Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1509/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 183 § 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 5/13 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność E. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Po 5/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę J. B. na bezczynność E. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązując E. Oddział w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. B. z dnia 11 sierpnia 2011 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzając także, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzając od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. J. B. wystąpił do E. Oddział w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na stanowiącej jego własność działce nr [...], położonej w M. Żądanie swoje wnioskodawca oparł na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W piśmie z dnia 19 września 2011 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że linia SN, która przebiega przez działkę nr [...], została pobudowana pod koniec lat 50-tych ubiegłego stulecia. Ponadto, w piśmie tym Spółka powołała się na fakt zasiedzenia służebności gruntowej.

W piśmie z dnia 28 września 2011 r. zainteresowany, podtrzymując żądanie udzielenia informacji publicznej, zwrócił się do Spółki o przesłanie na jego koszt kserokopii dokumentów, na podstawie których wybudowano linie na ww. działce nr [...] (w szczególności decyzji administracyjnych) lub umożliwienie wglądu do nich, ewentualnie o ich dokładne oznaczenie (wskazanie rodzaju dokumentu, daty, organu, który go wydał oraz czego dokument dotyczy).

W piśmie z dnia 14 października 2011 r. Spółka odpowiedziała wnioskodawcy, że nie udostępnia osobom trzecim dokumentacji techniczno-prawnej, związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej.

Kolejnym pismem z dnia 15 marca 2012 r. J. B. ponownie zwrócił się do Spółki o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy lub przebudowy linii na nieruchomości należącej do niego. Podniósł, że nie ma racji Spółka, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnia informacji publicznej, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych.

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r. Spółka m.in. poinformowała wnioskodawcę, iż nie podziela stanowiska, zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdą zastosowanie w stosunku do niej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. B. jej przedmiotem uczynił bezczynność E. Oddział w K., zarzucając Spółce, że pomimo prowadzenia z nim korespondencji, nie rozpatrzyła jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 11 sierpnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie podjęła stosownej czynności materialno – technicznej ani nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia jego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę E. Oddział w K. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Spółki, żądanie udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii elektroenergetycznych nie mieści się w kategoriach "informacji publicznej", bowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, a przedmiotowymi decyzjami dysponują organy, które je wydawały, i to one – zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej – zobowiązane są do ich udostępnienia. Powołując się na art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), Spółka stwierdziła, że zajmuje się dystrybucją energii elektrycznej, a nie obrotem energią elektryczną, czyli sprzedażą energii elektrycznej, którym to obrotem zajmuje się odrębna Spółka E. S.A., natomiast E. Oddział w K. jest operatorem sieci dystrybucji. Ponadto, podniosła, że nie prowadzi akt administracyjnych, gdyż nie jest organem administracji, lecz spółką prawa handlowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wprawdzie art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, jednak skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05, publ. LEX nr 236545, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając więc skargę za dopuszczalną, Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy E. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

WSA w Poznaniu zaznaczył, że pojęcie "informacji publicznej" określone jest w art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zdaniem Sądu, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym, o ile odnosi się do faktów. W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Mając na względzie powyższe, Sąd przyjął, że żądane przez stronę skarżącą informacje, tj. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce, są informacjami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej we wniosku działce, co też stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie w piśmie skarżącego z dnia 11 sierpnia 2011 r., w którym powołał się on na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przekazanie kserokopii opisanych wyżej decyzji ma charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu, sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do takich dokumentów należy traktować jako dostęp do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że z treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 powołanej ustawy, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty, nawet niebędące organami władzy publicznej. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych, publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych, w rozumieniu art. 4 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji, są "zadaniami publicznymi", wymienionym w art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego, która nie mieści się w tym katalogu, nie nakłada na przedsiębiorstwo obowiązku udzielenia informacji. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, zdaniem Sądu, że E. S.A. jest w niniejszej sprawie podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego, jako operatora systemu dystrybucyjnego, dotyczy spraw publicznych, w rozumieniu art. 4 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, i nie zwalnia Spółki z obowiązku informacyjnego powoływanie się przez nią na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż podmiot zobowiązany nie może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. Zdaniem WSA w Poznaniu, przedsiębiorca w celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 wymienionej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia, jeśli powołuje się na istnienie takiej tajemnicy, czego Spółka w sprawie nie uczyniła. E. S.A. powinna zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej z dnia 11 sierpnia 2011 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem. Powinna zatem albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub Spółka nie dysponuje żądaną informacją – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

W ocenie Sądu, Spółka, pomimo wymiany korespondencji pomiędzy stronami, nie tylko nie udzieliła żądanej informacji, lecz również nie odmówiła jej udzielenia, ani nie wskazała, że nie jest w stanie udzielić żądanej informacji, np. z uwagi na fakt, że informacji takiej nie posiada. W takiej sytuacji po stronie Spółki doszło do bezczynności, polegającej na zaniechaniu rozpatrzenia wniosku w jednej z prawnie przewidzianych form.

WSA w Poznaniu zaznaczył przy tym, że w sprawie wprawdzie upłynął dość długi okres od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do momentu wniesienia skargi na bezczynność, jednakże sama tylko ta okoliczność nie mogła być wystarczającym powodem dla stwierdzenia, że zwłoka podmiotu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. W opinii Sądu, wspomniany termin został wielokrotnie przekroczony w niniejszej sprawie, ale istotne jest w tym wypadku stanowisko Spółki i przyczyny, dla których nie załatwiła ona wniosku skarżącego. Spółka w korespondencji ze stroną konsekwentnie utrzymywała, że w – jej ocenie – przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają do niej zastosowania i nie udostępnia ona osobom trzecim dokumentacji związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej, będącej jej własnością, ostatecznie stwierdzając w piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r., że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych. Zarazem Spółka udzieliła skarżącemu informacji co do tego, jakie urządzenia infrastruktury znajdują się na przedmiotowej działce, a także wskazała przybliżoną datę ich pobudowania. Ponadto, żądanie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie zostało złożone w związku z wezwaniem Spółki do pojęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Zatem tło przedmiotowego wniosku ma niewątpliwie cywilnoprawny charakter i – zdaniem Sądu – taki stan rzeczy nie może być pominięty przy ocenie, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego miała cechy rażącego naruszenia prawa. Analiza stanu faktycznego nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że Spółka w sposób oczywisty, bez potrzeby pogłębionej analizy przepisów prawa, naruszyła je. W opinii Sądu, uprawniony jest wniosek, że Spółka zajęła stanowisko co do żądania skarżącego, niemniej jednak było ono w świetle wyżej poczynionych rozważań błędne, świadczące o jej zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Dlatego też, stosując art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, ale nie nosiła ona charakteru kwalifikowanego. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. Oddział w K., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Kwestionując powyższy wyrok, autor skargi kasacyjnej postawił w pierwszej kolejności zarzut nieważności postępowania, wywodzony z treści art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż nie realizuje zadań władzy publicznej, ani też nie dysponuje majątkiem publicznym, tym bardziej więc podmiotem takim nie może być jej Oddział w K. Przyjęta zatem przez Sąd I instancji interpretacja przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej i ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób nieprawidłowy czyni ze Spółki podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, przydając jej w tym względzie zdolność sądową, jaką posiadają organy administracji publicznej.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w związku z art. 52 § 1, 2, 3 i 4 oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej złożeniem, jakie przysługują w przypadku wnoszenia skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Jednocześnie postawiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze, a także art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że Spółka winna udostępnić żądane dokumenty stronie skarżącej, kiedy dokumenty te stanowią akta sprawy administracyjnej i to właściwy organ administracji powinien je udostępnić na skierowany do niego, nie zaś do Spółki, wniosek, jako że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, są informacjami handlowymi i stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a więc dostęp do nich nie jest powszechny i podlega ograniczeniu, czego Sąd I instancji nie uwzględnił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Sąd I instancji mogło prowadzić do wydania zaskarżonego wyroku.

Najdalej idącymi zarzutami skargi kasacyjnej są zarzuty nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jednakże nie można uznać trafności tych zarzutów.

Pierwszy – wywodzony z faktu nieodrzucenia przez Sąd I instancji skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na wniesienie jej bez uprzedniego wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa – nie jest zasadny, bowiem w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 18 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 1557/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie doszło więc do nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o drugi z tych zarzutów, wszak i ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji "organu". W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definicji "organu", zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Należy przy tym zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadminitracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarty tam katalog – jak wskazuje się w doktrynie – nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także z art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5). Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny, przewidziany w omawianej ustawie, spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz także na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej ustawy mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) czy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielenia formacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część określonej spółki prawa handlowego, powołaną przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, która z mocy prawa objęta jest obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki akcyjnej. Może być on bowiem organem, w rozumieniu art. 32 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej od E. Oddział w K., a następnie złożył skargę na bezczynność tej jednostki do WSA w Poznaniu. Wobec tak sprecyzowanego żądania, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym jego skargą, przymiot strony przeciwnej przysługiwał zatem temu konkretnie Oddziałowi Spółki E. S.A. W związku z powyższym, bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Tym samym nie można przyjąć, że w sprawie doszło do nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 16 w związku z art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do formacji publicznej.

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest więc zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Jak już zostało zaznaczone, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka E. Oddział w K., jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca, rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, by obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego, zalicza się bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. E. z siedzibą w G., (w tym jej oddziały) podlega tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100% akcji posiada w niej E. S.A., w której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, dysponujący 82% akcji, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze Spółek. Posiada więc pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40% posiadanych akcji w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu dystrybucyjnego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Prawo energetyczne jako część publicznego prawa gospodarczego nie jest oderwane od aksjologii działalności gospodarczej, nie jest wolne od ocen w ogólnych kategoriach sprawiedliwości społecznej, służy nie tylko jako instrument sterowania procesami gospodarczymi, ale także służy zabezpieczeniu interesów społecznych (por. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 26), współistotnemu wyznaczaniu dopuszczalnych granic ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej w interesie publicznym (por. C. Kosikowski, Polskie prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2003, s. 245).

Rozpatrywana regulacja stanowi zatem instrument ingerowania władzy publicznej w gospodarkę energetyczną, mającą na celu próbę pogodzenia wymogów efektywności ekonomicznej i legitymowanych konstytucyjnie potrzeb związanych z realizacją dobra wspólnego, jako że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości Państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy więc do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Natomiast obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie, jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. o sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87).

Oznacza to, że operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a takim jest Spółka E. Oddział w K., pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działalność takich przedsiębiorstw wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, jak choćby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 ww. ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, publ. LEX nr 737513). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest zarówno Spółka E., jak i poszczególne jej oddziały.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że tylko w takim zakresie, w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, realizuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego wymienia art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa Spółki w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. Tworzenie systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych, wymienionych w art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, i jedynie działalność, która do tego katalogu nie może być zaliczona, nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sfery działalności. O obowiązku udostępniania przez operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego żądanej informacji decyduje zatem to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wbrew twierdzeniom Spółki, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została mu wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak to zostało ujęte we wniosku skarżącego z dnia 11 sierpnia 2011 r., wszelkie ewentualne decyzje administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na działce skarżącego, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, wszak świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze tej ustawy, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na ww. działce, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W takiej zatem sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepis ten na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie mógł mieć jeszcze zastosowania. Wprawdzie Spółka E. Oddział w K. powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy, ale kwestia ta może być co najwyżej powodem odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem – jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu – takiej decyzji w sprawie nie wydano. WSA w Poznaniu rozpoznawał jedynie kwestię bezczynności Spółki, trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy, oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza jednak bezwzględnego nakazu udzielenia informacji. Przyjęcie bowiem, że dane informacje stanowią informację publiczną, nie wyklucza, że w treści poszczególnych objętych wnioskiem dokumentów znajdą się takie informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie ograniczeniu czy wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, adresat wniosku może zatem rozpatrzyć wniosek pozytywnie, udostępniając informację publiczną, może także ograniczyć do niej dostęp, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, względnie – może także załatwić wniosek negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, o czym stanowi art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 tej ustawy.

Nie rozpatrując wniosku skarżącego tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała więc w bezczynności, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś świadczy o bezzasadności postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.