Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 950/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 par. 1 i 2, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 189 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 52 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 33/18 w sprawie ze skargi T. B. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2018 r. i odrzucić skargę T. B.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 33/18 oddalił skargę T. B. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 29 grudnia 2008 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek T. B. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. B. nieruchomości w miejscowości K., gmina L., w byłym województwie wołyńskim, tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Urząd Miejski Wrocławia pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. przekazał Wojewodzie Dolnośląskiemu wniosek skarżącego o zarejestrowanie uprawnień do mienia pozostawionego na wschodzie z dnia [...] listopada 1990 r., pierwotnie złożony do Urzędu Rejonowego we Wrocławiu.

Decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., stwierdzono, że skarżący jest osobą, której jako byłemu właścicielowi przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca nie zakwestionował powyższego rozstrzygnięcia przez złożenie odwołania, a przyznana rekompensata (z uwzględnieniem waloryzacji) została zrealizowana w dniu 26 września 2013 r. w formie świadczenia pieniężnego w postaci przelewu na wskazany przez wnioskodawcę rachunek bankowy.

W dniu 18 grudnia 2017 r. skarżący złożył zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w w/w sprawie. Z uwagi na oczywistą – zdaniem Ministra – bezprzedmiotowość żądania wypłaty rekompensaty w wysokości 100% wartości nieruchomości pozostawionej, pismem z dnia 15 lutego 2018 r. wyjaśniono wnioskodawcy, że po stronie Skarbu Państwa nie istnieją jakiekolwiek zobowiązania wobec niego z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 24 marca 2018 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że – podobnie jak w sprawie o sygnaturze II SAB/Wr 32/17 (zakończonej prawomocnie odrzuceniem skargi) – wniosek i dokumenty do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP złożył do Urzędu Miejskiego Wrocławia w dniu 22 listopada 1990 r. Obiecano mu, że otrzyma mieszkanie albo dom po Armii Radzieckiej. Po upływie lat i prośbach organy nie zawiadamiały go o przyczynach zwłoki i nie wskazywały terminu załatwienia sprawy. Kiedy stanowczo domagał się wyjaśnienia zwłoki, usłyszał nawet, że chyba wcale nie składał żadnego wniosku. Po interwencji skarżącego poinformowano, że dokumenty gdzieś zaginęły i że ma złożyć je ponownie, a wtedy będzie sprawa załatwiona. Stąd w dniu 29 grudnia 2008 r. złożył je ponownie. Decyzja Wojewody w sprawie zapadła dopiero po kolejnych 5 latach od tej daty.

Skarżący podniósł, że na załatwienie swojej sprawy czekał ponad 20 lat, a wydana w dniu [../] czerwca 2013 r. decyzja jest dla niego krzywdząca, bo rekompensata za pozostawione mienie, jaka przysługiwała w latach prawidłowego złożenia przez niego wniosku (1990 r.), wynosiła 100% należności według wyceny. Skarżący podał, że wydana decyzja była dla niego wielkim rozczarowaniem, bo z uwagi na zmianę przepisów środki wypłacono mu już według nowej ustawy, o której on sam nawet nie wiedział. Zaznaczył przy tym, że w 2008 r., jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę decyzji rozpoczął poszukiwania zaginionego, a nierozpatrzonego wniosku z roku 1990 i znalazł go w archiwum.

W odniesieniu do pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r., skarżący wskazał, że nie do przyjęcia jest dla niego to, że organ ten tak naprawdę w ogóle nie zajął się w swojej odpowiedzi oceną postępowania Wojewody w niniejszej sprawie i zupełnie zignorował fakt ponad 20-letniego rozpatrywania jego wniosku z 1990 r., który powinien być wtedy rozstrzygnięty bezzwłocznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., oddalił skargę.

Sąd zaznaczył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie stanowi to, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut przewlekłości (tj. po załatwieniu tej sprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd wskazał, że zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z § 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu, czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Ponadto Sąd uznał, że przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Sąd podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że wyrok uwzględniający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie może zostać wydany, jeżeli nie toczy się już to postępowanie, w którym skarżący zarzuca organowi administracji stan przewlekłości. Stąd skarga w tym przedmiocie winna zostać oddalona. W ocenie Sądu okoliczności tej nie mogą zmieniać także podnoszone w skardze zarzuty oscylujące wokół wadliwości prowadzonego postępowania w przedmiocie przyznania rekompensaty za pozostawione mienie poza granicami RP, gdyż okoliczności te nie podlegają ocenie przy badaniu przewlekłości i tym samym pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie przez ten Sąd o kosztach zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu – uwzględniając złożone oświadczenie pełnomocnika z urzędu, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji orzeczenia w zakresie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w efekcie także nierozważenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej według żądania skargi, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, że oddaleniu podlega skarga na przewlekłość postępowania wniesiona do sądu już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Podkreślono, że w tej kwestii stanowisko zarówno doktryny, jak i orzecznictwa jest rozbieżne. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, w którym wskazano, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Zatem sąd administracyjny może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne, którego przewlekłość się zarzuca, było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Powołano się tu na dalsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Końcowo raz jeszcze podkreślono zaniedbania, do których doszło w niniejszym postępowaniu, które to zaniedbania doprowadziły do tego, że skarżący na rozpatrzenie swojej sprawy czekał przez ponad 20 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 lutego 2020 r. – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów przedstawionego w dniu 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18, zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II OPS 3/19.

Postanowieniem z dnia 22 października 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, wskazując, że jest mu z urzędu wiadome, iż w sprawie o sygn. akt II OPS 3/19 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów nie podjął uchwały na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., lecz postanowieniem z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 3/19, na podstawie art. 187 § 3 p.p.s.a., przejął sprawę do rozpoznania, a w dniu 2 września 2020 r. wydał postanowienie kończące postępowanie w sprawie (sygn. akt II OSK 3732/18). Tym samym uznano, że została zakończona sprawa, od wyniku której NSA uzależnił możliwość procedowania w niniejszej sprawie.

Wojewoda Dolnośląski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, jednak w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2019 r., na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. zwrócono ją do nadawcy. Natomiast pismem także z dnia 20 marca 2019 r. (do biura podawczego WSA we Wrocławiu wpłynęło 25 marca 2019 r.) zatytułowanym "uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną", przesłano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa udzielonego r. pr. M. P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Powołany przepis nakłada na Sąd drugiej instancji obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wydał wyrok zaskarżony skargą kasacyjną. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Taka sytuacja zaistniała w sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który błędnie uznał skargę T. B. za dopuszczalną.

Należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie, jej stan faktyczny i prawny jest zbieżny z okolicznościami sprawy rozpoznawanej w/w postanowieniem składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18. W obu tych sprawach kluczową jest bowiem kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia (zażalenia). Wyjaśnienia wymagało, czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wskazał, że jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (bezczynność lub przewlekłość postępowania), jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Wobec tego przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Instytucja ponaglenia uregulowana jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szczątkowo, jedynie w art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Podano, że zmiany polegające na uwzględnieniu w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponaglenia, jako środka zaskarżenia, którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność skargi, zostały jednak zsynchronizowane z wprowadzeniem i szczegółowym uregulowaniem instytucji ponaglenia w art. 37 k.p.a. – w miejsce dotychczasowego zażalenia. Zmiany te wprowadzono od 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935).

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustanowionego w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunku wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia nie można rozumieć jako kreującego warunek skuteczności skargi do sądu oderwany od warunku skuteczności danego środka zaskarżenia – tu ponaglenia. Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można bowiem rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do zachwiania spójności tej instytucji w związku z uznaniem, że skuteczne dopełnienie czynności wniesienia ponaglenia, jako warunku skuteczności skargi, wiąże się z oceną innego zespołu okoliczności faktycznych i prawnych, niż okoliczności faktycznych i prawnych istotnych w punktu widzenia organu administracji publicznej, oceniającego dopuszczalność tego samego ponaglenia.

W powołanym postanowieniu siedmiu sędziów o sygn. akt II OSK 3732/18, NSA wskazał ponadto, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Zatem, ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa.

Wobec tego, zasadniczym celem ponaglenia, wprost wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Instytucja ta może stworzyć warunki do zakończenia postępowania jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Ten zaś, o ile stwierdzi przewlekłość postępowania, zobowiązuje do załatwienia sprawy, jednakże pod warunkiem, że postępowanie jest niezakończone. NSA w omawianym postanowieniu składu siedmiu sędziów pokreślił, że zawarte w art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. sformułowanie "jeżeli postępowanie jest niezakończone" odnosi się do stadium rozpatrzenia ponaglenia, a nie jego wniesienia. Hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie (poza stanem, w którym sprawa pozostaje niezałatwiona) obejmuje więc sytuację, w której po wniesieniu ponaglenia, a przed jego rozpatrzeniem (i stwierdzeniem przewlekłości), organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, zakończy postępowanie. Dlatego treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Ponadto nie budzi wątpliwości, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 k.p.a. przed nowelizacją spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania – w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a ponadto realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz mobilizację organów administracji publicznej do sprawnego działania. Podstawowy cel zażalenia na przewlekłość postępowania przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed nowelizacją był zatem ten sam, co obecnie cel ponaglenia – zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne. Nie ulega więc wątpliwości, że tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Wobec powyższego skład siedmiu sędziów NSA uznał, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, na podstawie przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Przy czym, w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wywody zawarte w w/w postanowieniu o sygn. akt II OSK 3732/18

W tym miejscu należy raz jeszcze podkreślić, że zarówno w dniu wniesienia skargi przez skarżącego, jak i obecnie, przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewidziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi.

W tym miejscu należy podkreślić, że na gruncie przedmiotowej sprawy nieskuteczność roszczeń T. B. nie wynika, jak twierdzi skarżący, z wprowadzenia regulacji zamykającej mu drogę do realizacji tych roszczeń w wyniku ingerencji ustawodawcy przewidującej przedawnienie tych roszczeń, ale z zaniechania skarżącego polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że środek zaskarżenia służący zwalczaniu przewlekłego prowadzenia postępowania był przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.) i służył skarżącemu w postępowaniu przed Wojewodą Dolnośląskim (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Pomimo tego jednak, że T. B. służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia, nie skorzystał on z tego środka (nie wyczerpał go), natomiast ponad cztery lata po zakończeniu postępowania przed organem, któremu zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania (decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r.), wniósł do organu wyższego stopnia pismo przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego przed 1 czerwca 2017 r. - środek, który służył kwestionowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (zażalenie – wniesione w dniu 18 grudnia 2017 r.). Pismo to zostało zakwalifikowane przez Sąd I instancji, jako wyczerpanie środka zaskarżania przed wniesieniem skargi. Jednak – jako, że nie zostało one złożone w toku postępowania – nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Innymi słowy, uznać należy, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Złożone bowiem zażalenie (ponaglenie) nie zostało wniesione w toku postępowania, lecz ponad 4 lata po zakończeniu postępowania, o czym była już mowa powyżej. Skoro zatem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), to tym samym nie mógł skutecznie wnieść skargi do WSA.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2018 r. i odrzucić skargę T. B.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.254 p.p.s.a.).