Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 931/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 68 § 1, art. 76 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 5 poz 42
law: Ustawa z dnia 15 grudnia  2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2299/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz [...] 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2299/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2012 r. nr 13/2012 w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 4 grudnia 2010 r. został przeprowadzony egzamin na uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, do którego przystąpiła także [...] (dalej skarżąca). Skarżąca wylosowała zestaw nr 48, w którym znajdowały się następujące pytania:

1. pyt. 1 - Proszę omówić i zilustrować szkicami problemy związane z miejscami gromadzenia odpadów stałych;

2. pyt. 2 - Proszę rozwiązać, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych (również niewidomych, niedowidzących i głuchoniemych) holl dworca kolejowego z kasami, ilustrując wypowiedź szkicami rysunkowymi;

3. pyt. 3 - Proszę określić zakres usług projektowych, jak i wymienić niezbędne dokumenty, będące podstawą do wykonania projektu budowlanego rejonowej przychodni zdrowia o powierzchni użytkowej 1500 m², zlokalizowanego na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4. pyt. 4 - (dot. praktyki na budowie zdającego, pytanie zadaje członek Komisji). Opisać procedurę rozpoczęcia (od momentu wejścia na budowę) i realizacji budowy do etapu stanu "surowego" na przykładzie budowy domu w Skierkach. Jakie problemy występowały i jak je rozwiązano;

5. pyt. 5 - (dot. praktyki projektowej zdającego, pytanie zadaje członek Komisji). Omówić problem i rozwiązania projektowe przy projekcie zespołu budynków w podbieli.

Poza przytoczeniem treści ww. pytań, w protokole zapisano, że wobec niepełnej odpowiedzi na pytanie nr 1, 2, 3 skarżącej zadano pytania pomocnicze. W protokole znajduje się również adnotacja dotycząca zadawanych pytań i udzielanych odpowiedzi.

Okręgowa Komisja - na podstawie ustnych odpowiedzi, ustaliła, że skarżąca uzyskała ocenę negatywną. Jak wynika z protokołu czynności egzaminacyjnych odpowiedzi na pytania 1, 2, 3, 4, 5 zostały uznane przez członków Komisji za niepełne. Pomimo zadania pytań pomocniczych skarżąca nie udzieliła wyczerpujących odpowiedzi.

Okręgowa Komisja decyzja z [...] grudnia 2010 r. odmówiła skarżącej nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane oraz art. 11 i 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. nr 5, poz. 42 ze zm.), dalej u.s.z., a także w oparciu o § 11 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z 28 kwietnia 2006 r. oraz na podstawie art. 104 i 107 § 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 12 ust. 3 Prawa budowlanego warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. W ocenie Okręgowej Komisji z przebiegu egzaminu wynika, że skarżąca nie wykazała się taką wiedzą i umiejętnościami, co uniemożliwiało nadanie jej uprawnień budowlanych.

W wyniku rozpoznania odwołania Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako Krajowa Komisja) decyzją z [...] marca 2011 r. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po ponownym rozpoznaniu zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w szczególności protokołu z egzaminu, wynika, że egzamin w części ustnej został przeprowadzony w sposób prawidłowy, a skarżąca nie udzieliła prawidłowych odpowiedzi na część zadanych jej pytań, w tym pytań z wylosowanego zestawu nr 48, jak również pytań dodatkowych. Organ wskazał, że z protokołu egzaminacyjnego wynika, że skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na pytania dotyczące praktyki zawodowej, jak również nie potrafiła wymienić niezbędnych dokumentów do uzyskania pozwolenia na budowę. Krajowa Komisja odwołując się do art. 12 ust 3 Prawa budowlanego, w myśl którego warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej, stwierdziła, że skarżąca nie wykazała się wiedzą i umiejętnościami pozwalającymi jej na pozytywne złożenie egzaminu, a w konsekwencji uzyskanie uprawnień budowlanych. W ocenie organu ilość zadawanych skarżącej pytań pomocniczych jednoznacznie świadczy, że odpowiedzi na wylosowane pytania nie były wystarczające, natomiast brak odpowiedzi na temat przebiegu praktyki zawodowej oraz zakresu dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, wskazują, iż skarżąca w trakcie egzaminu nie posiadała wiedzy i umiejętności niezbędnych do pozytywnego jego zaliczenia.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu uznał, że sprowadzają się one wyłącznie do prywatnej oceny własnych odpowiedzi na zadane pytania egzaminacyjne. Organ wyjaśnił, że warunkiem zaliczenia jest udzielenie odpowiedzi prawidłowych i wyczerpujących. Ocena prawidłowości odpowiedzi zdającego należy w tym zakresie wyłącznie do komisji egzaminacyjnej, której członkowie, o stosownych uprawnieniach budowlanych, na podstawie swojej wiedzy i doświadczenia posiadają kwalifikacje do oceny prawidłowości odpowiedzi ustnych składanych przez zdającego.

Organ odwoławczy wskazał również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby pytania zadawane skarżącej posiadały cechy złośliwości czy nieprzyjazności. Stąd zarzut przedstawiony w tym zakresie, jako nieznajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym, organ uznał za nieprawdziwy. Zdaniem Krajowej Komisji zarówno wylosowany zestaw pytań, jak również pytania dodatkowe oraz dotyczące przebiegu praktyki zawodowej swoją formą i zakresem odpowiadały pytaniom zadawanym wszystkim zdającym w trakcie sesji egzaminacyjnej.

Na powyższą decyzję Krajowej Komisji skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o jej uchylenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2358/11 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu - powołując się na treść art. 12 § 3 i § 4 art. 12 Prawa budowlanego oraz § 8 i § 11 rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83, poz. 578), a także na Regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego, w tym § 10 ust. 2 pkt 8 Regulaminu, Sąd uznał, że protokół z egzaminu ustnego skarżącej nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi udzielonych przez nią, mimo przeznaczonej do tego rubryki. Sąd zauważył, iż w protokole tym zaznaczono punkt, z którego wynika, iż Komisja Egzaminacyjna ustaliła negatywny wynik egzaminu, a następnie pojawia się zapis "za powyższym wynikiem głosowało 7 członków Komisji Egzaminacyjnej przy 6 głosu sprzeciwu, 1 wstrzymującym". W ocenie Sądu oznacza to, iż negatywnemu wynikowi egzaminu sprzeciwiło się 6 członków Komisji Egzaminacyjnej, a więc jej większość, co z kolei budzi uzasadnione wątpliwości za jakim wynikiem tak naprawdę głosowała Komisja Egzaminacyjna. Sąd stwierdził, że powyższe okoliczności nie zostały w sposób wyczerpujący również wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, pomimo ostatecznego zdecydowania w niej o pozbawieniu skarżącej prawa do wykonywania zawodu. Mając to na uwadze Sąd odwołał się do art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a. i zalecił Krajowej Komisji aby w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zbadała wszystkie podnoszone przez skarżącą zarzuty i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący uzasadniła swoje stanowisko dotyczące wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i przebiegu egzaminu.

Krajowa Komisja ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z 15 maja 2012 r. zwróciła się do Okręgowej Komisji o uzupełnienie materiałów poprzez odpowiedź na pytania wskazane w treści powyższego postanowienia.

W odpowiedzi Okręgowa Komisja nadesłała pismo zatytułowane "UZUPEŁNIENIE DO PROTOKÓŁU Z EGZAMINU NA UPRAWNIENIA BUDOWLANE z dnia 04.12.2010r., przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną powołaną przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Architektów (dot. skarżącej, znak sprawy: [...])", dalej jako "Uzupełnienie protokołu". W treści tego pisma Okręgowa Komisja uzupełnienia materiał dowodowy odpowiadając na pytania Krajowej Komisji zawarte w treści postanowienia z 15 maja 2012 r.

Decyzją z [...] września 2012 r. Krajowa Komisja utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazała, iż co prawda skarżąca wykazała się znajomością procesu budowlanego i wiedzą z zakresu prawa budowlanego, lecz była to znajomość i wiedza niepełna - niewystarczająca dla nadania skarżącej uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Krajowa Komisja odwołując się do art. 12 ust. 2 Prawo budowlane wskazała, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2299/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na ww. decyzję Krajowej Komisji z dnia [...] września 2012 r.

Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że organy administracji rozpoznające ponownie sprawę były związane wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2011 r.

W myśl wytycznych WSA zawartych w uzasadnieniu tego wyroku Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej jako organ drugiej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązana była do zbadania i wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących przebiegu i wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i udzielanych na nie odpowiedzi.

WSA przytaczając treść art. 12 § 3 Prawa budowlanego wskazał, że warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. Egzamin składa się przed komisją egzaminacyjną powoływaną przez organ samorządu zawodowego albo inny upoważniony organ (§ 4 art. 12 Prawa budowlanego). Natomiast stosownie do § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie egzamin na uprawnienia budowlane składa się z części pisemnej, przeprowadzanej w formie testu, oraz części ustnej i obejmuje sprawdzenie:

1) znajomości procesu budowlanego;

2) umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej.

Po zakończeniu części ustnej egzaminu w sprawie nadania uprawnień budowlanych izba wydaje decyzję:1) o nadaniu uprawnień budowlanych - w razie pozytywnego wyniku egzaminu; 2) o odmowie nadania uprawnień budowlanych - w razie negatywnego wyniku części ustnej egzaminu (§ 11 przedmiotowego rozporządzenia).

Ponadto jak wynika z Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego egzamin składa się z części pisemnej w formie testu oraz części ustnej. Egzamin pisemny ma formę testu, natomiast egzamin ustny polega na udzieleniu odpowiedzi na losowo wybrane pytania oraz na pytania zadane przez członków zespołu egzaminacyjnego związane z odbytą praktyką.

Egzamin ustny składa się z: 5 zestawów pytań, w skład których wchodzą 3 pytania problemowe o charakterze ogólnym, 1 pytanie związane z wykonywaną przez egzaminowanego praktyką zawodowo - projektową, l pytanie związane z wykonywaną przez egzaminowanego praktyką zawodową na budowie. Warunkiem zaliczenia egzaminu ustnego jest udzielnie prawidłowej odpowiedzi na wszystkie pytania, przy czym dopuszcza się zaliczenie egzaminu przy jednej odpowiedzi niepełnej. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 8 Regulaminu podsumowanie egzaminu następuje bez udziału osoby egzaminowanej i zostaje odnotowane w protokole, który podpisują wszyscy członkowie zespołu egzaminującego.

W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji analiza zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powołanych przepisów prawa nie wskazuje aby organy dopuściły się uchybień, mogących stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

Przede wszystkim Sąd I instancji nie podzielił zarzutów, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jak również organ oparł swoją decyzję na dokumencie nazwanym "uzupełnieniem protokołu", który to dokument "nie posiada żadnej mocy prawnej".

Jak wskazał Sąd I instancji z akt sprawy wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji postanowieniem z 15 maja 2012 r. zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej o uzupełnienie materiału dowodowego. W odpowiedzi na to wystąpienie Okręgowa Komisja nadesłała wyjaśnienia nazwane "UZUPEŁNIENIE DO PROTOKÓŁU Z EGZAMINU NA UPRAWNIENIA BUDOWLANE z dnia 04.12.2010 r.," Wyjaśnienia te stały się podstawą do wydania przez Krajową Komisję zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r., w której dokonano dodatkowych ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu egzaminu w dniu 4 grudnia 2010 r. Z ustaleń tych wynika, że skarżąca nie udzieliła pełnych odpowiedzi na większość wylosowanych pytań, jak również nie odpowiedziała na zadawane jej przez członków komisji egzaminacyjnej pytania dodatkowe. W konsekwencji skarżąca otrzymała ocenę negatywną z przeprowadzonego egzaminu. Również sprawa zakwestionowanego przez Sąd we wcześniejszym postępowaniu głosowania członków Okręgowej Komisji została wyjaśniona w sposób czytelny i jednoznaczny bowiem wskazano, iż za przyznaniem uprawnień - 0 głosów; za nie przyznaniem uprawnień - 6 głosów; głosy wstrzymujące -1., zaś łącznie głosowało 7 osób.

Zdaniem WSA rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie wyniku egzaminu ustnego na uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, są rozstrzygnięciami o charakterze uznaniowym. Oznacza to, iż egzaminatorzy i komisje podejmujące decyzje, w ramach posiadanej profesjonalnej wiedzy ustalają wyniki zdających przy zachowaniu pewnego luzu decyzyjnego. W związku z tym Sąd może jedynie w sprawach, w których organy wydają decyzje o charakterze uznaniowym, badać czy nie zostały przekroczone granice uznania oraz czy organ nie dopuścił się istotnych uchybień w procesie oceny pracy i czy odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a także czy nie dopuścił się uchybień natury formalnej. Należy bowiem mieć na uwadze tę okoliczność, że Sąd nie jest rodzajem trzeciej komisji egzaminacyjnej ani nie jest rodzajem superarbitra, gdyż nie zastępuje organów samorządowych w ich kompetencjach oceny odpowiedzi udzielanych przez egzaminowane osoby.

W konsekwencji WSA doszedł do przekonania, że przebieg egzaminu ustnego, jak i oceny poszczególnych odpowiedzi udzielonych przez skarżącą na zadane pytania, mimo surowości, nie naruszają zasad swobodnej oceny, w którą Sąd nie może ingerować.

[...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej narusza art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które to naruszenie polega na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o pismo Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej - Uzupełnienie do protokołu z egzaminu na uprawnienia budowlane z dnia 04.12.2010 r., przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną powołaną przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Architektów, które nie może stanowić dowodu ani podstawy do wydania decyzji przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną, zwłaszcza, że zostało sporządzone półtora roku od przeprowadzenia egzaminu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia m. in. na dokumentach, które zostały dołączone do protokołu z egzaminu po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 7 lutego 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 2358/11, tj.:

- niepodpisanym piśmie z dnia 26 stycznia 2011 r. arch. [...] do Sekretarza Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Izby Architektów,

- urwanej kartce będącej "oczekiwaniami" Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej dotyczącej odpowiedzi na pytanie nr 5 - z praktyki budowlanej,

- kartach egzaminacyjnych członków Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej,

- zbiorczym wyniku egzaminu ustnego,

które to dokumenty gdyby faktycznie zostały sporządzone w trakcie egzaminu to zostałyby dołączone do akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę [...] z dnia 30 marca 2011 r. lub na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2358/11.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepisy Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego nie przewidują sporządzania pism będących "uzupełnieniem protokołu". Poza tym pismo z dnia 30 maja 2012 r. "Uzupełnienie protokołu do egzaminu" zostało sporządzone półtora roku od przeprowadzenia egzaminu, a zatem wskazane w nim kwestie są niewiarygodne.

Jak podkreślił autor skargi kasacyjnej nie bez znaczenia jest kwestia sprzeczności pomiędzy protokołem z egzaminu z dnia 4 grudnia 2010 r., w którym wszystkie pięć odpowiedzi skarżącej uznano za niepełne, a "Uzupełnieniem do protokołu egzaminu" z dnia 30 maja 2012 r. w którym ocena odpowiedzi na pierwsze pytanie jest pełna, na drugie pytanie niepełna, na trzecie, czwarte i piąte negatywna.

Według kasatora uznanie i oparcie wyroku przez WSA jedynie na podstawie "Uzupełnienia do protokołu egzaminu" i wytworzonych kartach egzaminacyjnych całkowicie podważa istnienie procedury odwoławczej od wyniku egzaminu ustnego.

Zdaniem autor skargi kasacyjnej nie do przyjęcia jest również twierdzenie Sądu I instancji, że rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie wyniku ustnego na uprawnienia budowlane są rozstrzygnięciami o charakterze uznaniowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie stwierdzić, że w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skarżącej, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy jak również organ oparł swoją decyzję na dokumencie nazwanym "uzupełnieniem protokołu", który to dokument "nie posiada żadnej mocy prawnej".

Sąd I instancji powołując się na art. 153 p.p.s.a. stwierdził, że Krajowa Komisja jak i Sąd rozpoznający ponownie sprawę związani byli wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2011 r.

Realizując te wskazania organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z 15 maja 2012 r. zwrócił się do Okręgowej Komisji o uzupełnienie materiałów poprzez odpowiedź na pytania wskazane w treści powyższego postanowienia.

W odpowiedzi Okręgowa Komisja nadesłała pismo z dnia 30 maja 2012 r. zatytułowane "UZUPEŁNIENIE DO PROTOKÓŁU Z EGZAMINU NA UPRAWNIENIA BUDOWLANE z dnia 04.12.2010 r." To zaś pismo stało się podstawą do dokonania ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu egzaminu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zrozumiał zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2011 r. W świetle uzasadnienia tego wyroku organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany był zbadać wszystkie podnoszone przez skarżącą zarzuty i odnieść się do nich precyzyjnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia oraz w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje stanowisko dotyczące wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i przebiegu egzaminu. Tymczasem organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy oparł się wyłącznie na tzw. "uzupełnieniu protokołu" z dnia 4 grudnia 2010 r. (pismo z dnia 30 maja 2012 r.).

Przede wszystkim za błędne należało uznać dokonywanie dodatkowych ustaleń faktycznych w formie uzupełnienia protokołu co zaakceptował Sąd I instancji jednocześnie uchylając się od oceny wykonania poprzednich zaleceń zawartych w powyższym wyroku, tym bardziej, że "uzupełnienie protokołu" sporządzone po upływie półtora roku od przeprowadzenia egzaminu.

Stosownie do treści art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Zatem protokół to sposób dokumentowania czynności organu w sformalizowany sposób. Należy również podkreślić, że protokół może być sporządzony w czasie dokonywania określonej czynności urzędowej, ponieważ treść protokołu potwierdza jej dokonanie. Oznacza to, że protokołu nie można sporządzić w terminie późniejszym, po dokonaniu czynności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1072/12. Zgodnie zaś z treścią § 8 ust. 2 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego stanowiącego załącznik do uchwały O-37-III -2010 z dnia 27 października 2010 r. w sprawie zmiany regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego stanowiącego z czynności egzaminacyjnych sporządza się protokół według wzoru stanowiącego załącznik nr 10. Stosownie zaś do § 10 ust. 2 pkt 10 ww. regulaminu protokół z egzaminu stanowi podstawę do wydania przez okręgową komisję kwalifikacyjną decyzji o nadaniu lub odmowie nadania uprawnień budowlanych. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 8 Regulaminu podsumowanie egzaminu następuje bez udziału osoby egzaminowanej i zostaje odnotowane w protokole, który podpisują wszyscy członkowie zespołu egzaminującego. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.

Zatem istota protokołu z przebiegu egzaminu w sprawie nadawania uprawnień budowlanych wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie jego sporządzania stan faktyczny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 k.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Będąc w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach dotyczących przebiegu ww. egzaminu, w zakresie odnoszącym się do jego treści nie może zawierać żadnych wątpliwości co do rzeczywistych faktycznych okoliczności sprawy.

Poza tym jak wynika z treści protokołu z dnia 4 grudnia 2010 r. w skład komisji egzaminacyjnej wchodziły następujące osoby: [...]. Protokół został odczytany, przyjęty i podpisany przez siedmiu członków komisji poza [...]. Natomiast uszło uwadze Sądu I instancji, że pismo z dnia 30 maja 2012 r., które ma być "uzupełnieniem protokołu" z dnia 4 grudnia 2010 r. podpisali wszyscy członkowie komisji. Zatem nie jest jasne, czy [...] uczestniczył w przeprowadzonym egzaminie, którego wynik neguje skarżąca. Jest to o tyle istotne, że [...] podpisując się jako członek komisji pod pismem zatytułowanym "UZUPEŁNIENIE DO PROTOKÓŁU Z EGZAMINU NA UPRAWNIENIA BUDOWLANE z dnia 04.12.2010 r." poświadczył przebieg egzaminu, który się odbył w dniu 4 grudnia 2010 r., mimo, że brak jest jego podpisu w protokole z przebiegu tegoż egzaminu.

Sąd I instancji nie dostrzegł również, że na zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji z dnia [...] września 2012 r. brak jest podpisów wszystkich osób biorących udział w podjęciu tej decyzji. Jak wynika bowiem z jej treści brakuje podpisu [...]. Stosownie zaś do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.) rozstrzygnięcia organów w sprawach indywidualnych podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego organu. Znajduje to także potwierdzenie w § 1 ust. 7 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Prawidłowe postępowania zakończonego wydanego przez krajową komisję jako organu kolegialnego zaskarżonej decyzji wymaga oceny przez Sąd i instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto na tle regulacji prawnych dotyczących przeprowadzania egzaminu ustnego na uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń za oczywiście wadliwy należy uznać pogląd Sądu I instancji, według którego rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie wyniku ustnego egzaminu są rozstrzygnięciami o charakterze uznaniowym.

Możliwość decydowania w indywidualnej sprawie na zasadzie uznania administracyjnego oznacza możliwość wyboru przez organ administracji rodzaju konsekwencji prawnej, w określonym stanie faktycznym i prawnym, przy jednoczesnym obowiązku wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2090/12). Uznanie administracyjne występuje w przypadkach gdy przepis prawa stanowi, że organ administracji "może wydać" rozstrzygnięcie przy braku nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz 8 wydanie, s 471). Sposób oceniania wiedzy osoby egzaminowanej nie daje podstaw do przyjęcia uznania administracyjnego. W sprawie ustalenia wyniku egzaminu na uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń organ nie działa w sposób charakterystyczny dla decyzji uznaniowej, co oznacza, że wynik egzaminu w zależności od stopnia przygotowania do wykonywania omawianego zawodu przez osobę przystępującą do egzaminu powinien być pozytywny lub negatywny.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji decyzję w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych należy zakwalifikować do grupy decyzji związanych, czyli nie pozostawiających organom "luzu decyzyjnego".

Przyjęcie przez Sąd I instancji błędnego stanowiska, iż ustalenie wyniku egzaminu w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych ma charakter decyzji uznaniowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem zgodzić się należy, ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej zawartym w pkt 1 pogłębionym w jej uzasadnieniu.

W odniesieniu do pkt 2 skargi kasacyjnej zauważyć wypada, że organ orzekający nie odniósł się do dokumentów wymienionych w tymże zarzucie ograniczając się wyłącznie do treści tzw. "uzupełnienia protokołu".

Natomiast Sąd i instancji odniósł się do treści pisma skarżącej z dnia 22 stycznia 2013 r., (złożonego po wydaniu zaskarżonej decyzji) wyłącznie w części dotyczącej kart egzaminacyjnych w zakresie ich wiarygodności. Sposób sformułowania zarzutów i jego uzasadnienia nie pozwala na podważenie stanowiska Sądu I instancji odnośnie wiarygodności kart egzaminacyjnych.

W pozostałym zakresie zarzut usuwa się spod kontroli kasacyjnej wobec braku uzasadnienia mającego na celu wykazanie naruszenia przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem Sądu będzie ocena legalności zaskarżonej decyzji pod kątem wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r., oraz uwag podniesionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.