Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 917/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 134 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1522/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Nieruchomość położona w obrębie J., gmina R., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2, decyzją Wojewody P. z [...] grudnia 2012 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.).

Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Wojewoda P. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. S., za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położoną w obrębie J., gmina R., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha, przeznaczoną pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. S. kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazując, iż operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M., jest wadliwy. Odwołujący się wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, tylko wycenił nieruchomość w oparciu o bazę nieruchomości rolnych.

Odwołujący się zarzucił przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny oraz zarzucił naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie braku rozszerzenia analizy rynku na całe województwo p..

Skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjne prawo właściciela do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a także że organ I instancji nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji jak również w poprzedzającym ją operacie szacunkowym, że pozostała nieruchomość nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele co uzasadnia jej nabycie, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] października 2013 r. nr [...] o odszkodowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstaw nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną.

Minister przytoczył treść przepisu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie J., gmina R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału niezabudowanej działki nr [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty orne, pastwiska, nieużytki, [...]. Przedmiotowa działka nr [...] położona jest w otoczeniu gruntów rolnych oraz w odległości ok. 200 m od zabudowy siedliskowej. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą o nawierzchni żwirowej. Na działce nr [...] zasiane jest pszenżyto.

Gmina R. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z [...] czerwca 2000 r., zmienionym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r., działka nr [...] położona jest na obszarze opisanym jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" – rolniczy, strefa wschodnia "C1" obejmuje obszary w całości wsie: B., F., J. Jest to strefa oddziaływania miasta S. i jednocześnie obszar przyległy do lasów Puszczy [...] .

Mając na uwadze przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz cel wyceny rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wskazał jednocześnie, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego, lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od 25,00 zł/m2 do 88,24 zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła 48,19 zł/m2.

Na stronie 15 operatu szacunkowego biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej.

Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 24.473,65 zł/ha.

Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...] zł (w tym własność gruntu na kwotę [...] zł, wartość drzew na kwotę [...] zł, wartość upraw na kwotę [...] zł).

Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W pismach z dnia 20 września 2013 r. i 16 października 2013 r., rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa p. W wyniku analizy transakcji na ww. rynku, obejmującej lata 2011 - 2013, przedstawiono łącznie 10 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie z ww. nieruchomości stanowiły grunty niezabudowane, 5 z wskazanych nieruchomości stanowiły grunty o niewielkiej powierzchni od 28 m2 do 69 m2, 4 kolejne miały powierzchnię 327 m2, 416 m2, 436 m2 i 439 m2, natomiast powierzchnia ostatniej z nieruchomości wynosiła 2205 m2. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w bliskiej odległości od centrów miast (B., S., C., G.), w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową czy też terenów rekreacyjno-turystycznych, zabudowę siedliskową, a także produkcyjno-usługową. Wydzielone zostały głównie z działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone pod drogi wewnętrzne dojazdowe do posesji prywatnych lub poszerzenie dróg gminnych. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy fizyczne nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A.

Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda P. dostarczył do organu, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa p., nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. oraz Wojewodę P., organ odwoławczy uznał, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadzając wycenę nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia treści art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem biegłego jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości.

Minister wskazał, że każda nieruchomość jest nierozerwalnie związana z obszarem, na którym się znajduje. Nie można jej przenieść na obszar innego rynku. Zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawierają definicji rynku lokalnego i regionalnego. Ponieważ ustawodawca nie przewidział definicji ww. pojęć, ich znaczenie zostało określone w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pod pojęciem "rynku lokalnego" należy odczytywać obszar gminy lub powiatu. Rynek "regionalny" odnosi się do obszaru województwa.

Przy poszukiwaniu transakcji porównawczych rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest do zbadania rynku lokalnego i ewentualnie regionalnego. Nie jest natomiast możliwe rozszerzenie analizy rynku na krajowy rynek nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie do porównania nieruchomości położonych choćby w sąsiednim województwie, przejętych np. pod budowę obwodnicy E.

Nadto przeprowadzając analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości biegły obowiązany jest zawsze uwzględniać kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych odnotowanych na analizowanym rynku. Stosownie do treści art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W niniejszej sprawie, w celu przeprowadzenia analizy zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny i regionalny rynek nieruchomości drogowych. Biegły stwierdził jednak, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Skoro przedmiotem wyceny jest działka nr [...] położona w strefie terenów rolniczych, których otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa, to błędne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych o znacznie mniejszych powierzchniach, położonych w bliskiej odległości od centrów miast a przede wszystkim wydzielonych z działek o przeznaczeniu budowlanym i znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo. W opinii organu odwoławczego, przyjęcie przez biegłego jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny groziłoby ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpłynęło negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

W ocenie Ministra szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z [...] lipca 2013 r. oraz w pismach z 20 września 2013 r. i z 16 października 2013 r., a także dodatkowe badania p. rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę P., wskazują, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnymi pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji o cenie minimalnej i maksymalnej wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym.

Zdaniem organu słusznie dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Minister stwierdził, że autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r.

Wobec tego zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny, organ uznał za bezzasadne. Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. skargę złożył M. S.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 1522/14 oddalił skargę.

W aspekcie materialnoprawnym Sąd pierwszej instancji z całą mocą podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że rekonstrukcja normy prawnej kształtującej zasadę przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi musi być dokonana z uwzględnieniem art. 134 ust. 3-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia z 21 września 2014 r. Zdaniem WSA niezwykle pomocny w tym procesie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, wobec czego Sąd ten powołał się na cytaty z tego orzeczenia Trybunału.

Jak wskazał Sąd, istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji ustalając wysokość odszkodowania mogły uwzględnić, jako dowód w sprawie, opinię rzeczoznawcy majątkowego J. M., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej w oparciu o ten operat, w ocenie Sądu, nie może zostać uznane za naruszenie prawa. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia z 21 września 2004 r. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 10 grudnia 2012 r. (data wydania zezwolenia realizacyjnego). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie wójta Gminy R. z [...] kwietnia 2013 r. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji operat został sporządzony prawidłowo. Dodatkowo rzeczoznawca przestawił obszerne wyjaśnienia odnośnie sporządzonego operatu w pismach z 20 września 2013 r. i 16 października 2013 r.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczność, że na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość nieruchomości drogowych nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo wycenił ją na podstawie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Wobec tego zarzut skargi odnośnie niewskazania obszaru i okresu badanego rynku nieruchomości drogowych jest nieskuteczny.

Ubocznie, odnosząc się do zarzutów skargi, co do wadliwie zdefiniowanych przez organy pojęć rynków: "lokalnego" i "regionalnego", Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy prawidłowo je zdefiniowały. Jak słusznie zauważył Minister definicji tych pojęć należy poszukiwać w regulacjach ustawowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego tj. w przepisach art. 6 i art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wobec tego doszukiwanie się innego znaczenia tych pojęć oraz wykładanie ich w sposób wskazany w skardze jest nieuprawnione. Z tych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu wadliwie definiującego pojęcia rynku lokalnego i regionalnego.

Wbrew twierdzeniom skargi organy nie naruszyły zdaniem WSA w Warszawie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, 80 kpa i 107 § 3 kpa. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, wyjaśniły motywy jakimi kierowały się wydając rozstrzygnięcie, dokonały właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym operatu szacunkowego i pism rzeczoznawcy, a organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania. Z uwagi na zastrzeżenia skarżącego do operatu organ I instancji zwracał się do rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się do zarzutów. Rzeczoznawca w pismach z 20 września 2013 r. i z 16 października 2013 r. udzielił szczegółowych wyjaśnień. W tej sytuacji zarzut skargi o bezkrytycznym przyjęciu do ustalenia odszkodowania operatu jest chybiony. Skoro organ zwracał się do rzeczoznawcy o udzielenie wyjaśnień (na własne żądanie i wniosek skarżącego), a organ I instancji przedstawił jako dowód w sprawie wykaz nieruchomości nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi, to nie sposób uznać zasadności powyższego zarzutu.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi dotyczącego błędnie określonego przedmiotu postępowania w postanowieniu z [...] marca 2013 r. o wszczęciu postępowania z urzędu. Z punktu 1 tego postanowienia wynika, że dotyczy ono ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]ze wskazaniem powierzchni działki, jej miejsca położenia, z powołaniem obrębu geodezyjnego, księgi wieczystej i byłego właściciela. Wskazano również decyzję na mocy której działka została przejęta na rzecz Skarbu Państwa i na jaki cel. Wprawdzie w punkcie drugim postanowienia o dopuszczeniu dowodu z wizji lokalnej jak i uzasadnieniu użyto sformułowania "nieruchomościach" zamiast "nieruchomości", to jednakże Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest to oczywista omyłka pisarska, nie mająca żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może z tej przyczyny skutkować uchyleniem decyzji. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie dotyczyło odszkodowania tylko za jedną działkę tj. nr [...]. Wynika to z dowodów zebranych w sprawie, dokumentów, pism skarżącego, operatu, zawiadomień organów obydwu instancji w trybie art. 10 § 1 kpa – z 23 sierpnia 2013 r. i z 12 lutego 2014 r., odwołania skarżącego oraz z decyzji organów. W toku postępowania skarżący nie kwestionował przedmiotu postępowania, przez co Sąd przyjął, że nie miał on wątpliwości, czego ono dotyczy.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł M. S. Postawił w niej orzeczeniu dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., poz. 651) polegające na nietrafnym ustaleniu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania:

- gdyż, zdaniem Sądu pierwsze instancji, dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową (gdzie wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

- mimo że dokonana przez Sąd pierwszej instancji § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu rangi ustawowej, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

- z uwagi na utożsamienie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" z podziałem administracyjnym kraju.

Po drugie, naruszenie § 36 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a w rezultacie bezpodstawne zaaprobowanie zastosowania § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, na skutek wadliwego uznania, że rozporządzeniowe zwroty "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są ściśle powiązane z podziałem administracyjnym kraju, mimo braku do tego podstaw prawnych, ekonomicznych i logicznych – co doprowadziło do zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyło się na określenie wartości szacowanej nieruchomości.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy wyborze systemu wyceny nieruchomości organ oraz rzeczoznawca powinien stosować system względniejszy dla podmiotu uzyskującego odszkodowanie. W ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż rzeczoznawca samodzielnie, interpretując rozporządzenie, ustalił wąski zakres pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego". Zdaniem skarżącego kasacyjnie znajduje uzasadnienia analiza nieruchomości położonych w tym samym województwie (np. S., oddalone o 210 km od gminy R.), lub w tym samym powiecie (np. W., oddalone o 51 km od gminy R.), a zaniechanie analizy rynku nieruchomości m.in. sąsiednich gmin K. i W., które są w sąsiednim województwie [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w związku z tym, że fałszywy jest wniosek zawarty na s. 7 operatu, iż "na rynku lokalnym i regionalnym nie ma dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny pod względem ww. cech", a w konsekwencji do nieuprawnionego zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, w części dot. przyjęcia przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109) oraz art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.).

Błędnej wykładni § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym przyjęciu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć w sprawie zastosowania z powodu jego niewłaściwego zrozumienia, tj. w wyniku przyjęcia, że dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, podczas gdy należałoby przyjąć, że zmiana przeznaczenia nieruchomości już się dokonała zgodnie z celem wywłaszczenia (niezależnie od przeznaczenia konkretnej nieruchomości w sposób do tego przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tj. na nieruchomości przeznaczone pod drogi, a w dalszej kolejności w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są tożsame z podziałem administracyjnym kraju. Naruszenia te miały w ocenie strony skarżącej kasacyjnie doprowadzić do niezasadnego zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyć się na określenie wartości szacowanej nieruchomości.

Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi zatem do wniosku, że strona skarżąca zarzuca w istocie również niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w niniejszej sprawie będące następstwem ich błędnej wykładni kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyceny dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę, a tym samym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazuje bowiem na wadliwe ustalenie katalogu nieruchomości, których ceny transakcyjne wzięto pod uwagę (w wąskim rozumieniu rynku lokalnego) oraz na to, że nieruchomość skarżącego nie stanowiła nieruchomości o charakterze rolnym, a w związku z tym powinna podlegać innym kryteriom wyliczenia odszkodowania. W istocie więc strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wyraźnie wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne ustalenia w zakresie stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości, a zatem kwestionuje sposób zastosowania powyższych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego można dokonywać podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego wadliwe zastosowanie nie mogły odnieść skutku. Skarżący kasacyjnie naruszenia prawa materialnego upatruje jednakże również w jego błędnej wykładni. Także w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.

W odniesieniu do stanowiska skarżącego kasacyjnie należy zwrócić uwagę na specyfikę regulacji w zakresie ustalenia i wysokości odszkodowania zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy stanowi, że "wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio". Powyższa regulacja odczytywana w związku z treścią art. 154 ust. 1 i 2 ustawy, według której "Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości" wskazuje, że sam ustawodawca przesądza o tym, że przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie aktu planistycznego według stanu z chwili odjęcia prawa własności. Skoro zatem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio", to prawidłowa jest taka jego wykładnia, zgodnie z którą ustalenie, czy nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową następuje w oparciu o ustalenia planu miejscowego lub studium gminnego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie w oparciu o rodzaj przeznaczenia wynikającego z tej decyzji. Przepis ten korespondujący z treścią wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zatem uznany za sprzeczny z tą ustawą. Należy także zwrócić uwagę, że z mocy § 36 ust. 1 rozporządzenia "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji".

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którym "Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Z określoną w tym przepisie tzw. zasadą korzyści koresponduje treść § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym "W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%".

Dla zastosowania powyższych regulacji konieczne jest zatem ustalenie, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, tj. w realiach niniejszej sprawy, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną powoduje zwiększenie jej wartości. W tym celu biegły posłużył się metodą określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjmując alternatywny cel wywłaszczenia, tj. że nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i ustalił – przedstawiając argumentację odnoszącą się do wiedzy specjalistycznej biegłego i nie pozostającą w sprzeczności z formalnymi wymogami zgodności z prawem sporządzonego operatu szacunkowego – że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, co uzasadniało z kolei zastosowanie w niniejszej sprawie zasady korzyści. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że analiza cen nieruchomości drogowych była przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na badanym rynku ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczasowego na cele rolne, po to aby następnie ustalić podstawy do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Nie jest również trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie o niezasadności wiązania pojęć rynku lokalnego i rynku regionalnego z podziałem na gminy i powiaty (rynek lokalny) i województwa (rynek regionalny), przy czym wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie wyraziły kategorycznego stanowiska o tym, że pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są tożsame z podziałem administracyjnym kraju. Skarżący kasacyjnie odnosi przy tym swoje stanowisko do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Jak wyżej wskazano, zgodnie z treścią § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Z przepisu tego wynika, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zwrócić jednakże należy uwagę na treść zdania drugiego przepisu § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym "Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie znajduje również § 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym". Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 701/11; wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10; wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. I OSK 1460/12). Bez wątpienia, nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomiczym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy, według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operaru szacunkowego. W przepisie § 26 ust. 3 wskazano, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycena nieruchomości prowadzona w oparciu o przepis § 36 rozporządzenia nie wyłącza możliwości doboru rynku w taki sam sposób.

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy), który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny, przy czym ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów, powinna zgodnie z art. 157 u.g.n., przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie sposób natomiast zgodzić się z argumentem (...), że wystarczającym było przedłożenie innego operatu, wykonanego przez kolejnego rzeczoznawcę. Z brzmienia przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym w ust. 1 art. 157 u.g.n. (...). Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych" (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2938/14); "Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n." (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że ustalenia biegłego rzeczoznawcy zostały w sprawie prawidłowo ocenione w zakresie kompetencji organów administracji i dawały podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie zasady korzyści, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na to, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo zrealizowano powyższą zasadę, nie są uzasadnione.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.