Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 958/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2020 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] w Sądzie Rejonowym w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1993 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności opisanej powyżej nieruchomości.

W piśmie z [...] lutego 2020 r. M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego P. S., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wskazując, że cześć skomunalizowanej działki nr [...] stanowi fragment działki gruntu nabytej przez M. S. (spadkodawcę wnioskodawców) na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1948 r. Z tego względu nie powinna ona podlegać komunalizacji.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Minister decyzją z [...] grudnia 2020 r. – utrzymaną następnie w mocy własną decyzją z [...] lutego 2021 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., nr [...], powołując się na brak interesu prawnego po stronie Skarżących.

Minister wyjaśnił, że jego zdaniem, Skarżący nie wykazali, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy ich interesu prawnego, a tym samym, że posiadają oni legitymację do zainicjowania takiego postępowania względem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, organ wskazał, że był zmuszony jednak do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem Skarżących. Minister powołując się na poglądy sądów administracyjnych w tym zakresie, przyjął że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Zdaniem Ministra, postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób.

W ocenie organu, istotna w sprawie jest okoliczność, która wynika z zaświadczenia Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1993 r., nr [...], w którym wskazano, że działka nr [...] o pow. [...] m2 - plac [...] położona w obrębie [...] miasta [...] ujęta jest w operacie ewidencyjnym miasta jako droga publiczna. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) ww. działka stała się z dniem 1 października 1985 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Jak wyjaśnił przy tym organ, powyższe zaświadczenie stanowiło następnie podstawę wystąpienia z wnioskiem z [...] lutego 1993 r. do Sądu Rejonowego w [...] przez Urząd Rejonowy w [...] o urządzenie nowej księgi wieczystej dla nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta [...] - [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] i dokonanie w dziale II księgi wieczystej wpisu prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Powołując się m.in. na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 108/94, organ podniósł, że do ujawnienia w księdze wieczystej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną wystarczy wydane na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. zaświadczenie stwierdzające spełnienie się warunków nabycia tego prawa przez Państwo. Minister zwrócił uwagę także, że osoba, która kwestionuje tytuł własności Skarbu Państwa do gruntu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych może dochodzić swoich praw do tego gruntu w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Tylko bowiem tą drogą (powództwa cywilnego) można zakwestionować tytuł prawny Państwa do gruntu nabytego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W związku z powyższym, powołując się na domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, Minister uznał, że do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym, jest ono wiążące dla organu w ramach niniejszego postępowania. Zdaniem organu, nie jest możliwe kwestionowanie przez organ administracji publicznej treści wpisów własności w księgach wieczystych, jak również wykluczona jest jakakolwiek kontrola w postępowaniu administracyjnym dotycząca treści wpisów własności w tychże księgach.

Uwzględniając powyższe ustalenia organ przyjął, że w dacie komunalizacji, tj.

[...] maja 1990 r. nieruchomość ozn. jako działka nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skutkuje to tym z kolei, zdaniem Ministra, że wszczęte na wniosek Skarżących, postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., nr [...], jest bezprzedmiotowe z powodu braku legitymacji procesowej po stronie Skarżących, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] lutego 2021 r. wywiedli Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu z [...] grudnia 2020 r., jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili natomiast naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezasadnie umarzającej postępowanie administracyjne;

2) art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., nr [...];

3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności zaś dowodu z opinii biegłego geodety, w odniesieniu do okoliczności w jakiej części nieruchomości przy ul. [...] w [...] nabyta przez spadkodawcę Skarżących w 1948 r. pokrywa się w terenie z nieruchomością będącą przedmiotem decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 1993 r., nr [...], tj. [...] w [...], a także brak uwzględnienia materiału dowodowego w postaci archiwalnych szkiców polowych nr [...] i [...] prezentujących stan granic nieruchomości przy ul. [...] w [...] w 1948 r.;

4) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez niezasadne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe wzruszenie domniemania zgodności prawa ujawnionego w księdze w wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a wyłącznie właściwy w tym zakresie pozostaje sąd powszechny;

5) art. 16 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie skutków prawomocności decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 1993 r., nr [...] wyrażających się w tym, że stanowi ona przeszkodę do uwzględnienia powództwa Skarżących o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że Minister zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku określenia jaka część nieruchomości nabytej przez M. S. w 1948 r. stała się następnie częścią działki nr [...]. Skarżący zaoferowali w tej mierze materiał dowodowy w postaci archiwalnych szkiców polowych nr [...] i [...] prezentujących stan granic nieruchomości przy ul. [...] (ul. [...]) w [...] w 1948 r., który jednak nie został uwzględniony przez organ. Zdaniem Skarżących, z materiałów tych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar, dla którego została założona księga wieczysta nr [...] (z wpisaną powierzchnią [...] m2) jest częściowo obszarem wykraczającym poza aktualną działkę geodezyjną nr [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 i wkraczającym powierzchnią [...] m2 w obszar obecnej działki nr [...]. Skarżący podnieśli, że nie sposób przyjąć, że rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej nr [...] jest jakkolwiek "większa" czy "mocniejsza" niż księgi wieczystej nr [...]. Argumentem w tej mierze nie jest w szczególności to, zdaniem Skarżących, że nowsza księga wieczysta posługuje się numerem geodezyjnym nieruchomości, a księga starsza takiego numeru nie zawiera, a operuje jedynie powierzchnią i adresem.

Skarżący zarzucili także, że decyzja komunalizacyjna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co oznacza, że sąd powszechny nie może badać jej ważności i tym samym skuteczności wpisu w księdze wieczystej. W świetle powyższego Skarżący podnieśli, że prawidłowym było wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dopóki bowiem ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym, jest ona wiążąca dla sądów cywilnych i stanowi przeszkodę w realizacji wszelkich ich uprawnień w odniesieniu do tej części nieruchomości spadkowej, która weszła w obszar działki nr [...].

Zdaniem Skarżących, wobec braku podstaw do opierania się wyłącznie na wpisie Skarbu Państwa do księgi wieczystej, w postępowaniu administracyjnym należy również zbadać czy rzeczywiście istniały przesłanki nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W szczególności należy poddać kontroli czy cały przedmiotowy obszar stanowił drogę publiczną oraz czy zostały spełnione wymogi związane z oddaniem tego gruntu pod drogę wybudowaną z udziałem czynu społecznego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Pismem z [...] września 2021 r. Skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na zawartą z Miastem [...] ugodę mediacyjną przed Sądem Okręgowym w [...] dotycząca m.in. kwestii roszczeń Skarżących wobec skomunalizowanej części spornej nieruchomości.

Postanowieniem z [...] października 2021 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Pismem z [...] października 2021 r. Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem obie zaskarżone decyzje Ministra nie naruszają obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 105 § 1 k.p.a., stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza zaś brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17 – wyrok opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Z kolei stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z brzmieniem art.

28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w niniejszej sprawie organ uznał,

iż w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację.

Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem tej kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., I OSK 2218/18, Lex nr 2979664, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, Lex nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07, CBOSA). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Niemniej jednak, nie mają racji Skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie został naruszony przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten bowiem wskazuje na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy jednak do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności

w postępowaniu wszczętym z urzędu. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa

w art. 28 k.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku

z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., I OSK 2218/18, Lex nr 2979664).

W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba też podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych komunalizacją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej jako "ustawa"), tj. art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10, CBOSA). Sąd wskazuje zatem, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiot strony przysługuje wyłącznie danej gminie, Skarbowi Państwa oraz podmiotowi, który wykaże, że przysługuje mu tytułu prawnorzeczowy do nieruchomości albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki NSA z 9 maja 2017 roku sygn. akt I OSK 1181/15; z 16 maja 2012 roku sygn. akt I OSK 660/11; z 13 kwietnia 2012 roku sygn. akt I OSK 511/11, CBOSA).

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma natomiast żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji M. S. – spadkodawcy Skarżących, przysługiwał tytuł własności do spornej działki nr [...]. Skarżący, wbrew temu co twierdzą, nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego, by [...] maja 1990 r. przysługiwało im lub ich poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości. Przyjąć więc należy, że wywód Skarżących nie opiera się na dokumentach, z nich bowiem nie wynika, by [...] maja 1990 r. poprzednikom prawnym Skarżących przysługiwało prawo własności do tejże nieruchomości.

Jak ustalił za to organ w dacie komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r., przedmiotowy grunt oznaczony jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowił z mocy prawa – przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – własność państwową, co zostało odzwierciedlone w treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej nieruchomości od [...] stycznia 1994 r. przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych. Nieruchomość nie stanowiła zatem własności prywatnej jak twierdzą Skarżący.

Powyższe ustalenie organu znajdują potwierdzenie również w informacjach uzyskanych od Starosty [...], wskazanych w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., gdzie dodatkowo wyjaśniono, że od 1969 r. (od momentu założenia operatu ewidencji gruntów i budynków) w spisie podmiotów będących właścicielami lub władającymi przedmiotowym gruntem nigdy nie był wpisany ani M. S., ani jego następcy prawni (Skarżący).

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez Skarżących zarzutu dotyczącego tego, że cześć działki nr [...] (o powierzchni [...] m2) w dacie komunalizacji ([...] maja 1990 r.) stanowiła fragment nieruchomości zakupionej przez M. S. w 1948 r. o łącznej powierzchni [...] m2, Sąd pragnie wyraźnie podkreślić, że na powyższą okoliczność brak jest jednoznacznych dowodów, ponieważ akta ksiąg wieczystych nie zawierają graficznego odwzorowania granic nieruchomości nabytej przez M. S., co przyznali nawet sami Skarżący we wniosku z [...] lutego 2020 r. inicjującym przedmiotowe postępowanie. Potwierdza to również Starosta [...] (vide: pismo z [...] sierpnia 2020 r.). Nie można zatem w takiej sytuacji przyznać decydującego znaczenia szkicom z lat 1935-1936 przedstawionym przez Skarżących.

W tym aspekcie sprawy, Sąd podziela zatem wątpliwości organu. Jak słusznie podniósł bowiem organ, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy Skarżącym służy tytułu prawnorzeczowy do nieruchomości. W ocenie Sądu, nie mają racji Skarżący, że to organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez nich okoliczności chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. Wbrew stanowisku Skarżących, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie na organie, lecz na Skarżących. Żądając wszczęcia postępowania nadzorczego Skarżący powinni legitymować się tytułem do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji. Nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku, środków takich nie przedstawia. Sąd chciałby zwrócić uwagę, że niewątpliwie obowiązkiem Skarżących w niniejszej sprawie było, zanim wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania, staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący żadnych wątpliwości tytułu prawnorzeczowy do spornej części nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. Tymczasem materiał dowody zaoferowany przez Skarżących, zdaniem Sądu, nie spełnia powyższego wymogu.

Podkreślenia w tej sprawie wymaga także, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawodawca dodatkowo wzmocnił powyższe domniemanie stanowiąc w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Obalenia powyższego domniemania, jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.k.w.h. – w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Powyższe oznacza tym samym, że widniejący w księdze wieczystej spornej działki wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, stanowi na podstawie art. 6262 § 6 k.p.c. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c., prawomocne orzeczenie sądu, które wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony jak również organy państwowe i organy administracji publicznej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 729/16, CBOSA), zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest

w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma

w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu

z rzeczywistym stanem prawnym. W powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd wyrażony w wyroku NSA z 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), że zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. także wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1488/16). Sąd w pełni podziela powyższe poglądy judykatury.

Warto uwagę zwrócić również i na to, że Skarżący nie wykazali w niniejszej sprawie, że podejmowali jakiekolwiek działania w powyższym obszarze, a zmierzające do wzruszenia kwestionowanego wpisu w księdze wieczystej. Zarzuty skargi w istocie są ukierunkowane na podważenie prawidłowości wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, co jak wyjaśniono już powyżej, jest niedopuszczalne zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego.

Nie sposób przyznać racji Skarżącym którzy twierdzą, że na przeszkodzie podjęciu takiej inicjatywy stoi ostateczna decyzja komunalizacyjna. Wyjaśnić bowiem należy, że decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] maja 1990 r. Natomiast podstawę dokonanego w dziale II księgi wieczystej wpisu własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa stanowiło zaświadczenie Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1993 r., nr [...] z którego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stała się z mocy prawa własnością Państwa z dniem 1 października 1985 r. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem ustawy o drogach publicznych, z dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych (tj. z dniem 1 października 1985 r.) grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa. A zatem dla nabycia mienia przez Skarb Państwa w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych istotny jest stan istniejący w dniu 1 października 1985 r.

Sąd zwraca uwagę także, że w razie sporu o własność gruntów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ustalenie prawa własności państwa do tych gruntów i rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. W zależności od okoliczności środek ochrony prawa może przybrać formę powództwa ustalającego, przewidzianego w art. 189 k.p.c., albo powództwa o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a stanem prawnym rzeczywistym (art. 10 u.k.w.h.), jeżeli prawo własności Państwa do gruntu zajętego pod drogę publiczną zostało wpisane bez podstawy prawnej. Natomiast sam fakt powoływania się przez Skarżących na ewentualne wadliwości w nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie skutkuje automatycznym uznaniem, że przysługuje im interes strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Podsumowując, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi organ ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy i dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wobec powyższego, nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego.

Skarżący nie przedstawili dokumentu z którego wprost wynikałoby, że im lub ich poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności do obecnej działki nr [...] na dzień [...] maja 1990 r. Prawidłowo zatem uznał Minister, że brak było podstaw do przyjęcia istnienia po stronie Skarżących interesu prawnego pozwalającego na prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W konsekwencji Minister postąpił prawidłowo umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).