Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 412/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu [A] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. znak [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r., działający przez pełnomocnika "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. skierował do Burmistrza Miasta C. wniosek o przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie (na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) w związku ze zmianami dokonanymi przez Gminę C. - inwestora budowy połączenia drogowego pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] w C.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. do załatwienia powyższego wniosku wskazało jako organ właściwy - Burmistrza Miasta U., który pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z dnia 17 listopada 2014.r., działający przez pełnomocnika "A" Sp. z o. o podtrzymał złożony wniosek, jak również wniosek o przeprowadzenie opinii innego biegłego, przedstawiając jednocześnie swoje zarzuty do opinii przygotowanej już w sprawie

Decyzją z dnia [...] r., przywołując w postawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 267 ze zm.) Burmistrz Miasta U. odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu sąsiedniego, stanowiącego własność Gminy C. (obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) przywrócenia stanu poprzedniego bądź też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania zasadne było dopuszczenie opinii z biegłego na okoliczność, czy wykonane na działkach należących do Gminy C. roboty budowlane doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie. W tym celu zgromadzono także zeznania świadków, opinie wydane w toku postępowania, opinię hydrologiczną przedłożoną przez wnioskującego, na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy, który w zasadzie nie jest przez strony postępowania kwestionowany. Potwierdzono, że teren należący do wnioskującego - tj. działka nr [...], obecnie zabudowana zakładem produkcyjnym, poprzednio najprawdopodobniej zarośnięta drzewami, krzewami i trawą, położona jest w terenie zalewowym. Teren ten, w wyniku kolejnych robót budowlanych (także w związku z budową samego Zakładu) podlegał zmianom. Do zmiany stanu wody na gruncie doszło też w związku budową ulicy [...] w okresie od 2010 r. do stycznia 2012 r. Zdaniem autora opinii była to zmiana niekorzystana dla działki nr [...], gdyż poprzez podniesienie poziomu drogi na wysokości tej działki zablokowano naturalny spływ wody opadowej i roztopowej z działki w stronę rzeki [...] i poprzez przepust kolejowy w stronę rzeki [...]. Skutki tych zmian zniwelowane zostały w jakimś stopniu przez sieć kanalizacji opadowej na terenie działki w ramach Zakładu oraz poprzez wykonanie przepustu suchego Ø 1000mm odprowadzającego te wody do rzeki [...]. Jednak w ocenie opiniującego przepust ten spełnia swoją funkcję dopiero wówczas, gdy teren działki nr [...] jest już do pewnej wysokości zalany. Także wody opadowe z południowej skarpy ulicy [...] spływają w kierunku działki nr [...], z uwagi jednak na murek ogrodzenia Zakładu, zmieniają kierunek i spływają w stronę rzeki [...]. Jednak fakt ten może mieć znaczenie przy większych opadach, podobnych jak w przypadku powodzi z 2005 i 2010 r. Ogólnie stwierdzono, że wykonanie nasypu i wykonanie ulicy [...] zmieniło stosunki wodne pierwotnie kształtujące się na tym terenie i zmiany te są szkodliwe dla działki stanowiącej własność wnioskodawców, przy czym nie są one tak szkodliwe, jak przedstawiono to w opinii hydrologicznej, przygotowanej na zlecenie wnioskodawców. Podkreślono także, że już z projektu budowlanego Zakładu wnioskodawców wynikało, że projekt dotyczy terenu wrażliwego na zalanie lub podtopienie. Dodano także, że po wybudowaniu ulicy [...] nie doszło do szkody na gruncie wnioskodawcy. Powstanie takiej szkody jest czysto hipotetyczne, a jej rozmiary nie są możliwe do przewidzenia. Organ wyjaśnił, iż ustalenia faktyczne oparte są na przygotowanej w sprawie opinii biegłego i nie ma potrzeby przygotowania innej, nowej opinii w tej sprawie. Wyjaśnił też, że nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, gdyż ten odniósł się do stawianych zarzutów na piśmie. Dla ustalenia stanu faktycznego powołani zostali także zgłoszeni przez Wnioskodawcę świadkowie, którzy złożyli wyczerpujące zeznania. Nie była też potrzebna kolejna wizja w terenie.

Na podstawie poczynionych ustaleń przyjęto, że zgodnie z art. 29 Prawa wodnego burmistrz miasta może nakazać w drodze decyzji właścicielowi gruntu, który zmienił stan wody na gruncie, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tymczasem, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że mimo, iż bezspornie podczas budowy ulicy [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie działek, na których budowano ulicę, to jednak nie spowodowały one jak dotychczas żadnej szkody dla działki nr [...], na której zlokalizowany jest Zakład. Zdaniem organu z orzecznictwa sądowego wynika, iż niezbędną przesłanką warunkującą wydanie decyzji w oparciu o art. 29 Prawa wodnego jest wystąpienie szkody. W tym zakresie powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 161/13. Organ wyjaśnił, że potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, a w szczególności okoliczność, iż nie doszło do wyrządzenia szkody na działce nr [...] brak jest, zdaniem organu, podstaw, w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, do nakazywania przywrócenia stanu pierwotnego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, stosownie do dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zrzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięcia znacznej części dowodów zgłoszonych przez wnioskodawcę, w tym z dowodów z dokumentów, pomiarów geodezyjnych oraz oparcie się na wadliwej opinii biegłego;

- art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokonanie rzetelnej analizy dowodu w postaci wadliwej opinii biegłego, a naruszenie to doprowadziło do przyjęcia, że zaistniała zmiana stosunków wodnych na gruncie nie wpływa szkodliwe na grunty wnioskodawcy;

- art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosku wnioskodawcy o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresu hydrologii, a także nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłego w celu umożliwienia zadania biegłemu pytań, w sytuacji wniesienia przez Wnioskodawcę zarzutów do sporządzonej opinii i kwestionowaniu prawidłowości tego dowodu;

- art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wskazanie błędnej podstawy decyzji, tj. nieistniejącego przepisu art. 29 pkt 3 Prawa wodnego ,

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, że potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określnego tym przepisem, gdyż szkoda w rozumieniu tego przepisu nie musi być realna, albo objawić się negatywnym uszczerbkiem majątkowych w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy, co doprowadziło w efekcie do nieuwzględnienia wniosku;

Dodatkowo, na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego strona wniosła o przeprowadzenie wymienionych dowodów z dokumentów (kartograficzno- geodezyjnych, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacji budowy inwestycji drogowej, dokumentacji powykonawczej tej drogi, a także pomiarów wysokościowych na okoliczność ukształtowania terenu). Uzasadniając złożone odwołanie Zakład zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na braki w postępowaniu dowodowym, wnosząc o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, względnie rozważenie czy nie zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie wskazał, jakie fakty uznał za udowodnione, a ustalenia faktyczne poczynione przez ten organ są co najmniej nieprecyzyjne. Podkreślono też, że zdaniem autora opinii wykonanie nasypu i ulicy [...] zmieniło stosunki wodne pierwotnie kształtujące się na tym terenie i te zmiany są szkodliwe dla działki stanowiącej własność Wnioskodawcy, stąd też w świetle tej opinii rozstrzygnięcie budzi wątpliwości. Dodano przy tym, że Wnioskodawca nadal podtrzymuje zarzuty w stosunku do tej opinii, które zostały zupełnie pominięte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, zgodnie z którym, mimo, iż bezspornie podczas budowy ulicy [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie, to jednak wobec tego, że nie spowodowały one jak dotychczas żadnej szkody dla działki nr [...], na której zlokalizowany jest Zakład, to nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Powołany przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 161/13 nie może być argumentem przekonującym, zwłaszcza, że jest on odosobniony, a orzecznictwo sądów administracyjnych w przeważającej części prezentuje odmienny pogląd, szczególnie w zakresie pojmowania szkody w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne. Podkreślono, że przepis ten nie może być odnoszony jedynie do sytuacji wystąpienia zwykłych opadów deszczu. Znajduje on zastosowanie zarówno w sytuacji tzw. zwykłych zjawisk przyrodniczych, jak i w sytuacji zjawisk o charakterze nadzwyczajnym. Tym samym zakazuje on również zmian stosunków wodnych, które ujawniają się w następstwie powodzi. Podkreślono, że w judykaturze nawet potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim może być uznane za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Na potwierdzenie tego stanowisko przywołane zostało orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do treści art. 29 ustawy Prawa wodnego, a następnie wyjaśnił, że podziela pogląd szeroko reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż do oceny zmiany stosunków wodnych wymaga się co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. W niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie wykazało, że w wyniku realizacji inwestycji drogowej zmieniony został stan wody na gruncie, poprzez podniesienie terenu sąsiedniego. Stan ten zniwelować miał suchy przepust o średnicy ok 1000 mm, jednak nie posiada on wystarczającej przepustowości by zrównoważyć zmianę stanu wody spowodowaną podniesieniem poziomu gruntu. W rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne inwestycja drogowa spowodowała zmianę stosunków wodnych na nieruchomości Wnioskodawcy, blokując jedyny naturalny odpływ wód opadowych i powodziowych z tej nieruchomości, znacznie zwiększając zagrożenie na wypadek wystąpienie powodzi. W razie ewentualnego wystąpienia wód cieku [...] z brzegów, ze względu na brak odpowiedniego obwałowania cieku, napływające na nieruchomość Wnioskodawcy wody powodziowe, inaczej niż miało to miejsce przed budową drogi, nie będą odpływały w sposób naturalny z tej nieruchomości. Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza hydrologiczna wykazała, że teren zakładu znajduje się na terasie zalewowej rzeki [...]. Dodatkowo wykonanie nowego połączenia komunikacyjnego ulicy [...] z ulicą [...] spowoduje podniesienie lustra wody w stosunku do stanu sprzed budowy. Ekspertyza ta wykazała także, że wykonany przepust pod nowym połączeniem o średnicy 1000mm, nie jest zdolny przeprowadzić wody, jakie wylewają się z koryta rzeki [...], a jego skuteczność jest niska. Nawet wykonanie dodatkowych przepustów nie zmieni zagrożenia powodziowego od rzeki [...], może jedynie obniżyć lustro wody do stanu przed wykonaniem połączenia drogowego.

Przygotowana dla potrzeb niniejszej sprawy opinia biegłego także potwierdziła, że wykonanie nasypu i ulicy [...] zmieniło stosunki wodne pierwotnie kształtujące się na tym terenie i zmiany te są szkodliwe dla działki stanowiącej własność Wnioskodawcy (choć zmiany te nie są tak niekorzystne, jak według opinii hydrologicznej). Podkreślono też, że już z projektu budowlanego Zakładu wynikało, że jest to teren wrażliwy na zalania lub podtopienia, stąd wprowadzono zmiany do pierwotnych jego ustaleń.

Ogólnie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika (co potwierdził biegły rzeczoznawca), że bezspornie podczas budowy ulicy [...] doszło do zmiany stanu wody na terenie działek, na których budowano ulicę, jednak nie spowodowało to jak dotychczas żadnej szkody dla działki nr [...], na której zlokalizowany jest zakład produkcyjny.

Organ odwoławczy dokonując oceny przygotowanej w sprawie opinii uznał ją za wiarygodną, fachową i rzetelną i nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż w przypadku braku szkody przepis art. 29 Prawa wodnego nie ma zastosowania, a Wnioskodawca nie wykazał żadnej szkody, która powstałaby po realizacji inwestycji drogowej - ulicy [...], wskazywał jedynie na szkody wyrządzone podczas powodzi w 2005 r. i 2010 r. (czyli przed realizacją tej inwestycji). Także przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by na działce nr [...], po wybudowaniu ulicy [...], doszło do powstania rzeczywistych szkód. Uniemożliwia to zbadanie sprawy w kontekście związku przyczynowo- skutkowego dokonanych zmian ze szkodą i wyklucza zastosowanie art. 29 Prawa wodnego.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, w celu umożliwienia zadawania mu pytań. Jego zdaniem organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pełnomocnik Wnioskodawcy aktywnie uczestniczył w postępowaniu we wszystkich jego etapach i miał możliwość przedstawiania swoich argumentów. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 7 - zobowiązującego organ do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 §1 Kodeksu - do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czy też przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów - art. 80 Kodeksu. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zostało w sposób wyczerpujący, jasny i logiczny uzasadnione, nie pozostawiając żadnych wątpliwości co do jego treści i motywów.

Skargę na powyższą decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył pełnomocnik "A" Sp. z o.o. W skardze powtórzył zarzuty przedstawione już w odwołaniu, tj.: naruszenie prawa przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy czyli art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 136 w związku z art. 78 § 1 oraz art. 8, art. 11, art. 107§ 3 oraz art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego - tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że potencjalne powstanie szkody (ryzyko powstania szkody) nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy, a to doprowadziło do przyjęcia, że zaistniała zmiana stosunków wodnych nie wpływa szkodliwie na grunty skarżącego, a w efekcie do nieuwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu skargi rozwinięte zostały postawione zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które doprowadziły do niepełnego i jednostronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozwijając zarzut naruszenia art. 29 Prawa wodnego wskazano i podkreślono, że postawiona przez organy teza, iż niezbędną przesłanką warunkującą wydanie decyzji w oparciu o ten przepis, jest wystąpienie szkody jest błędna. Dodano, że przepis ten nie może być odnoszony jedynie do sytuacji wystąpienia zwykłych opadów deszczu, ale znajduje zastosowania zarówno w sytuacji tzw. zwykłych zjawisk przyrodniczych jak i sytuacji o charakterze nadzwyczajnym. Odwołano się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych - na potwierdzenie stanowiska, że także możliwość pojawienia się zagrożenia zalania czy podtopienia dla nieruchomości może być szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podtrzymało stanowisko swoje i prezentowane przez organ pierwszej instancji, iż w przypadku braku szkody przepis art. 29 Prawa wodnego nie ma zastosowania, a w przypadku działki nr [...] w toku postępowania nie wykazano, by po wybudowaniu ulicy [...] doszło do powstania rzeczywistej szkód.

Na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za zasadną, gdyż nie do odparcia jest zarzut, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia bez wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co uniemożliwia na obecnym etapie postępowania dokonanie prawidłowej oceny sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 Kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 – dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym.

Nie do odparcia pozostał także zarzut skierowany do organu odwoławczego, iż rozpatrując złożone odwołanie nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, a stąd uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem w sprawie jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145) odmawiające wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu sąsiedniego stanowiącego własność Gminy C. przywrócenia stanu poprzedniego bądź też wykonania urządzeń zapobiegających

Na mocy art. 29 Prawa wodnego właściciel gruntu nie może, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (§ 1), na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wód, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (§2), oraz w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (§ 3).

Zacytowana regulacja nie pozostawia więc wątpliwości, że na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy dojdzie do takiej zmiany, to na nim ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian.

W niniejszej sprawie prowadzone z wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. postępowanie w sposób bezsporny potwierdziło fakt zmiany ukształtowania terenu działek leżących wokół działki skarżącego Zakładu w związku z budową przez Gminę C. na działkach do niej należących (tj. na działkach nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) ulicy [...]. Z przedłożonej w sprawie opinii przygotowanej przez mgr inż. M. K. w lipcu 2001 r. wynika nadto, że zmiany te są szkodliwe dla działki stanowiącej własność skarżącego (działka nr [...]). Podniesienie poziomu drogi na wysokości działki skarżącego spowodowało bowiem zablokowanie naturalnego spływu wody opadowej i roztopowej z działki skarżącego Zakładu w stronę rzeki [...] i dalej w kierunku rzeki [...] poprzez przepust kolejowy. Wprawdzie, jak stwierdził biegły, skutki tych zmian niwelować miał przewidziany i zbudowany przepust suchy pod drogą - Ø 1000mm, ale nie w pełni spełnia on swoją funkcję, a to wobec usytuowania go zbyt wysoko w stosunku do pozostałego terenu. W rezultacie bowiem, jak pisze biegły, przepust ten spełnia swoją funkcję dopiero wówczas, gdy teren działki nr [...] jest już do pewnej wysokości zalany. Zatem przepust ten nie chroni działki nr [...] przed ewentualnym zalaniem. Także sieć kanalizacji opadowej na terenie działki wybudowana w ramach Zakładu nie stanowi w pełni jej zabezpieczenia.

Dodatkowo ustalono także, że wody opadowe z południowej skarpy ulicy [...] spływają w kierunku działki nr [...]. Wprawdzie przy zwykłych opadach, z uwagi na murek ogrodzenia Zakładu, zmieniają one kierunek i ostatecznie spływają w stronę rzeki [...], jednak przy większych opadach fakt ten może mieć negatywne działanie na działkę skarżącego (podobnie jak miało to miejsce w przypadku powodzi z 2005 i 2010 roku), a obecny murek ogrodzenia, nie będzie stanowił żadnej przeszkody dla zalania terenu należącego do skarżącego. Ogólnie zatem na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdzono jednoznacznie, że wykonanie nasypu i wybudowanie na nim ulicy [...] zmieniło stosunki wodne pierwotnie kształtujące się na tym terenie i zmiany te są szkodliwe dla działki stanowiącej własność skarżącego. Co prawda nie są one tak szkodliwe, jak przedstawiono to w przedłożonej przez skarżącego opinii hydrologicznej, ale nie zmienia to jednak ogólnego ustalenia, że zmiany ukształtowania terenu związane z budową inwestycji drogowej - ulicy [...], wpływają szkodliwie na działkę skarżącego. Już te ustalenia powinny doprowadzić organ do szczegółowego i wszechstronnego zbadania sprawy i spowodować potrzebę wnikliwego rozważenia możliwości zastosowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Pomimo takiego ustalenia organy uznały jednak, że w sprawie nie można wydać decyzji opartej na powyższym przepisie, dowodząc, iż w przypadku braku szkody przepis art. 29 Prawa wodnego nie ma zastosowanie. Organy obu instancji podniosły, że skarżący nie wykazał żadnej szkody, która powstałaby po realizacji inwestycji drogowej, a wskazano jedynie na szkody z 2005 i 2010 roku. Powstania rzeczywistej szkody po wybudowaniu ulicy [...] nie potwierdziły także orzekające w sprawie organy. Wyklucza to w ich przekonaniu możliwość zbadania sprawy w kontekście związku przyczynowo- skutkowego dokonanych zamian ze szkodą, a to z kolei wyklucza możliwość zastosowania art. 29 powołanej ustawy.

Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skład orzekający, podzielając w tym zakresie w pełni zarzut skargi. Pogląd prezentowany przez orzekające w sprawie organy odwołujący się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Rz 334/11) jest odosobniony. W zdecydowanej większości w orzecznictwie przyjęło się odmienne stanowisko. Wbrew twierdzeniom organów szkoda w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, może być również hipotetyczna, tj. mogącą wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego spływu wód w związku z ukształtowaniem terenu. W każdym bowiem przypadku konieczną przesłanką zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 Prawa wodnego jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie oddziaływuje szkodliwe na grunty sąsiednie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 291/14 oraz podobnie w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 23/13). Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając w wyroku z dnia 29 maja 2014 r., iż szkoda, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będąca także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. (sygn. akt II SA/Lu 250/ 14).

W świetle zgromadzonego materiału nie podlega sporowi fakt, że działka nr [...] należąca do skarżącego zlokalizowana została w terenie "wrażliwym na zalanie lub podtapianie". Nie zmienia to jednak podstawowego dla sprawy ustalenia, że wykonanie przez Gminę C. inwestycji drogowej w postaci ulicy [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie ze szkodliwym skutkiem dla gruntów skarżącego.

W ocenie składu orzekającego ustalenie to powinno zobligować organ do podjęcia wszelkich kroków w celu wyjaśnienia i ustalenia sposobu zabezpieczenia działki nr [...] należącej do skarżącego przed niekorzystnym oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji. W pierwszej kolejności kontroli winno podlegać wykonanie przedmiotowej inwestycji drogowej. W tym zakresie zresztą orzekające organy wykazują pewną niekonsekwencję, dokonując szczegółowej analizy wykonania projektu budowlanego skarżącego Zakładu, wskazując na sąsiednią budowę, a nie dokonując żadnej oceny przedmiotowej inwestycji drogowej. W ocenie składu orzekającego kontrolę taką winien jednak przeprowadzić organ właściwy- czyli w tym przypadku organ nadzoru budowlanego - tzn. w ramach przeprowadzonego postępowania winien ocenić, czy inwestycja ta wykonana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w przypadku stwierdzenia odstępstw - podjąć stosowane działania, także pod kątem ewentualnego zabezpieczenia działki skarżącego. W przypadku zaś stwierdzenia wykonania tej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, orzekający w sprawie organ winien zastanowić się na podjęciem w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, takich rozstrzygnięć, które stanowiłyby zabezpieczenie dla działki skarżącego przed szkodliwym wpływem spowodowanej zmianą stanu wody na gruncie. Trudno wyobrazić sobie, by organ korzystając z możliwości wskazanych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakazał inwestorowi doprowadzenie do stanu pierwotnego, ale przepis ten przewiduje także możliwość zobowiązania do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że przewidziany, prawdopodobnie także dla zabezpieczenia przedmiotowej nieruchomości, suchy przepust pod drogą Ø 1000mm, nie spełnia w pełni swojej roli. Biegły podkreśla, że jego usytuowanie (zbyt wysokie względem otaczającego terenu) nie prowadzi do skutecznego odpływu wód opadowych z tego terenu. Niewątpliwe w ponownym postępowaniu fakt ten winien być uwzględniony, a sam przepust powinien być doprowadzony do takiego stanu, by spełniał on swoją rolę. Możliwość podjęcia innych rozwiązań powinna wynikać z dokładnego zbadania i przeanalizowania ryzyka zalania tego terenu oraz analizy skutecznego zabezpieczenia przed tym zjawiskiem. Organy w tym zakresie mogą i powinny skorzystać ze stosownych opinii specjalistycznych.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy jej niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia (w przedstawionych wyżej kwestiach), nie można bowiem odeprzeć jednocześnie zarzutu skarżących, że decyzje organów obu instancji zapadły również z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 czerwca 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz (...) (tj. jedn. Dz.U. z 2013 r, poz. 490)

Wskazania co do postępowania organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.