Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 134/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka

z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., gmina M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak [...] z [...] listopada 2016 r. uchylającą w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego Nr [...] z [...] czerwca 2016 r., którą organ ten orzekł, iż decyzja ostateczna Marszałka Województwa [...] Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. stwierdzająca spełnienie przez [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., gmina M. warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, została wydana z naruszeniem prawa.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 29 listopada 2010 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

z siedzibą w K., gmina M. (zwana dalej: skarżąca, spółka, beneficjent) złożyła do Marszałka Województwa [...] (zwany dalej: Marszałek) wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

W dniu 21 grudnia 2010 r. w siedzibie spółki przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że skarżąca spełniła warunki wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania.

Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Marszałek, działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 ze zm., zwana dalej: u.o.r.o.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej: k.p.a.), stwierdził spełnienie przez beneficjenta warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27, zwane dalej: rozporządzeniem z 2008 r.) i dokonał wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw – skarżącej – w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego w latach 2011-2015, podzielonego na okresy półroczne.

W dniu 24 lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (zwany dalej: Prezes ARR, organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. (zwana także dalej: decyzja ostateczna).

W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezes ARR decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. orzekł, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że

ostateczna decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym jej nieważność, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz.UE.L.2007.299.1, zwanego dalej: rozporządzeniem 1234/2007) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 u.o.r.o.w., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka, ubiegając się o wydanie przedmiotowej decyzji, nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes ARR wskazał ponadto, że

w wyniku wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne,

w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja ostateczna Marszałka (w przedmiocie stwierdzenia spełniania warunków wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" i zatwierdzająca plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2011 - 2015 podzielonego na okresy półroczne), została wydana

z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz 193 rozporządzenia 1234/2007 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 u.o.r.o.w.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot oceny w niniejszej sprawie decyzją znak [...] ) z [...] listopada 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1419, zwana dalej: ustawą zmieniającą), orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Prezesa ARR i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy prawa krajowego i unijnego mające zastosowanie

w sprawie. Wskazał, iż wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy Marszałek, powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie spółki są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu

z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Jak stwierdził w materiale dowodowym sprawy nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające weryfikację któregokolwiek z ww. kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez spółkę w formie oświadczeń. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów przeprowadzenia kontroli, np. zdjęć, notatek. Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez spółkę dokumenty, wśród których brakowało dokumentów potwierdzających informacje zawarte we wniosku

i oświadczeniach, zatem nie zostały one zweryfikowane.

Minister uznał, iż wydanie przez Marszałka decyzji o wstępnym uznaniu grupy owoców i warzyw, wobec niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o.w. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r., co ocenić należy jako rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wskazał, że na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej od dnia 3 października 2015 r. organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw wydanej na podstawie przepisów dotychczasowych, jest Prezes ARR i na nim ciążył obowiązek weryfikacji materiału dowodowego i oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a.

Podał, iż w podjętej decyzji organ I instancji uznał, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia 1234/2007 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 u.o.r.o.w.). Za nieprawidłowe uznał ograniczenie się organu w swoim rozstrzygnięciu do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do ustaleń Prezesa ARR organ odwoławczy zauważył, że według art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes ARR, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Nadto art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej organem właściwym do rozstrzygania w takich sprawach jest dyrektor oddziału terenowego ARR.

Minister podkreślił, że katalog spraw, wymienionych w art. 2 ust. 1 u.o.r.o.w.,

w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 u.o.r.o.w., organ ten w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 u.o.r.o.w., a określonych w przepisach UE.

Również jak podał Minister, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. W ten sposób Prezes ARR niejako "wyręczył" dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, ostateczna decyzja Marszałka wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Jednocześnie Minister podzielił poczynione przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zostały więc spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że pozostają one bez wpływu na powyższe ustalenia, bowiem Prezes ARR prawidłowo stwierdził, że Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 litera a) w związku z art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) (Dz.Urz.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem 73/2009) w związku z art. 2 ust. 2 litera a) rozporządzenia nr 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna

z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o.w.; 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie, a tym samym stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

Organ odwoławczy zgodził się z Prezesem ARR, że Marszałek nie zebrał

w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełnienia warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez spółkę, zgodnie z przepisami prawa krajowego

i unijnego. W toku prowadzonego postępowania Marszałek nie wykazał się aktywną postawą przy poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, np. nie zwracał się do spółki o uzupełnienie dokumentacji złożonej przez nią wraz z wnioskiem o wstępne uznanie, o obligatoryjne dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o.w. lub sam nie wymagał okazania i załączenia takich dokumentów podczas kontroli na miejscu. W związku z tym Marszałek w sposób oczywisty nie mógł ich ocenić i poczynić ustaleń, pozwalających na wydanie decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a., Marszałek miał prawo odstąpienia, od sporządzania uzasadnienia decyzji ostatecznej, Minister przyznał, że istotnie uzasadnienie w przypadku przedmiotowej decyzji nie było elementem obowiązkowym, jednak w aktach sprawy powinny znajdować się wszelkie dowody, które zebrano w trakcie postępowania i które były niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy oraz uzasadniałyby określone rozstrzygnięcie. Brak tych dowodów

w aktach sprawy świadczy o tym, że Marszałek nie przeprowadził dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, co upoważnia do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa procesowego.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania, Minister powziął wątpliwości, czy decyzja ostateczna rażąco narusza art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, ponieważ przepis ten dotyczy kwestii stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania określonych korzyści finansowych, natomiast decyzja Marszałka nie rozstrzygała kwestii pomocy finansowej dla grupy.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz stan prawny i faktyczny sprawy, w szczególności naruszenie przez Prezesa ARR przepisu art. 156 § 2 k.p.a., uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jednocześnie formułując zalecenia dla organu I instancji podał, iż ponownie rozpatrując sprawę, Prezes ARR powinien po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka, w szczególności w zakresie art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a), art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o.w., § 1 punkt 1 rozporządzenia z 2008 r. oraz art. 113 rozporządzenia 1580/2007, regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania,

a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Organ odwoławczy nakazał także ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka

w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 u.o.r.o.w. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu

w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika bowiem wprost, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone wyżej nieprawidłowości nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję (i jej uzupełnieniu) beneficjent, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. :

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że

w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z powodu naruszenia przez ten organ art. 156 § 2 k.p.a., pomimo że: a) art. 156 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i jego naruszenie nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; b) podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. może być jedynie naruszenie przepisów postępowania powodujące niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych, a nie błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu za organem I instancji, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że ww. decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów procesowych, czy też materialnych.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że art. 156 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego niezależnie od tego, iż został uregulowany w ustawie procesowej. Poza tym art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, kiedy organ I instancji w sposób poważny narusza przepisy postępowania i w ten sposób istnieją podstawowe braki w stanie faktycznym sprawy. Natomiast nie jest możliwe wydanie decyzji kasacyjnej z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji z powodu braków postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, że przesłanka nieważnościowa przyjęta przez organy obu instancji nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ odwoławczy, pomimo orzekania decyzją kasacyjną, w sposób jednoznaczny rozstrzyga przedmiotową sprawę w jej uzasadnieniu stwierdzając, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa i że nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, ustosunkował się do zarzutów skargi oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Ministra uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek:

1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego

w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Zakwestionowana przez skarżącego decyzja ma zatem charakter kasacyjny

i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw

w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się

w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie

w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190, wyrok WSA w Gliwicach z 3 listopada 2016 r., II SA/Gl 545/16, publ. cbosa). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga

o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Ponadto zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. W tym miejscu warto odnotować, że

w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Podkreślić należy także, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 19 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1237/15, publ. LEX nr 2197235).

Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że sprawa zostaje "cofnięta" na etap postępowania prowadzonego przez organ I instancji. (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1046/08, publ. LEX nr 595687; wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/10, publ. LEX nr 1121188). W rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 539/10, wyroki WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 636/12 i I SA/Gd 637/12, wszystkie publ. cbosa, wyrok WSA w Szczecinie z 19 lipca 2017 r., II SA/Sz 1237/15, publ. Lex nr 2197235). Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć również merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 94/12, publ. cbosa).

Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Kontrolowana decyzja do takich przypadków, zdaniem Sądu, nie należy.

Analizując dokładnie treść zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę trudno zrozumieć motywy podjęcia przez Ministra decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska Ministra, że obie przesłanki z tego przepisu wystąpiły

w przedmiotowej sprawie. W wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Minister wskazał konkretne przepisy prawa materialnego, które Prezes ARR ma ponownie wnikliwie rozważyć, natomiast w innym miejscu uzasadnienia swojej decyzji oraz

w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w decyzji Marszałka właśnie te same przepisy (których analizę zlecił Prezesowi ARR) zostały rażąco naruszone.

Sąd zauważa również niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, że z jednej strony Minister wyraźnie wskazał, że Prezes ARR naruszył art. 156 § 2 k.p.a., a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka. Minister nakazał również Prezesowi ARR ponowną analizę zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych, gdy tymczasem we wcześniejszych rozważaniach stwierdził, że w niniejszej sprawie wątpliwości budzą jednoznaczne twierdzenia w decyzji odnośnie do istnienia przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia w decyzji Marszałka ww. przepisu.

Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister, poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, iż decyzja Marszałka została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, również naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne, de facto przesądził

o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie kasatoryjnej.

Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych podstaw do dawania przez Ministra wytycznych organowi I instancji do ponownego przeanalizowania przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem obydwa orzekające

w sprawie organy administracji stoją na stanowisku, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do zarzutów skargi, w ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. Odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka lub stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2017 r., V SA/Wa 3052/16, publ. cbosa).

Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni przy orzekaniu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., który jest przepisem formalnym, procesowym, skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd odstąpił od rozpoznawania pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składają się wpis w kwocie [...] zł, opłata od pełnomocnictwa -17 zł oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.