Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2143/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.24
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art.188, 145§ 1 pkt1 lit a, art.135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 706/14 w sprawie ze skargi C.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...];


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 706/14 w sprawie ze skargi C.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek C.G. z dnia [...] czerwca 2014 r., którym strona wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku C.G. dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], zaliczające go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z terminem do dnia 31 maja 2016 r. oraz wskazujące, że daty istnienia niepełnosprawności nie da się ustalić. Z kolejnego załączonego orzeczenia z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wynikało, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. we W. uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustaleń zawartych w punktach: II (symbol przyczyny niepełnosprawności), IV (data powstania niepełnosprawności) oraz 2 (wskazania dotyczące szkolenia, w tym specjalistycznego), orzekając jednocześnie w uchylonym zakresie o nowym symbolu niepełnosprawności (punkt II), a także stwierdzając, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa (punkt IV), a wnioskodawca nie wymaga szkolenia, w tym specjalistycznego (punkt 2 wskazań). Strona do złożonego wniosku dołączyła również dokumentację sądową z postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, z której wynika, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt VII Ua [...]), Sąd Okręgowy w J. oddalił apelację C.G. od wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w J. z dnia [...] września 2013 r. (sygn. akt IV U [...]), oddalającego odwołanie wnioskodawcy od ww. orzeczenia Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Odpis wyroku Sądu Okręgowego wraz z uzasadnieniem został skarżącemu przesłany przy piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i 3, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1-2a i 4, art. 26, art. 29 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 – dalej jako: u.ś.r.), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 129, poz. 1058) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz.3), Burmistrz Miasta K. przyznał wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości [...] zł na okres od 1 do 30 czerwca 2014 r. oraz od 1 lipca 2014 r. do 31 maja 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący spełnia kryteria określone w art. 16 ust. 3 u.ś.r. do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, albowiem mimo ukończenia 16 roku życia, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez niego 21 roku życia. Ponadto określając zakres czasowy na jaki przedmiotowe świadczenie rodzinne zostało ustalone organ podkreślił, że orzeczenie o niepełnosprawności stało się prawomocne w dniu [...] lutego 2014 r., tj. w dniu wydania wyroku przez Sąd Okręgowy w J., a w związku z tym trzymiesięczny termin na złożenie wniosku, uprawniający stronę do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym zainicjowano postępowanie dotyczące ustalenia stopnia niepełnosprawności, upłynął w dniu [...] maja 2014 r. Wobec powyższego wniosek strony złożony dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. nie wypełniał – w ocenie organu I instancji - hipotezy normy prawnej zawartej w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Stąd też organ I instancji przyjął, że zasiłek pielęgnacyjny przysługiwać będzie stronie od miesiąca, w którym strona wystąpiła ze stosownym żądaniem, czyli od dnia 1 czerwca 2014 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł C.G. podnosząc, że nie zgadza się on z treścią rozstrzygnięcia i wnosi o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego od marca 2012 r. wraz z należnymi odsetkami.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1-2a, art. 26 u.ś.r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 31 maja 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgadza się ze stwierdzeniem organu I instancji, że skarżący spełniał kryteria uprawniające go do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jednakże organ II instancji nie uwzględnił stanowiska strony dotyczącego przyjęcia okresu zasiłkowego od marca 2012 r., tj. od miesiąca, w którym ww. złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Organ odwoławczy zaznaczył bowiem, że z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wywiódł, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wystawione przez Zespół Powiatowy, a następnie uchylone w części przez organ II instancji, stało się prawomocne z dniem [...] lutego 2014 r. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, aby nabyć prawo do otrzymania świadczenia rodzinnego z wyrównaniem od miesiąca, w którym strona wystąpiła do właściwego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, niezbędnym było wystąpienie z żądaniem przyznania świadczenia rodzinnego najpóźniej do dnia [...] maja 2014 r. Skarżący złożył zaś przedmiotowy wniosek dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r., co obligowało organ do ustalenia okresu zasiłkowego począwszy od miesiąca czerwca 2014 r., bez uwzględnienia dyspozycji art. 24 ust. 2a u.ś.r. Organ odwoławczy nadmienił również, że określony w powyższym przepisie trzymiesięczny termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego niedochowanie powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnych i pozbawia organy administracji publicznej możliwości orzekania w tym zakresie. Ponadto, negatywnie oceniając przyjęty przez organ I instancji podział okresu zasiłkowego na dwie części, tj. od 1 do 30 czerwca 2014 r. i od 1 lipca 2014 r. do 31 maja 2016 r., organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji w tym zakresie nie znajdowała żadnego uzasadnienia. Z tej też przyczyny Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J. uznało za słuszne dokonanie zmiany rozstrzygnięcia w tym zakresie poprzez łączne wskazanie okresu zasiłkowego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z dokumentami do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, czyli do dnia 31 maja 2016 r.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący C.G. , zarzucając organowi II instancji, że nie uwzględnił wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Przede wszystkim – zdaniem skarżącego – organ odwoławczy pominął fakt, że pomimo wydania przez Sąd Okręgowy wyroku w dniu [...] lutego 2014 r., strona o jego treści dowiedziała się dopiero w momencie doręczenia wskazanego orzeczenia wraz z uzasadnieniem, co nastąpiło dopiero pod koniec czerwca 2014 r. Skarżący podkreślił, że nie miał zatem możliwości wcześniejszego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego, albowiem nie dysponował pełną dokumentacją, która powinna zostać dołączona do wniosku. Z tej też przyczyny – zdaniem skarżącego – organ odwoławczy zobowiązany był do uwzględnienia jego szczególnie trudnej sytuacji wynikającej z braku zawinienia z jego strony oraz nieprawidłowego działania sądu powszechnego. Ponadto skarżący zaznaczył, że zastosowany przez organ odwoławczy przepis uniemożlwiający przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po upływie terminu 3 miesięcy od daty wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest niekonstytucyjny oraz narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasadę współżycia społecznego. Skarżący, odwołując się do przepisów prawa cywilnego, wskazał również, że uznanie przez organ jego żądania za przedawnione było niezasadne, gdyż przysługiwały mu znacznie dłuższe okresy przedawnienia (3 lata i więcej). Na zakończenie skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie poinformował go o możliwości otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie wydanego przez siebie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co zdaniem skarżącego mogło mieć wpływ na zmianę sytuacji skarżącego, nie mającego wiedzy i świadomości o przysługujących mu uprawnieniach. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skarżący wniósł o zmianę lub uchylenie decyzji oraz o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca marca 2012 r. wraz z należnymi odsetkami, a także o zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak było przesłanek do jej uchylenia. Sąd I instancji podał przy tym, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 – dalej jako: u.ś.r.), a następnie przytoczył treść art. 16 ust. 1-3 u.ś.r. Zdaniem Sądu I instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że w efekcie wydania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenia z dnia [...] maja 2012 r., zmienionego następnie w części przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r., skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z zaznaczeniem, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, za istotne należało również uznać, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt VII Ua [...]) Sąd Okręgowy w J. oddalił apelację skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w J. z dnia [...] września 2013r. (sygn. akt IV U [...]), oddalającego odwołanie od ww. orzeczenia Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, skarżący spełnił przesłanki uprawniające go do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 3 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił jednak, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawał okres na jaki został przyznany zasiłek pielęgnacyjny, a dokładniej wyznaczająca go data początkowa. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że skarżący nie negował daty końcowej okresu zasiłkowego, która – zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 zd. 2 u.ś.r. – została prawidłowo oznaczona na dzień 31 maja 2016 r. Odnosząc się do przedmiotowej kwestii, Sąd I instancji powołując się na brzmienie art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. wskazał, że w jego ocenie skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego było w pełni zasadne. Sąd I instancji podał bowiem, że aby otrzymać zasiłek pielęgnacyjny począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, bezwzględnie należy w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wystąpić z żądaniem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od tej niepełnosprawności. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył przy tym, że pod pojęciem "wydanie orzeczenia" należy rozumieć dzień, w którym właściwy organ lub sąd wytworzył orzeczenie o niepełnosprawności bądź o stopniu niepełnosprawności, a w związku z tym nie może ono być utożsamiane z pojęciem "doręczenia orzeczenia". Tym samym, Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności doszło w dniu 12 lutego 2014 r., gdyż wówczas został wydany prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze oddalający apelację skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 19 września 2013 r., którym to rozstrzygnięciem oddalono odwołanie od ww. orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Stąd też w ocenie Sądu I instancji – stosownie do treści art. 57 § 3 k.p.a. – trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego upływał z dniem 12 maja 2014 r. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że doręczenie skarżącemu ww. wyroku z uzasadnieniem i klauzulą prawomocności dopiero pod koniec czerwca 2014 r., a więc ponad trzy miesiące po jego wydaniu, w żadnym stopniu nie ograniczyło skarżącemu możliwości złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w terminie. W ocenie Sądu I instancji skoro skarżący wystąpił o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 12 lutego 2014r. i uzasadnienie takie zostało sporządzone i doręczone, to należało uznać, że skarżący o wydaniu tego wyroku wiedział już co najmniej od dnia 19 lutego 2014 r., tj. ostatniego dnia terminu na zgłoszenie żądania sporządzenia uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dodał również, że zgodnie z treścią art. 363 § 1 k.p.c. ww. wyrok Sądu Okręgowego był prawomocny już w momencie jego wydania. Dlatego też w zdanie Sądu I instancji w sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, czyli od marca 2012 r. Ponadto w ocenie Sądu I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego – przesłanki zastosowania przepisów zawartych w ust. 2 i 2a art. 24 u.ś.r. wzajemnie się wykluczały, a w związku z tym w sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia po upływie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie miał możliwości zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. i zobowiązany był do ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z tej też przyczyny – zdaniem Sądu I instancji – organ odwoławczy nie miał możliwości wydania oczekiwanej przez skarżącego decyzji tylko i wyłącznie w oparciu o zasadę pogłębiania zaufania do państwa i prawa, bowiem takie działanie należałoby zakwalifikować jako sprzeczne z zasadą praworządności obligującą organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Sąd I instancji nadmienił także, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie powoływał się na okoliczność, że żądanie skarżącego przedawniło się, a jedynie wskazał, że termin ten nie podlega przywróceniu. Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł, aby ww. art. 24 ust. 2a u.ś.r. był niezgodny z Konstytucją RP, w szczególności z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP. W odniesieniu zaś do ostatniego z zarzutów skargi dotyczącego braku stosownego pouczenia ze strony Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, co do możliwości ubiegania się o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z ustalonym stopniem niepełnosprawności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że odnosił się on do orzeczenia, które co prawda wiązało się z niniejszym postępowaniem sądowym, lecz nie stanowiło jego przedmiotu zainteresowania. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonych istotnych okoliczności faktycznych, a powołane przez organ odwoławczy przepisy znajdowały w sprawie zastosowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – C.G. .

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

prawa materialnego, a to art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 69 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż trzymiesięczny termin na złożenie przez uprawnionego do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, biegnie zawsze bez przerwy od dnia wydania (ogłoszenia) orzeczenia (w tym prawomocnego wyroku sądu powszechnego) o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, także wtedy, gdy uprawniony złożył w ustawowym terminie wniosek o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie mu wyroku wraz z uzasadnieniem, a niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia, ewentualnie:

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 69 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie przywołanych przepisów postępowania miało oczywisty, istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skutkując oddaleniem skargi zamiast uchylenia decyzji.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie, o ile na gruncie wykładni językowej użyte w art. 24 ust. 2a u.ś.r. pojęcie "wydanie orzeczenia" oznacza – w odniesieniu do wyroków sądów powszechnych rozpatrujących odwołania od decyzji administracyjnych organów orzekających – dzień prawomocności wyroku, o tyle jednak z punktu widzenia celu regulacji ustawowej wynikającego z jej kontekstu konstytucyjnego, tak ustalony rezultat wykładni językowej jest nie do przyjęcia i wymaga korekty przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że ust. 2a został dodany do art. 24 u.ś.r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r., a genezy tej nowelizacji poszukiwać należy w stanowisku polskiego sądu konstytucyjnego, kwestionującego zgodność z ustawą zasadniczą rozwiązania przyjętego w art. 24 ust. 2 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym ówcześnie. Skarżący kasacyjnie przytoczył również obszerne fragmenty wyroku z dnia 23 października 2007 r. Trybunał u Konstytucyjnego, który orzekł, iż art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przedstawiona w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wykładnia art. 69 Konstytucji RP musi być wzięta pod uwagę także przy wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko Trybunału należało uznać za w pełni aktualne w odniesieniu do art. 24 ust. 2a u.ś.r., w tym przede wszystkim sensie, że wskazuje, iż ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu jest w sposób oczywisty niewystarczające. Skarżący podkreślił przy tym, że przepisy ustawowe muszą zapewniać efektywne osiągnięcie celu, którym jest zapewnienie osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej, a w związku z tym – w ocenie skarżącego kasacyjnie – wykładnia przepisów ustawowych nie może ograniczać się wyłącznie do aspektów językowych, a pod uwagę brać musi założone cele regulacji ustawowej. Dlatego też zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, aby spełniała postulat efektywnego osiągnięcia celu założonego w art. 69 Konstytucji RP, taka wykładnia art. 24 ust. 2a u.ś.r., która poprzestając na rygorystycznym ujęciu językowym w ogóle wyklucza rozważanie zawinienia uprawnionego do świadczenia w złożeniu wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia po upływie 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że sytuacja, w której uprawniony należycie pouczony o charakterze terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. i skutkach jego uchybienia z własnej winy (opieszałość, lekceważenie pouczenia, itd.) terminowi temu uchybia oraz sytuacja, w której uprawniony nie zostaje o tych okolicznościach pouczony i uchybia terminowi tylko i wyłącznie dlatego, że korzysta ze swojego prawa do należytego uzasadnienia aktu władzy publicznej dotyczącego sfery jego konstytucyjnie chronionych praw i obowiązków i nie będąc profesjonalistą (prawnikiem) błędnie utożsamia wydanie orzeczenia z doręczeniem orzeczenia z uzasadnieniem (lub bez) – są tak różnej natury, że nie mogą być w żadnym razie utożsamianie. W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa, tj. nie ograniczona sztucznie i rygorystycznie do aspektu językowego, a uwzględniająca aspekt celu regulacji i kontekst konstytucyjny, wykładnia art. 24 ust. 2a u.ś.r. musi to rozróżnienie uwzględniać, w szczególności jeśli uprawniony w przepisanym ustawą terminie (w realiach niniejszej sprawy: art. 387 §3 w zw. z art. 328 § 1 k.p.c.) złożył wniosek o doręczenie wyroku z uzasadnieniem, a zatem skorzystał z prawa do uzasadnienia dotyczących go aktów władzy publicznej, a następnie bez żadnej zwłoki złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, to pozostawałoby w rażącej sprzeczności z celem regulacji ustawowej i jej kontekstem konstytucyjnym (art. 69 Konstytucji RP) przyjęcie, iż w sposób zawiniony przez siebie uchybił terminowi z art. 24 ust. 2a u.ś.r. i nie służy mu prawo do tych świadczeń od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności (jej stopnia). Zdaniem skarżącego kasacyjnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2007 r. słusznie wskazał, że w kontekście art. 69 Konstytucji RP zasadą jest objęcie osób niepełnosprawnych pomocą przez cały okres niepełnosprawności, a odstępstwa od tej zasady wynikają, np. ze względu na tok postępowań służących "urzędowemu potwierdzaniu" stanu niepełnosprawności. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, także i w przypadku wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy mieć na względzie to, co w regulacji art. 69 Konstytucji RP jest zasadą a to, co tylko uzasadnionym od tej zasady wyjątkiem. Skarżący kasacyjnie przywołała przy tym na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że przyjmuje, iż przepisy art. 24 ust 2a u.ś.r. mają charakter materialnoprawny, stąd też z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż przepisy art. 24 ust. 2a u.ś.r. mają charakter formalny, skarżący sformułował jako zarzut ewentualny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. i w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że naruszenie przez Sąd l instancji ww. przepisów miało oczywisty istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchylenia decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2013.1456 t.j.) "1. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17. 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. 2a. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. 3. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego".

W kontrolowanej przez Sąd II instancji sprawie kwestią sporną jest termin początkowy, od którego skarżącemu kasacyjnie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie, co stara się wykazać w zarzutach skargi kasacyjnej dot. naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, zarówno Sąd I instancji, jak i działające w sprawie organy administracyjne, kierując się zawężoną literalną wykładnią art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekły na niekorzyść skarżącego kasacyjnie, formalistycznie przyjmując, że w jego sprawie nie zaistniały przesłanki, o których stanowi art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że prawo to mu przysługuje począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, tj. od marca 2012 r.

Sąd II instancji podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji naruszył prawo materialne w postaci art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 69 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż trzymiesięczny termin na złożenie przez uprawnionego do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, biegnie zawsze bez przerwy od dnia wydania (ogłoszenia) orzeczenia (w tym prawomocnego wyroku sądu powszechnego) o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, także wtedy, gdy uprawniony złożył w ustawowym terminie wniosek o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie mu wyroku wraz z uzasadnieniem, a niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia. W związku z tym, zdaniem Sądu II instancji, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oddalając skargę na kwestionowane decyzje.

Sąd II instancji nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska Sądu I instancji aprobującego decyzje administracyjne organów administracyjnych obu instancji i zwraca uwagę na to, że w kontrolowanej przez siebie sprawie Sąd I instancji w związku z brzmieniem art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie miał do czynienia z datą wydania przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale miał do czynienia z wyrokiem sądu powszechnego dot. tej niepełnosprawności. Sąd II instancji podkreśla, że trzeba dostrzegać różnicę między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w przytoczonym wyżej art. 24 ust. 2a), które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany (osobiście, przez pełnomocnika czy przedstawiciela ustawowego) - od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez sąd powszechny, które to orzeczenia wydawane w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie - wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w przypadku wyroku sądu I instancji, data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a nadto że data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest z reguły datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku.

W kontrolowanej sprawie przez Sąd I instancji mamy do czynienia z wyrokiem z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt VII Ua [...]), którym Sąd Okręgowy w J. oddalił apelację skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w J. z dnia [...] września 2013r. (sygn. akt IV U [...]), oddalającego odwołanie od ww. orzeczenia Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Przy czym jednocześnie trzeba stwierdzić, że działające w sprawie organy nie pouczyły skarżącego kasacyjnie o tym jak rozumieć w związku z potencjalnie mogącymi być wydanymi wyrokami w sprawie ustawowy zwrot art. 24 ust. 2a u.ś.r. : "Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności".

Tymczasem, kontynuując dalej argumentację, wobec obowiązku nałożonego na stronę przepisem art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2015 r., poz. 114) złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub o jego kontynuację wraz z kompletem dokumentów, nie można nie dostrzec ogromnej różnicy między datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności a datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego. W takiej sytuacji Sąd II instancji stwierdza, że po pierwsze brak jest normy prawnej regulującej wprost taką sytuację i po drugie: brak jest pouczenia skarżącego przez organy administracyjne o sposobie liczenia ewentualnego terminu (3 miesięcy) dla zachowania przesłanek, o których stanowi art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. A zatem odpowiednio, w ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 , wskazanym w rozpatrywanym zarzucie skargi kasacyjnej, Sąd II instancji za uzasadnione uznał to, że uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, że postępowanie takie z natury rzeczy trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego, a także - mając na względzie przyjęty ustawowo tryb odwoławczy – może trwać przez dłuższy czas przed sądem powszechnym. Jednakże konieczność złożenia przez osobę zainteresowaną wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego kompletu dokumentów, w tym zaopatrzonego w klauzulę prawomocności wyroku sądowego ustalającego niepełnosprawność - zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych - powoduje konieczność pouczenia osoby działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, w jakich okolicznościach wyrok sądu powszechnego (innych dla wyroku sądu I instancji, a inny dla wyroku sądu II instancji) staje się prawomocny oraz pouczenia, że czym innym jest data prawomocności wyroku, a czym innym orzeczenie o stwierdzeniu prawomocności wyroku, które to orzeczenie zwane nadaniem klauzuli prawomocności jest wydawane po dacie prawomocności wyroku i może być wydane kilka dni po nim, kilka tygodni, a nawet kilka miesięcy – w zależności także od tego czy wyrok Sądu I instancji był zaskarżony, czy w II instancji został utrzymany w mocy, czy też zmieniony w całości lub części.

Takiego pouczenia nie ma w aktach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, a prawnej oceny zagadnienia podniesionego powyżej - zdaniem Sądu II instancji - nie jest w stanie dokonać osoba nie obeznana z przepisami prawnymi, a może tego dokonać profesjonalny pełnomocnik, na wynajęcie którego najczęściej nie stać osoby starające się o świadczenia pielęgnacyjne, czy w ogóle rodziny dotknięte niepełnosprawnością któregokolwiek z członków rodziny, wobec znacznego wzrostu z tego względu kosztów utrzymania tej rodziny. W tej sytuacji, wobec braku stosownego pouczenia w sprawie administracyjnej, sposób rozumowania skarżącego kasacyjnie i jego wykładnia przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegająca na tym, że z wydaniem wyroku na potrzeby tego przepisu utożsamił doręczenie mu tego wyroku wraz z uzasadnieniem, po tym jak uprawniony do tego, i zobowiązany w swoim przekonaniu po części treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., złożył w ustawowym terminie wniosek o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie mu wyroku wraz z uzasadnieniem, a niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia - mieści się w granicach celowościowej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadnionej brzmieniem art. 69 Konstytucji RP. W tym miejscu na uwagę zasługuje fakt, że skarżący w szczególności, w przepisanym ustawą terminie, w realiach niniejszej sprawy: art. 387 § 3 w zw. z art. 328 § 1 k.p.c.; złożył wniosek o doręczenie wyroku z uzasadnieniem, a zatem skorzystał z prawa do uzasadnienia dotyczących go aktów władzy publicznej, a następnie bez żadnej zwłoki złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. W konsekwencji, pozostawałoby w rażącej sprzeczności z celem regulacji ustawowej i jej kontekstem konstytucyjnym wynikającym z art. 69 Konstytucji RP przyjęcie, iż w sposób zawiniony przez siebie uchybił terminowi z art. 24 ust. 2a u.ś.r. i nie służy mu prawo do tych świadczeń od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności (jej stopnia).

Mając powyższe na uwadze Sąd II instancji podkreśla, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zarzucenia skarżącemu, iż uchybił terminowi do złożenia wniosku o którym jest mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. i przerzucania na osobę niepełnosprawną konsekwencji decyzji organów orzekających o tej niepełnosprawności nie posiadających stosownych ww. pouczeń.

Nie zasługuje na uwzględnienie drugi zarzut skargi kasacyjnej, gdyż podnosząc naruszenie przepisów postępowania powołuje się zasadniczo na wady materialnoprawne w postaci naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r i naruszenie art. 69 Konstytucji RP, co oznacza, że zarzuty te zostały wadliwie zakwalifikowane jako zarzuty dot. naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten stanowi generalne stwierdzenie o wadliwie zastosowanej normie kompetencyjnej z przyczyn materialnoprawnych i nie zasługuje na uwzględnienie w grupie zarzutów dot. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy.

Ponieważ uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej, pokrywają się zasadniczo z zarzutami skargi wniesionej do Sądu I instancji, Sąd II instancji działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i kierując się zasadami ekonomii procesowej, rozpoznaje także skargę, uznając zasadność tych zarzutów skargi, które są adekwatne z zarzutami skargi kasacyjnej. W wyniku rozpoznania skargi w realiach kontrolowanej sprawy, Sąd II instancji stwierdza, w oparciu o powyżej przedstawioną argumentację i wykładnię prawa, bez zbędnego jej powtarzania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijającej walor celowościowy omawianych norm a także wieloznaczność i względną nieprecyzyjność ustawowego zwrotu: "Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności", a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonych decyzji, co powoduje ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd II instancji zwraca uwagę organów na treść art. 153 p.p.s.a, który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji, działając na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd II instancji wyjaśnia, że zgodnie z art. 254 § 1 in fine p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.