Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1030/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1,2,3, art. 23
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 609/06 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji przebiegu granic pomiędzy działkami o nr [...] i [...] obręb Ł., gmina M. oraz odmowy dokonania aktualizacji użytków gruntowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 609/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji przebiegu granic pomiędzy działkami o numerach [...] i [...] obręb Ł., gmina M. oraz odmowy dokonania aktualizacji użytków gruntowych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. opisaną wyżej decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania S. C. od decyzji Starosty J. z dnia [...], nr [...] odmawiającej dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, zmiany przebiegu granic między działkami o numerach [...] i [...] obręb Ł., gmina M., w związku ze zmianą przebiegu części drogi gminnej o numerze działki [...] oraz aktualizacji użytków gruntowych zawartych w granicach działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] obręb Ł., gmina M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że działki [...] i [...] wchodziły w skład gospodarstwa rolnego należącego do M. C.; pomiędzy działkami przebiegała droga oznaczona geodezyjnie numerem [...], która mocą decyzji Wojewody J. z dnia [...] stycznia 1992 r. stała się mieniem komunalnym gminy M.. W wyniku działalności gospodarczej prowadzonej na w/w działkach, stanowiących obecnie własność wnioskodawczyni, droga o nr [...] została faktycznie zlikwidowana, bowiem po zakończeniu procesu wydobycia kopalin powstało wyrobisko zalane wodą. Gmina M. podjęła działania związane ze zmianą przebiegu drogi, jednakże sprawa nie została zakończona. Uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 1993 r. stanowi o możliwości dokonania zmiany przebiegu drogi na odcinku ok. 800 m; według § 2 tej uchwały, zmiany granic drogi [...] należy dokonać w terminie do dnia 1 października 1994 r., a koszty z tym związane ponieść miał ówczesny właściciel nieruchomości - M. C..

Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie nowego przebiegu drogi wymaga wykonania prac geodezyjnych, polegających na geodezyjnym wydzieleniu z gruntów skarżącej pasa gruntów pod drogę oraz dokonania zmiany tych gruntów pomiędzy odwołującą się a Gminą M.. Prace związane ze zmianą przebiegu granic należą do standardowych prac geodezyjno-kartograficznych i dokonywane są przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego prowadzące działalność gospodarczą w tym zakresie na zlecenie i koszt zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Zamiana gruntów powinna mieć formę aktu notarialnego, a ujawnienie przebiegu granicy pomiędzy działkami możliwe będzie tylko po przedłożeniu przez stronę odpowiedniej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz dokumentów prawnych sankcjonujących nowy stan faktyczno-prawny tych nieruchomości.

Odnosząc się do sprawy aktualizacji użytków gruntowych zawartych w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...], organ podniósł, że niemożliwe jest dokonanie aktualizacji przez zamianę przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] oraz przed dokonaniem rekultywacji użytków gruntowych, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (wskazano na uchwałę z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...]). Natomiast odnośnie do zarzutu pominięcia w decyzji organu pierwszej instancji działki 357/6 organ wyjaśnił, że działka ta nie była objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie, nie była zatem przedmiotem postępowania. Postępowaniem nie była też objęta kwestia rekultywacji w/w działek oraz dochodzenie osób odpowiedzialnych za jej dokonanie.

Od powyższej decyzji S. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Podniosła, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 858/96, wskazano zobowiązanego do dokonania rekultywacji gruntów i nie wyegzekwowano tego obowiązku, wyraziła wobec tego niezrozumienie, dlaczego ona ma ponosić wysokie koszty związane z opracowaniem prac geodezyjnych. Z powodu braku aktualizacji granic gruntów zmuszona jest płacić podatek od nieużytków oznaczonych jako grunty kopalne. Wskazała jednocześnie, że zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rekultywacja kończy się w terminie 5 lat od zaprzestania działalności. Tymczasem działalność gospodarcza na tych działkach została zaprzestana 16 lat temu, a grunt figuruje ciągle jako użytek kopalny zamiast nieużytek. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, rekultywacja była objęta postępowaniem w niniejszej sprawy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że odmowa aktualizacji użytków rolnych jest konsekwencją odmowy zmiany przebiegu granic miedzy działkami i wynikiem braku rekultywacji gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) i powołanym na wstępie wyrokiem skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że okoliczności faktyczne i przepisy prawne - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) regulujące zasady i tryb dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków - nie pozwalały na aktualizację ewidencji przez dokonanie w niej wnioskowanych przez skarżącą zmian.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencje gruntów i budynków obejmują m.in. takie informacje dotyczące gruntów jak: ich położenie, granice, powierzchnie, rodzaj użytków rolnych oraz klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl art. 22 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencje gruntów i budynków oraz gleboznawcze klasyfikacje gruntów prowadzą starostowie. Osoby o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 51 tejże ustawy - w tym właściciele - są zobowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Osoby (...) zgłaszające zmiany są przy tym obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Według natomiast przepisu § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych (...), przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1/ prawomocnych orzeczeń sądów, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; 2/ opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych; 3/ dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 4/ ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Ponadto w przepisie § 36 tegoż rozporządzenia wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1/ w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2/ w celu podziału nieruchomości; 3/ w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4/ w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5/ na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sadowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6/ przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Sądu, zapisy dokonywane w ewidencji gruntów i budynków są jedynie czynnościami materialno - technicznymi, w wyniku których wykazuje się informacje objęte treścią art. 20 - 26 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie ewidencyjne służy wyłącznie ewidencji bezspornych danych o gruntach ustalonych w odrębnych postępowaniach. Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych. Dotyczy to zarówno zmiany przebiegu granicy, jak i rodzaju użytków.

W konkluzji Sąd wskazał, że strona domagała się aktualizacji przebiegu granic działek oraz aktualizacji użytków nie popierając swych żądań dokumentami wymaganymi przywołanymi przepisami prawa. Nie spełnia tego wymagania powoływanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 1997 r., sygn. II SA/Wr 858/96, w uzasadnieniu którego wskazano osobę zobowiązaną do rekultywacji przedmiotowej działki.

Od powyższego wyroku skarżąca S. C. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżając ten wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała: naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisu § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że brak było podstaw do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków użytków gruntowych, obejmujących działkę nr [...] obręb Ł., gmina M..

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. z dnia [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej art. 183 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Istota zasadniczego w rozpoznawanej sprawie zagadnienia prawnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy aktualizacja danych objętych ewidencją gruntów i budynków co do przebiegu granic przedmiotowych działek oraz aktualizacja użytków gruntowych zawartych w granicach działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] mogła nastąpić na wniosek skarżącej bez stosownych dokumentów potwierdzających wprowadzenie zmian podmiotowych i przedmiotowych w odniesieniu do istniejącego w ewidencji wpisu. Zdaniem skarżącej, prawidłowe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej art. art. 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisu § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zatem gdyby Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędu w wykładni i niewłaściwym ich zastosowaniu, powinno prowadzić do pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia.

W związku z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym stwierdzić należy, że z punktu widzenia wymagań postępowania kasacyjnego, nie został on ujęty poprawnie. Skarżąca nieprecyzyjne bowiem wskazała na czym miał polegać błąd wykładni odnośnych przepisów oraz ich niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić więc należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego może polegać na błędnym przyjęciu przez sąd istnienia przepisu, który nie istniał bądź też odwrotnie - przyjęciu nieistnienia przepisu, który faktycznie obowiązywał. Naruszenie prawa materialnego może też polegać na niewłaściwym zrozumieniu treści lub znaczenia normy prawnej. Typowe niewłaściwe zastosowanie przepisów prawnych polega natomiast na błędzie w subsumcji. Skarżącej być może chodziło o te dwa ostatnie przypadki. Wskazać jednak należy, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu kasacyjnego samodzielne dokonywanie konkretyzacji zarzutów lub ryzykowanie domysłów co do tego, co było zamiarem skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zresztą do takiego działania żadnej podstawy prawnej.

W tej sytuacji należy ograniczyć się do podkreślenia, że zgodnie z art. 22 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. W przepisie ust. 2 tego artykułu nałożono natomiast na właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - na inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek ten nie dotyczy zmian wynikających z decyzji właściwych organów. W przepisie ust. 3 omawianego artykułu zawarto z kolei upoważnienie organu do żądania od osób zgłaszających zmiany dostarczenia dokumentacji niezbędnej do dokonania zmian w ewidencji.

Zwrócić też należy uwagę, że art. 23 prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje, że "Właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego", a przepis § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że: "Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11" (ust. 1). "Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1/ prawomocnych orzeczeń sądów, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; 2/ opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych; 3/ dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 4/ ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów." (ust. 2). W przepisie ust. 3 wskazanego paragrafu określono natomiast, co powinien zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w ust. 2 pkt 2.

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu o określonym rodzaju użytków oraz przebiegu granic tego gruntu. Oznacza to, że samo żądanie określenia kategorii rodzaju użytków i wprowadzenie zmian przebiegu granic w związku określoną sytuacją faktyczną na gruncie bez wcześniejszego prawnego uregulowania tych kwestii nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Trafnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że zgłoszone przez skarżącą żądanie aktualizacji przebiegu granic działek i dokonanie aktualizacji użytków nie poparte żadnymi dokumentami wymaganymi przez prawo, nie może doprowadzić do aktualizacji ewidencji. Tym samym należy uznać, że w zaskarżonym wyroku nie dopuszczono się błędu w wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie można również mówić o ich niewłaściwym zastosowaniu.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.