Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 29/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 99/17 w sprawie ze skargi J.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 99/17, oddalił skargę J.O. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie złożenia propozycji służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezłożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej KAS. Wskazał, że z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm.; dalej p.w.u. KAS) wynikał zarówno obowiązek złożenia takiej propozycji jak i ustawowy termin - 31 maja 2017 r. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi IAS niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi bądź - ewentualnie - jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 wyżej powołanej P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a.

Dalej Sąd podał, iż skarżący domaga się złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Decyzja administracyjna stanowi natomiast akt, co do zasady, objęty kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Oznacza to, że opieszałość w wydaniu takiej decyzji może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Sąd uznał również, że skarżący wyczerpał wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Go 813/17 wynika bowiem, że pismem z 29 czerwca 2017 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Szefa KAS, czyli organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora IAS (art. 14 ust. 2 ustawy o KAS) zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie. Choć, zdaniem Sądu, środek służący przymuszeniu organu do załatwienia sprawy winien przybrać formę ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i winien zostać wniesiony za pośrednictwem Dyrektora IAS (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.), to jednak kwalifikacja wniesionego środka prawnego i ewentualne nadanie mu prawidłowego biegu pozostawały w gestii Szefa KAS. Braki te nie mają znaczenia dla skuteczności wniesionego środka i z tych względów Sąd uznał, że skarżący dochował koniecznego warunku wniesienia skargi na bezczynność.

Oceniając merytoryczną zasadność skargi Sąd, na podstawie zgodnych twierdzeń stron oraz wskazanych wyżej akt administracyjnych sprawy ustalił, że skarżący rozpoczął pracę w służbie celnej 1 lipca 1995 r. Do 28 lutego 2017 r. jako funkcjonariusz celny na stanowisku młodszego eksperta celnego w stopniu starszego rachmistrza celnego.

Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że z dniem 1 marca 2017 r. jego miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej w Zielonej Górze pod adresem w Rzepinie.

Następnie pismem z dnia 24 maja 2017r., w którym organ powołał się na art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, proponując umowę o pracę na stanowisku kontrolera skarbowego w Referacie Postępowania Celnego w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Zielonej Górze.

Dnia 26 maja 2017 r. skarżący wezwał organ do przedłożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dnia 13 czerwca 2017 r. skarżący złożył pismo wzywające Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Dnia 7 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji z dnia 24 maja 2017 r. określającej nowe warunki zatrudnienia.

Odpowiadając na pisma zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby organ poinformował skarżącego, że jego wezwanie należy uznać za bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidują sytuację nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji służby.

Przystępując do oceny, czy w takim stanie faktycznym postępowanie Dyrektora IAS cechowała bezczynność w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (czyli gdy nie załatwiono sprawy w terminie), Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, iż bezczynność zachodzi w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Celem skargi na bezczynność jest bowiem spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. W takim postępowaniu sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym, tzn. nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu.

W ocenie Sądu, z przepisów p.w.u. KAS nie wynika obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby i tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przytoczony przepis obarczał dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS obowiązkiem złożenia alternatywnie: pisemnej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). W odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.) funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej możliwe było zatem przedstawienie pisemnej propozycji zatrudnienia jak i propozycji służby. Propozycje te różniła forma: w przypadku propozycji zatrudnienia był to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaś w przypadku propozycji służby - decyzja administracyjna (art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS).

W ocenie Sądu, przepis art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS nie stanowi podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek Dyrektora IAS złożenia funkcjonariuszom wyłącznie propozycji służby. Przepis ten ma charakter incydentalny, przyporządkowujący funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek KAS wyłącznie przejściowo, na czas do upływu okresu określonego w art. 170 p.w.u. KAS. Przepis ten nie nadaje adresatowi trwałego statusu funkcjonariusza. Status wskazanych w nich osób, w tym byłych funkcjonariuszy celnych będących od 1 marca funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, miał zostać - w sposób definitywny - ukształtowany przy zastosowaniu instytucji wprowadzonej w powołanym już art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, czyli w drodze składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby, uwzględniających posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że obowiązek przedłożenia wyłącznie propozycji służby wynika z użycia w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" co - zdaniem skarżącego - przy nawiązaniu do rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS skutkuje tym, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie Sądu zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję.

Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza treści przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)".

Z tych względów Sąd uznał, że organ składając skarżącemu przed 31 maja 2017 r. propozycję warunków zatrudnienia uczynił zadość swoim formalnym obowiązkom wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, przy czym obowiązek organu nie ograniczał się wyłącznie do przedstawienia propozycji służby, lecz polegał na alternatywnym złożeniu propozycji służby bądź propozycji zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 w/w ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej.

Z przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną przyjmując, że skarżący domagał się złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, który to akt, co do zasady, objęty jest kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Wychodząc z takiego założenia Sąd I instancji przyjął, że opieszałość w wydaniu takiej decyzji może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Właściwość sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych.

Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wskazać należy, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w ustawie P.w.KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 P.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 P.w.KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 P.w.KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł - co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. - co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1-3 P.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 P.w.KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 P.w.KAS. Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5. ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 P.w.KAS),

dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 P.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjąć jednak należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 P.w.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 P.w.KAS, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Przypomnieć należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 P.w.KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "P.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 P.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. (...) Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę."

Zatem skoro propozycja nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia funkcjonariuszowi przez organ nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa P.w.KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez DIAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 P.w.KAS. Nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w P.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego - wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS - rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.