Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2905/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 7
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt. 1, art. 53 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 53 ust. 4 pkt 7, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 54 pkt. 2 lit. b, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 7,  § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 62 w zw. z art. 96 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 96 ust. 3, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 39
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 57/19 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 5 listopada 2018 r. nr Rep.1452/ZP/18 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 57/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] listopada 2018 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] września 2018 r., [...] r. o ustaleniu lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży obserwacyjnej wraz z urządzeniami oraz infrastrukturą towarzyszącą (System Wież Obserwacyjnych - SWO), w tym między innymi agregatem prądotwórczym (w kontenerze posadowionym na fundamencie) oraz ogrodzeniem na działce [...], obręb [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

W związku z zakładaną zmianą medium transmisyjnego z przyłącza telekomunikacyjnego sieci [...] S.A. na radiolinię Komendant Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej wystąpił do Wójta z wnioskiem o ustalenie lokalizacji wskazanej wyżej inwestycji celu publicznego (k. 46-61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po początkowym uchyleniu pierwszej decyzji w trybie instancyjnym, decyzją z dnia [...] października 2014 r., [...] , [...] Wójt ustalił lokalizację dla wnioskowanej inwestycji celu publicznego

Decyzję tą zaskarżył L. S. , jednak Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej "u.g.n.") i ma znaczenie lokalne. Nadto decyzja została uzgodniona z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej "u.p.z.p."). Kolegium stwierdziło też, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć z § 2 ust. 1 pkt 7, jak też § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) i nie będzie miała negatywnego wpływu na siedliska i gatunki, dla których ochrony został ustanowiony obszar Natura 2000. Nie zachodziła więc potrzeba wydania postanowienia w trybie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, dalej "u.u.i.ś.").

Decyzję Kolegium zaskarżył L. S. .

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., SA/Ol 98/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]powyższą skargę oddalił.

Następnie, na skutek skargi kasacyjnej L. S. , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 2370/15 uchylił wyrok SA/Ol 98/15 oraz i rozpoznając skargę uchylił także decyzje obu instancji.

Uchybienia, które zadecydowały o wyeliminowaniu kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego, Sąd drugiej instancji zidentyfikował w kilku różnych obszarach przedmiotowych.

Wskazał, że w trakcie procedury dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zaniechano uzgodnienia projektu decyzji z marszałkiem województwa, tym samym naruszając art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Wiązało się to z kwalifikacją przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że inwestycja na działce [...] stanowi cel publiczny o znaczeniu krajowym w rozumieniu art. 6 pkt 7 u.g.n. w związku z przepisami ustawy o ochronie granicy państwowej. Wyjaśnił, że wprawdzie inwestycja dotyczy obszaru gminy, jednak ze względu na fakt, iż mieści się w zakresie ochrony granic państwa ma ona oddziaływanie ponadlokalne, dotyczące obszaru województwa, a nawet kraju. Stanowi ona element większego projektu Straży Granicznej, dotyczącego obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, w skład którego wchodzi budowa wież w różnych lokalizacjach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie udokumentowano też dopełnienia wymogów z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącego trybu obwieszczeń i zawiadomień.

Niezależnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że budowa 50-metrowej wieży obserwacyjnej może przyczynić się do zakłócenia krajobrazu Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Zalewu Wiślanego i Mierzei Wiślanej. W tym kontekście zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm., dalej "P.o.ś.") pojęcie środowiska odnosi się także do krajobrazu. Krajobraz, jako element środowiska również znajduje się pod ochroną sieci Natura 2000. Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że w bliskiej odległości od przedsięwzięcia znajdują się siedliska zwierząt i ptaków objętych ścisłą ochroną oraz obszar, na którym ma zostać wybudowana wieża obserwacyjna wraz z urządzeniami i infrastrukturą, znajduje się pod ochroną jako Obszar Chronionego Krajobrazu. Wobec takich okoliczności Wójt nie powinien był ograniczyć się do li tylko nie popartego argumentacją wskazania, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zdaniem Sądu drugiej instancji organy oparły ocenę na ogólnym i pobieżnym odniesieniu się do cech obszaru, który obejmuje inwestycja, jak też obszaru, który obejmuje obszar chroniony w ramach projektu Natura 2000. Zarówno w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też w decyzji Kolegium zabrakło szczegółowego odniesienia się do aspektów wskazanych w art. 62 w zw. z art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. Ten ostatni przepis wymaga natomiast, aby organ właściwy do wydania decyzji przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia rozważył, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Także art. 62 tej ustawy stanowi, że analiza i ocena bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu jest obowiązkiem organu w ramach oceny oddziaływania na środowisko. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja może przynajmniej potencjalnie znacząco wpływać na obszar chroniony, organ powinien był na podstawie art. 96 ust. 3 u.u.i.ś., w drodze postanowienia, nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]dokumentów wskazanych w punktach od 1 do 5 tego przepisu.

Kolejnym naruszeniem, które dostrzegł Naczelny Są Administracyjny, było pominięcie w treści decyzji Wójta określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, czego wymaga art. 54 pkt. 2 lit. b u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że kwestie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego posiadają istotne znaczenie w przypadku budowy wieży na działce [...], gdyż jej usytuowanie w odległości 40 metrów od budynków mieszkalnych może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w związku z zagrożeniem zawalenia się obiektu w przypadku na przykład zaistnienia katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Wójt ustalił lokalizację dla projektowanej inwestycji celu publicznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Kolegium, na skutek odwołania L. S. , uchyliło rozstrzygnięcie Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Uzupełniwszy postępowanie wyjaśniające Wójt po raz kolejny decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...]ustalił lokalizację projektowanej inwestycji. O wydaniu decyzji zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia – stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Obwieszczenia umieszczono (w dniu [...] września 2018 r.) na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] , na tablicy ogłoszeń w miejscowości [...] oraz na stronie Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] .

Odwołanie od tej decyzji wniósł L. S. .

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Kolegium utrzymało decyzję Wójta w mocy. Akcentowało, że postępowanie prowadzone jest po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy pozostają związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dale "P.p.s.a.").

Kolegium stwierdziło dalej, że wskazania zawarte w wyroku II OSK 2370/15 zostały zrealizowane. Wskazało, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Wójt nałożył na Warmińsko-Mazurski Oddział Straży Granicznej w [...] obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] : wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.u.i.ś., karty informacyjnej przedsięwzięcia, kopii właściwej mapy ewidencyjnej oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo informacji o braku planu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., [...] wyraził opinię, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których wyznaczony został obszar mający znaczenie dla wspólnoty Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana PLH 280007 oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Nadto organ ten odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana PLH 280007.

Wyjaśniono także, że projekt decyzji dotyczący lokalizacji inwestycji celu publicznego został przygotowany przez uprawnioną osobę, a następnie przesłany do uzgodnienia przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.); Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) oraz Starostę [...] (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.).

Wobec uchylenia przez Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. przygotowano nowy projekt decyzji, który został pozytywnie uzgodniony z Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r. (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.); Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) oraz ze Starostą [...] postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.).

Gdy chodzi o ocenę wpływu inwestycji celu publicznego na kwestie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w aspekcie zagrożenia zawalenia się obiektu w przypadku na przykład zaistnienia katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru, Kolegium wskazało na trudność w ocenie prawdopodobieństwa wystąpienia tego typu zagrożeń z powodu braku obiektywnych "czynników", na podstawie których taka ocena mogłaby być dokonana na etapie postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaistnienie katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru (a przez to zawalenia się obiektu) może dotyczyć każdego obiektu budowlanego (budynku, budowli, obiektu małej architektury), a także obiektu liniowego, które również mogą być zagrożone wybuchem bądź aktem terroru. Kolegium wyraziło pogląd, że o tego typu kwestiach wypowiedzieć się mogą organy nadzoru budowlanego. Stąd zasadne było powołanie się w toku postępowania na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] , która miała za przedmiot sporną wieżę. Realność tego typu zagrożeń stanowiła przedmiot rozważania przez ten szczególnie wyspecjalizowany organ administracji, w którego kompetencjach leży między innymi badanie, czy określony obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i[...].

Od decyzji Kolegium skargę wniósł L. S. . Akcentował on przede wszystkim, że nie wykonano należycie wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2015 r., II OSK 2370/15.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 57/19 (obecnie zaskarżonym) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]oddalił skargę. Na wstępie uzasadnienia podkreślił, że organy jak i sądy są związane wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 art. 170 P.p.s.a.). Doszedł następnie do przekonania, że organy należycie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku II OSK 2370/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]wywodził, że w toku postępowania Wójt dokonał zawiadomień stron postępowania stosownie do art. 53 ust.1 u.p.z.p. Inwestycja zakwalifikowana została jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim i krajowym). W toku postępowania dokonano zatem jej uzgodnienia stosownie do treści art. 51 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. Projekt decyzji był przedmiotem ponownych uzgodnień ze strony Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]oraz Starosty [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]zaznaczył, że Wójt zastosował się także do oceny Naczelnego Sądu Administracyjengo nakładając w trybie art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. obowiązek przedłożenia dokumentacji przedsięwzięcia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] . Sąd podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]postanowieniem z dnia[...] lutego 2018 r. – w trybie art. 97 ust. 5 u.u.i.ś. wyraził opinię, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których wyznaczony został obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana P LH280007 oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000;

Co do zarzutu naruszenia art. 54 pkt. 2 lit. b u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera odniesienie do wskazanego przepisu (punkty 3 i 6 sentencji decyzji Wójta). Zdaniem Sądu okoliczność, iż skarżący kwestionuje stanowisko organu w tym zakresie nie może być przyczyną podważania jej legalności. Sąd wywodził, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie jest objęty żadną formą ochrony prawnej z tytułu ustawy o ochranie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tej też przyczyny organ nie miał podstaw by formułować w tym zakresie szczegółowe wytyczne lub ograniczać prawa inwestora. Przechodząc do bardziej ogólnych rozważań Sąd przypomniał też, że każde ograniczenie praw inwestora w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości znajdować musi oparcie w przepisach prawa. Organ nie może zatem dowolnie formułować warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości, umocowanym w (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany.

Gdy chodzi o kwestię ochrony zdrowia ludzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]wskazał, iż w toku postępowania nie stwierdzono, aby planowany obiekt mógł stanowić czynnik o znaczącym odziaływaniu w tej sferze. Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 2370/15 podjęto się niezbędnych analiz wpływu inwestycji na kwestie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. O wpływie inwestycji na obszar Natura 2000 wypowiadał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] . W zakresie sygnalizowanej groźby katastrofy budowalnej lub aktu terroru, którego celem byłaby planowana inwestycja, organy orzekające słusznie wskazały, że są to zjawiska trudne do przewidzenia. Nie jest możliwe określenie wymagań co do lokalizacji inwestycji celu publicznego które pozwoliłyby wykluczyć takie zagrożenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]akcentował też, że w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06) przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób wiążący orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Sąd nadmienił także, odnosząc się do takich zagrożeń jak zagrożenie aktami terroru, że zagrożenie to jest z natury zmienne i organ administracji prowadzący postępowanie nie może dokonać w tym zakresie własnych ustaleń. Zasięgnięcie opinii służb wyspecjalizowanych (agencji bezpieczeństwa publicznego) pozwalałoby ocenić taką możliwość, z zastrzeżeniem iż byłaby to ocena narażona na błędy, co do ściśle określonego momentu mającego odniesienie do określonego stanu faktycznego sprawy oraz sytuacji geopolitycznej kraju, jak również prowadzonej polityki zewnętrznej i wewnętrznej. Stopień takiego zagrożenia mógłby natomiast rosnąć i maleć w czasie w zależności od wielu zmiennych czynników. Końcowo Sąd dodał, że w u.p.z.p. brak jest przepisu prawa, który nakładałby obowiązek uzgodnienia takiej inwestycji z organem właściwym do spraw bezpieczeństwa publicznego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 57/19 wniósł L. S. zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") oraz art. 3 § § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem wskazanego art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a to w kontekście wymienionych niżej naruszeń:

– art. 96 ust. 1 i 3 w zw. z art. 62 u.u.i.ś. poprzez bezpodstawne – zdaniem skarżącego – uznanie, że projektowane przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, zaniechanie uzasadnienia decyzji w kontekście oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz niewydanie postanowienia o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązków z art. 96 ust. 3 pkt 1-5 u.u.i.ś.,

– art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. poprzez brak określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Wskazując na powyższe L. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] . Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Wójt był obowiązany do szczegółowego rozważenia, czy realizowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie tylko przez pryzmat oddziaływania negatywnego. W tym kontekście należało – zdaniem skarżącego – oprzeć się na art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. (skarżący omyłkowo wskazał "u.p.z.p.") i kryteriach z art. 62 u.u.i.ś. Zdaniem L. S. z obowiązku przeprowadzenia takich rozważań nie wywiązali się ani Wójt, ani Kolegium. Dalej L. S. wywodził, że ocena wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 powinna uwzględniać fakt, że krajobraz jest elementem środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 39 P.o.ś., a więc jest istotny z punktu widzenia obszarów chronionych. Skarżący zaznaczył też, że w bliskiej odległości od miejsca zlokalizowania przedsięwzięcia znajdują się siedliska zwierząt pod ścisłą ochroną.

Niezależnie skarżący podkreślił, że w decyzji zabrakło określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przez co naruszono art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych postaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 wskazując na przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu niewłaściwej kontroli legalności i niezastosowanie środków z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przy czym łączyć się to miało z naruszeniami prawa w dwóch, niżej opisanych, obszarach problemowych.

Po pierwsze, L. S. twierdzi, że inwestycja powinna być oceniona w świetle art. 96 ust. 1 i 3 w zw. z art. 62 u.u.i.ś. jako potencjalnie znacząco oddziałująca na obszar Natura 2000. Organy kwestię tę miały – w ocenie skarżącego – przeanalizować pobieżnie.

Powyższy zarzut kasacyjny nie jest trafny. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że jak już wielokrotnie w niniejszej sprawie przypominały organy i Sąd pierwszej instancji, uprzednio wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2015 r., II OSK 2370/15 jest w sprawie wiążący co do oceny prawnej i zawartych w nim wskazań (art. 153 P.p.s.a.).

W wyroku II OSK 2370/15 Naczelny Sąd Administracyjny stosunkowo dużo uwagi poświęcił kwestii zaniechania po stronie organów dotyczącego rozważenia, czy inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i czy w tym kontekście nie należałoby wydać postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązków przedłożenia dokumentacji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w trybie art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zatem tylko wdrożyć procedurę wstępną, w oparciu o którą Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w trybie art. 97 ust. 1 u.u.i.ś. rozstrzyga, czy ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek przeprowadzenia tzw. oceny naturowej przedsięwzięcia, lub od takiego obowiązku odstąpić (art. 97 ust. 5 u.u.i.ś.). Powyższe wskazanie zawarte w wyroku II OSK 2370/15 zostało w pełni zrealizowane. Wójt nie tylko ocenił inwestycję na działce [...] pod kątem możliwości jej potencjalnego oddziaływania na obszar Natura 2000, ale uznał ją za taką. Na k. 70 akt administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się postanowienie Wójta z dnia [...] listopada 2017 r., [...] wydane na podstawie art. 96 ust. 1 i 3 u.u.i.ś., w którym wdrożono wstępną procedurę badania wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a na inwestora nałożono obowiązki przedłożenia stosownej dokumentacji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Na k. 59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji utrwalono dalej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...] lutego 2018 r., [...] , a więc organu specjalistycznego powołanego do rozpatrywania tego rodzaju zagadnień, w którym Dyrektor wyraził opinię, że planowana wieża na działce [...] nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których wyznaczony został obszar mający znaczenie dla Wspólnoty (Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana PLH280007) oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Zarazem organ odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny "naturowej".

Mając na uwadze powyższe, nie jest więc tak, jak twierdzi L. S. w skardze kasacyjnej, że nie badano potencjalnego znaczącego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Przeciwnie, kwestię tą badano, a organ uznał, że takie oddziaływanie potencjalnie może wystąpić. Właśnie z powodu takiej konkluzji wydano postanowienie z art. 96 ust. 3 u.u.i.ś., a sprawa została na odcinku tej problematyki przekazana do właściwości Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] . We wspomnianym postanowieniu z dnia[...] lutego 2018 r., [...] organ środowiskowy określił charakterystykę inwestycji, zestawił ją z cechami obszaru Natura 2000 i co więcej – zweryfikował cechy tego obszaru PLH280007 w oparciu o Standardowy Formularz Danych, który dokładnie określa przedmiot jego ochrony. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska – po takiej dokładnej analizie, opartej o zindywidualizowane dane o przedsięwzięciu z jednej strony i dane o obszarze chronionym z drugiej strony, nie dopatrzył się możliwości znaczącego wpływu inwestycji na ten obszar.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że ma świadomość, iż na postanowienie o odstąpieniu od nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie przysługuje zażalenie (a contrario z art. 96 ust. 9 u.u.i.ś.). Oznacza to, że postanowienie to może być kwestionowane w odwołaniu (art. 142 K.p.a.). L. S. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia[...] lutego 2018 r., [...] nie próbował podważyć. Co prawda konsekwentnie twierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do uznania inwestycji za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jednakże skarżący zdaje się nie zauważać, że za takie je uznano i właśnie z tego powodu do sprawy został włączony Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W skardze kasacyjnej L. S. powtarza powyższe tezy, które nie przystają do stanu sprawy. Jeszcze raz podkreślić należy, że sporna inwestycja na działce [...] została uznana za mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, lecz wyspecjalizowany organ – jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska – po dokładnym zweryfikowaniu tego wpływu, nie znalazł podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia tzw. oceny naturowej. W tym stanie rzeczy organy miały podstawy, aby wydać decyzję o lokalizacji celu publicznego. Procedura z art. 96 u.u.i.ś. została bowiem prawidłowo wdrożona stosownie do ust. 1 i 3 tego przepisu, ale skończyła się wynikiem negatywnie weryfikującym oddziaływanie przedsięwzięcia. Skarżący na żadnym etapie postępowania, ani też ostatecznie w skardze kasacyjnej nie przedstawił przekonujących argumentów i nie przedstawił okoliczności, które podważałyby postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...] lutego 2018 r.

W skardze kasacyjnej L. S. wywodził również, że naruszono art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. poprzez brak określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zarzut ten nie został należycie uargumentowany. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że elementy decyzji, których brak zarzuca skarżący, znalazły się w decyzji Wójta w punktach 3 i 6. Ponadto zarówno Kolegium w zaskarżonej decyzji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]w zaskarżonym wyroku obszernie wypowiadają się i wyjaśniają, na ile można – z uwag na charakter inwestycji – dookreślić materię, której dotyczy wspomniany przepis.

Sąd pierwszej instancji wywodził przede wszystkim, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie jest objęty żadną formą ochrony prawnej z tytułu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tej też przyczyny organ nie miał podstaw by formułować w tym zakresie szczegółowe wytyczne, lub ograniczać prawa inwestora. Gdy chodzi o kwestię ochrony zdrowia ludzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]wskazał, iż w toku postępowania nie stwierdzono, aby planowany obiekt mógł stanowić czynnik o znaczącym odziaływaniu w tej sferze. Sąd wyjaśnił też, że na etapie decyzji lokalizacyjnej nie można oczekiwać w tym zakresie zbyt szczegółowych ustaleń.

Sąd wreszcie wypowiedział się, co do sygnalizowanej w wyroku II OSK 2370/15 kwestii groźby katastrofy budowalnej lub aktu terroru, którego celem byłaby planowana inwestycja. Zdaniem obecnie orzekającego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego organy postąpiły właściwie, podejmując się rozważenia możliwości wystąpienia powyższych zdarzeń, niemniej jednocześnie trafnie wskazały (co zaakceptował Sąd pierwszej instancji), że są to zjawiska trudne do przewidzenia. Nie jest możliwe określenie wymagań co do lokalizacji inwestycji celu publicznego, które pozwoliłyby wykluczyć takie zagrożenia jak katastrofa czy akt terroru.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprzednio wydany wyrok II OSK 2370/15 został też wykonany w zakresie wskazań dotyczących naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Tak w decyzji Kolegium, jak i następnie uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji rozważono aspekty stosowania wymienionej regulacji. Podano czytelne powody, dla których decyzję w zakresie w zakresie omawianej materii ustano za kompletną. Skarżący, zarzucając natomiast naruszenie art. 54 pkt 2 lit b u.p.z.p., nie uzasadnił natomiast jakich ustaleń i regulacji, umocowanych w przepisach u.p.z.p., oczekiwałby w decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Oddaleniu podlegał wniosek uczestnika postępowania – Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 204 pkt 1 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów w odniesieniu do uczestnika postępowania.