Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2312/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 art. 53  pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 294/14 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 294/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym nie uzgodniono w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego wraz z garażem na działce nr [...] w obrębie [...], gmina Gietrzwałd. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że planowana inwestycja ma być zrealizowana w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, dla którego obowiązuje Rozporządzenie Nr 147 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2008 r., Nr 179, poz. 2632), zwane dalej rozporządzeniem Nr 147. Mając na celu ochronę cennych przyrodniczo terenów o zróżnicowanym, wyróżniającym się krajobrazie, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wprowadził na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, zakazy wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-8. Organ odwoławczy wskazał, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 147, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...]. Ponadto, teren na którym planowana jest inwestycja znajduje się również w pasie szerokości 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...] (zbiornik utworzony na kanale [...]). Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 147. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że do planowanej inwestycji nie mają zastosowania odstępstwa, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8, gdyż nie jest ona urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie dotyczą jej również odstępstwa od zakazów wymienione w § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 3, w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz w § 4 ust. 6 rozporządzenia Nr 147 Wojewody.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym również przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 147 nie mógł znaleźć zastosowania. Wskazał, iż zgodnie z jego treścią zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W ocenie organu odwoławczego przesłanki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 147 muszą wystąpić łącznie. Nawet jednak gdyby przyjąć, tak jak chce skarżąca, że powołany przepis przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy, to i tak wyjątek ten nie mógłby znaleźć w sprawie zastosowania, bowiem w analizowanej sprawie nie została spełniona żadna ze wskazanych przesłanek.

Przechodząc do badania pierwszej z przesłanek, organ odwoławczy powołał się na wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd, wskazując, że obszar na którym planowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne został oznaczony symbolem MUW jako zabudowa wielofunkcyjna, a nie jako obszar zwartej zabudowy miast i wsi. Stwierdził, iż celem omawianej przesłanki było zapewnienie uzupełniania zabudowy w miastach i wsiach jedynie na terenach, gdzie w ramach administracyjnie wyznaczonej jednostki osadniczej została już ukształtowana zwarta zabudowa. Nie wystarczy zatem, jak wskazuje skarżąca, że działka na której planowana jest inwestycja znajduje się na zamkniętym osiedlu mieszkaniowym stanowiącym wykształconą, specyficzną jednostkę osadniczą z konkretnym typem nierozproszonej zabudowy - by móc uznać, że jest to tożsame z wymogiem usytuowania w zwartej zabudowie wsi. Pięć budynków w zabudowie mieszkaniowej nie świadczy jeszcze o zwartości zabudowy.

Badając drugą przesłankę organ odwoławczy stwierdził, iż zakłada ona możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Zauważył, iż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. W takim przypadku miałaby bowiem miejsce kontynuacja zabudowy, a nie jej uzupełnienie. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jedyną działką przyległą i jednocześnie zabudowaną jest działka nr [...]. Pozostałe przyległe nieruchomości nie są zabudowane - nie występuje więc zespół zwartej zabudowy, który wnioskowana inwestycja miałaby uzupełniać. Nie ma też w związku z tym możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych. Technicznie niewykonalnym jest bowiem wyznaczenie linii jeśli tylko jedna przyległa działka jest zabudowana. Co więcej z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowane dla planowanej inwestycji – pozwalają na usytuowanie jej w bliższej odległości od zbiornika wodnego (usytuowanego na działce nr [...]), niż pozostała zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich. Za bez znaczenia uznał jednocześnie przytaczany przez skarżącą argument, że przedmiotowa działka jest ostatnią działką na osiedlu, graniczącą z lasem i zbiornikami wodnymi i w związku z tym nie będzie możliwy dalszy rozwój zabudowy w kierunku terenów niezabudowanych.

W skardze na przedmiotowe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik, tj. art. 7, 8, 11 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, polegające w szczególności na:

a/ niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia i niewykazaniu w sposób przekonujący dlaczego nie jest możliwe zastosowanie w sprawie przewidzianych prawem odstępstw od zakazu zabudowy, a tym samym niewykazaniu w jaki sposób potencjalna inwestycja miałaby zaszkodzić przyrodzie,

b/ niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięciu pod uwagę faktu, że ze względu na specyficzne położenie działki, planowana na niej inwestycja w żaden sposób nie będzie zagrażała tamtejszemu środowisku naturalnemu,

c/ załatwieniu sprawy bez uwzględnienia jej słusznego interesu oraz nieposzanowania zasady pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest aktualnie możliwe dokończenie zaplanowanej kilka lat wcześniej inwestycji, polegającej na stworzeniu zamkniętego osiedla, składającego się docelowo z sześciu budynków mieszkalnych, w sytuacji gdy pięć domów jednorodzinnych już powstało, a ich położenie oraz otoczenie naturalne nie różni się od położenia działki, na której miałaby powstać inwestycja,

d/ dowolności rozstrzygnięcia poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie postanowienia, które – oparte wyłącznie na literalnej wykładni obowiązujących przepisów oraz powołaniu w sposób bezkrytyczny, bez jakiejkolwiek analizy, wybranego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (które jest rozbieżne w ocenie tych przepisów) – nie spełnia kryteriów przyjętych w postępowaniu administracyjnym,

e/ nieuwzględnieniu wniosku dowodowego o przeprowadzenie wizji lokalnej, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

2/ przepisów prawa materialnego, tj. przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 poprzez błędne przyjęcie, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadnia zastosowania przewidzianych w tym przepisie odstępstw od zakazu zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu ¡przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej w skrócie upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 53 ust. 5 upzp). Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki. Formą ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zwanej dalej w skrócie uop, są natomiast m.in. obszary chronionego krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Zgodnie z art. 23 ust. 2 uop w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami o organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) z dniem 1 sierpnia 2009 r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z kolei art. 24 ust. 1 pkt 1-9 uop stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu lub jego części. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 uop, zakazy te mogą dotyczyć m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W art. 24 ust. 1 pkt 1-9 uop, ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu.

Sąd I instancji wskazał, iż Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki został wyznaczony rozporządzeniem Nr 147. Na obszarze tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-8, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (pkt 8). Zakaz ten odpowiada zakazowi, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 uop.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że działka nr ew. [...] położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...]. Stąd zasadnie organy uznały, że w sprawie znajduje zastosowanie zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 147. Planowana przez skarżącą inwestycja to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego wraz z garażem. Nie obejmuje jej zatem określony w tym przepisie wyjątek od zasady zakazu zabudowy. Nie jest bowiem urządzeniem wodnym ani obiektem służącym racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej przez co należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Organ w zaskarżonym postanowieniu wykazał również, że do planowanej inwestycji nie mają zastosowania wyłączenia, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz ust. 6 rozporządzenia Nr 147.

W rozpatrywanej sprawie organ uznał ponadto, że projektowana inwestycja nie stanowi dopuszczalnego odstępstwa od zakazu zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147, lecz zdaniem Sądu, dokonał błędnej interpretacji tego przepisu wskazując, że aby zastosować ten wyjątek muszą być spełnione łącznie wymienione w nim warunki. W ocenie Sądu, są to dwa różne warunki odstępstwa. Z brzmienia przepisu nie wynika, aby musiały być one spełnione kumulatywnie. Dodał, iż podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11, https://cbois.nsa.gov.pl.

Sąd I instancji zauważył, iż organ uznał, że działka skarżącej nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, lecz stwierdził, iż nie podziela stanowiska organu, że w niniejszej sprawie nie jest spełniona druga przesłanka. Wskazał, iż przez pojęcie działek przyległych do działki, której dotyczy uzgodnienie należy rozumieć działki sąsiadujące bezpośrednio. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, działka nr [...] znajduje się w ciągu działek przyległych do zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Działki nr ew. [...] są działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Działka nr [...] jest ostatnią działką w tym ciągu działek. Nie ma ona regularnego kształtu. Ma powierzchnię 0,3251 ha, składa się z użytków oznaczonych symbolami: RV i LsV. Z jednej strony graniczy z działką nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, z drugiej strony graniczy z obszarem oznaczonym symbolem N-b, za którym dopiero znajduje się częściowo zbiornik wody stojącej oznaczony symbolem Ws i częściowo woda oznaczona symbolem W, stanowiąca wąski pas, którym woda ze zbiornika wody stojącej łączy się z kanałem [...] – wszystko to zlokalizowane jest na działce nr [...]. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nieprzekraczalną linię zabudowy można wyznaczyć tylko w przypadku kiedy przyległe działki są zabudowane, a nie tylko jedna z nich, gdyż technicznie niewykonalnym jest wyznaczenie linii jeśli tylko jedna przyległa działka jest zabudowana. Stwierdził, iż jak wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do projektu decyzji, linia taka została wyznaczona zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy od brzegów zbiornika wodnego obowiązującej na działce przyległej nr [...]. Druga działka przyległa nr [...], ze zbiornikiem wodnym, nie jest działką, która może być zabudowana. Planowana zabudowa jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej występującej na działkach nr ew. [...]. Sąd wskazał, iż skoro w stanie faktycznym sprawy, tylko jedna działka przyległa jest zabudowana, a druga w sposób naturalny nie podlega zabudowie, to wystarczające jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na przyległej działce zabudowanej. Od strony działki nr [...], z uwagi na jej charakter, nigdy takiej linii nie da się wyznaczyć. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 147 w oparciu o drugą przesłankę z § 4 ust. 5 pkt 1. Wbrew wywodom organu, planowana inwestycja uzupełnia bowiem istniejącą już zabudowę i realizuje cel skupienia zabudowy. Stanowisko skarżącej, że przedmiotowa działka jest ostatnią działką na osiedlu, graniczącą z lasem i zbiornikami wodnymi i w związku z tym nie będzie możliwy dalszy rozwój zabudowy w kierunku terenów niezabudowanych jest elementem stanu faktycznego, który musi być brany pod uwagę i w sprawie ma zasadnicze znaczenie.

W świetle powyższego, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez:

a/ błędną wykładnię § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 poprzez przyjęcie, że zawiera on dwie niezależne przesłanki wyłączające zakaz zabudowy, podczas gdy aby mogło zajść odstępstwo od tego zakazu obie przewidziane w nim przesłanki muszą zajść łącznie,

b/ błędną wykładnię § 4 ust. 5 pkt 1 in fine rozporządzenia Nr 147 poprzez przyjęcie, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiornika wodnego zgodnie z linią występującą na działkach przyległych jest możliwe, gdy zabudowana jest jedynie jedna działka przyległa, co jest wówczas technicznie niewykonalne,

c/ niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 w sytuacji, gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi, a jedynie jako zabudowa wielofunkcyjna MUW, a ponadto dla planowanej inwestycji nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ i c/ w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonego aktu oraz wskazanie, że organ odwoławczy uzasadniając postanowienie kierował się jedynie poglądem, że przesłanki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 muszą wystąpić łącznie, podczas gdy organ z ostrożności procesowej dopuścił również pogląd, że powołany przepis przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy i udowodnił, że w takiej sytuacji wyjątek ten i tak nie mógłby znaleźć zastosowania, bowiem w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna ze wskazanych przesłanek (badanych osobno),

b/ art. 133 § 1 ppsa poprzez ustalenie przez Sąd I instancji faktów niewynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 i tym samym naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie,

c/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w związku z art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. nie wskazano jakie przepisy postępowania organy naruszyły.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147. Wskazał, iż w przepisie tym prawodawca lokalny użył spójnika "oraz" (koniunkcji – spójnik współrzędny łączny – łączący słowa i zdania równorzędne, wskazując je jako występujące równocześnie), a nie spójnika "lub" (alternatywy łącznej – spójnik łączący dwa zdania równorzędne oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa), co jak wskazał powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1759/06, LEX Nr 365821, ma niepodważalne konsekwencje w wykładni przepisów. Zauważył, iż gdyby przyjąć stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe hipotetyczna zmiana przez prawodawcę lokalnego analizowanego przepisu poprzez zastąpienie spójnika "oraz" spójnikiem "lub" nie miałaby znaczenia prawnego. Uznał zatem, że racjonalny prawodawca użył spójnika koniunkcji w określonym, konkretnie celu. Dodał, iż za takim rozumieniem analizowanego przepisu przemawia jednocześnie zasada ścisłej (nie rozszerzającej) interpretacji wyjątków od reguły (Exceptiones non sunt extendendae). Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w przypadku wykładni zaprezentowanej przez Sąd I instancji, na ostateczny zakres wyjątku od zakazu zabudowy wpływ miałaby gmina poprzez zapisy studium, podczas gdy wolą ustawodawcy było żeby wyłączne kompetencje do regulowania statusu prawnego formy ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu należały do sejmiku województwa (wcześniej wojewody), co wynika z treści art. 23 ust. 2 uop. Taka wykładnia prowadziłaby zatem do przekazania wyłącznej kompetencji sejmiku województwa radzie gminy, co stanowiłoby w świetle Konstytucji niedopuszczalną subdelegację. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, iż wykładnia ta stoi w wyraźnej sprzeczności z przywołanym wyżej przepisem uop, z kolei za wykładnią organów administracji przemawiają dodatkowo względy celowościowe (cel wprowadzenia zakazów w obszarze chronionego krajobrazu stanowi utrzymanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych).

W ocenie organu odwoławczego, Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 in fine poprzez przyjęcie, że istnieje możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią zabudowy występującą na jednej działce przyległej. Organ odwoławczy wskazał, iż w drugiej części omawianego odstępstwa wskazano, iż zakaz nie dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie jedyną działką przyległą i jednocześnie zabudowaną jest działka nr [...]. Pozostałe przyległe nieruchomości nie są zabudowane – nie występuje więc zespół zwartej zabudowy, który wnioskowana inwestycja miałaby uzupełniać. Nie ma też w związku z tym możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią zabudowy występującą – na działkach przyległych. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z treścią § 4 ust. 5 pkt 1, nieprzekraczalną linię zabudowy można wyznaczyć tylko w przypadku kiedy przyległe działki są zabudowane (nie jak twierdzi Sąd - tylko jedna), gdyż technicznie niewykonalnym jest wyznaczenie linii jeśli tylko jedna przyległa działka jest zabudowana. Wskazując, co rozumieć należy przez pojęcie "działki przyległe" stwierdził, iż nie może zgodzić się ze stanowiskiem, że w przypadku gdy tylko jedna z przyległych działek jest zabudowana, a druga – w sposób naturalny nie podlega zabudowie (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), wystarczające jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiornika wodnego w oparciu o zabudowę występującą na jednej przyległej działce. Wskazał, iż analizując całą treść odstępstwa od zakazu należy jednoznacznie stwierdzić, że prawodawca wpisując tak dookreślone sformułowanie miał na myśli dopuszczenie realizacji inwestycji na terenach silnie zainwestowanych. Używając wyrażenia "uzupełnienie zabudowy", a następnie doprecyzowując go sformułowaniem "zgodnie z linią występującą na działkach przyległych" wskazał, że chodzi o wyłączenie spod zakazu terenów już zurbanizowanych tworzących pewną całość. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11. Dodał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy na uwagę zasługuje również fakt, że działka na której planowana jest inwestycja, jest ostatnią działką na osiedlu, która dodatkowo graniczy z lasem i zbiornikiem wodnym, a zatem stanowi naturalne dojście do zbiornika wodnego dla wielu gatunków zwierząt. Ponadto wskazał, iż idąc tokiem rozumowania pozwalającym na uzupełnianie zabudowy w oparciu o zabudowę występującą na jednej tylko przyległej działce, dochodziłoby do sytuacji, w których możliwe byłyby całkowite zabudowywanie brzegów jezior i innych zbiorników wodnych.

Uznając, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewłaściwie zastosował § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147, wskazał dodatkowo, iż w Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi, a jedynie jako zabudowa wielofunkcyjna MUW, co oznacza, że nie zaistniała również pierwsza przesłanka (co zresztą nie jest negowane przez Sąd). Zauważył, że aby w świetle omawianego przepisu można było określić teren w studium jako obszar zwartej zabudowy wsi dany obszar musi faktycznie w terenie stanowić obszar o zwartej zabudowie, gdyż tylko taki obszar pozbawiony jest wartości przyrodniczych oraz nie pełni funkcji korytarzy ekologicznych, których ochronę na celu ma zakaz zabudowy. Inny sposób odczytywania wyjątku od tego zakazu podważałby sens samego ograniczenia. Tylko zwarta zabudowa wsi, dodatkowo precyzyjnie określona w studium, stanowi zatem przesłankę do niezastosowania zakazu zabudowy. Pięć budynków mieszkalnych nie świadczy jeszcze o zwartości zabudowy. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Sąd I instancji naruszył również art. 133 § 1 ppsa poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 Wojewody .

Na marginesie, organ odwoławczy wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność wykładni przepisu zawierającego wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, co może stanowić uzasadnienie podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały rozstrzygającej sposób interpretacji przedmiotowego przepisu ze spójnikiem "oraz" na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, uznając, iż nie ma ona uzasadnionych podstaw, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Skarżąca stwierdziła, że stanowczo sprzeciwia się ograniczeniu się przez organy w jej sprawie do wyłącznego badania, jakiego rodzaju konstrukcję językową zastosowano w przepisie, mającym być podstawą rozstrzygnięcia, które będzie miało dla niej kapitalne znaczenie, bowiem będzie rozstrzygać o konstytucyjnie zagwarantowanym każdemu obywatelowi prawie własności.

W ocenie skarżącej, stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia zastosowanie odstępstw, przewidzianych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147. Wskazała, że obszar planowanej inwestycji nie jest wprawdzie określony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako "obszar zwartej zabudowy miast i wsi", jednak pojęcie to nie ma swojej legalnej definicji. Skarżąca podniosła też, że w aktualnie obowiązującym Studium nie zastosowano sformułowania "obszar zwartej zabudowy miast i wsi" dla żadnego z obszarów wchodzących w skład gminy, co nie oznacza przecież, że nie ma w jej granicach terenów o takim charakterze. W świetle powyższego, skarżąca stwierdziła, że rygorystyczne (literalne) rozumienie pojęcia "obszaru zwartej zabudowy miast i wsi", bez badania konkretnego stanu faktycznego pod kątem tego, czy na danym terenie istnieje obszar zwartej zabudowy rozumiany jako teren już w określonym zakresie zainwestowany, spowoduje, iż to ona poniesie konsekwencje niefrasobliwości prawodawcy w formułowaniu przepisów prawnych. Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu odwoławczego, jakoby w przypadku niestosowania literalnego brzmienia omawianego przepisu rozporządzenia, gmina - poprzez treść studium wpływałaby na zakres jego obowiązywania.

Skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie możliwe jest spełnienie drugiej przesłanki. Podniosła, że stanowisko organu, jakoby istnienie możliwości uzupełnienia zabudowy uzależnione było od wystąpienia tzw. plomby budowlanej jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy pozbawione sensu, bowiem jej działka inwestycyjna, mająca wprawdzie położenie na końcu owej zabudowy, to jednak jest położona w jej obszarze. Nie jest zatem tak, że istniejąca już zabudowa zostanie "przeciągnięta" ze szkodą dla terenów podlegających ochronie. Planowana inwestycja miałaby zatem jedynie dopełnić zabudowę. Skarżąca stwierdziła, że zrealizowanie zaplanowanej inwestycji nie zaszkodzi przyrodzie, tym bardziej, że działka ma powierzchnię 3.251 m2, a teren wyznaczony pod zabudowę miałby objąć 280 m2, co stanowi tylko około 8,6 % jej powierzchni, zaś do brzegu zbiornika wodnego pozostaje w dalszym ciągu ponad 70 metrów, przy czym zbiornik ten położony jest dodatkowo za 4 metrowym uskokiem terenu, a więc ewentualnie wybudowany dom byłby w sposób znaczny od niego oddalony. Skarżąca dodała, iż ze względu na specyficzne położenie geograficzne jej działki kuriozalne jest domaganie się przez organ, aby – w celu uzupełnienia zabudowy i wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy – istniały dwie przyległe działki zabudowane. Stawianie takiego wymogu gdy działka jest ostatnią w szeregu działek, graniczy z lasem i nie daje możliwości dalszego przedłużenia jakiegokolwiek inwestowania w jakimkolwiek kierunku stanowi dowód na bezduszne potraktowanie sprawy. Dodała, że organy powołane do ochrony środowiska nie przeprowadziły zawnioskowanej przez nią wizji lokalnej w terenie.

W świetle powyższego, skarżąca uznała, że niezależnie od tego, czy w omawianym przepisie rozporządzenia Nr 147 należy zastosować koniunkcję, czy nie, w jej ocenie spełnia obie zawarte w nim przesłanki. Dodała, iż nie ma wątpliwości, że jej działka z przyczyn oczywistych, tj. m.in. z powodu zamontowanej od wielu lat bramy nie pełni funkcji korytarza ekologicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna uznać należy za usprawiedliwione, mimo że nie wszystkie podniesione w ich ramach zarzuty okazały się zasadne.

Wskazać należy, iż zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147, zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Przystępując do interpretacji przytoczonego przepisu, nie sposób nie zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wykładni przepisów analogicznych rozporządzeń w sprawie obszaru chronionego krajobrazu w brzmieniu identycznym do przytoczonego wyżej, wykształciły się dwa poglądy. Zgodnie z jednym z nich, którego reprezentantem są organy administracji w niniejszej sprawie, użycie przez prawodawcę lokalnego w analizowanym przepisie spójnika "oraz" prowadzi do uznania, iż przewidziane w nim odstępstwo może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji kumulatywnego spełnienia dwóch przewidzianych w nim przesłanek, tj.: po pierwsze, planowany obiekt budowlany lokalizowany jest na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) i jednocześnie – po drugie, planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiorników wodnych zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, "spójnik "i" podobnie jak spójnik "oraz" oznacza koniunkcję, jak podaje Słownik Języka Polskiego (PWN Warszawa 1988, pod red. M. Szymczaka) spójnik "oraz" łączy człony szeregu składniowego; zwykle współrzędne części zdania. Natomiast spójniki "lub", "albo" oznaczają alternatywę. Z tym, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną, czyli użycie go wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek. W kwestii znaczenia słowa "oraz" wypowiadał się NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6.04.2006 r., sygn. akt II FSK 542/05, LEX 210969. W wyroku tym stwierdzono, że spójnik "oraz" podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi (Słownik poprawnej polszczyzny, pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1976, s. 580; P. Bąk, Gramatyka języka polskiego, Warszawa 1977, s. 426; Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, t. II, s. 537). Taki charakter powyższego spójnika "oraz" podkreślają także S. Wronkowska i M. Zieliński (w:) Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych Warszawa 1993, s. 148." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, iż za zaprezentowaną wykładnią przemawia również wykładnia celowościowa. Wskazał, iż "w art. 24 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Zważywszy, że to organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu decyduje, czy i które ustawowe zakazy wprowadzić na danym obszarze, organ wprowadzając dany zakaz może określić sytuacje w których dany zakaz nie będzie miał zastosowania" (por. także np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2670/11, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3084/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z drugim poglądem, wykładnia analizowanego przepisu przeprowadzona w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne prowadzi do innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej, a mianowicie do twierdzenia, że wyróżnia on dwie, odrębne przesłanki, wskazując, że dotyczą dwóch zupełnie różnych terenów, tj. pierwszego, jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz drugiego, stanowiącego teren zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu, na który nie występuje zwarta zabudowa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, "nie ulega wątpliwości, że analizowany przepis w sensie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dot. terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. (...) rozwój drugiego z ww. terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka (...) ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia" (por. także np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1244/12, z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pierwszy z przedstawionych poglądów. Mając na uwadze wyraźne brzmienie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147, stwierdzić należy, że użycie w tym przepisie spójnika "oraz" przesądza o kumulatywnym charakterze wymienionych w nim przesłanek. Dodatkowo zauważyć należy, że gdyby zamiarem prawodawcy lokalnego było, aby wskazane w tym przepisie odstępstwo dotyczyło w rzeczywistości dwóch zupełnie odrębnych sytuacji, to pozbawionym uzasadnienia byłoby również łączne ich ujęcie w jednej jednostce redakcyjnej (pkt 1) w sytuacji formalnego wyodrębnienia i wizualnego wyróżnienia w § 4 ust. 5 dodatkowych dwóch samodzielnych jednostek (pkt 2 i 3), przewidujących odrębne odstępstwa od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8.

W oparciu o powyższe, stwierdzić zatem należy, że przewidziane w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 odstępstwo od zakazu zabudowy dotyczy wyłącznie obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) w sytuacji, gdy planowany obiekt budowlany stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Odnosząc się do pierwszego warunku, zawartego w tym odstępstwie, wskazać należy, iż pojęcie "zwartej zabudowy" nie posiada definicji legalnej. Odwołując się zatem do słownikowego znaczenia słowa "zwarty" wskazać należy, iż oznacza ono tyle co "ścisły, gęsty zbity, skupiony" oraz "spójny" (Wielki Słownik poprawnej polszczyzny PWN, pod red. A. Markowskiego, Warszawa 2005, s. 1511). Można zatem stwierdzić, iż zwarta zabudowa to zabudowa o cechach wskazanych wyżej. Spełnienie omawianego warunku będzie tym samym możliwe, gdy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub równorzędnych dokumentów planistycznych wynikać będzie takie przeznaczenie obszaru miast i wsi, objętego inwestycją.

W rozpoznawanej sprawie, na terenie położonym między dwoma wskazanymi zbiornikami wodnymi wprawdzie wybudowano w ostatnich latach 5 domów nazwanych mieszkalnymi jednorodzinnymi, lecz jak wynika to z akt sprawy nie jest to wieś, bo zawarta zabudowa wsi [...] położona jest w oddaleniu.

W przypadku drugiego warunku, wskazać należy, podzielając w tym zakresie stanowisko organów administracji, że aby można było mówić o jej spełnieniu planowany obiekt budowlany musi stanowić uzupełnienie istniejącej już na działkach przyległych zabudowy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych to, że działki przyległe to działki bezpośrednio granicząca z działką inwestycyjną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Skoro analizowany przepis posługuje się zwrotem "na działkach przyległych", nie można przyjąć bowiem, że dla spełnienia tego warunku wystarczające jest, aby zabudowana była jedynie jedna działka przyległa. Wówczas nie byłoby możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z tym przepisem, zaś planowana zabudowa stanowiłaby kontynuację dotychczasowej zabudowy, a nie jej uzupełnienie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2493/11, z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego w części dotyczącej błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 okazała się usprawiedliwiona. Usprawiedliwiona jest również w części dotyczącej niewłaściwego zastosowania przedmiotowego przepisu.

Niezależnie bowiem od tego, czy § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 zawiera jedną przesłankę wyłączenia zakazu zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8, czy też dwie odrębne podstawy wyłączenia, podzielić należy stanowisko organów administracji, iż w warunkach niniejszej sprawy żadna z tych przesłanek nie została spełniona.

Zauważyć należy, iż Sąd I instancji nie kwestionował faktu, że obszar planowanej inwestycji nie stanowi obszaru zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd. Zarzut błędnej oceny dokonanej w tym zakresie legalności działalności organów administracji nie był tym samym ujęty w podstawach kasacyjnych. Odnosząc się jednak do argumentów skarżącej podniesionych w tym zakresie w toku postępowania przed Sądem I instancji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, iż analizowany warunek odnosi się do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, stanowiących urbanistyczną całość. Celem tego wymogu jest zapewnienie uzupełniania zabudowy w miastach i wsiach jedynie na terenach, gdzie w ramach administracyjnie wyznaczonej jednostki osadniczej, została już ukształtowana zwarta zabudowa. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że nie wystarczy, na co wskazuje skarżąca, że działka na której planowana jest inwestycja znajduje się na "zamkniętym osiedlu mieszkaniowym stanowiącym wykształconą, specyficzną jednostkę osadniczą z konkretnym typem nierozproszonej zabudowy" – by móc uznać, że jest to tożsame z wymogiem usytuowania w zwartej zabudowie wsi, szczególnie, że takiego wyraźnego przeznaczenia nie nadaje też temu obszarowi Studium.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym planowana inwestycja nie spełnia również warunku uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Stanowisko Sądu uznać należy za błędne. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że tylko jedna działka przyległa do działki skarżącej jest zabudowana. W konsekwencji, w świetle przedstawionej wyżej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 nie jest możliwe jego zastosowanie do okoliczności niniejszej sprawy. Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób zgodny z tym przepisem. Dodać jednocześnie należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowane dla planowanej inwestycji – nie są zgodne z linią zabudowy występującą na działce przyległej i byłyby usytuowanie w znacznie bliższej odległości od zbiornika wodnego (usytuowanego na działce nr [...]), niż pozostała zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich.

Stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny legalności działalności organów administracji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, która stanowiła podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji sprawia, że za uzasadnioną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy nie było natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w związku z art. 141 § 4 ppsa. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał wyraźnie przepisów postępowania, których naruszenie zarzucił organom administracji, lecz stwierdzić należy, iż z uzasadnienia tego wynika, że stwierdzone naruszenie dotyczyło dowolnej, zdaniem Sądu, oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i pominięciem istotnych, w ocenie Sądu, dla jej rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego.

Za nieuzasadniony uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. W warunkach niniejszej sprawy nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Za naruszenie wskazanego przepisu nie może być natomiast uznane niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 do stanu faktycznego, ustalonego w oparciu o te akta.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w zakresie interpretacji przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, stwierdzić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł uzasadnienia do przedstawiania składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w tej materii. Podkreślić bowiem należy, że rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wywołało stosowanie nie tego konkretnego przepisu, lecz jednobrzmiących przepisów wielu różnych rozporządzeń w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Oceniając zakres normatywny § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147, sąd administracyjny może zatem posiłkować się wykładnią podobnych przepisów dokonaną przez sądy w innych sprawach, lecz musi jednocześnie dokonać wykładni ograniczonej kontekstem ustalonego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny i prawny sprawy przyjęty do orzekania w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę na podstawie art. 188 ppsa. Zatem biorąc pod uwagę że, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wyprowadził wadliwe wnioski z przedstawionego stanu sprawy należało orzec na podstawie art. 188 ppsa w związku z art. 151 ppsa o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Jednocześnie uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.