Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 552/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Przygodzice z dnia 30 marca 2011 r. nr VI/37/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, których organem prowadzącym jest Gmina Przygodzice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2011 r. Rada Gminy Przygodzice (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o.") – podjęła uchwałę nr VI/37/2011 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Przygodzice (dalej: "Uchwała").

W § 1 Uchwały postanowiono, że świadczenia udzielane w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w odrębnych przepisach, są realizowane bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie. W § 2 Uchwały wyszczególniono "usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie", które podlegają opłacie. Zgodnie z § 3 Uchwały miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji płatnych świadczeń, o których mowa w § 2, ustalana jest na podstawie zadeklarowanej przez rodziców (prawnych opiekunów) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej i wynosi: (1) dla oddziałów 10 godzinnych – 80,00 zł, (2) dla oddziałów 9,5 godzinnych – 72,00 zł, (3) dla oddziałów 9 godzinnych – 64,00 zł. W myśl § 4 Uchwały szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze świadczone przez przedszkola, o których mowa w § 2, określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. W pozostałych przepisach Uchwały postanowiono o: utracie mocy uchwały nr VII/36/07 Rady Gminy Przygodzice z dnia 22 czerwca 2007 r. (§ 5), powierzeniu wykonania Uchwały Wójtowi Gminy Przygodzice (§ 6), a także o wejściu w życie Uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r. (§ 7).

Pismem z 19 kwietnia 2013 r., sygn. II Pa 2/13, Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył w całości opisaną wyżej Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 u.s.o., polegające na:

– naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że ustalono jedynie wysokość opłaty miesięcznej, i zablokowanie w ten sposób możliwości stosownego potrącania opłat za nieobecność dziecka w przedszkolu;

– uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci oraz kwestii ustalenia terminu wnoszenia opłat z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,

wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że Uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego, gdyż jest adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy Przygodzice (dalej: "Gmina"), których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym, i nakłada na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te mają charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego Gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. Dlatego też, zdaniem Skarżącego, w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu, albowiem zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała tych standardów nie spełnia, gdyż wprowadza zryczałtowaną opłatę miesięczną za świadczenia przedszkola, której wysokość zależy wyłącznie od zadeklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Ustalona w ten sposób opłata ma charakter opłaty sztywnej, nie określa bowiem wartości jednej godziny świadczenia usług przedszkolnych, a jej wysokość nie jest w żaden sposób związana z ilością godzin faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu w danym miesiącu. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług, i powoduje naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń.

Prokurator podkreślił, że przepisy ustawy o systemie oświaty wyraźnie określają kompetencję organów samorządu – wyłącznie jako uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wszelkie inne kwestie, nie objęte wyraźnie upoważnieniem ustawowym, nie mogą być przedmiotem regulacji organu samorządu w formie aktu prawa miejscowego. Uregulowana w § 4 Uchwały kwestia zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami wykracza poza upoważnienie ustawowe. Przepis ten stanowi próbę niedopuszczalnego w świetle art. 14 ust. 5 u.s.o. przeniesienia kompetencji przyznanych przez ustawę radzie gminy na inny podmiot – dyrektora przedszkola.

W konkluzji Prokurator stwierdził, że skoro kwestionowane postanowienia Uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe, to podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP"). A ponieważ wyeliminowanie wadliwych unormowań Uchwały uczyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie, to zasadne jest zaskarżenie Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Przygodzice (dalej: "Wójt") wniósł o jej częściowe oddalenie – w zakresie zarzutu naruszenia zasad ekwiwalentności. W uzasadnieniu podkreślił, że Gmina określając przedmiotową opłatę nie naruszyła zasady ekwiwalentności, gdyż z przeprowadzonej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń wynika jednoznacznie, iż opłaty nie pokrywają całkowitych kosztów związanych z realizacją świadczeń udzielanych przez przedszkola. Mają one charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez Gminę kosztów udzielonych świadczeń. Przyjęcie sztywnej opłaty na bardzo niskim poziomie jest korzystne zarówno dla Gminy, która jest w stanie realnie zaplanować swój budżet, oraz powoduje faktycznie ustalenie niższej opłaty niż w sytuacji określenia wynagrodzenia za każdą godzinę świadczenia. Zdaniem Wójta z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. nie wynika, że organ winien ustalić opłatę za kolejne godziny spełnienia świadczenia. Przepis ten nie określa jednostki czasu, jaką należy się posługiwać. Przyjmując za podstawę rozliczenia godzinę oraz interpretację, że opłata należy się za konkretny czas pobytu dziecka w przedszkolu, należałoby stwierdzić, iż czas pobytu trzeba rozliczać proporcjonalnie i ustalać odpłatność za 15 minut świadczenia, w sytuacji gdy dziecko skorzystało z usługi jedynie w tym czasie. Tymczasem w uchwałach organów stanowiących często pojawia się zapis, że opłata przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę spełnienia świadczenia. W załączeniu Wójt przedstawił sposób wyliczenia rzeczywistych kosztów przeprowadzenia 1 godziny zajęć w przedszkolu, z którego, w ocenie organu, jasno wynika, że rodzice nie pokrywają nawet w połowie kosztów związanych z realizacją świadczeń udzielanych przez przedszkola. Ponadto Wójt stwierdził, że, inaczej niż przyjmuje Prokurator, ustawa o systemie oświaty nie wymaga określenia, za jakie konkretnie świadczenia będą pobierane opłaty od rodziców przedszkolaków. Nie ma przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek wykazania związku między oferowanymi usługami, a odpłatnością za korzystanie z nich. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem NSA gmina może pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć.

Odnosząc się zaś do zarzutu uregulowania Uchwałą kwestii zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci oraz kwestii ustalenia terminu wnoszenia opłat, Wójt stwierdził, że wskazany przepis rzeczywiście upoważnienia takiego nie daje. Jednakże, w ocenie tego organu, stosowaną praktyką wykonywaną w ramach czynności materialno-technicznych winno być zawieranie umów na zlecenie wykonania konkretnego świadczenia. Dotychczasowa praktyka wskazuje jednak, że dzieci są do przedszkola przyjmowane na podstawie zgłoszenia rodziców (opiekunów prawnych); takie zgłoszenie musi być potwierdzone, iż zostało przyjęte do wykonania. To uregulowanie winno znaleźć się w statucie przedszkola.

Pismem z 21 sierpnia 2013 r. Gmina zawiadomiła Sąd, że w dniu 07 sierpnia 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXX/255/2013 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Przygodzice, jednocześnie uchylając zaskarżoną Uchwałę. Nowo podjęta uchwała oczekuje na ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr VI/37/2011 Rady Gminy Przygodzice w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Przygodzice – w całości. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 01 czerwca 2011 r. (Nr 156, poz. 2540) i zgodnie z § 7 Uchwały weszła w życie w dniu 16 czerwca 2011 r., z mocą obowiązującą od dnia 01 września 2011 r.

Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanego w odpowiedzi na skargę faktu uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej Uchwały na sesji w dniu 07 sierpnia 2013 r. należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Ponadto godzi się zauważyć, że do dnia wydania niniejszego wyroku zaskarżona uchwała nie została jeszcze formalnie wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż uchylająca ją uchwała Nr XXX/255/2013 nie została dotychczas opublikowana w dzienniku urzędowym, a tym samym nie weszła jeszcze w życie (por. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż, jak trafnie uznały obie strony, jest ona aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, zaskarżona uchwała w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez gminne przedszkola publiczne została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w przepisie art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co tu szczególnie istotne, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób gruntowny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały oraz uzasadnienia do niej pokazuje, że Rada Gminy nie uwzględniła w pełni, wynikających z tej nowelizacji, zmian zakresu przedmiotowego kompetencji normodawczej.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu (obowiązującym od 01 września 2010 r.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.). Natomiast wcześniej (do 31 sierpnia 2010 r.) art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, "z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Powołany zaś art. 6 [ust. 1] pkt 1 u.s.o. głosił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 31 sierpnia 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie.

Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że przed 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. Potwierdza to zamieszczony w ustawie zmieniającej z 05.08.2010 r. przepis art. 2, z którego jasno wynika, że w wyniku dokonanych zmian tracą moc dotychczasowe uchwały wydane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. (z tym że ze względów pragmatycznych skutek ten został przez ustawodawcę odroczony najpóźniej do 31 sierpnia 2011 r.) – a to zgodnie z wynikającą z § 32 ust. 2 w zw. z § 143 ZTP regułą, że zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego polegająca na zmianie zakresu spraw przekazanych do uregulowania tym aktem lub wytycznych dotyczących jego treści, prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez ów akt z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego (z tym że na warunkach określonych w § 33 ZTP ustawodawca może wyjątkowo zdecydować o czasowym zachowaniu takiego aktu w mocy po tym dniu).

W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już istotnego znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. W konsekwencji zbędne i nieoperatywne, a wręcz błędne i szkodliwe (o czym niżej), stało się odwoływanie przy konstruowaniu tych opłat do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 30 marca 2011 r., a więc siedem miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. – oparta została w istocie na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Wynika to już ze sformułowania § 1 Uchwały, który zamiast jasnego określenia czasu, w jakim przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę – jak tego wymaga art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu – traktuje o wymiarze bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola "w zakresie podstawy programowej". Z § 2 Uchwały (z wprowadzenia do wyliczenia) wynika zaś jednoznacznie, że regulowane tym aktem opłaty zostały ustalone za świadczenia przedszkola "wykraczające poza podstawę programową". Konsekwentnie w § 3 Uchwały mówi się, iż jest to opłata "za czas realizacji płatnych świadczeń, o których mowa w § 2", ustalana na podstawie zadeklarowanej "liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej". W uzasadnieniu do Uchwały przywołano zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w nieaktualnym brzmieniu (obowiązującym do 31 sierpnia 2010 r.), zgodnie z którym przedszkole publiczne "prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Tymczasem twierdzenie o wymogu bezpłatności nauczania w zakresie podstaw programowych było już nieaktualne w dacie podejmowania Uchwały. Podobnie jak sformułowanie, że rada gminy podejmując przedmiotową uchwałę "precyzuje świadczenia udzielane przez przedszkole, nieobjęte podstawą programową wychowania przedszkolnego".

Wszystko to dowodzi, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę oparła się na nieaktualnej treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. W konsekwencji Rada Gminy określiła czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu poprzez wymiar usług świadczonych w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego – przez co nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także całkowicie bezpodstawnie, i w istocie ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci, formalnie ograniczyła możliwość świadczenia przez przedszkole usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie (por. § 1–3 Uchwały).

Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści już nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia, narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (zob. wyrok WSA z 14.02.2013 r., IV SA/Po 1228/12, CBOSA). W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r., a więc na podstawie normy już nieobowiązującej – jest nieważna w całości.

Powyższa konstatacja zasadniczo zwalnia z konieczności szczegółowego odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących kwestionowanych w niej unormowań Uchwały. Jedynie ubocznie wypada zatem zauważyć, że choć wejście w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. nakazuje daleko posuniętą ostrożność w posiłkowaniu się orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie przepisów u.s.o. sprzed nowelizacji – gdyż istotna część tego dorobku uległa dezaktualizacji na skutek wprowadzonych zmian legislacyjnych (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA) – to akurat w kwestii niedopuszczalności ustalania stałych opłat (dziennych, miesięcznych), abstrahujących od rzeczywistego wymiaru świadczeń, z jakich korzystało dziecko w przedszkolu, dotychczasowe orzecznictwo pozostało nadal aktualne. W szczególności, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2013 r. (I OSK 240/13, CBOSA), w obecnym stanie prawnym pozostaje nadal aktualny pogląd, że sam sposób ustalenia odpłatności, w tym zwłaszcza wysokość opłat, winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Innymi słowy, wciąż wiążący pozostaje wymóg ekwiwalentności opłat wnoszonych przez rodziców (opiekunów) i świadczeń udzielanych przez przedszkole.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w odniesieniu do opłat za przedszkole zasada ekwiwalentności świadczeń ma jednak charakter swoiście "jednokierunkowy", w tym sensie, że wyznacza jedynie nieprzekraczalną granicę wysokości opłaty, jaka może zostać ustalona przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie stając na przeszkodzie określeniu tej opłaty w niższej wysokości, tj. wprowadzeniu w uchwale niepełnej odpłatności za świadczone usługi. Skoro bowiem, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., rada gminy może całkowicie odstąpić od pobierania opłat za świadczenia udzielane w czasie wykraczającym poza "gwarantowane" bezpłatne 5 godzin dziennie, to tym bardziej może odstąpić od ich pobierania jedynie w części (np. określając stawkę opłaty w wysokości niższej od wartości udzielanych świadczeń). Z tej perspektywy za dopuszczalne należałoby uznać więc np. wprowadzenie jednej stawki za różne świadczenia udzielane przez przedszkole – pod warunkiem wszakże, że ustalona stawka byłaby równa lub niższa od wartości "najtańszego" świadczenia (grupy świadczeń) udzielanych w jednostce czasu – a raczej za wadliwe, wzmiankowane w odpowiedzi na skargę, naliczanie opłat za każdą "rozpoczętą" (a nie "pełną") godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (zob. szerzej wyrok WSA z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12, CBOSA).

Nadal nie budzi też wątpliwości niemożność cedowania przez radę gminy kompetencji normodawczych na rzecz innych podmiotów, w tym także wprowadzania do uchwał wydawanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. postanowień dotyczących obowiązku zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrekcją przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi (por. szerzej wyrok WSA z 22.05.2013 r., IV SA/Po 393/13, CBOSA). Wobec jednak uznania przez Gminę tego zarzutu skargi za zasadny, kwestia ta nie wymaga tu szerszego omówienia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., orzekł jak w sentencji.