Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2501/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 , art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 137/18 w sprawie ze skargi ["A."] Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] listopada 2017r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz ["A."] Sp. z o.o. Sp. k. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 kwietnia 2018r., sygn. akt I SA/Bk 137/18 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę ["A."] Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "organ II instancji, "organ odwoławczy", "Dyrektor") z [...] listopada 2017r., nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku (dalej też: "organ I instancji") z [...] września 2017r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Spółka [...] maja 2016r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej.

Decyzją z [...] września 2017r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał m.inn. przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"), zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z [...] listopada 2017r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazując na obowiązujące przepisy unijne, podkreślił że w jego ocenie, Spółka została stworzona w sposób sztuczny, celem otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, w sposób sprzeczny z celami tego systemu.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, pełnomocnik skarżącej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest zasadna.

Za istotę sporu w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał to, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności, o które ubiegała się Spółka. Wskazał, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Podkreślił, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. WSA przypomniał, że w decyzji pierwszej instancji wskazano, że przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych. Zatem sztuczny podział gospodarstwa jak wskazuje organ pierwszoinstancyjny ma na celu przyznanie kwoty płatności do gruntów rolnych znacznie wyższej niż należna gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa. Organ drugiej instancji natomiast wskazał, że mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do przyznania płatności Spółka w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Spółkę pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Po czym organ dokonał ogólnej oceny na czym miałoby polegać korzystniejsza sytuacja wszystkich podmiotów, które ubiegały się o konkretną płatność w roku 2016.

Zdaniem Sądu I instancji pytania jakie rodzą się po ocenie sformułowanych przez organ wniosków w decyzji to: zaistnienie jakich obiektywnych przesłanek w 2016 roku spowodowało, że organ odmiennie potraktował wniosek Spółki w kontekście lat wcześniejszych, kiedy Spółka otrzymywała płatności, a prowadzenie działalności rolniczej przez ten podmiot nie było kwestionowane. W tym zakresie nie ma żadnej analizy w decyzjach w ujęciu historycznym w kontekście przyznanych płatności i posiadanych gruntów przez Spółkę. Skarżąca działała zanim zaczęły obowiązywać przepisy sankcyjne zastosowane przez organ, które wprowadzone zostały w 2014r. (rozporządzenie UE nr 1306/2013). WSA zauważył, że dopiero w 2016 roku, po wydaniu przez te same organy kilkudziesięciu decyzji wobec poszczególnych powiązanych podmiotów, a także po przeprowadzeniu wielokrotnie różnego rodzaju czynności kontrolnych wyciągnięto tak daleko idące, sprzeczne w kontekście lat wcześniejszych wnioski. Ocena powyższych okoliczności w zestawieniu z zarzutem utworzenia sztucznych warunków jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia.

Zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił w wydanych rozstrzygnięciach w żaden sposób problemu wpływu zasady degresywności oraz ograniczeń związanych z modulacją oraz okresów ich obowiązywania, gdyż tereny użytkowane przez Spółkę leżą w obrębie Parku Narodowego.

W kontekście powyższego, WSA poddał w wątpliwość czy można w jakikolwiek sposób zarzucić celowość działania Spółce w sytuacji, gdy powstała przed wprowadzeniem modulacji i degresywności. Jeśli organ uważa że można, to zobowiązany jest do wykazania argumentacji faktycznej i prawnej na podstawie której tak twierdzi. Organ nie odniósł się również do kwestii oceny możliwości wystąpienia degresywności na terenach dzierżawionych od Parków Narodowych, które uzyskane zostały w drodze przetargów. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że 20 z 21 podmiotów posądzonych przez organ o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia finansowego, działa na terenie dwóch Parków Narodowych, tj. B. i N. Parku Narodowego i prowadzi swoje gospodarstwa rolne wyłącznie za zgodą dwóch Parków Narodowych.

Sąd I instancji uznał, że dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

WSA przytoczył tezy orzecznictwa sądów administracyjnych, które przyjmuje, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek ich wykazania. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W związku z tym w sytuacji, w której organ wydawał szereg rozstrzygnięć przyznających różnego rodzaju płatności kontrolowanej Spółce, diametralna zmiana stanowiska organu musi być poprzedzona szczegółowym uzasadnieniem przyczyn odstąpienia od dotychczasowej i wieloletniej praktyki.

Sąd I instancji stwierdził, że badając element "podziału gospodarstwa" organ powinien wziąć pod uwagę sposób uzyskania gruntów przez dany podmiot – dzierżawa, poddzierżawa, przetarg i czy uzyskanie gruntów w drodze przetargu może być sposobem tworzenia sztucznych warunków, ponieważ może to być niezbędne do przypisania woli obejścia przepisów prawa celem maksymalizacji zysków przez kontrolowane podmioty. Organ w każdej ze spraw powinien zindywidualizować swoje postrzeganie do konkretnego podmiotu i potencjalnych korzyści każdego z tych podmiotów w aspekcie konkretnej płatności. W sprawie niewątpliwie też istniała możliwość pogłębienia zebranego, skromnego w kontekście charakteru sprawy materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków, czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności.

Sąd I instancji miał również uwagi do skarżącej wskazując, że strona takiego postępowania nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorstwa, czy ochroną dóbr osobistych. Przekazywane organom informacje mogą być niewątpliwie poddane procesom anonimizacji. Jednak to strona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym winna wykazać swój czynny udział, bowiem w przeciwnym razie, narazi się na to, że organ będzie zmuszony wyciągnąć wnioski włącznie na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego pozyskanego w drodze samoistnie przeprowadzonych czynności dowodowych.

WSA podkreślił również, że skoro to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków w sprawie doszło nie tylko do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, ale też prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017r., poz. 278 ze zm.) oraz art. 8 (zasady zaufania), art. 107 § 3 (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji) Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji nie przesądził o istnieniu bądź nieistnieniu w sprawie sztucznych warunków wskazując jedynie, że w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w tym wyroku TSUE i występujących w sprawie szeregu wątpliwości, materiał dowodowy zaprezentowany przez organy jest daleko odbiegający od możliwości wykluczenia od ubiegania się o dofinansowanie działalności przez Spółkę ze środków unijnych.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnię mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi strony, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczającym stopniu zgromadzony i oceniony przez oba organy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, do czego doszło wskutek dokonania oceny przez WSA decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez te organy, ale przede wszystkim zgromadzonego bezpodstawnie przez Sąd na etapie postępowania sądowo - administracyjnego i zgłoszonego przez stronę w skardze do WSA i w kolejnych jej pismach jak i organu (który to bezpodstawnie był zobowiązany do ich złożenia), w konsekwencji dokonano oceny materiału dowodowego w głównej i istotnej mierze nie na podstawie całości zgromadzonego przez organy w ramach postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym ale przed Sądem, przez co postępowanie to zmieniło swój charakter z administracyjnego na cywilny z pominięciem w/w przepisów prawa, zatem w wyniku ich niestosowania przez WSA w czasie postępowania sądowo-administracyjnego doszło do posłużenia się tymi dowodami jako istotnymi dla sprawy pomimo, że nie powinny być one w ogóle uwzględnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo doprowadziło do oceniania materiału dowodowego zgromadzonego przed Sądem, a nie organami;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 2 oraz. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2017r., poz. 278 ze zm. dalej :"ustawa o płatnościach") ewentualnie art. 27 ust. 1 pkt. 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2018, poz. 627 ustawy o wspieraniu), w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2017, poz. 1257 tj. ze zm. dalej: "k.p.a."), który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o, (którym mowa wyżej) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; poprzez pominięcie ww. przepisów w pewnym zakresie lub błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak poniżej.

Powyższe uchybienia Sądu w kontekście naruszenia w/w przepisów poprzez ich pominięcie, niezastosowanie i błędną wykładnię to:

- bezpodstawne przerzucenie całości ciężaru dowodu w sprawie na organy podczas gdy według w/w regulacji prawnej wskazanej w pkt. 2 skargi kasacyjnej to strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu co w sprawie nie miało miejsca, bowiem strona wbrew obowiązkowi nie brała żadnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, nadto strona ma obowiązek dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawda i bez zatajania czegokolwiek (wbrew twierdzeniom WSA, że pewne dane mogą być zanonimizowane przez co Sąd te regulacje pominął przy orzekaniu nie odnosząc się do niej), nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie udzielała żadnych odpowiedzi na pytania w czasie jej przesłuchania, podobnie świadkowie takich odpowiedzi nie udzielali, przez co organ miał prawo dokonać oceny zgromadzonego materiału w sposób negatywny dla strony w niniejszej sprawie;

- brak wskazania podstawy prawnej do tego aby organy musiały ponownie przesłuchać strony, świadków jak wskazuje to Sąd wywodząc, że "w sprawie istniała możliwość pogłębienia zebranego materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków, czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu Parków Narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska skarżącej" - twierdzenia WSA w tym kontekście są wysoce nieprawidłowe i nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w ww. przepisach prawa o czym szczegółowo w uzasadnieniu skargi;

- pominięcie, że w powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.;

- pominięcie, że obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie w trakcie złożenia skargi i jej popierania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania;

- błędną wykładnię i pominięcie ukształtowanego, utrwalonego i bogatego orzecznictwa sądowego iż na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11);

- błędną wykładnię i pominięcie orzecznictwa, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności, a nie pełnej odpowiedzialności za udowodnienie istnienia (tu) sztucznych warunków, a ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie według w/w regulacji prawnej;

- niezastosowanie ww. przepisów z pkt. 1 skargi przez co pominięcie szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ np. w postaci oceny faktur sprzedaży płodów rolnych tym samym powiązanym podmiotom i osobom dla fikcyjnego wykazania prowadzenia samodzielnego gospodarstwa, analiza wyników finansowych pochodzących z KRS, kwestii osiągania zysku przez te same osoby tj. P. Ś. i M. G. oraz szeregu innych dowodów świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmiotów, wskazanych w niniejszej skardze, zatem pominięcie skutków wskazanych powiązań jakie organy opisały i wskazały w obu decyzjach niezwykle istotnych dla sprawy;

- zbagatelizowanie i pominięcie jak wyżej kwestii powiązań jakie organ szczegółowo opisał w obu decyzjach i wysnucie bezpodstawnych wniosków, że okoliczności te są jedynymi i niewystarczającymi do stwierdzenia sztucznych warunków podczas gdy jest to kluczowe zagadnienie w sprawie (podobnie jak w innych tego typu sprawach) skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat o czym szeroko argumentują organy w obu decyzjach jak i wskazano w części historycznej niniejszej skargi;

- bezpodstawne zobowiązywanie organu do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie który jest nieistotny dla sprawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania m. in poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od roku 2012 (ewentualnie od początku istnienia pozostałych stron ), z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016r. a nie lata poprzednie, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w roku 2012 w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek czy zobligowanie organów do przeprowadzania kontroli na miejscu podczas gdy Sąd doskonale wie, że organ nie kwestionuje faktu koszenia gruntów ale samodzielne prowadzenie gospodarstwa, a zatem tego typu dowód jest niecelowy w tym stanie rzeczy i ma na celu przedłużenie postępowania;

- bezpodstawne analizowanie zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych, przez co nierówne traktowanie pozostałych podmiotów w sprawach, których WSA orzekał w sprawie sztucznych warunków w podobnych okolicznościach;

- bezpodstawne zarzucenie organowi braku obiektywizmu przy wydawaniu decyzji przez oba organy i brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu;

- bezpodstawne skrytykowanie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy i kształtu wydanych decyzji skoro jest on zgodny z prawem i o takim kształcie przesądza fakt powiązań i konieczność zobrazowania tych powiązań w kontekście wszystkich okoliczności mających wpływ na sztuczne warunki i dotyczącym wszystkich powiązanych osób, dzięki czemu decyzje są kompleksowo sporządzone dla każdego podmiotu z osobna;

- fakt przyznania iż WSA od zawsze wiedział o powiązaniach (bez konkretyzowania jakiego rodzaju powiązania znane są Sądowi i jaki charakter ma owe przyznanie) i nie ma to dlań żadnego znaczenia skoro sprawy tych podmiotów rozstrzygał, a organ przez kilka lat płatności uiszczał również świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach, które również wielokrotnie świadczenia otrzymywały i niejednokrotnie również odwoływały się do Sądu od decyzji ale nie mogą liczyć na tak daleko idące działanie Sądu z urzędu na swoją korzyść w ich sprawach; zwłaszcza, że Sąd pomija fakt w tym kontekście, że istnieje możliwość nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych z czego organy muszą korzystać i w różnych sprawach korzystają jeśli zachodzi ku temu podstawa prawna;

- w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne obligowanie organów do przeprowadzania wszelkich dowodów w sprawie, a nie dokonywanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów istotnych dla sprawy wbrew ww. przepisom prawa;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie, w zakresie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.lJ.UE.L.2009.30.16, dalej rozporządzenie 73/2009 ) - poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a u.p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej rozporządzenie 65/2011), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. EE L 347 z 20.12.2013, poz. 549, z późn. zm. zwanego dalej rozporządzeniem nr 1306/2013) w zakresie jak poniżej:

- poprzez błędną wykładnię ww. przepisów bo przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań (strona tego faktu nie ukrywa zatem okoliczność ta jako przyznana nie wymaga odrębnego dowodzenia) jak wykazano to w uzasadnieniu obu decyzji i niniejszej skargi kasacyjnej, a zatem pominięcie że cel osiągania zysku z dopłat jest sprzeczny z celami jakie określają przepisy;

- poprzez pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za rok 2016 na str. 4 złożyła oświadczenie o nie stwarzaniu sztucznych warunków, o których mowa w w/w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy i znane są jej zasady przyznawania dopłat oraz złożyła oświadczenie że znane są jej przepisy i zasady przyznawania dopłat;

- poprzez pominięcie że strona według wspomnianej regulacji prawnej nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat jeśli stworzyła sztuczne warunki zaś Sąd bezpodstawnie pomija fakt iż organ wykazał bezsprzecznie iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy według ww. regulacji prawnej nie przysługuje;

- bezpodstawne obligowanie organów do wykazania jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie ale w powiązaniu z pozostałymi, a w/w regulacja prawna nie określa zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie;

- pominięcie, że nie ma innego celu (strona go nie wykazała na etapie postępowania przed organami, a przyznała że jedyny cel to osiągnięcie zysku z dopłat) utworzenia 22 spółek niż pozyskanie zawyżonych płatności;

- pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu I instancji nie był jednak sam fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa przez stronę w roku 2016 oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego;

- pominięcie wyroku NSA sygn. akt: II GSK 3133/17 w kontekście niniejszej sprawy;

Powyższe procesowe i materialne uchybienia Sądu miały niezwykle istotne i kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem doprowadziły bezpośrednio do wydania wadliwego orzeczenia, gdyż stworzyły nowy stan faktyczny z pominięciem ustalonego przez oba organy materiału dowodowego zgromadzonego przezeń w ramach postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm.).

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017r., sygn. akt I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Natomiast jak stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4) jeżeli skład Sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; 6) jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozstrzyganej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że przeprowadzone postępowanie dotknięte jest cechą nieważności.

Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna w tej sprawie zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Tym samym, biorąc pod uwagę, że zaskarżony wyrok uchylił decyzję wydaną przez skarżący kasacyjnie organ, konieczne i zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie, ponieważ podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji stanowiło stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 lit. c) p.p.s.a.) uznanie za bezpodstawne zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie, bezpodstawnym i przedwczesnym czyni odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pomimo częściowej zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, pomimo jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu I instancji. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz Sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia. W to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

W niniejszej sprawie jak trafnie wskazał Sąd I instancji, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Spółkę sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności, o które się ubiegała się. W ocenie Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, a wnioski organu w tym zakresie są przedwczesne. Stanowisko organu w tym zakresie jest odmienne, podobnie jak i zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną ocenę Sądu co do przeprowadzonego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut zawarty w pkt I. ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia. Jednocześnie dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Trafnie Sąd I instancji wywiódł, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006r., sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322). Prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków, zawiera art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Co prawda wyrok odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia Trybunał wskazał również, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (zob. analogicznie wyrok z 11 stycznia 2007r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb.Orz. s. I-239, pkt 31, pkt 33). Jednakże Trybunał również orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (zob. wyrok z 21 stycznia 2006r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 75). To z całości elementów obiektywnych sprawy głównej powinno wynikać, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu. Trybunał uznał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że aby można było mówić o zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków organ jest zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ powinien jednak oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Jednocześnie w ramach weryfikowania, kontrolowania i analizowania zaistnienia obiektywnych okoliczności i dowodów popierających te okoliczności organ powinien udowodnić, że skarżąca ubiegając się o skonkretyzowaną płatność zamierzała tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone jest całe postępowanie i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, przez co pozbawienie możliwości uzyskiwania powszechnie obowiązujących dopłat organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny udowadniać postawioną przez organy tezę.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zebranego materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Jednocześnie trafnie ocenił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być jednak same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Tym bardziej, że wskazywane powiązania nie były ukrywane przez podmioty ubiegające się o płatności, były doskonale znane organom wydającym pozytywne rozstrzygnięcia za lata wsteczne, są znane z urzędu Sądowi, który wielokrotnie kontrolował prawidłowość wydanych rozstrzygnięć przez organy wydanych wobec powiązanych podmiotów były, co wynika z załączonych do akt spraw opinii, również znane Dyrektorom Parków Narodowych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany na etapie postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie daje podstaw faktycznych do zastosowania przepisów o tzw. sztucznych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponadto nadmienić, że w tej sprawie materiał dowodowy był uzupełniany przez organ administracyjny nawet na etapie postępowania przed tym Sądem. Organ administracyjny przedłożył bowiem protokół kontroli CBA, a ponadto nowe okoliczności faktyczne, których nie zawarto w decyzjach organów administracyjnych przedstawiono w skardze kasacyjnej (skarga kasacyjna w tej sprawie ma 40 stron, a decyzja organu odwoławczego 25 stron).

Podkreślić należy, że materiał dowody powinien być zebrany na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. Ze względu na kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego nie jest dopuszczalne uzupełnianie w tak istotnym zakresie tego materiału w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za bezpodstawne.

Nie jest zasadny zarzut zawarty w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej kwestionujący zalecenia Sądu I instancji co do sposobu prowadzenia postępowania i uzyskiwania materiału dowodowego; został on bowiem wadliwie skonstruowany, gdyż należało precyzyjnie wskazać, która ze wskazanych ustaw miała w niniejszej sprawie zastosowanie.

Odnosząc się do realiów tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności strona nie może decydować o tym, jakie dowody są przydatne, a jakie nieprzydatne organowi administracyjnemu w postępowaniu i od tej oceny uzależniać udostępnienie materiału dowodowego. W tym zakresie gospodarzem postępowania jest bowiem organ administracyjny. Również narusza zasadę obowiązku współdziałania strony z organem administracyjnym w takim postępowaniu zasłanianie się przez stronę postępowania tajemnicą handlową. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w skrajnych przypadkach zasłanianie się tajemnicą handlową może doprowadzić do całkowitego sparaliżowania postępowania dowodowego, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Należy natomiast pamiętać o tym, że specyfika spraw w przedmiocie przyznania płatności wiąże się z tym, iż posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania.

Każdorazowy brak reakcji strony na wezwanie organu do przedstawienia dowodów musi być oceniony jako naruszenie powyższego ustawowego obowiązku. Strona która nie wywiązuje się z powyższego obowiązku musi mieć świadomości tego, że od jej postawy uzależniony będzie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, zgodnie z przedstawionymi regułami postępowania na organie spoczywa obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności czy strona jest rolnikiem, a jeśli tak to czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w pełnym rozumieniu powyższego, a nie wyłącznie w oparciu o wskazane powiązanie pomiędzy podmiotami. Postępowanie w tym zakresie i wnioskowanie ze zgromadzonych dowodów nie jest uzależnione bezpośrednio od wcześniej wyciąganych wniosków i wydawanych decyzji za lata poprzedzające rok 2016. Niemniej jednak, przy diametralnej zmianie kierunku rozstrzygania przez organ, a więc w sytuacji kiedy skarżąca za lata poprzednie uzyskiwała wsparcie i płatności, koniecznym jest w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia szczegółowe uzasadnienie zmiany stanowiska.

Podkreślić też należy, że w 2017r. i latach następnych organy porzuciły koncepcję prezentowaną w 2016r. wydając w tym samym stanie faktycznym pozytywne decyzje przyznające płatność.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.