Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 887/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. – J. na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 22 stycznia 2020 r.,

którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 9 sierpnia 2019 r. orzekającą o odmowie ustalenia na rzecz A. K., J. F. oraz Z. K. odszkodowania za szkody powstałe na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [..]-[..] położonych w obrębie K., gmina P. z związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z 4 grudnia 1974 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Naczelnik Gminy decyzją z 4 grudnia 1974 r., działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.) zezwolił Zakładowi Energetycznemu. na budowę linii energetycznej przebiegającej przez sołectwa [..]-[.], zgodnie z planem trasy zaakceptowanym przez Wojewodę decyzją z 17 października 1974 r., nr [..], zatwierdzającą przebieg inwestycji liniowej: Linia Energetyczna 400 kV. Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. osobom upoważnionym przez Zakład Energetyczny przysługuje prawo wstępu na teren zgodnie z załączonym wykazem w celu wykonania czynności związanych z budową linii energetycznej.

Jak ustalono, przedmiotowa linia przebiega m.in. przez działki nr [..]-[..] będącymi własnością A. K.

Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za szkodę, polegającą na obniżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości, która powstała na skutek zezwolenia na wybudowanie na napowietrznej linii energetycznej 400kV relacji [..], w dniu 9 lipca 2019 r. wystąpili A. K., J. F. oraz Z. K., jako spadkobiercy po zmarłym A. K.

W toku postępowania Starosta ustalił, że na dzień 4 grudnia 1974 r. właścicielem działek numer [.].-[.]. określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z gruntu był A. K. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 22 maja 2019 r., sygnatura akt [..], spadek po zmarłym w dniu 4 czerwca 2018 r. A. K. nabyli na podstawie ustawy: syn Z. J. K., syn A. M. K., syn W.R. K., córka J. M. F. oraz syn A.A. K. - każde w 1/5 części spadku z dobrodziejstwem inwentarza.

W tym stanie rzeczy, powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. W związku z tym uznał Starosta, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców A. K. z uwagi na fakt, że nie byli oni właścicielami działek numer [..]-[.] na dzień 4 grudnia 1974 r.

Na skutek rozpoznania odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Staroście.

Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n, obowiązującą w dniu ograniczenia prawa własności, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Natomiast w art. 36 tej ustawy (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r.) przewiduje, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy)" (ust. 1). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). "Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody" (ust. 3).

Wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., a zatem by orzec w przedmiotowej sprawie koniecznym byłoby zastosowanie ww. normy do stanu zaistniałego przed jej wejściem w życie. Obecnie, w orzecznictwie nie jest kwestionowane, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie o ile uprawnienie to nie zostało zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby te możliwość (ostateczna decyzja).

Zatem brak jest, zdaniem Wojewody, przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, za ograniczenie i nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..]-[..] w obrębie K., gmina P. w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r.

Według Wojewody bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone). Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia 33 u.g.n., zgodnie z którym, "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". W artykule tym chodzi bowiem o postępowanie w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem dotyczy on spraw, które były przedmiotem postępowań administracyjnych będących w toku w dniu wejścia w życie u.g.n.

W kwestii podnoszonego przez Spółkę przedawnienia roszczenia odszkodowawczego wskazał Wojewoda, że odszkodowaniem z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. objęto wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 ustawy z 1958 r., włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Tak istotny składnik szkody nie mógł znaleźć się poza pojęciem straty, o której mowa w tym przepisie, zwłaszcza że w ust. 2 znalazło się szczególne unormowanie dotyczące strat w zasiewach, uprawach i plonach rolnych. To potwierdza, że wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. Ponadto, pojęcie "straty", o których mowa w art. 36 u.z.t.w.n., powinno być interpretowane poprzez pryzmat art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 2014 r., poz. 121 ze zm.), co oznacza, że chodzi między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem, jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. Tym samym strata rozumiana jako zmniejszenie aktywów może polegać także na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości.

Wobec powyższego uznał organ odwoławczy, że w zakres odszkodowania uregulowanego w art. 36 wchodziła zarówno rekompensata za straty doraźne tj. w uprawach, plonach i zasiewach, jak i wszelkie szkody wynikające z utrudnień związanych z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych, w tym zmniejszenie jej wartości.

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.z.w.t.n. odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody, a contrario odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy (tj. obejmujące pozostałe straty w tym zmniejszenie wartości nieruchomości) nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie. Zgodnie zaś z doktryną prawa administracyjnego popartą poglądami judykatury przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. Zatem, Wojewoda stanął na stanowisku, iż w realiach niniejszej sprawy przedawnienie roszczeń powstałych z tytułu ograniczenia prawa własności nie ma miejsca.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem, Wojewoda stanął na stanowisku, że ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby, niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania "wywłaszczenia", jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Podkreślono, że prawo to (do odszkodowania) nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego podmiotu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości był A. K. Jak ustalono, A. K. zmarł, a zgodnie z przedstawionym dokumentem spadkowym (zob. odpis postanowienia o nabyciu spadku wydany przez Sąd Rejonowy z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt. [..]) obecnie jego spadkobiercami są: Z. J. K., A. M.K., W. R. K., J.M. F., A. A. K.

Tym samym jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. (odpowiadającemu co do zasady treści art. 35 ustawy wywłaszczeniowej) to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wprawdzie w orzecznictwie zaistniała rozbieżność stanowisk, dotycząca przyznania odszkodowania spadkobiercom osób, którym ograniczono prawo własności, jednakże Wojewoda zgodził się z poglądem, zgodnie z którym uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. może być (każdoczesny) właściciel nieruchomości, a nie tylko właściciel gruntu, który doznał ego prawa. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego na zasadzie sukcesji uniwersalnej.

W przedmiotowej sprawie, wnioskodawcy: A. K., J. F. i Z. K., jako spadkobiercy A. K. są uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..]-[.] w udziale po 1/5 części odszkodowania.

Wojewoda wskazał dalej, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n, ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już wypłacone w przeszłości. Wynika to w dużej mierze ze znacznego upływu czasu od dnia ograniczenia. Stąd też Wojewoda uznał za niezbędne posiadanie w materiale dowodowym oświadczenia wnioskodawców, świadomych odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu im w przeszłości takiego odszkodowania. Organ pierwszej instancji powinien wystąpić również do odpowiednich podmiotów: Urzędu Gminy, Starostwa Powiatowego, Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego i przedsiębiorcy przesyłowego będącego ewentualnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania czy w ich archiwach nie znajdują się dokumenty związane z wydaną decyzją Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 oraz czy nie znajdują się tam dokumenty mogące świadczyć o wypłacie odszkodowania za przeprowadzenie linii 400 kV przez wskazane w wykazie nieruchomości, w tym przede wszystkim przez nieruchomości stanowiące działki nr: [..]-[.], będące własnością, w dniu wydania decyzji A. K. Ponadto, organ I instancji powinien wystąpić do Sądu Rejonowego, o sprawdzenie czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego. W przypadkach bowiem odmowy przyjęcia odszkodowania, przez osoby objęte decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, kwoty te mogły trafić do depozytu. Wszystkie te czynności są niezbędne, aby w pełni móc ocenić czy odszkodowanie w przeszłości zostało ustalone bądź wypłacone.

W przypadku bowiem, gdyby organ pierwszej instancji ustalił, że odszkodowanie takie nie zostało ustalone, konieczne będzie sporządzenie operatu szacunkowego określającej wartość nieruchomości, na podstawie którego organ administracji może ustalić wysokość odszkodowania. Przy czym, sporządzenie operatu szacunkowego powinno się odbyć na etapie postępowania pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a.

W sprzeciwie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

Uzasadniając powyższy zarzut Spółka wskazała, że w pierwotnym brzmieniu ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidywała regulacji odpowiadającej obecnemu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis w obecnym brzmieniu wprowadzony został ustawą o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U. Nr 220, poz. 1601, powoływana jako "ustawa nowelizująca"). Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Podobnie, obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 233 wskazuje, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Nie istnieje żaden przepis przejściowy, który by nakazywał, aby do spraw niewszczętych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy nowelizującej stosować jej przepisy, w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rozumując a contrario wobec ww. przepisu należy przyjąć, że do spraw niewszczętych, przepisów tych się nie stosuje.

Zdaniem skarżącej prawidłowo Starosta przyjął, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. W tym zakresie strona powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Oznacza to brak podstaw do tego, aby ustalać odszkodowanie spadkobiercom osoby wskazanej w decyzji Naczelnika Gminy z 4 grudnia 1974 r.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 189/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji na skutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie,

a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu, stanowisko Wojewody o tym, iż Starosta błędnie stwierdził brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów – jest prawidłowe.

Jak stwierdził sąd, Wojewoda prawidłowo ocenił, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zebrany materiał pozwala na przyjęcie, że odszkodowanie w przeszłości nie zostało już ustalone i wypłacone. Zdaniem sądu, spadkobiercy ówczesnego właściciela nieruchomości uprawnieni są do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości wobec zajęcia jej na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej w zakresie, w jakim odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone ich poprzednikowi prawnemu, zaś powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło, co wskazuje na to, że w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych braki w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym były na tyle daleko idące, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po ustaleniu, że poprzedni właściciel, ani jego spadkobiercy nie otrzymali odszkodowania, konieczne będzie zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego celem określenia wielkości potencjalnego odszkodowania należnego wnioskodawcom.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1734/20 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że różnica stanowisk między organem pierwszej i drugiej instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii dotyczy w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz w art. 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. Powyższa kwestia, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, została objęta wnioskiem Prezesa NSA z 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały, która podejmowana będzie pod sygnaturą I OPS 1/20. Różnica w zakresie postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia w sprawie w sposób oczywisty zależy od stanowiska zajętego w tej kwestii.

Jednakże, niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego na wniosek Prezesa NSA, sąd wojewódzki niewłaściwie przeprowadził kontrolę w zakresie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem niedwuznacznie, że sąd instancji poddał ocenie okoliczności faktyczne, jakie w sprawie nie zaistniały i twierdzenia organów, które nie zostały zawarte w uzasadnieniach ich decyzji. Organ pierwszej instancji nie wypowiadał się w kwestii przedawnienia roszczeń za zasiewy, nie odnosił się też do kwestii roszczeń odszkodowawczych za obniżenie wartości nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy nie bazował w swoim rozstrzygnięciu na tezie, że zgodnie z zebranym materiałem, odszkodowanie nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone. Ocena sądu, że to stanowisko wojewody jest prawidłowe nie świadczy zatem o prawidłowej kontroli przesłanek z art.138 § 2 k.p.a. Nie znajdują również potwierdzenia tezy sądu, jakoby organ pierwszej instancji prowadził czynności wyjaśniające, czy miało miejsce złożenie i rozpoznanie wniosku o wywłaszczenie lub złożenie sumy odszkodowania do depozytu. W takiej sytuacji ocena sądu, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie procedury odszkodowawczej nie może prowadzić do wniosku, że odszkodowanie takie zostało ustalone i wypłacone, nie odnosi się do ustaleń postępowania dowodowego poczynionych w sprawie.

W konsekwencji konieczne jest ponowne rozpoznanie sprzeciwu przez WSA w Gdańsku, który z uwzględnieniem przyjętej przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia adekwatnie do stanu faktycznego sprawy oceni, czy zalecony przez organ odwoławczy zakres postępowania wyjaśniającego uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Rozpoznając ponownie sprzeciw sąd uznał, że jest on niezasadny.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez wykładnię prawa, o której mowa w przytoczonym art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca.

Sąd orzekający ponownie jest związany wyrokiem NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1734/20, w którym stwierdzono, że orzekający uprzednio skład niewłaściwie przeprowadził kontrolę w zakresie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., oraz że w kontrolowanym wyroku II SA/Gd 189/20 sąd poddał ocenie okoliczności, które w sprawie nie zaistniały i twierdzenia organów, które nie zostały zawarte w decyzjach. Chodzi tu kwestie przedawnienia roszczeń za zasiewy i kwestie roszczeń odszkodowawczych za obniżenie wartości nieruchomości, rzekomo rozważane przez organ pierwszej instancji, zaś Wojewoda nie bazował na tezie, iż zgodnie z zebranym materiałem odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Jak wskazano, będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 22 stycznia 2020 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Przy czym, w ocenie orzekającego sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jego adresata.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać więc przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, dostępny w CBOSA).

Mając to na uwadze, w celu dokonania kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. sąd ocenia najpierw rozstrzygnięcie kasatoryjne pod kątem wywiązania się przez organ odwoławczy z powinności wynikających z art. 138 § 2a k.p.a., ponieważ poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. (zob. m.in. wyroki z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, dostępne w CBOSA).

Kierując się tymi wytycznymi sąd uznał, że wskazane przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty z dnia 11 września 2019 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został złożony w odniesieniu do działek nr [..]-[..], położonych w obrębie K., gmina P. Korzystanie z tych działek zostało ograniczone na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r. zezwalającej na budowę i przebieg m.in. przez ww. działki linii energetycznej 400 kV. Starosta ustalił, że w dacie wywłaszczenia właścicielem ww. działek był A. K., a wniosek został złożony przez jego spadkobierców. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji stwierdził, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, że do uzyskania przedmiotowego odszkodowania uprawniony jest wyłącznie podmiot wywłaszczony. W związku z czym nie przysługuje ono jego spadkobiercom. Z tych właśnie względów Starosta uznał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców.

Z powyższego wynika, że w toku wszczętego postępowania Starosta w rzeczywistości zbadał wyłącznie kwestie legitymacji wnioskodawców do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, wobec czego ograniczył postępowanie wyjaśniające do ustalenia faktu wywłaszczenia, tego, kto był podmiotem wywłaszczonym i czy wniosek został złożony przez taką osobę, czy też inny podmiot. Stosując zaś do tak ustalonego stanu faktycznego przepisy u.g.n., dokonał wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy i doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie wniosek nie został złożony przez osobę uprawnioną. Była to więc jedyna przyczyna wydania orzeczenia o odmowie ustalenia na rzecz wnioskodawców odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Z kolei analiza decyzji kasatoryjnej wskazuje, że przyczyną jej wydania było uznanie, że Starosta dokonał błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co skutkowało brakiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy wskazał przy tym, jakie jego zdaniem czynności procesowe należało przeprowadzić celem załatwienia złożonego podania. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji. Tak więc rolą sądu w niniejszej sprawie winno być ustalenie, jaki zakres sprawy wymaga, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie sprawdzenie, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyjaśnienia.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wywłaszczeniem, choć szczególnego rodzaju (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 703/17, dostępny w CBOSA), za które zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należne jest odszkodowanie, będące odszkodowaniem "słusznym". Podobnie, nie jest wątpliwe, że owo odszkodowanie ma charakter jednorazowy. W związku z tym, istotnym elementem stanu faktycznego umożliwiającego ustalenie odszkodowania jest stwierdzenie, że takie odszkodowanie nie zostało w przeszłości wypłacone uprawnionemu podmiotowi. Wobec tego, w pierwszej kolejności niezbędne jest zbadanie, czy wniosek inicjujący postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie, czy też jak w niniejszej sprawie, ograniczenie prawa własności, pochodzi od właściwej osoby. W tym zakresie Starosta stanął na stanowisku, że spadkobiercy byłego właściciela nie mogą skutecznie ubiegać się o takie odszkodowanie. Zdaniem jednak sądu pogląd ten nie jest prawidłowy, a obowiązujące przepisy pozwalają na uzyskanie odszkodowania przez osobę wywłaszczoną lub po jej śmierci przez spadkobierców, co też zasadnie wskazał Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu.

Akcentowana rozbieżność stanowisk orzekających w sprawie organów jest odzwierciedleniem stanu orzecznictwa sądów administracyjnych w ww. kwestii. W konsekwencji, w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (dostępna w CBOSA) stwierdził m.in., że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Natomiast, zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Przypomniano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Jak wywiódł NSA, z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.

Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Tym samym, jako że zagadnienia poruszane w ww. uchwale NSA dotyczą kwestii mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, sąd jest nim związany, jak również w pełni aprobuje wyrażony w niej pogląd. W konsekwencji, rozpoznając niniejszą sprawę sąd podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n.

Przyjęcie poglądu odmiennego przez Starostę spowodowało, że organ ten w ogóle nie rozważał też istotnej dla możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, a mianowicie tego, czy podmiot uprawniony – były właściciel lub jego spadkobiercy, nie uzyskał już wcześniej takiego odszkodowania. W tym celu niezbędne jest pozyskanie dowodów, w szczególności oświadczenia samego wnioskodawcy, świadomego odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że takiego odszkodowania nie uzyskał, jak również informacji od innych organów, które mogą posiadać dane o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za konkretne wywłaszczenie. Tak też wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że zasadne jest w sprawie pozyskanie oświadczeń od wnioskodawców, a także zwrócenie się do Urzędu Gminy, Starostwa Powiatowego, Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego, właściwego Sądu Rejonowego, jak też do samego przedsiębiorcy przesyłowego, który zrealizował inwestycję ograniczającą własność.

Nie ulega zaś wątpliwości, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji żaden taki dowód nie został pozyskany – nie przedłożyły ich strony, ani też Starosta nie podjął czynności mających na celu ich pozyskanie. Zdaniem sądu, powyższe czynności są też kluczowe dla możliwości ustalenia przez właściwy organ odszkodowania, a ich przeprowadzenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem stwierdzenia na podstawie pozyskanych dowodów, że odszkodowanie zostało już w przeszłości ustalone i uzyskał je uprawniony podmiot, brak jest podstaw prawnych do ponownego jego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej przez tą samą osobę lub jej spadkobierców. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w demokratycznym porządku prawnym, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować odjęte prawo własności – wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, lecz stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego. Z kolei, jeżeli zostanie wykazane, że za dany grunt nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie, wniosek podlega procedowaniu na zasadach ustalonych w u.g.n.

Następnie jedną z podstawowych reguł jest, że wysokość odszkodowania jest ustalana przez organ administracji po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, na co wprost wskazuje art. 130 ust. 2 u.g.n. W tej kwestii w orzecznictwie wskazuje się, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na szczególne znaczenie operatu w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczony grunt wskazuje bowiem jednoznacznie treść art. 156 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Również NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok z 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, dostępny w CBOSA).

Jeszcze raz podkreślić należy, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jak to uczynił Starosta, organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone. Przy czym, ze względu często na znaczny upływ czasu od dnia wywłaszczenia, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego (art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Skoro więc w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, a właściwie jego brak, nie można jednoznacznie uznać, aby roszczenie przysługujące A. K. albo jego uprawnionym spadkobiercom zostało skonsumowane, to nie można jednoznacznie uznać, że na sutek złożonego wniosku nie można ustalić odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z akt sprawy wynika, że brak jest dokumentów, które by wskazywały na złożenie i rozpoznanie wniosku o ustalenie odszkodowania, czy też złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Sąd zaś stoi na stanowisku, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie jest przeszkodą w merytorycznym zakończeniu postępowania. Natomiast powołana w decyzji przesłanka odmowy ustalenia odszkodowania – brak legitymacji wnioskodawców do zgłoszenia roszczenia, w świetle jednoznacznej tezy uchwały NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, jest niezasadna. Wobec tego organ pierwszej instancji błędnie stwierdził istnienie przeszkody do załatwienia wniosku, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do istnienia drugiej istotnej dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku przesłanki – ustalenia odszkodowania na rzecz uprawnionych podmiotów w przeszłości.

Ponadto, skoro sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, konieczność jego wykonania – możliwa do stwierdzenia po ustaleniu, że wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, a odszkodowanie nie zostało wcześniej ustalone, również uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Operat taki wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, dostępny w CBOSA).

Mając to wszystko na uwadze, w ocenie sądu, zasadnie Wojewoda stwierdził, że na skutek błędnego przyjęcia przez organ pierwszej instancji braku legitymacji spadkobierców do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa

w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. kwestii uprzedniego uzyskania odszkodowania i ewentualnego sporządzenia operatu szacunkowego. Jednocześnie, w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie mógł, w ramach zakreślonych treścią art. 136 k.p.a., przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność czy doszło do ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości, bowiem jego aktywność w tym zakresie wymagała nie tylko zwrócenia się do stron postępowania oraz innych organów, ale w przypadku negatywnego ustalenia także pozyskania specjalistycznej oceny rzeczoznawcy. Starosta, wydając decyzję z pominięciem istotnych ustaleń na skutek błędnego przyjęcia braku legitymacji przez wnioskodawców niewątpliwie wydał decyzję obarczoną wadą naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem sądu prowadzi to do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji, opisanej w art. 138 § 2 k.p.a.

Trzeba podkreslić, że postępowanie dowodowe jest szczególnie istotną częścią postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż to na tym organie spoczywa odpowiedzialność za pełne zgromadzenie materiału dowodowego. Organ odwoławczy przeprowadza po raz drugi postępowanie w tej samej sprawie, jednakże ocenia stan przygotowania materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji do rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ odwoławczy będzie przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe jedynie w ramach zakreślonych cytowanym wyżej art. 136 k.p.a. Co do zasady nie może ono dotyczyć okoliczności, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też tak istotne jest prawidłowe i nie pozostawiające wątpliwości przeprowadzenie postępowania dowodowego w pierwszej instancji i pozyskanie jakichkolwiek dokumentów dotyczących danych okoliczności, które mogłyby podlegać ocenie organu odwoławczego, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a. sąd stwierdza więc, że w następstwie popełnionych przez Starostę uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., co wyjaśniono powyżej.

Powyższej oceny nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu, w szczególności nie jest zasadne twierdzenie, że złożony wniosek nie mógł został załatwiony w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że art. 36 u.z.t.w.n. przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, wobec czego przedmiotowy wniosek mógł zostać zgłoszony i procedowany w oparciu o obowiązujące aktualnie przepisy u.g.n.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie 151a § 2 p.p.s.a.,oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.