząca dwie drogi publiczne tj. usytuowane po stronie południowej i północnej tej działki. Wskazała, że stan prawny drogi wewnętrznej do tej pory nie był uregulowany, dlatego też S. O. jest przeciwny wzruszeniu decyzji z dnia 26 maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a).

Bezspornym w sprawie jest, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z 6 września 2007 r. uznającą m.in. działkę gruntu nr ewid. [...] położoną w miejscowości T. za mienie gminne. Zauważyć należy, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Stosownie do art. 145 § 1 kpa postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może zostać wznowione tylko w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych szczegółowo w pkt 1-8. W niniejszej sprawie podstawę wznowieniową we wniosku z 18 czerwca 2012 r. oparto na art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu) i 5 kpa (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca nie brała udziału

w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty B. z 6 września 2007r., zaś jako nowy dowód wskazała postanowienie Sądu Powiatowego w B. z 21 sierpnia 1970 r. w sprawie Ns [...] o rozgraniczeniu, które bezspornie nie wchodziło w skład materiału dowodowego w powyższej sprawie.

Stosownie do treści art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Rozstrzygając istotę sprawy po wznowieniu postępowania, organy administracji publicznej orzekały na podstawie przepisów ustawy z 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Aby dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, co to jest mienie gromadzkie oraz przeanalizować zasady zakwalifikowania danej nieruchomości do mienia gromadzkiego. Zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy, starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1

i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, przy czym powyższe ustalenie powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia

w życie ustawy (art. 8 ust. 5 ustawy). Powyższy termin nie jest jednak terminem materialnoprawnym lecz instrukcyjnym, dlatego po jego upływie możliwe jest wydanie decyzji wskazującej, iż nieruchomość stanowi mienie gromadzkie (por. wyrok NSA

z dnia 22 września 1995 r. SA/Kr 2717/94, ONSA 4/96 poz. 157). Decyzję wydaje się biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj.

w dniu 5 lipca 1963 r., dlatego ma ona charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 8 ust. 1 poświadcza jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy (por. wyroki NSA z dnia 22 września 1995 r. SA/Kr 2717/94, ONSA 4/96 poz. 157 i z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt II SA/Łd 1281/95, nie publ.).

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 i 3 ustawy, za mienie gromadzkie można uznać jedynie te nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne położone na terenach wiejskich, które stanowią mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Z przepisu tego wynika, że definicji mienia gromadzkiego, którego dotyczy ustawa, należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. z 1962 r. Nr 64 poz. 303 ze zm.). W rozporządzeniu tym w § 1 znajduje się legalna definicja zarówno mienia gromadzkiego, jak i dawnych gromad. Zgodnie z nią przez użyte w rozporządzeniu określenie mienie gromadzkie rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191), stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe (pkt 1), a przez dawne gromady - rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy z 25 września 1954 r. (pkt 3).

Tym samym, dla ustalenia czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim, istotny jest jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę, a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do istniejących w okresie od 1933 do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków. Gdy uzyska się pozytywną odpowiedź na to pytanie, do zaliczenia takiej nieruchomości w poczet mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy, konieczne będzie jeszcze ustalenie, czy przed dniem wejścia w życie ustawy była ona faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi.

Pod rządem ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35/33 poz. 294 ze zm.), gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego (art. 15 tej ustawy). Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Skutki te dotyczyły jednak majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały bowiem moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1). Taki stan istniał do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r.

o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, gdy w miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im przysługujących praw (art. 38), a ponadto udzielono delegacji do wydania przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r.

w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz. U. Nr 49, poz. 237), majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa. Konsekwentnie, w późniejszych aktach wykonawczych, utrzymywano tak określone zasady dysponowania mieniem. Na tle wymienionej ustawy z 1954 r. wskazywano w doktrynie, że utworzenie gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami mienia nie stali się również mieszkańcy wsi, którzy nigdy przedtem nimi nie byli. Przy odrzuceniu koncepcji, że mienie gromadzkie stało się własnością niczyją, w zasadzie jednolicie przyjmowano, że po reformie z 1954 r., pomimo braku wyraźnej deklaracji ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością państwa. Deklaracja analogicznej treści i o analogicznym znaczeniu została powtórzona w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (art. 98 ust. 1). Dotychczasowe przepisy szczególne dotyczące gromad i gromadzkich rad narodowych miały znaleźć zastosowanie do gmin i gminnych rad narodowych (art. 95). Jednocześnie w art. 98 ust. 2 ustalono, że "dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym", i aczkolwiek ustawa nie zawierała wyraźnego postanowienia, że mienie gromadzkie stało się mieniem państwowym, to mienie to traktowała jako własność państwa, pozostającą w dyspozycji organów władzy państwowej - gromadzkich rad narodowych. Podobnie ujmowało to wydane na podstawie ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r.

Analogiczne stanowisko zajmował Sąd Najwyższy, który w orzeczeniu z dnia 26 marca 1960 r., I CR 535/59 (OSNC 1961, nr 3, poz. 73) stwierdził, że majątek byłych gromad stał się majątkiem państwa. Stanowisko to było konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych orzeczeniach i Sąd Najwyższy nigdy od niego nie odstąpił (por. postanowienie z dnia z dnia 18 listopada 1966 r., I CR 629/66, PUG 1967, nr 11, s. 371-372, wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., IV CR 202/83, OSNCP 1984, nr 1, poz. 15, uchwała z dnia 30 października 1986 r., III CZP 67/86, OSNC 1987, nr 11, poz. 171). Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 63).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że

w ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły tego, czy będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka oznaczona numerem [...] należała do istniejącej w okresie od 1933 do 1954 r. gromady - wsi T., zaś ustalenie, że jako ogólnodostępna droga służyła i była wykorzystywana przez ogół mieszkańców – budzi poważne wątpliwości i jest co najmniej przedwczesne.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika jedynie, że w rejestrze gruntów gromady S. – wsi T. z roku 1961 działka nr [...] figurowała wraz

z wieloma innymi działkami jako "droga publiczna". Jako droga gospodarcza

(w posiadaniu Urzędu Gminy w Stopnicy) opisana zaś została w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z roku 1982, a więc blisko 20 lat po dacie wejścia

w życie ustawy, co oznacza, że wpis ten nie może być przydatny do ustalenia statusu prawnego spornej działki na dzień 5 lipca 1963r.

We wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z 18 czerwca 2012 r. D. B. podniosła, że nieruchomość oznaczona numerem ewid. 61, w skład której wchodziła działka nr [...], stanowiła własność jej pradziadka J. K. i dziadka A. S., o czym mają świadczyć dowody zgromadzone w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed Sądem Powiatowym w B., sygn. akt [...]. Do wniosku dołączyła odpis postanowienia tego Sądu z 21 sierpnia 1970 r., z sentencji którego wynika, że pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami należącymi do L. Z.

i spadkobierców J. K. znajdowała się "droga dojazdowa". W aktach sprawy znalazła się także kserokopia mapy sytuacyjnej sporządzonej 17 grudnia 1969 r. przez geodetę J. J., w oparciu o którą orzekał Sąd Powiatowy w B. w sprawie [...]. Na podstawie przeprowadzonego dowodu z akt tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istnieją poważne wątpliwości zarówno co do tego, czy objęta niniejszym postępowaniem działka stanowiła własność dawnej gromady, jak i odnośnie poczynionego przez oba organy ustalenia, że pełniła ona funkcję ogólnodostępnej drogi wykorzystywanej przed dniem wejścia

w życie ustawy wspólnie przez mieszkańców wsi T..

W ocenie organu, ustalenie takie znajduje oparcie w "zeznaniach

i oświadczeniach uczestników" złożonych na rozprawie administracyjnej z 10 sierpnia 2007 r., wedle których "działki stanowiące drogi wewnętrzne od lat przedwojennych

i w okresie powojennym są drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i posesji mieszkańców wsi, cały czas miały one charakter użyteczności publicznej i były ogólnodostępne mieszkańcom wsi T.". Podkreślenia przy tym wymaga, że przeprowadzona wówczas rozprawa dotyczyła 21 działek ewidencyjnych objętych decyzją z dnia 6 września 2007 r., a złożone w jej trakcie oświadczenia miały charakter ogólny i zbiorczy, nie odnosiły się bowiem do żadnej konkretnie oznaczonej działki lecz do wszystkich łącznie. I tak: M. S. oświadczył, że "przedmiotowe działki stanowiące obecnie drogi wewnętrzne są od lat przedwojennych i w okresie powojennym drogami dojazdowymi do naszych gruntów rolnych i posesji", zaś S. O., że drogi "cały czas służą mieszkańcom jako dojazdy do gruntów rolnych i ich posesji". Obaj wskazali też, że drogi te były ogólnodostępne. W ten sam sposób wypowiedzieli się A. G. i J. W., przy czym A. G. zastrzegła, że o charakterze dróg wiadomo jej "z opowieści dziadków".

W zaskarżonej decyzji organ powołał się także na oględziny przeprowadzone po wznowieniu postępowania tj. w dniu 6 maja 2013 r., w trakcie których wypowiedziało się dwóch mieszkańców wsi: S. O. i M. S.. Zgodnie z zapisem protokołu sporządzonego z tej czynności pierwszy z nich stwierdził, że "odkąd tylko pamięta" droga służyła jako "wygon do łąk", zaś drugi oświadczył, że wożono nią "siano z łąki".

Podkreślenia także wymaga, że zarówno na rozprawie administracyjnej w dniu 10 sierpnia 2007 r. jak i w trakcie oględzin z 6 maja 2013r., nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania świadków w rozumieniu art. 82 i 83 kpa lecz odebrano jedynie od wymienionych wyżej osób oświadczenia. O ile przy pierwszym rozpoznaniu sprawy praktykę tę można było uznać za dopuszczalną, to w sytuacji zaistniałego sporu co do charakteru działki oznaczonej nr [...] wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania, celowym było formalne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, po pouczeniu ich

o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, tym bardziej, że innych dowodów ze źródeł osobowych organy nie przeprowadziły. Powyższa uwaga nabiera szczególnego znaczenia po konfrontacji materiału dowodowego zgromadzonego

w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi, z dowodami zawartymi

w aktach Sądu Powiatowego w B. sygn. [...] w sprawie

z wniosku L. Z. o rozgraniczenie nieruchomości. Postępowanie to toczyło się w latach 1959 – 1970, a więc obejmowało okres sprzed wejścia w życie ustawy,

a kwestią sporną pomiędzy wnioskodawcą a uczestnikiem A. S. (dziadkiem skarżącej) był między innymi zakres posiadania drogi, odpowiadającej działce będącej przedmiotem niniejszej sprawy. W aktach sądowych I Ns [...] znajdują się następujące dokumenty, których treść nasuwa poważne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu poczynionych w zaskarżonej decyzji. Są to

w szczególności:

1. odpis protokołu z dokonanych czynności rozgraniczenia z 20 sierpnia 1967 r., w którym mowa o "drodze przy siedlisku, która służy jako dojazd dla S." (k. 8v.),

2. opinia geodety uprawnionego W. T. (k. 7 i nast.),

w której znalazło się stwierdzenie, że "od pkt C do D istnieje dróżka dojazdowa służąca dla dojazdu S. A.",

3. protokół z rozprawy z dnia 10 lipca 1969 r., podczas której:

- pełnomocnik uczestnika A. S. oświadczył, że droga będąca sporem

w sprawie nie wchodzi w skład nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy, a "od najdawniejszych lat" korzystali z niej uczestnicy. Okoliczności te potwierdzili uczestnicy K. K. i E. S. (k. 44),

- pełnomocnik L. Z. stwierdził, że "przedmiotowa droga jest drogą wspólną dla wszystkich nieruchomości sąsiednich" (k. 44),

- świadek J. S. zeznał, że droga "prowadziła do budynków stojących na południe od działki S." oraz, że "jeździli nią zarówno S. jak i Z. gdy było potrzeba" (k. 45),

- świadek J. Z. zeznał, że "droga ta służyła dla dwóch domków stojących na południe od działki S. oraz zagrodzie S. natomiast Z. miał drogę osobistą z drugiej strony" (k. 45),

4. protokół z oględzin przeprowadzonych 21 października 1969r., w którym stwierdza się, że pomiędzy rozgraniczanymi działkami "istnieje droga wjazdowa do zabudowań A. S. szer. 4,20m" (k. 69v.). W trakcie oględzin świadek J. S. także wspomina o "drodze wjazdowej do zabudowań" (k. 70 v.),

4. opinia pisemna biegłego J. J., w której mowa o "istniejącej drodze dojazdowej do gospodarstwa A. S." (k. 108).

Wprawdzie dowody zgromadzone w tej sprawie wyraźnie wskazują na to, że spadkobiercy pradziadka skarżącej J. K. nie posiadali tytułu prawnego do rozgraniczanej nieruchomości, w tym także do drogi będącej przedmiotem sporu, niemniej jednak ani wnioskodawca ani uczestnicy bądź też przesłuchani świadkowie nie wspominają nawet o tym, aby droga ta miała charakter ogólnodostępny, czy też była użytkowana przez mieszkańców wsi. Ze znajdujących się w tych aktach opinii geodezyjnych, których celem było ustalenie granicy prawnej pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami, nie wynika także, aby jakikolwiek tytuł do tej działki bądź nawet roszczenie w tym zakresie posiadała dawna gromada, czyli wieś T..

Do wszystkich opisanych wyżej dowodów zgromadzonych w sprawie [...] Sądu Powiatowego w B. organy się nie odniosły, choć w aktach administracyjnych znajduje się pismo z 27 lutego 2012r. skierowane przez Kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami z upoważnienia Starosty B. do Sądu Rejonowego w B. o udostępnienie akt sprawy [...]. W poczet materiału dowodowego włączone zostały jedynie kserokopie map sytuacyjnych sporządzonych w ramach postępowania sądowego prowadzonego

w przedmiocie rozgraniczenia. Koniecznym jednak było ustosunkowanie się do pozostałych dowodów zebranych w sprawie [...], nie znanych organowi przy wydawaniu decyzji ostatecznej z 6 września 2007r., gdyż ich analiza rodzi wątpliwości co do prawidłowości ustaleń w zakresie działki nr [...], jakie legły

u podstaw tej decyzji, będącej przedmiotem wniosku D. B.

o wznowienie. W tej sytuacji, ograniczenie – we wznowionym postępowaniu - materiału dowodowego do oświadczeń dwóch osób i odpisów z rejestru gruntów

z roku 1961 r., należy uznać za niewystarczające do poczynienia ustaleń, a tym samym naruszające art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe uwzględniając przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności przeprowadzi dowód z akt [...] Sądu Powiatowego w B. i wyjaśni, czy przed 5 lipca 1963r. działka oznaczona nr [...] faktycznie była użytkowana przez mieszkańców wsi i czy stanowiła własność dawnej gromady w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy.