Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 162/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego P. w T. z dnia [...] października 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant Miejski P. w T., działając na postawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, zwanej dalej "ustawą nowelizującą" lub "ustawą zmieniającą"), decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił K. J. (zwanemu dalej "Skarżącym") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2007 - 2009 r. (94 dni).

Komendant Miejski podniósł, iż wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Skarżący wniósł o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2007 - 2009. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Komendant Policji pismem z [...] stycznia 2019 r. poinformował Skarżącego, że z uwagi na brak zmiany przepisów ustawy o P., uwzględniających treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...].10.2018 r. o sygnaturze akt K 7/15 (Dz.U. 2018 r., poz. 2102) w zakresie wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i jego wysokości, jego rozpatrzenie nastąpi w terminie późniejszym.

Ponadto organ I instancji wskazał, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zmieniono treść art. 115a ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie zaś z brzmieniem art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Zatem funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r., nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Komendant Miejski ustalił, że Skarżącemu wypłacono w 2009 r. ekwiwalent za 94 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata 2007 - 2009. Tym samym mając na względzie uregulowanie zawarte w art. 9 ustawy zmieniającej brak jest podstawy prawnej do wypłaty Skarżącemu wyrównania ww. ekwiwalentu do wysokości przewidzianej w art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu od dnia 1 października 2020 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego Komendant Policji decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że mając na względzie treść art. 9 ww. ustawy zmieniającej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o P. w brzmieniu obowiązującym przed [...] listopada 2018 r. W rozpatrywanej sprawie Skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w roku 2009 tj. przed [...] listopada 2018 r. Brak jest zatem podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu.

W skardze do Sądu K. J. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, a także o zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

Skarżący zarzucił Komendantowi Policji oraz Komendantowi Miejskiemu P. w T.:

- działanie, które uniemożliwiło realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania,

- naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. 2018 r., poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Skarżący podkreślił, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego zdaniem Skarżącego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że należy po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym.

W ocenie Skarżącego sposób wyliczenia ekwiwalentu nie wymaga nowelizacji przepisów, gdyż świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. 2015.90). Ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji.

Odnosząc się do stanowiska obu organów zawartego w uzasadnieniu decyzji Skarżący podniósł, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej domniemania konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to, że ułamek 1/30, zaniżający wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie.

W związku z powyższym skarżący wywiódł, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 przyznał prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, tj. od dnia 19 października 2001 r. która wprowadziła zmianę systemu urlopu na 30-dniowy. Stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez oba organy zdaniem skarżącego jest sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W tej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy.

Skarżący zauważył, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W rozpatrywanej sprawie taką okolicznością jest wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019r., sygn. akt Ił SA/Go 381/19, WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19 i z 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19), w których za taką wyjątkową okoliczność uznano właśnie stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu. Ponadto o biegu roszczenia można mówić od dnia wejścia w życie omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bo pomimo że niekonstytucyjność części przepisu art. 115a ustawy o Policji stwierdzono od chwili wejścia w życie niekorzystnych zmian (1/30), to przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis korzystał z domniemania konstytucyjności, a więc trudno mówić o tym, że roszczenie istniało przed wyrokiem.

Zgodnie z art. 190 ust.4 Konstytucji istnieje prawo do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są zdaniem skarżącego dopuszczalne jeżeli uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady wzruszalności aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust.4 Konstytucji poprzez ew. regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych.

Skarżący wskazał też, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt ll GPS 1/10, nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie ma więc prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie do uzyskania pełnego, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż jego zwolnienie nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. Analogiczne stanowisko do zaprezentowanego wyżej, przyjęło już szereg Sądów Administracyjnych, które rozstrzygnęły spór na korzyść skarżących emerytów.

Skarżący wniósł więc, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględniły przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonały wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Organ podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z czynnością materialno – techniczna w postali wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu. Nie dotyczy jej zatem tryb wznowienia określony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który został zarezerwowany dla spraw administracyjnych, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi.

Organ podniósł, że wobec konieczności działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz wobec wyraźnego brzmienia przepisów ustawy zmieniającej, brak jest podstaw do niezastosowania art. 9 ustawy zmieniającej i dokonania ponownego obliczenia i wypłaty brakującej części ekwiwalentu. Organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r. (sygn. P 4/99) bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Art. 188 Konstytucji zastrzega do wyraźnej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego orzekanie w wymienionych sprawach bez względu na to, czy rozstrzygnięcie ma mieć charakter powszechnie obowiązujący, czy też ma ograniczać się tylko do indywidualnej sprawy. Domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Organ zwrócił uwagę, że takie stanowisko prezentuje również NSA w wyroku z 27 listopada 2000 r. sygn. II SA/Kr 609/98.

Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie z orzecznictwem, jeżeli w ocenie sądu nie ma podstaw do twierdzenia, że dany przepis jest niezgodny z Konstytucją, sąd stosuje go i wydaje na jego podstawie orzeczenie. Jeśli sąd ma jednak wątpliwości czy określony przepis jest zgodny z Konstytucją, a od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy, może zgodnie z art. 193 Konstytucji RP przedstawić stosowne pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Organ podniósł także, że Trybunał nie orzekł o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji od dnia jego wejścia w życie. W takim przypadku w judykaturze dominuje stanowisko opowiadające się za przyznaniem wyrokowi Trybunału skutku na przyszłość (por. uchwała Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2001 r. III CZP 30/00, wyrok SN z 10 listopada 1999 r. I CKN 204/98 i uzasadnienie wyroku SN z 9 października 2003 r. i CK 150/02).

Odnośnie zgłoszonego w skardze żądania zapłaty odsetek organ podniósł, że jego rozstrzygnięcie nie jest sprawą administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Takie brzmienie art. 115a obowiązuje od 1 października 2020 r. i nadane zostało ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48;, zwaną w dalszym ciągu ustawą nowelizującą lub zmieniającą). Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, zmiana art. 115a ustawy o Policji nastąpiła w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., pod poz. 2102.

Trybunał podkreślił, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał również, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Skarżącemu wypłacony został ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu zakwestionowanym następnie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. Wedle tego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Odmawiając Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego decyzjami podjętymi w kontrolowanej sprawie, organy Policji przyjęły, że przeszkodę do zastosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., dostosowanym do wymogów konstytucyjnych, stanowi art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem, art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Tym samym, nie mogą oni otrzymać wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. do wysokości odpowiadającej zasadom konstytucyjnym.

W sprawie istnieje zatem problem wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. W tym względzie Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie konieczności dokonywania tej wykładni z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP – por. np. wyroki WSA w Bydgoszczy z 19 stycznia 2021 r. II SA/Bd 1217/20, WSA w Opolu z 1 kwietnia 2021 r. II SA/Op 69/21, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2021 r. III SA/Kr 2/21, a w szczególności wyrok WSA w Kielcach z 15 kwietnia 2021 r. II SA/Ke 222/21, którego niżej przytaczaną argumentację Sąd w pełni podziela (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)

Rozstrzygając spór, jaki zaistniał w sprawie na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego tj. wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, koniecznym jest poczynienie dwóch istotnych założeń.

I. Po pierwsze, wyjaśnienia wymaga kwestia skuteczności prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a konkretnie ich czasowych skutków.

Nie ulega wątpliwości, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., sygn. K 4/99,publ. OTK z 2000 r, Nr 2 poz.65; wyroki: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny (norma) nie spełnia standardów konstytucyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma więc skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi bowiem wadliwą podstawę prawną i wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musiałaby zostać także uznana za wadliwą (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1764/16; z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; z 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17 – publ. w CBOSA).

Odmiennego poglądu, o braku retroaktywnych skutków wyroków trybunalskich, nie można wywodzić z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (ten ostatni przypadek nie zachodzi w sprawie). Wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem ogłoszenia oznacza bowiem jedynie tyle, że w dacie ogłoszenia tego orzeczenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (art. 190 ust. 2 Konstytucji RP) realizuje się skutek derogacyjny normy (aktu normatywnego) uznanej za niezgodną z Konstytucją, jednak co do zasady traci ona moc ex tunc, to jest ze skutkiem wstecznym od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału (por. także wyrok NSA 12 września 2018 r., sygn. akt II FSK 1898/17, publ. CBOSA; wyrok Sądu Najwyższego z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I PK 163/17, LEX nr 2566498).

Ponadto, retroaktywność orzeczeń trybunalskich jest zakładana przez samą Konstytucję w art. 190 ust. 4, przewidującym możliwość uchylenia prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach, opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez prawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją; tym bardziej więc sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym (tj. wyłącznie "na przyszłość") działaniu orzeczeń trybunalskich (sądy administracyjne przyjmują taką możliwość jedynie w razie odroczenia mocy obowiązującej przepisu w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, np. w przywołanym wyroku NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3245/19; przypadek taki nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie) oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (por. także powołany już wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17). Przyjęcie, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywierają skutek jedynie na przyszłość pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.

II. Po drugie, w przywołanym już art. 190 ust. 4 Konstytucja przesądziła kwestię podważalności aktów stosowania prawa wydanych przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, wydanych na podstawie normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną.

W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A z 2002 r., nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A z 2003 r., nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). W wyroku z dnia 27 października 2004 r. (sygn. akt SK 1/04) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "art. 190 ust. 4 Konstytucji, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. W zgodzie z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony zaufania (art. 2 Konstytucji) nakazuje wznowienie prawomocnie (ostatecznie) zakończonych postępowań. Przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, nakazując regulację trybu wspomnianej sanacji oraz determinując cel "wznowienia". Osiągnięcie więc konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych".

Publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania.

Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji.

Ustawa zwykła ma zatem określać jedynie "zasady i tryb" wznawiania postępowania. To bowiem Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji).

Nie jest argumentem przeciwko tej tezie to, że co do zasady odpowiednie procedury przewidują możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jak już bowiem wcześniej wskazano, jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości i przyjmuje jako własne. Wynikają zaś z nich dwie podstawowe konsekwencje, kluczowe dla dalszych rozważań:

I. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r.

II. Skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok, mimo, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a k.p.a.).

Jak już wyżej powiedziano, prawo policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej i tak też było w stanie rozpatrywanej sprawy. Nie może to jednak stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno-technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Inne stanowisko, sprowadzające się do wąskiej interpretacji możliwości wznowienia postępowania zakończonego wydaniem aktu stosowania prawa opartego na niekonstytucyjnym przepisie, stanowiłoby naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Powyższe oznacza, że nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu sprowadzającemu się do oceny, czy ma wobec niego zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. Oznacza to sytuację, w której wystąpiły łącznie trzy warunki:

1) nastąpiła zmiana normatywna,

2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny,

3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, publ. CBOSA i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47).

Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega m.in. akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), jednak przedmiotem tej kontroli są określone w takim akcie normy prawne (zawarte w jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych - przepisach). Na kwestie związane z oceną normy, a nie przepisu, zwracał zresztą uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, podnosząc, że w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że kontrola konstytucyjności dotyczy norm prawnych (treści prawa), a nie przepisów prawnych, w których normy te są zakodowane. Trybunał bada bowiem to, czy norma prawna zawarta w kontrolowanym akcie zawiera treści sprzeczne z aktem normatywnym wyższego rzędu lub inaczej rzecz ujmując, Trybunał bada, czy norma zawarta w akcie niższego rzędu urzeczywistnia postanowienia zawarte w akcie wyższego rzędu. Niezgodność z Konstytucją RP dotyczy określonej normy prawnej, którą przepis wyraża, a nie jednostek redakcyjnych, pełniących wyłącznie rolę porządkującą wewnątrz aktu prawnego, w którym się znajduje (por. także wyroki NSA: z 29 marca 2018 r., I FSK 17/18; z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, publ. CBOSA oraz wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, LEX nr 2499970).

Dlatego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwo: R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06 oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09 i z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Do przeprowadzenia testu konstytucyjności, którego ramy zakreślone zostały w powyższym wyroku, bezprzedmiotowe jest wyizolowanie tego ostatniego przepisu z systemu regulacji nowelizujących, z pominięciem art. 115a, do którego zresztą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wprost nawiązuje. Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną. Porównanie tej normy z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Ponieważ zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - do zgodności ze standardami konstytucyjnymi, obowiązkiem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę było zbadanie, czy nowa norma odpowiada wzorcowi konstytucyjnemu, który był podstawą kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 30 października 2018 r., a mianowicie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Obowiązkowi temu można sprostać jedynie wtedy, gdy do testu konstytucyjności, który - ze względu na zakres kontroli trybunalskiej w sprawie K 7/15 - musi zostać oparty na tym właśnie przepisie Konstytucji, a nie na jakimkolwiek innym, przyjmie się normę prawną, będącą przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, a nie przepisy wyizolowane z tej normy, a więc oddzielnie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i oddzielnie art. 115a ustawy o Policji. Ze zrozumiałych, oczywistych powodów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie był przedmiotem wypowiedzi Trybunału w wyroku z 30 października 2018 r. i choć narzuca się ocena, że pozostaje on w sprzeczności z innymi przepisami konstytucyjnymi, które nie były wzorcami kontroli w tym wyroku, to zdaniem Sądu, do rozpoznania niniejszej sprawy nie jest konieczne rozstrzyganie o jego zgodności z Konstytucją jako oddzielnego przepisu prawa, zawierającego normę intertemporalną. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że norma odkodowana z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zw. z art. 9 ust. 1 tej ostatniej ustawy, dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15.

Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku TK z 30 października 2018 r. Stwierdzona przez Sąd oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Tak odczytywana norma, uwzględniając retroaktywny skutek orzeczeń trybunalskich, dotknięta jest wtórną niekonstytucyjnością i jako taka nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach jednostki. Konsekwencją takiego stanowiska, przy akceptacji zaprezentowanych wyżej poglądów co do skutków stwierdzenia oczywistej niezgodności omawianej normy z uprzednią wypowiedzią Trybunału, jest odmowa jej zastosowania przez Sąd w procesie sądowej kontroli, wywołanej wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Stanowisko przedstawione wyżej, wzmacnia dodatkowo pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, w którym podkreślono, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności, nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., nadanym ustawą nowelizującą. Taka interpretacja wynika z przyjęcia wtórnej, oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji i nie było podstaw, aby z tego powodu odmawiać skarżącemu prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")

Przedstawiony wyżej pogląd prawny powoduje, że Sąd nie znalazł podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., fakultatywnego zawieszenia postępowania, z uwagi na pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego zadane przez WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 866/20.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw prawnych do "zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", o co wnosił Skarżący w treści skargi. Co do samej zasady możliwość podjęcia przez sąd administracyjny tego rodzaju rozstrzygnięcia przewiduje art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy przede wszystkim spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie wniosku Skarżącego przez organ nie sprowadza się natomiast do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jedynie odmowa przyznania ekwiwalentu następuje w formie decyzji administracyjnej.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Rozstrzygając o zasadności wniosku weźmie organ pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tymi przepisami, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19; w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19; z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20; w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19; publ. CBOSA). W wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP". NSA podkreślił, że "oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji."

Ze względu na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.