Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 316/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par.  1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 164 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D.S.D.iK. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o włączeniu do gminnej spółki wodnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu W. na podstawie art. 168 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku złożonego 26 października 2011 r. przez Gminną Spółkę Wodną w K.W., orzekł o włączeniu D. Służby Dróg i Kolei we W. do Gminnej Spółki Wodnej w K.W..

Podaniem z dnia 17 lipca 2012 r. strona skarżąca D. Służba Dróg i Kolei we W. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji. Zdaniem strony, powyższa decyzja rażąco narusza art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którymi członkiem spółki wodnej może być osoba fizyczna lub prawna. Tymczasem D. Służba Dróg i Kolei we W. nie spełnia tych warunków, bo jest samorządową jednostką organizacyjną i nie posiada osobowości prawnej.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że warunkiem orzeczenia nieważności aktu administracyjnego jest przypisanie mu co najmniej jednej z kwalifikowanych wad taksatywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Następnie podkreśliło, że D. Służba Dróg i Kolei we W. jest zakładem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne, ponieważ jest podmiotem korzystającym z wód w ramach korzystania szczególnego, wymagającego pozwolenia wodnoprawnego. Stosowne zezwolenia na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu do rowów melioracji szczegółowych wód opadowych i roztopowych z odcinków dróg wojewódzkich na terenie gminy K.W., zostały udzielone D. Służbie Dróg i Kolei we W. decyzjami Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 4 lutego 2010 r. nr [...], z dnia 1 kwietnia 2009 r. nr [...], z dnia 19 października 2009 r. nr [..], z dnia 29 września 2009 r. nr [...], z dnia 11 października 2010 r. nr [...] i z dnia 5 lipca 2001 r. nr [...]. W opinii Kolegium, sprawa włączenia D. Służby Dróg i Kolei we W. dotyczyła jej interesu prawnego (obowiązku prawnego), ponieważ dotyczyła jej ustawowych i statutowych zadań. Strona skarżąca została także wskazana w wyżej wymienionych pozwoleniach wodnoprawnych jako podmiot uprawniony do wykonywania działań wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też – jako "zakład" – mogła zostać włączona do Gminnej Spółki Wodnej w K.W. w trybie art. 168 Prawa wodnego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem D. Służba Dróg i Kolei we W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymując swoje stanowisko strona skarżąca wywodziła, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. w sposób rażący narusza prawo albowiem wbrew postanowieniom art. 164 ustawy Prawo wodne, włącza do Spółki Wodnej w K.W. podmiot nie będący osobą fizyczną ani osobą prawną, a żaden przepis prawa nie pozwala na przyjęcie, że zasada wyrażona w art. 164 Prawa wodnego nie ma zastosowania do art. 168 tej ustawy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, przywołało art. 156 § 1 kpa, a następnie podkreśliło, że materialnoprawną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 168 ustawy Prawo wodne (w brzmieniu na dzień jego wydania, to jest 8 grudnia 2011 r.), w myśl którego na wniosek spółki wodnej lub zainteresowanego zakładu starosta, w drodze decyzji, może włączyć zakład do spółki, jeżeli jest to uzasadnione celami, dla których spółka została utworzona. Stwierdzając, że administracyjny tryb włączenia danego podmiotu do spółki wodnej jest uzależniony od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: włączanym do spółki wodnej jest "zakład" oraz włączenie to jest uzasadnione celami, dla których spółka została utworzona, organ wskazał, że definicję "zakładu" zawiera przepis art. 9 ust. 1 pkt 25 Prawa wodnego. Przytoczywszy treść tego unormowania Kolegium stwierdziło, że D. Służba Dróg i Kolei we W. definicję tę spełnia, gdyż jest podmiotem korzystającym z wód w ramach korzystania szczególnego, wymagającego pozwolenia wodnoprawnego. Posiada ona zezwolenia na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu do rowów melioracji szczegółowych wód opadowych i roztopowych z odcinków dróg wojewódzkich, na terenie gminy K.W., przy czym D. Służba Dróg i Kolei nie kwestionuje faktu korzystania z urządzeń melioracyjnych.

Kolegium nie podzieliło argumentu wniosku, że "decyzja Starosty W. z dnia [...] roku w sposób rażący narusza prawo albowiem wbrew postanowieniom art. 164, włącza do Spółki Wodnej K.W. podmiot nie będący ani osobą fizyczną ani osobą prawną". Przytaczając treść art. 164 i art. 165 ust. 1 Prawa wodnego organ stwierdził, że przepisy te istotnie stanowią, że założycielami spółki wodnej mogą być wyłącznie osoby fizyczne i prawne, jednak regulacje te normują wyłącznie przypadek uzyskania statusu członka założyciela. Odnoszą się zatem do trybu powstania (założenia) spółki wodnej i nie wyczerpują całego podmiotowego zakresu stosunku członkostwa w takiej spółce. Definiując ten zakres trzeba mieć na uwadze wszystkie przepisy rozdziału I działu VII ustawy zatytułowanego "Tworzenie spółek wodnych i związków wałowych". Z powołanego wcześniej art. 168 ustawy jednoznacznie wynika, że status członka spółki wodnej może uzyskać w trybie szczególnym (przymusowym i administracyjnym) każdy podmiot uznany za "zakład", a przypisania tej formy podmiotowej D. Służby Dróg i Kolei we W. sama wnioskodawczyni nie kwestionuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło następnie, że D. Służba Dróg i Kolei we W. jest samorządową jednostką budżetową, finansowaną przez Samorząd Województwa D.. Jako samorządowa jednostka organizacyjna będąca zarządem dróg i zarządcą infrastruktury kolejowej, wykonuje zadania Zarządu Województwa D. w zakresie praw i obowiązków należących do zarządcy drogi określonych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz zarządcy infrastrukturą kolejową określonych w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (por. § 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 30 października 2007 r. w sprawie statutu D. Służby Dróg i Kolei). Powołując się na art. 28 i art. 29 kpa Kolegium podkreśliło, że samorządowa jednostka organizacyjna, nieposiadająca osobowości prawnej, jest stroną każdego postępowania administracyjnego, o ile sprawa dotyczy jej interesu lub obowiązku prawnego. W takiej sytuacji należy do jednostki tej stosować odpowiednio przepisy dotyczące osób prawnych (por. art. 33¹ kc). Ponadto wnioskodawczyni na podstawie przepisu prawa materialnego administracyjnego przyznano zdolność prawną bycia podmiotem pozwoleń wodnoprawnych, które nadal funkcjonują w obrocie prawnym.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że D. Służba Dróg i Kolei we W. jest wyodrębnioną organizacyjnie samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Sprawa włączenia D. Służby Dróg i Kolei dotyczy jej interesu prawnego (obowiązku prawnego), ponieważ dotyczy jej ustawowych i statutowych zadań. Została ona także wskazana w pozwoleniach wodnoprawnych jako podmiot uprawniony do wykonywania działań wymagających pozwolenia wodnoprawnego (czyli jako "zakład"). Mogła więc zostać włączona do Spółki Wodnej w trybie art. 168 Prawa wodnego.

W ocenie Kolegium, kontrolowana decyzja Starosty Powiatu W. nie narusza więc, a tym bardziej rażąco, przepisów ustawy Prawo wodne i nie jest także dotknięta innymi wadami, opisanymi w art. 156 § 1 kpa.

Na powyższą decyzję D. Służba Dróg i Kolei we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację zbieżną z zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...] oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Wywiedziono, że ustawodawca w art. 168 ustawy Prawo wodne przyjął, że członkiem spółki wodnej na podstawie decyzji właściwego starosty może być osoba fizyczna i prawna, która jest zakładem w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 25 Prawa wodnego. Tymczasem D. Służba Dróg i Kolei we W. nie jest osobą fizyczną ani też prawną i jako jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie może być członkiem spółki wodnej w żadnym trybie ani dobrowolnym ani przymusowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu.

Motywując zasadność powyższego koniecznym jest scharakteryzowanie procedury mającej na celu weryfikację orzeczeń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym tryb nadzwyczajny. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem odmowa stwierdzenia przez organ administracyjny nieważności decyzji orzekającej o włączeniu D. Służby Dróg i Kolei we W. do Gminnej Spółki Wodnej w K.W..

Przepis art. 156 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 kpa). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).

W niniejszej sprawie, w ocenie strony skarżącej, decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...], orzekająca o włączeniu D. Służby Dróg i Kolei we W. do Gminnej Spółki Wodnej w K.W., została podjęta z rażącym naruszeniem art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), co stanowi pozytywną przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Z oceną taką nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wywodząc, iż decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...] nie narusza, a tym bardziej rażąco, przepisów ustawy Prawo wodne i nie jest także dotknięta innymi wadami, opisanymi w art. 156 § 1 kpa.

Mając na względzie powyższe rozważyć trzeba, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest czy kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 kpa, wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego.

W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Jednakże W. Dawidowicz odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), a B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, (OSP 2007, nr 9, poz. 100, s. 624), rażące naruszenie prawa odnosi do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

W odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania (por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44: "W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie problemem spornym jest to, czy D. Służba Dróg i Kolei we W., która jest wyodrębnioną organizacyjnie samorządową jednostką organizacyjną i nie posiada osobowości prawnej, będąca zakładem w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo wodne, mogła zostać decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. włączona do Gminnej Spółki Wodnej w K.W..

Przepis art. 164 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że spółki wodne, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz związki wałowe są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami.

W myśl art. 165 ust. 1 ustawy Prawo wodne, utworzenie spółki wodnej następuje w drodze porozumienia co najmniej 3 osób fizycznych lub prawnych, zawartego w formie pisemnej.

Zgodnie z art. 168 Prawa wodnego, na wniosek spółki wodnej lub zainteresowanego zakładu starosta, w drodze decyzji, może włączyć zakład do spółki, jeżeli jest to uzasadnione celami, dla których spółka została utworzona.

Wedle art. 9 ust. 1 pkt 25 Prawa wodnego, ilekroć w ustawie Prawo wodne jest mowa o zakładach - rozumie się przez to podmioty korzystające z wód w ramach korzystania szczególnego, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej unormowań należy dojść do wniosku, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest wystarczające stwierdzenie, że D. Służba Dróg i Kolei we W. jest podmiotem korzystającym z wód w ramach korzystania szczególnego, wymagającego pozwolenia wodnoprawnego, a zatem spełnia wymogi określone w art. 9 ust. 1 pkt 25 Prawa wodnego, gdyż konieczne jest nadto ustalenie, czy jest podmiotem o jakim mowa w art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Prawa wodnego. Wbrew twierdzeniom organu, powyższe unormowania dotyczą nie tylko założycieli spółek wodnych ale w ogóle ich członków. Jeżeli dany podmiot nie jest ani osobą fizyczną ani osobą prawną, to nie może być zrzeszony w spółce wodnej. Wynika to jednoznacznie z treści art. 164 ust. 1 Prawa wodnego – bez potrzeby stosowania jakiejkolwiek wykładni tego przepisu, w myśl którego spółki wodne zrzeszają osoby fizyczne lub prawne. Spółki wodne nie zrzeszają więc innych podmiotów, a zatem nie mogą być ich członkami podmioty inne niż osoby fizyczne lub prawne. Powyższe stanowisko nie tylko wynika z jednoznacznej treści przywołanego unormowania, ale też znajduje potwierdzenie w literaturze prawniczej, gdzie podkreślano, że włączenie do spółki wodnej może dotyczyć tylko takich podmiotów, które są osobami fizycznymi lub prawnymi (por. C. Kociński, Udział gminy w spółce wodno-ściekowej, artykuł NZS 2004/4/45). Podmiot, o jakim mowa w art. 168 Prawa wodnego, musi być zakładem w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 25 tej ustawy, ale jednocześnie również osobą fizyczną lub prawną, bo tego wymaga art. 164 ust. 1 Prawa wodnego. Unormowania zawartego w art. 168 nie można rozpatrywać w oderwaniu od regulacji zawartych w pozostałych przepisach ustawy Prawo wodne, a w szczególności jej art. 164. Skoro zatem przepis art. 164 ust. 1 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że spółki wodne zrzeszają osoby fizyczne lub prawne, to włączenie do spółki wodnej podmiotu nie będącego ani osobą fizyczną ani osobą prawną, rażąco narusza ten przepis prawa.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do wywodów Kolegium, że przepisy art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Prawa wodnego dotyczą jedynie członków założycieli spółek wodnych stwierdzić trzeba, że nie jest ono trafne. Członków założycieli spółek wodnych dotyczy bowiem jedynie art. 165 ust. 1 Prawa wodnego, natomiast art. 164 ust. 1 tej ustawy dotyczy wszelkich podmiotów zrzeszonych przez spółkę wodną, a nie tylko ją zakładających.

Reasumując, skoro przepis art. 164 ust. 1 Prawa wodnego – bez potrzeby stosowania jakiejkolwiek wykładni tego unormowania – nie pozwala na zrzeszanie przez spółkę wodną podmiotów nie będących osobami fizycznymi lub prawnymi, to decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...] orzekająca o włączeniu D. Służby Dróg i Kolei we W. do Gminnej Spółki Wodnej w K.W. została podjęta z rażącym naruszeniem tego przepisu. Skutkiem decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. jest włączenie w skład Spółki Wodnej w K.W. podmiotu, który nie będąc osobą fizyczną lub prawną nie może być w spółce wodnej zrzeszony.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 164 ust. 1 Prawa wodnego, gdyż w decyzjach tych wadliwie uznano, że przepis ten nie został naruszony – i to rażąco – przez decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., a w konsekwencji powyższego nieprawidłowo przyjęto, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższe uchybienia miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.