Wyrok NSA, sygn. akt IV SAB 23/87
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1987-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 28, art. 216 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 54 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: 1. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu /art. 216 par. 1 Kpa/ obojętne jest, czy organ administracji nie wydał decyzji z powodu swej opieszałości w załatwianiu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.

2. Wydanie przez organ administracji postanowienia o niedopuszczalności odwołania /art. 134 Kpa/ nie przesądza ani o odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi na niewydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym /art. 216 par. 1 Kpa/, ani o zasadności takiej skargi.

3. Właściciel działki, który zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną tego postępowania.

TEZY

1. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu /art. 216 par. 1 Kpa/ obojętne jest, czy organ administracji nie wydał decyzji z powodu swej opieszałości w załatwianiu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.

2. Wydanie przez organ administracji postanowienia o niedopuszczalności odwołania /art. 134 Kpa/ nie przesądza ani o odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi na niewydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym /art. 216 par. 1 Kpa/, ani o zasadności takiej skargi.

3. Właściciel działki, który zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną tego postępowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Alfonsa P. na niewydanie decyzji przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w Olsztynie w przedmiocie usytuowania i warunków budowy budynku inwentarsko-składowego z szopo-garażem i na podstawie art. 216 par. 4 Kpa zobowiązał Głównego Architekta Wojewódzkiego w Olsztynie do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Głównego Architekta Wojewódzkiego w Olsztynie kwotę złotych dwa tysiące tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Naczelnik Miasta i Gminy w L. decyzją z dnia 27 stycznia 1986 nr 12/IV/86 udzielił Alojzemu K. pozwolenia na budowę szopo-garażu i budynku i budynku inwentarskiego na działce nr ew. 202, położonej w Z. Decyzja ta nie została doręczona Alfonsowi P., mieszkającemu naprzeciwko miejsca usytuowania projektowanej inwestycji, po drugiej stronie wewnętrznej drogi dojazdowej.

Pismem z dnia 30 kwietnia 1986 r. Alfons P. zwrócił się z interwencją w sprawie rozpoczętej budowy do Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w I., a pismem z dnia 18 maja 1986 r. wniósł do Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, zarzucając, że obiekt został zlokalizowany naprzeciw budynku mieszkalnego, bez zachowania odpowiednich dla obór i chlewni odległości, z oknami wychodzącymi na drogę i jego nieruchomość, co pogorszy jego warunki zdrowotne, higieniczne i sanitarne.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 1986 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie, rozpatrując zażalenie na postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia 27 maja 1986 r., wydał opinię, aby zachować strefę ochrony sanitarnej o szerokości minimum 10 m pomiędzy projektowanym budynkiem inwentarskim a budynkiem mieszkalnym Alfonsa P., zlikwidować projektowane od strony drogi sąsiada okna i wrota i pomiędzy drogą a projektowanym budynkiem inwentarskim założyć pas zieleni izolacyjnej.

Główny Architekt Wojewódzki w Olsztynie pismem z dnia 4 lipca 1986 r., sporządzonym na podstawie art. 229 Kpa oraz uchwały nr 132 Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1980 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków /M.P. nr 29 poz. 162/, udzielił Alfonsowi P. informacji, że skarga jego z dnia 18 maja 1986 r. w sprawie lokalizacji budynku gospodarczego sąsiada nie jest uzasadniona, a decyzja z dnia 27 stycznia 1986 r. o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z prawem budowlanym, gdyż odległości od granicy działki, drogi i budynku mieszkalnego skarżącego są zachowane i mieszczą się w granicach określonych normami technicznymi, w związku zaś z postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 czerwca 1986 r. zostanie wydana odpowiednia decyzja.

W związku z tym pismem Alfons P., traktując je jak decyzję odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę szopo-garażu, pismem z dnia 15 lipca 1986 r. wniósł do Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej odwołanie, prosząc o niewydawanie zezwolenia Alojzemu K. na budowę tego obiektu naprzeciw jego budynku mieszkalnego z powodu zasłonięcia dopływu światła do trzech pokoi w jego budynku.

Dyrektor Departamentu Nadzoru Budowlanego Ministerstwa Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej pismem z dnia 18 września 1986 r. udzielił Alfonsowi P. odpowiedzi na jego odwołanie, traktując je jak skargę; podał że zarzuty skargi są nieuzasadnione, gdyż usytuowanie projektowanego budynku w odległości 10,5 m od budynku mieszkalnego skarżącego nie spowoduje ograniczenia dostępu światła do okien pomieszczeń mieszkalnych, natomiast ze względu na inne nieprawidłowości, stwierdzone na działce inwestora, pismem z tej samej daty, skierowanym do Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie, wskazał, że sprawa wymaga ponownego przeanalizowania prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę omawianego obiektu z zastosowaniem art. 156 i 157 Kpa, z równoczesnym rozważeniem zastosowania art. 159 Kpa.

Naczelnik Miasta i Gminy w L. decyzją z dnia 23 lipca 1986 nr GB.8381-12/86 zakazał Alojzemu K. umieszczania w realizowanym szopo-garażu i budynku inwentarskim otworów okiennych i drzwiowych od strony ulicy dojazdowej wewnętrznej oraz nakazał założyć pas zieleni izolacyjnej pomiędzy drogą a budynkiem inwentarskim, gdyż według par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ dopuszczalne jest sytuowanie budynków w odległości 3 m od strony granicy działki, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych i drzwiowych.

Następnie decyzją z dnia 9 października 1986 nr GB.8383-6/86 wstrzymał roboty budowlane przy budowie powyższych obiektów do czasu przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej tych obiektów, ekspertyzy elementów konstrukcyjnych oraz uzgodnienia z kompetentnym organem ochrony przeciwpożarowej, gdyż nastąpiło samowolne powiększenie wymiarów obiektów, co spowodowało ich przesunięcie w kierunku zabudowań Alfonsa P.

Z kolei decyzją z dnia 27 listopada 1986 nr GB.8383-6/86 nakazał inwestorowi wykonać w realizowanych obiektach dodatkowe prace wzmacniające, a po ich wykonaniu zgłosić obiekt do odbioru w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wszystkie te decyzje zostały doręczone również Alfonsowi P., który na decyzje z dnia 23 lipca 1986 r. i 27 listopada 1986 r. złożył odwołanie do Głównego Architekta Wojewódzkiego w Olsztynie, wnosząc o ich uchylenie i o "całkowite" zakazanie inwestorowi wznoszenia spornego budynku lub o nakazanie rozbiórki tego obiektu.

Główny Architekt Wojewódzki w Olsztynie postanowieniem z dnia 12 stycznia 1987 nr UAN S/0570/16/86, wydanym na podstawie art. 134 Kpa, stwierdził, że odwołania od tych decyzji są niedopuszczalne, ponieważ nie dotyczą one interesów prawnych Alfonsa P., a zarzuty zawarte w odwołaniach nie odnoszą się do treści rozstrzygnięć powyższych decyzji.

W związku z tym postanowieniem Alfons P. pismem z dnia 28 stycznia 1987 r. wystąpił do organu stopnia wojewódzkiego, jak też do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, z wnioskiem o uchylenie tego postanowienia i o wydanie decyzji rozstrzygających o jego odwołaniach od obydwu decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając, że stanowisko organu stopnia wojewódzkiego zamyka mu drogę do skorzystania ze wszystkich instancji administracyjnych i pozbawia go prawa do ewentualnej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że powinno być oczywiste, iż jest on w rozumieniu art. 28 Kpa stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, skoro inwestor swoją budowlą "zasłania mu nawet słońce w budynku mieszkalnym".

Wobec tego, że organ stopnia wojewódzkiego nie wydał decyzji w postępowaniu odwoławczym, Alfons P. pismem z dnia 16 maja 1987 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą na podstawie art. 216 Kpa, wnosząc o spowodowanie wydania przez organ drugiej instancji decyzji dostosowujących sporną budowlę do przepisów budowlanych, gdyż wysoki dach dwuspadowy wzniesionego budynku gospodarczego, usytuowanego naprzeciwko okien budynku mieszkalnego skarżącego, uniemożliwia mu "niemal całkowicie korzystanie ze słońca" w tym domu.

W odpowiedzi na skargę Główny Architekt Wojewódzki w Olsztynie wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 204 par. 1 Kpa jako niedopuszczalnej, gdyż wniesiona została na postanowienie wydane w trybie art. 134 Kpa, a zgodnie z art. 196 par. 1 w związku z art. 16 par. 2 Kpa do Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być zaskarżone decyzje administracyjne.

W piśmie procesowym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawiązującym do odpowiedzi na skargę, Alfons P. podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty, podnosząc, że jest stroną w rozumieniu art. 208 Kpa, gdyż inwestor dwuspadowym dachem spornej budowli zasłonił mu okna, a więc naruszył jego prawa, czego właśnie wymaga art. 28 Kpa, precyzujący pojęcie strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie na podstawie art. 204 par. 1 Kpa nie jest trafny. Treść skargi i istota podniesionych w niej zarzutów wskazują, że nie jest to skarga na postanowienie z dnia 12 stycznia 1987 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, lecz jest to skarga na niewydanie przez organ stopnia wojewódzkiego w przepisanym terminie decyzji w postępowaniu odwoławczym, co zresztą wynika z powołania się przez skarżącego wprost na art. 216 Kpa jako na podstawę wniesienia tej skargi. Skoro zaś skarżący przed wniesieniem tej skargi występował także do organu wyższego stopnia o spowodowanie wydania decyzji przez organ stopnia wojewódzkiego, został spełniony warunek art. 216 par. 2 Kpa dotyczący wyczerpania drogi zażaleniowej z art. 37 Kpa. Nie można zatem mówić o niedopuszczalności w rozumieniu art. 204 par. 1 Kpa skargi na niewydanie decyzji przez organ drugiej instancji.

Według art. 216 par. 1 Kpa do sądu administracyjnego można wnieść skargę, gdy w ustalonym w przepisach terminie organ administracji państwowej nie wydał decyzji w postępowaniu w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Wynika z tego, że sąd administracyjny, przy rozpoznawaniu skargi z art. 216 par. 1 Kpa, bada, czy dany organ administracji państwowej miał obowiązek zakończyć sprawę przez wydanie decyzji, a jeśli tak, to czy nie wydając decyzji uchybił terminom przewidzianym dla wydania decyzji. Oznacza to także, że bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracji nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie.

W "Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego" pod red. Janusza Borkowskiego /Warszawa 1985, str. 326/ w uwagach do art. 216 Kpa wskazano, że "instytucja skargi na bezczynność organu jest nie tylko środkiem przeciwdziałania przewlekłości postępowania administracyjnego, ale i ważnym elementem zapewniającym prawidłową wykładnię przepisów prawa", a zatem z punktu widzenia dopuszczalności i zasadności skargi z art. 216 par. 1 Kpa jest obojętne, czy organ administracji nie wydał decyzji z powodu swej opieszałości w załatwianiu sprawy, czy z powodu uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.

Przepis art. 134 Kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postępowanie to jest ostateczne. Istotą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest uznanie przez organ odwoławczy braku przesłanek do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a tym samym do załatwienia sprawy przez ten organ przez wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 138 Kpa. Skoro jednak skarga z art. 216 Kpa przysługuje niezależnie od przyczyn, jakimi kierował się organ administracji nie wydając decyzji, a przyczyny te nie mają wpływu na ocenę zasadności skargi, to wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 Kpa o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie przesądza o odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi z art. 216 par. 1 Kpa na niewydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym ani zasadności takiej skargi.

W niniejszej sprawie organ stopnia wojewódzkiego nie rozpatrzył odwołań Alfonsa P. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 lipca 1986 r. i z dnia 27 listopada 1986 r., gdyż uznał, że Alfons P. nie jest stroną postępowania, w którym decyzje te zostały wydane, nie dotyczą one bowiem jego interesów prawnych. Stanowisko to jest błędne. Obie decyzje zostały wydane w postępowaniu dotyczącym warunków budowy obiektu budowlanego na działce, która sąsiaduje z działką skarżącego w taki sposób, że korzystanie z tych działek może wzajemnie oddziaływać na interesy sąsiada, zwłaszcza przez wznoszenie obiektów budowlanych w pasach przygranicznych, leżących naprzeciw siebie. Sporny obiekt budowlany inwestora Alojzego K., a zwłaszcza szopo-garaż, jest wznoszony naprzeciw budynku mieszkalnego skarżącego. Co więcej, postępowanie, w wyniku którego wydano obydwie te decyzje, zostało wszczęte właśnie na skutek interwencji skarżącego w związku z wydaniem sąsiadowi pozwolenia na budowę omawianego obiektu. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający także ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a art. 54 ust. 2 prawa budowlanego nakazuje zapewnić osobom, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, możliwość zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę. Dotyczy to zatem także postępowania o zapewnienie zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami lub doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Oczywiste jest, że do osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego, należą przede wszystkim właściciele działek budowlanych /zagrodowych/ sąsiadujących z działką, na której są prowadzone roboty budowlane przy wznoszeniu obiektu budowlanego bądź przy dokonywaniu jego zmian lub przeróbek.

Według art. 28 Kpa ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, jest stroną postępowania. Tak więc właściciel działki, który zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ust. 2 prawa budowlanego, staje się stroną tego postępowania. Zasadność jego stanowiska zostanie zweryfikowana dopiero w toku postępowania prowadzonego z jego udziałem przez organ administracji, który da temu wyraz w decyzji, kończącej postępowanie w sprawie. Odnosi się to także do postępowania odwoławczego.

Skoro zatem w sprawie niniejszej obydwie zaskarżone decyzje organu I instancji z dnia 23 lipca 1986 r. i z dnia 27 listopada 1986 r. nakazywały inwestorowi dokonanie określonych zmian i przeróbek w spornym obiekcie budowlanym w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a zakres tych nakazów nie zadowolił skarżącego, gdyż jego zdaniem nie prowadzą one do usunięcia ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w jego domu, to przysługiwało mu jako stronie postępowania w tej sprawie prawo wniesienia odwołań od tych decyzji do organu stopnia wojewódzkiego, który obowiązany był odwołania te rozpatrzyć pod względem merytorycznym i wydać decyzje stosownie do art. 138 Kpa.

W tym stanie rzeczy skarga niniejsza na niewydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym jest uzasadniona i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 216 Kpa i art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.