Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2332/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 w zw. z art. 205 par 2 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 10 ust 1 i 2, art. 27, art. 1 ust 4 pkt 4, art. 10 ust 1 pkt 7 i ust 5 pkt 1 i 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F nrUZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2019 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] "w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – zmiana w zakresie terenów położonych w miejscowości [...]".

Skargę na powyższą uchwałę, pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r., wniósł Wojewoda [...], zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5, w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), zwanej dalej " ustawą o p.z.p.";

- art. 9 ust. 1 i 3a, art. 10 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 1 lit. a, d, § 7 pkt 3, 4 i 5 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233);

- art. 9 ust. 2, w związku z art. 3 i art. 27 ustawy o p.z.p.;

- art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p.;

- art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12, w związku z art. 28 ust. 2 ustawy o p.z.p.,

Wojewoda wniósł – na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Organ nadzoru podkreślił również, że w związku z art. 27 u.p.z.p., każda zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymaga dokonania tego w takim samym trybie, jak sporządzenie i uchwalenie studium, a pominięcie, bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany studium i w przypadku istotnego naruszenia, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub

w części, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się bezpośrednio do zakwestionowanej uchwały, Wojewoda [...] wskazał, że Rada Gminy [...] podejmując w dniu [...] maja 2017 r. uchwałę Nr [...], zainicjowała proces sporządzania zmiany obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w granicach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], co wynika wprost z ustaleń § 1 ust. 2, jak i z załącznika graficznego dołączonego do ww. uchwały.

Powołując się na art. 9 ust. 3 a ustawy o.p.z.p. organ nadzoru podniósł, że przystępując do sporządzania częściowej (w rozumieniu fragmentarycznej) zmiany studium niezbędne jest dokonanie aktualizacji wszystkich nieaktualnych treści studium wpływających na treść dokonywanej zmiany, przy uwzględnieniu obowiązku spełnienia obecnych wymogów ustawowych.

Wojewoda wskazał, że zmieniane studium (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2000 r.) sporządzone zostało pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie podlegało wielokrotnym zmianom na podstawie kolejnych uchwał Rady Gminy [...] z: [...] sierpnia 2011 r. Nr [...]; [...] marca 2014 r. Nr [...]; [...] maja 2015 r. Nr [...]; [...] listopada 2015 r. Nr [...]; a kolejna zmiana studium przyjęta na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r. objęta została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. Skarżący zaznaczył, że ostatnia zmiana dotyczyła tych samych działek tj. działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu [...].

Wojewoda wskazał, że studium jest aktem planistycznym o charakterze kompleksowym i musi odnosić się do całego obszaru gminy, a nadto musi być spójne wewnętrznie, a więc nie może zawierać regulacji wzajemnie wykluczających się. Powołano, że Rada Gminy [...] winna uwzględnić wszystkie dotychczasowe zmiany studium, bowiem organ uchwałodawczy, w sposób szczególny związany był przepisem: art. 9 ust. 1 i 3a oraz art. 10, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p., § 4, 6 i 7, w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), jak również swoimi wcześniejszymi uchwałami Nr: [...], [...], [...] oraz [...].

Organ wskazał, że kwestionowana uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych prawem, albowiem:

- część tekstowa zmiany studium zawiera co prawda wyróżnione kolejne zmiany studium, jednakże nie stanowią one spójnego dokumentu, lecz zawierają odrębne (w rozumieniu niezależne) ustalenia dotyczące kolejno dokonywanych zmian, co skutkuje tym, że wymagania dotyczące poszczególnych uregulowań zawarte w kierunkach rozwoju nie są spójne, lecz mają charakter jednostkowy dotyczący poszczególnych zmian;

- część tekstowa nie zawiera jednoznacznie określonych wytycznych do sporządzania planów miejscowych, w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych;

- cześć graficzna uchwały nie zawiera wyróżnienia wcześniejszych zmian studium.

Powyższe w ocenie skarżącego, oznacza brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną, bowiem brak jest możliwości identyfikacji obszarów objętych kolejnymi zmianami, a tym samym brak jest możliwości odpowiedniego przyporządkowania wiążących, przy sporządzaniu planu miejscowego, ustaleń studium. Organ zauważył, że forma dokonanego ujednolicenia kolejnych zmian studium przy jednoczesnym braku wskazania obszarów zmian do których się ona odnosi wskazuje, że jednocześnie obowiązują ogólne kierunki zagospodarowania wskazane w "pierwotnym" studium, jak również niejako równolegle, kolejne zmiany studium. Co więcej, kolejne zmiany studium dotyczą tych samych miejscowości (opcjonalnie obrębów geodezyjnych).

Następnie skarżący wskazał, że w uchwale brak jest określenia minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych co oznacza, że zmiana studium w tym zakresie została podjęta z naruszeniem § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit, b ustawy o p.z.p.

Organ nadzoru powołał, że w części tekstowej zmiany studium pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, str. 36-41, nie określono jakichkolwiek parametrów oraz wskaźników urbanistycznych dla dokonywanej zmiany studium. W ramach kolejnego rozdziału oznaczonego tym samym numerem 2.1. pn. Standardy zabudowy w strefach funkcjonalnych, zawarto bowiem sfomułowania w brzmieniu: "Proponuje się następujące wskaźniki zagospodarowania terenów z dopuszczeniem tolerancji +/- 20%: - tereny z dominacją zabudowy mieszkaniowej: wskaźnik intensywności zabudowy brutto 0,1-0,4, max. % zabudowy działki - 40%, max. Wysokość budynków do 9 m, minimalna powierzchni działki 1500m2.", co oznacza, że parametry i wskaźniki te nie są wiążące, bowiem stanowią co najwyżej propozycję do rozważania na etapie sporządzania projektu planu miejscowego. Na str. 38, wers 29, stwierdzono, że: " W ramach ochrony środowiska ustala się ponadto zasady: (...) 7) zachowanie minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej ok. 60%. ", organ ocenił, że w efekcie użycia sfomułowania około, faktycznie nie określono minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Organ nadzoru ocenił, że sformułowane w zmianie studium wytyczne do sporządzanych planów miejscowych są w tej sytuacji jedynie propozycjami, postulatami i zaleceniami, a więc działaniami pożądanymi, nie zaś koniecznymi do realizacji. Nie mogą być tym samym uznane za ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jako kolejny zarzut Wojewoda wskazał, że Rada Gminy [...] podjęła uchwałę bez ponowienia, w niezbędnym zakresie, czynności niezbędnych do doprowadzenia do zgodności studium z przepisami prawa, co narusza w istotny sposób, dyspozycję art. 28 ust. 2, w związku z art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 ustawy o p.z.p. Powołano, że podjęta uchwała stanowi faktyczną kontynuację procedury sporządzania zmiany studium zainicjowaną uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Procedura ta zakończyła się podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] z [...] października 2018 r. w sprawie zmiany studium, która objęta została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. stwierdzającą nieważność podjętej uchwały w całości. Natomiast z dokumentacji prac planistycznych do podjętej na nowo uchwały wynika, że Gmina [...] dokonała zmian w części tekstowej zmiany studium bez ponawiania jakichkolwiek czynności planistycznych. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom Wójta Gminy [...] zawartym w piśmie z [...] lipca 2019 r. znak: [...], wprowadzono w części tekstowej uchwały zmiany w części dotyczącej uwarunkowań, m.in. w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także prognozy demograficznej, jak też w części dotyczącej kierunków i polityki przestrzennej polegające m.in. na zmianie parametru: minimalnej intensywności zabudowy brutto poprzez jej zmniejszenie ze wskaźnika 0,2 na poziom 0,1; parametru maksymalnej intensywności zabudowy brutto poprzez jej zmniejszenie ze wskaźnika 0,5 na poziom 0,4. Organ nadzoru wskazał, że projekt uchwały nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, co uniemożliwiło odniesienie się do zmienionych parametrów, m.in. poprzez możliwość składania uwag, a tym samym nie zapewniono partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego i interesów podmiotów prywatnych, co było istotne, z uwagi na dokonanie zmian wymaganych przepisami parametrów urbanistycznych.

Organ nadzory stwierdził również, że sporządzając zmianę studium dokonano tego z naruszeniem przepisów art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 pkt 1, 2, 3 i 4, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. Powołano, że z faktycznych danych dotyczących prognozy demograficznej, przy założeniu dotychczasowego wzrostu liczby ludności, wpływających bezpośrednio na wynik bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wynika, że brak jest możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, zaś przyjęte w uchwale wskaźniki zajętości terenów dla potrzeb obliczenia chłonności nie mają oparcia w jakichkolwiek wyliczeniach, lecz przyjęte zostały niejako "odgórnie". Zarzucono, że gmina [...] nie jest w stanie przedstawić nie tylko samych szacunków, lecz nawet delimitacji granic obszarów zwartej zabudowy, która przyjęta została do wyliczeń. Odgórnie przyjęte wyniki wartości prognoz demograficznych a także szacunków zapotrzebowania, odbiegają w sposób istotny od szacunków wykonanych na potrzeby uchwały Nr [...] z [...] października 2018 r. objętej rozstrzygnięciem nadzorczym. Co więcej różnice w powyższych wartościach są przesądzające o możliwości delimitacji nowych obszarów mieszkaniowych.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z ustaleniami zawartymi na str. 75 załącznika nr 3 do uchwały, stanowiącego część tekstową uwarunkowań stwierdzono, że "Gmina [...] odnotowuje ciągły przyrost liczby ludności: od 2001 r. do 2018 r. liczba mieszkańców wzrosła o ok.20,2%. Przyjmując, że w ciągu następnych piętnastu lat zostanie zachowana dynamika wzrostu liczby ludności, w 2033 r. gminę mogłoby zamieszkiwać 10115 osób, a w 2048r. (perspektywa 30- letnia) 12137.", przy czym na podstawie identycznych danych w poprzedniej wersji uchwały (objętej rozstrzygnięciem nadzorczym) prognozowano wzrost liczby ludności do zaledwie 10784 osób, co stanowi różnicę w prognozach o 1353 osoby i bezpośrednio wpływa na wyniki bilansu (quod vide str. 87 załącznika nr 3 do uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2018 r.). Skarżący wskazał, że gdyby przyjąć faktyczny średni przyrost liczby ludności wynoszący 20,2% w ciągu 17 lat, to, jak to określono w zmianie studium, po upływie 15 lata gminę [...] zamieszkiwać powinno 9844 mieszkańców, zaś po upływie 30 lat - 11433 mieszkańców, co i tak stanowi przekroczenie wartości prognozy o 704 mieszkańców, które bezpośrednio wpływają na wynik bilansu, albowiem szacowana liczba ludności stanowi bezpośrednią podstawę do wyliczeń zapotrzebowania, zawartych na str. 77 załącznika nr 3 do uchwały. Zachowując wartości prognoz demograficznych zawartych w uchwale Nr [...] z [...] października 2018 r., tj. przy uwzględnieniu wzrostu liczby ludności do 2413 mieszkańców, przy założeniu z inkryminowanej uchwały, że średnia powierzchnia działki pod budownictwo mieszkalne wynosi 1000 m2, zaś dom zamieszkuje 3 osoby, to łączna powierzchnia zapotrzebowania na zabudowę o funkcji mieszkaniowej winna wynosić 80,4 ha, zaś przy zachowaniu wskaźnika niepewności procesów inwestycyjnych tj. przy uwzględnieniu wskaźnika 30%, maksymalne zapotrzebowanie na tę funkcję nie powinien przekraczać 104,52 ha, przy czym w uchwale objętej wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym wykazano zapotrzebowanie na poziomie 80 - 90 ha. Powyższe wynika z ustaleń zawartych na str. 87 w brzmieniu: "Zakładając utrzymanie się istniejącego trendu wzrostu liczby ludności w perspektywie 30 letniej w gminie [...] przybędzie ok. 2696 mieszkańców. Z uwagi na realizację zabudowy w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przyjmując wielkość działki budowalnej 1000 m2, potrzeba ok. 90ha. (...) W perspektywie 30 lat powyższe zapotrzebowanie kształtuje się następująco dla funkcji: - mieszkaniowej ok. 80ha. ".

Wojewoda powołał, że uwzględniając horyzont czasowy po upływie 30 lat Gminę [...] zamieszkiwać powinno 11433 mieszkańców, co stanowi przyrost liczby ludności o 3004 osoby względem 2018 r. (8429 mieszkańców), co z kolei przekłada się na zapotrzebowanie rzędu 100,1 ha, bądź 130 ha nowych gruntów przeznaczonych pod zabudowę przy uwzględnieniu współczynnika niepewności procesów inwestycyjnych. Natomiast chłonność dla funkcji zabudowy mieszkaniowej została wyliczona na poziomie 143 ha, w tym 65 ha to chłonność obszarów o wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, zaś chłonność obszarów wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego to 78 ha, co oznacza znaczne przekroczenie zapotrzebowania wynikającego zarówno z prognozy demograficznej, jak i faktycznych wyliczeń wynikających z dotychczasowego wieloletniego wzrostu liczby mieszkańców, przy czym przeszacowanie to wynosi co najmniej 43,5 ha, względem poprzedniej prognozy demograficznej, oraz co najmniej 13 ha względem wzrostu liczby ludności oszacowanego na podstawie danych demograficznych z lat 2001 - 2018. Organ powołał, że gmina [...] nie jest w stanie przedłożyć rzeczowych argumentów potwierdzających gruntowną zmianę prognozy demograficznej na przestrzeni od października 2018 do czerwca 2019 r., przy czym kwestia ta dotyczy różnicy we wzroście liczby ludności o 1353 osoby, co stanowi ponad 16% obecnej liczby mieszkańców. Powyższy wynik należy zestawić z faktycznie udokumentowanym wzrostem liczby mieszkańców wynoszącym w latach 2001 - 2018 blisko 20,2%. Powyższe świadczyć może o próbie dopasowania prognozy demograficznej, a tym samym zapotrzebowania, do faktycznej chłonności. Powołano, że organy gminy nie są również w stanie w sposób analityczny wyjaśnić na jakiej podstawie przyjęły, 80% wskaźnik zagospodarowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz 60% wskaźnik zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w ramach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że z uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2016 r., w sprawie: aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] i miejscowych planów" nie wynikają jakiekolwiek wyliczenia chłonności versus powierzchni zabudowanych w ramach tych obszarów, to dodatkowo w załączniku do uchwały wskazano, że " W Urzędzie nie prowadzi się graficznego rejestru wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskanych przez inwestorów decyzji o pozwolenie na budowę". Do uchwały nie załączono również żadnego załącznika graficznego obrazującego zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda ocenił, że brak wiarygodności zawartych w zmianie studium danych wynika również z faktu zaliczenia terenów objętych zmianą studium do obszarów usytuowanych w ramach zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej, co wynika ze stwierdzenia zawartego na str. 80 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu: "Powyższe pozwala na wyznaczenie dodatkowo terenu o powierzchni: - 4,5 ha o dominującej funkcji mieszkaniowej w miejscowości [...] usytuowane na obszarze o wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, przy istniejącym układzie komunikacyjnym z dostępem do systemów infrastruktury technicznej", przy czym analiza obecnego stanu zagospodarowania wskazuje, że działki te położone są przy drodze polnej szerokości niespełna 5 m, zaś zwarta zabudowa oddalona jest o kilkaset metrów od działek będących przedmiotem zmiany funkcji. Ponadto, jak wynika z opisu stanu zagospodarowania terenu, zawartego na str. 69 załącznika nr 3 do uchwały "Przedmiotowe tereny stanowią w większości grunty odłogowane porośnięte krzewami i niewielkim drzewostanem o charakterze samosiejek powstałym w wyniku sukcesji na gruntach przekształconych geomechanicznie w wyniku "dzikiej" eksploatacji piasku. W południowej części terenu występują użytki zielone usytuowane wzdłuż rowu, tez porośnięte krzewami i trawą. Wzdłuż drogi lokalnej skupiła się zabudowa o funkcji zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjnej." Powyższe jednoznacznie wskazuje w ocenie organu, że przedmiotowe działki nie spełniają kryteriów zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej. Również powołano, że w zmianie z października 2018 r. obszar ten zakwalifikowany został jako "obszar kształtującej się struktury funkcjonalno- przestrzennej" (qoud vide załącznik nr 3 do uchwały Nr [...]).

Wojewoda wskazał również na naruszenie art. 3, 9 ust. 2, 39 ust. 4 ustawy o p.z.p. powołując, że w podjętej uchwale brak jakiejkolwiek wzmianki na temat: Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju; Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]; Strategii Rozwoju Gminy [...] na lata 2014 - 2020, przyjętej na podstawie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] września 2015 r.

Organ nadzoru ocenił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny wielu zasad sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewody [...] Rada Gminy [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wyjaśniła, że:

- Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzone w 2000 r. podlegało zmianom w części zatwierdzanym w 2011 r., w 2014r. i 2 razy w 2015 r. Zmiany były sporządzane już w trybie obowiązującej ustawy, (a nawet ostatnia zmiana przyjęta uchwałą z dnia [...].11.2015 r. także po wprowadzeniu zmian w ustawie o p.z.p. wynikających z ustawy o rewitalizacji) i w takim samym układzie tekstu - tekst jednolity stanowił tekst pierwotnego Studium z dodanymi rozdziałami dotyczącymi obszarów objętych zmianą. Taki układ nie budził wątpliwości organu nadzorczego, który nie wszczynał postępowań nadzorczych. Także dokument przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...].10.2018 r. był opracowany w taki sam sposób i sposób jego opracowania nie podlegał rozstrzygnięciu nadzorczemu - w sentencji i uzasadnieniu nie podnoszono tego problemu.

- Studium zawiera parametry i wskaźniki urbanistyczne poprzez określenie propozycji ich wielkości, które powinny być ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- zarzut o nieponowieniu czynności w celu doprowadzenia do zgodności z prawem jest bezzasadny - poprawiany projekt Studium nie zmieniał ustaleń w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego zmianą Studium - nie dokonywano zmian parametrów urbanistycznych, nie wymagał ponowienia czynności określonych w art. 11 w/w ustawy związanych z opiniowaniem, uzgadnianiem czy wyłożeniem dokumentu do publicznego wglądu - został tylko uszczegółowiony sposób obliczenia zapotrzebowania i chłonności terenów stosownie do uwag zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym,

- różnice w zapotrzebowaniu terenów na nową zabudowę i szacowaniu chłonności obszarów pomiędzy wartościami przyjętymi w dokumencie zatwierdzonym w grudniu 2018 r. i w czerwcu 2019 roku wyniknęły z przyjęcia do analizy dostępnych danych statystycznych za rok 2018. Dokonując ponownej analizy prognoz demograficznych odniesiono się do nowszych danych demograficznych i określono liczbę ludności docelowo na rok 2048 (perspektywa 30-letnia) na podstawie tendencji wzrostu z lat 2001-2018. W dokumencie z 2018 r. objętym rozstrzygnięciem nadzorczym odniesiono się do tendencji z lat 2001-2016 przyjmując jako perspektywę rok 2045. Podkreślono, że gmina [...] jest gminą podmiejską, prężnie się rozwijającą w zakresie budownictw mieszkaniowego jednorodzinnego, szczególnie wieś [...] ([...]) oraz wsie [...] ([...]), [...] i [...] ([...]) oraz [...] ([...]) - w nawiasach podano ilość pozwoleń na budowę wydanych w latach 2012-2017. Powyższe zostało wykazane w "[...]", z której wnioski zostały przyjęte jako załącznik do uchwały w/s aktualności studium i planów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części – według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Regulacja ta wyznacza sposób kontroli sądowej. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie studium (zmiany studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Jak w wyroku z 3 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 553/17, publ. Lex nr 2435522) zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - "Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna, które nie mają wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA)".

Zasady sporządzania studium, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m. in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem jego zawartości (część tekstowa, część graficzna i inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Planowanie przestrzenne w gminie w formie studium zostało uregulowane w art. 9 – art. 13 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [(Dz. U. Nr 118, poz. 1233) – zwanym dalej: "rozporządzeniem"] wydanym na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 1- ust. 4 u.p.z.p. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) w postaci uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy art. 10 ust. 1, a w postaci kierunków zagospodarowania przestrzennego art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast rozporządzenie określa wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Tryb sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Etapy te określone zostały w art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Zmiana studium – w myśl art. 27 u.p.z.p. – następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Przepisy ww. rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Wójt sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, [...] (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 (art. 9 ust. 3a u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z racji wydania jej z istotnym naruszeniem prawa.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zostało uchwalone w dniu [...] sierpnia 2000 r. Następnie ulegało kolejnym zmianom. Zmiany wprowadzono uchwałami z [...] sierpnia w 2011 r., [...] marca 2014 r., [...] maja 2015 r., [...] listopada 2015 r. W dniu [...] maja 2017 r. Rada podjęła uchwałę Nr [...] inicjującą kontrolowaną zmianę Studium w zakresie terenów położonych w miejscowości [...], w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Natomiast kolejna zmiana studium przyjęta na podstawie uchwały Nr [...] z [...] października 2018 r. (dotycząca tych samych działek) została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2018 r.

W ocenie Sądu, zasadnie skarżący uznał, że Gmina przystępując do zmiany Studium w jej granicach administracyjnych, była zobowiązana do dokonania pełnej aktualizacji, tak by przedmiotowa zmiana spełniała obecne wymogi ustawowe. Organy Gminy musiały zatem dokonać niezbędnej aktualizacji treści uwarunkowań i sformułować ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jest bowiem aktem planistycznym o charakterze kompleksowym, zatem musi być spójne wewnętrznie, a więc nie może zawierać regulacji wzajemni wykluczających się. Stosownie do art. 27 u.p.z.p. - zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Oznacza to konieczność stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9-13 u.p.z.p.).

Według § 8 ust. 1 rozporządzenia, do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, w zakresie objętym zmianą. Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, czyli studium (§ 8 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 u.p.z.p. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Projekt studium, według § 4 ust. 1 rozporządzenia, powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p, 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania. Istotne jest rozróżnienie i zachowanie odpowiedniej procedury, to jest albo procedury uchwalania nowego studium, co wymaga wyłożenia projektu studium (art. 11 pkt 7 u.p.z.p.), albo procedury uchwalania zmiany studium, co wymaga wyłożenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (art. 27 w zw. z art. 11 pkt 7 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia). Zmiana studium winna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Brak zachowania odpowiedniej - ze względu na istotę procedowanego aktu - procedury jest naruszeniem przepisów właściwych dla tego aktu, tj. np. art. 11 pkt 7 u.p.z.p. Zmiana studium ma charakter nowelizacji a nie derogacji aktu planistycznego i zastąpienia go całkiem nowym (rada gminy modyfikuje jedynie część postanowień w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian). W konsekwencji zmiana studium nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych zapisów studium oznaczonych w art. 10 ust. 1, 2, 2a i 3a u.p.z.p.

W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ugruntował się pogląd, w myśl którego przez sporządzenie "ujednoliconej formy studium" należy rozumieć sporządzenie takiego projektu studium, w którym dotychczasowe ustalenia studium — uchylane, zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem, zastosowaniem innej czcionki itp.). Ujednolicona forma rysunku studium to projekt rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 981/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku późniejszej zmiany studium zarówno tekst, jak i rysunek, powinny być ujednolicone i uwzględniać uchwalone wcześniejsze zmiany. W ramach procedury zmiany studium dokonuje się wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej tego aktu, tj. takiej, która pozwoliłaby na proste zorientowanie się przede wszystkim przez zainteresowanych mieszkańców gminy w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na ich prawa lub obowiązki. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt sporządza projekt planu miejscowego, [...], zgodnie z zapisami studium, a nadto stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem studium choć jest aktem polityki wewnętrznej gminy, to jego zapisy wywierają zasadniczy wpływ na plany (prawo miejscowe). Szczególna uwaga musi więc zostać poświęcona właściwej prezentacji planowanych zmian, jakie gmina chce wprowadzić do studium. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jak dotychczas brzmiały konkretne zapisy studium i jak mają zostać zmienione. Przez to ustalenia studium muszą być jasne, przejrzyste, czytelne, nienasuwające wątpliwości. Stąd też ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia sprowadza się do zapewnienia czytelności studium dla jego adresatów. Najpełniej tę zasadę zrealizuje zatem przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego wyodrębnienia kształtu zapisów studium przed i po zmianie technicznie możliwych jest kilka. Tym samym, zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian (jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie). Przy tym przyjmuje się, że nie jest właściwe przedstawianie projektowanych zmian poprzez sieć odesłań do wcześniejszych regulacji. Takie naruszenia judykatura uznaje za istotną wadę postępowania uchwałodawczego (wyroki NSA z: 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12; 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 664/14; 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 169/13).

Należy podzielić stanowisko Wojewody, że Rada Gminy [...] winna uwzględnić wszystkie dotychczasowe zmiany studium, bowiem organ uchwałodawczy związany był przepisem: art. 9 ust. 1 i 3a oraz art. 10, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p, § 4, 6 i 7, w związku z § 8 ww. rozporządzenia, jak również swoimi wcześniejszymi uchwałami Nr: [...], [...], [...] oraz [...]. Rada Gminy [...] winna zatem sporządzić część tekstową stanowiącą spójny wewnętrznie tekst zawierający wszystkie dotychczasowe zmiany studium ze wskazaniem, które zapisy zostały z nich wykreślone, a które zostały dodane; część tekstową spełniającą wymogi przepisów ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc zawierającą m.in. wytyczne a więc ustalenia wiążące dla sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m.in. w zakresie funkcji oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych w odniesieniu do wszystkich obszarów wskazanych w zmianie studium; część graficzną stanowiącą spójny wewnętrznie rysunek zawierający wszystkie dotychczasowe zmiany studium ze wskazaniem dokonanych zmian; część tekstową i graficzną spójną wewnętrznie, uwzględniającą zasadę, że studium to opracowanie o charakterze kompleksowym sporządzonym w odniesieniu do całej gminy (w jej granicach administracyjnych).

Natomiast analiza podjętej uchwały prowadzi do wniosku, że:

- część tekstowa zmiany studium zawiera wyróżnione kolejne zmiany studium, jednakże nie stanowią one spójnego dokumentu, lecz zawierają odrębne (w rozumieniu niezależne) ustalenia dotyczące kolejno dokonywanych zmian, co skutkuje tym, że wymagania dotyczące poszczególnych uregulowań zawarte w kierunkach rozwoju nie są spójne, lecz mają charakter jednostkowy dotyczący poszczególnych zmian;

- część tekstowa nie zawiera jednoznacznie określonych wytycznych do sporządzania planów miejscowych, w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych;

- cześć graficzna uchwały nie zawiera wyróżnienia wcześniejszych zmian studium.

Podzielić tym samym należy ocenę skarżącego, że brak jest powiązania części tekstowej z częścią graficzną, albowiem nie ma możliwości identyfikacji obszarów objętych kolejnymi zmianami, a tym samym nie jest możliwe odpowiednie przyporządkowanie wiążących, przy sporządzaniu planu miejscowego, ustaleń studium. Podzielić należy stanowisko Wojewody, że forma dokonanego ujednolicenia kolejnych zmian studium, przy jednoczesnym braku wskazania obszarów zmian do których się ona odnosi wskazuje, że jednocześnie obowiązują ogólne kierunki zagospodarowania wskazane w "pierwotnym" studium, jak również niejako równolegle, kolejne zmiany studium. Podkreślić również należy, że kolejne zmiany studium dotyczą tych samych miejscowości (opcjonalnie obrębów geodezyjnych) tj. m.in.: [...] - uchwała: Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] z [...] maja 2015 r., [...] - uchwała: Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] z [...] listopada 2015 r., co uniemożliwia jednoznaczną identyfikację poszczególnych ustaleń, a tym samym uniemożliwia zastosowanie przedmiotowej zmiany studium w praktyce. Powyższe niewątpliwie stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 1 i 3a, art. 10 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 1 lit. a, d, § 7 pkt 3, 4 i 5 w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć również należy, że nie zasługuje na uwzględnienie argument, że Rada Gminy [...] w podobny sposób dokonywała wcześniejszych zmian studium. Niewątpliwie przy tak zastosowanej technice, każda kolejna zmiana przyczynia się do pogłębiania procesu dezintegracji aktu planistycznego, powodując jego całkowitą dysharmonię, zaś sama wadliwość poprzednich regulacji nie upoważnia do powielania powyższych naruszeń przy kolejno dokonywanych zmianach studium. Z tych samych powodów niezasadny jest argument wskazujący na brak zastrzeżeń organu nadzorczego w tym zakresie w odniesieniu do wcześniej podejmowanych uchwał. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano na konieczność sporządzenia części graficznej Zmiany Studium w sposób przejrzysty, jednoznaczny, zrozumiały, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, tak od strony tekstowej jak i graficznej. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jaki dotychczas był kierunek zagospodarowania przestrzennego gminy, w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na jej prawa i obowiązki (np. wyrok NSA z 14.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. W rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie z nimi, ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia). Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o p.z.p. przez parametry i wskaźniki urbanistyczne należy przez to rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40".

W kontekście powyższego prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że użyty w przepisie § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zwrot "minimalne i maksymalne parametry" odnosi się do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Natomiast w części tekstowej zmiany studium pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, str. 36-41, nie określono jakichkolwiek parametrów oraz wskaźników urbanistycznych dla dokonywanej zmiany studium. W kolejnym rozdziale oznaczonym numerem 2.1. pn. Standardy zabudowy w strefach funkcjonalnych, zawarto sfomułowania w brzmieniu: "Proponuje się następujące wskaźniki zagospodarowania terenów z dopuszczeniem tolerancji +/- 20%: - tereny z dominacją zabudowy mieszkaniowej: wskaźnik intensywności zabudowy brutto 0,1-0,4, max. % zabudowy działki - 40%, max. Wysokość budynków do 9 m, minimalna powierzchni działki 1500m2.". Podzielić należy ocenę organu nadzoru, że takie parametry i wskaźniki nie są wiążące, bowiem stanowią co najwyżej propozycję do rozważania na etapie sporządzania projektu planu miejscowego. Rada Gminy [...] jest zobowiązana do posługiwania się wyłącznie językiem polskim, co wynika wprost z art. 4 pkt 2 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 931 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ww. ustawy ochrona języka polskiego polega w szczególności na dbaniu o poprawne używanie języka i doskonaleniu sprawności językowej jego użytkowników oraz na stwarzaniu warunków do właściwego rozwoju języka jako narzędzia międzyludzkiej komunikacji, przy czym do ochrony języka polskiego są obowiązane wszystkie organy władzy publicznej oraz instytucje i organizacje uczestniczące w życiu publicznym. Organ stanowiący musi mieć zatem na względzie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierowanym do szerokiego kręgu adresatów, dla których jego postanowienia powinny być zrozumiałe, niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Biorąc pod uwagę wykładnię językową lub językowo - logiczną, to stwierdzić należy, że użyty w wyżej wymienionych przypadkach wyraz proponować, zgodnie z internetowym wydaniem Słownika Języka Polskiego PWN (SJP), oznacza " 1. «zgłaszać projekt lub pomysł czegoś» 2. «nakłaniać kogoś do wzięcia, pożyczenia, kupienia lub spożycia czegoś» 3. «wysuwać czyjąś kandydaturę» "; Słownikiem Języka Polskiego pod red. W Doroszewskiego, oznacza występować z propozycją, zgłaszać projekt, pomysł czego, jak też nakłaniać kogo do wzięcia, pożyczenia, kupienia, spożycia czego". Synonimem czasownika proponować jest czasownik postulować oznaczający zgodnie z SJP "proponować coś, wysuwać coś jako postulat". Tym samym, sformułowane w zmianie studium wytyczne do sporządzanych planów miejscowych są w tej sytuacji jedynie propozycjami, postulatami i zaleceniami i nie mogą być tym samym uznane za ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Powyższa ocena znajduje potwierdzenie w analizie pozostałych ustaleń studium, albowiem np. na str. 38, określono m.in., że: "Na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w ramach ochrony środowiska ustala się następujące zasady: 1) zakaz realizacji (...) 2) zakaz lokalizacji (...) 3) zakaz, prowadzenia prac (...) 5) zakaz likwidowania i niszczenia (...)"; na str. 39, stwierdzono m.in., że: "W zakresie rozwoju systemów komunikacji określa się: (...) W zakresie rozwoju systemów infrastruktury technicznej określa się: (...) ". Ponadto, na str. 38, wers 29, stwierdzono, że: "W ramach ochrony środowiska ustala się ponadto zasady: (...) 7) zachowanie minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej ok. 60%. ", co, jak słusznie zarzucił skarżący oznacza, że faktycznie nie określono minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Niewątpliwie w zmianie studium nie określono minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, bowiem studium jedynie proponuje się przyjęcie wszystkich wymienionych wskaźników, zaś w przypadku minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wartość parametru nie została w sposób precyzyjny określona w formie jednoznacznej wartości granicznej, co oznacza, że zmiana studium w tym zakresie została podjęta z naruszeniem § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit, b ustawy o p.z.p.

Podzielić również należy zarzuty Wojewody w zakresie istotnego naruszenia przepisów w aspekcie trybu podejmowania zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie bowiem podjęta uchwała stanowi faktyczną kontynuację procedury sporządzania zmiany studium zainicjowaną uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Procedura ta zakończyła się podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r. w sprawie zmiany studium, która objęta została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] znak: [...] z [...] grudnia 2018 r. stwierdzającą nieważność podjętej uchwały w całości.

Z akt sprawy wynika, że Gmina [...] dokonała zmian zaskarżonej uchwały w części tekstowej zmiany studium, bez ponawiania jakichkolwiek czynności planistycznych. Wbrew twierdzeniom z odpowiedzi na skargę, w nowo podjętej uchwale wprowadzono zmiany w części dotyczącej uwarunkowań, m.in. w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także prognozy demograficznej, jak też w części dotyczącej kierunków i polityki przestrzennej. W aspekcie tych ostatnich zmiany polegały na m.in. na zmianie parametru: minimalnej intensywności zabudowy brutto poprzez jej zmniejszenie ze wskaźnika 0,2 na poziom 0,1; parametru maksymalnej intensywności zabudowy brutto poprzez jej zmniejszenie ze wskaźnika 0,5 na poziom 0,4. Pomimo wprowadzenia powyższych ustaleń, organ wykonawczy gminy nie ponowił żadnych czynności proceduralnych mających na celu doprowadzenie do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi, co w sposób istotny narusza procedurę sporządzania planu określoną w art. 28 ust. 2 ustawy o p.z.p. Zgodnie bowiem z ww. przepisem w przypadku wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Prawidłowe jest więc stanowisko organu nadzoru, że wprowadzenie zmian w tekście studium, w związku z wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym, zobowiązywało organ wykonawczy gminy do ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 ustawy o p.z.p., w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności jego ustaleń z przepisami prawnymi, stosowanie do wymogu art. 28 ust. 2 ustawy o p.z.p., umożliwiając kontynuowanie procedury planistycznej na podstawie uchwały intencyjnej Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2017 r. Tym bardziej, że z uzasadnienia uchwały wynika, że uchwała jest poprawioną wersją uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. stosownie do Rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., a w załącznikach do uchwały stanowiących tekst Studium dokonano uzupełnień w zakresie oceny chłonności obszarów przeznaczonych pod zabudowę w skali gminy i uzupełniono bilans terenów. Z akt sprawy wynika, że projekt uchwały nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, co uniemożliwiło odniesienie się do zmienionych parametrów urbanistycznych, m.in. poprzez możliwość składania uwag, a tym samym nie zapewniono partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego i interesów podmiotów prywatnych. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia dyspozycji art. 28 ust. 2, w związku z art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 ustawy o p.z.p.

Odnosząc się zaś do kolejnego zarzutu skargi to wskazać należy, że Rada Gminy [...] – na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda [...] – była zobowiązana uwzględnić treść art. 1 ust. 3 i 4 u.p.z.p., zgodnie z którym "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania

i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne" (ust. 3); ust. 4 - "W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: 1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnianiu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;

2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu; 3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów; 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (...), w szczególności poprzez uzupełnienie istniejącej zabudowy;

b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach o najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Prawidłowo organ nadzoru wywiódł, w kontekście powyższej regulacji – zwłaszcza zaś treści ust. 4 pkt 4 ww. art. 1 u.p.z.p., że konkretyzację powyższych wytycznych odnoszących się do sytuowania nowej zabudowy ustawodawca zawarł w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 ww. ustawy. Z przepisów tych wynika wymóg, by ustalenia w powyższym zakresie uwzględniały m.in.: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; prognozy demograficzne, czy bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności: uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Jednocześnie ust. 5 art. 10 ustawy wskazuje, że: Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione

w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy,

w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie,

gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami,

o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu (...).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle przywołanej wyżej regulacji zmiana studium zmierzająca do wyznaczenia bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę wymagała dokonania oceny szeregu czynników, w tym przede wszystkim chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w graniach jednostki osadniczej, na której ma być realizowana nowa zabudowa, jak również chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a następnie zestawienia tak uzyskanych wartości z maksymalnym w skali gminy zapotrzebowaniem na nową zabudowę wyrażonym w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Niewątpliwie, w warunkach wynikających z przytoczonych powyżej unormowań, nie jest możliwe przeznaczenie kolejnych obszarów w studium albo zmianie studium pod nową zabudowę, jeśli chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania

w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę (wynika to wprost z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że na organie gminy sporządzającym studium (zmianę studium) ciąży bezwzględny obowiązek, by wszelkie dane związane z poszczególnymi składnikami wyliczeń służącymi ustaleniu takich wartości jak m.in.: chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, chłonność obszarów przeznaczonych

w planach miejscowych pod zabudowę, czy zapotrzebowanie gminy na nową zabudowę były w pełni prawidłowe i odzwierciedlały stan faktyczny, a także by wyliczenia z ich uwzględnieniem zostały przeprowadzone poprawnie, tj. zgodnie

z wszelkimi regułami matematycznymi. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest ustalenie w zgodzie ze stanem rzeczywistym niezbędnych wartości pozwalających na udzielenie odpowiedzi, czy z perspektywy art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. możliwe jest przeznaczenie w studium (zmianie studium) kolejnych terenów pod zabudowę. Każde zatem naruszenie w powyższym zakresie, które prowadzi do uzyskania wyników nieodzwierciedlających rzeczywistego stanu, a w konsekwencji skutkuje zastosowaniem nieadekwatnej normy prawnej, musi być traktowane jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Nie może bowiem ulegać wątpliwości,

że skoro ustawodawca nałożył na organy uchwałodawcze gminy obowiązek sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a nadto określił szczegółowo metodykę przeprowadzenia stosownych wyliczeń, to celem tego było zapewnienie, aby na skutek podjętych przez organ uchwałodawczy czynności powstało spójne i zgodne z rzeczywistymi uwarunkowaniami demograficznymi

i ekonomicznymi opracowanie, na podstawie którego będzie można jednoznacznie ocenić możliwość przeznaczenia kolejnych terenów pod zabudowę.

Na podstawie akt sprawy Sąd uznał, że uchybienia wskazane przez Wojewodę w skardze w tym zakresie, znajdują potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy. Mianowicie zgodnie z ustaleniami zawartymi na str. 75 załącznika nr 3 do uchwały, stanowiącego część tekstową uwarunkowań stwierdzono, że w 2033 r. gminę mogłoby zamieszkiwać 10115 osób, a w 2048r. (perspektywa 30- letnia) 12137. Natomiast na podstawie identycznych danych w poprzedniej wersji uchwały (objętej rozstrzygnięciem nadzorczym) prognozowano wzrost liczby ludności do zaledwie 10784 osób, co stanowi różnicę w prognozach o 1353 osoby i bezpośrednio wpływa na wyniki bilansu. Ponadto organ nadzoru prawidłowo wskazał, że gdyby przyjąć faktyczny średni przyrost liczby ludności wynoszący 20,2% w ciągu 17 lat, to, jak to określono w zmianie studium, po upływie 15 lata gminę [...] zamieszkiwać powinno 9844 mieszkańców, zaś po upływie 30 lat - 11433 mieszkańców, co i tak stanowi przekroczenie wartości prognozy o 704 mieszkańców, które bezpośrednio wpływają na wynik bilansu, albowiem szacowana liczba ludności stanowi bezpośrednią podstawę do wyliczeń zapotrzebowania, zawartych na str. 77 załącznika nr 3 do uchwały. Ponadto, zachowując wartości prognoz demograficznych zawartych w uchwale Nr [...] z [...] października 2018 r., tj. przy uwzględnieniu wzrostu liczby ludności do 2413 mieszkańców, przy założeniu z inkryminowanej uchwały, że średnia powierzchnia działki pod budownictwo mieszkalne wynosi 1000 m2, zaś dom zamieszkuje 3 osoby, to łączna powierzchnia zapotrzebowania na zabudowę o funkcji mieszkaniowej winna wynosić 80,4 ha, zaś przy zachowaniu wskaźnika niepewności procesów inwestycyjnych tj. przy uwzględnieniu wskaźnika 30%, maksymalne zapotrzebowanie na tę funkcję nie powinien przekraczać 104,52 ha, przy czym w uchwale objętej wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym wykazano zapotrzebowanie na poziomie 80 - 90 ha (str. 87). Słusznie również organ nadzoru wskazał, że pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i wniosku do Rady Gminy [...] m.in. o przedstawienie podstaw oraz szczegółowych wyliczeń dotyczących prognoz demograficznych w kontekście poprzedniej zmiany studium (objętej rozstrzygnięciem nadzorczym), z której wynikało, że w roku 2045 maksymalnie w Gminie [...] zamieszkiwać będzie 10784, przy obecnie przewidywanej liczbie 12137 osób, co stanowi wzrost prognozy o 1353 osoby, a co bezpośrednio wpływa na wyniki zapotrzebowania i ostateczny wynik bilansu, organ gminy nie przedstawił szczegółowych wyliczeń. Nawet przy przyjęciu nowszych danych demograficznych (na rok 2018 w perspektywie na 2048 r. a nie jak poprzednio na 2045 r.), to uwzględniając ww. horyzont czasowy po upływie 30 lat Gminę [...] zamieszkiwać powinno 11433 mieszkańców, co stanowi przyrost liczby ludności o 3004 osoby względem 2018 r. (8429 mieszkańców), co z kolei przekłada się na zapotrzebowanie rzędu 100,1 ha, bądź 130 ha nowych gruntów przeznaczonych pod zabudowę przy uwzględnieniu współczynnika niepewności procesów inwestycyjnych. Natomiast jak słusznie wskazał organ nadzoru, chłonność dla funkcji zabudowy mieszkaniowej została wyliczona na poziomie 143 ha, w tym 65 ha to chłonność obszarów o wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, zaś chłonność obszarów wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego to 78 ha, co oznacza znaczne przekroczenie zapotrzebowania wynikającego zarówno z prognozy demograficznej, jak i faktycznych wyliczeń wynikających z dotychczasowego wieloletniego wzrostu liczby mieszkańców, przy czym przeszacowanie to wynosi co najmniej 43,5 ha, względem poprzedniej prognozy demograficznej, oraz co najmniej 13 ha względem wzrostu liczby ludności oszacowanego na podstawie danych demograficznych z lat 2001 - 2018. W świetle powyższego brak było podstaw faktycznych do przeznaczania nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę poza obszarami zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej. Dodatkowo, Gmina [...] nie jest w stanie przedłożyć rzeczowych argumentów potwierdzających gruntowną zmianę prognozy demograficznej na przestrzeni od października 2018 do czerwca 2019 r. Ponadto, organy gminy nie są również w stanie w sposób analityczny wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjęły 80% wskaźnik zagospodarowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz 60% wskaźnik zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w ramach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina nie przedstawiła w formie graficznej delimitacji granic obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej. Z uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2016 r., w sprawie: aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] i miejscowych planów nie wynikają jakiekolwiek wyliczenia chłonności versus powierzchni zabudowanych w ramach tych obszarów. Ponadto w załączniku do uchwały wskazano, że w Urzędzie nie prowadzi się graficznego rejestru wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskanych przez inwestorów decyzji o pozwolenie na budowę. Do uchwały nie załączono również żadnego załącznika graficznego obrazującego zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym podzielić należy ocenę organu nadzoru, że wbrew ciążącemu obowiązkowi wynikającemu z dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o p.z.p. odnośnie szacunku chłonności odpowiednio obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy oraz szacunków chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, wiarygodnych danych nie zawarto zarówno w samej uchwale, w dokumentacji prac planistycznych do uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, jak również w analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielić należy również ocenę organu, że brak wiarygodności zawartych w zmianie studium danych wynika również z faktu zaliczenia terenów objętych zmianą studium do obszarów usytuowanych w ramach zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej, co wynika ze stwierdzenia zawartego na str. 80 załącznika do uchwały w brzmieniu: "Powyższe pozwala na wyznaczenie dodatkowo terenu o powierzchni: - 4,5 ha o dominującej funkcji mieszkaniowej w miejscowości [...] usytuowane na obszarze o wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, przy istniejącym układzie komunikacyjnym z dostępem do systemów infrastruktury technicznej". Jak wskazał Wojewoda, analiza obecnego stanu zagospodarowania wskazuje, że działki te położone są przy drodze polnej szerokości niespełna 5 m, zaś zwarta zabudowa oddalona jest o kilkaset metrów od działek będących przedmiotem zmiany funkcji. Ponadto, jak wynika z opisu stanu zagospodarowania terenu, zawartego na str. 69 załącznika nr 3 do uchwały przedmiotowe tereny stanowią w większości grunty odłogowane porośnięte krzewami o niewielkim drzewostanem o charakterze samosiejek powstałym w wyniku sukcesji na gruntach przekształconych geomechanicznie w wyniku " dzikiej" eksploatacji piasku. W południowej części terenu występują użytki zielone usytuowane wzdłuż rowu, też porośnięte krzewami i trawą. Wzdłuż drogi lokalnej skupiła się zabudowa o funkcji zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjnej. Tak więc oczywistym jest, że przedmiotowe działki nie spełniają kryteriów zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej.

W odniesieniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, to wskazać należy, że co prawda w załączniku Nr 3 do uchwały na stronie 77 wskazano liczbę pozwoleń na budowę i zgłoszeń dotyczących robót budowlanych wydanych dla gminy [...] w latach 2012- 2015, ale powyższe w żaden sposób nie obrazuje zmian na przestrzeni lat w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i nie umożliwia przyjęcia prawidłowości prognoz demograficznych gminy, prawidłowości przyjętych wskaźników zagospodarowania oraz zasadności wyliczeń dotyczących rzeczywistego zapotrzebowania oraz chłonności, a tym samym zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów.

Wobec powyższego uznać należy, że sporządzając zmianę studium dokonano tego z naruszeniem przepisów art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 pkt 1, 2, 3 i 4, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p., a uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium.

Stwierdzić również należy, że doszło do naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym Wójt sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Niewątpliwie z ustawy o p.z.p. wynika hierarchiczność planowania przestrzennego. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, jest zatem wyrazem kreowania polityki krajowej. Stosownie do ustaleń art. 39 ust. 4 ustawy o p.z.p. jej ustalenia uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ten zaś wpływa na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide art. 9 ust. 2, art. 11 pkt 3 i 6, art. 12 pkt 3 ustawy o p.z.p.) oraz planu przestrzennego (vide art. 17 i art. 44 ustawy o p.z.p.). W tej sytuacji to z ustaleń koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] wypływają wnioski do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Tymczasem w podjętej uchwale brak jakiejkolwiek wzmianki na temat: Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju; Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]; Strategii Rozwoju Gminy [...] na lata 2014 - 2020, przyjętej na podstawie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] września 2015 r..

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny wielu zasad sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.