Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1122/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 503/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 503/13, oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 - dalej w skrócie "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przyznał B. O. zasiłek celowy na dofinansowanie: do opłat mieszkaniowych w kwocie - 50 zł, do zakupu środków czystości i higieny osobistej – 50 zł, do zakupu odzieży – 50 zł oraz do zakupu leków – 50 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki do przyznania mu zasiłku celowego. Dochód jego rodziny wynosi bowiem 899,28 zł. Nie przekracza zatem kryterium dochodowego, które przewidziane jest dla rodziny składającej się z dwóch osób (912 zł miesięcznie). Organ ustalając wysokość zasiłku, uwzględnia ilość osób w rodzinie, ich sytuację materialną, dochodową, osobistą, zdrowotną oraz zgłaszane potrzeby, a ponadto ilość złożonych wniosków o przyznanie zasiłków celowych oraz miesięczny budżet pozostający w jego dyspozycji. W sytuacji gdy kwota, którą dysponuje nie jest wystarczająca do zabezpieczenia wszystkich uzasadnionych potrzeby podopiecznych, wówczas organ bierze pod uwagę indywidualną sytuację życiową w rodzinie i rozstrzyga, które potrzeby są najbardziej pilne oraz uzasadnione i tylko takie wspiera zasiłkami celowymi. Organ musi dokonać takiego podziału środków, by zabezpieczyć potrzeby jak największej liczby podopiecznych. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, w ocenie organu I instancji, nie można było przyznać B. O. zasiłku celowego w wyższej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. O., decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Kolegium wskazało przy tym, że organy administracyjne udzielające świadczeń z zakresu pomocy społecznej działają w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne, nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie takiego świadczenia. Organ pomocy społecznej ocenia potrzebę przyznania świadczenia w zależności od okoliczności występujących w indywidualnym przypadku. Przepisy prawa nie zawierają żadnych konkretnych kryteriów ustalania wysokości zasiłku celowego. Pewne ogólne wskazania, jakimi winien kierować się organ, zawarte zostały w art. 3 ust 4 u.p.s., zgodnie z którym potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przy rozpoznaniu sprawy organ musi zatem mieć na uwadze interes wnioskodawcy, a nadto uwzględnić własne możliwości finansowe oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie ich potrzeb. W niniejszej sprawie organ I instancji wykazał, że posiadane przez niego fundusze na zadania własne nie wystarczają na zabezpieczenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Miesięcznie składanych jest ok. 1800 wniosków o przyznanie zasiłków celowych, podczas gdy organ na te świadczenia dysponuje kwotą 223.000 zł. Należy więc dokonać takiego podziału środków, by zabezpieczyć potrzeby jak największej liczby podopiecznych. Jednemu podopiecznemu zasiłek celowy przyznaje się średnio w wysokości 123 zł, natomiast B. O. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 200 zł. B. O. - jak wynika z akt sprawy - prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze studiującym synem. Ich miesięczny dochód wynosi 899,28 zł, zaś wydatki rodziny stanowią kwotę 852 zł. Wnioskodawca pobiera zasiłek stały z pomocy społecznej, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Nie nabył również uprawnień do świadczenia emerytalno-rentowego. Trudna sytuacja materialno-bytowa wnioskodawcy jest dobrze znana organowi, który stara się pomagać B. O., kierując do niego pomoc w różnych możliwych formach. Od października 2012 r. B. O. pobrał zasiłki na łączną kwotę 3569 zł. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przy rozdzielaniu środków nie pomija zatem B. O. oraz nie lekceważy jego potrzeb, bowiem co miesiąc udziela mu określonego wsparcia.

Kolegium podkreśliło również, że pomoc społeczna przyznawana jest na dofinansowanie a nie na sfinansowanie wszystkich zgłoszonych we wniosku potrzeb. Ponadto rolą pomocy społecznej nie jest obsługa zadłużenia osób i rodzin korzystających z tej pomocy. Z uwagi na ograniczone fundusze organu wysokość przyznanego wnioskodawcy świadczenia nie stoi w sprzeczności z prawem, ani nie narusza granic uznania administracyjnego. Jest ona adekwatna do sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej strony, a przy tym uwzględnia rodzaj zgłoszonych potrzeb i możliwości finansowe organu. Dlatego też, w ocenie Kolegium, organowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, że nie zbadał i nie przeanalizował sytuacji majątkowej czy wydatków strony oraz nie wykazał w sposób dostateczny przesłanek uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia oraz wysokość przedmiotowego zasiłku.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu w rodzinie wnioskodawcy, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. dochód wnioskodawcy pomniejsza jedynie kwota alimentów, do których świadczenia osoba ta była zobowiązana w analizowanym miesiącu i które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Nie ma jakichkolwiek podstaw do pomniejszania dochodu także o zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Alimenty są świadczeniem okresowym przysługującym za dany miesiąc w celu zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego. Należy zwrócić ponadto uwagę na treść art.8 ust.1 pkt 4 u.p.s. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie określonych świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu. W świetle tej regulacji nie ma również możliwości odliczenia od dochodu rodziny wnioskodawcy ani kwoty alimentów świadczonych przez matkę na rzecz syna wnioskodawcy ani przyznanego synowi stypendium socjalnego. Dochód pomniejsza się wyłącznie stypendia socjalne przyznawane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty a nie pomoc przyznawaną na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] B. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzji tej zarzucił naruszenie: 1) art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. oraz 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a ponadto 3) art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 4) art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na ciężką sytuację zdrowotną swoją i swojego syna, wskazując, że jest ona rozbieżna z sytuacją, którą SKO w [...] przedstawiło w uzasadnieniu decyzji. Zarzucił, że organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, gdyż uwzględniły jedynie wysokość dochodu, nie wzięły natomiast pod uwagę miesięcznych wydatków rodziny. Ponadto organ niezgodnie z prawem zastosował dokument urzędowy o nazwie Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego dokument ten jest fałszywy, gdyż od dochodu jego rodziny winna być odliczana kwota, którą co miesiąc przekazuje likwidatorowi Funduszu Alimentacyjnego. Zdaniem skarżącego organy rażąco naruszyły art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez niezastosowanie tego przepisu w opisie podstawy prawnej wydanej decyzji oraz przez niewyjaśnienie powodu nieuwzględnienia dyspozycji normy prawnej tego przepisu, pomimo że stan faktyczny w sprawie jednoznacznie wskazuje na obowiązek jej zastosowania. W ocenie skarżącego organy przekroczyły również granice uznania administracyjnego na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez nieuwzględnienie charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna w postaci jego alimentów i stypendium socjalnego z uczelni. Ponadto decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i z tej przyczyny winna być przez organ II instancji unieważniona.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), oddalił skargę B. O. W uzasadnieniu Sąd wskazał między innymi, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać. Nie może ona natomiast prowadzić do zastępowania beneficjentów w zaspokojeniu wszelkich potrzeb życiowych ani do zapewnienia im stałego źródła dochodu. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, nie tylko jeżeli odpowiadają celom ustawy, ale także gdy mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

Decyzje podejmowane przez organ administracji na podstawie u.p.s. zależą od uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Organ zobowiązany jest każdorazowo oceniać nie tylko sytuację materialną wnioskodawcy oraz analizować ilość i rodzaj skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć w okresie rozliczeniowym realizację potrzeb także innych osób uprawnionych. Orzekając w ramach uznania administracyjnego, organ kieruje się nie tylko oceną potrzeb uprawnionego, ale również oceną własnych możliwości. Obowiązek organu polegający na zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych nie może być sprowadzony do spełniania wszystkich, nawet uzasadnionych w tej mierze żądań. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił sytuację materialną, potrzeby skarżącego, własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą oraz uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się bowiem do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Organy pomocy społecznej wykazały, że rodzina skarżącego spełnia wymagane ustawowo kryterium dochodowe i to uprawnia ją do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego, a ponadto, że środki będące w dyspozycji organu są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym zobowiązane były uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak najszerszy krąg podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy wyczerpująco bowiem wyjaśniły i ustaliły wszystkie okoliczności, od których uzależnione było udzielenie świadczenia. Ponadto przeanalizowały szczegółowo sytuację rodzinną i majątkową oraz zdrowotną skarżącego. Ustaliły, że dochód rodziny w miesiącu lutym wynosił 899 zł a wydatki - 852 zł. Ponadto podały, że na mocy decyzji z marca 2013 r. przyznano stronie zasiłek celowy na żywość w kwocie 200 zł oraz zasiłek okresowy – 20 zł. Dodatkowo organy wyjaśniły, że środki finansowe pozostające w ich dyspozycji są niewystarczające na realizację wszystkich składanych doń wniosków. Zatem organy w dostateczny sposób wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i ich argumentacja w tym zakresie zasługuje na akceptację.

Za niezasadne Sąd uznał ponadto zarzuty dotyczące braku wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz wadliwej wykładni powołanej normy. Decyzja, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., powinna zawierać określenie podstawy prawnej oraz uzasadnienie prawne. Powoływanie wszystkich przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, w ocenie Sądu, byłoby zbytnim formalizmem. Organ administracji publicznej w podstawie prawnej swej decyzji jest zobowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z tych względów, nie zachodziła potrzeba, aby w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji umieszczać dodatkowo art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. W obu decyzjach, co wynika wprost z ich uzasadnień, organy zastosowały art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. i dokonały wykładni tego przepisu, posiłkując się dodatkowo jego interpretacją dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 957/12 i w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1433/11. W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu powołanego przepisu, ale chodzi tu wyłącznie o alimenty, do których świadczenia osoba jest zobowiązana w analizowanym miesiącu, które świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Nie ma natomiast podstaw do pomniejszenia dochodu o regulowane przez stronę zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. Nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób może uprawniać do jego odliczenia od uzyskiwanego dochodu. Taka możliwość dotyczy tylko kwot świadczonych na bieżąco alimentów. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że skarżący spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz świadczeń na rzecz córki skarżącego w 2004 r. Skarżący nie płaci zatem bieżących alimentów na rzecz osób uprawnionych do takich świadczeń. Spłaca natomiast zobowiązania powstałe w 2004 r., uregulowane wówczas za niego przez Fundusz Alimentacyjny. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że niezależnie od faktu, iż organy nie odliczyły od dochodu rodziny skarżącego kwot wpłaconych przez niego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego, to i tak zasadnie uznały, że dochód kwalifikuje skarżącego do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Oznacza to więc, że kwestia braku odliczenia od dochodu rodziny skarżącego świadczeń płaconych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego nie miała w ogóle wpływu na rozstrzygnięcia dokonane przez organy.

Za niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania, że naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy nie dopuściły się takich uchybień. Organy orzekające, rozpoznając wniosek skarżącego, w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazały, jakie są warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Wyjaśniono też sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w świetle wszystkich przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a.

Nieuzasadnione – zdaniem WSA w Białymstoku – jest także stanowisko skarżącego w zakresie niewyjaśnienia jego sytuacji materialnej. Organy przy wydawaniu decyzji oparły się bowiem na danych, które wskazała strona. Zarzucanie więc organom, że czegoś nie wyjaśniły lub coś pominęły nosi cechy gołosłowności. Organy przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącego kierowały się ustawowymi kryteriami określonymi w art. 8 ust. 3 i ust.4 u.p.s. Nie mogły zatem pominąć składników w postaci stypendium i alimentów syna, bo byłoby to sprzeczne z powołanymi przepisami u.p.s. Wobec regulacji zawartych w tej ostatniej ustawie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawała kwestia charakteru tych świadczeń na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Działania organów nie można w żadnej mierze uznać za naruszające przepisy wskazanych ustaw, gdyż inny jest zakres i przedmiot regulacji tych ustaw oraz art. 8 u.p.s.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest także zarzut dotyczący rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o "Wytyczne MOPR". Organy zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydawania decyzji administracyjnej oraz ustalać moc wiążącą przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Powołane wytyczne nie stanowiły żadnego dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., w oparciu, o który organy wydałyby decyzję. Ponadto ani z osnowy decyzji ani z ich uzasadnienia w ogóle nie wynika, aby organy rozstrzygnęły sprawę i wydały decyzje powołując się na te wytyczne. Odwołanie się przez organy do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika zaś z roli, jaką pełnią sądy administracyjne oraz ze sprawowanej przez nie kontroli działalności administracji publicznej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 503/13 skargę kasacyjną złożył B. O., reprezentowany przez adwokata, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia takiej skargi.

W skardze kasacyjnej B. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały opłacone przez skarżącego w całości ani w części.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy przez powiększony skład NSA w celu podjęcia uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące rozbieżności wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., którego stosowanie wywołuje rozbieżności przy rozstrzyganiu spraw przez organy administracyjne i sądy administracyjne, oraz określenie czy i w jakim charakterze świadczenia alimentacyjne uiszczane na rzecz innej osoby podlegają pomniejszeniu przy obliczaniu dochodu osoby składającej wniosek o pomoc w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności określenie czy wskazana norma obejmuje swoim zakresem jedynie bieżące świadczenia alimentacyjne, czy również zaległe świadczenia alimentacyjne, w tym kwoty wpłacane na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na pominięciu argumentów skarżącego dotyczących sposobu powstania zadłużenia, a w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że świadczenie alimentacyjne uiszczane przez skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie stanowi podstawy do pomniejszenia miesięcznego dochodu;

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wszelkich okoliczności dotyczących rzeczywistych potrzeb skarżącego, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości dokonania oceny czy decyzje organów I i II instancji nie były arbitralne;

• art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało w szczególności na: 1) postawieniu tezy, że uiszczane co miesiąc zaległe świadczenie alimentacyjne wpłacane na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS nie pomniejszają osiąganego dochodu, oraz na nieudostępnieniu skarżącemu odpisu dokumentu urzędowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] Zespół Pracowników Socjalnych- Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne oraz na niewskazywaniu w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji na podstawie, jakiej normy prawnej tego typu świadczenie nie może być pomniejszone przy wyliczaniu dochodu; 2) niekonsekwencji wyrażającej się tym, że z jednej strony wskazuje się skarżącemu, że opłacane przez niego zaległe świadczenie alimentacyjne skutkuje pomniejszeniem jego comiesięcznego dochodu, zaś później wskazuje się na wyrażoną przez judykaturę odrębną wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., 3) niewyjaśnienie skarżącemu, dlaczego na gruncie obowiązywania tych samych przepisów prawa wskazana norma prawna nabrała innego znaczenia;

2. naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej, bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek podlegają także zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego;

3. art. 3 ust. 1 i 3 i art. 39 ust. 1 u.p.s. polegający na przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w niewystarczającej wysokości 200 zł, co spowodowało, że skarżący nie był w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, a ponadto, że rozmiar świadczenia nie był dostosowany do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że przy ustalaniu wysokości dochodu na podstawie u.p.s. odliczeniu podlegają jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. Brzmienie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie uprawnia do innego traktowania bieżących zobowiązań alimentacyjnych i zaległości w tych płatnościach. Oczywistym jest, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby rozróżnienie zobowiązań alimentacyjnych bieżących i zaległych, to dokonałby takiego rozróżnienia bezpośrednio w treści normy prawnej. Z aktualnego brzmienia tego przepisu w żadnym wypadku nie wynika, że dochód miałby być ustalany w oderwaniu od rzeczywistej sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o taką pomoc oraz by odliczeniu podlegały jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. Wadliwe jest zatem uznanie, że odliczeniu podlegają tylko bieżące alimenty w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc społeczną z uzyskiwanego przychodu spłaca również zaległości alimentacyjne. Nie można przyjąć, że organy pomocy społecznej będą niejako swobodnie decydować o tym, jakie ciężary ponoszone przez wnioskującego mogą zostać odliczone od dochodu. Organ administracji ustalając wysokość dochodu wnioskodawcy, winien ustalić faktyczną wysokość ponoszonych ciężarów alimentacyjnych, a nie odliczyć jedynie wysokość bieżących miesięcznych alimentów. Skoro dochodem jest przychód uzyskany bez względu na tytuł i źródło, to takim przychodem jest również zasiłek stały. Zatem także przychód w postaci zasiłku stałego powinien być pomniejszony o alimenty, które są z tego źródła świadczone. Tymczasem organy administracji ustaliły dochód skarżącego, nie pomniejszając dochodu o zaległe alimenty, które skarżący uiszczał. W przypadku skarżącego niemożliwym było płacenie alimentów w pełnej wysokości bezpośrednio na ręce byłej żony w wyznaczonych terminach, skutkiem czego zmuszony jest obecnie do płacenia ich na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Organy administracji, pomimo bardzo dobrej znajomości sytuacji skarżącego, przy wydawaniu rozstrzygnięć nie uwzględniły tego kryterium, przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Doprowadziło to do odmiennego ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego, która była i jest bardzo zła, przez co mogło dojść do wydania mniej korzystnego rozstrzygnięcia, zwłaszcza biorąc pod uwagę uznaniowy charakter decyzji. Organy działające na podstawie uznania administracyjnego mają szczególny obowiązek zbadania i rozważenia okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia i dlatego powinny wybrać rozwiązanie optymalne. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Nie budzi wątpliwości fakt, że organ może nie dysponować odpowiednią pulą środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej, oraz że nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej i samo spełnienie kryterium dochodowego nie jest wystarczającym argumentem warunkującym przyznanie pomocy. Jednakże załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ nie mógł poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych Ośrodka oraz ilości osób ubiegających się o pomoc. Stwierdzenie takie jest zbyt ogólne i w zasadzie to nie wiadomo jak ta okoliczność przekłada się na realia sprawy. Takie uzasadnienie decyzji może wywołać wrażenie dowolności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zarówno organ I jak i II instancji nie wskazały, z jakiej przyczyny przyznały skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 200 zł., co powoduje że decyzje wymykają się spod kontroli i nie dają możliwości oceny czy decyzja w tym wypadku nie jest arbitralna.

W ocenie skarżącego ze względu na rozbieżności pojawiające się w judykaturze, a dotyczące rozumienia normy zawartej w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. zasadne jest podjęcie w tym zakresie uchwały. Zdaniem skarżącego w większości orzeczeń sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko o konieczności pomniejszania kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób od dochodu uzyskiwanego przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej niezależnie od tytułu prawnego, na którego podstawie świadczenie alimentacyjne jest uiszczane, a więc niezależnie od tego czy są to alimenty zaległe czy bieżące. Nowa linia orzecznicza została zapoczątkowana dopiero wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt: I OSK 1433/11, ale podobne stanowisko w judykaturze jest wyrażane stosunkowo rzadko. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., z drugiej zaś strony Sąd dokonuje właśnie takiej rozszerzającej wykładni poprzez odniesienie się do treści innych przepisów oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych. Z uwagi na powyższe zasadne wydaje się przekazanie sprawy do rozpoznania powiększonemu składowi orzekającemu w celu podjęcia uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące rozbieżności w wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., którego to stosowanie wywołuje rozbieżności w rozstrzyganiu spraw przez organy administracyjne oraz sądy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. przywrócił skarżącemu termin do niesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku złamał zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz organ I instancji dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., co miało przejawiać się przede wszystkim w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym niezbadaniu przyczyn zadłużenia skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego, nieustaleniu rzeczywistych potrzeb strony, a ponadto na rozstrzygnięciu sprawy bez udostępnienia skarżącemu odpisu wytycznych w sprawie pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne. Tak sformułowane zarzuty procesowe nie są zasadne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenia przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji lub postanowienia, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Dodać również trzeba, że wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i do poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być zatem analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia.

W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe i poczynione na jego podstawie ustalenia, które zostały przyjęte przez Sąd I instancji za miarodajne, zostało przeprowadzone przez organy administracyjne z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy, a jego ocena i rozpatrzenie spełniało wymogi przewidziane w art. 80 k.p.a. oraz znalazło pełne odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obu instancji. Argumentacja organu I instancji, skupiająca się na kwestiach najistotniejszych w sprawie, oraz obszerne i rzeczowe wywody SKO w [...] dowodzą, że także uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają prawu, gdyż zawierają wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku były zaskarżona doń decyzja SKO w [...] w sprawie przyznania B. O. zasiłku celowego w wysokości 200 zł. Materialną i procesową podstawą tej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy u.p.s., rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przez skarżącego kasacyjnie wytyczne, niebędące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły i nie stanowiły podstawy procedowania organów administracji i nie miały jakiegokolwiek wpływu na treść podjętych w sprawie decyzji. Zatem zbędne są rozważania, czy takie wytyczne zostały w ogóle opracowane. Ponadto odmowa ich udostępnienia, nawet jeżeli rzeczywiście taki fakt miał miejsce, i tak nie mogła mieć żądnego wpływy na wynik sprawy.

Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie odpowiadało standardom rzetelnej procedury administracyjnej. W sprawie nie doszło do złamania kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów postępowania administracyjnego. WSA w Białymstoku nie miał zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest tym samym chybiony. Jeżeli Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie takiego świadczenia oraz określenie jego wysokości ustawodawca pozostawił organowi orzekającemu. Po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pomocy społecznej dokonuje wyboru treści planowanego rozstrzygnięcia. Możliwość dokonania takiego wyboru treści rozstrzygnięcia, określana w doktrynie i orzecznictwie uznaniem administracyjnym, dokonywana jest w granicach prawa. W analizowanej kategorii spraw musi ona zatem uwzględniać ogólne zasady określone w art. 2 - 4 u.p.s., na co trafnie zwróciły uwagę zarówno organy administracji obu instancji jak i WSA w Białymstoku. Stosownie do art. 2 ust.1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, że organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko oczekiwania konkretnego beneficjenta, ale także uwzględniać potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz własne możliwości finansowe. W analizowanej kategorii spraw ma to istotne znaczenie, gdyż faktem powszechnie znanym, a pomijanym przez skarżącego kasacyjnie, jest stale rosnąca liczba osób korzystających z przedmiotowego wsparcia oraz ograniczone środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej. Posiadane przez nie fundusze nie zabezpieczają możliwości realizacji wszystkich, nawet uzasadnionych wniosków. Środki te muszą być jednak kierowane do znacznej liczby osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organy nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również nie mogą zawsze udzielać świadczeń w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów.

Pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Nie może być on utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter stały i ciągły. Jego celem nie jest więc zapewnienie stałego źródła dochodu. Subsydiarny charakter przedmiotowej pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Zadaniem takich organów jest pomoc w dążeniu samych zainteresowanych do polepszenia ich sytuacji życiowej we własnym zakresie. Nie mogą one więc wyręczać obywateli. Pomoc społeczna wspiera tylko osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka a nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci zasiłku może zostać przyznana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575).

W rozpoznawanej sprawie za niesporne należy uznać, że B. O. ze względu na wielkość dochodu spełnia wymagania do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Z poczynionych ustaleń, których skarżący nie kwestionował, wynika, że zamieszkuje on i gospodaruje wspólnie z dorosłym synem. Ich łączny dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego dla rodziny składającej się z dwóch osób. W związku z powyższym B. O. od dłuższego czasu korzysta z różnych form wsparcia udzielanych przez organy pomocy społecznej. Tylko od października 2012 r. pobrał zasiłki na łączną kwotę 3569,34 zł. Pomoc uzyskał także w niniejszej sprawie, bowiem na opłaty mieszkaniowe, na zakup środków czystości i higieny osobistej oraz na zakup odzieży i leków przyznano mu zasiłek celowy w łącznej wysokości 200 zł, mimo że średnia wysokość zasiłku celowego wypłacanego w tym czasie przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] wynosiła 123,88 zł. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy, decydując o przyznaniu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, badały i przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Poza swymi rozważaniami pozostawiły jedynie kwestię zadłużenia strony z tytułu zaciągniętych wcześniej pożyczek, trafnie przy tym uznając, że celem pomocy społecznej jest zabezpieczenie niezbędnych, bieżących potrzeb świadczeniobiorcy, a nie spłata jego długów wobec osób fizycznych. Organy nie zignorowały natomiast sytuacji życiowej i zdrowotnej wnioskodawcy, w tym między innymi jego stanu zdrowia oraz związanych z tym kosztów leczenia. Jednakże nie mogły też skoncentrować się wyłącznie na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez B. O. potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób oczekujących podobnego wsparcia finansowego. Z uwagi na ograniczone fundusze organy musiały limitować pomoc także w stosunku do skarżącego. Dodać również należy, że B. O. nie może skutecznie żądać ponoszenia przez pomoc społeczną całego ciężaru swego utrzymania. Skarżący i jego syn winni bowiem wykorzystywać także własne możliwości uzyskiwania dochodów na swe utrzymanie. B. O. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jednakże jego syn nie został uznany za niezdolnego do pracy. Samo podjęcie przez niego studiów nie wyklucza potencjalnych możliwości wykonywania przez niego jakichkolwiek zajęć zarobkowych i zdobycia w ten sposób niezbędnych środków do życia dla siebie i ojca. Z powyższych względów – zwłaszcza w konfrontacji z tym, że skarżącemu przyznano pomoc społeczną w wymiarze wyższym niż średnia na obszarze właściwości miejscowej organu I instancji – uznać należy, że w niniejszej sprawie również przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 u.p.s. nie zostały naruszone.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść ponadto ostatni ze sformułowanych w skardze kasacyjnej wytyków, a mianowicie zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu nie wlicza się. Oznacza to, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie u.p.s. mają zatem charakter zamknięty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., akceptując stanowisko organów, że spłata zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w u.p.s., w tym zasiłku celowego. Przepisy art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu beneficjenta o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być zatem wykładane ściśle. Ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. daje podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.i o."). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nst. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one z zasady przeznaczane na bieżące utrzymanie osoby uprawnionej. W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i nst. k.r.i o. Dlatego też na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty świadczone przez niego na rzecz tak rozumianych osób uprawnionych. Inne należności, a więc i te które wynikają z obowiązku zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego nie podlegają odliczeniu od dochodu. Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja takich alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". Wobec powyższego przyjąć należy, że na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., od dochodu odliczeniu podlegają wyłącznie alimenty świadczone przez stronę na rzecz osoby uprawnionej. Podstaw do takich odliczeń nie daje natomiast dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to oczywistym również jest, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane dokonywania wnioskowanych przez skarżącego ustaleń oraz do badania, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się w przeszłości z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec córki oraz czy i w jaki sposób uregulował swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego. Dlatego wszystkie zarzuty skarżącego w tym zakresie są chybione.

Dodać należy, że omawiane kwestie i tak w niniejszej sprawie nie miały istotnego znaczenia, gdyż w ogóle nie mogły wpływać na treść zapadłych rozstrzygnięć. Wysokość dochodu skarżącego, nawet bez wnioskowanych przez niego odliczeń, nie przekraczała ustawowego kryterium dochodowego. Spełnienie przez B. O. przesłanki dochodowej na żadnym etapie postępowania nie było kwestionowane.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po pierwsze, skorzystanie z tej instytucji należy do suwerennych praw składu orzekającego, nie jest zaś prawem podmiotowym stron i uczestników postępowania. Po drugie, okoliczność, że dane zagadnienie budzi w orzecznictwie wątpliwości prawne nie uprawnia jeszcze do zastosowania wskazanego trybu postępowania. Musi bowiem zachodzić ścisły związek wątpliwości prawnych z potencjalnym wynikiem rozpoznawanej sprawy. Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodzi.

W tym stanie uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego po przyznaniu skarżącemu prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.