Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 273/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64b, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez P. P. (dalej także: strona, inwestor, wnioskujący, skarżący) decyzją z 15 marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony od decyzji Burmistrza Byczyny z 15 stycznia 2021 r., nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr a, k.m. [...], obręb [...], dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego realizację "wyrobiska eksploatacyjnego [...]", a także wskazującej, że granice terenu objętego decyzją oznaczone zostały linią ciągłą na mapie stanowiącej załącznik do decyzji – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z 9 września 2019 r. P. P. zwrócił się do Burmistrza Byczyny o ustalenie warunków zabudowy dla wyrobiska eksploatacyjnego "[...]" na działce nr a, k.m. [...], obręb [...], o powierzchni 30,0796 ha. W pkt 1 wniosku "Granice terenu objętego wnioskiem" wskazał, że granice proponowanego wyrobiska pokrywają się z granicami złoża kruszywa naturalnego i projektowanymi granicami obszaru górniczego o tej samej nazwie: "[...]", które zostały zaznaczone na załączonej mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Podał, że z uwagi na konieczność hałdowania nakładu w tymczasowym zwałowisku między złożem a drogą [...] prowadzącą z [...] do [...] zwrócił się o wydanie decyzji dla terenu oznaczonego na mapie jako teren górniczy, a granice terenu górniczego są jednocześnie granicami obszaru, na który wyrobisko może oddziaływać. Podkreślił, że oznaczone na mapie granice obszaru i terenu górniczego są granicami projektowanymi, a ich ustalenie może nastąpić w decyzji koncesyjnej, dla wydania której niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy stosownie do niniejszego wniosku. Charakteryzując inwestycję wskazał, że nie wymaga ona doprowadzenia sieci wodociągowej, elektrycznej lub kanalizacyjnej, bowiem do prowadzenia wyrobiska nie jest potrzebna woda ani energia, nie będą wytwarzane ścieki ani odpady. Wyjaśnił, że wyrobisko powstanie w wyniku eksploatacji udokumentowanego złoża kruszywa o zasobach geologicznych 612.408 ton (według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r.), a wydobywanie będzie następowało przy użyciu koparki jednonaczyniowej w okresach kilku lub kilkunastodniowego zapotrzebowania na. kruszywo w rejonie [...] i [...], po których będzie następować przerwa. Stwierdził, że poza wyrobiskiem jako obiektem ziemnym i hałdą nakładu, nie przewiduje innych obiektów budowlanych w granicach objętych wnioskiem ani prowadzenia w tych granicach robót budowlanych. Podał, że przekształceniu ulegnie obszar o powierzchni 19.998 m2, powstanie wyrobiska będzie uzależnione od postępu prowadzenia eksploatacji, do czasu jego powstania teren będzie wykorzystywany rolniczo, a po wyeksploatowaniu całości zasobów operatywnych złoża zostanie przywrócony rolniczej przestrzeni produkcyjnej w wyniku rekultywacji; "wyrobisko jako obiekt budowlany będzie obiektem tymczasowym maksymalnie 10 lat". Na wskazanej wyżej mapie oznaczona została część działki nr a stosownie do nazewnictwa zastosowanego i opisanego wyżej przez wnioskodawcę.

Pismem z 14 października 2019 r. Burmistrz Byczyny wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku, w trybie art. 64 § 2 Kpa, o: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej; 3) określenie ilości wydobycia kruszywa naturalnego w m3 na rok; 4) pełny wypis z rejestru gruntów dla działki nr a.

Wnioskujący w piśmie z 22 października 2019 r. podał, że we wniosku wystarczająco opisał charakterystykę inwestycji, powtarzając, że sposobem zagospodarowania terenu jest wyłącznie wyrobisko do eksploatacji kruszywa, przeznaczone w przyszłości do rekultywacji w kierunku rolnym, poza wyrobiskiem nie będzie innych obiektów budowlanych w obszarze objętym wnioskiem, hałda nakładu pomiędzy wyrobiskiem a droga [...] będzie obiektem tymczasowym w ramach terenu górniczego ("do tego typu hałd nie stosuje się przepisów prawa budowlanego"). Zaznaczył, że dokładna wielkość wydobycia nigdy nie jest znana, gdyż zależy przede wszystkim od podaży i zapotrzebowania na kruszywo w rejonie, a z uwagi na ustaloną właściwość organu koncesyjnego – starosta, wydobycie w okresie rocznym nie może przekroczyć 20.000 m3, przy czym zakłada wydobycie roczne między 5 a 30.000 ton. Ponadto stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć objętych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie jest wymagana decyzja środowiskowa. Wskazał przy tym, że powierzchnia podlegająca przekształceniu (19.998 m2) została przedstawiona w formie graficznej na mapie zasadniczej. Do pisma dołączył stosowną mapę zasadniczą w skali 1:1000 w wersji elektronicznej zawierającą oznaczenie granic wyrobiska eksploatacyjnego pokrywających się z granicami udokumentowanego złoża i jednocześnie granicami projektowanego obszaru i terenu górniczego "[...]" (oznaczenia jak na mapie załączonej do wniosku, tj. dotyczące części działki nr a). Przedłożył również szkic wyrobiska eksploatacyjnego w skali 1:1000 oraz wypis z rejestru gruntów z 16 października 2019 r. dla przedmiotowej działki.

Kolejnym wezwaniem kierowanym także w trybie art. 64 § 2 Kpa, organ pierwszej instancji w piśmie z 24 marca 2019 r. zwrócił się do inwestora o przedłożenie decyzji środowiskowej wydanej dla przedmiotowego przedsięwzięcia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwaną dalej ustawa ocenową) w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wskazał bowiem, że stosownie do wniosku inwestora przedsięwzięcie dotyczy części działki nr a o powierzchni poniżej 1,9900 ha, stąd wnioskodawca chce uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla wyrobiska eksploatacyjnego, które jest nieodzownie powiązane z terenem udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]", (którego powierzchnia złoża według karty pozyskanej z systemu MIDAS prowadzonego przez Państwowy Instytut Geologiczny wynosi 1,9900 ha) w celu prowadzenia na nim działalności związanej w wydobywaniem kopaliny w sposób odkrywkowy (dla terenu objętego wnioskiem nie ustanowiono obszaru górniczego), a na działce tej znajduje się jeszcze jedno udokumentowane złoże kruszywa naturalnego (również [...]) "[...]", które posiadają wspólną granicę, przy czym powierzchnia złoża "[...]" według karty MIDAS wynosi 24,5100 ha. Z tych przyczyn, w ocenie organu, należało zastosować § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stanowi o konieczności zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu, co w konsekwencji oznacza kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o czym mowa w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b ww. rozporządzenia, tj. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20 000 m3 na rok, inne niż wymienione w lit. a. Przytoczył przy tym definicję obszaru górniczego z art. 6 ust. 1 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego, wedle której jest to przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Jednocześnie organ odnotował, że 16 stycznia 2020 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wyrobiska eksploatacyjnego "[...]" przewidzianego do realizacji na pozostałej części działki (z wyłączeniem fragmentu terenu objętego przedmiotowym wnioskiem), a wystąpienie w piśmie z 2 marca 2020 r. o zawieszenie tego postępowania nie oznacza wycofania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ww. ustawy ocenowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie takiej decyzji.

W skierowanym do Kolegium ponagleniu z 30 marca 2020 r., będącym wyrazem sprzeciwu wobec sposobu prowadzenia postępowania przez Burmistrza Byczyny, inwestor podniósł w szczególności, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest kompletny, a brak potrzeby przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyjaśnił w piśmie z 21 października 2019 r., wskazując, że planowane przez niego przedsięwzięcie nie jest objęte rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., z kolei wskazany przez organ przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. wszedł w życie po złożeniu przez niego wniosku, stąd nie ma zastosowania w jego sprawie. Stwierdził, że w przypadku złóż kopalin, które pozostają w jurysdykcji geologicznej i koncesyjnej starostów, kryteriami decydującymi o konieczności "przeprowadzenia postępowania środowiskowego" są odległość od lasu, zabudowań mieszkalnych, obszarów górniczych oraz ewentualnych lokalizacji tych złóż w obszarach podlegających ochronie przeciwpowodziowej, obszarach chronionych przepisami ustawy o ochronie przyrody lub w przypadku występowania torfu lub kredy jeziornej, podczas gdy w odniesieniu do złoża "[...]" żadna z takich sytuacji nie występuje; w odległości większej niż 500 m znajduje się najbliższy obszar górniczy "[...]", a w promieniu do 3 km od złoża "[...]" brak jest innych obszarów górniczych, istnienie natomiast na działce nr a złoża "[...]" jest bez znaczenia – dla tego złoża jak i innych złóż sąsiadujących mogą być tworzone odrębne obszary górnicze, a przy ich tworzeniu odległość od obszaru istniejącego może determinować konieczność wcześniejszego przeprowadzenia postępowania środowiskowego, tylko wtedy decyzje środowiskowe mogą być wymagane w postępowania koncesyjnym i lokalizacyjnym. Zaznaczył przy tym, że obszar górniczy wyznacza się w koncesji, a organem koncesyjnym dla złoża "[...]" jest Starosta Kluczborki, natomiast w przypadku złoża "[...]" może to być tylko Marszałek Województwa Opolskiego. W jego ocenie są to odrębne przedsięwzięcia "o ile złoże »[...]« będzie przedmiotem postępowań środowiskowych lokalizacyjnych i koncesyjnych". Podniósł, że nie może się wypowiadać "w temacie złoża »[...]« gdyż to nie ja jestem wnioskodawcą drugiego równolegle prowadzonego postępowania lokalizacyjnego. Nie jest wprawdzie istotne, ale o ile wiem w dokumentacji środowiskowej do tego postępowania zakłada się nieprowadzenie wydobycia na tym złożu w czasie eksploatacji mojego złoża »[...]«". Stwierdził przy tym, że "nie jest możliwe sumowanie parametrów charakterystycznych analizowanego w postępowaniu przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. Jeśli są inne to nie ja będę ich beneficjentem a mojego przedsięwzięcia nie da się poszerzyć lub w jakiś innych sposób powiększyć. Po pierwsze nie ma terenu dla powiększenia obszaru złoża »[...]« a po drugie zdecydowałem się na realizację wyrobiska, które może powstawać w oparciu o koncesję u Starosty Kluczborskiego a tenże organ jest właściwy tylko dla złóż o powierzchni do 2 ha. Zmiana organu jest praktycznie niemożliwa, gdyż należałoby ponownie dokumentować zasoby złoża w rozszerzonej dokumentacji geologicznej". Dlatego uwarunkowania określone w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. nie można zastosować do złoża "[...]", co najwyżej do złoża "[...]" jeśli zostanie utworzony obszar górniczy "[...]". Z tego powodu uważa, że organ niewłaściwie zinterpretował ten przepis rozporządzenia. Ponadto zwrócił uwagę, że art. 22 Prawa geologicznego i górniczego przewiduje, że przedsiębiorca prowadzący działalność wydobywczą może dokumentować złoże w sąsiedztwie i ubiegać się o koncesję, a rozpoczęcie eksploatacji może nastąpić dopiero po wygaśnięciu koncesji wcześniej eksploatowanego złoża, stąd do po wstępowania środowiskowego nie sumuje się powierzchni złoża eksploatowanego z powierzchnią złoża planowanego do eksploatacji. Dokumentowanie nowego złoża w sąsiedztwie i ubieganie się na to złoże o koncesję nie powoduje też konieczności zmiany koncesji wcześniejszej, mimo że zmianie ulegają parametry charakterystyczne - powierzchnia. Nie ma więc potrzeby wszczynania lub wznawiania postępowania środowiskowego, co przy interpretacji opisanej w wezwaniu byłoby konieczne i wiązałoby się z wstrzymaniem działalności wydobywczej przez przedsiębiorcę, sporządzeniem nowej dokumentacji środowiskowej (karta informacyjna przedsięwzięcia), w której parametry przedsięwzięcia istniejącego i planowanego zostałyby zsumowane i dopiero po przeprowadzeniu postępowania środowiskowego i zmianie koncesji nastąpiłoby wznowienie działalności gospodarczej. Nie zgodził się z taką interpretacją organu, podnosząc, że klasyfikacja przedsięwzięć w postępowaniach koncesyjnych i około koncesyjnych jest oczywista. Zauważył także, że w wydanej przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska publikacji pt. "Zbiór interpretacji przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z lat 2010-2014 w zakresie przedsięwzięć infrastrukturalnych opracowanych w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska" przedsięwzięcia dotyczące wyrobisk i złóż i obszarów górniczych zostały pominięte; jednak przez analogię do rozpatrywanego w tej publikacji kumulowania się powierzchni przedsięwzięć związanych z zabudową przemysłową, mieszkaniową, wypoczynkową i podobną wywieść można, że sumowanie powierzchni występuje wyłącznie w sytuacji, w której inwestor występuje z więcej niż z jednym wnioskiem koncesyjnym lub lokalizacyjnym, co w stanie sprawy nie ma miejsca, ponieważ wystąpił on z wnioskiem wyłącznie w odniesieniu do złoża "[...]" i "nie można go łączyć" z innymi przedsięwzięciami na działce nr a. Uznał zatem żądanie organu do przedłożenia decyzji środowiskowej za bezpodstawne. Ponadto wskazał, że poza zmianą ukształtowania powierzchni ziemi na obszarze 1,9900 ha planowane przedsięwzięcie "nie będzie szczególnie negatywnie oddziaływać na poszczególne elementy środowiska. Postępowanie takie w przedmiotowej sprawie nie tylko formalnie ale również merytorycznie jest zupełnie zbędne. Podstawowe elementy oddziaływania na środowisko i gospodarowania tym środowiskiem są oczywiste. Ponadto sprawy dotyczące racjonalnego wykorzystania kopaliny i bezpiecznej dla środowiska eksploatacji i przekształcenia naturalnej powierzchni terenu będą przedmiotem postępowania koncesyjnego i postępowań wynikających z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 z późn. zmianami). Nie przewiduje się również jakichkolwiek konfliktów społecznych lub środowiskowych podczas wydobywania kruszywa ze złoża »[...]«". Z powyższych względów, w jego ocenie, wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest kompletny.

W wezwaniu z 8 maja 2020 r. Burmistrz Byczyny zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie podania o decyzję środowiskową ze względu na zakwalifikowanie inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem teren inwestycji obejmuje obszar wskazany na załączniku graficznym jako obszar górniczy na fragmencie działki nr a o powierzchni około 21.800 m2, inwestor wskazuje, że pomiędzy złożem a drogą [...] zmierza hałdować nakład na tymczasowym zwałowisku, podczas gdy zwałowanie nakładu w odkrywkowych zakładach górniczych stanowi roboty górnicze wedle art. 6 ust. 1 pkt 12 Prawa geologicznego i górniczego, co powoduje, że obszar górniczy został wskazany nieprawidłowo przez inwestora, ponieważ należy do niego uwzględnić także obszar hałdowania nakładu, co w stanie sprawy powoduje, że obszar górniczy będzie obejmował co najmniej powierzchnię terenu objętego inwestycją (21.800 m2), a wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle ww. § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej), której wydanie następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i którą należy dołączyć do wniosku o jej wydanie (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy ocenowej). W piśmie z 12 maja 2020 r. inwestor przedstawił stanowisko dotyczące bezpodstawności powyższego wezwania, zwracając w szczególności uwagę, że w sprawie obszar górniczy wynosi 1,9900 ha, a teren górniczy 2,1800 ha. W wezwaniu z 18 maja 2002 r. organ pierwszej instancji zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o lokalizacji zjazdu publicznego z drogi [...] Nr [...], celem weryfikacji spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto organ wskazał, że określony przez inwestora przedmiot inwestycji "wyrobisko eksploatacyjne" wymaga weryfikacji w kontekście planowanej działalności, bowiem w świetle stanowiska strony inwestycja faktycznie ma polegać na "realizacji zakładu górniczego", które będzie bardziej adekwatną nazwą. Zauważył także, że "wyrobisko eksploatacyjne" nie posiada definicji prawnej, a definicja językowa wskazuje na pustą przestrzeń w kopalni powstałą po wybraniu skał w wyniku robót górniczych". Zdaniem organu tytuł inwestycji nie odzwierciedla planowanego sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu. W piśmie z 22 maja 2020 r. inwestor wskazał m.in. na bezpodstawność żądania dotyczącego przedłożenia decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Natomiast w zakresie przedmiotu żądania powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 429/15, w którym Sąd stwierdził, że obiektem budowlanym powstałym na terenie inwestycji jest wyrobisko, jako uzasadniający złożenie wniosku o warunki zabudowy w podanym zakresie.

Z kolei w piśmie z 24 czerwca 2020 r. P. P. złożył "korektę treści wniosku z 22 października 2019 r.", jak wskazał, z powodu nieuwzględnienia dotychczasowego wyjaśnienia w zakresie interpretacji granic obszaru górniczego. Podał, że hałda nakładu znajdować się będzie na terenie obszaru górniczego pokrywającego się z obszarem udokumentowanego złoża, którego powierzchnia wynosić będzie 19.998 m2 i nie będzie wykraczać poza granice projektowanego obszaru górniczego; nakład będzie składowany w zwałowisku wewnętrznym w tymczasowej hałdzie o powierzchni 1.802 m2 znajdującej się na terenie obszaru górniczego o powierzchni 19.998 m2. Poza tym wyjaśnił, że granice terenu górniczego są jednocześnie granicami obszaru, na który wyrobisko może oddziaływać, nakład zdejmowany ze stropu złoża będzie hałdowany na zwałowisku wewnętrznym, nie będą tworzone hałdy zewnętrzne poza granicami obszaru górniczego. Ponadto w piśmie z 26 czerwca 2020 r. wyjaśnił, że przez przeoczenie w powyższym stanowisku nie odniósł się do wniosku z 9 września 2019 r.

W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji nr [...] ustalającej na rzecz P. P. warunki zabudowy dla realizacji wyrobiska eksploatacyjnego "[...]" (eksploatacja kruszywa naturalnego – [...]) na części działki nr a, sporządzony przez mgr inż. arch. Ł. W. W stosunku do tego projektu P. P. wniósł uwagi w piśmie z 14 listopada 2020 r., podnosząc, że jako organ uzgadniający został pominięty Wojewoda Opolski jako właściwy w sprawach realizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), brak jest podstawy prawnej do powoływania się w decyzji na opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nadto do prowadzenia korespondencji przez Burmistrza Byczyny z tym organem, brak również potrzeby przywoływania "opinii firmy A".

Pismami z 16 listopada 2020 r. Burmistrz Byczyny zwrócił się do: Zarządu Dróg Powiatowych w Kluczborku w zakresie graniczenia działki objętej inwestycją z pasem drogowym (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Starosty Kluczborskiego "w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych oraz lokalizacji inwestycji na terenie udokumentowanego złoża »[...]«" powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy, Dyrektora Zarządu Zlewni w Kaliszu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy – pismo doręczone 17 listopada 202 r. pozostało bez odpowiedzi) oraz Wojewody Opolskiego w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, zawartych w programach sporządzonych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej (art. 53 ust. 4 pkt 10a ww. ustawy)

Postanowieniem z 24 listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor Likwidator Zarządu Dróg Powiatowych w Kluczborku w likwidacji uzgodnił pozytywnie przesłany projekt decyzji. Starosta Kluczborski postanowieniem z 24 listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 106 § 5 Kpa w związku z ww. pismem Burmistrza Byczyny działającego z upoważnienia art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji wyrobiska eksploatacyjnego "[...]" (eksploatacja kruszywa naturalnego – [...]) na części działki nr a, k.m. [...], obręb [...], uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych ww. projekt decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa działka stanowi grunty orne klasy IVa , IVb i V, a zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do zmiany przeznaczenia ww. gruntów nie wymaga się uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Wojewoda Opolski postanowieniem z 1 grudnia 2020 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o uzgodnienie wskazanego wyżej projektu decyzji. Stwierdził, że wobec nieujęcia inwestycji drogowej dotyczącej budowy drogi [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 1 stycznia 1995 r., a który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, do czego odnosi się art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma podstaw do zajęcia stanowiska w sprawie pomimo stwierdzonej kolizji planowanej inwestycji z lokalizacją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zapisanym w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Opolskiego z 2019 r. Pismem z 15 grudnia 2020 r. Burmistrz Byczyny, stosownie do art. 10 w związku z art. 81 Kpa, poinformował strony postępowania o zgromadzeniu dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie, przesyłając do wiadomości projekt decyzji, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia wobec niego uwag w terminie 7 dni, bowiem po upływie tego terminu sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o zebrane materiały.

Ponadto wskazania wymaga, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji nr [...] ustalającej na rzecz P. P. warunki zabudowy dla realizacji wyrobiska eksploatacyjnego "[...]" (eksploatacja kruszywa naturalnego – [...]) na części działki nr a, sporządzony przez mgr inż. arch. Ł. W.

Decyzją z 15 stycznia 2021 r. nr [...] Burmistrz Byczyny odmówił ustalenia na rzecz strony warunków zabudowy dla terenu działki nr a, k.m. [...], obręb [...], dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego realizację "wyrobiska eksploatacyjnego [...]", a także wskazał, że granice terenu objętego decyzją oznaczone zostały linią ciągłą na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W uzasadnieniu organ przytoczył założenia wniosku inwestora, które poddał modyfikacjom. Wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest na obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Byczyna (uchwała Nr XXXIV/274/13 Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 25 kwietnia 2013 r.) wnioskowany teren nie stanowi obszaru, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe; wnioskowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia ww. studium, zgodnie z którym jest to teren strefy rolniczo-produkcyjnej (R i RZ), a w części stanowi strefę usług technicznych z przeznaczeniem pod elektrownie wiatrowe (EW7). Dalej organ wskazał, że skoro obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać z drogi [...] Nr [...] za front działki uznał zachodnią granicę działki nr a, stąd szerokość frontu działki wynosi około 400 m i analizie poddano zatem obszar w odległości do 1.200 m wokół jej granic. Na obszarze analizowanym dominują tereny otwartej rolnej przestrzeni produkcyjnej oraz fragmenty zabudowy miasta [...] (mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, usługowej, produkcyjnej i zagrodowej); na działce nr d, położonej w odległości około 980 m od wnioskowanego terenu, zlokalizowane jest wyrobisko eksploatacyjnej oraz obszar górniczy złoża "[...]", dla którego koncesja na eksploatację upływa 31 grudnia 2021 r. Teren ten zapewnia kontynuację funkcji, co powoduje, że planowane przedsięwzięcie spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto zauważył, że zgodnie z wnioskiem inwestora planowane zamierzenie nie wymaga uzbrojenia terenu w postaci sieci elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej czy źródła ciepła, co stanowi o realizacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Zdaniem organu, został również spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, ponieważ teren planowanej inwestycji, stanowiący grunty orne klasy IV i V, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Poza tym teren inwestycji położony jest poza obszarami chronionymi. Organ zauważył, że w granicach działki nr a zatwierdzono dwa udokumentowane złoża kopaliny pospolitej, w tym przedmiotowe złoże kruszywa naturalnego [...] "[...]" (decyzja Marszałka Województwa Opolskiego z 11 grudnia 2019 r. nr [...]). Dalej organ ten stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wymaga, by teren miał dostęp do drogi publicznej. Zauważył, że w świetle art. 2 pkt 14 ww. ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jednocześnie stwierdził, że w judykaturze przyjmuje się, że dostęp ten należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny; prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego; faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewnić możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. W ocenie organu, skoro inwestor określił granice terenu inwestycji jako teren położony w granicach udokumentowanego złoża "[...]", usytuowany w odległości około 10 m od pasa drogowego drogi [...], to uznać należało, że nie posiada bezpośredniego dostępu do tej drogi; nie posiada też dostępu do tej drogi przez drogę wewnętrzną, bowiem na działce nr a nie wydzielono drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zapewniającej dojazd i dojście do terenu inwestycji, zewnętrznym bowiem wyrazem istnienia takiej drogi jest jej geodezyjne wyodrębnienie i oznaczeniem użytkiem gruntowym o symbolu "dr". Oznacza to, że dojazd do terenu inwestycji odbywał się będzie należącą do inwestora działką nr a. Organ wskazał, że "do wniosku Inwestor załączył" decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Kluczborku z 18 sierpnia 2020 r. nr [...] zezwalającą na przebudowę zjazdu indywidualnego z "powiatowej drogi publicznej [...]" na działkę nr a na zjazd publiczny; na załączniku graficznym decyzji określono lokalizację zjazdu w południowo-zachodnim narożniku działki nr a, oddalonym od terenu inwestycji o około 70 m. "Brak jest więc faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, drogą zapewniającą możliwość przejścia i przejazdu, odpowiedniego do przeznaczenia i planowanego sposobu użytkowania wnioskowanego terenu". Ponadto, zdaniem organu, planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na brak koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej (art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 Prawa geologicznego i górniczego), z powodu braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy ocenowej), a nadto ze względu na konieczność ochrony złoża kopalin i kolizję przestrzenną wnioskowanego zamierzenia z lokalizacją inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, ustaloną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Opolskiego przyjętym uchwałą Nr VI/54/2019 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r. (art. 125 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 9 oraz art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ odnotował przy tym, że "Inwestor sugeruje, że celem jego działań inwestycyjnych jest »budowa budowli ziemnej«, jaką w jego ocenie stanowi wyrobisko eksploatacyjne, a nie działalność górnicza związana z eksploatacją udokumentowanego złoża kopalin, której skutkiem jest powstanie wyrobiska eksploatacyjnego i tymczasowych zwałowisk nadkładu", a jednocześnie podnosi, że ustalenie warunków zabudowy jest niezbędne do wydania przez Starostę Kluczborskiego koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]". Z tych względów organ wskazywał inwestorowi na konieczność modyfikacji nazwy przedsięwzięcia, ponieważ z treści wniosku i późniejszych wyjaśnień jednoznacznie wynika, że inwestycja faktycznie polegać będzie na realizacji zakładu górniczego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 18 Prawa geologicznego i górniczego jako wyodrębnionego technicznie i organizacyjnie zespołu środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej w zakresie wydobywania kopalin ze złóż.

Zdaniem organu, z wniosku inwestora i złożonych przez niego uzupełnień bezpośrednio wynika, że będzie wykonywał roboty górnicze (art. 6 ust. 1 pkt 12 Prawa geologicznego i górniczego) obejmujące wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczenie i likwidowanie wyrobisk górniczych oraz zwałowanie nakładu w odkrywkowym zakładzie górniczym w związku z działalnością regulowaną ta ustawaj zamierzenie inwestycyjne należy więc realizować zgodnie z wymogami Prawa geologicznego i górniczego, które w art. 1 ust. 1 pkt 1 określa warunki podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Organ nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem inwestora, popartym wyrokiem WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 429/15, zgodnie z którym wyrobisko eksploatacyjne stanowi obiekt budowlany, a dokładnie budowlę ziemną, bowiem wedle art. 6 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wyrobiskiem górniczym (eksploatacyjnym) jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstała w wyniku robót górniczych; "przestrzeń" nie jest więc celową "budowlą ziemną" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wyrobisko eksploatacyjne nie stanowi zatem budowli ziemnej, bowiem one nie podlegają rekultywacji; nie jest celem inwestycji, a stanowi wyłącznie efekt działalności górniczej polegającej na wydobywaniu kopaliny metodą odkrywkową, co potwierdza § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w prawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym wyrobiska eksploatacyjne i poeksploatacyjne kwalifikowane są jako użytki kopalne (Kp), a nie stanowią terenów przemysłowych (Ba) czy innych terenów zabudowanych (Bi). Dalej powołał się na art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, w którym ustawodawca wskazał, że podejmowanie i wykonywanie działalności regulowanej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, konkludując, że nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed uzyskaniem koncesji.

Z kolei art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy ocenowej obliguje inwestora do uzyskania decyzji środowiskowej przed uzyskaniem koncesji, a organ ustalający warunki zabudowy, nie jest bowiem właściwym do kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub też nie w szczególności, gdy »obszar górniczy« jak i »teren górniczy« jest wyłącznie projektowany przez inwestora. Zauważył przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie zwolni właściwego organu koncesyjnego od uwzględnienia ustaleń obowiązującego studium, w którym złoże "[...]" nie zostało ujawnione. Poza tym, organ podał, że złoża kopalin – stosownie do art. 125 i art. 126 Prawa ochrony środowiska – podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, a eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Zdaniem organu, zasadny jest wniosek, że samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jego ochrony, stąd "wydanie decyzji wskazującej na możliwość zmiany przeznaczenia tego udokumentowanego złoża, objętego ochroną, na wyrobisko eksploatacyjne bez wcześniejszej koncesji dopuszczającej eksploatację tego złoża, jest sprzeczne z zasadą ochrony". Z tych względów "zamierzenie inwestycyjne narusza zatem wymogi art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także jest sprzeczne z potrzebami interesu publicznego", z powodu planowanego przebiegu przez teren inwestycji nowej trasy ekspresowej drogi [...] relacji [...] – [...], stanowiącej inwestycję ponadlokalną, ujętą w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Opolskiego przyjętym uchwałą Nr VP/54/2019 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r., będąc w jawnej kolizji z ww. inwestycją celu publicznego, co w konsekwencji jest sprzeczne z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym o obowiązku gminy uwzględnienia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa – podobnie jak udokumentowane złoża kopalin. "Konflikt lokalizacyjny wnioskowanej kopalni odkrywkowej kruszywa naturalnego w [...] z inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym tzn. planowanym przebiegiem nowej trasy ekspresowej drogi [...], jest nierozwiązywalny na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie miałby on miejsca przy zachowaniu właściwej kolejności uzyskiwania przez Inwestora decyzji administracyjnych, czyli decyzji środowiskowej (lub umorzenia postępowania), koncesji, a następnie decyzji o warunkach zabudowy". W rozdzielniku decyzji organ podał, że otrzymują ją "strony postępowania", a w aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania, w którym oprócz inwestora organ wskazał działki nr b i nr c – A. i A. N.

W odwołaniu z 1 lutego 2021 r. od powyższej decyzji inwestor zwrócił się o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Jego zdaniem, planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a odmowę ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji uzasadnił stanem, który w rzeczywistości nie występuje i przepisami prawa, które w sprawie nie mogą mieć zastosowania, powodując, że organ ten naruszył w sposób rażący przepisy prawa procesowego i materialnego. W zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej podniósł, że organ dokonał błędnej oceny w tym zakresie, ponieważ działka nr a bezpośrednio przylega do drogi publicznej, nadto przedłożył organowi dwa oświadczenia zarządcy drogi oraz bezprawnie żądaną decyzję na wykonanie zjazdu publicznego z tej działki, mimo składanych wyjaśnień w zakresie bezpodstawności żądania organu. Jednocześnie odnotował, że oczywiste jest, że drogi wewnętrznej do obiektu będącego przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie można wyznaczyć przed otrzymaniem tej decyzji, poza tym nigdy obiekt zamierzenia inwestycyjnego nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, gdyż obowiązują uwarunkowania związane z linią zabudowy lub pasami bezpieczeństwa; poza tym przy interpretacji wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zawęził występujące w tym przepisie pojęcie "teren" do powierzchni wyrobiska, podczas gdy ta ustawa nakazuje przyjąć powierzchnię całej działki ewidencyjnej, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zauważył, że określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji, nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Na takie rozumienie terenu inwestycji wskazują też zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w § 3 ust. 2 tego aktu prawodawca odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie terenu inwestycji. Poza tym droga wewnętrzna nie wymaga pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto uznał, że stanowisko organu w tym zakresie jest niezrozumiałe, nie został bowiem wyartykułowany w projekcie decyzji podlegającej opiniowaniu i mimo braku nowych dowodów umożliwiających zmianę stanowiska został uwzględniony w zaskarżonej decyzji. Powyższe działanie organu stanowi o naruszeniu art. 6 Kpa, bowiem doszło do wydania rozstrzygnięcia niemającego oparcia w przepisach prawa. Nie zgodził się również z twierdzeniem, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczył nadto, że postępowanie koncesyjne, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego, stanowi odrębne (niezależne) postępowanie od przedmiotowego – dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, a wiązanie go z art. 7 ww. ustawy jest możliwe tylko w odniesieniu do postępowania koncesyjnego, co powoduje, że doszło do nadinterpretacji przepisu i zakresu jego stosowania. Brak jest przepisu, który uzależniałby wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istniejącej w obrocie decyzji koncesyjnej. Nadmienił, że w jego ocenie nie wystąpiła kolizja wyrobiska z dokumentami planistycznymi gminy. Zwrócił uwagę na odmienne – od wyrażonego w projekcie decyzji – stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie na podstawie Prawa, geologicznego i górniczego, zatem powołanie się na "art. 222" tej ustawy jest chybione. Podkreślił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, a nie ustalenia warunków podejmowania i wykonywania działalności określonej w tej ustawie. Z kolei stwierdził, że "sprawa decyzji środowiskowej została w postępowaniu już wcześniej definitywnie wyjaśniona", w toku postępowania przynajmniej dwukrotnie składał wyjaśnienia, że planowane przez niego zamierzenie nie jest objęte rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., co potwierdzają wcześniejsze projekty decyzji stwierdzające spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 piet 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił również błędną interpretację organu w zakresie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r., który to przepis nie ma zastosowania w jego sprawie, ponieważ wszedł w życie po złożeniu przez niego wniosku z 9 września 2019 r. Stwierdził również, że "w postępowaniu środowiskowym koniecznym w przypadkach określonych w ustawie prawo geologiczne i górnicze uwzględnia się wszystkie obiekty związane z ruchem zakładu górniczego w tym również obiekty budowlane jak wyrobisko drogi wewnętrzne i inne niezbędne budynki. Należało sądzić, że analizowana w postępowaniu przez kilka miesięcy okoliczność od strony prawnej jest zgodna z wyjaśnieniami strony tym bardziej, że nie kwestionowano ustaleń dowodowych do zamknięcia postępowania". Z kolei, w ocenie odwołującego się, przedmiotowa inwestycja nie może być rozpatrywana jako teren podlegający ochronie, a przepis art. 125 Prawa ochrony środowiska nie stanowi przepisu odrębnego w postępowaniu lokalizacyjnym. Powoływanie się na regulacje art. 125 i art. 126 Prawa ochrony środowiska – zakładające, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, a także, że eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny – jest zdaniem strony nielogiczne. Zwrócił przy tym uwagę, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragment wyroku bez jego identyfikacji stanowi w istocie orzeczenie WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 236/19, które dotyczy zabudowy mieszkaniowej na terenie udokumentowanego złoża, tj. sytuacji, w której złoże kopaliny zostałoby bezpowrotnie utracone, gdyż ewentualna zabudowa uniemożliwi jego eksploatację, a zatem innego stanu faktycznego niż w jego sprawie – złoże kopaliny będzie chronione w wyniku racjonalnej gospodarki na tym złożu polegającej na jego eksploatacji zgodnie z przepisami prawa — art. 126 Prawa ochrony środowiska. "Sygnalizowana przy tej okoliczności kolizja między istnieniem złoża »[...]« oraz innych złóż kopalin a planowanym przebiegiem drogi [...] jest formalnie i merytorycznie bez znaczenia dla sprawy rozstrzyganej zaskarżona decyzją".

Nadmienił, że realizacja drogi [...] przez jego działkę nie jest przesądzona, trwają bowiem analizy, dlatego tym bardziej kwestie związane z jej budowanie mogą mieć znaczenia w sprawie.

Poza wykazanymi wyżej naruszeniami prawa materialnego – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – P. P. uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 6 Kpa z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia niemającego oparcia w przepisach prawa, albowiem organ nie wskazał stanu faktycznego odpowiadającego wskazanym podstawą prawnym; art. 7a Kpa z powodu nieuwzględnienia zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w kwestii "zwałowiska nadkładu i stanowiska PIG"; art. 8 Kpa przez niewyjaśnienie, dlaczego decyzją z 15 stycznia 2021 r. zajął "inne stanowisko"; art. 80 Kpa przez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało zawężeniem rozważań dowodowych do bezrefleksyjnego dążenia w pozbawieniu go prawa zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Poza powyższym zwrócił uwagę na wadliwość przedmiotowego postępowania wynikającą z długotrwałości jego prowadzenia (prawie półtora roku), do której przyczyniły się m.in. czynności niepotrzebne a nawet nieuprawnione np. w zakresie weryfikacji decyzji "Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w Kluczborku" czy działalności innego podmiotu gospodarczego posiadającego wyrobisko eksploatacyjne w [...], a nadto występowanie o dodatkową opinię urbanistyczno-architektoniczną czy o nieprzewidzianą prawem opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, które to działania ocenił jako celową przewlekłość postępowania, "aż do zaistnienia niekorzystnego dla mnie stanu faktycznego mającego wynikać z podjętych pa planistycznych w Gminie Byczyna i formalnym zaakceptowaniem przebiegu trasy SU". Zwrócił także uwagę, że organ nie zawsze odpowiadał na jego pisma, co powoduje, że nie zawsze był informowany o podejmowanych czynnościach. Odnotował również, że w postępowaniu brało udział kolejno trzech urbanistów, o których wyznaczeniu nie wiedział. Uważa, że podlegali oni "naciskom" Burmistrza w kierunku sformułowania określonego rozstrzygnięcia (decyzji odmownej), niezależnie od poddanego uzgodnieniom projektu decyzji pozytywnej. Podkreślił, że wydane decyzji odmiennej od tej, z którą się zapoznał po informacji o zakończeniu postępowania, było zaskoczeniem i stoi w sprzeczności z przepisem art. 10 Kpa Poza tym nie było żadnym przesłanek do zmiany stanowiska organu, co mogłoby wynikać z opinii organów współdziałających lub innych uczestników postępowania. Zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, ponieważ "nie może liczyć aby Burmistrz Byczyny kiedykolwiek wydał mi decyzję o warunkach zabudowy". Obawia się przy tym, że skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia doprowadzi do dalszego odwlekania jej załatwienia i mnożenia utrudnień. Ponadto za wydaniem decyzji merytorycznej przemawia fakt sporządzenia projektu decyzji przez osobę uprawnioną i poddanie go uzgodnieniom z właściwymi organami. Zwrócił się także o "wyeliminowanie" ze składu orzekającego w postępowaniu odwoławczym osób zawodowo związanych ze środowiskiem urbanistyczno-architektonicznym.

Argumentując rozstrzygnięcie SKO przybliżyło dotychczasowy przebieg postępowania, zgodny z powyższym, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, a następnie odnotowało, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania statuowaną przez art. 15 Kpa, rozpatrując odwołanie, zobligowane jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Przypomniał, że organ odwoławczy nie jest związany zarzutami i wnioskami zgłoszonymi w odwołaniu, lecz bada sprawę w pełnym zakresie i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie uchybienia zarówno merytoryczne, jak i formalne. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie – aczkolwiek nie wszystkie argumenty w nim wywiedzione zostały uznane za zasadne.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego łub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do ust. 2 tej regulacji, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Stosownie do art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ww ustaw, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ odwoławczy zauważył, że inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla wyrobiska eksploatacyjnego "[...]" na działce nr a, podnosząc, iż wyrobisko jest obiekt budowlanym (obiektem ziemnym) powstałym w wyniku eksploatacji metodą odkrywkową udokumentowanego złoża kruszywa, a w celu jego realizacji przekształceniu ulegnie obszar o powierzchni 19.998 m2. Stwierdził przy tym, że sposobem zagospodarowania terenu jest wyłącznie wyrobisko do eksploatacji kruszywa na terenie udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]", którego powierzchnia złoża według karty pozyskanej z systemu MIDAS prowadzonego przez Państwowy Instytut Geologiczny wynosi 1,9900 ha. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 429/15.

W ocenie Kolegium, mimo że to wniosek inwestora determinuje przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to właściwy organ prowadzący postępowania w tym przedmiocie jest zobowiązany dokonać oceny kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim – jak w stanie sprawy – przypadku wskazany przez inwestora tytuł (nazwa) inwestycji jako "wyrobisko eksploatacyjne" może pozostać, lecz należy stanowczo stwierdzić, że w świetle stanowiska strony, w istocie przedmiotem planowanej inwestycji jest eksploatacja kruszywa naturalnego – [...] na terenie dotychczas użytkowanym rolniczo. Tym samym planowana zmiana zagospodarowania terenu jest zmianą, o której mowa w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaznaczył także, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje wskazany przez inwestora ww. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 429/15, na który powołują się jeszcze trzy sądy administracyjne (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 288/20; wyrok WSA w Gdańsku z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 591/19; wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1028/17), jednakże stany faktyczne zaistniałe na kanwie tych orzeczeń są odmienne od tego, który występuje w stanie sprawy. Chodziło o wykazanie braku bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podniósł organ odwoławczy, że choć w ww. wyroku WSA w Poznaniu wskazał, że skoro przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu zagospodarowania działki, to niezależnie od tego czy zmianę tą uzna się za budowę budowli ziemnej wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, czy też za zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, to w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Jego zdaniem wyrok ten nie przesądza, że jest to jedyny dopuszczalny sposób dokonania oceny przedsięwzięcia. Jednocześnie, na co zwrócił uwagę, Sąd ten wskazał, że "nawet w przypadku przyjęcia, iż realizacja inwestycji objętej wnioskiem inwestora nie będzie stanowić budowy, względnie robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, w sprawie i tak znalazłby zastosowanie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przepis ust. 1 (wymagający decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy) stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Powyższe prowadzi wprawdzie do niefortunnych z językowego punktu widzenia skutków w postaci wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji niestanowiącej zabudowy zarówno w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jak i w rozumieniu potocznym, lecz jednocześnie wobec bezpośredniego, a nie odpowiedniego odesłania do stosowania art. 59 ust. 1 ww. ustawy przesądza o konieczności stosowania do tego rodzaju zmian zagospodarowania terenu regulacji dotyczących zmian zagospodarowania spowodowanych budową bądź rozbudową obiektów budowlanych".

Przechodząc dalej wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z przywołanej regulacji wynika niewątpliwie, że określone w niej przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Brak którejkolwiek z nich przesądza o konieczności odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W tych okolicznościach stwierdził, że przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy rozpocząć należy od konstatacji, iż za bezsporną uznać należy okoliczność, że działka nr a usytuowana jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym warunki zabudowy na tym obszarze ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Sentencja zaskarżonej decyzji Burmistrza Byczyny dotyczy "terenu działki nr a", zaś linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, wskazują na "część" tej działki, co – po pierwsze – stanowi o sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną decyzji, a – po drugie – powoduje, że w istocie rozstrzygnięciem kwestionowanego orzeczenia organ objął "część" działki nr a. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zwrot "określenie granic terenu objętego wnioskiem", o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza zawsze całą działkę (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 710/19). Wprawdzie w przywołanej powyżej regulacji nie ma mowy o działce w rozumieniu przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tylko o terenie objętym wnioskiem przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, ale za jej prawnie określonymi granicami, z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych, przemawiają zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Analogicznie ustawodawca odwołał się wprost do pojęcia działki także w pozostałych regulacjach (§ 4 i § 6) tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było – co do zasady – dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Uznać zatem należy, że nawet określenie przez wnioskodawcę granic terenu inwestycji na części działki, bądź wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji oraz w analizie nie ma wpływu na ocenę, iż terenem inwestycji jest cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego istotne jest, w świetle powyższych rozważań, iż decyzja wydana w trybie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast położenia inwestycji na działce. Objęcie osnową decyzji części działki jest dopuszczalne tylko w sytuacji, kiedy teren inwestycji jest mniejszy niż powierzchnia całej działki z uwagi na objęcie jej części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17). Działka nr a, k.m. [...], obręb [...], o powierzchni 30,0796 ha, stanowiąca własność P. P., zgodnie z zapisem w rejestrze gruntów to grunty rolne klasy IVa o powierzchni 12,5766 ha, grunty orne klasy IVb o powierzchni i 8,2678 ha i grunty orne klasy V o powierzchni 9,2353 ha. Inwestor wskazał, że planowana inwestycja obejmuje teren o powierzchni 1,9998 ha stanowiący projektowany teren obszaru górniczego pokrywającego się z obszarem udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]", (którego powierzchnia według karty pozyskanej z systemu MIDAS prowadzonego przez Państwowy Instytut Geologiczny wynosi 1,9900 ha). W okolicznościach sprawy, na co zwrócił uwagę: po pierwsze, w świetle powyższych rozważań co do sposobu określenia terenu inwestycji jako wyodrębnionej geodezyjnie działki, a po drugie, co do nieznacznie, tj. 2 bądź nawet 100 m2, powierzchni brakującej do progu 2 ha obszaru górniczego, od którego to kryterium uzależniona została w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wprawdzie rozporządzenie to nie obowiązuje od 11 października 2019 r., bowiem w tej dacie weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), jednakże stosownie do § 4 tego aktu, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247), stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wskazuje, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie zauważył nadto, że regulacje wskazanych wyżej rozporządzeń zawierają analogiczne unormowania dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie wydobywania wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową (zachowana została nawet systematyka tych przepisów). I tak, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha. Z kolei wedle § 3 ust. 1 pkt 40 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a:

a) bez względu na powierzchni obszaru górniczego: -jeżeli dotyczy torfu lub kredy jeziornej, – na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, a jeżeli została sporządzona mapa zagrożenia powodziowego, na obszarach, o których mowa w art. 88d ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, – na terenie gruntów leśnych lub w odległości nie większej niż 100 m od nich, – na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy, – w odległości nie większej niż 250 m od terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, – jeżeli działalność będzie prowadzona z użyciem materiałów wybuchowych, – jeżeli w odległości nie większej niż 0,5 km od miejsca planowanego wydobywania kopalin metodą odkrywkową znajduje się inny obszar górniczy ustanowiony dla wydobywania kopalin metodą odkrywkową,

b) z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20 000 rn3 na rok, inne niż wymienione w lit. a.

W ocenie organu odwoławczego zachowanie przez inwestora w stanie sprawy powierzchni inwestycji do 2 ha obszaru górniczego, jako części działki nr a, budzi istotne wątpliwości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm.) obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Jak zauważył NSA "dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, czy też przedmiot analizy urbanistycznej byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek)" (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17).

Zdaniem Kolegium, nie można wykluczyć, że taka sytuacja mogłaby mieć miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ na działce nr a zostały udokumentowane dwa złoża kopali, tj. objęte przedmiotowym postępowaniem złoże "[...]" oraz złoże "[...]". Poza tym podkreślił, że z danych zawartych w systemie MIDAS wynika, iż oba wspomniane złoża mają wspólną wschodnią i południową granicę. Jest to obszar o łącznej powierzchni 26,5000 ha udokumentowanego złoża kopalin, dla którego sporządzono i zatwierdzono odrębne dokumentacje geologiczne (o powierzchni 1,9900 ha i powierzchni 24,5100 ha). W ocenie Kolegium, zasadnie zatem organ pierwszej instancji powiązał przedmiotowe przedsięwzięcie, jako eksploatację złoża kruszywa naturalnego, z planowaną eksploatacją złoża "[...]".

Jak stanowi bowiem § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. la tej ustawy. Jak już wcześniej odnotowano decyzja o warunkach zabudowa została wskazana w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej.

Następnie wyjaśnił, iż jak wynika z relacji Burmistrza Byczyny, co również zostało potwierdzone przez P. P., w odniesieniu do złoża "[...]" został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone. Nie ma przy tym znaczenia, co wywodzi P. P., że w odniesieniu do tej drugiej inwestycji nie on jest wnioskodawcą. Z treści bowiem art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej wynika, że przedsięwzięcie jest to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo podjął analizę powiązań przedsięwzięcia objętego niniejszym postępowaniem z przedsięwzięciem dotyczącym eksploatacji złoża "[...]" i w konsekwencji uznał, że z uwagi na fakt, iż planowane przedsięwzięcia będą zajmować powierzchnię przekraczającą 2 ha, wypełniając przesłankę określoną w § 3 ust. 2 pkt 3 przywołanego rozporządzenia. Jako takie zaś będzie stanowić przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b rozporządzenia jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podniósł w dalszej kolejności, że przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok WSA w Kielcach z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 241/20). Przepis ten, jak zaznaczył, ma również zapobiegać praktyce tworzenia pozornie odrębnych od siebie pod względem technologicznym przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam lub inny podmiot (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2018 r., sygn. II SA/Po 523/18). Nawet jeśli eksploatacja każdego z ww. złóż może funkcjonować samodzielnie, istotne znaczenie w kontekście przytoczonego przepisu ma możliwość kumulowania się oddziaływań na środowisko pochodzących z poszczególnych inwestycji, o identycznym przecież profilu. Z tego względu dla oceny dokonywanej na gruncie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie ma najmniejszego znaczenia fakt, że inwestorami w przypadku poszczególnych wniosków są różne osoby. Jeśli chodzi o zawarty w ww. przepisie wymóg co do tego, że przedsięwzięcia mają znajdować się na terenie jednego zakładu lub obiektu, należy zauważyć, że pojęcie zakładu zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią przez "zakład" należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Dokonując kwalifikacji pojęcia prawnego "zakład" należy uwzględniać wykładnię celowościową "przez pryzmat wymagań ochrony środowiska (w szczególności przed zanieczyszczeniem)", zob. ww. wyrok WSA w Kielcach z 8 lipca 2020 r.

Kontynuując wyraził stanowisko, że obowiązująca aktualnie ustawa ocenowa jest wynikiem transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz.UE.L 175 z 5.7.1985, s. 40), której wersję ujednoliconą stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywoływanych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 26 z 28.01.2012, s. 1). W preambule tej ostatniej dyrektywy podniesiono, że na podstawie art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia. Ma gruncie tych regulacji w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straftwalchen i in./Bundesminister fur Wirtschaft, Familie und Jugend). W sprawie CODA, sygn. C-l 42/07 rozstrzygniętej wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (aktualnie TSUE) z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie, ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby – wzięte pod uwagę łącznie – stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei w sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) wyrażono pogląd, według którego bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w:drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska. Książka jubileuszowa z okazji 40-leciapracy naukowej, Wrocław 2008, s. 26-27).

Ponadto organ odwoławczy uznał, że dla oceny tej kwestii nie można uwzględnić – jako kluczowej – deklaracji strony, że oba złoża nie będą eksploatowane jednocześnie. Nie można bowiem wykluczyć, że inwestor będzie jednak prowadził działalność na obu złożach omijając w ten sposób wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której stanowi art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej. Odnotował także, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ obowiązany jest ustalić, czy inwestor winien się legitymować decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, co jednoznacznie wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej. Jednak następuje to nie na etapie badania, czy wniosek spełnia warunki formalne. Organ na tym etapie postępowania nie może żądać od strony spełnienia innych wymogów niż określone w art. 63 § 2 Kpa oraz art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet jeśli ich spełnienie byłoby pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro badanie wniosku o wydanie warunków zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzależnione od konkretnych okoliczności danej sprawy i nie w każdej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Jest to więc kwestia materialna, a nie procesowa. Powyższe stanowisko uzasadnia również fakt, że w przypadku gdy inwestor legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, to organ rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy, bada jego zgodność z tą decyzją a nie tylko czy decyzja taka została wydana (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 października 2019 r., sygn, akt II SAB/Go 174/19).

Poza tym inwestor miał prawo uznać, że kwestia wymogu decyzji środowiskowej została wyjaśniona i organ uznał jako uzasadnione jego stanowisko, stąd argumentacja zaskarżonej decyzji co najmniej go zaskoczyła. Aktualnie organ winien jednak dokonać oceny tego aspektu w świetle powyższych rozważań Kolegium.

Nadto podniósł, że organ pierwszej instancji – poprzez uznanie, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej – dokonał nieprawidłowej oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren ten, rozumiany jako działka ewidencyjna, na co słusznie zwrócił uwagą P. P., posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – drogi [...] Nr [...]. Kwestia ta jest oczywista i od początku postępowania nie powinna budzić wątpliwości Burmistrza Byczyny, który w sposób nieuprawniony – w formie pozaprocesowej – poddawał tę kwestię ocenie zarządcy drogi, jak również bezpodstawnie żądał od inwestora na omawianym etapie postępowania decyzji o lokalizacji zjazdu z tej drogi publicznej na działkę nr a. Równocześnie stwierdził, że trudno również nie zauważyć, iż organ wystąpił do Zarządu Dróg Powiatowych w Kluczborku o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakładającym uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a nadto zarządca drogi uzgodnił pozytywnie przesłany projekt decyzji. W tych okolicznościach stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji budzi zdumienie.

W ocenie Kolegium nieprawidłowo Burmistrz Byczyny stwierdził także, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 7 Prawo geologicznego i górniczego, ze względu na brak koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej. W istocie norma art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wskazuje, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, jednakże postępowanie w przedmiocie wydania koncesji (por. art. 22 i n. Prawa geologicznego i górniczego) jest odrębnym postępowaniem i brak podstaw prawnych, zwłaszcza w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do stawiania inwestorowi ubiegającemu się o decyzję o warunkach zabudowy (stanowiącą niejako promesę możliwości realizacji na danym terenie określonej inwestycji) warunku przedłożenia na etapie postępowania lokalizacyjnego koncesji na wykonywanie działalności wydobywczej. Poza tym formułowanie ocen w oparciu o art. 7 wskazanej ustawy wykracza poza kompetencje organu właściwego w sprawie warunków zabudowy. Nie znajduje się również w kompetencji organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena zgodności planowanej inwestycji z inwestycją celu publicznego. Kryterium takiego nie uwzględnia bowiem art. 61 ust. 1 tej ustawy, a zadaniem Burmistrza Byczyny w przedmiotowej sprawie była ocena planowanego przedsięwzięcia wedle kryteriów ustawowych podanych w tym przepisie. Niewystarczające jest również powołanie się na ogólne zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażone m.in. w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujące na obowiązek uwzględniania w tym planowaniu walorów ekonomicznych przestrzeni i potrzeb interesu publicznego, czy elementy, które powinno uwzględniać studium (art. 10 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy). Poza tym jak wskazał NSA w wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1048/18, brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego.

Niezrozumiałe jak również i nieuzasadnione pozostaje w ocenie Kolegium, stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) wskazującym, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Norma ta precyzuje na czym polega ochrona złoża kopalin, a analizując przedmiot planowanej inwestycji jako eksploatacji złoża kopalin taką sprzeczność trudno dostrzec. Poza tym zasada racjonalnej gospodarki złożami kopalin stanowi jeden z głównych nakazów wymagających uwzględniania w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji geologicznej. Szczegółowe zasady gospodarowania złożami kopalin i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy Prawa geologicznego i górniczego (art. 81 ust. 3 Prawa ochrony środowiska).

Kolegium zwróciło także uwagę, że zaskarżona decyzja – o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy – stanowi zupełnie inne rozstrzygnięcie od tego, które zostało przedstawione organom uzgadniającym, a tym bardziej inwestorowi. W piśmie z 15 grudnia 2020 r. został on bowiem poinformowany, stosownie do art. 10 w związku z art. 81 Kpa, o zgromadzeniu dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie, a także otrzymał do wiadomości projekt decyzji – nr [...] ustalającej na jego rzecz warunki zabudowy dla realizacji wyrobiska eksploatacyjnego "[...]" (eksploatacja kruszywa naturalnego – [...]) na części działki nr a, sporządzony przez mgr inż. arch. Ł. W. – wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wobec tego projektu uwag w terminie 7 dni, bowiem po upływie tego terminu sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o zebrane materiały.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 79a Kpa, który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Przytoczony przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 Kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem (por. F. Elżanowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 624). Przyjęte w art. 79a Kpa rozwiązanie wzmacnia gwarancje pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przez ukierunkowanie czynności strony dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ obowiązany jest bowiem poinformować stronę o np. spełnieniu przesłanek, od których przepis prawa materialnego uzależnia nadanie uprawnienia, zwolnienia z obowiązku. Przepis ten umożliwia stronie przedłożenie dodatkowych dowodów w celu wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 508-509). W jego opinii Burmistrz Byczyny nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 10 § 1 w związku z art. 79a § 1 Kpa i nie poinformował skarżącego, że brak stosownych dokumentów, może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Jednocześnie, jak podniósł organ odwoławczy, odnotowania wymaga, że jakkolwiek przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu odwołujący się uczynił decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla której brak jest obowiązku poddania jej procedurze uzgodnienia, jeśli w ramach swoich kompetencji organ uzna, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia brak spełnienia przesłanki, której ocena wyczerpuje się w ramach wyłącznej właściwości tegoż organu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 64/17), to pismem z 16 listopada 2020 r. wystąpił do Starosty Kluczborskiego "w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych oraz lokalizacji inwestycji na terenie udokumentowanego złoża »[...]«" powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten postanowieniem z 24 listopada 2020 r. nr [...] uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożony projekt decyzji. W ocenie Kolegium, nie można przyjąć, że doszło do milczącego uzgodnienia w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, bowiem Starosta wypowiedział się tylko w zakresie swojej właściwości. Zdaniem Kolegium, właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, o czym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest marszałek województwa. Właściwość rzeczową organów administracji geologicznej wyznacza art. 161 Prawa geologicznego i górniczego, który stanowi, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4 (ust. 1). Do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, poszukiwanych lub rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową w ilości do 20 000 m3 w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałowych (ust. 2 pkt 1). Z kolei w ust. 3 i 4 powołanej regulacji ustawodawca określił kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska. Jednocześnie jego zdanie podkreślenia przy tym wymaga, że rozwiązania wyznaczające właściwość organu administracji muszą być interpretowane w sposób ścisły. W szczególności zaś właściwości tej nie można domniemywać. Milczenie ustawy, która nie zawiera rozwiązania wskazującego na właściwość danego organu w określonej kategorii spraw musi być traktowane jako argument przemawiający przeciwko jego kompetencji w tym zakresie. W istocie bowiem właściwość organu administracji to nic innego jak jego zdolność prawna (a niekiedy obowiązek) do działania w danej kategorii spraw. Naruszenie tej właściwości skutkuje nieważnością podejmowanych rozstrzygnięć (art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 Kpa). Żaden przepis Prawa geologicznego i górniczego nie przesądza natomiast, że starosta działa w omawianym zakresie (dotyczącym uzgodnienia) jako organ administracji geologicznej. Przepis art. 161 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego nie stanowi normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową starosty jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. O ile bowiem Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa.

Na marginesie – wobec wydania decyzji negatywnej – Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganego uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a ta okoliczność z kolei przesądza o konieczności wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej w przypadku naruszenia procedury uzgodnieniowej.

Poza tym w stanie sprawy organ pierwszej instancji jako strony przedmiotowego postępowania uznał inwestora, będącego właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr a oraz (najprawdopodobniej, bowiem w aktach sprawy brak stosownych dokumentów, a w uzasadnieniu decyzji brak wyjaśnienia tej kwestii) współwłaścicieli działek o numerach: b i c, tj. A. i A. N. Poza tym nie wiadomo, na podstawie jakich kryteriów organ zakreślił krąg postępowania i czy uczynił to właściwie.

Wskazane wyżej nieprawidłowości, w ocenie Kolegium, stanowią o wadliwości przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, które doprowadziło do naruszenia wymogów art. 7, art. 10 w związku z art. 79a, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 Kpa wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej organ administracyjny zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Natomiast przepis art. 77 § 1 Kpa wymaga zaś, by organ orzekający w sposób wyczerpujący zebrał i przedstawił materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nieprawidłowości tych organ odwoławczy nie może sanować we własnym zakresie, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), która wyłącza przeprowadzenie w znacznej, opisanej wyżej, części uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Z tych przyczyn nie może wydać oczekiwanego przez odwołującego się rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w ocenie organu odwoławczego należy wyeliminować wskazane uchybienia, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie, prawidłowo uzasadnione. Odnosząc się nadto do wniosku odwołania, dotyczącego "wyeliminowania" ze składu orzekającego w postępowaniu odwoławczym osób zawodowo związanych ze środowiskiem urbanistyczno-architektonicznym, zespół orzekający Kolegium wyjaśnił, że nie wystąpiły przesłanki do wyłączenia członków Kolegium orzekających w przedmiotowej sprawie.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która w sprzeciwie wniesionym od niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu – analogicznie przy tym jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wyraziła niezadowolenie z niego, a także sposobu procedowania organu orzekającego w sprawie – zarzuciła organowi odwoławczemu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu zawartego w §3 ust.2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego a przede wszystkim:

a) "art. 7 oraz art. 77 i 80 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcie bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego a także niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy niezbędnego do prawidłowego jej załatwienia, mającego na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz interes strony na wniosek której postępowanie jest prowadzone". W jej ocenie. "w szczególności organ II instancji pominął dokumenty i wyjaśnienia strony wskazujące na fakt, że okoliczność związana z oceną braku potrzeby załączenia decyzji środowiskowej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została w sposób wystarczający udowodniona; oparcie decyzji o stan faktyczny, który w sprawie nie występuje tj. sytuacji, gdzie następuje sumowanie przedsięwzięć podobnych technologicznie, skoro brak jest innego przedsięwzięcia poza realizowanym na mój wniosek o powierzchni 1,99ha. Organ SKO stworzył fikcyjny stan i na tej podstawie na str.14; 15; 16 próbuje udowodnić słuszność żądania przez organ I instancji opinii środowiskowej przy faktycznym braku istnienia innego przedsięwzięcia, a fakt udokumentowanie złoża "[...]" to nie to samo co przedsięwzięcie zgodnie, z definicją ustawową przedsięwzięcia. Ustalenia organu winny przy tym znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach i materiale dowodowym oraz w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Powyższe wymagania dotyczą organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji (art. 15 i art. 140 Kpa)". Podsumowując ten zarzut stwierdził, że "z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zarówno organ I instancji jak i SKO w swoich rozstrzygnięciach z tych obowiązków się nie wywiązały";

b) art. 7b. Kpa "poprzez wykluczenie możliwości współdziałania organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w celu usprawnienia postępowania w świetle niemającego precedensu chaotycznego i długotrwałego, dotychczasowego sposobu prowadzenia postępowania z licznymi nieprawidłowościami w tym z fałszowaniem dokumentów. W szczególności organ II instancji nie chciał zauważyć, że niektóre braki formalne postępowania (chodzi o uzupełnienie uzgodnień) można sprawnie dokonać w postępowaniu odwoławczym";

c) art. 8 Kpa "poprzez akceptację dotychczasowego sprzecznego z prawem prowadzenia postępowania wykraczającego poza granice dozwolonego uznania, naruszającego zasadę zaufania obywateli i poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stworzenie warunków prawnych organowi I instancji do kontynuacji tego sposobu";

d) art. 139 Kpa "gdyż przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z anulowaniem udowodnionego stanu okoliczności związanej z brakiem konieczności przeprowadzania postępowania środowiskowego oraz zredagowaniem niepotrzebnych niezgodnych z prawem wątpliwości organ odwoławczy w istocie działa na niekorzyść strony";

e) art. 6 Kpa w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na "bezprawnej próbie ograniczania prawa do korzystania z nieruchomości gruntowej przy wykazaniu przez stronę, że ewentualna działalność umożliwiona objętym postępowaniem administracyjnym nie może powodować żadnych naruszeń ładu przestrzennego gminy i środowiska a wydawane są rozstrzygnięcia niemające oparcia w przepisach prawa albowiem nie występuje stan faktyczny odpowiadający wyartykułowanemu w tych rozstrzygnięciach stanowi prawnemu", co – jak uznała – niewątpliwie wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia administracyjnego.

Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o:

1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

2) dokonanie oceny o nieistnieniu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa;

3) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub przynajmniej w części sentencjonującej i uzasadniającej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

4) dokonanie ustaleń, iż zachodzą przesłanki określone w art. 138 §1 pkt 2 Kpa umożliwiające organowi odwoławczemu orzec co do istoty sprawy lub też określonych w art. 136 Kpa w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo też zlecenie uzupełnienia tych materiałów organowi I instancji, co przyczyni się do przyspieszenia i uproszczenia postępowania;

5) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kosztów postępowania.

Ponadto, wskazał na łączność niniejszego postępowania z postępowaniem zawisłym w tut. Sądzie za sygnaturą II SA/Op 111/21, którego wokanda przypada na 29 kwietnia 2021 r. Zauważył, że sprawa ta jest w związku ze sprawą rozstrzyganą zaskarżoną decyzją. Powiązanie tych spraw jest uzasadnione tym, iż w już prowadzonej sprawie może być dużo informacji o niewłaściwym, sposobie prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tym również przed organem odwoławczym.

W jej motywach zakwestionował zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Opisał przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę sformułowanych zarzutów, a następnie zauważył, że Przedsięwzięcie "[...]" nie będzie w żaden sposób technologicznie powiązane z możliwymi, kolejnymi i domniemanymi przedsięwzięciami w sąsiedztwie. Jego zdaniem organ odwoławczy zdecydowanie mylnie łączy przedsięwzięcia o takiej samej technologii produkcji lub wydobycia kopalin tylko dlatego, że wykorzystywana jest w nich podobna lub zbliżona technologia. Stosowana technologia a powiązanie technologiczne o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 247 ze zm.), zaznaczył, że to są dwa różne zagadnienia. Następnie podniósł, że w charakterystyce obiektu będącego przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy brak jest jakichkolwiek informacji i przesłanek aby wystąpiły powiązania z innymi przedsięwzięciami. Będzie to wyrobisko samoistne. Absolutnie niedopuszczalne jest też zakwalifikowanie powiązania technologicznego tylko dlatego, że przedsięwzięcia z sobą sąsiadują. To, że w wyrobisku "X" jeden podmiot gospodarczy prowadzi wydobycie przy użyciu koparki jednołyżkowej i samochodów samowyładowczych i w wyrobisku "Y" sąsiadującym z wyrobiskiem "X" inny podmiot (a nawet ten sam podmiot) prowadzi wydobywanie z użyciem podobnego sprzętu to nie jest żadne powiązanie technologiczne. Jest to tylko podobna technologia produkcji.

Podkreślił nadto, że obecnie poza projektowanym przedsięwzięciem "[...]" inne nie istnieją i na dzień rozstrzygania sprawy ich się nie planuje. Organ odwoławczy dokonuje nadinterpretacji przepisów wykraczającej poza granice dozwolonego uznania oraz bezprawnie przypisuje nieistniejące cechy obiektowi będącemu przedmiotem postępowania. Równocześnie wyraził ocenę, że "bezprzedmiotowe i zdecydowanie przesadzone jest w takiej sytuacji powoływanie się na przepisy unijne w (...) sprawie, tym bardziej, że praktycznie jedynym oddziaływaniem na środowisko jest, tak jak zawsze w przypadku wyrobisk eksploatacyjnych, zmiana ukształtowania naturalnej rzeźby terenu".

W analizie okoliczności związanej z decyzją o środowiskowych uwarunkowanych organ odwoławczy dokonał jej przy niepełnej ocenie materiału dowodowego. Zanegował stwierdzenie organu, że "Jak wynika z relacji Burmistrza Byczyny, co zostało potwierdzone przez P. P. w odniesieniu się do złoża "[...]" został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy a postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone". Jego zdaniem "organ odwoławczy pomija fakt, że osoba składająca ten wniosek jednocześnie ten wniosek prawie rok temu wycofała". Dowód ten, kopię pisma z dnia 28 kwietnia 2020 r. załączył do skargi. W jego opinii o błędnie rozpoznany stan faktyczny zbudowano konstrukcję prawną niekorzystną dla niego. Wyraził przy tym zdziwienie, podnosząc, że "nie do przyjęcia jest powoływanie się na relacje Burmistrza Byczyny" z nim. W aktach sprawy brak jest takiego dokumentu a tylko takie powinny być przez organ odwoławczy poddane analizie. Jeśli w postępowaniu odwoławczym Burmistrz Byczyny udzielała informacji (nieprawdziwych) to działo się to za plecami strony postępowania będącego wnioskodawcą. Czynności takie w jego przekonaniu są niedopuszczalne i naruszają ogólne zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie był informowany o przesłuchaniu Burmistrz Byczyny czy przeprowadzaniu jakiegoś innego dowodu w sprawie.

W dalszych motywach wskazał, że wyniki analizy przeprowadzonej przez organ odwoławczy w odniesieniu do obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej w sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją są również niedopuszczalne z powodów proceduralnych. Dokonany w tym zakresie wywód prawny mimo iż jest błędny daje organowi I instancji podstawę do przyjęcia sposobu badania udowodnionej już wcześniej okoliczności. W sytuacji, gdy są dowody na to iż organ I instancji czyni wszystko aby nie udzielić decyzji o warunkach zabudowy z pewnością bezpodstawne sugestie organu odwoławczego zostaną skrzętnie wykorzystane. Stawia to wnioskodawcę w sytuacji trudniejszej niż była w chwili zamknięcia postępowania przez Burmistrz Byczyny i przedstawienia mi projektu decyzji o warunkach zabudowy. Działanie takie narusza zasadę określoną w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego z takim wywodem prawnym jest w istocie wydana na niekorzyść strony odwołującej się. Niekorzystne dla strony rozwiązanie jest również dlatego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w konkluzji swojej decyzji zobowiązuje organ I instancji do wyeliminowania wskazanego w decyzji uchybienia, którego przecież nie ma. Uchylenie więc decyzji z powodu błędnie wskazanego uchybienia jest konieczne i kluczowe w sensie proceduralnym. Wyeliminuje bowiem powody dla których organ odwoławczy mógł nie skorzystać z przepisu określonego w art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie zauważył skarżący, że kolejną okolicznością wskazaną w decyzji, zakwalifikowaną jako uchybienie jest błędnie ustalona lista stron postępowania. Uznał przy tym, iż "organ odwoławczy ma w tym względzie częściowo rację". W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy strony są ustalane na podstawie art. 28 Kpa W takiej sprawie biorą udział zawsze inwestor, wnioskodawca oraz podmioty posiadające tytuł prawny do działki inwestycyjnej. Sąsiedzi takiej działki biorą udział w postępowaniu tylko wtedy, gdy inwestycja narusza ich interes prawny. Decydujący jest tu zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i uciążliwości dla tych sąsiednich nieruchomości. W sprawie objętej zaskarżoną decyzją ustalenie stron postępowania nie powinno budzić żadnych trudności. Oddziaływanie planowanego obiektu zamyka się w granicach planowanego terenu górniczego a granice te nie wykraczają poza granice własności a nawet jest kilkudziesięciometrowa odległość od nieruchomości niebędących własnością osoby ubiegającej się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Po tym wywodzie stwierdził, że trudno mu znaleźć powody, dla których organ I instancji jako strony uznał także właścicieli działek nr b i c, tym bardziej że wydał decyzje odmowną. Zadał pytanie: "Jaki interes prawny mają w tym rozstrzygnięciu A. i A. N.?." Po czym zaznaczył, że słusznie organ odwoławczy uznał to za uchybienie ale zredagował to w sposób tak niejednoznaczny że w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, (oczywiście, na co zwrócił uwagę, w warunkach niezakwestionowania przez Sąd objętej sprzeciwem decyzji z dnia 15 marca 2021 r., nr [...]) organ pierwszoinstancyjny mógłby ustalić dość pokaźną listę stron postępowania do czego – jak wskazał – "przymierza się po zapoznaniu z treścią tej decyzji", o czym wie z "przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z pracownikiem merytorycznym Urzędu Miejskiego w Byczynie". Zaznaczył nadto, że w sytuacji uchylenia decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy sprawa stron postępowania jest zupełnie bezprzedmiotowa. Lista osób otrzymujących decyzję powinna być jednak jawna na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. Poza tym dostrzegł skarżący dysproporcję w treści między bezzasadnym wywodem dotyczącym kwestii środowiskowej a bardzo istotną sprawą stron postępowania. W odwołaniu od decyzji nie podnosiłem w tej sprawie zarzutu gdyż nie miał wiedzy jak lista stron postępowania wygląda. Brak więc szerszego wyłożenia stanu prawnego w odniesieniu do stron postępowania jest w jakimś sensie błędem decyzji odwoławczej i może skutkować kolejnymi uchybieniami, o których sygnalizował wyżej. Uchybienie związane z listą stron postępowania nie jest na tyle skomplikowane aby nie można było wyeliminować tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, o co notabene wnosił skarżący w odwołaniu od decyzji Burmistrza Byczyny.

W kolejnych motywach zauważył, że okolicznością równie w sposób kontrowersyjny przeanalizowaną i ocenioną przez organ odwoławczy jest sprawa uzgodnienia projektu decyzji z organem administracji geologicznej. Poza wyartykułowanymi zarzutami do treści decyzji z dnia 15 marca 2021 r. znak: [...] skarżący uważa, że jej wadą jest to, iż nie odniesiono się w niej do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza Byczyny. Chodzi przede wszystkim o przewlekłość prowadzonego postępowania, mnożenie wątpliwości i wreszcie fałszowanie dokumentów. W jego ocenie organ nie może pominąć milczeniem tak istotnych zarzutów. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego. W sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją jest to tym bardziej istotne, gdyż w przypadku jej niewzruszenia w postępowaniu sądowym organ I instancji ma przyzwolenie na dalszy niezgodny z pragmatyka urzędniczą sposób prowadzenia postępowania.

W świetle obszernie przedstawionych w sprzeciwie wywodów na jego zakończenie podniósł, że nie było przesłanek do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Tym samym powtórzył, że wnosi o uznanie sprzeciwu i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2021 r., nr [...] w całości lub w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o wskazanie sposobu załatwienia sprawy zgodnie z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyraził przy tym ocenę, że "dotychczasowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wyrobiska eksploatacyjnego "[...]" na działce nr a w miejscowości [...] gmina [...] charakteryzuje się niewyobrażalną przewlekłością mnożeniem problemów, naciskami wywieranym i na urbanistów a nawet fałszowaniem dokumentów". Jego zdaniem w materiałach dowodowych z prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są wszystkie niezbędne dokumenty w tym prawidłowo opracowany i zaopiniowany projekt decyzji autorstwa Urbanisty pana W. Wystarczy ten projekt z niewielkimi korektami dotyczącymi stron postępowania sformalizować w formie decyzji. Równocześnie wyraził pogląd, zgodnie z którym "W sytuacji, gdy organ II instancji nie potrafi zakończyć postępowania proszę o wskazanie sposobu na jego sfinalizowanie. Uważam, że są wystarczające powody aby w mojej sprawie były zastosowane przepisy określone w art. 138 §1 pkt 2 Kpa umożliwiające organowi odwoławczemu orzec co do istoty sprawy lub też w art. 136 Kpa w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów". Na zakończenie przypomniał, że z jego skarg prowadzone są w tut. Sądzie postępowania oznaczone sygnaturą II SA/Op 111/21 oraz II SAB/Op 70/20.

Odpowiadając na sprzeciw organ drugoinstancyjny wniósł o jego oddalenie. Uzasadniając podkreślił, że zasadnicze powody, dla których wydano zaskarżoną decyzję przedstawiono w jej treści, zatem podtrzymuje zajęte wówczas stanowisko.

W piśmie z 6 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko organu odwoławczego zajęte w odpowiedzi na sprzeciw wskazał, że decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 Kpa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Wskazał w nim, że Kolegium wadliwie ustaliło stan faktyczny sprawy stwierdzając istnienie przedsięwzięcia "[...]" na str. 14,15 i 16 mimo, że od 28 kwietnia 2020 r. faktycznie ono nie istnieje. Podniósł bowiem, że w przedmiotowej sprawie w ocenie SKO poddana kontroli nadzorczej decyzja Burmistrz Byczyny z dnia 15 stycznia 2021 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla dz. a jest słuszna, w kwestii żądania decyzji środowiskowej , ze względu, na fakt, iż planowane przedsięwzięcia będą zajmować powierzchnię przekraczającą 2 ha, wypełniając przesłankę określoną w § 3 ust. 2 pkt.3 przywołanego rozporządzenia. Jako takie zaś będzie stanowić przedsięwzięcie określone w § 3 ust. l pkt.40 lit. b rozporządzenia jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W opinii strony skarżącej "SKO w Opolu delikatnie mówiąc tworzy fikcyjny stan faktyczny naruszając przy tym wprost art.7 Kpa, gdyż stan taki nie istnieje". Powtórzył, że od dnia 28 kwietnia 2020 r. nie ma już przedsięwzięcia "[...]". Stanowisko swoje skarżący poparł doktryną i orzecznictwem przedmiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje;

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Sąd może zatem uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że znane są mu z urzędu postępowania zawisłe przed nim, w drugiej zaś, iż w ocenianej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – stosownie do art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, mocą art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Powyższe oznacza, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.

Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko i wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, co wymaga podkreślenia z uwagi na zarzuty zawarte tak w sprzeciwie, jak i piśmie strony skarżącej z 6 maja 2021 r. Tym samym Sąd za nietrafione uznaje podniesione w nich zarzuty i motywy przytoczone na ich poparcie.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 Kpa winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzje drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne, zostały one szeroko przytoczone w części wstępnej wyroku zatem nie ma potrzeby ponownego ich powtarzania w tej części uzasadnienia. Zauważenia wymaga, że w znacznej części były one zgodne z zastrzeżeniami podkoszonymi w odwołaniu. Przy czym nie ma racji strona skarżąca uznając, że wadliwości te mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, o czym szerzej tak powyżej jak i poniżej.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 Kpa. W okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwości te dotyczą braków dowodów mających wpływ na ustalenia faktyczne, od których uzależnione jest stosowanie norm prawa materialnego, w tym dotyczące oznaczeniu stron postępowania. Wskazania w tym miejscu wymaga, że na wadliwości te zwrócił uwagę skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji podnosząc, iż w toku postępowania naruszono "art. 6 Kpa z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia niemającego oparcia w przepisach prawa, albowiem organ nie wskazał stanu faktycznego odpowiadającego wskazanym podstawą prawnym; art. 7a Kpa z powodu nieuwzględnienia zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w kwestii "zwałowiska nadkładu i stanowiska PIG"; art. 8 Kpa przez niewyjaśnienie, dlaczego decyzją z 15 stycznia 2021 r. zajął "inne stanowisko"; art. 80 Kpa przez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało zawężeniem rozważań dowodowych do bezrefleksyjnego dążenia w pozbawieniu go prawa zagospodarowania należącej do niego nieruchomości.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy, których nie mógł konwalidować organ odwoławczy bez naruszenia zasady prawdy obiektywnej, czynnego udziału stron w postępowaniu i dwuinstancyjności. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Rację ma organ odwoławczy, z czym w części zgadza się skarżący jednakże nie dostrzega skutków wadliwości, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy strony są ustalane na podstawie art. 28 Kpa. W takiej sprawie biorą udział zawsze inwestor, wnioskodawca oraz podmioty posiadające tytuł prawny do działki inwestycyjnej. Sąsiedzi takiej działki biorą udział w postępowaniu wówczas, gdy inwestycja narusza ich interes prawny. Decydujący jest tu zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i uciążliwości dla tych sąsiednich nieruchomości, czego w postępowaniu nie ustalono prawidłowo, a co wymaga w jednoznacznego i nie poddającego się żadnym wątpliwościom odtworzenia dla zrealizowania zasady prawdy materialnej, zgodnie z art. 7 Kpa bez naruszenia zasad tak czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, jak i dwuinstancyjności ustanowionej w art. 15 Kpa, w tym w zakresie nie ustalonego jednoznacznie statusu prawnego właścicieli działek nr b i c.

Zasada prawdy materialnej (obiektywnej) oznacza, że celem postępowania prowadzonego przez organ jest ustalenie tej prawdy na podstawie udowodnionych faktów i okoliczności. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie.

Z kolei zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyraża art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań. Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym to jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. stanowi ono sposób na eliminację wielu negatywnych skutków procesu inkwizycyjnego. Prawo do czynnego udziału w procesie stwarza stronie możliwość podejmowania czynności w obronie jej interesów. Czynny udział w postępowaniu w sprawie chroni przed arbitralnością i omnipotencją władzy. Szczególną wrażliwość na prawa strony w procesie dostrzega się w aktach prawa Unii Europejskiej (UE). Artykuł 41 ust. 1 i 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nakłada na organy i instytucje UE obowiązek zapewnienia obywatelowi wysłuchania przed podjęciem jakiegokolwiek działania mogącego mieć negatywny wpływ na sytuację tej osoby, prawo dostępu do akt sprawy oraz prawo do poznania motywów rozstrzygnięcia. W art. 16 ust. 1 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej stwierdzono natomiast, że w przypadkach dotyczących praw i interesów jednostek urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 tego Kodeksu w przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo, przez podjęciem decyzji, przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia. Z kolei w załączniku do rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji wśród podstawowych zasad określających pozycję jednostki względem organu administracji publicznej wskazuje się m.in.: prawo do wysłuchania – każdy może przedstawić fakty, argumenty oraz dowody, które zostaną rozważone w sprawie rozstrzyganej aktem administracyjnym obciążającym jednostkę lub ograniczającym jej prawa i wolności; prawo do uczestnictwa w postępowaniu, które jednostki dotyczy; prawo dostępu do informacji o przebiegu sprawy, dowodach i innych okolicznościach postępowania; prawo do wsparcia i reprezentacji (Por. W. Chróścielewski, P. Dańczak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 49.). Już te wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego uzasadniają stanowisko organu odwoławczego wyrażone w objętej sprzeciwem decyzji.

Mając powyższe na uwadze i charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania oraz powtórzenia wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza – jak wskazano powyżej – że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem istotnego materiału dowodowego zebranego z prawidłowo ustalonym kręgiem stron w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ pierwszej instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu, notabene co dostrzegł także skarżący w odwołaniu, a co w na ten czas pomija. Przypomnienia wymaga, że w odwołaniu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie merytoryczne, co z uwagi na ujawnione wadliwości nie mogło zostać zgodnie z prawem zrealizowane co do drugiej części żądania. Zdaniem Sądu dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo organ odwoławczy stwierdził braki dowodowe mające wpływ na ustalenia stanu faktycznego, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej.

Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął organ odwoławczy, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Podsumowując powtórzenia wymaga, że treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego, które zostały powyżej szczegółowo przytoczone. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.