Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1374/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.107 § 3, art.7, art.80,75 w zw. z art. 77, art. 79 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 209/09 w sprawie ze skargi S. K. i I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]8 w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Wojewody [...] nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz I. K. i S. K. kwotę 414 (słownie: czterysta czternaści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., Sygn. akt I SA/Wa 209/09 oddalił skargę S. K. i I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa na własność Województwa Pomorskiego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...] i [...], położonych w gminie C., obręb G. Wskazał przy tym, że przedmiotowe działki nie leżą w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] i w dniu 31 grudnia 1998 r. nie były zajęte pod drogę. Nie ma do nich zatem zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Odwołanie od tej decyzji wniósł S. K., twierdząc, że domagał się stwierdzenia przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nie całości wskazanych działek, tylko części gruntów włączonych do pasa drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem odwołującego się na przełomie lat 70- tych i 80- tych ubiegłego wieku przesunięto granice pasa drogowego w głąb jego nieruchomości, ustabilizowano nowe znaki graniczne oraz posadzono nowy szereg drzew. Obecnie po obu stronach omawianej drogi istnieje podwójny szpaler drzew, przy czym młodsze drzewa, posadzone mniej więcej w linii nowej granicy pasa drogowego, ograniczają możliwość korzystania z jego nieruchomości. Odwołujący podniósł również, że w księgach wieczystych Kw nr [...] i Kw [...]. prowadzonych między innymi dla omawianej nieruchomości sprostowano obszary nieruchomości, co potwierdza treść zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 6 stycznia 1983.

Minister Infrastruktury odwołania Z. K. nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1990 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie nieruchomości z mocy prawa następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego; 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Z akt niniejszej sprawy, a zwłaszcza operatu technicznego wykonanego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w G., wynika zaś, że działki nr [...] i nr [...], objęte Kw nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność S. i I. małż. K. na prawach wspólności ustawowej, natomiast działki nr [...] i nr [...] (z której powstała działka nr [...]), objęte Kw nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność S. K. W omawianej dacie przedmiotowe działki w żadnej części nie były więc zajęte pod drogę (oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...]). Droga ta, na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16), została najpierw zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr 211, a obecnie stanowi drogę wojewódzką na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071). Skoro zatem żadna część przedmiotowych działek nie była zajęta pod drogę publiczną, to tym samym, zdaniem Ministra Infrastruktury, organ I instancji zasadnie uznał, że nie doszło do przejęcia prawa własności tych nieruchomości, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1989 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. i I. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagali się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podnieśli, że organ nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym i powołanym przez strony. W uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 1 marca 2009 r. powtórzyli identyczne argumenty jak w odwołaniu. Podkreślili zatem, że na początku lat 80-tych ubiegłego wieku z działek nr [...],[...],[...] i [...] odłączono część gruntów przylegających do drogi nr [...]. Miało to "wymiar faktyczny i prawny". W "wymiarze faktycznym" ustabilizowano nowe znaki graniczne i posadzono szereg nowych drzew, natomiast w wymiarze prawnym sprostowano obszary nieruchomości w księgach wieczystych i dokonano zmian w ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...], wpisując tam jako władającego S. K., przy czym władającym był także Skarb Państwa. Zdaniem skarżących organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przedłożonych przez nich dokumentów (wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentów z Państwowego Biura Notarialnego) oraz nie przeprowadził dowodu z oględzin nieruchomości, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Natomiast dowody, na które powołano się przy wydawaniu decyzji, zostały przez organ ocenione dość lakonicznie. W piśmie procesowym skarżący zaznaczyli, że z części operatu technicznego, jaką są szkice polowe wynika, iż z nieruchomości przylegających do drogi nr 211 "wykrojono" skrawki leżące wzdłuż tej drogi i przyłączono je do niej. Prawdopodobnie wówczas działce drogowej nadano nr [...].

Odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenia złożył Minister Infrastruktury, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), skargę S. K. i I. K. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zarzuty podniesione przez skarżących, a dotyczące lakoniczności i zbyt dużej ogólności zaskarżonej decyzji są zasadne. Samo jednak rozstrzygnięcie zgodne jest z prawem, co -biorąc pod uwagę treść art.145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- obligowało Sąd I instancji do oddalenia skargi.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił dowód z operatu technicznego sporządzonego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji, a zatem jednostkę wyspecjalizowaną w kwestii ustalania powierzchni działek, przebiegu ich granic i sporządzania map. Na uwagę zasługuje przede wszystkim dokument nazwany "notatką służbowa", w którym uprawniony geodeta ukazał przebieg granic drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Gracz. Dokument ten sporządzony został w dniu 2 maja 2007 r. i podpisany przez geodetę oraz Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich. Nie ma więc powodów, by wątpić w rzetelność powyżej opisanej dokumentacji. Skarżący nie przedstawili bowiem dokumentacji geodezyjnej, która podważałaby materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a tym samym stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie zauważył również, że rozpatrywana przezeń skarga w istocie opiera się na twierdzeniu, że na przełomie lat 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku odłączono z przedmiotowych działek ich części przylegające do drogi nr 211 i te grunty wchodzą obecnie w skład pasa drogowego. Jako dowód tych działań skarżący wskazywali na treść zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z 6 stycznia 1983 r. Treść tego dokumentu dowodzi, że w 1983 r. dokonano sprostowania obszaru części gruntu będącego własnością S. i I. małż. K., objętego Kw nr [...], poprzez odłączenie z niego obszaru o pow. 0,09 ha, stanowiącego działkę nr [...] i dopisania jej do księgi wieczystej Kw nr [...] utworzonej dla działki nr [...] położonej w G. Właścicielem tej ostatnio wymienionej działki jest Skarb Państwa i stanowi ona przedmiotową drogę publiczną. Z akt sprawy i z twierdzeń skarżących nie wynika, by powyższe zmiany powierzchni obszarów (a zatem i granic) były przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem Sądu I instancji treść rozpatrywanej skargi i odwołania dowodzi, że skarżący nie rozumieją znaczenia prawnego zmian dokonanych w 1983r. W dalszym ciągu bowiem strony traktują odłączony wówczas grunt jako swoją własność. Tymczasem skutek sprostowania w 1983 r. obszarów działek jest taki, że należy przyjąć, iż pierwotnie wpisany do księgi wieczystej obszar był tam uwidoczniony w sposób wadliwy a dopiero w wyniku sprostowania jest on prawidłowy. Zatem najprawdopodobniej owe dwa rzędy drzew i podwójne znaki graniczne (dawne i aktualne), których skarżący dopatrują się na planach, wynikają właśnie z faktu przesunięcia granic w na początku lat 80-tych. Zatem skoro sprostowano obszar działek skarżących w księdze wieczystej, na gruncie zaś naniesiono nowe znaki graniczne, to treść postanowienia prostującego opis nieruchomości i wytyczenie na gruncie nowych znaków granicznych dowodzą, że granica nieruchomości przebiega wedle nowych znaków. Ponieważ taki stan zaistniał już w 1983 r., to należało uznać, że grunt odłączony od nieruchomości skarżących nie stanowił nigdy ich własności (początkowo istniał jedynie błędny wpis), więc tym samym na dzień 31 grudnia 1998 r. nie był ich własnością.

WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że w kwestii prawa własności moc dowodową mają jedynie księgi wieczyste i dokumenty na podstawie, których własność została nabyta, natomiast takiej mocy nie ma wypis z rejestru gruntów. Dla sprawy obojętny jest zatem powołany przez skarżących wypis z ewidencji gruntów i budynków oraz fakt, że jako właścicieli działki nr [...] wpisano tam oprócz Skarbu Państwa także szereg osób fizycznych. Można jedynie przypuszczać, że taki zapis został dokonany omyłkowo, a ponadto nie został on zmieniony mimo wspomnianego sprostowania ksiąg wieczystych.

Wyjaśnić również należy, że w odwołaniu skarżący nie składali wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin, a jedynie oświadczyli, że istnienie podwójnego szpaleru drzew można stwierdzić, dokonując oględzin nieruchomości. Nadto jeżeli skarżący stoją na stanowisku, że poza aktualnie wytyczonymi granicami pozostaje część terenu będąca ich własnością to winni w trybie postępowania rozgraniczeniowego ustalić prawidłowy według nich przebieg granicy. Jeżeli okaże się, że granica przebiega w sposób odmienny niż to jest obecnie wykazane, to istnieje możliwość wystąpienia w dalszej kolejności z wnioskiem o wznowienie niniejszego postępowania administracyjnego. będzie to podstawą do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ustalony przez organ przebieg granicy nieruchomości skarżących na dzień 31 grudnia 1998r nie wskazuje jednak by część gruntu stanowiącego własność stron wchodziła w skład pasa drogowego drogi publicznej.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli I. K. oraz S. K., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżając powołany wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że dostrzeżone przez sąd naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy oraz na ocenie zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania jedynie jako lakoniczności i zbytniej ogólnikowości zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku przesunięto granice pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] kosztem nieruchomości skarżących, to jest działek nr [...], [...], [...] i [...]. Samo wytyczenie nowych granic pasa drogowego, zdaniem kasatora, uzasadnia twierdzenie, że grunt skarżących został zajęty pod drogę publiczną. Wynika to z definicji pasa drogowego i drogi zawartych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dodatkowo o zajęciu przedmiotowych nieruchomości pod drogę świadczy także posadzenie przez zarządcę drogi drzew na nowej granicy pasa drogowego, czyli na gruncie skarżących.

Na powyższe okoliczności strony zwracały uwagę organom administracji właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 73 cyt. ustawy, w tym w odwołaniu od decyzji Wojewody Pomorskiego oraz późniejszym piśmie z dnia 8 września 2008r.Tymczasem Minister Infrastruktury, uzasadniając swoją decyzję. w żaden sposób nie odniósł się do tych twierdzeń. Powołując się na operat techniczny wykonany przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w G., stwierdził jedynie, że działki skarżących w dniu 31 grudnia 1998r nie były zajęte pod drogę wojewódzką. W tej sytuacji strony wniosły od decyzji Ministra Infrastruktury skargę, podnosząc zarzut naruszenia art.7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę jednak oddalił, stwierdzając, że chociaż zarzuty dotyczące lakoniczności i zbytniej ogólności zaskarżonej decyzji są zasadne, ale nie powoduje to konieczności uwzględnienia skargi, gdyż powyższe rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Takie stanowisko narusza powołane w podstawie kasacyjnej przepisy. Uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jest lakoniczna i zbyt ogólna nie oddaje istoty uchybień przepisom postępowania, których dopuścił się Minister Infrastruktury. Największe uchybienie polega bowiem na nierozpoznaniu istoty sprawy i braku oceny faktów mających znaczenie w sprawie. Błędem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było również dokonanie przez niego samodzielnej oceny dowodów zebranych w sprawie przez organy administracji. Sąd stwierdził bowiem, że operat techniczny został sporządzony przez właściwą i wyspecjalizowaną jednostkę oraz że nie ma powodu by wątpić w rzetelność notatki sporządzonej przez geodetę i Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich, skoro skarżący nie przedstawili dokumentacji geodezyjnej, która podważałaby materiały znajdujące się w aktach sprawy. Jednak problem zdaniem skarżących tkwi w tym, że oni również swoje twierdzenia oparli na wskazanym operacie technicznym, w szczególności na zawartych w nich szkicach polowych. Powstaje zatem pytanie, jaka dokumentację strony powinny przedłożyć, skoro organy nie rozważyły nawet tej, która już w aktach się znajdowała?.

Zdaniem kasatora Sąd I instancji błędnie ponadto przyjął, ze skarżący "formalnie" nie składali wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin spornych nieruchomości. Tymczasem w odwołaniu, powołując się na posadzenie szpaleru drzew, wskazali oni, że "fakty te można stwierdzić, dokonując oględzin nieruchomości". Ponadto na końcu odwołania wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego o dowód z oględzin. Jednakże nie jest istotne, czy skarżący, jak to ujął Sąd I instancji, "formalnie" wnosili o przeprowadzenie dowodu z oględzin, gdyż organ administracji- w myśl art. 7 i art.77 § 1 kpa- zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody na wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Wystarczające jest więc to, że wskazano na potrzebę przeprowadzenia takiego dowodu. Powyższe dowodzi, że nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że naruszenie przepisów postępowania sprowadza się jedynie do lakoniczności i zbytniej ogólności uzasadnienia decyzji, bowiem naruszenie to jest poważniejsze i mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem WSA w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wbrew nakazowi zawartemu w powołanym przepisie (art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a.) nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili również, że nie zgadzają się ze stwierdzeniem Sądu, że nigdy nie byli właścicielami odłączonej nieruchomości (co można wywnioskować z twierdzenia- taki stan rzeczy istniał w 1983 r., a zatem przed 1989 r. to należało uznać, że grunt odłączony od nieruchomości skarżących nie stanowił nigdy ich własności, był tylko początkowo błędnie tak wpisany). Takie założenia wskazują, że WSA w Warszawie błędnie rozumie znaczenie czynności, których dokonano w 1983 r. Niedokonano wówczas sprostowania oznaczenia nieruchomości w zakresie jej powierzchni, które mogło wynikać z nowego pomiaru, tylko z jednej nieruchomości odłączono pas gruntu i przyłączono go do drugiej nieruchomości. Przejawiało się to ustabilizowaniem nowych znaków granicznych, posadzeniem drzew na nowej granicy i zmianami w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych. Ponadto dokonano tego bez podstawy prawnej. O tym, że był to w istocie podział nieruchomości świadczy zapis w zawiadomieniu Państwowego Biura Notarialnego z 6 stycznia 1983 r., gdzie podano, że wpisano w Kw nr [...] do współodpowiedzialności dożywocia z Kw nr [...] i Kw nr [...] oraz hipotek z ksiąg wieczystych nieruchomości skarżących nr [...] i nr [...]. Takiego wpisu dokonuje się w sytuacjach określonych w art. 290 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 297 k.c. oraz w art. 76 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, czyli gdy następuje podział nieruchomości obciążonej służebnością lub hipoteką.

Skarżący wytknęli Sądowi I instancji niekonsekwencję, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przyjął on tezę, że skarżący mogą okazać się właścicielami pasa gruntu poza przesuniętą granicą i wtedy istnieje możliwość wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zauważono, że takie uzasadnienie stawia skarżących w trudnej sytuacji prawnej, gdyż organy administracji nie wypowiedziały się jednoznacznie o spornym pasie gruntu, co można interpretować jako przyznanie, że ten pas gruntu nadal należy do skarżących. Jednakże WSA w Warszawie pogarsza tą sytuację, stwierdzając, że nie byli oni nigdy jego właścicielami. Z powyższych względów przyjąć należy, że Sąd I instancji naruszył art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 kpa, uznając, że dostrzeżone przez niego naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały określone w § 2 art.183 P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują okoliczności mogące wskazywać na nieważność postępowania sądowego, a zatem sprawa ta podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych sformułowaną w skardze kasacyjnej podstawą kasacyjną.

Rozpoznając skargę kasacyjna w tym zakresie, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użyty w tym przepisie zwrot "uchyla" jest kategoryczny i oznacza, że w razie zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek sąd ma obowiązek uchylenia na jego podstawie zaskarżonego aktu. Naruszenie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. ma miejsce zawsze, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując takie błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Ustawa nie wymaga przy tym, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Związek między uchybieniem procesowym organu administracji a wydanym w sprawie, podlegającym zaskarżeniu orzeczeniem, nie musi być realny. Wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Do omawianej kategorii podstawy uchylenia decyzji lub postanowienia zalicza się brak należytej staranności wykazywany przez organ administracji w prowadzeniu sprawy. Dotyczy to w szczególności naruszenia przepisów art.7, art.77 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- w skrócie kpa),

Zdaniem skarżących kasacyjnie WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a., gdyż oddalił ich skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym, łamiąc zasady przewidziane w art.7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 kpa, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Ponadto w ocenie kasatora Sąd I instancji błędnie przyjął, że uchybienia organu sprowadzały się wyłącznie do lakoniczności i zbyt dużej ogólności zaskarżonej decyzji, natomiast samo rozstrzygnięcie sprawy odpowiada prawu.

Powyższy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny. Samo naruszenie art.107 § 3 kpa polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na jego lakoniczności, rzeczywiście- co do zasady- nie stanowi podstawy do zastosowania art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. Uchybienie to nie wywołuje jednak omawianego skutku tylko wtedy, gdy został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art.7 kpa, organ (a więc również organ odwoławczy) ma obowiązek dokładnie zbadać sprawę, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art.77 § 1 kpa). Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego, organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną, bądź nie (art..80 kpa). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, gdy powołuje się na nie strona, jest naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem decyzji (wyroki NSA z dnia 27 maja 1999r, sygn. akt II SA/Łd 744/98 i dnia 4 października 2005r sygn.akt I OSK 159/05).

Oczywistym jest, że wyłącznie należycie ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa. Jeżeli stan ten nie został wyczerpująco ustalony, to nie można przesądzać rozstrzygnięcia sprawy. Brak pełnych ustaleń uniemożliwia ocenę czy okoliczności danej sprawy odpowiadają stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej. W konsekwencji przedwczesne są założenia, że mimo pewnych mankamentów uzasadnienia decyzji rozstrzygnięcie sprawy w pełni odpowiada prawu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zatem zbadanie, czy organ administracji publicznej, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Poza sporem również jest, że przyjęty w sprawie stan faktyczny musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie może zaś opierać się na domniemania sądu co do rzeczywistego stanu sprawy.

W niniejszej sprawie WSA w Warszawie trafnie zauważył, że z treści pism skarżących wynika, że nie w pełni rozumieją oni znaczenie niezaskarżonych przez nich w stosownym czasie zmian w księgach wieczystych dokonanych w 1983r, a ponadto, że nie zdają sobie oni sprawy z odmiennych funkcji ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków, a także z tego, iż w kwestii tytułu prawnego do nieruchomości z domniemania wiarygodności korzystają jedynie księgi wieczyste a nie rejestry powołanej ewidencji.

Nie można natomiast zgodzić się z kategorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, iż kontrolowane przez niego decyzje są zgodne z prawem, gdyż w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w ogóle nie miał zastosowania. Przebieg granicy nieruchomości skarżących, ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r, nie wskazuje bowiem na to by część gruntów stanowiących własność stron wchodziła w skład pasa drogowego drogi publicznej, co bezspornie wynika z operatu technicznego, w tym dołączonej do niego "notatki służbowej". W świetle bliżej nieokreślonego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie ma przy tym jakichkolwiek powodów by podważać wiarygodność operatu technicznego, zwłaszcza, że został on opracowany przez wyspecjalizowaną w tym zakresie jednostkę, czyli Wojewódzkie Biuro Geodezji, a skarżący nie składali "formalnego wniosku" o przeprowadzenie oględzin spornych nieruchomości i nie podstawili dokumentacji geodezyjnej, która podważałaby stanowisko organu. W konsekwencji- przyjąć należy, że podwójne znaki graniczne (dawne i aktualne), których skarżący dopatrują się na planach oraz dwa rzędy drzew posadzonych w pasie drogowym "najprawdopodobniej...wynikają z faktu przesunięcia granic w początku lat 80-tych", usankcjonowanych- w świetle motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku-omawianymi zmianami w księgach wieczystych dokonanymi w 1983r.

Zauważyć zatem należy, że te ostatnie sugestie WSA w Warszawie nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Mimo stale podnoszonych w tym zakresie argumentów stron kwestie te nie były badane przez organy. W toku postępowania w ogóle nie wyjaśniano czy istniejący w dniu 31 grudnia 1998r stan prawny i faktycznych spornych nieruchomości był wynikiem wyłącznie zmian uwidocznionych w 1983r w księgach wieczystych, czy też, i ewentualnie jakich, innych działań organów. Nie było więc żadnych podstaw do powyższych domniemań Sądu.

WSA w Warszawie powołał się ponadto na bezspornie ustalony przebieg granicy omawianych nieruchomości, nie zważając, że czynność ta została wprawdzie przeprowadzona przez wyspecjalizowaną do tego jednostkę, ale wyłącznie w obecności przedstawiciela jednej z zainteresowanych stron, to jest zarządcy drogi publicznej. Brak jakichkolwiek danych mogących wskazywać na to, że udział przy odszukaniu znaków granicznych i wznowieniu spornej granicy zapewniono także skarżącym. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż przebieg i wynik dokonanej w ten sposób czynności, mającej -jak to przyjął Sąd I instancji- decydujące w sprawie znaczenie, został zarejestrowany wyłącznie w formie notatki urzędowej. Taka zaś notatka nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie spełnia wymogów ustalonych w art.75 w zw. z art.77 kpa. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że czynności procesowe istotne dla sprawy powinny być dokumentowane w formie protokołu a nie notatek, czy adnotacji urzędowych. Nie ulega ponadto wątpliwości, że organ obowiązany jest zapewnić stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, co wynika zresztą wprost z art.79 § 2 kpa. W niniejszej sprawie należało zatem przeprowadzić dowód z oględzin spornych nieruchomości, zapewniając możliwość udziału w nich wszystkim stronom postępowania, a z przebiegu tej czynności sporządzić stosowny protokół. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Niezrealizowanie tej powinności przez organ stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w sprawie nie miało zatem istotnego znaczenia czy skarżący składali wniosek o przeprowadzenie z ich udziałem oględzin. Zasada czynnego udziału stron musi być bowiem respektowana przez organ z urzędu, niezależnie od inicjatywy samych zainteresowanych podmiotów.

Dodać również należy, że zgodnie z obowiązującymi w postępowaniu administracyjnymi zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art.7 i art.77 § 1 kpa) niedopuszczalne jest przerzucanie w tym postępowaniu ciężaru dowodu na stronę. Wprawdzie strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnianiu sprawy, w szczególności przez udostępnienie dowodów będących wyłącznie w jej dyspozycji, ale nie oznacza to, że wyłącznie na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek przedkładania dowodów w sprawie, zaś organ powinien jedynie ograniczyć się do ich oceny. Organ administracji ma obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, jak i stosowania norm prawa materialnego. Stosowanie w tym zakresie analogii do zasad przyjętych w prawie cywilnym nie znajduje zatem uzasadnienia.

Z powyższych względów trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, ze postępowanie administracyjne organów administracji dotknięte było wadami wynikającymi z art. 7, art.77 § 1 , art.80 i art.107 § 3 kpa. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przesądzając ostatecznego kierunku rozstrzygnięcia sprawy, stanowisko WSA w Warszawie uznające prawidłowość oceny przyjętej przez organy administracji uznać należy co najmniej za przedwczesne.

Nie mógł być natomiast uwzględniony wniosek kasatora o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 P.p.s.a. orzeczenia reformatoryjnego., ponieważ wydanie takiego wyroku uzależnione jest od spełniania dwóch przesłanek jednocześnie, a mianowicie, gdy nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a orzeczenie wydano jedynie z naruszeniem prawa materialnego. Obydwie te przesłanki nie zostały spełnione, ponieważ w świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że wpływ na wynik sprawy wywarły właśnie naruszenia przepisów postępowania

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a