Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 885/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184 ust.1, art. 207 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust.2
journal: Dz.U. 2016 poz 200
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków  poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 1 i 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi T.N. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 61 ust. 3 pkt 2 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 oraz 207 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r, o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.), art. 143 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. Nr 347, str. 320 ze zm.), Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 67 ust. 1 i art. 60 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, a także na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 9 lit. a Porozumienia w sprawie powierzenia zadań związanych z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 zawartego w dniu 23 marca 2015 r. pomiędzy Województwem [...] - Instytucją Zarządzającą a Wojewódzkim Urzędem Pracy w [...] - Instytucją Pośredniczącą (Załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 16 marca 2015 r. ze zm.), w przedmiocie określenia T. N. kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu w wysokości 94.244,95 zł wraz z odsetkami, wykorzystanego przez stronę z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w związku z realizacją projektu pn. "Wachlarz możliwości".

Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 maja 2017 r. pomiędzy Województwem [...], w imieniu którego działał Wojewódzki Urząd Pracy w [...] (dalej jako: IP), a T. N. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A. T. N. który działał w imieniu własnym oraz Partnera – A. S.o prowadzącego działalność gospodarczą pn. A. S. B., została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie Projektu "Wachlarz możliwości", w ramach Osi priorytetowej IX "Włączenie społeczne", Działanie IX.1 "Aktywna integracja osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Beneficjenta i Partnera wiązała Umowa o partnerstwie na rzecz realizacji Projektu "Wachlarz możliwości" zawarta w dniu 30 marca 2017 r.

Na warunkach określonych w umowie z dnia 10 maja 2017r. IP przyznała stronie dofinansowanie na realizację ww. projektu w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2019 r. Zgodnie z §2 ust. 2 umowy łączna wysokość wydatków kwalifikowalnych projektu wynosić miała 978.637,50 zł.

Zgodnie z treścią wyłonionego w ramach konkursu nr [...] i zatwierdzonego przez IP wniosku o dofinansowanie, który stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie, strona postępowania zadeklarowała realizację projektu, którego głównym celem było przywrócenie zdolności do zatrudnienia 40 osób - niepracujących, niepełnosprawnych mieszkańców województwa ł., zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Działania na rzecz uczestników projektu zostały podzielone na następujące zadania:

- opracowanie ścieżki reintegracji i Indywidualnych Planów Działania (dalej: IPD);

- doradztwo zawodowe i pośrednictwo pracy;

- WACHLARZ MOŻLIWOŚCI - szkolenia indywidualnie dobrane do potrzeb uczestników projektu;

- NIE JESTEŚ SAM - wsparcie coachingowe;

- PRAKTYKA CZYNI MISTRZA - staże zawodowe.

Harmonogram realizacji projektu zakładał, iż rekrutacja do projektu zostanie przeprowadzona w ciągu czterech miesięcy, tj. od lipca do października 2017 r., a następnie wszystkie szkolenia zostaną zrealizowane w miesiącach od września do grudnia 2017 r., w czterech grupach, każda grupa w kolejnym miesiącu. Pierwsze zgłoszenie uczestnika wpłynęło 25 lipca 2017 r., pierwszą umowę z wykonawcą zawarto w dniu 6 listopada 2017 r., natomiast ostatnie zgłoszenie uczestnictwa w projekcie wpłynęło 8 czerwca 2018 r., a ostatnią z umowę z wykonawcą usługi szkoleniowej podpisano w dniu 11 czerwca 2018 r.

W dniach 14-15 czerwca 2018 r. została przeprowadzona kontrola planowa projektu, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowość polegającą na nieuprawnionym podziale na części zamówienia na realizację szkoleń dla uczestników projektu, co skutkowało niezastosowaniem procedury Zasady konkurencyjności i udzieleniem zamówień podmiotom powiązanym bez zachowania stawek rynkowych. W związku z powyższym na wydatki poniesione na realizację szkoleń nałożono korektę finansową w wysokości 100%. Ustalenia kontroli zostały udokumentowane w Informacji pokontrolnej z dnia 3 sierpnia 2018 r., a następnie powtórzone w ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia 23 października 2018 r. W ramach zaleceń pokontrolnych zawartych w Ostatecznej informacji pokontrolnej Beneficjent został wezwany do zwrotu na rachunek IP wydatków niekwalifikowalnych rozliczonych w zatwierdzonych wnioskach o płatność za okresy: od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. oraz od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie 43.875,00 zł (koszty bezpośrednie - 36.000,00 zł, koszty pośrednie - 7.875,00 zł) wraz z odsetkami naliczonymi od dnia 26 lipca 2017 r. do dnia zwrotu. Strona przedstawiła wydatki dotyczące szkoleń również w kolejnych wnioskach o płatność, na które w wyniku kontroli nałożono 100% korektę finansową, tj. za okresy od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. oraz od 1 czerwca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. W związku z tym IP wezwała Beneficjenta do zwrotu wraz z odsetkami na rachunek IP kolejnych kwoty 20.000,00 zł (koszty bezpośrednie - 16.000,00 zł; koszty pośrednie - 4.000,00 zł) oraz kwoty 30.369,95 zł (koszty bezpośrednie - 26.000,00 zł; koszty pośrednie - 4.369,95 zł). Wszystkie wezwania do zwrotu środków na łączną kwotę 94.244,95 zł pozostały bezskuteczne.

W dniu 31 stycznia 2019 r. organ I instancji wszczął w sprawie postępowanie administracyjne, a następnie w dniu [...] wydał decyzję nr [...], określającą kwotę podlegająca zwrotowi o łącznej wartości 94.244,95 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wskazał, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu w ramach zadania 3 zaplanowano realizację szkoleń zawodowych w odpowiedzi na zdiagnozowane indywidualnie potrzeby uczestników (średnio 150 godz. na osobę). Na zakup usługi realizacji przedmiotowych szkoleń założono w budżecie projektu łączną kwotę 80.000 zł (40 osób x 2.000 zł). Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie za realizację tego zadania odpowiadał Partner, tj. A. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. S. B. Usługi szkoleniowe miały zostać zlecone podmiotom zarejestrowanym w Rejestrze Instytucji Szkoleniowych.

Organ I instancji podkreślił, iż zgodnie z § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz z treścią Rozdziału 6.5 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 lipca 2019 r. (dalej: Wytyczne) strona zobowiązana była do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia o wartości szacunkowej przekraczającej 50 tys. PLN netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT) w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. W przypadku Beneficjenta niebędącego zamawiającym w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych spełnienie powyższych wymogów następuje w drodze zastosowania Zasady konkurencyjności (Sekcja 6.5.2 pkt 1 lit. a). Na potrzeby Wytycznych, ilekroć jest mowa o Beneficjencie, należy przez to rozumieć również Partnera, chyba że z treści Wytycznych wynika, że w danym kontekście chodzi o Beneficjenta jako stronę umowy o dofinansowanie (Rozdział 3, pkt 1, lit. a).

Organ I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Partner odpowiedzialny za realizację Zadania 3, tj. A. S. B. udzielił zamówień na organizację i przeprowadzenie szkoleń bez zastosowania procedury określonej w Wytycznych dla Zasady konkurencyjności. Na podstawie zgromadzonego przez Organ I instancji materiału dowodowego ustalono, że w ramach projektu zostały zrealizowane następujące szkolenia:

- Pracownik administracyjno-biurowy, 06-24.11.2017 r., 120 godzin, bez żadnej procedury. Umowę podpisano z C. 06.11.2017 r. Wynagrodzenie wyniosło 18.000 zł (9 os. x 2.000 zł). Kwota wydatków ujętych we wniosku: 18.000 zł;

- Pracownik ds. kadr i płac, 07-29.12.2017 r., 104 godzin, bez żadnej procedury. Umowę zawarto z C. 07.12.2017 r. Wynagrodzenie ustalono na 4.000 zł (2 os. x 2.000 zł). Kwota wydatków ujętych we wniosku 4.000 zł;

- Pracownik ds. sprzedaży i obsługi klienta, 13.12.2017 r. - 10.01.2018 r., 96 godzin. Bez żadnej procedury. Umowę podpisano z C. Podwykonawca: Ośrodek Szkoleniowy D. s.c. 13.12.2017 r.. Wynagrodzenie ustalono na 12.000 zł (6 os. x 2.000 zł). Kwota wydatków ujętych we wniosku 12.000 zł;

- Pracownik administracyjno - biurowy, 24.01.-13.02.2018 r., 96 godzin. Bez żadnej procedury. Umowę podpisano z C. 24.01.2018 r. Wynagrodzenie ustalono na 2.000 zł (1 os. x 2.000 zł). Kwota wydatków ujętych we wniosku 2.000 zł;

- Pracownik administracyjno-biurowy z elementami sprzedaży, 14.02.-06.03.2018 r., 96 godzin. Rozeznanie rynku. Umowę podpisano z E. W. L. 14.02.2018 r. Wynagrodzenie ustalono na 20.000 zł (10 os. x 2. 000 zł). Kwota wydatków ujętych we wniosku 18.000 zł (9 os. x 2.000,00 zł);

- Umiejętności komputerowe DigComp w standardzie ECCC z modułem obsługi klienta, 11-29.06.2018 r., 150 godzin. Rozeznanie rynku. Umowę podpisano z F. I. Ś. 11.06.2018 r. Wynagrodzenie ustalono na 28.000 zł (14 os. x 2.000 zł). Kwota wydatków ujętych we wniosku 24.000 zł (12 os. x 2.000 zł);

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy (Dyrektor WUP) ustalił, że w sumie kwota wynagrodzenia wg. umów z wykonawcami wynosiła 84.000,00 zł (42 os. x 2.000 zł). Kwota wydatków ujętych we wniosku to 78.000,00 zł (39 os. x 2.000 zł)

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uznał, że wybór wykonawców szkoleń powinien nastąpić w trybie określonym dla Zasady konkurencyjności z uwagi na wartość tych usług w budżecie projektu przekraczającą 50 tys. PLN netto oraz przy jednoczesnym spełnieniu trzech kryteriów tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej, o których mowa w podrozdziale 6.5 pkt 11 Wytycznych. Podkreślił przy tym, że w przypadku udzielania zamówienia w częściach (z określonych względów ekonomicznych, organizacyjnych, celowościowych), wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części. Wartość szacunkowa zamówienia jest wartością netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT). Stosownie do Wytycznych, wskazane powyżej przesłanki należy interpretować zgodnie z wykładnią przepisów obowiązujących na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych dotyczących szacowania wartości zamówienia (przypis nr 38 do podrozdziału 6.5 pkt 11 Wytycznych). Jednocześnie zgodnie z pkt 12 podrozdziału 6.5 Wytycznych "w przypadku zamówień realizowanych przez beneficjentów, którzy nie są zamawiającymi w rozumieniu Pzp, wartość zamówienia ustala się w odniesieniu do danego projektu."

Organ I instancji dokonując analizy występowania ww. trzech przesłanek wskazał, że w projekcie realizowanym przez stronę postępowania w ramach zadania 3 występują szkolenia, które spełniały powyższe warunki tożsamości przedmiotowej, gdyż wszystkie te szkolenia miały charakter szkoleń zawodowych, łączył je wspólny cel, tj. "podniesienie umiejętności zawodowych uczestników w odniesieniu do zbadanych luk kompetencyjnych i adekwatnie do zdiagnozowanych potrzeb i planów zawodowych uczestników oraz potrzeb lokalnych pracodawców" (pkt 3.4 WND) oraz były one przeznaczone dla ściśle określonej, tej samej grupy docelowej, którą stanowiły niepracujące osoby z województwa łódzkiego, w wieku 18-67 lat, zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym z powodu niepełnosprawności (pkt 3.2 WND). Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że w przypadku usług szkoleniowych błędem jest uznawanie każdego tematu szkolenia za odrębny przedmiot zamówienia. Co do zasady bowiem sumowaniu podlegają wartości poszczególnych modułów o tym samym kodzie CPV ze względu na tożsamość przedmiotową. Nie sumują się natomiast usługi szkolenia zawodowego (CPV 80530000-8) ze szkoleniami językowymi (CPV 80580000-3), czy ze szkoleniami w dziedzinie rozwoju osobistego (CPV 80570000-0).

W zakresie dotyczącym wystąpienia przesłanki tożsamości czasowej organ I instancji wziął pod uwagę możliwość udzielenia lub wykonania zamówienia w tym samym czasie i wskazał, że w projektach finansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego rozpatrywaną perspektywą czasu jest okres realizacji projektu określony we wniosku o dofinansowanie i podkreślił, że wartość zamówienia ustala się w odniesieniu do danego projektu. Oznacza to konieczność wyodrębnienia w ramach projektu tych zamówień tożsamych rodzajowo lub funkcjonalnie, których zakres i wartość mogą być oszacowane z góry na cały okres realizacji projektu. Organ I instancji odnosząc się do argumentacji strony w tym zakresie wskazał, że przyjęty przez Partnera sposób szacowania wartości zamówienia był nieprawidłowy i bezpodstawny. Organ zaznaczył, że w tego typu projektach, w których proces rekrutacji uczestników oraz sporządzania IPD jest rozciągnięty w czasie, a szkolenia są realizowane na bieżąco zaraz po zdiagnozowaniu potrzeb, szacowanie wartości usługi szkoleniowej z uwzględnieniem tożsamości czasowej odnoszącej się do całego okresu realizacji projektu może okazać się niemożliwe. Jednak jak wyniknęło z analizy przedmiotowej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. Zdaniem organu I instancji chociaż Partner zlecał sukcesywnie określonym podmiotom przeprowadzenie szkoleń stosownie do potrzeb uczestników ustalanych na bieżąco na podstawie IPD, ale wynagrodzenie za każde szkolenie było jednakowe i wynosiło 2.000 zł za przeszkolenie jednej osoby, niezależnie od tematu szkolenia. Zatem identyfikacja potrzeb uczestników na podstawie IPD, która była rozłożona w czasie, nie miała żadnego wpływu na koszt usług szkoleniowych. Organ wskazał, że przyjmując taki sposób wynagradzania wykonawców szkoleń (tzn. z zastosowaniem maksymalnej stawki założonej w budżecie projektu) szacunkowa wartość tych usług została ustalona już na etapie sporządzania wniosku o dofinansowanie projektu i wskazana w jego budżecie (40 osób x 2.000,00 zł = 80.000,00 zł). Tym samym spełniona została przesłanka tożsamości czasowej, której warunkiem jest możliwość oszacowania podobnych rodzajowo usług, dostaw lub robót budowlanych, które mają być wykonane i sfinansowane w ramach projektu dla całego okresu jego realizacji. Organ wskazał przy tym, że Wytyczne (pkt 11 podrozdziału 6.5) przewidują możliwość udzielania zamówienia w częściach, jeżeli jest to uzasadnione względami organizacyjnymi, technicznymi lub gospodarczymi. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, jednakże Partner pominął ten zapis z pkt 11 podrozdziału 6.5 Wytycznych, który stanowi, że w przypadku udzielania zamówienia w częściach wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części.

Z kolei w zakresie wystąpienia przesłanki tożsamości podmiotowej organ I instancji wyjaśnił, że występuje ona, gdy realizacja zamówienia jest możliwa przez jednego wykonawcę (osobiście lub przy udziale podwykonawców). W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę bogaty rynek firm szkoleniowych oraz znając profile szkoleń prowadzących do uzyskania najbardziej pożądanych przez pracodawców kwalifikacji i kompetencji, istniała zdaniem Organu możliwość udzielenia zamówienia jednemu podmiotowi. Stanowisko to potwierdza również fakt, że szkolenia realizowały te same firmy (i do tych samych firm zwracano się z prośbą o wycenę realizacji szkolenia).

W tych okolicznościach, po dokonaniu analizy trzech kryteriów tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej zamówienia, o których mowa w podrozdziale 6.5 pkt 11 Wytycznych, organ I instancji ustalił, że szkolenia zaplanowane i zrealizowane w ramach projektu miały to samo przeznaczenie, były skierowane do określonej grupy docelowej, ich wartość mogła być i de facto była oszacowana na cały okres realizacji projektu oraz istniała możliwość ich realizacji przez tego samego wykonawcę. Dlatego też organ uznał, że szkolenia stanowiły jedno zamówienie, którego szacunkowa wartość wynosiła 80.000 zł, a zatem wybór wykonawców powinien nastąpić w trybie określonym dla Zasady konkurencyjności, czego strona nie dokonała, gdyż Partner odpowiedzialny za realizację Zadania "Wachlarz możliwości" określił wadliwie wartość zamówienia, traktując każde ze szkoleń jako odrębne zamówienie.

Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że w świetle obowiązujących stronę Wytycznych nie jest zakazany sam podział jednego zamówienia na części, ale zakazany jest taki podział, który zmierza do uniknięcia stosowania procedury właściwej dla zamówienia o określonej wartości szacunkowej. W przedmiotowej sprawie poprzez podział na części jednego zamówienia jakim były usługi szkoleniowe i odrębne ustalanie wartości dla każdej części (bloku tematycznego szkoleń) doszło do nieuprawnionego wyłączenia ze stosowania Zasady konkurencyjności. W konsekwencji takiego działania Partner przeprowadził zamówienia na realizację szkoleń z pominięciem wszelkich rygorów przewidzianych w Wytycznych dla trybu Zasady konkurencyjności (sekcja 6.5.2), w szczególności takich jak obowiązek upublicznienia zapytania ofertowego w Bazie konkurencyjności oraz zakaz udzielania zamówień podmiotom powiązanym.

Dyrektor WUP zauważył przy tym, że spośród sześciu szkoleń zrealizowanych w ramach projektu w przypadku czterech z nich Partner tj. A. S. B. powierzył ich wykonanie podmiotowi z nim powiązanemu osobowo, co dotyczy C., w której A. S. zasiada w Zarządzie. Biorąc pod uwagę łączną wartość zamawianych usług szkoleniowych, która przekracza kwotę 50 tys. zł netto, organ I instancji przyjął, że taka praktyka stanowiła naruszenie zasady uczciwej konkurencji. Odnosząc się do zapisów sekcji 6.5.2 pkt 2 oraz pkt 3 lit. c Wytycznych, organ wskazał, że także w przypadku dwóch pozostałych szkoleń Partner wybrał wykonawców również z nim powiązanych. Firmę F. I. Ś. prowadzi I. Ś., która wspólnie z A. S. tworzy Zarząd C. Natomiast E. W. L. to podmiot, od którego wynajmowano powierzchnie biurowe i któremu niejednokrotnie zlecano realizację usług na przestrzeni kilku ostatnich lat. Organ I instancji ustalił również, że wybór wykonawców F. I. Ś. oraz E. W. L. nastąpił w przewidzianym w Wytycznych trybie rozeznania rynku (w odróżnieniu od C., której zlecenie organizacji i przeprowadzenia czterech szkoleń na łączną kwotę 36.000 zł nie było poprzedzone żadną procedurą). Dokonując następnie analizy powiązań pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w procedurze rozeznania rynku podkreślił, że relacje finansowe lub majątkowe łączące dane podmioty są uznawane za konflikt interesów, tj. brak bezstronności i obiektywizmu. Dlatego też mając na względzie powyższe ocenił działania Partnera w zakresie rozeznania rynku miały charakter czynu pozornego, którego celem było jedynie uprawdopodobnienie dążenia do racjonalizacji wydatków.

Organ I instancji podkreślił, że niezależnie od tematyki, wymiaru szkoleń i liczby osób biorących w nich udział, w odniesieniu do wszystkich szkoleń zastosowano jedną stawkę za ich realizację (2.000 zł za osobę). Jak wynika z wniosku o dofinansowanie jest to stawka maksymalna założona w budżecie projektu, która nie odpowiadała stawkom rynkowym. W ocenie organu Partner zignorował obowiązujące w tym zakresie wymagania dotyczące standardu oraz cen rynkowych w ramach konkursu, w którym wskazano, że dla szkoleń "Kadry i płace" w wymiarze 100 godzin zajęć - stawka to 1.300 zł za osobę, a dla szkolenia "Sprzedawca" w wymiarze 100 godzin zajęć - stawka 1.200 zł za osobę. Ustalony we wniosku o dofinansowanie średni koszt szkolenia przypadający na jednego uczestnika w kwocie 2.000 zł nie stanowił bowiem stawki ryczałtowej, a Partner realizując szkolenia był zobowiązany każdorazowo ustalić rzeczywisty koszt szkolenia na poziomie ceny rynkowej, z uwzględnieniem warunków kwalifikowalności wydatków określonych w Wytycznych. W podrozdziale 6.2 pkt 2 Wytycznych stanowi się wprost, że na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków, a przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone. Organ dodał również, że faktycznym wykonawcą jednego ze szkoleń ("Pracownik ds. sprzedaży i obsługi klienta") był Ośrodek Szkoleniowy D. w [...] - działający w charakterze podwykonawcy na zlecenie C., a podwykonawstwo nie było dopuszczone w umowie pomiędzy Partnerem, a Wykonawcą.

W podsumowaniu ustaleń dokonanych w rozpatrywanej sprawie, Dyrektor WUP stwierdził, że w wyniku postępowania Partnera projektu i ominięcia procedury Zasady konkurencyjności oraz udzielenia zamówień podmiotom powiązanym bez zachowania stawek rynkowych doszło do naruszenie przepisów: § 4 ust. 8 oraz § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, podrozdział: 6.2 pkt 3 lit. d, g, k, 6.5 pkt 1, 6.5 pkt 11, 6.5 pkt 12 Wytycznych, sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a oraz sekcji 6.5.2 pkt 2 i 3. W związku z powyższym zgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 13 Wytycznych oraz § 20 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, a także rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r. poz. 971) organ zastosował 100% stawkę korekty finansowej, co uzasadnił tym, że działania związane z podziałem zamówienia na części doprowadziły do udzielenia zamówienia bez uprzedniej publikacji ogłoszenia w Bazie konkurencyjności (a w przypadku 2 z 6 szkoleń jedynie na stronie internetowej projektu) oraz fakt, że zlecenie realizacji szkoleń podmiotom powiązanym wpłynęło na zastosowaną stawkę wynagrodzenia wykonawców, która odpowiadała maksymalnej stawce założonej w budżecie projektu, nie zaś cenom rynkowym. Ponadto za zastosowaniem korekty finansowej w maksymalnej wysokości w ocenie organu przemawia fakt, że wszystkie podmioty, do których zwrócił się Partner w związku z realizacją szkoleń, były w większym lub mniejszym stopniu z nim powiązane, co stanowi o wysokim stopniu naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Okoliczność ta uprawdopodobniła w ocenie organu I instancji również tezę o celowym działaniu Zamawiającego w zakresie podziału zamówienia i ominięcia zastosowania Zasady konkurencyjności, a tym samym przekazania podmiotom z nim związanym środków publicznych na realizację szkoleń w maksymalnej wysokości założonej na ten cel w budżecie projektu, zamiast w kwotach rynkowych odpowiadających najkorzystniejszym ofertom, które powinny zostać wyłonione w wyniku przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców. Organ I instancji ustalił, że łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych wyniosła zatem 97.500 zł, z tego kwota przypadająca zwrotu (poniesiona ze środków dofinansowania) wyniosła 94.244,95 zł.

Organ wskazał także, że spełniona jest również trzecia przesłanka nieprawidłowości w postaci szkody w budżecie Unii Europejskiej, uznając, że poprzez udzielenie zamówień na realizację szkoleń z zastosowaniem maksymalnej stawki założonej w budżecie projektu, z pominięciem wymaganej procedury Zasady konkurencyjności, Partner mógł narazić budżet ogólny Unii Europejskiej na straty finansowe. Gdyby wybór wykonawców szkoleń nastąpił w wymaganym trybie, zakładającym w szczególności udostępnienie informacji o zamiarze udzielenia zamówienia dla szerokiego kręgu potencjalnych wykonawców, wówczas przedłożone oferty mogły okazać się korzystniejsze od tych, które wybrał Partner bez uwzględnienia konkurencji na rynku. Dlatego też można uznać, że stwierdzone naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców doprowadziły do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców, co mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla stwierdzenia nieprawidłowości wystarczy bowiem już samo uprawdopodobnienie wystąpienia potencjalnej szkody.

Odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] złożył pełnomocnik strony, zaskarżając ją w całości, tj. w zakresie obowiązku zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 94.244,95 zł wraz z odsetkami. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jej wydanie bez rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy i niepodjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z powyższym strona wniosła o jej uchylenie w całości i zmianę w tym zakresie poprzez orzeczenie w niej, że kwota wydatku w wysokości 94.244,95 zł stanowiła wydatek kwalifikowany i tym samym odstąpienie od żądania zwrotu tejże kwoty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że szkolenia były kierowane dla osób o zwiększonych potrzebach, m.in. osób niepełnosprawnych, zagrożonych ubóstwem i aby szkolenia te były przeprowadzone w sposób najbardziej efektywny zdecydowała się na wybranie kilku podmiotów realizujących szkolenia. Zdaniem strony odwołującej, organ I instancji przy dokonywaniu oceny kwalifikowalności wydatku poniesionego na zakup usług szkoleniowych całkowicie abstrahował od wszelkich okoliczności niniejszej sprawy, przede wszystkim od faktu, iż sporne środki były wydatkowane zgodnie z ich przeznaczeniem i nałożył na Beneficjenta korektę finansową w wysokości 100% z tytułu rzekomego ominięcia stosowania procedury zasady konkurencyjności przy wyborze wykonawców usług szkoleń. Strona wyjaśniła, że udzieliła kilku zamówień na szkolenia, gdyż były przeprowadzane przez Beneficjenta w okresie realizacji projektu, w kilku edycjach i w każdej edycji przeprowadzane było inne szkolenie, o innej tematyce i rekrutowano do niej inną ilość osób. Zdaniem strony, organ I instancji nie zbadał dokładnie zakresu przedmiotowego szkoleń, stąd błędnie uważa, że tego typu szkolenia dotyczyły podobnych zagadnień a Beneficjent dokonał celowego podziału zamówienia na części, aby modyfikować wysokość wydatków poniesionych i w ten sposób ominąć stosowanie zasady konkurencyjności. Strona nie zgodziła się z taką tezą, gdyż w jej ocenie zamówienie uważa się za jedno, gdy spełnione są przesłanki tożsamości czasowej, podmiotowej i przedmiotowej, co rozumie w sposób zgodny z cytowanym Podręcznikiem wnioskodawcy i beneficjenta programów polityki spójności 2014-2020 wydanym przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju. W zakresie wystąpienia przesłanki przedmiotowej strona przyjęła, że decydujący był fakt, iż tematyka zamawianych szkoleń była różna oraz ich celem było nabycie różnych umiejętności przydatnych na różnych stanowiskach. Strona nie zgodziła się również z wystąpieniem w przedmiotowej sprawie przesłanki tożsamości czasowej. Podkreśliła, że rekrutując uczestników etapami i określając tematykę szkoleń dla każdej grupy osobno - na podstawie Indywidualnego Planu Działania (IPD) - nie było możliwe ustalenie tematyki zamówienia na początku realizacji projektu. Zdaniem strony powyższe spowodowało, że opisanie przedmiotu zamówienia w procedurze konkurencyjnej stało się niemożliwe. Na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie strona załączyła do odwołania interpretację Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Wiedza Edukacja Rozwój (PO WER) z dnia 27 kwietnia 2016 roku, DZRIV.862034.2016.DS i cytując jej fragment uznała za błędne rozumowanie przedstawione przez organ I Instancji, nie zgadzając się z założeniem, że przedmiotowe zamówienia na zakup usług szkoleniowych w projekcie należało sumować. Strona odniosła się także do rzekomego jej zdaniem udzielenia zamówień podmiotom powiązanym, wskazując, że zastosowanie z tego względu korekty w wysokości 100% było zbyt daleko idącą uznaniowością podmiotu kontrolującego. W zastrzeżeniach pokontrolnych strona wyjaśniła bowiem, że podmioty, którym udzieliła zamówienia nie były podmiotami powiązanymi w świetle Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, ponieważ nie wypełniają definicji podmiotów powiązanych określonej w tym dokumencie. W ocenie strony wątpliwości mogły budzić jedynie rzekome powiązania między Partnerem projektu, a jednym wykonawcą zamówienia, ponieważ zasiadają oni wspólnie w Zarządzie C.. Jednak w tej sprawie nie miało to znaczenia, gdyż podmioty występowały tu w ramach osobnych działalności gospodarczych oraz zamówienia nie były udzielane w trybie zasady konkurencyjności, a więc Beneficjent nie był zobowiązany do przeprowadzania procedury odpowiadającej tej zasadzie.

Zdaniem odwołującego, żądanie zwrotu przedmiotowych kosztów dofinansowania projektu jest sprzeczne z celem projektu. Strona nie dokonała bowiem celowego wydatkowania środków w taki sposób, aby dokonać rzekomego oszustwa finansowego, a realizując te zamówienia miała jedynie na względzie dobro projektu. Strona podniosła, że dokonując oceny zasadności żądania zwrotu kwoty 94.244,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych, należy mieć na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, charakter tychże wydatków, jak również cel całego projektu realizowanego w ramach umowy o dofinansowanie. W ocenie strony okoliczności te przemawiają bowiem jednoznacznie za odstąpieniem od żądania zwrotu ww. kwoty. Ponadto strona uważa, że organ wydający decyzję, aby zapobiec nieprawidłowościom w wydatkowaniu kierował się daleko idącym formalizmem, co jej zdaniem pomija cel realizowania unijnej polityki spójności oraz nie uwzględnia zasad proporcjonalności, słuszności czy dobrej wiary będącymi zasadami ogólnymi dobrej administracji znajdującymi się w przepisach wprowadzających Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem strony, Wojewódzki Urząd Pracy nie wykazał zaistnienia szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, czego powinien dokonać przy wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006, aby stwierdzić nieprawidłowość.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Województwa [...] (ZWŁ) w pierwszej kolejności wskazał, że zasady wydatkowania środków europejskich określone są zarówno w regulacjach prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Powołując następnie treść art. 2 pkt 36, art. 73, art. 72 pkt h, art. 143 ust. 2 Rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013, a także przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz ustawy o finansach publicznych, w tym art. 207 ust. 1 ww. ustawy, jak również wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie, wskazał, że podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu i w niniejszej sprawie strona postępowania realizowała projekt na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu 10 maja 2017 r. Organ odwoławczy podkreślił także, że reguły uznawania wydatków projektu za kwalifikowalne zawarte zostały w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r., które obowiązują od 23 sierpnia 2017 r., o których mowa w § 1 pkt 20 umowy. Oceny kwalifikowalności wydatku dokonuje się na podstawie podrozdziału 6.2 Wytycznych.

Organ II instancji dokonując oceny poprawności szacowania wartości zamówienia w kontekście wystąpienia przesłanek tożsamości przedmiotowej, podmiotowej i czasowej oraz odnosząc się zarazem do zarzutów postawionych przez stronę w odwołaniu wskazał, że w tym zakresie kierował się wykładnią przepisów dotyczących szacowania wartości zamówień dla art. 32 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. nr 1986), stwierdzając, że organ I instancji prawidłowo dokonał analizy występowania poszczególnych przesłanek szczegółowo przedstawiając, w jaki sposób je interpretuje. W ocenie organu II instancji strona w treści odwołania nie zakwestionowała wystąpienia przesłanki podmiotowej, w związku z czym organ II instancji uznał, że jest to kwestia bezsporna. Strona wspomniała jedynie, że dokonała wyboru kilku wykonawców w celu realizacji szkoleń w sposób najbardziej efektywny, ale nie dowodzi na czym miałaby polegać owa efektywność i jaki ma to związek z przesłanką tożsamości podmiotowej. Jednocześnie organ II instancji podzielił argumentację wskazaną w decyzji Dyrektora WUP, dodając jednocześnie, że wśród wykonawców, do których zostały skierowane zapytania ofertowe w ramach przeprowadzonych procedur rozeznania rynku, były także te same podmioty.

W ocenie ZWŁ opisywane przez stronę w odwołaniu pominięcie okoliczności sprawy nie miało miejsca, gdyż organ I instancji wskazał szczegółowo w uzasadnieniu swojej decyzji wszelkie argumenty dowodzące opisanych faktów oraz umożliwiające podjęcie decyzji w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja Organu I instancji stwierdziła naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, więc jako nietrafną i bezprzedmiotową uznał tezę strony, że istotny w sprawie jest fakt, iż "sporne środki były wydatkowane zgodnie z ich przeznaczeniem". W tym zakresie bowiem Dyrektor WUP nie podejmował decyzji, a podstawą prawa materialnego w zakresie podjętej decyzji określającej był art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, który odwołuje się do naruszenie procedur, a nie art. 207 ust. 1 pkt 1, w którym jest mowa o wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ II instancji odnosząc się do argumentacji strony, że udzieliła kilku zamówień, w kilku edycjach, a w każdej edycji miały miejsce inne szkolenia, o innej tematyce i o różnej liczbie uczestników, podkreślił, że strona sama w treści przywołanych zapisów odwołania kwalifikuje przeprowadzone w projekcie szkolenia jako szkolenia określonego "typu". ZWŁ stwierdził, że przedmiotowe szkolenia są ze sobą ściśle powiązane nie tylko typem, ale także celem, funkcjonalnością, charakterystyką ich uczestników oraz bezpośrednim związkiem z założeniami organizacyjnymi realizowanego przez stronę projektu. Przywołując zapisy Podręcznika wnioskodawcy i beneficjenta programów polityki spójności 2014-2020 wydanego przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju wskazano, że tożsamość przedmiotowa, to wspomniane powyżej podobieństwo funkcji technicznych i gospodarczych, w związku z czym w jednym postępowaniu powinny być nabywane świadczenia, które spełniają te same lub podobne funkcje, z tej samej lub podobnej grupy tematycznej. Z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, że nawet w przypadku podobnych funkcji i grup tematycznych należy uznać, że mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową.

Organ II instancji argumentował dalej, że w omawianej sprawie zamawiane były trzy szkolenia administracyjno-biurowe, szkolenie dotyczące sprzedaży i obsługi klienta, szkolenie z zakresu kadry-płace oraz szkolenie komputerowe z modułem obsługi klienta i dokonując analizy występującej w sprawie dokumentacji przedmiotowych zamówień oraz dzienników zajęć, list obecności i dowodów finansowych związanych ze szkoleniami wskazał, że w poszczególnych szkoleniach uczestniczyły różne osoby, zaznaczając, że były to osoby o podobnej, z góry określonej sytuacji na rynku pracy. W ocenie organu wszystkie szkolenia przeprowadzone w projekcie mają na celu przygotowanie uczestników projektu do wykonywania pracy biurowej, w tym obsługi klienta, dlatego też należy je ocenić jako dość jednorodne pod względem zawodowym, uwzględniając zastosowanie gospodarcze umiejętności nabytych w wyniku udziału w takich szkoleniach. Dlatego też w ocenie ZWŁ, strona błędnie postawiła w odwołaniu tezę, że dla tożsamości przedmiotowej decydująca jest treść konkretnego szkolenia, która wręcz wynika z poszczególnych tematów dzienników zajęć. Gdyby przyjąć taką interpretację, to w ocenie organu wszelkie różnice w tematyce zamawianych szkoleń uprawniałyby do traktowania ich jako różne przedmiotowo, a tym samym wyłączałyby konieczność łącznego szacowania ich wartości z innymi podobnymi szkoleniami. Dlatego też dowodzenie przez stronę, że inną treść ma szkolenie z kadr i płac, a inną treść ma szkolenie komputerowe, które powiela po części zakres wspomnianych szkoleń administracyjno-biurowych, organ odwoławczy uznał za nietrafne, nawet w kontekście przywołanych wyżej zapisów Podręcznika, który abstrahując już od przedmiotowych rozważań, ma tylko charakter pomocniczy i strona nie może wyłącznie na jego podstawie opierać swojej argumentacji. Porównywanie tematyki konkretnych szkoleń nie jest w sprawie czynnikiem decydującym o tym, czy mamy do czynienia z wystąpieniem tożsamości przedmiotowej zamówienia. Jednocześnie organ II instancji dostrzegł, że strona w błędny sposób interpretuje treść cytowanego przez siebie fragmentu rzeczonego opracowania, gdyż w ocenie organu nie stoi on w sprzeczności z uprawnioną w tym zakresie interpretacją przedstawioną przez Urząd Zamówień Publicznych. Zgodnie bowiem z oficjalną interpretacją Urzędu Zamówień Publicznych, którą m.in. zgodnie z przywołanymi Wytycznymi należy stosować w ocenie wystąpienia omawianych przesłanek, trzeba posługiwać się takimi kryteriami jak podobieństwo przedmiotowe i funkcjonalne zamówienia (kryterium to powinno prowadzić do wyodrębnienia nie tylko zbliżonych przedmiotowo zamówień, ale także zamówień, które mimo braku przedmiotowego podobieństwa tworzą funkcjonalną całość). Organ II instancji wskazał, że z punktu widzenia przedmiotu zamówienia należy uznać, że w tej sprawie wystąpiła przesłanka tożsamości przedmiotowej, podnosząc dalej, że na etapie planowania zamówień w projekcie, który jest kluczowy ze względu na wybór trybu, w jakim zamówienie będzie udzielane, strona dysponowała pewną wiedzą, która została potwierdzona zawartą z IP umową o dofinansowanie, że będzie zamawiać usługi. Usługi te miały być określone co do ich rodzaju, a mianowicie miała zamawiać szkolenia. Typ szkoleń został określony na poziomie wniosku o dofinansowanie jako szkolenia zawodowe, gdyż ich wspólnym celem było podniesienie umiejętności zawodowych uczestników projektu pod kątem zdiagnozowanych potrzeb tychże uczestników oraz potrzeb lokalnych pracodawców. Jedynie tematyka, która wynikać miała z przeprowadzonych diagnoz z udziałem doradcy zawodowego nie była odgórnie określona na poziomie wniosku o dofinansowanie. W przedmiotowej sprawie założenia projektu co do ilości i rodzaju szkoleń opisane zostały w treści wniosku o dofinansowanie. Następnie w całości zostały przez stronę zrealizowane, czego dowodzi zgromadzona w sprawie dokumentacja. W istocie zatem, zdaniem organu odwoławczego, strona dokonywała zakupów usług szkoleń zawodowych, które różniły się tematyką, gdyż w projekcie uczestniczyło 40 osób, które zgodnie z IPD miały różne potrzeby rozwoju zawodowego (jednakowoż pakiet oferowanych szkoleń okazał się tematycznie dość zbliżony). Wszystkie zakupione usługi były szkoleniami zawodowymi skierowanymi do jednorodnej grupy docelowej, co wiąże się z faktem, że zrealizowane szkolenia generalnie związane były z branżą administracyjno-biurową, w tym obsługą kadrowo-płacową (szkolenie dla dwóch uczestników o łącznej wartości 4.000 zł). Jako dodatkową okoliczność organ II instancji wskazał, że zgodnie ze słownikiem kodów CPV, które pomocniczo mają zastosowanie w przypadku szacowania wartości zamówień (tu w oparciu o same zapisy wniosku o dofinansowanie), przedmiotowe usługi w projekcie wpisywały się w dział oznaczony nr 80 usługi szkoleniowe i edukacyjne, w grupę nr 5 usługi szkoleniowe oraz w klasę nr 3 usługi szkolenia zawodowego. W tej klasie znajdują się usługi szkolenia: zawodowego, przemysłowego i technicznego, przemysłowego, technicznego, w dziedzinie zarządzania, zapoznawania użytkownika z obsługa komputera i usługi szkoleniowe, szkolenia komputerowego, kursy komputerowe. Strona planując zakup usług szkoleń zawodowych w projekcie w przypadku wątpliwości jak należy łączyć przedmiotowo zamówienia mogła posiłkować się powyższym podziałem, czego jednak nie uczyniła.

W zakresie dotyczącym analizy wystąpienia w tej sprawie przesłanki tożsamości czasowej organ odwoławczy wskazał, że o ile strona mogła nie znać tematyki konkretnych szkoleń w taki sposób, aby przeprowadzić z góry jedno zamówienie na potrzeby wszystkich uczestników, o tyle z góry wiedziała, że będzie zamawiała usługi szkoleniowe o podobnym charakterze, o tym samym przeznaczeniu i dla odgórnie określonej we wniosku o dofinansowanie grupy uczestników i co istotne za określoną odgórnie kwotę (zgodnie z dokumentacją sprawy było to koszt 2 000 zł na osobę, niezależnie od tematyki szkolenia, podmiotu je realizującego oraz wszelkich innych okoliczności organizacyjnych). Tym samym w ocenie ZWŁ, sposób realizacji usług zaplanowanych w projekcie to przykład sukcesywnego udzielania podobnych zamówień, który powinien być przeprowadzony w ramach procedury dla łącznej wartości wszystkich zamówień szkoleniowych, czyli w ramach Zasady konkurencyjności. W tej sprawie Zamawiający w treści wniosku o dofinansowanie w zadaniu 3 wskazał w jednej pozycji łączny koszt szkoleń o wartości 80 000 zł oraz wskazał w jakim czasie szkolenia będą realizowane. Strona na etapie zamawiania pierwszej usługi szkoleniowej nie dysponowała jeszcze precyzyjną wiedzą o pozostałych opisach przedmiotu zamówień, natomiast bezsprzecznie wiedziała, że kolejne szkolenia będą udzielane w perspektywie kilku miesięcy oraz, że będą to szkolenia zawodowe dla jednorodnej grupy docelowej. Istniała zatem w ocenie organu odwoławczego ustalona, zaplanowana i określona we wniosku o dofinansowanie potrzeba udzielenia następujących po sobie zamówień na zakup usług szkoleniowych, tym bardziej, że zamawiający zakładał we wniosku o dofinansowanie, że każdy uczestnik bierze udział w jednym lub w cyklu szkoleń.

Organ II instancji wskazał dalej, że harmonogram realizacji projektu zakładał, iż rekrutacja do projektu zostanie przeprowadzona w ciągu czterech miesięcy, tj. od lipca do października 2017 r., a następnie wszystkie szkolenia zostaną zrealizowane w miesiącach od września do grudnia 2017 r., w czterech grupach, każda grupa w kolejnym miesiącu. Zaplanowanie zatem ciągłej rekrutacji dla każdej grupy było w istocie kwestią techniczną, gdyż przy 40 uczestnikach projektu, których szkolenia miały być zrealizowane w ciągu 4 miesięcy można było także skutecznie przeprowadzić jednorazową rekrutację, a następnie diagnozę potrzeb i sporządzenie IPD. Z kolei jak pokazała realizacja projektu działania faktyczne znacznie odbiegły od czasowych założeń Harmonogramu, gdyż pierwsze zgłoszenie uczestnika wpłynęło 25.07.2017 r., pierwszą umowę z wykonawcą zawarto w dniu 06.11.2017 r., natomiast ostatnie zgłoszenie uczestnictwa w projekcie wpłynęło 08.06.2018 r., a ostatnią z umowę z wykonawcą usługi szkoleniowej podpisano dopiero w dniu 11.06.2018 r. Zatem w przedmiotowej sprawie nastąpiło istotne odstępstwo od pierwotnych założeń Harmonogramu, które rozciągnęło nie tylko proces rekrutacji do projektu z 4 do 12 miesięcy, ale także proces realizacji szkoleń z 4 do 8 miesięcy. Powyższe fakty w kontekście założeń wniosku o dofinansowanie w ocenie organu pokazują, że skoro pierwszą umowę zawarto 06.11.2017 r., to zgodnie z planem powinna być już zakończona cała rekrutacja do projektu, która miała trwać do końca X/ 2017 r. Zatem w momencie udzielania pierwszego zamówienia (tu pisemna umowa z wykonawcą usługi bez publikacji ogłoszenia) trudno mówić, że nie wystąpiła przesłanka czasowa tylko ze względu na odstępstwa od założeń realizacji projektu. Tego typu praktyka w postępowaniu beneficjentów środków publicznych przy realizacji projektów z dofinasowaniem unijnym zawsze bowiem mogłaby uzasadniać omijanie procedur udzielania zamówień określonych w Wytycznych oraz umowie. Z kolei mając wiedzę o Harmonogramie realizacji projektu oraz grupie docelowej, rodzaju usług, strona powinna uruchomić pierwszą i każdą kolejną procedurę udzielania zamówienia w trybie zasady konkurencyjności, gdyż do tego zobowiązywały ją umowa i Wytyczne. Zatem w ocenie organu II instancji powyższy stan faktyczny wpisuje się w schemat udzielania zamówienia w częściach, o którym mowa w omawianej interpretacji Urzędu Zamówień Publicznych (strona nie była w stanie udzielić od razu jednego zamówienia na zakup wszystkich szkoleń w projekcie, gdyż nie dysponowała m.in. precyzyjnym opisem przedmiotu zamówienia), tj.: jak już wskazano nie jest zakazany sam podział jednego zamówienia na części, ale jest zakazany taki podział, który zmierza do uniknięcia stosowania przez zamawiającego przepisów ustawy Pzp właściwych dla zamówienia o określonej wartości szacunkowej (tutaj vide przepisy Wytycznych dotyczące Zasady konkurencyjności). Jeżeli zamawiający decyduje się udzielać zamówienia w częściach i organizuje odrębne postępowania, wówczas dla każdego odrębnego postępowania przyjmuje się wartość całego zamówienia. Kluczowe w ocenie ZWŁ jest to, że zamówienia te nie miały charakteru nieprzewidywalnego, a potrzeba ich udzielenia nie wyniknęła nagle w trakcie realizacji projektu. Ponadto każde z zamówień składało się na z góry określoną, znaną uprzednio stronie całość, czyli wspólny cel i posiadało związek funkcjonalny zakupionych usług szkoleniowych (zgodnie z WND każdy uczestnik mógł wziąć udział nawet w cyklu szkoleń).

W ocenie organu II instancji nie można zatem zastosować w tym przypadku interpretacji Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Wiedza Edukacja Rozwój wyrażoną w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r., którą wskazała strona w treści odwołania. Jest to opinia innej instytucji, dotyczy konkretnego stanu faktycznego i prawnego, która nie może być w tej sprawie wiążąca i w przeciwieństwie do Wytycznych nie stanowi podstawy prawnej do działania Instytucji Zarządzającej RPO WŁ 2014-2020.

ZWŁ dodał również, że dla oceny przedmiotowej sprawy ważne jest odróżnienie etapu planowania zamówień od etapu ich faktycznej realizacji. Plan sporządzony w tym przypadku w treści wniosku o dofinansowanie, który jest załącznikiem do umowy o dofinansowanie jednoznacznie wskazał, że miały być zamawiane usługi (nie roboty budowlane czy dostawy), określone usługi szkoleniowe i w dodatku szkolenia miały być zawodowe. Ponadto strona sama określiła we wniosku w jakim ujęciu czasowym będą te szkolenia zamawiane. Nadto ich jednorodny charakter dawał możliwość ich zrealizowania przez jednego wykonawcę. Zatem konieczność udzielenia zamówień w kolejnych miesiącach realizacji projektu, co miało być powiązane bezpośrednio z rekrutacją uczestników, było z góry zaplanowanym zamiarem, który tym samym nie był nieprzewidywalny na żadnym etapie realizacji projektu i w zasadzie taka wiedza na etapie planowania powinna wystarczyć stronie do zamawiania poszczególnych szkoleń w tym samym trybie, tj. w ramach Zasady konkurencyjności. Tym samym w ocenie organu odwoławczego założenia strony zawarte w odwołaniu oparte na tezie, że nie zachodzi tożsamość podmiotowa i czasowa zamówień nie zasługują na uznanie i tym samym należy przyjąć, że doszło tu do ominięcia Zasady konkurencyjności i jednocześnie naruszenia przedmiotowych procedur.

Organ odwoławczy odnosząc się do podnoszonej przez stronę zbyt wysokiej wartości korekty finansowej w związku z identyfikowanymi przez Dyrektora WUP powiązaniami osobowymi i kapitałowymi, podkreślił, że kwestia powiązań osobowych i kapitałowych pomiędzy podmiotem zlecającym usługi w przedmiotowym projekcie, a ich wykonawcami pozostaje w ścisłym związku z działaniami strony przy wyłanianiu wykonawców sześciu usług szkoleniowych. Nie byłoby tak, gdyby strona, a konkretnie Partner projektu, który faktycznie udzielał zamówień, nie byli zobowiązani do zastosowania zasady konkurencyjności określonej w Wytycznych. W ramach postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji organ potwierdził na podstawie akt sprawy, że wskazane w decyzji organu I instancji powiązania wystąpiły. Partner projektu – A. S. B. - udzielił zamówień na cztery z sześciu szkoleń C. oraz na dwa szkolenia przeprowadził rozeznanie rynku i udzielił zamówienia podmiotom: F. I. Ś. i E. W. L. Organ odwoławczy odwołując się do wytycznych Rozdziału 6.5.2 Pkt 3) wskazał, że A. S. B. prowadzi działalność gospodarczą, w której przeważa badanie rynku i opinii publicznej, pod numerem NIP [...], REGON [...], pod adresem: ul. [...], [...]. Jako jeden z adresów dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności wskazano ul. [...], [...] (CEIDG). C. figuruje w KRS pod numerem [...] i zgodnie z treścią wpisu aktualnym adresem podmiotu jest ul. [...], [...]. Jednym z wcześniejszych adresów siedziby był: ul. [...],[...]. Organem uprawnionym do reprezentowania podmiotu jest zarząd, którego prezesem jest I. Ś., a członkiem zarządu jest A. S. Z kolei F. I. Ś. zarejestrowana w CEIDG o numerze REGON [...] oraz NIP [...] prowadzi przeważającą działalność usługową związaną z administracyjną obsługą biura pod adresem ul. [...], [...]. Na marginesie organ odwoławczy dodał, że zgodnie z wpisem w KRS o nr [...] A. S. oraz I. Ś. związani są osobowo z innym podmiotem, tj. G., która obecnie posiada siedzibę pod adresem ul. [...],[...], a wcześniej także pod adresem ul. [...], [...]. W G. I. Ś. pełni funkcję członka zarządu, natomiast A. S. zasiada w organie nadzoru - Radzie Fundacji. W przypadku W. L. organ stwierdził, że nie został wskazany w składach organów ww. podmiotów. Zgodnie z powyższymi danymi występują zatem formalne powiązania osobowe pomiędzy Partnerem, a dwoma wykonawcami usług szkoleniowych. Również w oparciu o analizę treści strony internetowej Partnera projektu mieszczącej się pod adresem: [...] można wywnioskować, że Partner jak i Fundacja współpracowały przy realizacji innych przedsięwzięć projektowych, zarówno już zakończonych jak i będących w trakcie realizacji. W ocenie organu II instancji należało stwierdzić, że przy udzielaniu zamówień w projekcie miały miejsce co najmniej powiązania osobowe w rozumieniu Wytycznych, co jest okolicznością wystarczającą do stwierdzenia, że zamówienia w projekcie nie mogły być udzielone wykonawcom: C. oraz F. I. Ś. oraz, że osoby wykonujące w imieniu zamawiającego czynności związane z procedurą wyboru wykonawcy, w tym biorące udział w procesie oceny ofert, nie mogły ze względu na powiązania tych czynności wykonywać.

Organ II instancji odwołując się do zarzutu, iż w sprawie nie wykazano wystąpienia przesłanki potencjalnej lub rzeczywistej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, w pierwszej kolejności wskazał, że zarzut strony został oparty o stan faktyczny i prawny sprawy, która miała miejsce w trakcie wdrażania poprzedniej perspektywy finansowej, czyli w latach 2007-2013, a wskazany przez stronę wyrok został wydany w oparciu o wykładnię przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. ZWŁ stwierdził, że w treści decyzji Dyrektora WUP na stronach 13-14 znalazło się odniesienie do pojęcia obowiązujących obecnie przepisów dotyczących nieprawidłowości i wystąpienia w związku z nimi szkody oraz wyjaśnienia na czym jego zdaniem polegała szkoda. Organ odwoławczy podzielając w całości argumentację organu I instancji, w tym zakresie dodatkowo wskazał, że z powodu braku publikacji ogłoszenia w Bazie konkurencyjności strona postępowania nie tylko ograniczyła, ale wyeliminowała konkurencyjność. Strona postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów, że w jakikolwiek sposób upubliczniła ogłoszenia o zamówieniach (poza dwoma rozeznaniami rynku). Potencjalni wykonawcy, którzy mogliby przedłożyć oferty, w tym oferty korzystniejsze od oferty zakontraktowanej, nie zrobili tego, gdyż nie dysponowali informacją o zamiarze udzielenia zamówienia przez stronę postępowania. Zatem, hipotetycznie, z budżetu UE mogłaby zostać wydatkowana mniejsza kwota, a wybrana w trybie konkurencyjnym oferta złożona przez podmiot, który nie był z Partnerem powiązany mogła być korzystniejsza również w zakresie jakości oferowanych usług. Mając zatem na uwadze całość zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji podtrzymał zobowiązanie strony – T. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. T. N. do zwrotu kwoty 94.244,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wskazując jednocześnie, iż podstawą do żądania ww. kwoty jest art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. N. zaskarżył powyższą decyzję w całości zarzucając jej:

1/ naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z przepisami podrozdziału 6.5 pkt 11 i 12, sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a), podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e), g), k), podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 2 i 3 Wytycznych poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a tym samym istniały podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, w sytuacji gdy:

a) w przypadku szkoleń nie zostały spełnione przesłanki tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i czasowej, a tym samym ustalenie wartości zamówień nie zostało dokonane z naruszeniem zasad określonych w podrozdziale 6.5 pkt 11 i 12 Wytycznych;

b) nie zachodziły przesłanki udzielenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, określone w sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a);

c) skarżący nie naruszył zasad przejrzystości oraz zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a tym samym nie naruszył przepisu podrozdziału 6.5 pkt 1 Wytycznych;

d) wydatki poniesione przez skarżącego są wydatkami kwalifikowanymi, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e), g), k) Wytycznych;

e) w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują powiązania osobowe ani kapitałowo, o których mowa w przepisach sekcji 6.5.2 pkt 2 i 3 Wytycznych;

2/ naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje "nieprawidłowość" w rozumieniu w/w przepisu rozporządzenia;

3/ naruszenie art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak zbadania okoliczności niniejszej sprawy przy uwzględnienie kryteriów w postaci charakteru nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz;

4/ naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym niewzięcie pod uwagę całości dokumentacji, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, nieuwzględniający specyfiki przedmiotowego projektu;

5/ naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez działanie w sposób niezgodny z zasadą zaufania i zasadą pewności prawa, w tym w szczególności poprzez pominięcie stanowisk organów administracyjnych dotyczących Wytycznych (kwestia ustalania wartości zamówienia), jak również poprzez pominięcie kwestii, że sposób ustalenia wartości zamówienia przez skarżącego jest zgodny z informacjami widniejącymi w dokumentach udostępnianych przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...], w tym w materiałach szkoleniowych dla beneficjentów programów unijnych.

W oparciu o wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] nr [...] z dnia [...] oraz zasądzenie od Zarządu Województwa [...] na rzecz T. N. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów tj.: pisma Ministra Rozwoju z 27.04.2016 r., pisma Urzędu Zamówień Publicznych z 13.05.2019 r. oraz materiałów szkoleniowych pt. "Zasada konkurencyjności" datowanych na dzień 03.08.2018 r. na okoliczność stanowiska organów administracyjnych dotyczących Wytycznych (w zakresie ustalania wartości zamówienia) i informacji udostępnianych beneficjentom przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w przedmiocie określenia beneficjentowi – T. N., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A., kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 94.244,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środków finansowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych przez skarżącego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w związku z realizacją projektu pn.: Wachlarz możliwości" na podstawie umowy o dofinansowanie projektu numer [...] z dnia 10 maja 2017 r.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzje organów obu instancji obszernie i wszechstronnie przedstawiły okoliczności wskazujące na naruszenie przez skarżącego postanowień umowy, które w konsekwencji spowodowały wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny ustaliły stan faktyczny sprawy, a zgromadzone dowody oceniły w sposób prawidłowy.

Podkreślić również należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (p. uchwała NSA z 15.02.2010 r., sygn. II FPS 8/09). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organ, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 tj. ze zm.) – dalej u.z.p.p.r., ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. - dalej u.f.p). oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. Nr 347, str. 320 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Z treści przepisu art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą (IZ) projektem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10 opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11). Ponadto przyjąć należy, że ustawodawca do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków zaliczał przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Pzp) lub też innych ustaw mających zastosowanie przy realizacji określonego projektu (np. ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Wskazać także należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza jednak automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt. 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt. 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 "nieprawidłowością" jest: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Jak stanowi art. 98 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki:

- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie)

- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. w spr. II GSK 917/13).

W niniejszej sprawie skarżący uzyskał dofinansowanie ze środków publicznych na realizację projektu "Wachlarz możliwości", w ramach Osi priorytetowej IX "Włączenie społeczne", Działanie IX.1 "Aktywna integracja osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Na warunkach określonych w umowie z dnia 10 maja 2017 r. IP przyznała stronie dofinansowanie na realizację projektu w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2019 r. Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy, łączna wysokość wydatków kwalifikowalnych projektu wynosi 978.637,50 zł. Zauważyć przy tym należy, że mimo cywilnoprawnego charakteru zawartej umowy, przyznane i wypłacone środki nadal pozostają środkami publicznymi, które mogą być wykorzystane wyłącznie w celu i na warunkach określonych w umowie. W sprawie warunki te zostały jasno i wyraźnie sprecyzowane w treści zawartej umowy.

Jak wynika z § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie Beneficjent udziela zamówień w ramach Projektu zgodnie z ustawą Pzp albo zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, w szczególności zobowiązuje się do upublicznienia zapytań ofertowych zgodnie z ww. Wytycznymi, z uwzględnieniem ust. 2 i 3.

Zgodnie z § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz z treścią Rozdziału 6.5 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 lipca 2019 r. (Wytyczne) strona zobowiązana była do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia o wartości szacunkowej przekraczającej 50 tys. PLN netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT) w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. W przypadku Beneficjenta niebędącego zamawiającym w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych spełnienie powyższych wymogów następuje w drodze zastosowania Zasady konkurencyjności (Sekcja 6.5.2 pkt 1 lit. a). Na potrzeby Wytycznych, ilekroć jest mowa o Beneficjencie, należy przez to rozumieć również Partnera, chyba że z treści Wytycznych wynika, że w danym kontekście chodzi o Beneficjenta jako stronę umowy o dofinansowanie (Rozdział 3, pkt 1, lit. a).

Stosownie zaś do § 20 ust. 2 umowy, w przypadku ponoszenia wydatków o wartości od 20 do 50 tys. zł netto włącznie, tj. bez podatku od towarów i usług oraz w przypadku zamówień publicznych, dla których nie stosuje się warunków, o których mowa w ust. 1, Beneficjent jest zobowiązany uprzednio przeprowadzić i udokumentować rozeznanie rynku co najmniej poprzez upublicznienie zapytania ofertowego na swojej stronie internetowej lub innej powszechnie dostępnej stronie przeznaczonej do umieszczania zapytań ofertowych w celu wybrania najkorzystniejszej oferty. Udokumentowanie przebiegu procesu rozeznania rynku polega na zarchiwizowaniu m. in. wydruku ze strony internetowej potwierdzającego upublicznienie zapytania ofertowego, zarchiwizowaniu uzyskanych ofert oraz wszelkiej innej dokumentacji zgromadzonej w trakcie rozeznania. W przypadku gdy w wyniku rozeznania, o którym mowa w zdaniu pierwszym, Beneficjent uzyska mniej niż dwie oferty, jest zobowiązany udzielić zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w wytycznych w zakresie kwalifikowalności.

Zgodnie z zapisami sekcji 6.5.2 pkt 2 oraz pkt 3 lit. c Wytycznych, w przypadku zamówień przekraczających wartość 50 tys. PLN netto oraz beneficjenta, który nie jest zamawiającym w rozumieniu Pzp, w celu uniknięcia konfliktu interesów zamówienia nie mogą być udzielane podmiotom powiązanym z nim osobowo lub kapitałowo. Również osoby wykonujące w imieniu zamawiającego czynności związane z procedurą wyboru wykonawcy, w tym biorące udział w procesie oceny ofert, nie mogą być powiązane osobowo lub kapitałowo z wykonawcami, którzy złożyli oferty. Powinny być to osoby bezstronne i obiektywne. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między beneficjentem lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu beneficjenta lub osobami wykonującymi w imieniu beneficjenta czynności związane z przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy a wykonawcą, polegające m.in. na pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego lub zarządzającego.

Stosownie do treści wyłonionego w ramach konkursu wniosku o dofinansowanie, skarżący zadeklarował realizację projektu, którego głównym celem było przywrócenie zdolności do zatrudnienia 40 osób - niepracujących, niepełnosprawnych mieszkańców województwa ł., zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Działania na rzecz uczestników projektu zostały podzielone na następujące zadania:

- Opracowanie ścieżki reintegracji i Indywidualnych Planów Działania (dalej: IPD);

- Doradztwo zawodowe i pośrednictwo pracy:

- WACHLARZ MOŻLIWOŚCI - szkolenia indywidualnie dobrane do potrzeb uczestników projektu;

- NIE JESTEŚ SAM - wsparcie coachingowe;

- PRAKTYKA CZYNI MISTRZA - staże zawodowe.

Harmonogram realizacji projektu zakładał, iż rekrutacja do projektu zostanie przeprowadzona w ciągu czterech miesięcy, tj. od lipca do października 2017 r., a następnie wszystkie szkolenia zostaną zrealizowane w miesiącach od września do grudnia 2017 r., w czterech grupach, każda grupa w kolejnym miesiącu. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu w ramach zadania 3 zaplanowano realizację szkoleń zawodowych w odpowiedzi na zdiagnozowane indywidualnie potrzeby uczestników (średnio 150 godz. na osobę). Na zakup usługi realizacji przedmiotowych szkoleń założono w budżecie projektu łączną kwotę 80.000 zł (40 osób x 2.000 zł). Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie za realizację tego zadania odpowiadał Partner, tj. A. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. S. B. Usługi szkoleniowe miały zostać zlecone podmiotom zarejestrowanym w Rejestrze Instytucji Szkoleniowych.

Pierwsze zgłoszenie uczestnika wpłynęło 25 lipca 2017 r., pierwszą umowę z wykonawcą zawarto w dniu 6 listopada 2017 r., natomiast ostatnie zgłoszenie uczestnictwa w projekcie wpłynęło 8 czerwca 2018 r., a ostatnią z umowę z wykonawcą usługi szkoleniowej podpisano w dniu 11 czerwca 2018 r.

Partner projektu – A. S. B. - udzielił zamówień na cztery z sześciu szkoleń C. oraz na dwa szkolenia przeprowadził rozeznanie rynku i udzielił zamówienia podmiotom: F. I. Ś. i E. W. L. Przy udzielaniu zamówień w imieniu Partnera projektu działał A. S. Natomiast w imieniu wykonawców usług działali: C. – I. Ś. - prezes zarządu oraz J. L. - członek zarządu, F. I. Ś. – I. Ś., E. W. L. – W. L.

W niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, iż przedmiotowe szkolenia stanowiły jedno zamówienie, którego szacunkowa wartość wynosiła 80.000 zł, a zatem wybór wykonawców powinien nastąpić w trybie określonym dla zasady konkurencyjności, czego strona nie dokonała, gdyż partner odpowiedzialny za realizację zadania 3 nieprawidłowo określił wartość zamówienia, traktując każde ze szkoleń jako odrębne zamówienie. Organ podkreślił przy tym, że w przypadku udzielania zamówienia w częściach, wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części.

Z powyższym stanowiskiem organów nie zgodził się skarżący wskazując, że udzielił kilku zamówień na szkolenia, w kilku edycjach i w każdej edycji przeprowadzane było inne szkolenie, o innej tematyce i rekrutowano do niej inną ilość osób. Zdaniem strony, organ nie zbadał dokładnie zakresu przedmiotowego szkoleń, stąd błędnie uważa, że tego typu szkolenia dotyczyły podobnych zagadnień i Beneficjent dokonał celowego podziału zamówienia na części, aby modyfikować wysokość wydatków poniesionych i w ten sposób ominąć stosowanie zasady konkurencyjności. Strona konsekwentnie argumentowała, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odrębnymi zamówieniami, negując stanowisko organów, iż zostały spełnione przesłanki tożsamości czasowej, podmiotowej i przedmiotowej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy w przypadku organizacji szkoleń administracyjno – biurowych, szkolenia dotyczącego sprzedaży i obsługi klienta, szkolenia z zakresu kadry i płace oraz szkolenia komputerowego z modułem obsługi klienta doszło do nieuprawnionego podziału zamówienia w celu wyłączenia stosowania procedury określonej w wytycznych dla zasady konkurencyjności. Zatem stwierdzenia wymaga, czy w sprawie występuje jedno zamówienie, które sztucznie podzielono na części, czy też - jak twierdzi strona skarżąca - występuje kilka odrębnych zamówień na szkolenia o różnym zakresie i tematyce.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z treści przepisu art. 32 ust. 2 Pzp nie wynika generalny zakaz dzielenia zamówienia. Ustawodawca dopuszcza podział zamówienia, jeżeli jest zasadny z przyczyn technologicznych, organizacyjnych lub gospodarczych. Podział zamówienia dozwolony jest także wtedy, gdy wielkość zamówienia przekracza możliwości budżetowe zamawiającego. Wówczas udzielenie zamówień można rozłożyć na kolejne lata budżetowe. Skarżący jednak nie wskazał okoliczności wskazujących na przyczyny technologiczne, organizacyjne czy gospodarcze. Starał się natomiast wykazać, że nie jest to jedno zamówienie, z uwagi na różny w jego ocenie przedmiot zamówień.

Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie można się jednak zgodzić. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organy obu instancji prawidłowo uznały, iż partner odpowiedzialny za realizację zadania 3 nieprawidłowo określił wartość zamówienia, traktując każde ze szkoleń jako odrębne zamówienie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2228/15, dostępne na stronie internetowej http//: cbois.nsa.gov.pl) mówiąc o "jednym zamówieniu" należy w istocie używać pojęcia "zamówienie tego samego rodzaju". Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też odrębnymi zamówieniami, konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku (...). O tożsamości usług zlecanych dla danego projektu, a więc o tym, czy w ramach umów realizowane było jedno zamówienie, decyduje to czy zamówienie objęte umowami w ramach danej usługi, w danym projekcie, obejmowało świadczenia o takim samym lub podobnym przeznaczeniu, służące realizacji przejętego celu, czy było możliwe lub konieczne do udzielenia w tym samym czasie oraz czy jednocześnie mogło być wykonane przez jednego wykonawcę na danym rynku. Zgodnie, bowiem z utrwalonym w doktrynie i literaturze zamówień publicznych stanowiskiem, zamawiający powinien traktować, jako jedno zamówienie takie zamówienia, które spełniają jednocześnie następujące cechy: 1) mają takie same (lub podobne) przeznaczenie tj. gdy posiadają zasadniczo te same lub podobne funkcje techniczne lub gospodarcze; 2) są nabywane w celu realizacji z góry przyjętego zamierzenia (tożsamość przedmiotowa zamówienia); 3) istnieje możliwość ich realizacji przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa zamówienia), a obok związku funkcjonalnego zachodzi między nimi również związek czasowy (tożsamość czasowa zamówienia), tj. zamówienia te mogą być nabywane w dającej się przewidzieć określonej perspektywie czasowej (por. też wyrok NSA z 16 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2308/14).

Niewątpliwie zatem szkolenia obejmujące taką samą lub podobną tematykę, prowadzone dla określonej grupy odbiorców, jeżeli mogą być zrealizowane przez jednego wykonawcę, należy traktować, jako jedno zamówienie, którego wartość powinna być szacowana łącznie, zgodnie z art. 32 ust.1 Pzp

Zdaniem Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z jednym zamówieniem dotyczącym szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe uczestników, niezależnie od tematu tych szkoleń. Wbrew stanowisku strony skarżącej tożsamość przedmiotowa nie oznacza, że zamówienia muszą dotyczyć dokładnie tej samej tematyki. Poszczególne zajęcia różnią się tematycznie, ich zawartość merytoryczna jest odmienna, ale nie wyklucza to, że stanowią usługę tego samego rodzaju. Dla stwierdzenia tożsamości przedmiotowej wystarczy tożsamość rodzaju usług i jednakowe przeznaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 roku, sygn. akt V SA/Wa 1751/14, dostępne na stronie internetowej http//: cbois.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko organu odwoławczego, że szkolenia będące przedmiotem zamówienia, tj.: administracyjno-biurowe, dotyczące sprzedaży i obsługi klienta, z zakresu kadry-płace oraz komputerowe z modułem obsługi klienta są ze sobą ściśle powiązane nie tylko typem, ale także celem, funkcjonalnością, charakterystyką ich uczestników oraz bezpośrednim związkiem z założeniami organizacyjnymi realizowanego przez stronę projektu. Powyższe stwierdzenie organu zostało poprzedzone szczegółową analizą dokumentacji przedmiotowych zamówień oraz dzienników zajęć, list obecności i dowodów finansowych związanych ze szkoleniami, z których wynikało, że w poszczególnych szkoleniach uczestniczyły różne osoby o podobnej, z góry określonej sytuacji na rynku pracy. Wszystkie te szkolenia miały charakter szkoleń zawodowych, które łączył jeden wspólny cel, tj. podniesienie umiejętności zawodowych uczestników w odniesieniu do zbadanych luk kompetencyjnych i adekwatnie do zdiagnozowanych potrzeb i planów zawodowych uczestników oraz potrzeb lokalnych pracodawców oraz były one przeznaczone dla ściśle określonej, tej samej grupy docelowej, którą stanowiły niepracujące osoby z województwa ł., w wieku 18-67 lat, zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym z powodu niepełnosprawności. Prawidłowe były wnioski organu odwoławczego, iż wszystkie szkolenia przeprowadzone w projekcie mają na celu przygotowanie uczestników projektu do wykonywania pracy biurowej, w tym obsługi klienta, dlatego też należy je ocenić jako jednorodne pod względem zawodowym, uwzględniając zastosowanie gospodarcze umiejętności nabytych w wyniku udziału w takich szkoleniach. Organ II instancji trafnie nie uwzględnił również stanowiska strony skarżącej, że dla tożsamości przedmiotowej decydująca jest treść konkretnego szkolenia, która wynika z poszczególnych tematów dzienników zajęć. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że gdyby przyjąć taką interpretację, to wszelkie różnice w tematyce zamawianych szkoleń uprawniałyby do traktowania ich jako różne przedmiotowo, a tym samym wyłączałyby konieczność łącznego szacowania ich wartości z innymi podobnymi szkoleniami.

Organ odwoławczy słusznie zauważył ponadto, iż na etapie planowania zamówień w projekcie, strona dysponowała wiedzą, która została potwierdzona zawartą z IP umową o dofinansowanie, że będzie zamawiać usługi w zakresie szkoleń. Typ szkoleń został określony na poziomie wniosku o dofinansowanie jako szkolenia zawodowe, których wspólnym celem było podniesienie umiejętności zawodowych uczestników projektu pod kątem zdiagnozowanych potrzeb tychże uczestników oraz potrzeb lokalnych pracodawców. Jedynie tematyka, która wynikać miała z przeprowadzonych diagnoz z udziałem doradcy zawodowego nie była odgórnie określona na poziomie wniosku o dofinansowanie. W przedmiotowej sprawie założenia projektu, co do ilości i rodzaju szkoleń opisane zostały w treści wniosku o dofinansowanie i jak wynika z materiału dowodowego sprawy w całości zostały przez stronę zrealizowane. Wszystkie zakupione usługi były szkoleniami zawodowymi skierowanymi do jednorodnej grupy docelowej i związane były z branżą administracyjno-biurową, w tym obsługą kadrowo-płacową. Jak trafnie zaznaczył przy tym organ I instancji, którego argumentację podzielił organ odwoławczy, co do zasady sumowaniu podlegają wartości poszczególnych modułów o tym samym kodzie CPV ze względu na tożsamość przedmiotową. Nie sumują się natomiast usługi szkolenia zawodowego (CPV 80530000-8) ze szkoleniami językowymi (CPV 80580000-3), czy ze szkoleniami w dziedzinie rozwoju osobistego (CPV 80570000-0). O ile przedmiotowe kody CPV jedynie pomocniczo mają zastosowanie w przypadku szacowania wartości zamówień, to należało zgodzić się z organem odwoławczym, że strona planując zakup usług szkoleń zawodowych w projekcie w przypadku wątpliwości jak należy łączyć przedmiotowo zamówienia mogła posiłkować się powyższym podziałem, czego jednak nie uczyniła.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego w zakresie spełnienia kryterium tożsamości czasowej, a więc możliwości udzielenia zamówień w tym samym czasie, bądź też w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej. O ile rację ma strona podnosząc, iż w tego typu projektach, w których proces rekrutacji uczestników oraz sporządzania IPD jest rozciągnięty w czasie, a szkolenia są realizowane na bieżąco zaraz po zdiagnozowaniu potrzeb, szacowanie wartości usługi szkoleniowej z uwzględnieniem tożsamości czasowej odnoszącej się do całego okresu realizacji projektu może okazać się niemożliwe, to należało zgodzić się z organami obu instancji, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że choć partner zlecał sukcesywnie określonym podmiotom przeprowadzenie szkoleń stosownie do potrzeb uczestników ustalanych na bieżąco na podstawie IPD, to niezależnie od tematu szkolenia wynagrodzenie było jednakowe i wynosiło 2.000 zł za przeszkolenie jednej osoby. Tym samym organ trafnie zauważył, że identyfikacja potrzeb uczestników na podstawie IPD, która była rozłożona w czasie, nie miała żadnego wpływu na koszt usług szkoleniowych. Organ słusznie dostrzegł również, że wynagradzanie wykonawców szkoleń zostało określone z zastosowaniem maksymalnej stawki założonej w budżecie projektu, a zatem szacunkowa wartość tych usług została ustalona już na etapie sporządzania wniosku o dofinansowanie projektu i wskazana w jego budżecie (40 osób x 2.000 zł = 80.000 zł). Zatem bez wpływu na spełnienie kryterium tożsamości czasowej miały odstępstwa od pierwotnych założeń harmonogramu projektu, które rozciągnęły nie tylko proces rekrutacji do projektu, ale także proces realizacji szkoleń. Proces rekrutacji do projektu wydłużony został bowiem z 4 do 12 miesięcy, a proces realizacji szkoleń z 4 do 8 miesięcy. Pierwszą umowę zawarto 6 listopada 2017 r., w sytuacji, gdy zgodnie z planem, w tym czasie powinna być już zakończona cała rekrutacja do projektu, która miała trwać do końca października 2017 r. Zatem w momencie udzielania pierwszego zamówienia trudno mówić, że nie wystąpiła przesłanka czasowa tylko ze względu na odstępstwa od założeń realizacji projektu. Niewątpliwie tego typu praktyka w postępowaniu beneficjentów środków publicznych przy realizacji projektów z dofinasowaniem unijnym zawsze mogłaby uzasadniać omijanie procedur udzielania zamówień określonych w Wytycznych oraz umowie. Strona wiedząc o harmonogramie realizacji projektu oraz grupie docelowej, rodzaju usług, niewątpliwie powinna uruchomić pierwszą i każdą kolejną procedurę udzielania zamówienia w trybie zasady konkurencyjności, gdyż do tego zobowiązywały ją umowa i Wytyczne.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że powyższy stan faktyczny wpisuje się w schemat udzielania zamówienia w częściach, a zatem strona powinna oszacować ich łączną wartość, tj. dla każdego odrębnego szacowania przyjąć wartość całego zamówienia, czyli 80.000 zł. Organ słusznie bowiem uznał, że nie jest zakazany sam podział jednego zamówienia na części, ale jest zakazany taki podział, który zmierza do uniknięcia stosowania przez zamawiającego przepisów ustawy Pzp, właściwych dla zamówienia o określonej wartości szacunkowej. Jeżeli zamawiający decyduje się udzielać zamówienia w częściach i organizuje odrębne postępowania, wówczas dla każdego odrębnego postępowania przyjmuje się wartość całego zamówienia. Sąd podziela zatem stanowisko organu II instancji w zakresie, w jakim wskazał, że przedmiotowe zamówienia nie miały charakteru nieprzewidywalnego, a potrzeba ich udzielenia nie wyniknęła nagle w trakcie realizacji projektu. Ponadto każde z zamówień składało się na z góry określoną, znaną uprzednio stronie całość, czyli wspólny cel i posiadało związek funkcjonalny zakupionych usług szkoleniowych.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił również interpretacji Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Wiedza Edukacja Rozwój wyrażoną w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r., którą wskazała strona w treści odwołania, słusznie wskazując, że jest to opinia innej Instytucji Zarządzającej, dotyczy konkretnego stanu faktycznego i prawnego, która nie może być w tej sprawie wiążąca - w przeciwieństwie do Wytycznych.

Prawidłowe jest również stanowisko organów, iż jednorodny charakter zamówienia dawał możliwość ich zrealizowania przez jednego wykonawcę. Nie budzi wątpliwości Sądu wniosek organu, iż w niniejszej sprawie istniała możliwość udzielenia zamówienia jednemu podmiotowi, co potwierdza fakt, że szkolenia realizowały te same firmy, do których zwracano się z prośbą o wycenę realizacji szkolenia. Uwadze organów nie umknął fakt, że spośród sześciu szkoleń zrealizowanych w ramach projektu w przypadku czterech z nich partner (A. S.) powierzył ich wykonanie podmiotowi z nim powiązanemu osobowo, co dotyczy C., w której A. S. zasiada w Zarządzie i niewątpliwie stanowiło to naruszenie zasady uczciwej konkurencji. Także w przypadku dwóch pozostałych szkoleń partner wybrał wykonawców również z nim powiązanych, co dotyczy Firmy F. I. Ś., która wspólnie z A. S. tworzy Zarząd C. Z kolei E. W. L. to podmiot, od którego wynajmowano powierzchnie biurowe i któremu niejednokrotnie zlecano realizację usług na przestrzeni kilku ostatnich lat. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że przy udzielaniu zamówień w projekcie miały miejsce co najmniej powiązania osobowe w rozumieniu Wytycznych, co jest okolicznością wystarczającą do stwierdzenia, że zamówienia w projekcie nie mogły być udzielone wykonawcom: C. oraz F. I. Ś. oraz, że osoby wykonujące w imieniu zamawiającego czynności związane z procedurą wyboru wykonawcy, w tym biorące udział w procesie oceny ofert, nie mogły ze względu na powiązania tych czynności wykonywać. Wytyczne informują bowiem w Rozdziale 6.5.2 pkt 3), że: "Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między beneficjentem lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu beneficjenta lub osobami wykonującymi w imieniu beneficjenta czynności związane z przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy a wykonawcą, polegające w szczególności na:

a) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej,

b) posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji: o ile niższy próg nie wynika z przepisów prawa lub nie został określony przez IZ PO,

c) pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta, pełnomocnika,

d) pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa drugiego stopnia lub powinowactwa drugiego stopnia w linii bocznej lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli".

Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że Wytyczne w Rozdziale 3, pkt 1, lit. a określają kogo należy rozumieć pod pojęciem beneficjenta, bowiem jest to: podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 10 lub w art. 63 rozporządzenia ogólnego; na potrzeby niniejszych Wytycznych, ilekroć jest mowa o beneficjencie, należy przez to rozumieć również wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu partnera i podmiot upoważniony do ponoszenia wydatków, chyba że z treści Wytycznych wynika, że w danym kontekście chodzi o beneficjenta jako stronę umowy o dofinansowanie.

Tym samym zgodnie z cytowanym wyżej przepisem Rozdziału 6.5.2 pkt 2) należy przyjąć, że zamawiający (A. S. B.) nie dążył do unikania i nie uniknął konfliktu interesów oraz nie zachował bezstronności i obiektywizmu przy udzielaniu zamówień na zakup usług szkoleniowych w projekcie. O ile sama współpraca pomiędzy odrębnymi podmiotami nie jest zabroniona, a także powiązania zakazane nie są, o tyle już przy realizacji zamówień tego projektu na kwotę przekraczającą 50 tys. zł netto podmiotom i osobom takim na mocy zapisów Wytycznych zamówień udzielać nie można. I choć organy nie uczyniły z tej nieprawidłowości odrębnego tytułu do zwrotu należności, to jednak nie można pominąć tych okoliczności przy ocenie w jaki sposób w przedmiotowym projekcie zamówienia były udzielane.

W powyższych okolicznościach zdaniem Sądu prawidłowy jest więc pogląd organu II instancji, że podzielone przez skarżącego zamówienia spełniały w rzeczywistości kryteria tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej, wobec czego uzasadnione było zakwalifikowanie tych zamówień, jako jednego zamówienia, co w efekcie skutkowało przyjęciem, że wartość zamówień przekraczała wartość 50.000 zł, a zatem była konieczność stosowania przez skarżącego procedury określonej w Wytycznych dla Zasady konkurencyjności.

Organu obu instancji trafnie uznały ponadto, że spełniona jest również przesłanka nieprawidłowości w postaci szkody w budżecie Unii Europejskiej, przyjmując, że poprzez udzielenie zamówień na realizację szkoleń z zastosowaniem maksymalnej stawki założonej w budżecie projektu, z pominięciem wymaganej procedury Zasady konkurencyjności, Partner mógł narazić budżet ogólny Unii Europejskiej na straty finansowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że gdyby wybór wykonawców szkoleń nastąpił w wymaganym trybie, zakładającym w szczególności udostępnienie informacji o zamiarze udzielenia zamówienia dla szerokiego kręgu potencjalnych wykonawców, wówczas przedłożone oferty mogły okazać się korzystniejsze od tych, które wybrał Partner bez uwzględnienia konkurencji na rynku. Stwierdzone naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców doprowadziły do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców, co mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Sąd podziela przedstawioną w tym względzie argumentację, szczegółowo zaprezentowaną w części historycznej uzasadnienia i nie widzi konieczności jej powielania w niniejszym uzasadnieniu.

Organy obu instancji prawidłowo jednocześnie wskazały w niniejszej sprawie naruszone przepisy umowy o dofinansowanie, Wytycznych oraz ustawy o finansach publicznych, które stanowią drugi element przywołanej definicji "nieprawidłowości".

Wymiar skutków finansowych szkody jest w niniejszej sprawie trudny do oszacowania, dlatego prawidłowo organy zastosowały § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r. poz. 971), do którego załącznikiem są stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych (tzw. Taryfikator). Zgodnie z poz. 3 Taryfikatora za nieprawidłowość określoną jako "Podział zamówienia lub zaniżenie jego wartości skutkujące niezastosowaniem wymogów związanych z publikacją zapytania ofertowego" przewidziana jest korekta finansowa w wysokości 100% z możliwością jej obniżenia do 25%. Jednocześnie w § 7 ww. rozporządzenia stanowi się, że zastosowanie stawki procentowej o niższej wysokości niż maksymalna wysokość dla danej kategorii nieprawidłowości indywidualnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione charakterem i wagą stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej. Z kolei przy ocenie charakteru i wagi nieprawidłowości należy brać pod uwagę "stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji". Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji szczegółowo wyjaśniły, jakimi kryteriami kierowały się przy zastosowaniu maksymalnej 100% stawki korekty, a tym samym dlaczego nie było możliwe obniżenie wartości korekty. Działania związane z podziałem zamówienia na części doprowadziły bowiem do udzielenia zamówienia bez uprzedniej publikacji ogłoszenia w Bazie konkurencyjności (a w przypadku 2 z 6 szkoleń jedynie na stronie internetowej projektu), a zlecenie realizacji szkoleń podmiotom powiązanym wpłynęło na zastosowaną stawkę wynagrodzenia wykonawców, która odpowiadała maksymalnej stawce założonej w budżecie projektu, nie zaś cenom rynkowym. Jak opisano wyżej, wszystkie podmioty, do których zwrócił się partner w związku z realizacją szkoleń, były w większym lub mniejszym stopniu z nim powiązane, co stanowi o wysokim stopniu naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Doszło w związku z tym do przekazania podmiotom związanym z partnerem środków publicznych na realizację szkoleń w maksymalnej wysokości założonej na ten cel w budżecie projektu, zamiast w kwotach rynkowych odpowiadających najkorzystniejszym ofertom, które powinny zostać wyłonione w wyniku przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, z powodu braku publikacji ogłoszenia w Bazie konkurencyjności strona nie tylko ograniczyła, ale wyeliminowała konkurencyjność. Potencjalni wykonawcy, którzy mogliby przedłożyć oferty, w tym oferty korzystniejsze od oferty zakontraktowanej, nie zrobili tego, gdyż nie dysponowali informacją o zamiarze udzielenia zamówienia przez stronę postępowania.

W konsekwencji, naruszenie przez skarżącego określonych w umowie oraz w Wytycznych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania prowadzi do przyjęcia, że zaistniała przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. W związku z powyższym zasadnie dokonano, przy zastosowaniu stawki 100% korekty finansowej określonej w poz. 3 "Taryfikatora" stanowiącego załącznik do rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, weryfikacji kwot podlegających zwrotowi, w oparciu o wydatki wykazane w zatwierdzonych wnioskach o płatność w łącznej kwocie 94 244,95 zł. Natomiast łączną wartość wydatków niekwalifikowalnych powstałych w wyniku stwierdzonej nieprawidłowości określono na: 97 500,00 zł (uwzględniając wkład własny wniesiony, który jednak nie podlega zwrotowi). Skutkiem bowiem naruszenia przez stronę przy realizacji projektu przepisów Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie było zastosowanie sankcji przewidzianych w cytowanym przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz określonych w § 13 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, czyli obowiązek zwrotu środków na zasadach analogicznych jak wskazane w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Natomiast § 13 ust. 4-6 umowy wskazuje konsekwencje niedokonania zwrotu dofinansowania w wymaganym terminie, w tym wydanie decyzji w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi.

W wyniku naruszenia przez Beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie projektu oraz Wytycznych, spełniona została przesłanka zawarta w art. 184 u.f.p., co z kolei powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. są dokonywane niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.

Za bezzasadne należy uznać zarzuty wydania decyzji z naruszeniem przepisów postepowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości czy pogłębiania zaufania obywateli do organów. Jak wyżej wyjaśniono, zaskarżone decyzję obu instancji zawierały wyczerpujące uzasadnienie, z ustosunkowaniem się do zarzutów odwołania, wskazaniem jaki stan faktyczny przyjęto w sprawie, na podstawie jakich dowodów i jakie prawne argumenty przemawiały za wydaniem decyzji. Organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, jakie okoliczności zostały udowodnione, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności podjęto ustalenia dotyczące określenia przedmiotu zamówienia. Tym samym wypełniono również obowiązki informacyjne z art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

R.T.