Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1824/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr[...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r., nr[...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. H. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w pkt 1 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekającą o ustaleniu od dnia 1 kwietnia 2012 r. miesięcznej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] w wysokości [..] zł oraz w pkt 2 usunęło rygor natychmiastowej wykonalności tej decyzji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

Dyrektor [...] Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Starosty Powiatu [...], decyzją nr [...] z dnia [...]listopada 2001 r. skierował M. H. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w [...] na pobyt stały i ustalił decyzją miesięczną opłatę za pobyt w wysokości [...] zł (200% kryterium dochodowego, nie więcej jednak niż 70% otrzymywanej renty).

Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w zakresie odpłatności za pobyt. Organ ustalił odpłatność do wysokości [...] zł miesięcznie, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966).

W dniu 26 marca 2012 r. zawiadomiono opiekuna prawnego M. H. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w ww. placówce. W zawiadomieniu wskazano przyczynę wszczęcia postępowania, tj. zmianę sytuacji dochodowej strony.

Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód M. H. stanowi od [...] marca 2012 r. wojskowa renta rodzinna w wysokości [...] zł.

Decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalono, że od dnia 1 kwietnia 2012 r. miesięczna odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] wynosi [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, ze kwota ta jest równa pełnemu miesięcznemu kosztowi utrzymania w domu pomocy społecznej, nie więcej jednak niż do 70% uzyskiwanego dochodu. Organ podniósł, że wymieniony Dom Pomocy Społecznej osiągnął wymagany przepisami standard i decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r. uzyskał zezwolenie na prowadzenie placówki na czas nieokreślony. Skoro dochód M. H. stanowi renta rodzinna w wysokości [...] zł, 70% tego dochodu to suma [...] zł, W związku z tym tyle wynosi odpłatność za pobyt w przedmiotowej placówce.

Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. W. H., opiekun prawny strony złożył w terminie odwołanie. W odwołaniu powołał się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta W., w której stwierdzono wygaszenie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Odwołujący się uważa, że w takiej sytuacji decyzja ta obowiązuje i niedopuszczalne jest wydanie nowej w tym samym przedmiocie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w pkt 1 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekającą o ustaleniu od dnia 1 kwietnia 2012 r. miesięcznej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] w wysokości [...] zł oraz w pkt 2 usunęło rygor natychmiastowej wykonalności tej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Kolegium wskazało, że M. H. skierowana została do Domu Pomocy Społecznej w listopadzie 2001 r. oraz została zobowiązana do opłacania pobytu w tej placówce. Wysokość opłaty ustalono zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), który stanowił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, z zastrzeżeniem ust. 2g i 2h według następujących zasad. Miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200 % kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej Natomiast ust. 3 tego unormowania stanowił, że opłata, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem domy pomocy społecznej, które nie osiągają obowiązującego standardu, są obowiązane do opracowania i realizacji programu naprawczego do 2006 r. Zatem, zgodnie z powyższymi regulacjami, opłata za pobyt w domu pomocy społecznej wynosiła 200 % kryterium dochodowego, ale jeżeli dochód uzyskiwany przez pensjonariusza był niższy od tej kwoty, to wówczas odpłatność nie mogła przekroczyć 70 % ustalonego dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że art. 87 ust. 8. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach.

Organ odwoławczy stwierdził, że według brzmienia art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej byli kolejno: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (ust. 2). M. H. nie ma małżonka, ani zstępnych, rodzice jej nie żyją, zatem do wnoszenia opłaty zobowiązana jest ona sama jako mieszkaniec domu. Opłata ta powinna wynosić tyle, ile wynosi rzeczywisty koszt pobytu pani H. w DPS, ale nie może być wyższa, niż 70% jej dochodu (ust. 3 pkt 1), przy czym opłata ta podnoszona jest do kwoty pełnego kosztu utrzymania po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej określonego standardu. Opisany stan prawny obowiązywał do czasu wejścia w życie nowej ustawy o pomocy społecznej, tj. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593), czyli do 1 maja 2004 r. Wówczas utraciła moc ustawa o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., zaś zgodnie z art. 149 ust. 1 nowej ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy wygasały decyzje wydane na podstawie dawnej ustawy, z wyjątkiem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzji o umieszczeniu w takiej placówce wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 3). Oznacza to, że z dniem 1 maja 2004 r. z mocy prawa wygasły decyzje, którymi ustalono odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej według zasad ustanowionych przepisami ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., zatem również decyzja z dnia [...] listopada 2001 r., którą ustalono skarżącej odpłatność w wysokości 70% dochodu.

Zdaniem Kolegium opłatę tę nieprawidłowo zmieniono decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., ustalając odpłatność w wysokości [...] zł. Nieprawidłowość ta polegała na ustaleniu opłaty decyzją zmieniającą decyzję z 2001 r., choć w tym zakresie decyzja z 2001 r. już wygasła. Wobec wskazanej wadliwości i jednocześnie wobec odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, po uzyskaniu informacji o zmianie wysokości dochodu podopiecznej, organ pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie w trybie art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. Zatem w obecnym stanie prawnym z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej skarżąca zobowiązana jest do wnoszenia opłaty w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania pensjonariusza, nie więcej jednak niż 70 % uzyskiwanego dochodu. Koszt utrzymania jednego mieszkańca w domu pomocy społecznej przy ul. [...] w [...] wynosi [...] zł. Wynika to z zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie W. w 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Dochód M. H. wynosi [...] zł. Odpłatność za pobyt we wskazanej placówce nie może przekroczyć 70 % jej dochodu. W takiej też wysokości ustalono odpłatność zaskarżoną decyzją. Zatem ustalona opłata w kwocie [...] zł naliczona została zgodnie z prawem.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił w żaden sposób nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co jest niezbędnym warunkiem zastosowania tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że rygor ten należało uchylić.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r., M. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niepodjęciu niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z słusznym interesem strony, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, gdzie organ administracji - poza zawarciem ogólnych stwierdzeń, że Dom [...] osiągnął już w 2007 r. wymagany standard, co potwierdził stosowną decyzją Wojewoda [...] i od tej pory corocznie wpisuje Dom do publikowanego rejestru - nie wykazał dostatecznie, czy Dom Pomocy Społecznej, którego mieszkanką jest M. H. w rzeczywistości spełnia na dzień wydania decyzji określone przepisami prawa standardy; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 8 K.p.a. polegające na braku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz na naruszeniu przez organ zasady słusznego interesu stron; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie decyzji zmieniającej decyzję o odpłatności, w sytuacji gdy w świetle stanowiska organu decyzja Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. zmieniająca z dniem 1 października 2006 r. decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. ustalającą wysokość odpłatności M. H. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, wygasła z mocy prawa. W skardze M. H. wniosła o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 2189/12 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. H., a Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 1312/13 powyższy wyrok uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny wskazał, ze zgodnie z art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 maja 2004 r., wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), z wyłączeniem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, jeżeli zostały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy.

Oznacza to, że z dniem 1 maja 2004 r. z mocy prawa wygasły decyzje lub części decyzji, którymi ustalono odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej według zasad ustanowionych przepisami ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Z powyższego wynika zatem, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. orzekł o zmianie decyzji Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w zakresie odpłatności za pobyt. Decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana na podstawie obowiązującego w tym dniu art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jednakże, skoro decyzja Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] listopada 2001 r. w części dotyczącej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wygasła z mocy prawa, zatem nie mogła być przedmiotem zmiany. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym, ponieważ celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji lub jej części z obrotu prawnego. Jeśli natomiast decyzja wygasła, to znaczy, że nie istnieje już w obrocie prawnym, a zatem nie można jej zmienić - bowiem została już wyeliminowana z obrotu prawnego z mocy samego prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 1270) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2013r. wypowiedział pogląd, że skoro decyzja Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] listopada 2001 r. w części dotyczącej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wygasła z mocy prawa, zatem nie mogła być przedmiotem zmiany. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym, ponieważ celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji lub jej części z obrotu prawnego. Jeśli natomiast decyzja wygasła, to znaczy, że nie istnieje już w obrocie prawnym, a zatem nie można jej zmienić - bowiem została już wyeliminowana z obrotu prawnego z mocy samego prawa.

Należy więc uznać w ślad za Naczelnym Sadem Administracyjnym, że w tej sytuacji wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2006r. zmieniającej decyzję z dnia [...] listopada 2001r. w zakresie wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny nie można zmienić decyzji, która wygasła z mocy prawa, a więc która nie istnieje w obrocie prawnym.

W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006r. jako rażąco naruszającej prawo i dlatego stwierdził nieważność tej decyzji. Uprawnienie Sądu do podjęcia takiego rozstrzygnięcia wynika z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 ww ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Co prawda przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie była decyzja z dnia [...] listopada 2006r. jednakże Sąd będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2013r. oraz korzystając z możliwości jakie daje treść przepisu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uznał za konieczne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z wyżej wskazanych przyczyn. W tej sytuacji konieczne stało się również uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012r. Organ I instancji bowiem uzasadniając swoje rozstrzygnięcie uznał za konieczne dokonanie zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej M. H.odwołując się do decyzji z dnia [...] listopada 2001r, która wygasła w części ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś organ II instancji utrzymał ją w mocy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem utrzymał w mocy decyzję naruszającą prawo. Jednocześnie organ II instancji nie wypowiedział się w sposób nie budzący wątpliwości czy decyzja organu I instancji jest decyzją ustalającą odpłatność M. H. za pobyt w domu pomocy społecznej czy też decyzją zmieniającą wysokość tej odpłatności, przywołując treść art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004r. decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. Zauważyć jednak należy, ze jest to przepis kompetencyjny, a nie stanowiący podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania, a przede wszystkim wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2013r., przeprowadzi postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego i wyda rozstrzygnięcie stosując właściwe przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po czym uzasadni podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.