Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 96/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku handlowo - usługowo - biurowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 z parkingami podziemnymi oraz urządzeń towarzyszących takich jak: parking naziemny, plac zabaw, śmietniki, murki terenowe na działce o nr ewide[...], obręb: 71 - [...] I, arkusz: 4, położonej w L. przy ul. [...], pas drogowy: działka nr [...] - ul. [...] droga publiczna kategorii gminnej i działka nr [...] - droga wewnętrzna dla obsługi gruntów rolnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji powyżej opisanej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie powołał się na art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm). Stwierdził, że stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczył biorąc pod uwagę, że front działki przylegający do ul. [...] wynosi 28 m, stąd minimalny obszar analizowany obejmuje zasięg 84,0 m wokół granic terenu inwestycji. Ponadto wskazał, że w postępowaniu rozszerzono ten zasięg do ponad 200 m, uwzględniając występujące tu wszystkie obiekty usługowe lub wielorodzinne, dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. B.), a mogące posłużyć jako punkt odniesienia dla proponowanej inwestycji. Po dokonanej ocenie materiałów geodezyjno - kartograficznych organ administracji stwierdził, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie występuje w analizowanym obszarze.

Organ I instancji dodał, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się cmentarz parafialny (dz. nr [...]) oraz miejsca pochówków dokonywanych od 1980 r. na przyległych do niego działkach, należących do [...] w [...] (dz. o nr: [...] - obręb: 71 - [...] I, ark. 4). Stwierdził ponadto, że warunki sąsiedztwa zabudowy wokół cmentarza reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone".

Prezydent Miasta L. podniósł, że mając na względzie prawidłowe ustalenie granic ochrony sanitarnej cmentarza, postanowieniem z dnia 8 października 2014 r. znak: [...] zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. w sprawie ustalenia, czy cmentarz przy ul. [...] w L. został samowolnie rozbudowany na wskazanych działkach. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. (PINB L.) umorzył postępowanie w sprawie, co skutkowało podjęciem przez organ zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Organ I instancji dodał, że stanowisko PINB L. zawarte w uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż wydanie nakazu rozbiórki "cmentarza", bez uprzedniej ekshumacji zwłok (z grobów istniejących na przedmiotowych działkach od 1980 r.), na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.), nie jest możliwe. Następnie stwierdził, że zgodnie z art. 3 tej ustawy, "Cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego".

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym do końca 2003 r. Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego L. Zespołu Miejskiego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z 1987 r. Nr [...], poz. 87), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 21 października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z 1993 r. Nr [...], poz. 101) działki o nr: [...], znajdowały się na terenie o symbolu IID 16ZC- przeznaczonym pod cmentarz. Organ I instancji stwierdził, że w przeprowadzonej analizie obszaru uwzględnił zaistniałą sytuację, określając 50 metrowy zasięg strefy ochrony sanitarnej funkcjonującego cmentarza, odpowiednio wokół miejsc pochówku na w/w działkach. Dodał, że liczne wizje terenowe, zdjęcia satelitarne, a także daty pochówków widniejące na nagrobkach świadczą o tym, że rozszerzenie cmentarza o te działki nastąpiło już w latach 80 - tych XX wieku. Dalej organ stwierdził, że wskazana strefa ochrony sanitarnej objęła nieomal całą wnioskowaną do zabudowy nieruchomość, co wyklucza możliwość lokalizacji w jej obrębie zabudowań mieszkalnych, a także obiektów usługowych związanych z produkcją lub przechowywaniem żywności. Organ skonstatował, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, tj. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał, że w zakres inwestycji wchodzi zespół budynków: mieszkalnego i usługowego; możliwość ustalenia warunków zabudowy rozpatruje się dla całego zamierzenia inwestycyjnego (zgodnie z treścią wniosku), nie zaś dla każdego z budynków osobno. Dalej dodał, że w dniu 2 października 2014 r. ten sam inwestor (dla tego samego terenu) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji jedynie budynku handlowo - usługowo - biurowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, co stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu I instancji, lokalizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, gdyż nie znajduje funkcjonalnej ani formalnej analogii w zainwestowaniu obszaru analizowanego. Obiekty mieszkalnictwa wielorodzinnego nie zostały dotychczas zrealizowane zarówno na działkach dostępnych od ul. [...], jak i od innych istniejących w obszarze analizy dróg publicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S., zaskarżonej decyzji zarzucając:

1/ naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że żadna z działek sąsiednich dla działki, na której zamierza zrealizować wnioskowaną inwestycję dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tylko z tego powodu, że działka inwestora znajduje się w otoczeniu zabudowy siedliskowej (zagrodowej), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej mimo, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej;

2/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 3, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mimo iż w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na działkach [...] nie znajduje się legalnie istniejący cmentarz, a jedynie nielegalne miejsca pochówku niewchodzące jednak w skład Cmentarza [...] w [...], a w konsekwencji bezpodstawne wyznaczenie 50 m strefy ochronnej także wokół dotychczasowych miejsc pochówku na w/w działkach liczonej jednak od granicy tych działek;

3/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w konsekwencji:

- bezpodstawne pominięcie okoliczności, że część nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tj. działki o nr: [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne;

- niezasadne uznanie, że znajdujące się na działkach o nr [...] oraz [...] miejsca pochówku są rzekomo legalnie wykorzystywane jako cmentarz, co skutkowało bezpodstawnym określeniem 50 metrowej strefy ochrony sanitarnej dla funkcjonującego cmentarza, tj. także wokół dotychczasowych miejsc pochówku na w/w działkach;

4/ naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej złożonym przez wnioskodawcę wraz z pismem z dnia 29 maja 2015r. dokumentom w postaci pism Starosty [...] w L. z dnia 09.01.2015 r. i z dnia 19.02.2015 r., pisma Wojewody L. z dnia 18.02.2015 r., pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 02.01.2015 r., pisma z Urzędu Miasta L. z dnia 13.01.2015 r. i z dnia 18.02.2015 r., z których wynikało, że nieruchomości stanowiące działki o numerach ewidencyjnych [...] nie są cmentarzem, ani nie znajdują się w granicach istniejącego cmentarza grzebalnego.

Rozpatrując złożone odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ II instancji przypomniał brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio" oraz art. 61 ust. 1 powyższej ustawy "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (ust. 1), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja jest ponownym rozpoznaniem wniosku odwołującego po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzedniej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z dnia 15 lipca 2014 r. znak: [...], nr [...], stwierdzając, że zalecenia kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia 12 września 2014 r. znak: [...] zostały przez organ I instancji wykonane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie mogą być ustalone warunki zabudowy, gdyż nie spełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdyż jak wynika z akt sprawy, takiej zabudowy brak jest w obszarze analizowanym, a warunki zabudowy ustala się dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu odwoławczego również niespełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy, gdyż zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisem odrębnym, tj. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), który stanowi, że: "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". W ocenie organu II instancji prawie cały teren inwestycji, tj. dz. nr [...] znajduje się w 50 metrowej strefie ochrony sanitarnej funkcjonującego cmentarza i nie może w niej powstać żadna zabudowa mieszkaniowa, ani zakłady produkujące artykuły żywnościowe, zakłady żywienia zbiorowego, czy też zakłady przechowujące artykuły żywnościowe. Fakt istnienia cmentarza (miejsc pochówku) jest faktem oczywistym, potwierdzonym przez decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia 4 lutego 2015 r. znak: [...] (w aktach sprawy), który stwierdził, że na działkach o nr: [...], znajduje się cmentarz, a te działki leżą od strony działki inwestora oddzielone tylko dz. o nr [...] stanowiącą drogę o szerokości 3 m.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że:

- niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ z analizy, w obszarze analizowanym wynika, że nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to niespełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Obowiązujący na sąsiednich terenach plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 22 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część II (Dz. Urz. Woj. L. . z 24 października 2002 r. Nr [...], poz. 2671) nie przewiduje, wbrew twierdzeniu odwołującego, terenów zabudowy mieszkaniowej mieszanej (wielo - i jednorodzinnej) o symbolu M3 w sąsiedztwie terenu inwestycji, a jedynie zabudowę jednorodzinną o symbolu M4, a nawet gdyby przewidywał zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, nie miałoby to prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, gdyż zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie ma w obszarze analizowanym. Nie ma urbanistycznie do czego nawiązać, aby ustalić warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu II instancji twierdzenie odwołującego, że brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na lokalizację cmentarza mija się z prawdą. Przytoczone pisma Starosty [...] w L. z dnia 09.01.2015 r. i z dnia 19.02.2015 r., pismo Wojewody L. z dnia 18.02.2015 r., pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 02.01.2015 r., pisma z Urzędu Miasta L. z dnia 13.01.2015 r. i z dnia 18.02.2015 r., z których wynika, że organy te nie dysponują dokumentami dotyczącymi lokalizacji cmentarza, wobec faktu jego istnienia i faktu, że przewidywał ten cmentarz Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego L. Zespołu Miejskiego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 grudnia 1986r. (Dz. Urz. Woj. L. . z 1987r. Nr [...], poz. 87) nie mają prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie. Faktem jest, że w dacie uchwalania tego planu cmentarz był położony w Gminie K. i teren ten do miasta L. został włączony dopiero 1 stycznia 1989 r. Jednak plan ten został zmieniony w 1993 r. Uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 21 października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z 1993 r. Nr [...], poz. 101). Zgodnie z tą zmianą planu działki o nr: [...], znajdowały się na terenie o symbolu IID 16ZC o powierzchni 9,0 ha przeznaczonym pod cmentarz, ustalenia realizacyjne dla tego terenu to, adaptacja i powiększenie istniejącego cmentarza wyznaniowego w granicach wyznaczonego terenu, stan istniejący to pola uprawne z zabudową zagrodową i cmentarz parafialny) (wyciąg z części tekstowej i graficznej tego planu w aktach sprawy). Zdaniem organu II instancji potwierdza to prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1406/02 (w aktach sprawy), którym Sąd ten uwzględnił skargę [...] w [...] i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 5 września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu wniesionego przez [...] w [...] do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część II, dotyczącego działek o nr: [...]. Przedmiotem zarzutu było przeznaczenie tych działek leżących w sąsiedztwie cmentarza pod budownictwo jednorodzinne, gdy parafia domagała się zmiany przeznaczenia tych działek i włączenia ich w obręb cmentarza. W uzasadnieniu wyroku powołano m.in.: decyzję Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. znak: [...], który to organ po uzyskaniu zgody Prezesa Rady Ministrów zezwolił skarżącej parafii na przeznaczenie na cele nierolnicze pod poszerzenie cmentarza grzebalnego w [...] 1,53 ha gruntów ornych klasy II i IlIa, Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia 25 sierpnia 1981r. znak: [...] stwierdził zgodność z obowiązującymi przepisami projektowanego podziału gospodarstwa rolnego J. O. w wyniku, którego została wyodrębniona dz. nr [...] z przeznaczeniem na poszerzenie cmentarza.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że żadna z działek sąsiednich dla działki, na której skarżący zamierza realizować wnioskowaną inwestycję dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem, że nie jest spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" tylko z tego powodu, że działka inwestora znajduje się w otoczeniu zabudowy siedliskowej (zagrodowej), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, mimo, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mimo iż w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na działkach [...] nie znajduje się legalnie istniejący cmentarz, a jedynie nielegalne miejsca pochówku niewchodzące jednak w skład Cmentarza [...] w [...], a w konsekwencji bezpodstawne wyznaczenie 50 m strefy ochronnej także wokół dotychczasowych miejsc pochówku na w/w działkach liczonej jednak od granicy tych działek;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, iż decyzja ta została wydana z naruszaniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować jej uchyleniem;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w konsekwencji:

- bezpodstawne pominięcie okoliczności, że część nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym tj. działki nr [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowej wielorodzinne;

- niezasadne uznanie, że znajdujące się na działkach nr [...] oraz [...] miejsca pochówku są rzekomo legalnie wykorzystywane jako cmentarz, co skutkowało bezpodstawnym określeniem 50 m strefy ochronnej sanitarnej dla funkcjonującego cmentarza tj. także wokół dotychczasowych miejsc pochówku na w/w działkach liczonej od granicy tych działek;

3/ art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiałach - dokumentach, które nie znajdują się w aktach sprawy, a które nie stanowią faktu notoryjnego tj. decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L., znak: [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 25 sierpnia 1981 r., co w konsekwencji spowodowało, że skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do treści w/w decyzji i wynikających z nich okoliczności.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu decyzji pełnomocnik skarżącego opisała szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając wskazane zarzuty oraz przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

[...] przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, K. 2004, s. 213).

Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy w szczególności zaliczyć przepisy ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz przepisy wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 powyższej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie".

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Powołany przepis rozporządzenia określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od terenów mieszkaniowych, wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150 m. Wyjątek od tej reguły dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150 m znajduje się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej.

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1321/14, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., II OSK 2138/13).

Inwestycja o funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku handlowo - usługowo - biurowego planowana jest na działce nr ew. [...] W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się cmentarz parafialny zlokalizowany na działce nr ew. [...] oraz miejsca pochówków (działki o nr ew. [...] dokonywanych od 1980 r. na działkach przyległych do cmentarza oraz do działki planowanej inwestycji.

W ocenie skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie mogą mieć zastosowania w sprawie, ponieważ działki o nr ew. [...] są to jedynie nielegalne miejsca pochówku niewchodzące w skład Cmentarza [...] w [...].

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, z dwóch powodów.

Po pierwsze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzją z dnia 4 lutego 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy cmentarza przy ul. [...] na działkach [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest dokumentów zezwalających na budowę cmentarza, a pojedyncze groby występujące na działce nie są obiektem budowlanym i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał jednocześnie, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane ponieważ przy braku możliwości zalegalizowania budowy, istniałaby konieczność wydania nakazu rozbiórki, co będzie oznaczać ekshumację, sprzeczną z art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Po drugie, miejsca pochówku znajdujące się na powyższych działkach, co obrazują zdjęcia satelitarne znajdujące się w aktach sprawy zostały zorganizowane w sposób właściwy dla organizowania i zabudowy cmentarzy (uporządkowane, symetryczne ułożenie grobów, wydzielenie alejek) oraz zajmują całość wskazanych działek, bezpośrednio granicząc z terenem inwestycji. Z powyższego wywieść należy, że niezależnie od podstawy prawnej funkcjonowania powyższego obszaru w sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mając na uwadze cel regulacji, którym bezpośrednio jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego w związku z usytuowaniem cmentarza.

Z treści przepisów rozporządzenia jasno wynika, że dla prawodawcy wartością chronioną są cmentarze i zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia z uwagi na byt cmentarzy przez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne. W okolicznościach niniejszej sprawy odniesienie wykładni przepisów rozporządzenia jedynie do terenu o nazwie cmentarz, a nie do zorganizowanego miejsca pochówku na takim obszarze byłaby nieracjonalna i stanowiłaby ignorancję dla poszanowania wartości sanitarnych i ich znaczenia dla życia zdrowia człowieka i jednocześnie oznaczałaby, że normy odległościowe sanitarne wiążą inwestora realizującego inwestycję w sąsiedztwie terenu o nazwie cmentarz, a nie obowiązują inwestora realizującego inwestycję w sąsiedztwie terenu faktycznie zrealizowanego cmentarza. W rozumieniu prawa przyjętym przez skarżącego, inwestor obiektu budowalnego sytuowanego obok miejsc pochówku zorganizowanych w formie właściwej dla cmentarza posiadałby prawo do odrzucenia treści normy powszechnie obowiązującej, przez wyraz swej woli mógłby się narazić na konsekwencje wynikające z niedochowania norm prawnych strzegących regulacji o charakterze sanitarnym, szczególnie, że planuje budowę budynku wielorodzinnego.

W konsekwencji zdaniem Sądu planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że wskazana strefa ochrony sanitarnej objęła niemal całą wnioskowaną do zabudowy nieruchomość. W tym miejscu wskazać należy, że niezasadne są zarzuty skargi wskazujące, że rozstrzygnięcie oparto na materiałach - dokumentach, które nie znajdują się w aktach sprawy, tj. decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L., znak: [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 25 sierpnia 1981 r. Na istnienie powyższych decyzji wskazał organ II instancji, badając dokumenty związane z powstaniem cmentarza, wskazując, że zostały one wymienione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1406/02, który uwzględnił skargę [...] w [...] i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 5 września 2002 r. Nr [...]. Powyższe dokumenty nie miały dla sprawy znaczenia.

Ponadto wskazać należy, że organy administracji stosowanie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dokonały analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie odpowiadającym warunkom art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z opisu stanu zainwestowania analizowanego terenu (str. 2 Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, będącym załącznikiem nr [...] do decyzji organu I instancji) wynika, że forma zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie występuje na analizowanym terenie, głównie jest to zabudowa siedliskowa oraz budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarczo - garażowe oraz usługowe.

Podkreślić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - jak słusznie uznały organy administracji zasada "dobrego sąsiedztwa" nie została spełniona. Przede wszystkim działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w otoczeniu zabudowy siedliskowej, zagrodowej, gdzie większość działek stanowią niezabudowane grunty rolne, tymczasem wniosek dotyczy dwóch budynków: wielorodzinnego, IV kondygnacyjnego w układzie klatkowym oraz budynku handlowo - usługowo - biurowego. Powyższe okoliczności, mające ustawowe znaczenie, wobec niepełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również są przesądzające dla sprawy, ponieważ nie spełniają warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie. W sposób wyczerpujący Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 kpa. Nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy kpa.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.