Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 902/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. B., J. B., R. B., M. B., L. F., T. F., B. K., W. K., D. K., W. K., G. K., M. M., B. M., I. P.-P. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic: [...],[...],[...] we [...]. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] we [...] w dniu [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] we [...].

D. i J. B., G. K., D. i W. K., M. i B. M., I. P.-P., B. i W. K., L. i T. F. oraz M. i R. B. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wskazaną wyżej uchwałę w części opisanej jako 20MN i 21MN żądając stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części i zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadniając żądania skargi wskazali, że wprowadzając zapis dotyczący terenu 20MN pozbawiono skarżących swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, uniemożliwiając swobodny dostęp do nieruchomości, obiektów usługowo-garażowych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. W treści skargi powołano się na załączone do skargi wydruki z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej oraz decyzje o pozwoleniu na budowę. Według autorów skargi zapisy uchwały dotyczące terenu 20MN uniemożliwiają swobodny dostęp do nieruchomości pozostałym właścicielom i użytkownikom wieczystym, którzy posiadają większą ilość pojazdów i parkują je od tyłu w garażach i na miejscach parkingowych w granicach swoich nieruchomości. Istniejąca droga dojazdowa stanowi warunek konieczny do normalnego i niezmiennego funkcjonowania skarżących w sferze zawodowej i prywatnej. Aktualny podział geodezyjny i zapis w księdze wieczystej wskazuje działkę nr [...], obręb [...] [...] jako drogę.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] we [...] został opracowany na podstawie uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu. Plan sporządzono zgodnie z wymaganą procedurą formalno-prawną, zawartą w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej na dzień uchwalenia planu. Plan jest spójny z polityką przestrzenną określoną w obowiązującym w tym czasie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej [...] Nr [...], poz. [...]), wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2010 r. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodność z prawem przebiegu prac nad planem została dokonana przez Wojewodę [...] poprzez fakt publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. pod poz. [...].

Względem podniesionych zarzutów podano, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 19MN, dla którego przedmiotowy plan przewiduje, dojazd od strony terenów istniejących dróg publicznych 1KDL (ul. [...]) i 1KDD (ul. [...]). Aby zapewnić optymalne warunki nowego zagospodarowania tego rejonu osiedla [...], uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walory ekonomiczne, na nieruchomościach sąsiednich, dotychczas niezabudowanych, zaprojektowano nowe tereny zabudowy mieszkaniowej 20MN i 21MN, obsługiwane z projektowanej publicznej drogi dojazdowej 6KDD. Na etapie prac projektowych w celu uzyskania odpowiednich parametrów działek sąsiadująca z terenem 19MN działka drogowa nr [...], [...], obręb [...] została wchłonięta do terenu 20MN. Co istotne działka ta, o szerokości 20 m, mimo iż figuruje w ewidencji gruntów jako działka drogowa dr, nie ma statusu drogi publicznej.

Podkreślono także, że szczególnie istotną dla jakości zamieszkiwania i przyjętą w przedmiotowym planie zasadą, było ustalenie specjalnie dobranego pakietu usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym dla terenu 19MN, w ramach którego będzie możliwa realizacja pracowni artystycznych, biur, usług drobnych, obiektów opieki nad dzieckiem, edukacji, poradni medyczny, zakładów leczniczych dla zwierząt, obiektów kształcenia dodatkowego oraz gastronomii i handlu detalicznego małopowierzchniowego A. Usługi te dopuszczono w lokalach użytkowych zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane z wyjątkiem wydzielenia wewnętrznego (A). Celowo nie dopuszczono prowadzenia funkcji usługowych jako wolno stojących na tyłach działek ze względu na uciążliwości, jakie one wywołują, w tym w szczególności uciążliwości komunikacyjne. W przypadku terenu 19MN miało także znaczenie, że w najbliższym sąsiedztwie zaplanowano nową zabudowę jednorodzinną 20MN.

Zdaniem organu w związku z powyższym, prowadzenie działalności usługowych w budynkach gospodarczych na tyłach działek skarżących nie było wskazane. Zgodnie z zapisami planu dla działki nr [...], której dotyczy decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1990 r. przy ul. [...] [...] i [...], ww. usługi będą mogły być realizowane poza lokalami użytkowymi, co wynika z wprowadzonego wydzielenia wewnętrznego (A). Natomiast decyzje nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. (ul. [...][...], działka [...]) oraz [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. (ul. [...][...], działka nr [...]) dotyczą pozwolenia na budowę na budynki gospodarcze magazynowo-garażowe. Żadna z przedstawionych przez skarżących decyzji nie została wydana na budowę budynku usługowego. Dodatkowo decyzje te musiały być zgodne z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r., który dopuszczał tu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z ogrodami przydomowymi i usługami wbudowanymi.

Dalej zaznaczono, iż ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stoją w sprzeczności z prawem własności, a wydane pozwolenia na budowę są nadal prawomocne i sposób dojazdu do nieruchomości objętych prawomocnymi pozwoleniami na budowę pozostaje bez zmian. Jedynie w przypadku nowych inwestycji dojazd do wnioskowanych nieruchomości będzie musiał być zgodny z ustaleniami planu.

W tych okolicznościach nie zgodzono się ze stwierdzeniem skarżących, iż przedmiotowy plan miejscowy uniemożliwia swobodne prowadzenie działalności gospodarczych prowadzonych w budynkach gospodarczych o charakterze magazynowo-garażowym, oraz swobodny dostęp do nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny te mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Tym bardziej, że ustalone w planie linie zabudowy na terenie 20MN dają możliwość utrzymania istniejących dojazdów od zachodniej granicy ww. nieruchomości wzdłuż działki drogowej nr [...], [...], obręb [...]. Wyznaczony pas linii zabudowy uniemożliwia bowiem zabudowanie części nieruchomości położonych pomiędzy terenami 19MN a 20MN.

W odpowiedzi na wezwania Sądu skarżący przedłożyli dokumenty potwierdzające posiadanie przez nich tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w granicach objętych przedmiotowym planem miejscowym. Nadto ustosunkowując się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę skarżący podnosili, że działka drogowa nr [...] została włączona do terenu 20MN, zaś Prezydent [...] nie wskazał na żadne formalne zabezpieczenie prawa skarżących do przejścia i przejazdy przez teren 20MN po jego sprzedaży i przekazania nowemu właścicielowi. Ponowiono także twierdzenia dotyczące wydanie decyzji dotyczących pozwolenia na budowę dla istniejących budynków.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy). Natomiast stosownie do art. 147 § 1 wskazanej powyżej ustawy, uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a Sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] we [...], przy czym kasacyjne żądanie skargi ograniczone zostało do zapisów zawierających ustalenia planistyczne odnoszące terenów 20MN i 21MN.

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak wszystkich uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej. Konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżących. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od charakteru tego naruszenia skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004).

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999).

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia.

Analizując pojęcie "interesu prawnego" rozumianego w sposób wypracowany przez orzecznictwo i doktrynę należy stwierdzić, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie powoływanego powyżej przepisu ustrojowego wyprowadzić należy z zaistniałego przez zaskarżony (w całości lub w części) akt, naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, które wynikają z normy prawa materialnego kształtującej sytuacje prawną tego podmiotu.

Pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto zawierać w ocenie element obiektywnej, realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej.

Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, bowiem konieczne jest wykazanie, że zaskarżonym aktem zostaje odebrane konkretne prawo podmiotu skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, albo, że został nałożony na niego nowy obowiązek lub zwiększony dotychczasowy zakres i istota obowiązku (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09; z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1981/09; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze prawniczej, w której przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd terytorialny", z 2003 r., Nr 10).

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ...".

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8).

Oznacza to, że legitymację skargową w przypadku zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego części) będzie posiadać taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w sferę prawną tego podmiotu, czyli wywołują negatywne dla niego konsekwencje prawne np. poprzez zniesienie albo ograniczenie jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu nie gwarantuje skuteczności skargi, dla której konieczne jest wykazanie, że naruszenie to wynika z nieprzestrzegania norm prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto jest zindywidualizowane i wymierzone w realne dobra prawne z których korzysta skarżący.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazali zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia ich uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nieruchomości skarżących znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako 19MN. Dodatkowo w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarga została uzupełniona na wezwanie Sądu poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających posiadanie przez skarżących tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w granicach planu.

Zatem należy zauważyć, że w istniejących warunkach prawnych własność i prawo użytkowania wieczystego korzystają z najsilniejszych gwarancji ustawowych i podustawowych. Z kolei każdy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczający możliwość korzystania z prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie interesu prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obejmującym kontrolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca nakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel (użytkownik wieczysty) musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie i przez art. 140 kodeksu cywilnego (np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 17/08, Lex nr 470949).

W tym kontekście należy też wyjaśnić, że w zaskarżonej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego w jako 19 MN w § 28 ust 1 ustalono przeznaczenie:

1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

2) handel detaliczny małopowierzchniowy A;

3) gastronomia;

4) usługi towarzyszące, z zastrzeżeniem ust. 2;

5) wody powierzchniowe;

6) obiekty do parkowania;

7) obiekty infrastruktury technicznej.

W § 26 ust. 4 przewidziano dojazd do terenu 19MN wyłącznie od terenów 1KDL i 1KDD.

Z kolei tereny 20 MN i 21 MN opisano w § 29 nadając mu następujące brzmienie:

§ 29. 1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 20MN i 21MN ustala się przeznaczenie:

1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

2) usługi towarzyszące, z zastrzeżeniem ust. 2;

3) wody powierzchniowe;

4) obiekty do parkowania;

5) obiekty infrastruktury technicznej.

2. W grupie kategorii przeznaczenia usługi towarzyszące:

1) w ramach przeznaczenia poradnie medyczne dopuszcza się wyłącznie gabinety lekarskie oraz gabinety

paramedyczne;

2) w ramach przeznaczenia edukacja nie dopuszcza się szkół.

3. Na terenach, o których mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania

zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) usługi towarzyszące dopuszcza się wyłącznie jako lokale użytkowe w budynkach mieszkalnych

jednorodzinnych;

2) w lokalach użytkowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych dopuszcza się wyłącznie usługi

towarzyszące;

3) budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie w zabudowie bliźniaczej i szeregowej;

4) wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub

budowli przekrytej dachem do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 9 m;

5) liczba kondygnacji nadziemnych nie może być większa niż 2, z zastrzeżeniem pkt 6;

6) drugą kondygnację nadziemną dopuszcza się wyłącznie w poddaszach budynków przekrytych dachami

o nachyleniu wszystkich połaci dachowych większym niż 30° i o ściankach kolankowych o wysokości

nie większej niż 1,20 m;

7) połacie dachowe dopuszcza się wyłącznie o kącie nachylenia nie mniejszym niż 30° i nie większym niż

45°;

8) wymiar pionowy budowli nieprzekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budowli do jej

najwyższego punktu, nie może być większy niż 5 m;

9) udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej nie może być większy niż 30%;

10) wartość wskaźnika intensywności zabudowy może być równa lub większa od 0, przy czym nie może

przekroczyć wartości 0,7;

11) powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 40% powierzchni działki

budowlanej.

4. Dojazd do terenów, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się wyłącznie od terenów 6KDD i 1KDD.

Istota skargi sprowadza się do zakwestionowania możliwości dojazdu do nieruchomości skarżących od strony terenu opisanego aktualnie w planie miejscowym przeznaczeniem 20MN przez działkę nr [...], która została objęta terenem 20MN.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a naruszenie uprawnień właścicielskich skarżących ustaleniami zaskarżonej uchwały, stanowiącymi o przeznaczeniu terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżących dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic władztwa planistycznego dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Ustawodawca wyposażył gminę we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

Interes prawny skarżących w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tym samych granicach może rozporządzać rzeczą. Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy." Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3 ), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 ), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano - były przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona do ukształtowania przeznaczenia nieruchomości objętych oznaczeniami 20MN, 21 MN jak i 19MN w sposób jak miało to miejsce w kwestionowanej uchwale.

Gminny uchwałodawca wprowadził dla jednostki planistycznej 20MN tereny nowej zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym w obszarze opisanym tym symbolem została ujęta także działka nr [...]. Jak wyjaśnił to organ działka ta nie ma statusu drogi publicznej, chociaż jak wynika z twierdzeń skargi właśnie jako droga dojazdowa była wykorzystywana przez skarżących. Nie można jednak pominąć faktu, że dla planowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej 20MN niezbędne było uzyskanie odpowiednich parametrów działek. Z zapisów planu wynika jednocześnie, że nieruchomości skarżących tj. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], znajdujące się na terenie 19MN będą posiadały dostęp do drogi publicznej 1KDL i 1KDD o czym stanowi § 28 ust. 4 uchwały.

Skarżący argumentują, że brak możliwości skomunikowania ich nieruchomości poprzez działkę nr [...] stoi w sprzeczności z wydanymi na ich rzecz decyzjami o pozwoleniach na budowę oraz uniemożliwia prowadzenia w istniejących budynkach działalności gospodarczej. W uznaniu Sądu zarzuty te należy uznać za nietrafne, jako że nie mogą one stanowić uzasadnionej podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały. Zasadnie organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnia, że prowadzenie działalności usługowej w budynkach gospodarczych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów, na których przewidziano zabudowę jednorodzinną byłoby niewskazane. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z zapisami zawartymi § 28 ust. 3 dla terenu 19 MN, na którym znajdują się nieruchomości skarżących jako usługi towarzyszące dopuszczono wyłącznie jako lokale użytkowe w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych z wyjątkiem wydzielenia wewnętrznego (A). Zasadnie także Rada Miejska [...] w kierowanym do Sądu piśmie procesowym zaznacza, że wydane pozwolenia na budowę w oparciu o wcześniej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczyły budynków gospodarczych i rozbudowy budynku mieszkalnego, nie zaś budynków usługowych. Zatem zapisy kwestionowanego planu nie naruszają warunków dotychczasowego przeznaczenia terenu, gdyż funkcja usługowa nie była dla nieruchomości lokalizowanych przy granicy z obecnym terenem 20MN przewidziana.

Zauważyć również przyjdzie, że skarżący wprost nazywają obiekty zlokalizowane na terenie 19MN jako ,,obiekty usługowo-garażowe, w których prowadzone są działalności gospodarcze", zaś zapisy nowego planu uniemożliwiają im niezmienne funkcjonowanie w sferze zawodowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] dopuszczał jednak zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z ogrodami przydomowymi i usługami wbudowanymi.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, że zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zostało przyznane przez ustawodawcę w treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy planu miejscowego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania sposobu zagospodarowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Istotne też jest, że przepis art. 1 ust. 2 powoływanej ustawy określa równorzędne przesłanki, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego.

Ustawodawca nie przyznaje zatem w działaniach planistycznych szczególnej ochrony prawu własności, traktując je tak jak inne wymienione wartości, do których kolizji niejednokrotnie dochodzi przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji prawo własności może być często ograniczane ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, a nawet przyznanie im prymatu jak potrzeby interesu publicznego, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to jednak dowolności implikującej przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy.

W przedstawionych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zakres ingerencji Gminy [...] w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i nie przekracza wyznaczonych prawem granic władztwa planistycznego, w tym rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego z zachowaniem wymogów zrównoważonego rozwoju – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.