Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1333/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2018 r. sprzeciwu Z. W. i B. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw od decyzji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", uchylająca decyzję. W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...]ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego dwustanowiskowego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w W. w [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W dniu 9 maja 2017 r. M. T. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego dwustanowiskowego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. w [...].

[...]. W. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor – M. T. wniosła o ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w wysokości 33%, czyli zgodnie ze złożonym wnioskiem, a nie w wysokości średniej ustalonej przez organ I instancji na 22%. Ponadto wskazała, że w analizowanym obszarze znajdują się działki z zabudową w dużo większym stopniu niż wynosi ustalony współczynnik, zatem zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy nie zaburzy ładu przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły także B. W. i Z. W. zarzucając, że nie zostało uwzględnione, iż na ww. działce znajduje się już garaż drewniany a ponadto stronami postępowania winni być także właściciele działek nr [...], natomiast załączone do decyzji mapy nie odzwierciedlają aktualnego stanu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wstępie Kolegium wyjaśniło, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 poz. 1073 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.z.p." wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Natomiast art. 61 ust. 1 ww. ustawy wskazuje warunki, których łączne spełnienie jest podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 ww. przepisu Kolegium stwierdziło, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej "rozporządzeniem z 2003 r.". W § 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Z kolei § 4 reguluje kwestię ustalenia linii zabudowy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepisy ww. ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu.

Działka budowlana nr [...], która przeznaczona jest pod inwestycję, położona jest na terenie głównie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i zabudowy bliźniaczej wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi. Na analizowanym obszarze znajdują się także budynki usługowe. Stąd planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w sąsiedztwie.

W niniejszej sprawie linia zabudowy została ustalona na podstawie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy funkcjonującej na działkach nr [...],[...] oraz [...] i [...]. Tym samym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy.

Na obszarze objętym analizą zlokalizowane są nieruchomości o różnych wskaźnikach zabudowy - od 2% do 40%. Organ I instancji ustalił ten wskaźnik na poziomie średniej, tj. 22%, bowiem jego zdaniem pozwoli to zachowanie ładu przestrzennego.

Natomiast Kolegium zauważyło, że w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest bardzo zróżnicowany, a na jego średnią wysokość niewątpliwie ma wpływ to, że na działce nr [...] wynosi on zaledwie 2%. Jednakże znajdują się też działki, których wskaźnik zabudowy kształtuje się na poziomie przewyższającym jego średnią wartość.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, w tym ze wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Wbrew woli strony będącej wnioskodawcą, organ nie może zawrzeć w swoim rozstrzygnięciu takich warunków, które nie odpowiadają w żadnej mierze intencji strony. Jest to sprzeczne z istotą sprawy administracyjnej załatwianej na wniosek strony (w danym przypadku inwestora). W sprawie administracyjnej, jak ustalenie warunków zabudowy, w przypadku gdy analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku np. w zakresie wysokości obiektu, linii zabudowy itd., stosownie do art. 9 k.p.a. organ ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę umożliwiając mu ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Jeżeli do tego nie dojdzie (inwestor kategorycznie podtrzyma żądania zawarte we wniosku) organ, mając na uwadze, że to strona będąca wnioskodawcą, jest gospodarzem wniosku i decyduje o tym jakie jest jej zamierzenie inwestycyjne, nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określającej te warunki sprzecznie z żądaniem inwestora, bowiem faktycznie nie byłaby to decyzja pozytywna, lecz musi orzec o odmowie uwzględnienia wniosku.

W ocenie Kolegium § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. pozwala na określenie tego parametru w wysokości odbiegającej od średniej o ile pozwala na to sporządzona przez organ analiza. W niniejszej sprawie zaś I instancji nie przeanalizował możliwości ustalenia tego parametru na poziomie wskazanym we wniosku, lecz arbitralnie przyjął średnia wynikającą z obszaru.

Kolegium stwierdziło również, iż dla planowanej inwestycji wskaźnik szerokość elewacji frontowej ustalony został prawidłowo (zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia), a zastosowanie ww. parametru znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie.

Odnosząc się do ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stosownie do § 7 omawianego rozporządzenia, Kolegium zauważyło, że w sporządzonej analizie podano, iż wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 3,5 do 11 m (od 1 do 3 kondygnacji), a średnia 7,5 m. Wyznaczając ten parametr organ I instancji oparł się na średniej z obszaru analizowanego wyznaczając go w wysokości od 5,7 do 7,5 m, a dla budynku garażowego od ok. 2,7 do 3,5 m.

W ocenie Kolegium także i ten parametr nie został ustalony zgodnie ze złożonym wnioskiem, z którego wynika, że wysokość budynku mieszkalnego miałaby wynieść 9 m. Zatem i tak kwestia winna zostać przeanalizowana w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Organ pierwszej instancji ustalił, że w obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowaną geometrię dachów. Dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski, jedno, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci 8°-30° oraz głównej kalenicy równoległej prostopadłej do ulicy [...]. Dla budynku garażowego ustalono ten parametr jako dach płaski o kącie nachylenia połaci do 12°. Wobec powyższego Kolegium uznało za prawidłowego ustalenie tego paramentu, stosownie do wymagań zawartych w § 8 rozporządzenia z 2003 r.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zbadać możliwość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na wnioskowanym poziomie. W przypadku braku możliwości ustalenia tego parametru na wnioskowanym poziomie winien wezwać wnioskodawcę do modyfikacji wniosku, a w przypadku braku zgody wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy o wnioskowanych parametrach.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał zarzuty inwestora za uzasadnione.

Odnosząc się do odwołania złożonego przez B. W. i Z. W. Kolegium stwierdziło, że nie zasługują ono na uwzględnienie.

Jak zauważyło Kolegium w aktach sprawy znajduje się informacja, że budynki posadowione na działce nr [...] są przeznaczone do rozbiórki. Natomiast w kwestii ustalenia stron postępowania, w tym nieuwzględnienia właścicieli działki nr [...] wskazało, że zgodnie z orzecznictwem do kręgu stron postępowań o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należą, poza wnioskodawcą, właściciele lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio wywołując dla nich uciążliwe skutki. Właściciele działki nr [...] jako niesąsiadujący bezpośrednio z działką nr [...] nie posiadając przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły Z. W. i B. W. zarzucając naruszenie:

a) art. 7, art. 8, art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie za stronę postępowania przez organ I i II instancji właścicieli działki nr [...];

b) art. 6, art. 14 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie, które budynki na działce nr [...] są przeznaczone do rozbiórki i na jakiej podstawie prawnej,

c) art. 8 k.p.a. przez rozbieżną informację dotycząca istniejącej zabudowy na terenie działki nr [...],

d) art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji własnej interpretacji istniejącego problemu i zmiany wypowiedzi odwołujących się przez stwierdzenie, że "mapy nie odzwierciedlają aktualnego stanu prawnego" bez podania podstawy prawnej,

e) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez wydanie rozbieżnych decyzji administracyjnych na podstawie "rozbieżnych dokumentów administracyjnych" bez wskazania podstawy prawnej do wykorzystania tych dokumentów jako dowodów w sprawie.

Zdaniem sprzeciwiających się w pierwszej kolejności należy niepodważalnie określić granice działki nr [...], aby w sposób właściwy określić warunki zabudowy. Organy obu instancji nie spełniły tego warunku, zatem stwierdzenie zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa jest chybione.

W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada zaś konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Aby sprostać wskazanym wymaganiom ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Główne zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczyły sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy na mocy § 5 rozporządzenia z 2003 r. zobowiązany został do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Dla planowanego na działce nr [...] zamierzenia organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie średniej, czyli 22%. Uzasadniając ustalenie tego wskaźnika wskazał na zachowanie ładu przestrzennego, jednakże nie przeanalizował możliwości odstąpienia od ustalenia średniego wskaźnika stosownie do ust. 2 § 5 ww. rozporządzenia.

Wątpliwości budzi także prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Według § 7 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W analizie podano, że wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 3,5 do 11 m (od 1 do 3 kondygnacji), a średnia - 7,5 m. Wyznaczając ten parametr organ I instancji oparł się na średniej z obszaru analizowanego i ustalił go w wysokości od 5,7 do 7,5 m, a dla budynku garażowego od 2,7 do 3,5 m. Parametr ten nie został jednak wyznaczony zgodnie ze złożonym wnioskiem, z którego wynika, że wysokości budynku mieszkalnego miałaby wynieść 9 m, co również nie zostało przeanalizowane przez ten organ.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie zatem podważył ustalenie parametrów wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Zakwestionował on bowiem wyniki analizy zagospodarowania obszaru sporządzone przez organ I instancji, na podstawie których określono powyższe wskaźniki dotyczące planowanej inwestycji, wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy w tym zakresie. Tym samym materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez sporządzenie nowej analizy w zakresie ponownego ustalenia parametrów ww. wskaźników, a nie możliwe było jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Należało zatem uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy wyjaśnić, że decyzja organu I instancji została wydana na naruszeniem przepisów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem sporządzona na potrzeby postępowania analiza była niewystarczająca dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Z tych też względów podlegała uchyleniu.

Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, który będzie obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowego określenia wyżej wskazanych wskaźników, co sprowadza się do ponownego przeanalizowania możliwości ustalenia ww. parametrów na obszarze analizowanym zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, a następnie do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.