Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 616/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 7 a, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 280 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.G. i T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 753/12 w sprawie ze skargi T.G. i T.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 753 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.G. i T.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił, następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania T.G., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorowi T.G. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę obydwu przegród wykonanych w hali garażowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Tarnowie Podgórnym przy ul. S.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi – T.G. rozbiórkę dwóch przegród wykonanych w hali garażowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Tarnowie Podgórnym przy ul. S.

W październiku 2009 r. inwestor, będący współwłaścicielem nieruchomości, zrealizował na parterze budynku wielorodzinnego (5 lokali mieszkalnych) w pomieszczeniu hali garażowej przeznaczonej dla 4 samochodów z odrębnymi bramami wjazdowymi przegrodę z siatki stalowej na słupach oddzielającej dwa stanowiska i przegradzającą pomieszczenie garażu na dwie części. Następnie w kwietniu 2010 r. inwestor zrealizował kolejną przegrodę z siatki stalowej na słupkach metalowych, połączoną z uprzednio zrealizowaną przegrodą w październiku 2009 r., ustawioną z drugiej strony miejsca postojowego, w wyniku czego powstały dwa wydzielone stanowiska postojowe. Skrajny wydzielony boks ma wymiary 2,45 m x 5,65 m, zaś boks należący do inwestora ma wymiary 2,44 m x 5,65 m. Wjazd samochodów do hali garażowej odbywa się poprzez 4 podnoszone bramy (każde stanowisko ma własną bramę wjazdową). Wyjście z hali garażowej do wnętrza budynku na klatkę schodową prowadzi przez przedsionek garażowy (zamykany drzwiami przeciwpożarowymi o klasy odporności ogniowej EI30 - T-30), które stanowią jedyną możliwość przejścia z garażu do wnętrza budynku, bez potrzeby obchodzenia go po wyjściu przez podnoszoną bramę garażową. Postawione wewnątrz hali garażowej przegrody uniemożliwią przejście przez drzwi prowadzące do wnętrza budynku zarówno użytkownikom ostatniego miejsca postojowego, jak i inwestorowi. Budynek jest objęty współwłasnością, a poszczególne miejsca w hali garażowej przynależą do lokali mieszkalnych poszczególnych właścicieli. W księdze wieczystej nr [...] (stan na dzień 11 maja 2012 r.) jako właściciel odrębnej własności lokalu mieszkalnego położonego w Tarnowie Podgórnym przy ul. S. ujawniony był T.G. W księdze wieczystej w opisie pomieszczeń przynależnych do lokalu zaznaczono m.in. garaż. W przyłączonej do powyższej księgi wieczystej poprzedniej księdze wieczystej nr [...] w oznaczeniu nieruchomości wpisano, że do lokalu przynależy m.in. boks garażowy o powierzchni 14,15 m². Inwestor nie uzyskał pozwolenia na przebudowę hali garażowej z wydzieleniem dwóch stanowisk lub wydzieleniem odrębnych boksów.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił inwestorowi zawieszenia postępowania administracyjnego.

W decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi rozbiórkę obydwu przegród wykonanych w hali garażowej budynku mieszkalnego położonego w Tarnowie Podgórnym przy ul. S. W ocenie organu w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła przebudowa budynku, bowiem miała miejsce zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 7a powołanej ustawy. Wykonane roboty spowodowały zmianę bezpieczeństwa pożarowego w budynku, uniemożliwiając ewakuację ludzi z wydzielonej części garażu. Przedmiotowe roboty zostały wykonane samowolnie w rozumieniu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestor nie uzyskał pozwolenia na przebudowę budynku w tym zakresie. Organ powołał się m.in. na stanowisko Komendy Głównej Straży Pożarnej z dnia 17 listopada 2010 r., stanowiące odpowiedź dla inwestora, że "(...) przedstawiony garaż został zaprojektowany jako wielostanowiskowy, ze wspólnym wyjściem z garażu, wiodącym przez przedsionek zamykany drzwiami przeciwpożarowymi klasy odporności ogniowej EI 30 (T30) do klatki schodowej (połączenie garażu z pozostałą częścią budynku - § 280 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej jako "warunki techniczne"). Tak więc, jeżeli z garażu zostały zaprojektowane i wykonane bramy wjazdowe podnoszone nie mogą one występować na drodze ewakuacyjnej (§ 240 ust. 3 – w/w rozporządzenia) i zgodnie z ustaleniami przepisów techniczno – budowlanych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (warunki ewakuacji) jedynym wyjściem ewakuacyjnym z garażu jest wyjście przez przedsionek garażowy (...)". W uzasadnieniu prawnym organ odwołał się do brzmienia § 207 ust. 1 pkt 4, § 208 ust. 2 pkt 1, § 240 ust. 3 i 4 warunków technicznych oraz § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e, § 15 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719). W ocenie organu bramy wjazdowe podnoszone nie mogą występować na drodze ewakuacyjnej, zatem jedynym wyjściem ewakuacyjnym z garażu jest wyjście przez przedsionek pożarowy zamykany drzwiami przeciwpożarowymi do klatki schodowej. Posadowienie przedmiotowych przegród narusza przywołane przepisy, a ponadto zawęża niezgodnie z § 104 ust. 3 warunków technicznych wydzielone tymi przegrodami stanowiska postojowe. Ponadto organ przedstawił pogląd orzecznictwa potwierdzający prawidłowość skierowania decyzji wydawanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności do inwestora.

Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 4 kwietnia 2012 r. wniósł inwestor T.G. oraz T.G. W odwołaniu zarzucano organowi naruszenie przepisów o właściwości (sprawa nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego) oraz błędne pominięcie, że montaż ogrodzenia ażurowego, tj. ścianki działowej, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, bowiem nie stanowi przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, gdyż nie powoduje zmiany parametrów użytkowych i technicznych pomieszczenia garażowego. W ocenie strony zgodnie z § 15 ust. 1 warunków technicznych garażu nie uznaje się za pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi (wobec treści § 5 pkt 1 warunków technicznych). W ocenie strony postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.

Na wezwanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazania przez T.G. interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. obydwoje skarżący wnieśli pismo, w którym podnieśli, że interes prawny T.G., która "występuje w obronie prawa własności (..) wezwanie (..) do wykazania i udowodnienia interesu prawnego jest bezzasadne", a jest współwłaścicielem lokalu na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, wynika wprost z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 23, art. 140 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej: jako "k.p.a.") umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem T.G. Powołując się na zapisy księgi wieczystej organ stwierdził, że właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] w Tarnowie Podgórnym jest T.G., zatem T.G. nie ma interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy przedmiotowa decyzja i nie może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., mimo że niewątpliwie ma interes faktyczny w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 754/12 odrzucił skargę T.G. i T.G. na decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. organ II instancji, wskazując na stan faktyczny zgodny z ustaleniami organu I instancji (w tym ustalenia kontroli pomieszczenia garażowego z dnia 24 stycznia 2012 r.), stwierdził, że przebudowa garażu czterostanowiskowego w budynku mieszkalnym w Tarnowie Podgórnym przy ul. S. wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 28 ustawy Prawo budowlane, której to decyzji inwestor nie uzyskał przed wykonaniem robót budowlanych, zatem zastosowanie w sprawie znajduje art. 57 tej ustawy. Organ uznał, że garaż jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, na uzasadnienie czego wskazał § 5 ust. 1 warunków technicznych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 236 warunków technicznych z garażu powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej :drogami ewakuacyjnymi". Dalej stwierdził, że zastosowany przez inwestora sposób wygrodzenia części garażu uniemożliwia dostęp do wyjścia ewakuacyjnego ze skrajnie zlokalizowanego boksu garażowego, jak i boksu samego inwestora. Ponadto organ wskazał na treść § 104 ust. 3 i § 242 ust. 2 warunków technicznych i wyjaśnił, że w garażu o długości 5,65 m, przy wydzielonych za pomocą przegród boksach garażowych oraz przy długości 5 m stanowiska postojowego, nie ma możliwości wydzielenia drogi ewakuacyjnej (minimalny wymiar 1,2 m) umożliwiającej przejście ze skrajnego boksu garażowego do drzwi ewakuacyjnych. W przedmiotowej sprawie poszczególne stanowiska postojowe nie są wydzielone za pomocą murowanych ścian, zatem nie zachodzi możliwość uznania za drogę ewakuacyjną bramy garażowej uchylnej (w tym zakresie organ powołał się na opinię Komedy Głównej Straży Pożarnej z dnia 17 listopada 2010 r.). Organ zakwestionował także możliwość parkowania w wydzielonych boksach garażowych samochodu o wymiarach przekraczających 1,45 m szerokości i 5,15 m długości; powołując się na wymiary popularnych małych samochodów miejskich organ wskazał, że garaż dla samochodu o wymiarach 1,495 m x 3,495 m (wskazanej przez organ marki) musiałby mieć szerokość 2,495 m. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia wskazują, że legalizacja samowolnie wykonanych (zakończonych) robót budowlanych nie była możliwa, dlatego zastosowanie znajdował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na tej też podstawie organ odwoławczy orzekł merytorycznie w sprawie wydając decyzję kasacyjno – reformatoryjną, korzystając z kompetencji wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T.G. i T.G. zarzucili naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz rażące przekroczenie kompetencji przez WWINB, rażące naruszenie przepisów ustawy o własności, rażącą niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, rażąco nieprawidłową i stronniczą interpretacje przepisów prawa budowlanego i przepisów przeciwpożarowych, rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego i naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że takie roboty budowlane, jakie zostały wykonane w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały jako wykonanie przebudowy. Według art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez zwrot przebudowa trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Dodać należy, że prac podjętych przez skarżącego nie można ujmować jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz właśnie wytworzenie nowego stanu w związku z podnoszoną przez niego potrzebą odgrodzenia swojego stanowiska postojowego ("boksu garażowego") od pozostałej części garażowej budynku. Wykonane roboty zmieniały parametry użytkowe części budynku – warunki użytkowania obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej (bezpieczeństwa pożarowego) budynku. Niewątpliwie też wykonanie robót budowlanych, w wyniku których niemożliwe jest dotychczasowe korzystanie przez wszystkich użytkowników hali garażowej budynku (właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących osobną własność) z przejścia z hali garażowej przez przedsionek garażowy do wnętrza budynku wielorodzinnego, zmienia parametry użytkowe obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny, poprzez uniemożliwienie korzystania z części wspólnej budynku (przedsionek będący drogą dojścia do klatki schodowej z hali garażowej i ewakuacji) zgodnie z jego przeznaczeniem. Sąd zauważył, że przebudowa zalicza się w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane do robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy przeprowadzanie robót budowlanych można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego organy nadzoru budowlanego zasadnie oceniły, że w kontrolowanej sprawie doszło do przebudowy, na którą skarżący inwestor powinien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Ponieważ przebudowa objęta jest pojęciem robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), wykonanie przebudowy wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W konsekwencji organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie (jako organy pierwszej i drugiej instancji), które uznały, że w sprawie miało miejsce samowolne wykonanie robót budowlanych, były właściwe w sprawie i miały kompetencję do jej rozpatrzenia z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że zarzuty strony są w tym zakresie całkowicie bezpodstawne. W drugiej kolejności wyjaśnił, że kwestia statusu prawnego fragmentu przestrzeni, który skarżący inwestor nazywa "prywatnym boksem garażowym", jest dla rozstrzygnięcia sprawy nieistotna. Nie jest tutaj bowiem rozstrzygany spór o zasięg prawa własności odrębnego lokalu mieszkalnego należącego do inwestora, lecz kwestia legalności robót budowlanych w hali garażowej wyżej opisanego budynku wielorodzinnego. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło kwestii zgodności z prawem wykonania przegród w hali garażowej, a nie domniemanego naruszenia prawa własności skarżącego inwestora. Sprawa rozpatrywana jest na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego (ustawy i warunków technicznych) i przepisów ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do konkretnej osoby inwestora, a nie współwłaścicieli całego budynku (co nie oznacza, ze stroną takiego postępowania jest tylko sam sprawca samowoli budowlanej). Tym samym zadaniem organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się samowoli budowlanej, a nie rozstrzyganie co do zakresu uprawnień związanych z odrębną własnością jego lokalu i nieruchomością wspólną. Niewątpliwie hala garażowa w budynku objętym postępowaniem nie została zaprojektowana i wykonana w ten sposób, iżby miały w niej znajdować się trwałe odgrodzenia za pomocą ścian poszczególnych miejsc postojowych (wirtualnych boksów garażowych). Przedmiotowa hala nie jest zespołem osobnych pomieszczeń garażowych w znaczeniu fizycznym i technicznym (konstrukcyjnym). Sąd wyjaśnił inwestorowi, że ze swej istoty organy nadzoru budowlanego mogą nakazywać właścicielom budynków (i odrębnych lokali mieszkalnych) i innych obiektów budowlanych wykonywanie określonych czynności celem doprowadzenia tych obiektów do stanu zgodności z przepisami prawa budowlanego. Ponadto zasadą jest, że w pierwszej kolejności określone nakazy należy kierować do inwestora (sprawcy samowoli), który ma tytuł prawny do obiektu. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Sąd zauważył, że w orzecznictwie wielokrotnie wyrażono pogląd, iż miejsce postojowe w garażu wielostanowiskowym należące do właściciela lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nie jest pomieszczeniem przynależnym do tego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 2007 r. sygn. kat I CSK 229/07 (LEX nr 457733) stwierdził, że wyrażony w judykaturze (por. też postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt I CK 696/03, OSP 2005/5/61) pogląd, iż miejsce postojowe w garażu wielostanowiskowym należące do właściciela lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nie jest pomieszczeniem przynależnym do tego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali został zaaprobowany w piśmiennictwie. Sąd wyjaśnił, że ustawa wyraźnie operuje pojęciem "pomieszczenia przynależnego" i w związku z tym nie jest nim "koperta" namalowana na nawierzchni wielostanowiskowego garażu usytuowanego w przyziemiu wielokondygnacyjnego budynku, w którym zostały wydzielone lokale. Absurdalny byłby wniosek, że dwa samochody zaparkowane obok siebie na takich "kopertach" znajdują się w różnych pomieszczeniach. Sąd Instancji wyjaśnił, iż o pomieszczeniu garażowym można mówić, że jest ono przynależne do lokalu (podobnie jak piwnica, komórka czy strych) i nie może być przedmiotem odrębnego obrotu. Miejsce postojowe należy do części wspólnej budynku, a zatem nie może być jednocześnie przynależne do lokalu mieszkalnego". Po trzecie ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) w art. 4 ust. 1 wymaga od właściciela (a zatem i od współwłaściciela) budynku lub obiektu budowlanego przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1) i zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4). Z kolei w akcie wykonawczym do tej ustawy – rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) określono, że w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie m.in. czynności, które mogą spowodować utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji (§ 4 ust. 1), w tym lokalizowanie elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych (pkt 16), uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do: gaśnic i urządzeń przeciwpożarowych, wyjść ewakuacyjnych albo okien dla ekip ratowniczych (pkt 18 lit. a i e). W § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia zawarto nakaz, iż z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających m.in. na: zapewnieniu dostatecznej liczby, wysokości i szerokości wyjść ewakuacyjnych (pkt 1); zachowaniu dopuszczalnej długości, wysokości i szerokości przejść oraz dojść ewakuacyjnych (pkt 2); zapewnieniu bezpiecznej pożarowo obudowy i wydzieleń dróg ewakuacyjnych oraz pomieszczeń (pkt 3). Ponadto wskazano, że odpowiednie warunki ewakuacji określają przepisy techniczno-budowlane (ust. 2). Omawiane rozporządzenie, zawierając odesłanie do przepisów techniczno-budowlanych, wymogi bezpieczeństwa w zakresie ewakuacji w razie pożaru odnosi do każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, a nie do poszczególnych pomieszczeń przeznaczonych do przebywania ludzi. W ocenie Sądu jakkolwiek organ nadzoru budowlanego II instancji błędnie uznał, że garaże stanowią pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 i 5 przepisów techniczno-budowlanych z 2002 r. (warunków technicznych), to błąd organu w tym zakresie nie miał wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Istotnie, z systematyki i poszczególnych zapisów warunków technicznych z 2002 r. wynika, że ustawodawca w tym akcie prawnym odróżnia pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (Rozdział 5 - § 72 i nast. ) i garaże (Rozdział 10 - § 102 i nast.). Sąd I instancji wyjaśnił, iż względy wykładni celowościowej i systemowej – doniosłość znaczenia ochrony przeciwpożarowej polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia i środowiska przed pożarem, jak to wynika z art. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy w zakresie warunków ewakuacji odsyła do przepisów techniczno-budowlanych – prowadzą do wniosku, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zawarte w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy odnosić do wszystkich miejsc obiektu budowlanego. Wobec tego niewątpliwie z hali garażowej, tak jak i z każdego innego pomieszczenia w budynku mieszkalnym, powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w razie zagrożenia pożarowego. W konsekwencji do możliwości ewakuacji z przedmiotowej hali garażowej należało odnieść zapisy Działu VI warunków technicznych (Bezpieczeństwo pożarowe). W Rozdziale 1 tego działu (Zasady ogólne) w § 207 ust. 1 zawarto wymóg wykonania budynku w sposób zapewniający w razie pożaru możliwość ewakuacji ludzi (pkt 4). Z kolei z § 208 ust. 1 wynika, że przepisy niniejszego działu określają m.in. wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, co odpowiednio należy odnieść do rozwiązań przewidzianych w Rozdziale 4 (Drogi ewakuacyjne – § 236 i nast.) i Rozdziale 8 (Wymagania przeciwpożarowe dla garaży – art. 274 i nast.). Skoro z hali garażowej powinna być zapewniona możliwość ewakuacji, a dla tych celów zabrania się stosowania drzwi obrotowych i podnoszonych, jak tego wymaga § 240 warunków technicznych, zaś we wjazdach do hali garażowej zostały zamontowane (zaprojektowane) bramy (drzwi) podnoszone, to takiego rodzaju drzwi nie mogą służyć do celów ewakuacyjnych. Sąd podkreślił, że zapewnieniu możliwości ewakuacji służy w tym wypadku wyjście z hali garażowej do klatki schodowej (poprzez przedsionek garażowy). Wobec rozwiązań przyjętych w hali garażowej (rodzaju drzwi zastosowanych we wjazdach do garażu oraz w wyjściu z hali garażowej na klatkę schodową) bez znaczenia dla oceny sposobu ewakuacji z pomieszczenia hali garażowej pozostają wymagania określone w § 242 rozporządzenia. Kwestie dotyczące przedsionka przeciwpożarowego są z kolei uregulowane w § 280 warunków technicznych, niemniej jednak niniejsze postępowanie nie dotyczy robót budowlanych bezpośrednio związanych z tym przedsionkiem. Sąd uznał w konsekwencji przyjęty sposób wygrodzenia stanowiska postojowego (powodującego wydzielenie boksów garażowych), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia dostęp do wyjścia ewakuacyjnego ze skrajnie zlokalizowanego stanowiska (najbardziej oddalonego od drzwi prowadzących z garażu do wnętrza budynku), jak i inwestorowi. Sąd I instancji zaznaczył, że powyższe wnioski są zgodne ze stanowiskiem Komedy Głównej Państwowej Straży Pożarnej wyrażonym w piśmie z dnia 17 listopada 2010 r. Sam skarżący powołał się również na to pismo, ale jedynie w zakresie zapisu, który dopuszcza wykorzystanie bramy podnoszonej do ewakuacji użytkowników stanowiska postojowego, przy zapewnieniu możliwości natychmiastowego ręcznego jej otwarcia. Pominął przy tym całkowicie fakt, że takie sformułowanie odnosi się jedynie do garażu nadziemnego ze stanowiskami postojowymi wydzielonymi za pomocą murowanych ścian i bram podnoszonych, posiadających odrębne wjazdy z zewnątrz. W ocenie Sądu ze stanowiska Komedy Głównej PSP nie można wywodzić dopuszczalności używania do celów ewakuacji podnoszonych bram wjazdowych w takich pomieszczeniach, jak w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, iż w rozpatrywanym wypadku bramy podnoszone nie mogą służyć do celów ewakuacji, a wykonane przez inwestora wygrodzenia z siatki stalowej na słupach uniemożliwiają ewakuację z części hali garażowej poprzez przedsionek przeciwpożarowy do klatki schodowej. Tego rodzaju roboty budowlane, stanowiąc przebudowę budynku (części garażowej) w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja tych robót nie jest możliwa z uwagi na ich sprzeczność z przepisami warunków technicznych oraz ustawy o ochronie przeciwpożarowej i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zdaniem Sądu organy trafnie zastosowały w tej sprawie art. 51 ust. 7 tej ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Sąd wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego I instancji trafnie zastosował w sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i oraz ust. 7 Prawa budowlanego i odniósł je do obydwu przegród wykonanych w hali garażowej budynku, jednakże użył w tym wypadku zwrotu "nakazuje rozbiórkę", co z uwagi na brzmienie tego przepisu należy odnosić do obiektu budowlanego lub jego części, nie zaś do robót budowlanych. Z tej też przyczyny organ II instancji skorzystał z kompetencji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, po czym – merytorycznie orzekając w sprawie – w istocie po prostu dookreślił, że nakaz dotyczy doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki nielegalnie wykonanych przegród. Takie określenie obowiązku nałożonego na inwestora w pełni odpowiada brzmieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie organ II instancji w uzasadnieniu decyzji omyłkowo wskazał na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale niewątpliwie – wobec treści rozważań prawnych oraz osnowy i powołanej tam podstawy prawnej – zastosował w sprawie właśnie art. 51 ust. 1 pkt tej ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie miały one wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. i T.G. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wykonanie przez skarżących ogrodzenia boksu garażowego w hali garażowej, w budynku przy ul. S. w Tarnowie Podgórnym stanowi obiekt budowlany, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie upoważnia do wyprowadzenia tego typu wniosku,

- art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że prace związane z ogrodzeniem boksu garażowego w hali garażowej, w budynku przy ul. S. w Tarnowie Podgórnym stanowią roboty budowlane, podczas gdy brak jest dowodów świadczących o tym, że zakres i charakter przeprowadzonych prac wyczerpuje przesłanki pojęcia robót budowlanych,

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1, 7 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane niewłaściwe zastosowania i przyjęcie, że wykonanie przez skarżących ogrodzenia boksu garażowego w hali garażowej, w budynku przy ul. S. w Tarnowie Podgórnym stanowiło przebudowę obiektu budowlanego i w tym zakresie skarżący przed przystąpieniem do wykonywania tego rodzaju prac winien uzyskać pozwolenie na budowę, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie upoważnia do wyprowadzenia tego typu wniosku, albowiem charakter prowadzonych przez skarżącego prac nie kwalifikuje ich do uznania za czynności dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę,

- art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnie i uznanie, że wykonanie przez skarżących ogrodzenia boksu garażowego w hali garażowej, w budynku przy ul. S. w Tarnowie Podgórnym stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającego na podjęciu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności w zakresie zagrodzenia dróg ewakuacyjnych z garażu przebiegających przez drzwi przeciwpożarowe, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w projekcie budowlanym nie wydzielono ciągów komunikacji ogólnej, przeznaczonych dla dróg ewakuacyjnych stąd też w takim przypadku nie mogło dojść do ich zagrodzenia przez skarżących, skoro tego typu ciągów komunikacyjnych nie wyznaczono,

- art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę ogrodzenia boksu garażowego w hali garażowej, w budynku przy ul. S. w Tarnowie Podgórnym, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący przystępując do montażu ogrodzenia z uwagi na charakter planowanych prac nie był obowiązany do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, a powstała konstrukcja nie narusza dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu usytuowanego na w/w nieruchomości,

- § 4 ust. 1 pkt 16 w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U.2010.109.719 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykonane przez skarżących ogrodzenia boksu garażowego w hali garażowej, w budynku przy ul. S. w Tarnowie Podgórnym narusza przepisy bezpieczeństwa pożarowego dla dróg ewakuacyjnych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że drogi ewakuacyjne w w/w hali garażowej nie zostały zaprojektowane w projekcie budowlanym i na tej podstawie nie sposób stwierdzić, by konstrukcja zrealizowana przez skarżącego w przypadku zagrożenia pożarowego uniemożliwiała korzystanie z tego rodzaju ciągów komunikacyjnych,

- § 236 ust. 1 w zw. z § 274 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że uwarunkowania techniczne dotyczące zapewnienia odpowiednich dróg ewakuacyjnych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi należy stosować również do garaży, podczas gdy z treści przywołanego rozporządzania wynika, że ustawodawca wprowadził odrębne uregulowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz innych pomieszczeń m.in. garaży,

- § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykonane przez skarżących ogrodzenie boksu garażowego w hali garażowej, w budynku przy ul. S. w Tarnowie Podgórnym narusza przepisy normujące warunki techniczne dla dróg ewakuacyjnych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w projekcie budowlanym nie zaprojektowano dróg ewakuacyjnych, stąd też skarżący przez wykonanie konstrukcji

ogrodzenia boksu garażowego nie mogli w/w parametrów naruszyć, ponadto sama powierzchnia hali garażowej w momencie zaparkowania pojazdów we wszystkich boksach garażowych uniemożliwia zachowanie podstawowych wymagań dla przebiegu dróg ewakuacyjnych przewidzianych odrębnymi przepisami.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania za I instancję na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., nadto o zasądzenie od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania za II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

Zarzuty w niniejszej skardze kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczą niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć podstawowy problem stanowiący istotę kontrolowanego postępowania powtarzający się we wszystkich zarzutach, a mianowicie jaki charakter miały prace wykonane przez skarżącego kasacyjnie polegające na wygrodzeniu miejsc postojowych w hali garażowej budynku mieszkalnego położonego w Tarnowie Podgórnym ul. S.

Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości akceptuje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu Sądu I instancji, że na podstawie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez zwrot przebudowa trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Nie ulega wątpliwości, ze wykonane roboty przez skarżącego kasacyjnie zmieniały parametry użytkowe części budynku – warunki użytkowania obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej (bezpieczeństwa pożarowego) budynku. Niewątpliwie też wykonanie robót budowlanych, w wyniku których niemożliwe jest dotychczasowe korzystanie przez wszystkich użytkowników hali garażowej budynku (właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących osobną własność) z przejścia z hali garażowej przez przedsionek garażowy do wnętrza budynku wielorodzinnego, zmienia parametry użytkowe obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny, poprzez uniemożliwienie korzystania z części wspólnej budynku (przedsionek będący drogą dojścia do klatki schodowej z hali garażowej i ewakuacji) zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa hala garażowa została zaprojektowana jako wielostanowiskowa, ze wspólnym wyjściem z garażu, wiodącym przez przedsionek zamykany drzwiami przeciwpożarowymi klasy odporności ogniowej EI 30 (T30) do klatki schodowej. Dlatego też mając na uwadze art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przeprowadzanie w/w robót budowlanych wymagało uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść przepisu § 280 ust. 1 warunków technicznych jest jednoznaczna i w niniejszej sprawie przepis ten został naruszony, na co wskazały jednoznacznie organy Straży Pożarnej (pismo z dnia 17 listopada 2010 r.). Pozostałe więc kwestie są bez znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż ewidentnie doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego (budynek mieszkaniowy wraz z hala garażową) poprzez naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Niedopuszczalne jest takie działanie jakiego dopuścił się skarżący kasacyjnie, który wskazując na naruszenie prawa własności powoduje całkowitą zmianę warunków korzystania ze wspólnej hali garażowej zaprojektowanej przez inwestora poprzez naruszenie w/w przepisów przeciwpożarowych. Kwestię charakteru miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym w orzecznictwie sądowym przedstawił w uzasadnieniu Sąd I instancji i nie ma potrzeby powtarzania tych kwestii, gdyż to stanowisko akceptuje także skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.

Nie można stawiać zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego w przypadku, kiedy nie był on w sprawie w ogóle stosowany, dotyczy to zarzutów naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który w ogóle w sprawie nie miał zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.