Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 194/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1412/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak ZP/415/278/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1412/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak ZP/415/278/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak AU-02-8.6730.2.332.2013.MPI, Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], obręb [...] przy ul. U. nr [...] w K.

Decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr SKO.ZP/415/132/2014, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 852/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powodem uchylenia decyzji obu organów nie były wady analizy, czy ustaleń przyjętych dla przedmiotowej inwestycji, które Sąd rozważył z uwagi na zarzuty skargi. Zdaniem Sądu w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji brak było ustaleń dotyczących kręgu stron pomimo, że odzwierciedlenie tej części ustaleń w uzasadnieniu decyzji jest jej koniecznym elementem.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 77/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., w dwóch jednak kwestiach nie podzielając w zupełności stanowiska Sądu I instancji.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, NSA wskazał, że przyjąć należało za Sądem I instancji, iż został on w sposób prawidłowy wyznaczony, jednak tylko pod warunkiem, że podane w decyzji wielkości odnoszą się łącznie do powierzchni nowej zabudowy wraz z dotychczas istniejącą. W przeciwnym wypadku wyliczony w decyzji wskaźnik nie dawałby rzeczywistego obrazu zainwestowania (zabudowy) powierzchni działki, w przypadku zamierzenia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu. Jeśli organy wyznaczając ten wskaźnik miały na względzie sumę tych wielkości warunek zgodności z zacytowanym przepisem rozporządzenia jest spełniony, wymaga to jednak wyraźnego odniesienia się przez organy w tym względzie, podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ma bowiem rację skarżący kasacyjnie, że zapisy analizy urbanistyczno-architektonicznej nasuwają wątpliwości co do przyjętych przez organ wielkości.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów zawartych w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), NSA wskazał, że organ wyznaczając ten wskaźnik zaniechał wyjaśnienia użytego w decyzji pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu", w sytuacji gdy w oparciu o ww. pojęcie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, że decyzje nie zawierają rozważań na temat prawidłowości wyznaczenia wskaźnika wysokości rozbudowy i nadbudowy w aspekcie poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisu § 7 rozporządzenia, który dzieli się na cztery ustępy, z jednoczesnym uwzględnieniem zróżnicowanej wysokości przedmiotowego budynku, pamiętając jednocześnie, iż w świetle ust. 4 § 7 rozporządzenia dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości niż średnia z ust. 3 jest możliwa jedynie wówczas, gdy wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z analizy, na co organ winien zwrócić szczególną uwagę w treści uzasadnienia decyzji.

Decyzją z dnia 24 marca 2017 r. (AU-02-8.6730.2.332.2013.MPI/EUL) Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku H.G. i M.B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], obręb [...] przy ul. U. nr [...] w K.

Zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem tego postępowania zostało zrealizowane, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa N. w K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów zapadłych w sprawie, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. oraz NSA z dnia 10 marca 2016 r.;

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez pominiecie w postępowaniu zarządcy nieruchomości – dz. nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...].

Decyzją z dnia 31 lipca 2017 r., znak SKO.ZP/415/316/2017, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) pod względem ochrony zieleni – załącznik nr 1 pkt II.2 lit. a "Pod względem ochrony zieleni" i orzekło w tym zakresie reformatoryjnie.

W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Według organu odwoławczego uczyniono zadość wymaganiom wynikającym z art. 153 ustawy p.p.s.a. oraz wyroku NSA z dnia 10 marca 2016 r., sygn. II OSK 77/15. Kolegium nie dopatrzyło się też naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wspólnota Mieszkaniowa N. w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 203 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: "k.c."), poprzez pominięcie w postępowaniu zarządcy nieruchomości złożonej z działki [...], S. B., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowity brak uzasadnienia dokonanej przez organ odwoławczy merytorycznej modyfikacji decyzji organu I instancji w części dot. warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: "p.o.ś.");

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak powołania ww. normy jako podstawy prawnej wydawanej decyzji co do pkt 2 zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez niezasadne utrzymanie decyzji organu I instancji, która zapadła z naruszeniem zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów;

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uzupełnienie treści decyzji organu I instancji (co nastąpiło w drodze wezwania przez SKO organu I instancji do "wyjaśnienia" treści decyzji) w sposób naruszający zasadę dwuinstancyjności;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – pomimo rzekomego przeprowadzenia w tym kierunku postępowania – pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu" i zasadności odstąpienia od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2017 r., znak: SKO.ZP/415/316/2017.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wynik przeprowadzonej kontroli został zdeterminowany przede wszystkim ustalonymi już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny kierunkami badania sprawy i wyrażonymi przez te Sądy stanowiskami.

Z ww. wyroków sądów obu instancji wynikały dla organów trzy zadania:

1. uporządkowanie kwestii stron postępowanie i ujawnienie ich listy w decyzji;

2. ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy 32% - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy;

3. dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zasadnicza bryła dachu".

Sąd stwierdził, że w decyzji tej, jakkolwiek umieszczono listę stron stosownie do minimalnych wymagań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to dwie pozostałe kwestie pominięto zupełnym milczeniem.

Brak ten dostrzegł organ odwoławczy. Pierwszą podjętą przezeń czynnością było zażądanie od organu I instancji udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wskaźnik powierzchni zabudowy odnosi się łącznie do powierzchni nowej zabudowy wraz z dotychczas istniejącą oraz o wyjaśnienie pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu". W odpowiedzi organ odwoławczy uzyskał notatkę służbową podpisaną przez E.D. będąca autorką analizy architektoniczno-urbanistycznej. W notatce na pytanie pierwsze udzielono odpowiedzi następującej: "ustalony w decyzji WZ wskaźnik powierzchni zabudowy od 21% do 40% odnosi się do powierzchni zabudowy wykonanej już rozbudowy. Stanem wyjściowym zabudowy i zagospodarowania jest w tej sytuacji stan budynku przed wykonaną rozbudową w tylnej części budynku. Odpowiada mu wskaźnik 21%. Stanem projektowanym jest stan budynku po wykonanej w tylnej części budynku rozbudowie. Odpowiada mu wskaźnik 40%". Z wypowiedzi tej wynika co prawda, że wskaźnik 40% to wskaźnik obejmujący zarówno powierzchnię zabudowy przed rozbudową, jak i powierzchnię samej rozbudowy, ale miarodajność tej wypowiedzi zdecydowanie osłabia odwołanie się do innych danych niż te, które zawiera decyzja organu I instancji: w decyzji wskaźnik zabudowy określono nie na 21% - 40%, lecz 32% - 40%. Taką odpowiedzią zadowolił się organ odwoławczy nie dostrzegając opisanej rozbieżności i nie wyjaśniając, czy i ewentualnie jaki wpływ może ona mieć na ocenę poprawności wyznaczenia wskaźnika, o którym mowa.

W związku z drugim pytaniem autorka notatki podała, że: "określenie zasadniczej bryły dachu odnosi się do dachu w jego pierwotnie wykonanej formie bez późniejszych przeobrażeniach. Obecnie dach ma formę dachu wielospadowego z użytkowanym poddaszem, cechuje się rozbitą i urozmaiconą formą (zawierającą m.in. lukarny, flankowaną wieżę). Zasadnicza bryła dachu jest najbardziej odczytywalna na elewacji frontowej. Zasadnicza bryła dachu przykrywa kondygnację piwniczną (wysokie podpiwniczenie) oraz kondygnację parteru. Wysokość gzymsu pod zasadniczą bryłą dachu do poziomu chodnika ul. U. kształtuje się w przedziale 5,5 do 6,0 m." Zacytowana wypowiedź nie zawiera jasnej definicji użytego w decyzji pojęcia, w efekcie nadal pozostaje niejasne to, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do danych zebranych w analizie, zaprezentowało motywy, dla których za prawidłowe uznaje wyznaczenie wskaźnika wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wbrew zarzutowi skargi uzasadnienie dla wyboru ww. podstawy prawnej nie jest merytorycznie wadliwe. Właśnie to, że zastosowanie innej podstawy musiałoby doprowadzić do wyznaczenia wskaźnika o znacząco wyższej wartości, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ma znaczenie decydujące. Chodzi bowiem nie o inwestycję nową, lecz o obiekt istniejący, o wyjątkowej, indywidualnej architekturze, podlegający ochronie konserwatorskiej i związanym z nią wszelkim ograniczeniom inwestycyjnym. W tej sytuacji, choć organ I instancji własnych motywów na temat przyjętej podstawy prawnej dla omawianego wskaźnika nie podał, za wystarczające uzupełnienie tego braku uznać należy wypowiedź organu odwoławczego. Uwagi powyższe mają znaczenie tylko dla w sytuacji, w której ustalony decyzją wskaźnik odnosi się do wysokości, która wskutek wykonanych robót budowalnych ma powstać (czy też powstała w ramach samowoli). Rozważania te byłyby zupełnie zbędne, gdyby wskaźnik ten miał stanowić potwierdzenie wysokości już wcześniej istniejącej, co jednak ani z analizy, ani z decyzji jasno nie wynika. Wyjaśnienie tej niejasności uniemożliwia także wcześniej omówiony brak definicji "okapu zasadniczej bryły dachu".

Kolejnym powodem negatywnej oceny zaskarżonej decyzji było niedostosowanie się do wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. Sąd niezwykle precyzyjnie wymienił i opisał dopuszczalne sposoby określania w decyzjach administracyjnych stron postępowania, a wadę decyzji w tym zakresie uczynił jedynym powodem jej uchylenia. Organ odwoławczy zaś dokładnie swój własny błąd w tym zakresie skopiował w zaskarżonej decyzji. Tak samo jak poprzednio w samej decyzji nie umieścił listy stron, a jedynie odnośnik "strony według załącznika". Tym załącznikiem, jak się wydaje, ma być oddzielna karta papieru nazwana "Rozdzielnik do sprawy SKO.ZP/415/316/2017", która w aktach administracyjnych została wszyta za dokumentem decyzji, ale która żadnych znamion załącznika do decyzji nie zawiera i nie stanowi z decyzją jednego dokumentu. Takie działanie stanowi oczywiste naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak ZP/415/278/2018, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową N. w K., od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 24 marca 2017 r., znak AU-2/6730.2/359/2017 ustalającej na wniosek H.G. warunki zabudowy:

- uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "Warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 p.o.ś. pod względem ochrony zieleni - załącznik nr 1 pkt II.2 lit. a "Pod względem ochrony zieleni" i orzekło w tym zakresie merytorycznie na podstawie art. 83, art. 83a, art. 83b, art. 83 c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 ust. 3-8, art. 87a, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej "u.o.p."),

- w pozostałym zakresie Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, że działając w zgodzie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17, wystąpiło w trybie art. 136 k.p.a. do organu I instancji o uzupełnienie i sprecyzowanie analizy urbanistyczno-architektonicznej, o uzupełniające wyjaśnienia dot. wskaźnika powierzchni zabudowy i pojęcia "określenie zasadniczej bryły dachu" jako dachu w jego pierwotnie wykonanej formie bez późniejszych przeobrażeń. Kolegium otrzymało w odpowiedzi pismo wyjaśniające głównego specjalisty inż. arch. B.N. z dnia 20 czerwca 2018 r. dokonujące sprecyzowania przedstawionych zagadnień.

Uzyskane od organu I instancji wyjaśnienie użytego w decyzji pojęcia "liczona od okapu zasadniczej bryły dachu" należy rozumieć w kontekście całego punktu "d" ustalającego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Jest to określenie możliwej do uzyskania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czyli elewacji znajdującej się od frontu działki, tj. ul. U. Warunek dotyczy okapu zasadniczej bryły dachu, a więc bryły dachu, która ze ścianami współtworzy elewację frontową. Nie dotyczy drobniejszych elementów dachu widocznych na elewacji frontowej w tym okapu daszku nad wejściem czy okapu daszku nad facjatą / lukarną (pismo mgr. inż. B.N. z dnia 20 czerwca 2018 r.).

Kolegium podzieliło rozważania zaprezentowane w uchylonej decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017 r. odnośnie prawidłowego wyznaczenia parametru wysokości, na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, zwłaszcza wobec szczegółowo przeanalizowanych możliwości przewidzianych w § 7 rozporządzenia, zgromadzonego materiału dowodowego oraz dodatkowych wyjaśnień organu I instancji - pismo wyjaśniające głównego specjalisty inż. arch. B.N. z dnia 20 czerwca 2018 r.

Wspólnota Mieszkaniowa N. w K. wniosła do WSA w Krakowie skargę na ww. decyzję SKO, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ nie umieścił w decyzji listy stron postępowania;

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ nie uzasadnił z jakich przyczyn swoje ustalenia odnośnie wskaźnika wysokości oparł na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia - organ odesłał jedynie w przedmiotowym zakresie do decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017 r., która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ nie wywiązał się z nałożonego nań w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r. obowiązku wskazania, czy ustalony w decyzji wskaźnik wysokości odnosi się do wysokości, która wskutek wykonywanych robót budowlanych ma powstać (czy też powstała w ramach samowoli), czy też wskaźnik ten stanowi potwierdzenie wysokości już wcześniej istniejącej;

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił, w sposób jasny i przejrzysty, użytego w decyzji pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu".

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak: ZP/415/278/2018, o rozważenie przez Sąd uchylenia w całości również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 marca 2017 r., znak: AU-2/6730.2/359/2017, o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając skargę wskazano, że w przedmiotowej sprawie, pomimo wydania trzech orzeczeń przez sądy administracyjne, w sposób wyraźny precyzujących stojące przed organami w niniejszej sprawie zadania, organy po raz kolejny nie potrafiły wywiązać się z przedmiotowych obowiązków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje ustalenia faktyczne i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie uczestnik L. G. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że SKO prawidłowo zrealizowało wytyczne Sądu w zakresie wyjaśnienia zarówno kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy, jak i pojęcia "zasadnicza bryła dachu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga była zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

Sąd zaznaczył, że dokonuje kontroli decyzji organu odwoławczego wydanej już po raz trzeci, gdyż dotychczasowe decyzje zostały uprzednio uchylone przez sąd administracyjny. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jego wynik został zdeterminowany ustalonymi już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny kierunkami badania sprawy i wyrażonymi przez te Sądy stanowiskami.

Według stanowiska Sądu, wynik przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest ponownie negatywny. Sąd podniósł, że powodem dokonanej tym razem przez negatywnej oceny zaskarżonej decyzji jest ponowne niedostosowanie się przez SKO do wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17. Sąd uprzednio badając sprawę niezwykle precyzyjnie wymienił i opisał dopuszczalne sposoby określania w decyzjach administracyjnych stron postępowania, a wadę decyzji w tym zakresie uczynił powodem jej uchylenia. Organ odwoławczy i tym razem dokładnie swój własny błąd w tym zakresie skopiował w zaskarżonej decyzji z dnia 27 sierpnia 2018 r. Tak samo jak poprzednio w samej decyzji (znajdującej się na k. 941-946 akt administracyjnych) nie umieścił listy stron, a jedynie – na k. 941 – odnośnik "Strony wg. rozdzielnika do decyzji SKO.ZP/415/278/2018 za wyj. poz. 2,8,9,11 dział. przez pełnomocnika".

Na k. 940 akt administracyjnych znajduje się natomiast oddzielna karta papieru nazwana "Rozdzielnik do sprawy SKO.ZP/415/278/2018", która w aktach administracyjnych została wszyta za dokumentem decyzji, jest nieopieczętowana i niepodpisana i nie stanowi części decyzji ani też jednego dokumentu z decyzją. Rozdzielnik ten zawiera pozycje: "wykaz odwołujących; wykaz pozostałych stron; wykaz pełnomocników; wykaz inwestorów; wykaz organów; do wiadomości". Jego treść z punktu widzenia listy stron jest niejednoznaczna, bo należy zauważyć, że nie da się na jego podstawie stwierdzić, czy np. inwestorzy także są stronami, czy też stanowią inną kategorię podmiotów.

W ocenie Sądu, takie działanie stanowi ponowne oczywiste naruszenie art. 153 p.p.s.a. i skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji SKO z dnia 27 sierpnia 2018 r. Naruszenie powyższego przepisu prowadzi do uchybienia przez SKO zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) i budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zatem zarzut oznaczony w skardze jako nr 1 okazał się uzasadniony. Pozostałe zarzuty skargi, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy wystąpił w trybie art. 136 k.p.a. do organu I instancji o uzupełnienie i sprecyzowanie analizy urbanistyczno-architektonicznej, o uzupełniające wyjaśnienia dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy i pojęcia "określenie zasadniczej bryły dachu" jako dachu w jego pierwotnie wykonanej formie bez późniejszych przeobrażeń. Kolegium otrzymało odpowiedź w postaci pisma wyjaśniającego głównego specjalisty inż. arch. B.N. z dnia 20 czerwca 2018 r., k. 915 akt administracyjnych.

W piśmie tym na pytanie o ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale 32 % - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy? – udzielono następującej odpowiedzi:

"Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana przez organ I Instancji - Nr AU-2/6730-2/359/2017 z dnia 24 marca 2017 r. ustaliła (załącznik nr 1 pkt II. 1. lit. b.), iż:

"Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dz. [...] ustala się: od 32% do 40%." Wprowadzone w ww. punkcie decyzji określenie "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy" dotyczy całej zabudowy na działce nr [...], a więc zarówno istniejącej legalnie zabudowy, jak i zabudowy która została "doprojektowana" jako rozbudowa budynku, o której mowa w tytule inwestycji. W zastosowanym w ww. decyzji sformułowaniu – nie pojawia się określenie mogące sugerować zawężenie ustalonego wskaźnika np. do powierzchni projektowanej."

Z wypowiedzi tej wynika, że określenie parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dotyczy całej zabudowy na działce nr [...], a więc zarówno istniejącej legalnie zabudowy, jak i zabudowy która została "doprojektowana" jako rozbudowa budynku, o której mowa w tytule inwestycji.

Zdaniem Sądu kwestia ta została wyjaśniona jednoznacznie i nie pozostawia już wątpliwości.

Z kolei na pytanie o dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zasadnicza bryła dachu" - udzielono następującej odpowiedzi:

"Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana przez organ I Instancji - Nr AU-2/6730-2/359/2017 z dnia 24 marca 2017 r. ustaliła (załącznik nr 1 pkt II. 1. lit. d.), iż:

"Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustala się: przedziale od 5,5m do 6m." Dopuszcza się nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. U., tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m." Wprowadzone w ww. punkcie decyzji określenie umieszczone w nawiasie o treści: "(liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu)" – należy rozumieć w kontekście zapisów całego punktu "d" ustalającego "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" – a więc należy odczytywać, iż warunek określa możliwą do uzyskania wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. elewacji znajdującej się od strony frontu działki (tj. od strony ul. U.), przy czym w nawiasie doprecyzowano, że warunek dotyczy okapu zasadniczej bryły dachu, a więc bryły dachu która ze ścianami współtworzy "elewację frontową" (nie dotyczy drobniejszych elementów dachu widocznych na elewacji frontowej, w tym okapu daszku nad wejściem czy okapu daszku nad facjatą / lukarną)."

Także i to wyjaśnienie, zdaniem Sądu, rozwiewa dotychczasowe niejednoznaczności, nie pozostawiając już w tym przedmiocie wątpliwości, także i co do pojęcia "zasadniczej bryły dachu".

Sąd przyznał rację Stronie skarżącej, że jest pewnym uchybieniem organu odwoławczego odwołanie się w kwestii ustaleń odnośnie wskaźnika wysokości do uchylonej przez Sąd wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017 r., jednakże uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W wyżej powołanym wyroku WSA wskazał, że organ prawidłowo uzasadnił wybór podstawy prawnej dla ustalenia wskaźnika wysokości - § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zatem organ powinien był te ustalenia podzielić w zaskarżonej decyzji i zamieścić w jej treści odpowiednie zapisy w tym zakresie, czego nie uczynił. Jednakże odesłanie przez SKO w zakresie dokonanych w tym zakresie ustaleń do treści poprzednio wydanej decyzji, z uwzględnieniem wyjaśnień specjalisty zawartych w piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r., k. 915 akt administracyjnych, pozostało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa N. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci:

1. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie rozpatrzenia zawartego w skardze zarzutu odnośnie naruszenia przez organy procedujące w sprawie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ nie wywiązał się z nałożonego nań w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17, obowiązku wskazania, czy ustalony w decyzji wskaźnik wysokości odnosi się do wysokości, która wskutek wykonywanych robót budowlanych ma powstać (czy też powstała w ramach samowoli), czy też wskaźnik ten stanowi potwierdzenie wysokości już wcześniej istniejącej;

2. naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy procedujące w sprawie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organy nie uzasadniły swoich ustaleń odnośnie wskaźnika wysokości, wyznaczonego na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia – organ (SKO) jedynie odesłał w przedmiotowym zakresie do decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017 r., która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17;

3. naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy procedujące w sprawie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił, w sposób jasny i przejrzysty, użytego w decyzji pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu".

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że opisane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji dostrzegł przedmiotowe naruszenia przepisów postępowania wskazałby je jako podstawę dla uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym samym organy musiałyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy usunąć przedmiotowe uchybienia przepisom postępowania. Brak dostrzeżenia przedmiotowych uchybień (a wręcz stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchybienia te nie występują — tak w przypadku naruszeń opisanych w pkt. 2 i 3) prowadzi do tego, że organy procedując w sprawie ponownie, z powołaniem się na przedmiotowe stanowisko Sądu I instancji (art. 153 p.p.s.a.), nie wyeliminują ww. naruszeń, a tym samym zostaną one powtórzone – bez możliwości ich wyeliminowania – w kolejnej decyzji wydanej w sprawie.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz dokonanie innego prawnego uzasadnienia, w takim zakresie w jakim uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odpowiada prawu, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że wyżej opisany wniosek nie jest zasadny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Skarżąca nie kwestionuje rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zarzuty Skarżącej koncentrują się na treści uzasadnienia, w tym na brakach odniesienia się do kwestii wskazanych w przytoczonych wyżej zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji m.in. przez pryzmat zasady związania organów administracji publicznej wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych. To właśnie brak realizacji jednego z tych wskazań, a mianowicie nieumieszczenie w zaskarżonej decyzji listy stron, legł u podstaw uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Z treści postawionych zarzutów wynika, że w ocenie Skarżącej, w zaskarżonym wyroku pominięto przede wszystkim wskazanie wyjaśnienia użytego w decyzji pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu." Otóż, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji uznał, że wyjaśnienie przedstawione w piśmie głównego specjalisty inż. arch. B.N. z dnia 20 czerwca 2018 r., zawarte w aktach administracyjnych, rozwiewa dotychczasowe niejednoznaczności, nie pozostawiając wątpliwości co do pojęcia "zasadniczej bryły dachu". Wypada zatem raz jeszcze wskazać, że według tych wyjaśnień: "Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana przez organ I Instancji - Nr AU-2/6730-2/359/2017 z dnia 24 marca 2017 r. ustaliła (załącznik nr 1 pkt II. 1. lit. d.), iż: Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustala się: przedziale od 5,5 m do 6 m. Dopuszcza się nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. Urzędniczej, tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m. Wprowadzone w ww. punkcie decyzji określenie umieszczone w nawiasie o treści: (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) – należy rozumieć w kontekście zapisów całego punktu "d" ustalającego "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" - a więc należy odczytywać, iż warunek określa możliwą do uzyskania wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. elewacji znajdującej się od strony frontu działki (tj. od strony ul. Urzędniczej), przy czym w nawiasie doprecyzowano, że warunek dotyczy okapu zasadniczej bryły dachu, a więc bryły dachu która ze ścianami współtworzy "elewację frontową" (nie dotyczy drobniejszych elementów dachu widocznych na elewacji frontowej, w tym okapu daszku nad wejściem czy okapu daszku nad facjatą / lukarną)."

Skład orzekający podziela stanowisko Sądu I instancji, że wątpliwości co do pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu" zostały wyjaśnione. Z cytowanego pisma wynika też i to, jak należy odczytywać wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Nie można też zgodzić się zarzutem braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, w zakresie w jakim organ odwoławczy nie uzasadnił swoich ustaleń dotyczących wskaźnika wysokości, wyznaczonego na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, odsyłając w tym zakresie do decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017 r., która została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r.

Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii (s. 31 uzasadnienia), przyznając Skarżącej rację, że uchybieniem organu odwoławczego było odwołanie się do ustaleń wskaźnika wysokości budynku zawartych w uchylonej decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017 r. Przy czym Sąd słusznie uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ w wyroku uchylającym tę decyzję wskazano, że wybór podstawy prawnej dla ustalenia wskaźnika wysokości - § 7 ust. 4 rozporządzenia został dokonany prawidłowo. Co prawda – zdaniem Sądu – ustalenia te należało podzielić w zaskarżonej decyzji i zamieścić je w jej treści, to jednak odesłanie w tym zakresie do ustaleń przyjętych w poprzednio wydanej decyzji, z uwzględnieniem wyjaśnień specjalisty zawartych w piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r., pozostało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.