Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1988/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 2009 nr 219 poz 1708
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Izby Lekarskiej z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] Izby Lekarskiej z siedzibą w [...] 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a." po rozpatrzeniu odwołania [...] Izby Lekarskiej, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...]stwierdzającej, że [...] Izba Lekarska jest następcą prawnym Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] (pkt 1) oraz odmawiającej [...] Izbie Lekarskiej zwrotu nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] , zapisanej w księdze wieczystej nr [...], ul. [...]i ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oraz położonej przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...].

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. [...] Izba Lekarska wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa, a stanowiących do roku 1950 własność Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], położonych przy ul. [...], obręb [...], arkusz [...], dla której Sąd Rejonowy [...]w [...], Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą [...], przy ul. [...]i ul. [...], obręb [...], arkusz [...], oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...]- w części w jakiej właścicielem była Okręgowa Izba lekarska w [...] oraz położonej przy ul. [...], obręb [...], ark. [...], oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...].

Wojewoda [...], na podstawie art. 121 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2009 r. Nr 219, poz. 1708 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] stwierdził, że [...] Izba Lekarska jest następcą prawnym działającej do 1950 r. Okręgowej Izby lekarskiej w [...], która była właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]i ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej Księdze wieczystej nr [...] (pkt 1). W punkcie drugim decyzji odmówił [...] Izbie Lekarskiej zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]i położonej w [...] przy ul. [...]i ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]w części w jakiej jej współwłaścicielem była Okręgowa Izba Lekarska w [...] oraz nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], których właścicielem była Okręgowa Izba Lekarska w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Izba Lekarska zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia o izbach lekarskich przez niezasadne przyjęcie, że Miasto [...], będące obecnie właścicielem nieruchomości, których dotyczy postępowanie, jest osobą trzecią w rozumieniu wskazanego przepisu oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 Kpa poprzez nienależytą i nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się m.in. w ustaleniu, że nieruchomości, których dotyczy wniosek nie są niezbędne dla wykonywania zadań [...] Izby Lekarskiej. W odwołaniu podniesiono, że Organ procedował w oparciu o niezupełny materiał dowodowy, w szczególności nie przeprowadził dowodu z oględzin nieruchomości i znajdujących się w budynkach posadowionych na nieruchomościach lokali, które służyć miałyby wykonywaniu zadań skarżącego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpoznając odwołanie, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.

Wskazał, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich okręgowe izby lekarskie są następcą prawnym działających do 1950 r. okręgowych izb lekarskich oraz okręgowych izb lekarsko - dentystycznych i są uprawnione, jeśli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów.

Ponadto stosownie do art. 121 ust. 3 ww. ustawy stwierdzenie, że okręgowa izba lekarska jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, w rozumieniu ust. 1, oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz okręgowej izby lekarskiej nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wojewodę.

Organ I instancji prowadząc postępowanie zbadał czy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 121 ust 1 i 2 ustawy o izbach lekarskich. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz ul. [...] ujawnionym w księgach wieczystych nr [...],[...] i [...] jest gmina Miasto [...]. Poza tym, w wyniku zawartych umów ustanowienia własności lokalu oraz sprzedaży lokalu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...] czternaście lokali mieszkalnych stanowi odrębną własność osób fizycznych ujawnionych w księgach wieczystych a w budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] dwanaście lokali mieszkalnych stanowi odrębną własność osób fizycznych ujawnionych w księgach wieczystych, a na podstawie umowy o nieodpłatne użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży budynku, użytkownikiem wieczystym i właścicielem gruntu położonego przy ul. [...] ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] jest Uniwersytet Ekonomiczny w [...]. W związku z powyższym zwrot nieruchomości naruszałby ujawnione w księdze wieczystej prawa własności i prawa użytkowania wieczystego osób trzecich. Już tylko ta okoliczność powoduje, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości.

Drugą przesłanką, po zaistnieniu której izba może domagać się zwrotu jest niezbędność nieruchomości dla wykonywania zadań izby. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z zeznań Prezesa [...] Izby lekarskiej złożonych na rozprawie, wynika że [...] Izba Lekarska jest właścicielem nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i al. [...] oraz nieruchomości położonych w [...] i w [...], gdzie mieszczą się biura delegatur terenowych. Nieruchomości, których zwrotu żąda [...] Lekarska miałyby służyć pomocy socjalnej, szkoleniowej i umożliwiłyby utworzenie

Delegatury [...] oraz miejscowego archiwum. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że Izba nie wynajmuje dodatkowych pomieszczeń w związku z prowadzeniem swojej działalności i ma miejsce na archiwizację dokumentów. Ponadto Izba wynajmuje pomieszczenia własne, co oznacza, że nieruchomości, których dotyczy wniosek nie są niezbędne dla wykonywania jej ustawowych zadań,

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości wskazał że zebrania dowodów obciąża nie tylko organ ale i strony, które w sytuacji gdy organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów". Zatem jeśli organ uzna, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, to nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Niesłusznym jest więc zrzucenie na organ poszukiwania dalszych dowodów, jeśli na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że zwrot nieruchomości nie jest konieczny do wykonywania przez [...] Izbę Lekarską jej ustawowych zadań. Nie jest również zasadne przeprowadzanie kolejnych dowodów co do przesłanki niezbędności nieruchomości, skoro jak wskazano wyżej nieruchomości nie mogą zostać zwrócone, bowiem wyodrębniono w nich własność lokali na rzecz osób trzecich oraz ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła [...] Izba Lekarska zaskarżając ją w pkt 2.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

-art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 522 ze zm.) - dalej: "ustawa o izbach lekarskich" poprzez niezasadne przyjęcie, że:

a) Miasto [...], będące obecnie właścicielem nieruchomości, których dotyczy postępowanie, jest osobą trzecią w rozumieniu wskazanego przepisu i okoliczność ta stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości,

b) nie jest możliwym dokonanie zwrotu nieruchomości w części, w jakiej prawo własności w dalszym ciągu przysługuje Miastu [...].

II. Naruszenie przepisów postępowania:

art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nienależytą i nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się m.in. w ustaleniu, że:

a) nieruchomość przy ul. [...] w [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy - [...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta [...] jest własnością Uniwersytetu Ekonomicznego w [...], mimo iż z treści księgi wieczystej wyraźnie wynika, że właścicielem nieruchomości jest Miasto [...], zaś Uniwersytet Ekonomiczny w [...] jest jedynie użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości,

b) nieruchomości, których dotyczy wniosek nie są niezbędne dla wykonywania zadań [...] Izby Lekarskiej, pomimo, iż Organ procedował w oparciu o niezupełny materiał dowodowy, w szczególne nie przeprowadził dowodu z oględzin nieruchomości i znajdujących się w budynkach posadowionych na nieruchomościach lokali, które służyć miałyby wykonywaniu zadań Skarżącego i uznał przy tym wprost, że przeprowadzenie tego dowodu dla wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności nie jest konieczne.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I w punkcie 2. i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej Organ niezasadnie ustalił, że nieruchomość przy ul. [...] stanowi własność Uniwersytetu Ekonomicznego w [...] i dodatkowo znajduje się w jego użytkowaniu wieczystym Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wyraźnie wynika, że właścicielem nieruchomości jest Miasto [...].

Ponadto nie może być tak, by użytkownikiem wieczystym był tym samym podmiotem co właściciel, a nadto by użytkowanie wieczyste ustanowione zostało na prawie własności nieruchomości przysługującym innemu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podmiotowi.

Uchybienie powyższe stanowi wynik niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 7,77 i 80 k.p.a., a co zostało omówione szczegółowo w punkcie 4. niniejszego uzasadnienia.

Uzasadnienie naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 121 ust. 1

ustawy o izbach lekarskich wynika z faktu, że

3.1.

Organ błędnie uznał, że Miasto [...] jest osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich (choć nie wyraża tego wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), a nadto, że wyodrębnienie lokali mieszkalnych powoduje, że nie jest możliwym dokonanie zwrotu nieruchomości w części, w jakim udział prawa własności przysługuje w dalszym ciągu Miastu [...]- a taka zmiana właściciela nie spowoduje, że prawa osób trzecich zostaną naruszone. Nie jest uzasadnionym zrównywanie pozycji tych osób trzecich z pozycją jednostki samorządu terytorialnego. Działanie takie nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa. W ocenie Skarżącego przepis art. 121 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich nie jest przepisem, który chroni interes prawny jednostek samorządu terytorialnego, a za osoby trzecie należy uważać inne podmioty niż Skarb Państwa i właśnie jednostki samorządu terytorialnego.

Należy odróżnić pozycję właściciela nieruchomości - przeciwko którego interesom występuje wnioskodawca z istoty samego postępowania prowadzonego na gruncie przepisu art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o izbach lekarskich - i pozycję m.in. użytkownika wieczystego. Stworzona przez Wojewodę [...] na użytek niniejszego postępowania definicja "osoby trzeciej" - a dalej zaakceptowana przez Ministra - jest całkowicie nieużyteczna i nie może stanowić podstawy dla oceny zaistnienia przesłanki wskazanej w przepisie art. 121 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Pozycja "osoby trzeciej" winna być bowiem odnoszona do kwestii jej interesów związanych z danym postępowaniem, jednakże nie należy pomijać celu, dla jakiego ustawodawca wprowadził omawiane przepisy prawa.

W ustawie o izbach lekarskich brak definicji "osoby trzeciej". Definicja taka nie została także wypracowana w doktrynie i orzecznictwie - powstałym na gruncie analizowanych przepisów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Okoliczność ta nie może jednakże stanowić podstaw dla dokonywania przez organy administracji publicznej całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie oceny przesłanek do zwrotu nieruchomości izbom lekarskim.

Pojęcie "osoby trzeciej" funkcjonuje na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami". Przepis art. 10 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: "Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i osób trzecich, przepisy niniejszego działu stosuje się wyłącznie do gospodarowania udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w tej nieruchomości." Z zapisu tego w sposób jasny wynika, że ustawodawca wyróżnia na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami co najmniej trzy kategorie podmiotów, tj.: Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i osoby trzecie. Mając to na uwadze, że nie sposób przyjmować, by możliwym było - jak w przedmiotowej sprawie - zaliczanie jednostek samorządu terytorialnego do kategorii osób trzecich. Dalej należy zwrócić uwagę na przepis art. 202 ust. 1 zd. 1 i 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że: "Państwowe instytucje kultury, które na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493, z 1994 r. Nr 121, poz. 591, z 1996 r. Nr 90, poz. 407 oraz z 1997 r. Nr 5, poz. 24 i Nr 106, poz. 680) uzyskały osobowość prawną, nabywają z mocy prawa, z dniem ich wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu 5 grudnia 1990 r., oraz własność położonych na nich budynków, innych urządzeń i lokali, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal zarządzają tymi gruntami. Nie może to naruszać praw osób trzecich." Skoro zatem nabycie prawa użytkowania wieczystego - w tym przypadku z mocy samego prawa - nastąpić może jedynie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa, to rzeczą oczywistą jest, że powyższe uregulowanie nie może odnosić się do naruszania praw tych podmiotów. Z istoty samego przepisu bowiem wynika, że uregulowanie musi "godzić" w prawa majątkowe wyżej wskazanych podmiotów. Kategoria osób trzecich jest kategorią całkowicie odrębną.

Pojęciem "osoby trzeciej" posłużył się także ustawodawca w przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem: "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej." Przepis ten dotyczy postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wprost wskazano w nim, że osoba trzecia to podmiot, na rzecz którego została nieruchomość zbyta bądź ustanowiono na jej rzecz użytkowanie wieczyste na nieruchomości. Przepis ten - wskazując na konieczność ochrony interesów osób trzecich - nie odnosi się więc do właściciela nieruchomości.

W doktrynie wskazuje się, że w praktyce pojawił się problem, czy osobą trzecią w rozumieniu omawianego przepisu może być gmina albo Skarb Państwa (np. gdy gmina, która nabyła prawo wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa, uzyskała następnie własność tej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Wątpliwości te zostały rozwiane przez judykaturę, która zajęła jednolite stanowisko w tym zakresie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego (5 sędziów) z dnia 25 października 1999 r. gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie, przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), uzyskała własność tej nieruchomości, nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Nawet gdyby przyjąć - jak chce tego także Organ II instancji - że za osobę trzecia należy uznawać także podmiot, będący właścicielem nieruchomości, nigdy nie mogłoby dojść do spełnienia przesłanki o której mowa w przepisie art. 121 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich, albowiem oczywistym jest, że wniosek o zwrot nieruchomości skierowany jest zawsze przeciwko prawom majątkowym aktualnego właściciela. Zrównanie sytuacji właściciela nieruchomości i innych osób - którym przysługuje określone prawo do nieruchomości - jako całkowicie sprzeczne z intencją omawianego przepisu jest niedopuszczalne.

Przejście prawa własności nieruchomości przysługującego poprzednikowi prawnemu Skarżącego na rzecz Skarbu Państwa, a dalej na rzecz Miasta [...] nastąpiło na podstawie odpowiednio: zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., z dnia [...] maja 1992 r. oraz [...] stycznia 1994 r. Podkreślić należy, że do komunalizacji doszło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm. ), a decyzje komunalizacyjne potwierdzały jedynie skutek przejścia prawa własności na rzecz gmin z mocy samego prawa.

Przepisy ustawy o izbach lekarskich weszły w życie 1 stycznia 2010 r. - wraz z regulacją zawarta w przepisie art. 121. Ustawodawca w pełni świadomie zatem dopuścił zatem możliwość ingerencji w prawo własności nieruchomości przyznanych gminom na podstawie wyżej wskazanych przepisów - nawet po upływie 20 lat. Nadto skutki w zakresie zmian prawa własności nieruchomości następowały z mocy samego prawa, a nie na podstawie decyzji. Zasada trwałości decyzji ostatecznych nie może przy tym stanowić przeszkody do realizacji uprawnień wynikających z ustawy o izbach lekarskich.

Nie ma racji Minister, twierdząc, że fakt wyodrębnienia (i ujawnienia w księdze wieczystej) lokali mieszkalnych, które stanowią własność osób fizycznych powoduje, że nie jest możliwym dokonanie zwrotu nieruchomości. Prawa tych osób nie zostaną bowiem w jakimkolwiek stopniu naruszone, gdy weźmie się pod uwagę to, że zwrot nieruchomości miałby dotyczyć jedynie udziałów - i to znacznych - jakie przysługują Miastu [...]. Dla tych osób trzecich nie ma znaczenia przecież czy właścicielem pozostałej części nieruchomości - bez wyodrębnionych lokali, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - będzie Miasto [...] czy [...] Izba Lekarska, skoro fakt ten nie spowoduje ingerencji w prawo własności.

Oczywistym przy tym powinno być, że skoro możliwy jest zwrot całej nieruchomości, to możliwy jest także zwrot udziału w nieruchomości. Nadto podkreślić trzeba, że i posiadanie przez [...] Izbę Lekarska takiego udziału w nieruchomości nie będzie przeczyło temu, że nieruchomość ta jest niezbędna dla wykonywania zadań ustawowych przez Izbę.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 7,77 i 80 k.p.a. skarżąca wskazała, że organ II instancji w sposób niewłaściwy przeprowadził postępowanie dowodowe, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że nieruchomości, których dotyczy wniosek, nie są niezbędne dla wykonywania zadań [...] Izby Lekarskiej. Ustalenia takie prowadzą do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 121 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich. Minister jest w takim samym stopniu zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego co Organ I instancji. Nadto obowiązkiem Organu II instancji jest dokonanie oceny poprawności weryfikacji dowodów zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Z zeznań Prezesa [...] Izby Lekarskiej wynika wprost na jaki cel zwrócone nieruchomości miałyby zostać zagospodarowane. Fakt, że do chwili obecnej [...] Izba Lekarska w sposób właściwy realizuje ciążące na niej obowiązki - z uwzględnieniem posiadanych przez siebie nieruchomości - nie może przesądzać o tym, że pozyskanie kolejnych nieruchomości nie jest niezbędne. Z zeznań Prezesa [...] Izby Lekarskiej wynika wprost konieczność i zamiar zagospodarowania kolejnych nieruchomości dla realizacji zadań Izby. Jeżeli Organ II instancji dowód w tej formie uznał za niewystarczający dla możliwości dokonania oceny warunku "niezbędności", winien poszukiwać dalszych dowodów, na podstawie których możliwym byłoby precyzyjne ustalenie w jaki sposób miałoby dojść do zagospodarowania zwróconych nieruchomości i czy zagospodarowanie to byłoby dla realizacji zadań Izby niezbędne. Wskazanie, że skoro Izba nie musi najmować innych nieruchomości, a wynajmuje własne, to nie jest konieczne przyznanie jej prawa własności innej nieruchomości, jest zbytnim i niedopuszczalnym uproszczeniem. Stąd z tego względu nie sposób uznać, że dowód z oględzin nieruchomości nie jest konieczny, skoro tylko na jego podstawie Minister byłby w stanie ustalić w jaki sposób nieruchomość ta byłaby wykorzystywana przez Izbę dla realizacji jej zadań ustawowych. Takie oględziny winny dotyczyć nieruchomości obecnie zajmowanej przez Skarżącego - dla wykazania warunków, w jakich obecnie funkcjonuje Izba, co miałoby potwierdzić potrzebę pozyskania dodatkowych pomieszczeń.

W gruncie rzeczy i Organ II instancji nie wskazał co winno decydować o tym, by przesłanka niezbędności w danej sprawie została spełniona. Pojęcie to nie może być definiowane jako "pilna konieczność." Skoro ustawodawca nie wskazał jak warunek niezbędności należy oceniać, organ prowadzący postępowanie winien ocenę w tym zakresie przeprowadzić niezwykle wnikliwie. Prawidłowe funkcjonowania Izby i jej gospodarność w zakresie posiadanego mienia nie może powodować, że wniosek o zwrot nieruchomości nie może być rozpatrzony pozytywnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, jest ocena legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. o odmowie zwrotu nieruchomości (pkt 2 decyzji organu I instancji). Kwestia następstwa prawnego skarżącego (pkt 1 decyzji organu instancji) została przesądzona wobec nie zaskarżenia pkt 1 decyzji organu I instancji.

Przedmiotem oceny organu a następnie sądu jest zatem to czy organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 21 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich.

W ocenie Sądu utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego gdyż zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do pełniej oceny czy istotnie nieruchomości o których zwrot wystąpiła [...] Izba Lekarska nie mogą podlegać zwrotowi w części. W tym wypadku w zakresie w jakim ich właścicielem pozostaje nadal Miasto [...] i które nie zostały zbyte wcześniej na rzecz osób trzecich.

Dla skutecznego zwrotu nieruchomości, w rozumieniu art. 21 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich konieczne jest wykazanie, oczywiście obok następstwa prawnego po działających do 1950 r okręgowych izbach lekarskich – co zostało wykazane (pkt 1 decyzji organu I instancji), że nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania jej zadań (art. 121 ust. 2 tej ustawy).

Ma jednocześnie rację organ wywodząc, że w sytuacji w której nieruchomość została wcześniej zbyta na rzecz osób trzecich brak jest możliwości jej zwrotu. Błędnie jednak wykłada to pojęcie przyjmując, że osobą trzecią jest również jednostka samorządu terytorialnego która nabyła własność na podstawie ustawy komunalizacyjnej.

Ustawa o izbach lekarskich nie precyzuje ani pojęcia "niezbędności" ani też nie precyzuje sytuacji w których zbycie nieruchomości nie jest możliwe. W związku z tym, jak trafnie wskazuje skarga, należy sięgnąć do innych podobnych regulacji ustawowych, których wykładnia pomoże w doprecyzowaniu tych pojęć. Takimi przepisami są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i jej art. 229 u.g.n. Zgodnie z jego brzmieniem roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, "jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Określa on więc przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W przypadku ich wystąpienia organ musi odmówić jej zwrotu. Jak się przyjmuje obecnie jednolicie w orzecznictwie art. 229 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Należy go rozumieć w ten sposób, że nie można zwrócić nieruchomości gdy została ona sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Jednocześnie w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie o zwrot może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, która nadal pozostaje we własności podmiotu publicznego tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nie są ich współwłaścicielami jakiekolwiek osoby trzecie. Gdy doszło do wyodrębnienia lokali i następnie ich sprzedaży i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, mamy do czynienia ze sprzedażą w rozumieniu art. 229 u.g.n. Powstaje w takim wypadku sytuacja w której właścicielami nieruchomości gruntowej stają się osoby fizyczne lub prawne których prawa ujawnione zostają w księdze wieczystej. Rozporządzenie nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego powoduje bezskuteczność żądania zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2012 r., sygn. akt II CSK 275/08 czy wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 330/13).

Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem "osoby trzeciej" należy rozumieć każdą tj. fizyczną lub prawną, inną osobę niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego na którego rzecz utracił on swoją własność. (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 1251/10, wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14, wyrok NNS z 13 maja 2016 r., sygn. akt 1889/14).

Odnosząc tę wykładnię do ustalone w sprawie stanu faktycznego trafnie organy uznały, że w odniesieniu do nieruchomości która pozostaje w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu Ekonomicznego w [...] przy ulicy [...] (błędnie przez organ określonym jako własność) oraz w odniesieniu do części pozostałych nieruchomości tj. przy ulicy [...], Św. [...] i [...] w części w jakiej stanowią one własność osób trzecich nie może dojść do ich zwrotu. Doprowadziłoby to bowiem do naruszenia ujawnionych w księdze wieczystej praw własności lub prawa użytkowania wieczystego ustanowionych na ich rzecz.

Właścicielem tych nieruchomości jest nadal Miasto [...] a Uniwersytet jest użytkownikiem wieczystym a więc osoba trzecia na której rzecz podmiot publicznoprawny ustanowił prawo użytkowania wieczystego. Wbrew wywodom skargi, prawo to zostało ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] a więc jednostki samorządu terytorialnego – co jest zgodne z art. 232 § 1 kodeksu cywilnego, który pozwala na ustanawianie użytkowania wieczystego nie tylko na gruntach Skarbu Państwa ale i gruntach jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego co do tej nieruchomości w całości uniemożliwia jej zwrot.

Sąd nie podziela natomiast wywodów organu w zakresie w jakim twierdzi, że brak jest generalnie podstaw do zwrotu pozostałych (poza nieruchomością przy [...]) nieruchomości i to zarówno z powodu ich zbycia na rzecz osoby trzeciej którą jest jednostka samorządu terytorialnego, co jest poglądem wadliwym jak i z uwagi na nie wykazanie, że nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania zadań okręgowej izby lekarskiej.

Zgodnie z tym co zostało stwierdzone wyżej przesłanka negatywna zwrotu wynika ze zbycia przez podmiot publicznoprawny części nieruchomości poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Pozostałe, niewyodrębnione lokale i pozostały udział w gruncie nadal stanowią własność Miasta [...] co oznacza, że nieruchomości te w określonym (pozostałym) ułamku stanowią własność podmiotu publicznoprawnego i nie są ich współwłaścicielami osoby trzecie. Dotyczy to innych poza nieruchomością przy [...], nieruchomości – co potwierdzają zapisy w znajdujących się w aktach wypisach z ksiąg wieczystych [...]i [...]. Miasto [...] nie jest bowiem osobą trzecią w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Należy się zgodzić ze skarżącą, że nie może być osobą trzecią podmiot publicznoprawny który nabył nieruchomość w drodze wywłaszczenia lub mocą deklaratoryjnej decyzji o przejęciu z mocy prawa danej nieruchomości. Takie rozumienie pojęcia "osoby trzeciej" znajduje także umocowanie w innych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, np. powołanym przez skarżącą art. 10 ust. 4 tej ustawy, w którym ustawodawca w sposób nie budzący wątpliwości rozróżnił dwa rodzaje podmiotów tj. Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i osoby trzecie. Użycie spójnika "i" oznacza że zamiarem ustawodawcy było alternatywne traktowanie tych podmiotów. Nieruchomość o jakiej mowa w tym przepisie jest więc albo nieruchomością pozostającą we współwłasności podmiotu publicznoprawnego albo osoby trzeciej, co oznacza, że osobą trzecią nie może być ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego. Konsekwentnie zresztą ustawodawca w art. 229 u.g.n. wyklucza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o zwrot w sytuacji gdy m.in. nieruchomość została oddana w użytkowanie osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Pojęcie "osoby trzeciej" na gruncie jednej ustawy należy rozumieć w ten sam sposób.

Tym samym fakt przejęcie nieruchomości w drodze decyzji deklaratoryjnej przez Miasto [...] nie powoduje, że podmiot ten stał się "osobą trzecią" w rozumieniu czy to przepisów o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o izbach lekarskich.

Trafnie także skarżąca wywodzi, że skoro przepisy ustawy o izbach lekarskich weszły w życie 1 stycznia 2010 r. to oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość ingerencji w prawa jednostek samorządu terytorialnego które nabyły wcześniej własność z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. 1998, poz. 872 ze zm.), co potwierdza powołany w skardze wyrok NSA z 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 27/99 – Lex.

Konkludując, zdaniem Sądu, istnieje, co do zasady możliwość zwrotu nieruchomości (poza [...]) w części w jakiej stanowią one wyłącznie własność Miasta [...]. Pozostało w związku z tym koniecznym ustalenie, czy wnioskujący spełnił w odniesieniu do tej części nieruchomości, przesłankę niezbędności.

W tym jednak zakresie organ nie poczynił wystarczających ustaleń gdyż ani nie ustalił jakie są cele (zadania) okręgowej izby lekarskiej ani też nie wskazał w sposób przekonujący dlaczego uważa, że przesłanka ta nie została spełniona.

Powołał się co prawda na zeznania Prezesa [...] Izby Lekarskiej jednakże dowodu tego nie ocenił zgodnie z art. 80 K.p.a. Przyjął jedynie, że skoro skarżący wynajmuje pomieszczenia podmiotom zewnętrznym, to oznacza, że nie są mu one potrzebne.

Sięgając do literalnego brzmienia pojęcia "niezbędności", a które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w ustawie wskazać należy, że oznacza ono "rzecz bez której nie można się obejść, konieczna potrzebna" (Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 1979, t III s. 374). W ocenie Sądu, pojęcie to należy zatem wykładać wąsko. Nie można jednak twierdzić, jak czyni to organ, że z samego faktu wynajmowania podmiotom zewnętrznym bliżej nie określonych pomieszczeń wynika, że inne nie są mu potrzebne. Sąd oczywiście w żadnym razie tej kwestii nie przesądza jednakże zwraca uwagę, że aby prawidłowo ocenić czy dana nieruchomość lub jej część jest niezbędna dla wykonywania zadań danego podmiotu konieczne jest ustalenie przede wszystkim jakie są zadania statutowe (ustawowe) danego podmiotu a następnie ustalenie faktycznej sytuacji podmiotu tj. tego czy w ramach posiadanych składników majątkowych może swe cele w pełni realizować. Fakt wynajmowania podmiotom zewnętrznych lokali w sytuacji w której organ nie ustalił jakie są cele i jakie pomieszczenia są wynajmowane nie pozwala na jednoznaczną ocenę braku spełnienia przesłanki "niezbędności". Zaspokajanie potrzeb jest wprost proporcjonalne do posiadanego majątku i środków na ich zaspokajanie. Inaczej mówiąc brak zaspokajania celów może wynikać z różnych przyczyn – nie tylko braku miejsca na realizację tych celów ale i z braku środków finansowych na ich realizację. Tak samo wynajmowanie pomieszczeń może wynikać np. z faktu, że nie mogą być one wykorzystane na te cele np. z powodu ich powierzchni (za małe lub za duże, nie przystosowane do prowadzenia danej formy działalności). Nie sposób zatem dokonać prostego rozumowania, że skoro Izba wynajmuje pomieszczenia to świadczy to o tym, że inne nie są jej niezbędne.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 5 ustawy o izbach lekarskich izby te prowadzą nie tylko działalność polegającą na sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu lekarskiego, wykonywaniu czynności dyscyplinujących lekarzy, prowadzeniu szkoleń, rejestrów oraz czynności archiwizacyjnych ale należy do ich zadań np. prowadzenie instytucji samopomocowych i innych form pomocy dla lekarzy. Prezes Izby zeznał, że np. w ramach prowadzonej działalności świadczona jest pomoc finansowa dla lekarzy w formie dopłat do mieszkań. Oznacza to, że w ramach prowadzonej działalności samorząd lekarski pomaga w zaspokajaniu potrzeb bytowych lekarzy. Zadania Okręgowej Izby Lekarskiej określone są także w art. 25 tej ustawy. Organy rozpoznając wniosek o zwrot w ogóle nie odniosły się do wszystkich celów działania Izby a więc nie mogły w sposób prawidłowy ustalić spełnienia lub nie przesłanki z art. 121 ust. 2 tej ustawy.

W ocenie Sądu, wbrew wywodom organu, co do braku podstaw do dokonania oględzin, dowód ten ma istotne znaczenie w sprawie gdyż pozwoli na ustalenie czy rzeczywiście wszystkie potrzeby Izby są zaspokajanie w ramach posiadanych środków majątkowych. Fakt, że organ uznał że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający nie oznacza, że może pominąć dowody istotne w sprawie na podstawie których strona chce udowodnić zasadność wniosku – jest to sprzeczne z art. 78 § 1 i 2 K.p.a. Nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie w sprawie może nastąpić wyłącznie gdy okoliczność została już stwierdzona innymi dowodami a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie wyżej wskazaną wykładnię prawa i dokona samodzielnie ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności ustali jakie są zadania izby, następnie w jaki sposób są one realizowane w części lub całości, jakie są niezrealizowane (o ile są) potrzeby Izby i czy ich realizacja wymaga konieczności zwrotu części nieruchomości. Przeprowadzi dowód z oględzin i dokona oceny wszystkich dowodów zgodnie zasadami wyrażonymi w art. 80, 81 K.p.a. Uzasadnienie musi spełniać wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Kwestia nieruchomości przy [...] i części pozostałych nieruchomości w zakresie w jakim dotyczą osób które nabyły własność lokali wraz ze stosownym udziałem w gruncie została przesądzona przez Sąd.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz1800) zasądzając od organu na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 480 zł oraz tytułem zwrotu kosztów wpisu i opłat od pełnomocnictwa kwotę 234 zł.