Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3257/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1-6 ust. 3, ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 609/14 w sprawie ze skargi Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 609/14, oddalił skargę Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zamiaru zmiany sposobu użytkowania gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 relacji Dziwiszów – Taczalin (dawniej relacji Legnica – Jawor – Jelenia Góra) wraz z dwoma bezpośrednio wpiętymi gazociągami: DN 100 relacji Piotrowice – Piotrowice oraz DN 150 relacji Paszowice – Paszowice poprzez podniesienie ciśnienia roboczego gazociągu z obecnego poziomu 5,5 MPa do poziomu 6,6 MPa.

Organ wskazał, że w związku ze zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu postanowieniem z dnia 28 października 2013 r. nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji poprzez m.in.:

1. wymienienie wszystkich działek objętych przedmiotowym zgłoszeniem,

2. złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych zgłoszeniem.

Inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że obowiązek ten wynika wprost z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ponadto, inwestor nie wymienił w zgłoszeniu wszystkich działek nim objętych. W piśmie z dnia 7 listopada 2013 r. poinformował, że w załączniku wskazano wszystkie działki, pod którymi przebiegają ww. gazociągi, jednak do pisma dołączył jedynie wykazy właścicieli/użytkowników gruntów na trasie gazociągu Jawor – Jelenia Góra oraz właścicieli i zestawienie powierzchni gazociągu Jawor – Legnica DN 400.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w Warszawie O/ we Wrocławiu – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z dnia 28 października 2013 r.

Organ wyjaśnił, że art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nie przewiduje wyjątków, które zezwalałby na przyjęcie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu bez oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to musi zostać złożone niezależnie od tego, czy zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, czy też nie. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie pozostaje bez wpływu na prawa i obowiązki właścicieli / użytkowników wieczystych nieruchomości, których dotyczy zmiana.

Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

– art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno zostać złożone także w przypadku, kiedy zmiana sposobu użytkowania nie wymaga prowadzenia robót budowlanych,

– art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez nieustosunkowanie się do zarzutu odwołania, iż zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niewymagającego przeprowadzenia robót budowlanych, nie wymaga złożenia ww. oświadczenia, ponieważ zgodnie z definicją zwartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zarzutu, że żądanie organu I instancji wymienienia w zgłoszeniu wszystkich działek objętych zgłoszeniem, nastąpiło bez podstawy prawnej.

Skarżąca podniosła, że w zgłoszeniu wyjaśniono, iż podwyższenie ciśnienia roboczego będzie polegało na regulacji przepływu gazu na tłoczniach gazu oraz reduktorach ciśnienia na stacjach redukcyjno-pomiarowych i nie wymaga jakichkolwiek robót budowlanych, trwałego lub czasowego zajęcia nieruchomości, a także, iż strefy kontrolowane określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 640) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, pozostaną bez zmian po podniesieniu ciśnienia, a realizacja zadania nie będzie w żadnym stopniu wpływać na ich szerokość. Nie ma więc konieczności składania oświadczenia. Zakres wynikającego z oświadczenia uprawnienia nie obejmowałby czynności, które mają zostać wykonane, ponieważ nie będą to roboty budowlane, nie będą wykonywane na cudzych nieruchomościach. Właściciele nieruchomości nie mogą zatem udzielać lub odmawiać udzielenia zgody na wykonanie tych czynności. Bezzasadnym było zatem żądanie zgód właścicieli działek, skoro czynność zostanie wykonana z oddziałowej dyspozycji gazu przy ul. Gazowej 3 we Wrocławiu.

Zdaniem skarżącej wymóg określony w art. 71 ust. 2 pkt 3 ma zastosowanie do przypadków, kiedy obiekt jest częścią nieruchomości gruntowych (np. budynki). Natomiast gazociągi objęte zgłoszeniem nie należą do części składowych nieruchomości gruntowych. Spółka wykazała, iż jest ich właścicielem, co w przypadku niewykonywania robót budowlanych na cudzych gruntach, jest warunkiem wystarczającym do przeprowadzenia zmiany. Oświadczenie Spółki we wniosku z dnia 3 października 2013 r. o tym, że jest właścicielem obiektu budowlanego objętego zmianą, zastępować powinno w tym przypadku oświadczanie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 3.

W ocenie strony wezwanie o wskazanie numerów działek było niezasadne, ponieważ do zgłoszenia z dnia 3 października 2013 r. załączono dokładne mapy ukazujące usytuowanie gazociągów w stosunku do granic nieruchomości z oznaczeniami geodezyjnymi działek. Nie może być zatem mowy o braku informacji, o których mowa art. 71 ust. 2 pkt 1, skoro organ posiadał dokumenty, z których bezsprzecznie wynikało, jakie nieruchomości gruntowe obejmuje zgłoszenie. Ustawa nie przewiduje obowiązku załączenia do zgłoszenia oddzielnego wykazu działek. Przywołany zatem przez organ I instancji za podstawę sprzeciwu przepis nie znajduje zastosowania, ponieważ braki uzasadniające wniesienie sprzeciwu nie wystąpiły. Niemniej, z ostrożności procesowej, do odwołania skarżąca załączyła wykazy działek pozyskane z ośrodków geodezyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wymienione w ust. 2 pkt 1-6 art. 71 Prawa budowlanego.

Uregulowania dotyczące ewentualnej konieczności uzupełnienia dokumentów zawarte zostały w ust. 3 art. 71 Prawa budowlanego, który stanowi, iż "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji". Przytoczony przepis nie pozastawia zatem uznania organowi, po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków organ zobligowany jest wnieść sprzeciw do zgłoszenia.

Strona skarżąca złożyła wniosek o zmianę sposobu użytkowania opisanych gazociągów nie załączając wszystkich wymaganych prawem dokumentów. Niekompletność wniosku – zdaniem Sądu – była ewidentna w kontekście art. 71 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, to jest nieprzedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami, przez które przebiega gazociąg. Zdaniem Sądu obowiązek wynikający z art. 71 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy dotyczy również podmiotów zgłaszających zamiar zmiany sposobu użytkowania działek, przez które przebiega obiekt liniowy, co do którego planowana jest zmiana sposobu użytkowania. W takiej sytuacji z posiadanego tytułu prawnego musi wynikać prawo zgłaszającego do zmiany sposobu użytkowania, tak jak w przypadku prawa do zabudowy.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu często nie wiąże się bowiem z wykonaniem robót budowlanych, lecz ze względu na charakter instytucji zmiany sposobu użytkowania obowiązek przedstawienia oświadczenia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 cyt. ustawy nie podlega wyłączeniu, pomimo iż z definicji pojęcia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że zostało ono powiązane z wykonaniem robót budowlanych. Obowiązek wymieniony w art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego winien być zatem rozumiany jak złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością w celu zmiany sposobu użytkowania. Natomiast gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było wyłączenie omawianego obowiązku w przypadku zmiany sposobu użytkowania niewymagającego prowadzenia robót budowlanych, to zapewne dałby temu wyraz w ustawie.

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla zasadności żądania przez organ wykazania przez inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostawała argumentacja skargi, że Spółka jest właścicielem gazociągów, które jako urządzenia do doprowadzania gazu wchodzą w skład przedsiębiorstwa i nie stanowią części składowych nieruchomości (art. 49 k.c.) oraz, że zakres zgłoszenia nie obejmuje działek gruntowych pod powierzchnią, których przebiegają gazociągi. Stosownie bowiem do art. 143 k.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy, społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (wyrok SN z 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52).

Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nie przewiduje wyjątków zezwalających na przyjęcie zgłoszenia bez oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest ono niezależne od tego, czy planowana zmiana związana jest z wykonaniem robót budowlanych.

Z akt sprawy wynika, że pomimo wezwania w postanowieniu z dnia 28 października 2013 r., strona nie spełniła obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to w konsekwencji stanowiło przeszkodę do pozytywnego rozpoznania jej wniosku. Każda zmiana sposobu użytkowania obiektu podlega zatwierdzeniu przez organ, w przewidzianej przez prawo formie. Przy czym dla żądania przedłożenia do wniosku określonych dokumentów nie jest decydujący fakt, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wykonywaniem prac budowlanych, czy też nie.

Wprawdzie słusznie wskazała skarżąca, że organ nie odniósł się do zarzutu żądania przedstawienia wykazu działek bez podstawy prawnej, jednak uchybienie to ze względu na wyżej przedstawione stanowisko pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że organ co prawda nie żądał dołączenia osobnego wykazu działek, ale wymienienia wszystkich działek w dokumencie zgłoszenia, niemniej, skoro skarżąca załączyła do zgłoszenia mapy ewidencyjne odzwierciedlające szczegółowe położenie gazociągów z podaniem numerów działek, pod którymi gazociągi te przebiegają, to – zdaniem Sądu – organ nie miał podstaw do żądania wymienienia ich w dokumencie zgłoszenia.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy prawidłowo zastosowały art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i zasadnie wniosły sprzeciw do zgłaszanego przez skarżącą zamiaru zmiany sposobu użytkowania opisanych gazociągów. Z podanych przyczyn Sąd – na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. – skargę oddalił.

Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

I. art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkf 11 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że podmiot zgłaszający zamiar zmiany sposobu użytkowania, nie będący właścicielem działek, przez które przebiega obiekt liniowy, co do którego planowana jest zmiana sposobu użytkowania, ma obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu, która nie jest połączona z wykonywaniem robót budowlanych nie obliguje zgłaszającego do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, przez które przebiega obiekt liniowy;

II. art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że podmiot zgłaszający zamiar zmiany sposobu użytkowania, nie będący właścicielem działek, przez które przebiega obiekt liniowy, co do którego planowana jest zmiana sposobu użytkowania, ma obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas, gdy obiekt liniowy jako wchodzący w skład przedsiębiorstwa nie stanowi części składowej nieruchomości, a więc nie jest wymagane posiadanie tytułu prawnego do dokonania zmiany w tym obiekcie jako części nieruchomości;

III. art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na zmianę sposobu użytkowania podczas, gdy ustawa prawo budowlane zawiera legalną definicję prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu której prawo to stanowi tytuł prawny przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, a zmiana użytkowania obiektu nie zawsze jest związana z wykonywaniem robót budowlanych, co w konsekwencji oznacza, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie musi być składane, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych;

IV. art. 71 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że zachodziły podstawy do złożenia sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania gazociągu w związku z nieprzedstawieniem przez zgłaszającego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, przez które przebiega obiekt liniowy, co do którego planowana jest zmiana sposobu użytkowania, podczas, gdy nie istniały podstawy do złożenia sprzeciwu z uwagi na brak przesłanek do żądania przez organ przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a wystarczające było oświadczenie zgłaszającego, że jest właścicielem obiektu budowlanego objętego zmianą sposobu użytkowania;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego, które polegało na błędnej jego wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, co dotyczy przepisu art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podstawowym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty kasacyjne jest to, czy podmiot zgłaszający zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu liniowego (gazociągu) ma obowiązek złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu nie jest połączona z wykonywaniem robót budowlanych, a obiekt liniowy przebiega przez działki będące własnością osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania gazociągu wysokiego ciśnienia, polegającej na podwyższeniu ciśnienia roboczego gazociągu wskutek odpowiedniej regulacji przepływu gazu na tłoczniach gazu oraz reduktorach ciśnienia na stacjach redukcyjno-pomiarowych będących własności wnioskodawcy.

Organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego gazociągu z uwagi na nieusunięcie przez Spółkę nieprawidłowości w złożonej dokumentacji związanej z brakiem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych zgłoszeniem. Ocenę co do konieczności złożenia przedmiotowego oświadczenia podzielił organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Skarżąca spółka natomiast, kwestionując konieczność złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarzuciła w skardze kasacyjnej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i z art. 3 pkt 11 oraz art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej zmiana sposobu użytkowania obiektu, która nie jest połączona z wykonywaniem robót budowlanych nie obliguje zgłaszającego do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, przez które przebiega obiekt liniowy. Wskazano również, że obiekt liniowy jako wchodzący w skład przedsiębiorstwa nie stanowi części składowej nieruchomości, a więc nie jest wymagane posiadanie tytułu prawnego do dokonania zmiany w tym obiekcie jako części nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty strony skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie prawidłowo wniesiono sprzeciw do projektowanej zmiany sposobu użytkowania gazociągu.

Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zatem zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie zarówno podjęcie, jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w wyżej wskazanym przepisie warunków bezpieczeństwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, zgodnie z którym za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego może zostać uznane zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06 czy z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10).

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Artykuł 71 Prawa budowlanego kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).

Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) – uruchamia postępowanie administracyjne, które zasadniczo kończy się w dwojaki sposób, tj. organ milcząco przyzwala właścicielowi na wnioskowaną zmianę lub wydaje decyzję zawierającą sprzeciw.

Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1–6 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z treści art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy do zgłoszenia należy dołączyć m. in. oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaś przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje na obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro zatem ustawodawca w przepisach dotyczących postępowania prowadzonego na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane wprowadził wymóg składania przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzależnił możliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego od złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – to nie można skutecznie twierdzić, iż organ nie był zobligowany do żądania przedłożenia spornego oświadczenia. W tym świetle nie znajduje uzasadnienia argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej wskazująca na brak konieczności złożenia oświadczenia w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu, która nie jest połączona z wykonywaniem robót budowlanych.

Z powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane wynika wyraźnie, że prawo do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma ten, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu legitymowany jest podmiot, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc taki tytuł prawny, jaki jest wymagany przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 831).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej unormowanie art. 71 ust. 2 pkt 3 musi być stosowane w każdym przypadku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, ewentualne zwolnienie z obowiązku złożenia przedmiotowego oświadczenia musiałaby być wyraźnie ustanowione.

W szczególności brak jest podstaw, aby wyłączyć z omawianej regulacji przypadki, gdy zmiana sposobu użytkowania nie jest połączona z wykonaniem robót budowlanych, co wywodzi w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka. Takiemu wnioskowaniu przeczy chociażby treść art. 71 ust. 6, który stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1), a gdy wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Z powyższej regulacji wynika zatem, że w pozostałych sytuacjach, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wymaga wykonania robót budowlanych to zastosowanie ma przepis art. 71 ust. 2, przewidujący m.in. złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2.

Zaznaczyć należy, że w przypadku gdy określony podmiot zamierza podjąć działania stanowiące "zmianę sposobu użytkowania" obiektu budowlanego, to ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z regulacji art. 71 Prawa budowlanego. Nie mogła mieć zatem znaczenia okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej, mianowicie związana z przysługującym Spółce tytułem własności do samego obiektu liniowego, jako części przedsiębiorstwa, skoro zlokalizowany jest on na działkach gruntu stanowiących własność innych osób.

Niewątpliwie w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a więc zmiany warunków m.in. bezpieczeństwa pożarowego, ochrony środowiska, wielkości lub układu obciążeń – uzasadniona jest ochrona interesu prawnego tych podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, przez które przebiega obiekt liniowy w postaci gazociągu.

Natomiast podnoszone przez stronę skarżącą twierdzenia dotyczące zachowania stref kontrolowanych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie – w żadnym razie nie mogą podważyć stanowiska zajętego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, a wręcz potwierdzają konieczność zweryfikowania wymagań obowiązujących w tym zakresie, w związku z ochroną praw przysługujących właścicielom działek, na których zlokalizowany jest gazociąg.

Z tych wszystkich względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wniesienie przez organ sprzeciwu prawidłowo poprzedzone zostało wydaniem postanowienia z dnia 28 października 2013 r., na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przez dostarczenie wymienionych w nim dokumentów m.in. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych zgłoszeniem. Bezsporne jest, że strona skarżąca nie przedłożyła skutecznego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mimo wezwania organu.

W tej sytuacji, prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do legalności kontrolowanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.