Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1124/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 1, art. 36 ust. 2.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kamieniu Pomorskim na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 16 września 2005 r. nr XXIX/315/2005 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Dziwnów Dolny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 pkt 9 lit. a), - § 7 w zakresie słów "w szczególności", - § 7 pkt 3 w części, w jakiej do zakresu działania zebrania sołeckiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, - § 13 w zakresie słów "w szczególności" użytych przed punktem 1, - § 23.


UZASADNIENIE

Dnia 16 września 2005 r. Rada Miejska w Dziwnowie podjęła, na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwałę nr XXIX/315/2005 w sprawie statutu sołectwa Dziwnów Dolny, która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 15 listopada 2005 r. pod poz. 1814.

Skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 3 pkt 9a, § 7, § 13 oraz § 23 złożył Prokurator Rejonowy w Kamieniu Pomorskim wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Prokurator w zakresie objętym § 3 pkt 9a uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez przyznanie sołectwu prawa wydawania opinii w postępowaniu planistycznym dotyczącym zagospodarowania przestrzennego, mimo że w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienione zostały wszystkie podmioty uprawnione do takiego opiniowania, wśród których nie ma sołectwa.

W zakresie § 7 uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez użycie wyrażenia "w szczególności" przy określaniu w statucie zadań zebrania sołeckiego, pomimo że w myśl art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny - wyczerpujący.

Prokurator zarzucił również § 7 pkt 3 uchwały istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu należy do zakresu działania zebrania sołeckiego, pomimo że art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, wyraźnie określa, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W zakresie § 13 uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez użycie wyrażenia "w szczególności" przy określaniu w statucie zakresu działania sołtysa, mimo że art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym określa, że zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny - wyczerpujący.

Ponadto, odnośnie § 23 uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały, poprzez przyjęcie, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy czym w przypadku braku takiego kworum, zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie według określonych zasad, mimo że ani art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, ani żaden inny przepis ustawy nie określa, iż dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest jakiekolwiek kworum.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zgodnie z treścią § 3 pkt 9a uchwały, do zadań sołectwa należy wydawanie opinii na wniosek rady w sprawie dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów oraz planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym sołectwa. Tymczasem przepis art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, enumeratywnie określa podmioty uprawnione do takiego opiniowania, wśród których sołectwo nie zostało wymienione. Skoro sołectwo, z mocy ustawy nie jest organem opiniotwórczym w tej kwestii, nadanie mu takiego uprawnienia uchwałą stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prokurator wskazał, że w treści § 7 skarżonej uchwały wpisano wyrażenie "w szczególności" przy określaniu statutowych zadań zebrania sołeckiego. Natomiast stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny, ścisły - wyczerpujący. W tej sytuacji przyznanie w uchwale w tej kwestii, zebraniu sołeckiemu swego rodzaju luzu decyzyjnego, uprawniając je w ten sposób do działań wykraczających poza statut, stanowi istotne naruszenie prawa.

Z kolei wedle Prokuratora § 7 pkt 3 istotnie narusza prawo, gdyż określa, że wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu należy do zakresu działania zebrania sołeckiego, podczas gdy art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sprzeczne z ustawą określenie w uchwale podmiotu wybierającego i odwołującego sołtysa oraz członków rady sołeckiej jest istotnym naruszeniem prawa - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W dalszej części skargi podkreślono, że przepis § 13 uchwały także istotnie narusza prawo, to jest narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, bo podobnie jak w § 7 tej uchwały używa wyrażenia: "w szczególności" - przy określaniu statutowego zakresu działania sołtysa, mimo że art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, określa, że zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny - wyczerpujący. Skoro tak, to przyznanie w tej kwestii sołtysowi swego rodzaju luzu decyzyjnego, uprawniającego go w ten sposób do podejmowania czynności wykraczających poza statut, stanowi istotne naruszenie prawa.

Podobnie za istotnie naruszający prawo Prokurator uznał zapis zawarty w § 23 uchwały, gdyż określa, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej oraz że w przypadku braku takiego kworum, zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie według określonych zasad, mimo że ani art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis ustawy nie określa, iż dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest jakiekolwiek kworum. W rezultacie sprzeczne z ustawą określenie w uchwale zasad wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej stanowi o istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu stwierdził, po wnikliwej analizie uchwały oraz podniesionych przez Prokuratora zarzutów, a także przepisów prawa i obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych, za zasadne stanowisko Prokuratora, bowiem zaskarżona w podniesionym zakresie uchwała z przyczyn wskazanych w skardze istotnie narusza przepisy prawa, wobec tego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 3 pkt 9a, § 7, § 13 oraz § 23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 16 września 2005 r., nr XXIX/315/2005 w sprawie statutu sołectwa Dziwnów Dolny. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., określanej dalej jako "u.s.g."). W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Przy czym w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań jakie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, który powinien określać w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Mając na uwadze wskazane regulacje Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący wadliwość przepisu § 3 pkt 9a Statutu, zgodnie z którym, do zadań sołectwa przypisano wydawanie opinii na wniosek Rady, w szczególności w sprawach dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów oraz planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obszaru sołectwa. Jak trafnie wskazał Prokurator, postępowanie w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powoływanej dalej jako "ustawa"). W art. 11 pkt 5 ww. ustawy wymieniono wyczerpujący katalog podmiotów opiniujących projekt studium, którymi są gminne lub inne właściwe, w rozumieniu art. 8, komisje urbanistyczno-architektoniczne, zaś w art. 17 pkt 6 ustawy wymieniono podmioty opiniujące projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którymi są gminne lub inne właściwe, w rozumieniu art. 8, komisje urbanistyczno-architektoniczne, wójtowie, burmistrzowie gmin albo prezydenci miast graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W świetle powołanych przepisów należy stwierdzić, że wśród wskazanych podmiotów uprawnionych do opiniowania nie wymieniono sołectwa, z kolei rada gminy na mocy wskazanych przepisów nie została upoważniona do poszerzania tego katalogu podmiotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 419/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 708/15 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, skoro organy samorządu są organami władzy publicznej i muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach, zatem wskazany w § 3 pkt 9a Statutu zapis stanowiący o kompetencji sołectwa w powołanym zakresie, został wydany bez podstawy prawnej i narusza treść art. 11 pkt 5 oraz art. 17 ust. 6 ustawy. Jednocześnie odnosząc się do treści skargi należy stwierdzić, że zaskarżony przepis nie narusza art. 11 pkt 6 ustawy, który reguluje kwestię uzgadniania projektu studium, zaś kwestionowany zapis dotyczy wyłącznie opiniowania tego rodzaju projektów.

W ocenie Sądu, za uprawniony należało uznać kolejny zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewyczerpujące, dokonane za pomocą sformułowania "w szczególności", określenie obowiązków i kompetencji organów jednostki pomocniczej, użytego w § 7 odnośnie zakresu działania zebrania sołeckiego oraz w § 13 w zakresie działań sołtysa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym, zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie sołectwa, w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., III SA/Wr 111/12; wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2015 r., II SA/Ol 695/15, wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zasadnie wskazał Prokurator przyznanie w uchwale zarówno zebraniu sołeckiemu jak i sołtysowi swojego rodzaju luzu decyzyjnego umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, co w rezultacie stanowi o istotnym naruszeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługuje również zarzut odnoszący się do § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały, niemniej wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania sołeckiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Jak stanowi art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Powyższe oznacza, że ustawodawca prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przyznał osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Brak jest zatem przepisu przyznającego zebraniu sołeckiemu uprawnienia do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej.

Zgłoszony przez Prokuratora zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu sołeckiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zaś w zakresie ich odwołania i stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu czy odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej może w takim razie należeć do kompetencji zebrania sołeckiego, na co zezwala delegacja ustawowa zawarta w art. 35 ust. 3 u.s.g., co oznacza, że kwestionowany zapis w tym zakresie nie narusza prawa.

Sąd podzielił również zarzut skargi wskazujący na wadliwość § 23 Statutu. Postanowienia tego przepisu dotyczą kworum wymaganego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowiąc, że w pierwszym terminie dla takiego wyboru wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, zaś przy braku wymaganej liczby głosów zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie, na którym warunek minimalnej liczby oddanych głosów nie obowiązuje. Jak zostało to wyjaśnione wcześniej, kwestia wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej została uregulowana w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Skoro powołany przepis nie przewiduje kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, zatem wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru należy uznać za sprzeczne z prawem, stanowiąc niedopuszczalną modyfikację ustawowo określonych zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji wyroku.