Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 923/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1202 z póź. zm.), w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie budowy budynku gospodarczego na dz. nr 1 w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał J.i i H. W., właścicielom budynku w terminie do [...] r.:

- przedłożyć projekt budowlany zamienny murowanego budynku gospodarczego,

- zabezpieczyć zewnętrzne schody tego budynku balustradą o wysokości min. 1,10 m licząc od poziomu podnóżka stopnia do górnej krawędzi balustrady, balustrada nie powinna mieć ostro zakończonych elementów, a jej konstrukcja powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych, maksymalny prześwit lub wymiar otworu pomiędzy elementami wypełnienia balustrady winien wynosić 20 cm.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w związku z pismem skarżącego J. G. z [...] r. dotyczącego sprawdzenia budowy budynku gospodarczego-garażowego organ wszczął postępowanie administracyjne.

Na podstawie raportu wygenerowanego elektronicznie z systemu WebEWID z Archiwum Jednostki Rejestrowej ustalono, że działka jest współwłasnością J. W. oraz H.W. zaś właścicielem działki nr 2 jest skarżący.

Oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. wykazały, że znajduje się tam parterowy budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej, posadowiony na betonowym fundamencie, kryty dachem dwuspadowym niesymetrycznym. Poszycie dachu stanowi eternit falisty. Wewnątrz budynku właściciele przechowują sprzęt gospodarstwa domowego i ogrodowego, materiały budowlane itd. Budynek zaopatrzony jest w instalację elektryczną. W budynku znajduje się nieczynny trzon kominowy. Nie stwierdzono istnienia kotła CO. W zachodniej elewacji budynku znajdują się żelbetowe schody, jednospocznikowe bez zabezpieczenia balustradą. Wysokość schodów od gruntu do spocznika wynosi 2,20 m.

Przy północno-wschodniej ścianie murowanego budynku istnieje drugi niezależny budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, usytuowany na betonowy słupach. Budynki nie są ze sobą konstrukcyjnie połączone i stanowią odrębne obiekty budowlane. Sprawa budowy drewnianego budynku gospodarczego zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu.

W toku postępowania ustalono, że murowany budynek o funkcji gospodarczej powstał w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy L. znak; [...] z [...] r., wydaną na rzecz A. J., poprzedniej właścicielki działki. Z przedłożonej decyzji wynika, że udzielono pozwolenia na budowę budynku o powierzchni zabudowy 30,0m2, zaś plan realizacyjny zatwierdzony tą decyzją przewidywał budynek o wymiarach 6,0 x 4,5 m tj. powierzchni zabudowy 27,0m2. Obecnie wymiary budynku wynoszą 6,41 x 5,08 m, a powierzchnia zabudowy wynosi 32,56 m2. Wschodnia ściana budynku została zaprojektowana jako "mur ogniotrwały", który nie został wykonany. W ścianie tej znajdują się otwory okienne oraz drzwiowe wypełnione drewnianą stolarką okienną oraz drzwiową oraz wystający okap dachu. Ściana ta nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W świetle powyższego inwestor wykonał roboty budowlane niezgodnie z projektem, które zakwalifikowano jako istotne odstępstwa względem zatwierdzonego projektu. Decyzją z [...] r. nakazano J.i i H. W. właścicielom budynku w terminie do [...] r.:

1. przedłożyć projekt budowlany zamienny murowanego budynku gospodarczego,

2. zabezpieczyć zewnętrzne schody murowanego budynku gospodarczego balustradą o wysokości min. 1,10 m licząc od poziomu podnóżka stopnia do górnej krawędzi balustrady, balustrada nie powinna mieć ostro zakończonych elementów, a ich konstrukcja powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych, maksymalny prześwit lub wymiar otworu pomiędzy elementami wypełnienia balustrady winien wynosić 20 cm.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołania wniosły obie strony. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją znak; [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji wskazał, że PINB powinien ustalić, kiedy budowa przedmiotowego budynku została zakończona i jakie roboty wykonano w trakcie budowy. Jeżeli stwierdzone niezgodności z projektem budowlanym zostały wykonane w trakcie budowy, to należy wdrożyć postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zwiększenie powierzchni zabudowy oraz przesunięcie o 50 cm budynku, które nastąpiło w trakcie budowy przed 1995 r. nie mają charakteru istotnego, gdyż Prawo budowlane z 1974 roku nie zawierało definicji istotnego odstąpienia od projektu. W niniejszej sprawie niewielkie zmiany lokalizacyjne obiektu organ odwoławczy zakwalifikowałby jako zmiany nieistotne.

Zgodnie ze wskazówkami WINB, skierowano pismo do Starostwa [...] z zapytaniem, czy w rejestrach tamtejszego urzędu znajdują się zapisy dotyczące zakończenia budowy przedmiotowego budynku. W odpowiedzi uzyskano informację, iż zasoby archiwalne nie wykazały żadnych dokumentów dotyczącej przedmiotowej sprawy. Wezwano strony do wskazania świadków, którzy określą, pod rygorem odpowiedzialności karnej, czasookres zakończenia budowy budynku oraz określą jakie roboty budowlane wykonano w trakcie budowy, a nie były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę.

Dnia [...] r. wpłynęło pismo skarżącego oraz 3 fotografie. Wg wnioskodawcy zdjęcia zostały wykonane w latach 1989 — 1991, kiedy wszystkie roboty przy budynku zostały zakończone. W wyniku analizy zdjęć organ uznał, że zewnętrzne schody zostały wykonane w trakcie budowy, a obecna forma i kształt budynku nie zmieniły się od zakończenia robót budowlanych. Wnioskodawca wskazał, że wszystkie roboty budowlane przy budynku wykonano w latach 1989 - 1991. W dniu [...] r. wpłynęło pismo właścicieli budynku, w którym poinformowali, że budowa budynku została zakończona w 1987 r. Po zakończeniu budowy kierownik budowy H. K. /biegły sądowy z zakresu budownictwa/ doprowadził do odebrania budynku w obecnych wymiarach przez odpowiedni Urząd i jest użytkowany do dzisiaj. Wówczas kompetencje w sprawie przyjmowania zawiadomień o zakończeniu budów posiadał Urząd Rejonowy w Z., którego następcą jest Starostwo [...], natomiast kompetencje ws. zakończenia budów przejął od [...] t. organ. Zarówno w archiwach Starostwa [...] jak i organu, nie odnaleziono dokumentów związanych z odbiorem przedmiotowego budynku.

Wobec spójnych oświadczeń stron, że forma i kształt budynku oraz zewnętrzne schody nie zmieniły się od początku, organ stwierdził, że niezgodności z projektem budowlanym dopuszczono się w trakcie budowy. Zatem należy wdrożyć postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51. ust. 7, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W myśl art. 51 pkt. 3 Prawa budowlanego: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z § 298 ust. 1 obecnych warunków technicznych, zewnętrzne schody w budynkach inne niż mieszkalne powinny mieć balustradę o minimalnej wysokości 1,10 m, mierzonej do wierzchu poręczy. W związku z tym, że zewnętrzne schody wraz z podestem nie posiadają balustrady, koniecznym jest wydanie nakazu w tym zakresie. Wg § 57 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązujących w latach 80 tj. okresie budowy, balustrady klatek schodowych nie ograniczonej ścianą, w zależności od przeznaczenia budynku, powinny mieć wysokość co najmniej 1,1 m mierzoną od krawędzi poziomej stopnia do wierzchu balustrady. Zewnętrzne schody przy budynku nie są zabezpieczone wymaganą balustradą. Zatem niezbędne jest nałożenie na właściciela obowiązku wykonania takiej balustrady, a w zakresie pozostałych robót budowlanych - zobowiązanie inwestora do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego. W podobnym postępowaniu zapadł wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r., II SA/GI 1163/12, w którym Sąd stwierdził jednoznacznie, że w sytuacji w której jednocześnie zachodzi istotne odstępstwo oraz niezgodność z warunkami technicznymi, nie ma możliwości nałożenia wyłącznie obowiązku dostarczenia projektu zamiennego, ale konieczne jest jednoznaczne sprecyzowanie czynności niezbędnych do przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz nakazanie wykonania tych czynności.

Przedłożony projekt budowlany zamienny winien spełniać wymogi określone w § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012. 462 z późn. zm.).

Projekt zagospodarowania działki należy sporządzić na aktualnej mapie do celów projektowych. W dokumentacji projektowej należy uwzględnić nie tylko budynek gospodarczy ale również wszystkie urządzenia związane z tym obiektem oraz uzbrojenie terenu na tej działce. Projektant winien również dokonać analizy bilansu powierzchni zabudowy, powierzchni placów utwardzonych oraz powierzchni biologicznie czynnej.

W związku z powyższym w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami zasadne jest nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów. W projekcie zamiennym należy nanieść wszystkie zmiany, do których doszło w trakcie budowy. Termin ustalono tak aby możliwe było sporządzenie mapy do celów projektowych co wymaga pomiarów w terenie, opracowanie projektu budowlanego i zgromadzenie niezbędnych środków finansowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli adresaci nakazu, którzy zarzucili błędne zakwalifikowanie odstępstw od projektu budowlanego jako istotnych. Powołali się także na trudną sytuację majątkową i koszty wykonania projektu zamiennego.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.):

1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości, oraz

2. nałożył na odwołujących się obowiązek wykonania balustrady zabezpieczającej schody zewnętrzne przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 1 w B., o minimalnej wysokości (mierzonej do wierzchu poręczy) wynoszącej 1,1 m oraz maksymalnym prześwicie lub wymiarze otworu pomiędzy elementami wypełnienia balustrady wynoszącym 0,2 m.

Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, że powyższy budynek został wybudowany w sposób legalny, w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia [...] r., którą udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w ramach wymiany kubatury istniejącego budynku drewnianego mieszkalno-gospodarczego. Powyższą decyzją zatwierdzono także dokumentację projektową, stanowiącą załącznik do decyzji. W wyniku kontroli przedmiotowego budynku gospodarczego przeprowadzonej dnia [...] r., stwierdzono następujące odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej:

- wykonanie okien i drzwi we wschodniej ścianie budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego, w miejscu zaprojektowanego muru pożarowego,

- zwiększenie o 2,6 m2 powierzchni zabudowy budynku,

- wykonanie schodów zewnętrznych przy południowej ścianie budynku,

- zbliżenie budynku o około 50 cm w kierunku działki drogowej.

W wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia [...] r. (znak: [...]) organ wskazał, że odstępstwa polegające na zwiększeniu o 2,6 m2 powierzchni zabudowy budynku oraz zbliżeniu budynku o około 50 cm w kierunku działki drogowej winny zostać zakwalifikowane jako odstępstwa nieistotne. Powyższa kwalifikacja wynika z tego, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany przed wprowadzeniem do systemu prawnego definicji istotnego odstępstwa. Zarówno ustawa Prawo budowlane z 1974 r., jak i obecna ustawa Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., nie definiowały pojęcia "istotnego odstępstwa", pozostawiając kwestię kwalifikacji stwierdzonego odstępstwa uznaniu administracyjnemu organu. Rozpatrując sprawę ponownie i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie PINB w Z. zastosował się do powyższych wskazań tutejszego organu i zakwalifikował omawiane odstępstwa jako odstępstwa o charakterze nieistotnym.

W zakresie pozostałych odstępstw (polegających na wykonaniu okien i drzwi we wschodniej ścianie budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego, w miejscu zaprojektowanego muru pożarowego, oraz wykonaniu schodów zewnętrznych przy południowej ścianie budynku) organ wskazał w poprzedniej decyzji, że konieczne jest ustalenie daty wykonania powyższych robót budowlanych, co przesądzi o tym, czy w sprawie należy wdrożyć tryb postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. (w przypadku wykonania robót w trakcie budowy), bądź też trybu postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Pr. bud. (w przypadku stwierdzenia, że roboty te wykonano już po zakończeniu budowy przedmiotowego budynku gospodarczego).

Na podstawie zebranego materiału dowodowego, uznając za wiarygodne oświadczenia stron postępowania, organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy w jego obecnym kształcie został wybudowany w latach 1987-1991. Za wiarygodnością oświadczeń stron przemawia zarówno wskazanie podobnego czasookresu zakończenia budowy, jak i okoliczność, iż strony które złożyły oświadczenia reprezentują przeciwstawne interesy w przedmiotowej sprawie.

Ustalenie przybliżonej daty zakończenia budowy pozwoliło na stwierdzenie, że wykazane odstępstwa od projektu powinny zostać ocenione przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie budowy, a więc w oparciu o ustawę Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62).

W związku z powyższym organ zweryfikował, czy istotnie stwierdzone odstępstwa od projektu (polegające na wykonaniu okien i drzwi we wschodniej ścianie budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego, w miejscu zaprojektowanego muru pożarowego, oraz wykonaniu schodów zewnętrznych przy południowej ścianie budynku) należy zakwalifikować, tak jak uczynił to organ I instancji, jako odstępstwa o charakterze istotnym. Decyzja o pozwoleniu na budowę zastrzegała wykonanie przedmiotowej ściany, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Jednak w dacie wydawania przedmiotowego pozwolenia na budowę obowiązujące ówcześnie rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r., w § 14 przewidywało minimalne odległości budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych od budynków niezabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Zgodnie z powyższym przepisem najmniejsza odległość budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych (posiadających ściany z materiałów niepalnych i dachy o pokryciu z materiałów niepalnych) od innych budynków (o ścianach z materiałów niepalnych i dachu o pokryciu z materiałów niepalnych) mogła wynosić 8 m. Objęty postępowaniem budynek gospodarczy został zaprojektowany w odległości 4m od budynku mieszkalnego (nieposiadającego ściany oddzielenia przeciwpożarowego). W związku z powyższym zastrzeżony w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, stanowił konsekwencję zmniejszenia odległości przedmiotowego budynku gospodarczego względem budynku mieszkalnego do zaledwie 4m. Jednak zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) przedmiotowy budynek gospodarczy mógłby istnieć w obecnym kształcie. Rozporządzenie to nie przewiduje wymogów w zakresie wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach nieznajdujących się w pobliżu granicy działki, a ponadto do objętego niniejszym postępowaniem budynku gospodarczego zastosowanie znajduje § 273 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się (z zastrzeżeniem § 249 ust. 6), jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Zgodnie z art. 7a ust. 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy odstąpił od stanowiska zajętego w swojej poprzedniej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie i wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż wykonanie ściany południowej budynku w jej obecnym kształcie nie narusza obecnie obowiązujących przepisów prawa, odstępstwo od projektu budowlanego polegające na wykonaniu okien i drzwi we wschodniej ścianie budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego, w miejscu zaprojektowanego muru pożarowego, należy zakwalifikować jako odstępstwo o charakterze nieistotnym. Dostosowywanie przedmiotowego budynku gospodarczego do nieobowiązujących już wymogów warunków technicznych, kiedy to przedmiotowy budynek nie narusza obecnie obowiązujących przepisów, byłoby zupełnie niezasadne i bezcelowe.

Następnie organ odniósł się do drugiego z odstępstw - wykonania schodów zewnętrznych przy południowej ścianie budynku. W wyniku wykonania schodów, których nie przewidywała zatwierdzona dokumentacja projektowa, doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Jednakże ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierała definicji istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, tym samym pozostawiając kwalifikację stwierdzonego odstępstwa uznaniu organu administracyjnemu. W związku z powyższym organ wskazał, iż w jego ocenie odstępstwo polegające na wykonaniu schodów zewnętrznych winno zostać zakwalifikowane jako odstępstwo o charakterze nieistotnym.

Podsumowując powyższe organ II instancji uznał, że odstępuje od wyrażonego uprzednio w niniejszej sprawie stanowiska i podkreślił, iż w jego ocenie odstępstwa polegające na wykonaniu okien i drzwi we wschodniej ścianie budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego, w miejscu zaprojektowanego muru pożarowego, oraz wykonaniu schodów zewnętrznych przy południowej ścianie budynku należy zakwalifikować jako nieistotne odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu. Następstwem powyższej kwalifikacji jest brak podstaw do wdrożenia w przedmiotowej sprawie trybu postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., w związku z czym tutejszy organ obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Niemniej jednak jak słusznie zauważył PINB zwrócenia uwagi wymaga, że schody dobudowane do przedmiotowego budynku gospodarczego nie posiadają zabezpieczenia w postaci balustrady. Zgodnie z § 296 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, schody zewnętrzne i wewnętrzne, służące do pokonania wysokości przekraczającej 0,5 m, powinny być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej. Zgodnie z § 298 ust. 1 ww. rozporządzenia, balustrady przy schodach, pochylniach, portfenetrach, balkonach i loggiach nie powinny mieć ostro zakończonych elementów, a ich konstrukcja powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych; wysokość i wypełnienie płaszczyzn pionowych powinny zapewniać skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób, a szklane elementy balustrad powinny być wykonane ze szkła o podwyższonej wytrzymałości na uderzenia, tłukącego się na drobne, nieostre odłamki. Natomiast wedle § 296 ust. 2 ww. rozporządzenia balustrada w przedmiotowymi budynku powinna mieć minimalną wysokość, mierzoną do wierzchu poręczy, wynoszącą 1,1 m oraz maksymalny prześwit lub wymiar otworu pomiędzy elementami wypełnienia balustrady wynoszący 0,2 m. Wobec stwierdzenia powyższej niezgodności badanego budynku z przepisami prawa, organ odwoławczy działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nałożył obowiązek wykonania balustrady zabezpieczającej schody zewnętrzne budynku gospodarczego, zgodnej z przywołanymi powyższej wymogami.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący jako właściciel działki sąsiedniej, nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego. Podniósł, że inwestor nie dopełnił obowiązku odbioru budynku przez kierownika budowy, gdyż brak jest odpowiedniego wpisu w Starostwie. Zarzucił, że wybudowany budynek odbiega znacząco od obiektu, na który udzielono pozwolenia na budowę. Obecnie budynek służy jako garaż, a w każdej chwili może być przerobiony na mieszkanie. Stąd też zasadnie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego. Natomiast organ odwoławczy nawet nie określił terminu realizacji balustrady.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.

Sedno problemu w niniejszej sprawie tkwi w kwalifikacji prawnej odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie bowiem przedmiotowy budynek zrealizowano w obecnym kształcie już na pierwotnym etapie, tzn. nie był on przebudowany i rozbudowany po zakończeniu budowy. Faktem jest, że brak jest dokumentów związanych z odbiorem przedmiotowego budynku. Jednak niewątpliwie zakończenie budowy miało miejsce pod rządami ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, która nie nakładała na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej. Zatem kwestia ta nie może być oceniana na niekorzyść obecnych właścicieli przedmiotowego budynku.

Zdaniem składu orzekającego, trafnie też organ odwoławczy ocenił charakter odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, wyżej opisanych. Porównanie planu realizacyjnego, mapy i projektu technicznego (części opisowej), dowodzi że doszło do zmiany usytuowania budynku poprzez jego zbliżenie o ok. 50cm w kierunku działki drogowej, zwiększenia powierzchni zabudowy o 2,6m2, wykonania schodów zewnętrznych oraz okien i drzwi od strony budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce inwestora.

Podkreślić należy, że zmiany te nie miały żądnego wpływu na zagospodarowanie działki skarżącego i nie pociągały dla niego żadnych negatywnych skutków. Co więcej, zmiany te nie były przez niego negowane przez wiele lat.

W toku oględzin nie stwierdzono też, aby przedmiotowy budynek pełnił funkcję mieszkalną (brak ogrzewania), czy też funkcję garażową. Skarżący nie wykazał zatem, aby przedmiotowy budynek służył jako garaż. O ile jednak doszłoby do zmiany sposobu użytkowania budynku, to kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania. Obecnie nie można jednak domniemywać takich działań właścicieli.

Rozpoznanie niniejszej sprawy winno nastąpić na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Wniosek taki wynika z normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 tej ustawy. Jednak jak trafnie zauważył organ odwoławczy, zdefiniowanie katalogu istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę nastąpiło dopiero w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Następnie katalog tych odstępstw był kilkakrotnie zmieniany. Obecnie obowiązująca wersja została wprowadzona ustawą nowelizującą z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255).

Nie można zatem opierać się na obecnej definicji istotnych odstępstw, które zostały dokonane jeszcze pod rządami ustawy z 1974 r. i nie naruszają obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, wyżej przywołanych (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Stąd też sąd administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego, że przedmiotowe zmiany nie mają charakteru istotnego, gdyż budynek mógłby istnieć w obecnym kształcie – łącznie z otworami okiennymi i drzwiowymi. Brak zatem przesłanek ustawowych do nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1994 r.

Inaczej przedstawia się jedynie kwestia braku balustrady przy schodach zewnętrznych. Niezgodność taka narusza bowiem przywołane przez organ odwoławczy przepisy techniczno-budowlane i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Jest to zatem przypadek ingerencji organów nadzoru na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zasadne było zatem nałożenie obowiązku wykonania balustrady celem doprowadzenia do zgodności z prawem (przepisami techniczno-budowlanymi). Jednak z naruszeniem tego przepisu organ odwoławczy nie określił terminu wykonania obowiązku. Uchylenie decyzji organu I instancji, wskazującej termin, nastąpiło bowiem w całości.

Termin wykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie pokrywa się zaś z datą ostateczności decyzji. Zatem organ odwoławczy winien określić ten termin, aby możliwe było wyegzekwowanie nałożonego obowiązku i przy uwzględnieniu zakresu koniecznych robót budowlanych.

Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem prawa materialnego podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien zatem wydając decyzję z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, określić termin wykonania obowiązku wykonania robót budowlanych.

ec