Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 274/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 146 par. 1, art. 149 par. 2, art. 150, art. 151 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26, art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1  art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Marcin Miemiec, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – powołując się na art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) a także art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. G. z dnia [...] r. (Nr [...]) uchylającą decyzję tegoż organu z dnia [...] r. (Nr [...]) w całości oraz odmawiającą przyznania E. B. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...].

Przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, organ odwoławczy przypomniał, że w dniu [...] r. E. B. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...], deklarując między innymi położone w obrębie ewidencyjnym J., gmina K. G., działki ewidencyjne nr [...], a na nich oznaczone pięć działek rolnych [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Skarżący deklarował na działce rolnej [...] uprawę [...] na powierzchni [...] ha, na działce [...][...] o pow. [...] ha, na działce [...] łąkę trwałą o pow. [...] ha, na działce [...] mieszankę zbożową ([...]) o pow. [...] ha i na działce [...] łąkę trwałą o pow. [...] ha. W sumie deklarowana powierzchnia upraw wynosiła [...] ha.

W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. G. wydał decyzję (Nr [...]), w której przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową (JPO) w kwocie [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w kwocie [...] zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że na rozpatrywaną sprawę należy spojrzeć w kontekście roku [...], albowiem kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych za tenże rok wykazała nieprawidłowości dotyczące działek ewidencyjnych nr [...]. Suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłoszonej oraz zalesionej, deklarowanych na działkach ewidencyjnych, była bowiem większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych użytków występujących na działce ewidencyjnej w ewidencji gruntów. Ostatecznie skarżący w dniu [...] r. złożył formularz wniosku na [...] r. z zaznaczonym celem "wycofanie całego wniosku". Na skutek tych okoliczności, gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, w celu potwierdzenia zgodności ze stanem faktycznym zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych zgłoszonych we wniosku.

Kontrola, przeprowadzona w dniu [...] r. przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu, wykazała nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych nr [...], polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Kontroler w uwagach do protokołu wpisał informację, że znaczna część działek ewidencyjnych, zadeklarowana do płatności do gruntów rolnych nie jest użytkowana rolniczo. Fotografie gruntu przedstawiają skupisko drzew i krzaków. Wieloletniość drzew wskazywała na fakt, że drzewa i krzaki porastały wymienione działki również w [...] r. Ustalenia te wykazały, że skarżący otrzymał za [...] r. płatność do powierzchni, która nie kwalifikowała się do płatności. W związku z tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji lecz nieznane organowi wydającemu decyzję, organ pierwszej instancji – powołując się na art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – wydał w dniu [...] r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, które zakończyło się decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) uchylającą decyzję dotychczasową z dnia [...] r. (nr [...]) o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] i odmawiającą E. B. skarżącemu przyznania tychże płatności.

Rozpatrując odwołanie skarżącego od tej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego podkreślił, że warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Według art. 7 ust. 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1. na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, przy czym powierzchnia działki rolnej nie może być mniejsza niż 0,1 ha;

2. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Tylko łączne spełnienie tych przesłanek stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 7 ust. 2 przywołanej ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu; 2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3) innych roślin.

Tymczasem skarżący wystąpił w dniu [...] r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów do łącznego obszaru [...] ha, natomiast po zmniejszeniu powierzchni działki rolnej [...] ([...] ha), położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] ze względu na wynik kontroli na miejscu (zadrzewienia, zakrzaczenia), powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony dla JPO, wynosiła tylko [...] ha. Zdaniem organu odwoławczego, w zgromadzonym materiale dowodowym nie występują żadne dokumenty, które byłyby fałszywe, wszelkie zaś okoliczności co do braku podstaw do przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych za rok [...] wynikają z dokumentów zebranych w sprawie.

Organ drugiej instancji przedstawił następnie wyliczenie procentowe zawyżenia powierzchni do JPO, wskazując, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok [...] wynosiła [...] ha, stwierdzona zaś podczas kontroli administracyjnej [...] ha, co daje różnicę między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej [...] ha. Procentowe zawyżenie powierzchni [([...] – [...]) : [...] ha x 100%] wynosi [...]%, co – stosownie do dyspozycji art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. L 345 z 20 listopada 2004 r., s. 1 ze zm.) – musiało prowadzić do odmowy przyznania JPO.

Wyliczając procentowe zawyżenie powierzchni zgłoszonej do UPO, organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie UPO wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjnej, co do której wniosek został rozpatrzony – [...] ha, co daje różnicę między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej [...] ha. Procentowe zawyżenie powierzchni [([...] – [...]) : [...] ha x 100%] wynosi [...]%, co – stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.) – musiało prowadzić do odmowy przyznania UPO.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut podniesiony w odwołaniu, że zadrzewienia i zakrzaczenia na działce rolnej [...] nie stanowiły przeszkody w wypasie zwierząt i były skuteczną ochroną przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, jest chybiony. Działka ta we wniosku obszarowym z dnia [...] r. została zadeklarowana w całości jako łąka trwała o pow. [...] ha. Tymczasem zdjęcia fotograficzne – będące materiałem dowodowym w sprawie – przedstawiają wieloletni, wybujały las, co oznacza, że nie może być mowy o koszeniu oraz dobrej kulturze rolnej.

Według organu odwoławczego, także zarzut skarżącego, że w [...] r. nie składał wniosku o pomoc finansową ze względu na zły stan zdrowia, jest nieprawdziwy. Skarżący złożył bowiem taki wniosek w dniu [...] r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. G., następnie zaś – na wezwanie z dnia [...] r. dotyczące działek ewidencyjnych nr [...] – podtrzymał deklarację zawartą we wniosku obszarowym. W dniu [...] r., wycofał cały wniosek, co nie zostało uwzględnione, ponieważ wcześniejsza kontrola administracyjna wykazała znaczne nieprawidłowości, o których skarżący był powiadomiony. Na podstawie art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, każdy wniosek pomocowy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu. Jeżeli jednak właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości.

Powoływanie się skarżącego na zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r., z którego wynika, że skarżący jest niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, nie ma – zdaniem organu – znaczenia w kontekście spraw dotyczących roku [...].

W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na również na brzmienie art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., według którego Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności (ust. 1). Kontrole administracyjne są uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Podstawę do wydania decyzji o przyznaniu lub o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu płatności do gruntów rolnych na rok [...] stanowią wyniki:

- kontroli kompletności i zgodności wniosku,

- kontroli administracyjnej,

- kontroli na miejscu.

Wymienione kontrole mają za zadanie m. in. potwierdzenie przestrzegania przez wnioskodawcę wymagań związanych z normami oraz potwierdzenie poprawności deklaracji powierzchni działek rolnych oraz grup upraw, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności.

Zdaniem organu drugiej instancji, kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo i odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wnioskowany grunt do objęcia płatnościami do gruntów rolnych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inspektor podczas kontroli na miejscu posługiwał się zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, oznaczającym granice działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas kontroli działek rolnych. Ponadto dokonał lustracji działek rolnych i porównał je z rzeczywistymi, naturalnymi jej granicami. Fakty te zostały potwierdzone zdjęciami fotograficznymi, wykonanymi przez kontrolującego, zamieszczonymi na płycie CD, które obrazowały stan faktyczny działek. Na zadeklarowanych działkach rolnych kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię [...] ha kwalifikującą się do objęcia płatnościami, natomiast pozostała powierzchnia, tj. [...] ha, porośnięta była drzewami i krzakami.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązujące normy prawne mają charakter imperatywny i nie dają możliwości jakiegokolwiek złagodzenia sankcji czy też odstąpienia od ich wymierzania, zaś podstawą do ich wymierzania jest tylko i wyłącznie niezgodność danych zawartych we wniosku ze stanem ustalonym w postępowaniu.

W końcowych wywodach organ drugiej instancji zauważył, że w tabeli VIII formularza wniosku "Oświadczenia i zobowiązania", zamieszczona jest informacja o zobowiązaniu rolnika do niezwłocznego poinformowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Wraz ze spersonalizowanym wnioskiem skarżący otrzymał instrukcję, w której zostały wyjaśnione zasady wypełniania i przyznawania płatności.

Ponieważ płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść, jak i nie korzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji zarzucając :

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ustalenie, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji lecz nie znane organowi, uzasadniające wznowienie postępowania, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały wykryte żadne nowe okoliczności, a cały stan faktyczny sprawy znany był organowi wydającemu decyzję nr [...] z dnia [...] r.;

- art. 155 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. G. tj. decyzji nr [...] z dnia [...] r., gdyż decyzja ta mogła być uchylona wyłącznie za zgodą skarżącego;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na ustaleniu, że w [...] r. powierzchnia deklarowana była większa niż faktyczna powierzchnia, którą skarżący włada, w sytuacji gdy powierzchnia ta jest taka sama.

Na poparcie swych wniosków i zarzutów skarżący podniósł, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznająca płatność była wydana prawidłowo na podstawie wniosku i poprzedzona przeprowadzeniem kontroli przez organ co do deklarowanego przez skarżącego obszaru.

Skarżący nie zgodził się z ustaleniem organu, że kontrola terenowa z dnia [...] r. jest adekwatna do stanu działek na [...] r. Wiadomym jest, jak wywodził, że grunty rolne podlegają ciągłym zmianom i w żaden sposób nie można uznać, że przez [...] lata nie zmienił się stan zagospodarowania gruntu. W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił jakie nowe, istotne okoliczności nieznane organowi wydającemu decyzję zostały wykryte podczas kontroli w [...] r., które istniały w [...] r. Zdaniem skarżącego, skoro decyzje wydane w [...] r. poprzedzone były kontrolą stanu zagospodarowania i użytkowania gruntów, w szczególności powierzchni, które uzasadniały otrzymanie dopłat, a w [...] r. powierzchnie te są ciągle takie same, to nie można mówić o istnieniu jakichkolwiek nowych okoliczności nieznanych organowi wydającemu decyzję w [...] r.

Cytując treść art. 155 k.p.a. – według którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony – skarżący sformułował zarzut naruszenia zawartej tam normy prawnej. W przekonaniu skarżącego, decyzje wydane [...] r. oraz [...] r. są decyzjami ostatecznymi, niewątpliwym jest zatem, że na ich podstawie nabył prawo do uzyskania dopłaty, a do ich obecnego uchylenia wymagana jest jego zgoda. Takiej zaś zgody nigdy nie wyraził. Literalne brzmienie przepisu art. 155 k.p.a. wprost wskazuje, że ustawodawca, wprowadzając ten przepis, chciał zabezpieczyć stronę przed negatywnymi skutkami uchylenia lub zmiany decyzji bez jej zgody. Przepis ten wyraża gwarancję jaką stwarza wydawanie decyzji ostatecznych. W większości przypadków, gdy strona nabywa na ich podstawie prawa, późniejsze jej uchylenie będzie dla niej niekorzystne.

W zakresie ustaleń faktycznych dokonanych podczas kontroli na miejscu, skarżący stwierdził, że zadrzewienie powstało poprzez naturalne nasianie się samosiewów, których nie mógł usunąć, ponieważ sporne działki nie są jego własnością. Działkami włada on na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. z A. N. R. – O. T. we W. Umowa w § 5 pkt 2 wprost zabrania dokonywania jakichkolwiek działań polegających na usuwaniu drzew i krzewów. Takie działania wymagają zezwolenia organów gminy. W ocenie skarżącego działania te nie były konieczne, gdyż istniejące w roku [...] r. zadrzewienie nie przeszkadzało wypasać [...], a wręcz przeciwnie, stanowiło dobrą ochronę przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Zadrzewienie i zakrzaczenie występujące w [...] r. nie może mieć wpływu na stan jaki istniał w [...] r., albowiem przez [...] lata zadrzewienie i zakrzaczenie niewątpliwie zwiększyło swój rozmiar i obecnie występujące w żaden sposób nie jest adekwatne do stanu istniejącego w dniach [...] r. i [...] r.

W odpowiedzi na skargę D. D. O. R. A. R. i M. R. we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dyskwalifikowałyby zaskarżone decyzje i eliminowały je ze zbioru legalnych aktów administracyjnych.

Badanie legalności zaskarżonych decyzji należało zacząć od oceny prawidłowości zastosowanego przez organy administracji publicznej trybu wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanym przypadku zaistniała – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – przesłanka ujęta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Stosownie zaś do dyspozycji art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a,

albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli na miejscu ustalono, że stan działek strony skarżącej nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności. Tego rodzaju kontrola i jej wynik, przedstawiony w protokole kontroli sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowił bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten, co oczywiste, nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymienia się jednakże dwie, niezależne od siebie przesłanki w zakresie omawianej podstawy wznowienia, jak należy wnosić ze sformułowania "ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". Zarówno nowe dowody, jak i nowe okoliczności muszą ujawnić się po wydaniu decyzji (tu – protokół z kontroli na miejscu), lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. Wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej, albo nowego dowodu, które spełniają – każde z nich z osobna – pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być wykazana określonym dowodem. W piśmiennictwie i judykaturze wyraża się pogląd, że "jeżeli [...] nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (por. np. do analogicznie brzmiącej przesłanki wznowienia – B. Gruszczyński [w]: S. Babiarz, B. Deuter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 616 ). W realiach rozpoznawanej sprawy nowe okoliczności faktyczne ujawniły się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej. Nowe okoliczności faktyczne wynikają bowiem z twierdzeń zawartych w protokole kontroli. Dokonane podczas kontroli ustalenia inspektorów terenowych potwierdzają, że znaczna część działek deklarowanych do płatności jako łąka trwała nie była użytkowana rolniczo w okresie kontroli, jak i w latach wcześniejszych, również w roku [...], na co wskazywał stan nieruchomości – tzn. porośnięcie wieloletnimi drzewami i krzakami, a tym samym nie było spełnienia wymogu dobrej praktyki rolniczej oraz koszenia. Są to zatem tego rodzaju okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej, jednakże istniały one w dacie jej wydania, lecz nie były znane organowi. Zważywszy na prawne przesłanki przyznania płatności, stanowiły one okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W kontekście poczynionych ustaleń należy uznać, że organy prawidłowo oceniły wystąpienie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawowej podstawy do wznowienia postępowania, o czym jest mowa w uzasadnieniach decyzji obu organów. Wobec tego bezzasadny jest zarzut strony o naruszeniu przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, normujących problematykę wznowienia postępowania. Uchylenie ostatecznej decyzji nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., sama zaś instytucja wznowienia postępowania dotyczy wzruszania decyzji ostatecznych, a zatem z istoty rzeczy postępowanie w tej materii wszczyna się w razie zaistnienia ustawowych przesłanek, co ujawnia się z upływem czasu.

Całkowicie chybiony jest przy tym zarzut skargi o naruszeniu art. 155 k.p.a., jako że przepis ten w żadnym razie nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż organy ARiMR nie działały w tym trybie. Tryb wznowienia postępowania oraz tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. stanowią całkowicie odrębne, niezależne od siebie i niepozostające ze sobą w związku instytucje procesowe. Jakkolwiek w obu przypadkach dotyczą one weryfikacji decyzji ostatecznych i są trybami nadzwyczajnymi, jednakże system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (zob. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 2003, s. 309). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której została ona podjęta, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. Z kolei postępowanie ujęte w art. 155 k.p.a. dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych. Decyzja wydana w tym – całkowicie odmiennym od wznowienia postępowania i samodzielnym – trybie ma charakter uznaniowy. Przenoszenie przesłanek prawnych opisanych w treści normatywnej art. 155 k.p.a. (np. wymaganej tam zgody strony do zmiany lub uchylenia decyzji) na grunt regulacji dotyczącej wznowienia postępowania, unormowanej w art. 145 i n. k.p.a. – co w istocie czyni skarżący – jest zabiegiem niedopuszczalnym i stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego kontroli, należy zaznaczyć, że obowiązujące rozwiązania prawne nie obligują organów ARiMR do przeprowadzenia kontroli bezpośredniej już w toku zwykłego postępowania administracyjnego zainicjowanego złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nie było poprzedzone żadną inną kontrolą poza zbadaniem poprawności formalnej wniosku, czyli dokonaniem kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna nie jest tożsama z tak zwaną "kontrolą na miejscu". W szczególności regulacje dotyczące przeprowadzania kontroli co do płatności rolnych, zostały zawarte w prawie wspólnotowym, tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). Według reguł ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kolei art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Weryfikują one istnienie uprawnień do dopłat i kwalifikacje do otrzymania pomocy, dotyczą zgodności między działkami zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, etc. Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza się kontrolę na miejscu (art. 24 ust. 2 rozporządzenia). Regulacja dotycząca wykonywania kontroli na miejscu zawarta została w art. 26 i nast. rozporządzenia oraz w punkcie 36 preambuły tego aktu. Z przytoczonych unormowań wynika, że celem kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie jest ustalenie, czy deklarowana powierzchnia upraw i ich rodzaj odpowiada stanowi faktycznemu.

Oczywistym jest, że bez fizycznej inspekcji działki w terenie, nie byłby możliwy do stwierdzenia pełny, rzeczywisty stan działki. Nie można zatem podzielić przekonania skarżącego, że w dacie podjęcia ostatecznej decyzji organ pierwszej instancji dysponował wiedzą co do stanu działki i istniejącego na niej zadrzewienia i zakrzewienia, skoro kontrola na miejscu nie była wówczas jeszcze przeprowadzona. Bezsprzecznie z akt wynika, że omawiana okoliczność faktyczna nie była znana organowi. Należy przy tym zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że odzwierciedlony obiektywnie w materiale fotograficznym stan działek przedstawia w istocie wieloletni las, a nie deklarowaną łąkę trwałą. Kwalifikacja taka nie może budzić wątpliwości, o czym świadczy wielkość i gęstość uwidocznionych drzew i zakrzewienia. Z tych racji uznanie, że opisany w protokole kontroli stan pozwala na odniesienia także w stosunku do [...] r. również nie może budzić zastrzeżeń, zważywszy dodatkowo, że z postanowień przywoływanej przez skarżącego umowy dzierżawy z [...] r. niedwuznacznie można wywnioskować, że skoro jest w niej mowa o powstrzymywaniu się dzierżawcy od niszczenia, uszkadzania zadrzewień i zobowiązaniu do przestrzegania przepisów prawa o lasach – drzewa te istniały już w owej dacie. Wszakże względy, z powodu których skarżący nie mógł dokonywać wycinki drzew tudzież usuwania krzewów nie mają znaczenia prawnego dla otrzymania dopłat, albowiem te miały być – zgodnie z deklaracją i zobowiązaniem skarżącego we wniosku oraz przepisami powołanymi w zaskarżonej decyzji – przyznane na powierzchnię stanowiącą w dacie składania wniosku łąkę trwałą, a nie na grunt nieużytkowany rolniczo lub użytkowany w innym, niż łąka trwała, celu.

Organ odniósł się do ujawnionych w toku kontroli okoliczności faktycznych, zasadnie w ich konsekwencji przyjmując, że jeżeli procentowe zawyżenie powierzchni do JPO wynosiło [...]%, należało – stosownie do dyspozycji art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. L 345 z 20 listopada 2004 r., s. 1 ze zm.) – odmówić przyznania płatności z tego tytułu.

Skoro zaś kontrola wykazała, że procentowe zawyżenie powierzchni zgłoszonej do UPO wynosiło [...]%, organ niewadliwie wskazał, że – stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.) – należało odmówić przyznania płatności także z tego tytułu.

W zaistniałej sytuacji uprawniony jest wniosek, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nastąpiło zgodnie z prawem, a po jego przeprowadzeniu prawidłowo uchylono decyzję ostateczną w całości, odmawiając przyznania płatności bezpośrednich z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok [...].

W postępowaniu administracyjnym nie doszło do obrazy norm prawa materialnego ani norm procesowych. Postępowanie było prowadzone według zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący brał w nim czynny udział. Kompletny materiał dowodowy pozwolił na wyczerpujące rozeznanie okoliczności faktycznych, a na jego podstawie organ wyprowadził trafne wnioski, dokonując prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do obowiązujących norm prawa materialnego. Decyzje organów obu instancji zawierają wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne oraz prawne.

Skoro wszczęte skargą E. B. postępowanie sądowe nie pozwoliło stwierdzić naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.