Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 20/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 12 par.1, art. 35 par. 1, 3, 5, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 lutego 2020 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz T. S. sumę pieniężną w kwocie 800 (osiemset) złotych; 4. zasądza od Wojewody [..] na rzecz T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 4 maja 2021 r. T. S. zarzuciła Wojewodzie [...] bezczynność i przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że 20 lutego 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 10 czerwca 2020 r. uzupełniła braki formalne wniosku. W dniu 3 maja 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie.

Zdaniem skarżącej postępowanie w jej sprawie powinno trwać maksymalnie 2 miesiące od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poza tym, datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia właściwego formularza. A zatem co najmniej od 21 kwietnia 2020 r. (tj. po 2 miesiącach od złożenia właściwego formularza) organ pozostaje w stanie bezczynności, możliwe że chwilowo przerywanym przewlekłością.

Skarżąca podkreśliła, iż wie, że wybuchła pandemia, co nie może być uzasadnieniem "zapomnienia" przez organ o sprawie przez wiele miesięcy, a po formalnym zajęciu się nią przewlekaniu jej poprzez "zrzucanie" na skarżącą obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Skarżąca uważa, iż obecnie przewlekłość i bezczynność w załatwianiu wniosków dotyczących pobytu czasowego cudzoziemców jest zjawiskiem celowym, które wynika wyłącznie z niedowładu organizacyjnego Wojewody [...]. W istocie rolą skarżącego powinno być uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz dostarczenie organowi dowodów, których sam nie może pozyskać, np. umowy o pracę/zlecenie, umowy najmu lub innego dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym (ten drugi rodzaj dokumentu też jest dyskusyjny, jako że ustawodawca w uzasadnieniu druku sejmowego nr 1526 z 2013 r. wspomina tylko o wskazaniu lokalu, w którym cudzoziemiec zamieszkuje). Resztę dowodów, czyli potwierdzenie posiadania publicznego ubezpieczenia zdrowotnego, potwierdzenie posiadania dokumentu uprawniającego do pracy, potwierdzenie uiszczania podatków organ powinien samodzielnie pobrać teleinformatycznie z zasobów innych publicznych instytucji.

Skarżąca przedstawiła organowi zawartą umowę najmu, a organ zaczął domagać się od niej dokumentów świadczących o tym, iż osoba która wynajęła jej lokal jest jego właścicielem, ewentualnie na jakiej podstawie prawnej dysponuje nieruchomością. Zgodnie z wolą ustawodawcy zainteresowany ma tylko wskazać miejsce w którym może mieszkać, co wynika z druku sejmowego 1526 cz. I z 3 lipca 2013 r. (s. 20 uzasadnienia): "(...) proponowane rozwiązania odchodzą od konieczności przedkładania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu, w którym cudzoziemiec zamieszkuje. Zainteresowany będzie zobowiązany jedynie wskazać, że ma w Polsce miejsce, w którym może zamieszkać. Rozwiązanie to powinno przyczynić się do usprawnienia procedury legalizacji pobytu cudzoziemców, którzy chcą w Polsce podjąć pracę. (...)".

Z uwagi na treści art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40, i na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45, mogą być udostępniane (...) wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych oraz treść art. 220 k.p.a., nakładającego na organy administracji obowiązek samodzielnego pozyskiwania dowodów z baz elektronicznych prowadzonych przez inne instytucje państwowe organ był obowiązany samodzielnie sprawdzić, czy posiada ona publiczne ubezpieczenie zdrowotne.

Postępowanie administracyjne powinno wyglądać następująco (biorąc pod uwagę już ponad półroczną bezczynność, polegającą na niewzywaniu jej do uzupełnienia braków formalnych):

a/ skarżąca uzupełnia braki formalne (i otrzymuje pierwsze wezwanie 30-dniowe, tak jak było przed wybuchem pandemii),

b/ w przeciągu tygodnia organ wysyła, na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, wnioski do służb (3 szt.) i sprawdza elektronicznie, czy cudzoziemiec posiada publiczne ubezpieczenie zdrowotne, uprawnienie do pracy (oświadczenie o powierzeniu wykonywania prący cudzoziemcowi lub zezwolenie na pracę) oraz czy nie posiada zaległości w podatkach,

c/ maksymalnie po miesiącu od uzupełnienia braków formalnych organ wysyła do skarżącej pismo na podstawie art. 79a k.p.a., informując o tym, co ustalił, domaga się dodatkowych dowodów, wyznacza czas na ich uzupełnienie (14 dni) i umożliwia wgląd w akta sprawy (realny, a nie teoretyczny jak jest obecnie, gdzie "zdobycie numerka" elektronicznie jest fikcją),

d/ po 2 miesiącach standardowa sprawa jest zakończona.

Skarżąca stwierdziła, że w czasach pandemii tym bardziej domaganie się przez skarżącą zbierania dowodów przez organ w sposób niewymagający lub ograniczający kontakty międzyludzkie jest oczywisty. Natomiast urzędnicy organu, uchylając się od kontaktu z petentami bez problemu szafują zdrowiem innych. Poza tym, w ocenie skarżącej, cały przebieg postępowania administracyjnego w jej sprawie jest głęboko sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Skarżąca z powodu obstrukcji organu poniosła szkody moralne (głównie poprzez brak kontaktu z rodziną przebywającą na Ukrainie), jak również materialne (niemożność podjęcia nauki w szkole policealnej), co ma i będzie miało istotny wpływ na jej sytuację materialną w najbliższych 2-3 latach.

Ponadto skarżąca wniosła o to, aby Sąd ocenił skutki indolencji Wojewody w szerszym kontekście w odniesieniu do słusznego interesu skarżącej oraz budżetu państwa. Bowiem cudzoziemiec, który nie może uzyskać w rozsądnych ramach czasowych zezwolenia na pobyt czasowy, a potrzebuje legalnie pracować lub chce, czy też musi podróżować do kraju ojczystego, ubiega się o uzyskanie zezwolenia na pracę typu A. Formalnie wniosek taki składa pracodawca, niemniej zezwolenie to jest tożsame z uzyskiwanym w ramach zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Za to zezwolenie pracodawca cudzoziemca uiszcza opłatę w wysokości 100 zł. To nieprawdopodobne, w ocenie skarżącej, żeby ta opłata pokryła wszystkie koszty, które poniósł Wojewoda [...] na jego wydanie. Oznacza to, że budżet tego Wojewody dopłaca trudną do określenia dla skarżącej kwotę pieniężną. To zezwolenie może być podstawą wydania wizy. Wizę wydaje konsulat RP obywatelom Ukrainy za darmo, ale obsługa wydania wizy niesie za sobą koszty obciążające tym razem budżet MSZ. Ten koszt też byłby zbędny, gdyby komórka organizacyjna zajmująca się załatwieniem wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy działała prawidłowo. Kontynuując, gdyby Wojewoda [...] pracował dobrze, to cudzoziemcy nie musieliby jeździć na Ukrainę na co najmniej miesiąc niezbędny do załatwienia wizy i w tym czasie pracować na rzecz pracodawców, którzy płacą podatki w Polsce.

W oparciu o powyższą argumentację T. S. wniosła o:

1/ zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

2/ przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3/ zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda [...] wskazał, że 20 lutego 2020 r. T. S. złożyła do Wojewody [...], za z pośrednictwem biura podawczego Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemka jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy na rzecz przedsiębiorstwa, działającego w obrocie gospodarczym pod firmą A Sp. z o. o. na rzecz pracodawcy użytkownika B Sp. z o. o., na stanowisku pracownika produkcji. Następnie organ wyznaczył stronie termin na złożenie odcisków linii papilarnych wypadający na 2 kwietnia 2020 r., o czym zawiadomił cudzoziemkę za pośrednictwem pisma z 20 lutego 2020 r., odebranego przez zainteresowaną osobiście w siedzibie organu. Niemniej jednak z uwagi na późniejsze ogłoszenie na terytorium RP stanu zagrożenia epidemiologicznego, w wyniku którego zawieszona została obsługa klienta zewnętrznego, organ za pośrednictwem wezwania telefonicznego wyznaczył stronie nowy termin na uzupełnienie braków formalnych przypadający na 12 czerwca 2020 r. Organ wskazał, że od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. termin przedmiotowego postępowania administracyjnego uległ zawieszeniu na mocy ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 568).

W dniu 12 czerwca 2020 r. cudzoziemka stawiła się osobiście w siedzibie organu celem uzupełnienia braków formalnych. W toku omawianego etapu postępowania, strona została pisemnie zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Następnie organ, zgodnie z treścią art. 109 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), wystąpił w wnioskiem o opinię do komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego celem ustalenia, czy pobyt cudzoziemki na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ zaznaczył, że termin przekazania ww. informacji uległ przedłużeniu na podstawie art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., który pismem z 19 marca 2020 r. poinformował Wojewodę [...], iż wydłuża termin opiniowania do 60 dni z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego.

W kolejnych etapach postępowania Wojewoda [...] badał, czy dołączone przez cudzoziemkę do przedmiotowego wniosku dokumenty czynią zadość przesłankom opisanym w treści art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ pismem z 17 września 2020 r. wezwał stronę do uzupełnienia akt sprawy o dokumenty poświadczające posiadanie przez nią aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto organ w treści omawianego pisma wezwał stronę do przedstawienia dokumentów potwierdzających niezaleganie w podatkach oraz zaświadczenia o okresach zatrudnienia na rzecz pracodawcy użytkownika. T. S. odebrała ww. wezwanie 23 września 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie organu dołączyła imienny raport ubezpieczeniowy oraz ważne na 7 października 2020 r. zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach.

W toku dalszych czynności organ badał posiadanie przez cudzoziemkę zapewnionego miejsca zamieszkania. Organ wskazał, że T. S. w toku postępowania przedłożyła umowę najmu nowego lokalu, zawartą pomiędzy nią a R. Z., która nie wskazywała w sposób precyzyjny, gdzie położony jest lokal będący przedmiotem najmu. W ocenie organu, taka okoliczność stanowi przeszkodę w uznaniu omawianego dokumentu jako czyniącego zadość przesłance ustawowej stanowiącej wymóg posiadania przez wnioskodawczynię zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP. Wojewoda [...], mając na względzie ww. okoliczności, pismem z 24 listopada 2020 r. wezwał stronę do uzupełnienia akt sprawy o właściwie sporządzoną umowę najmu lokalu, która w sposób precyzyjny wskazywałaby położenie przedmiotu umowy. T. S. odebrała ww. wezwanie 7 grudnia 2020 r.

W dniu 25 listopada 2020 r. cudzoziemka wniosła oświadczenie o zmianie pracodawcy. Do przedmiotowego oświadczenia strona dołączyła również załącznik nr 1, informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania przez cudzoziemkę pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy na stanowisku wskazanym we wniosku, dokumenty potwierdzające spełnianie przez cudzoziemkę wymagań stawianych kandydatom określonych w informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy.

W dniu 21 grudnia 2020 r. strona dołączyła do akt sprawy uwierzytelnioną notarialnie kserokopię umowy najmu lokalu, będącą jej deklarowanym miejscem zamieszkania. Organ wyjaśnił, że treść omawianego dokumentu została uzupełniona o braki adresowe przedmiotu najmu, niemniej jednak z jego zapisów nie wynika, czy osoba tytułująca się wynajmującym lokal (tj. R. Z.) legitymuje się tytułem prawnym do władania nieruchomością będącą przedmiotem najmu. Z uwagi na powyższe, organ pismem z 22 stycznia 2021 r. wezwał stronę do dołączenia dokumentów poświadczających tytuł prawny wynajmującego do władania ww. lokalem. Ponadto T. S. została wezwana do uzupełnienia akt sprawy o dokumenty potwierdzającego legalne świadczenie pracy na rzecz nowego pracodawcy oraz aktualne ubezpieczenie zdrowotne. Cudzoziemka odebrała ww. wezwanie 28 stycznia 2021 r. W dniu 15 lutego 2021 r. strona dołączyła do akt sprawy oświadczenie wynajmującego, kserokopię aktu poświadczenia dziedziczenia spadku nabytego na rzecz M. Z., upoważnienie od M. Z. dla R. Z. do zarządzania lokalem położonym przy ul. C w Ł., imienny raport miesięczny ZUS RMUA, raport ZUS ZUA, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy. Wojewoda [...] stwierdził, że dokumenty dołączone do akt sprawy nie czynią zadość wezwaniu organu. Z treści ww. dokumentów nie wynika wprost, że osoba umocowująca R. Z. do zarzadzania ww. lokalem legitymuje się tytułem prawnym do władania nim. Z uwagi na powyższe pismem z 22 marca 2021 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania. Cudzoziemka odebrała ww. zawiadomienie 23 kwietnia 2021 r.

W dniu 4 maja 2021 r. strona, za pośrednictwem pełnomocnika, dołączyła do akt sprawy oryginał umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. C w Ł., deklarację PIT-37 za 2020 r. Ponadto pełnomocnik strony 4 maja 2021 r. wniósł, za pośrednictwem platformy EPUAP ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie [...] prowadzenie postępowania sposób przewlekły.

Decyzją z [...] nr [...] Wojewoda [...] odmówił udzielenia T. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 26 maja 2021 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją z [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i udzielił T. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ, uwzględniając w prowadzonych czynnościach dowodowych dołączoną do akt sprawy 14 maja 2021 r. umowę najmu lokalu mieszkalnego, stwierdził, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 15 sierpnia 2023 r., w trybie art. 132 k.p.a. Pełnomocnik strony odebrał omawiane rozstrzygniecie, za pośrednictwem platformy EPUAP w dniu 1 czerwca 2021 r.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, organ zaznaczył, że pojęcie bezczynności oznacza sytuację, w której organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w kodeksie lub przepisach szczególnych, ani w nowym terminie wyznaczonym przez organ w sytuacji niezałatwienia sprawy w pierwotnym terminie. Natomiast przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie organu, zasadnym jest również odniesienie się do treści art. 35 § 5 k.p.a., który stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W toku prowadzonego postępowania wystąpiły okoliczności wymienione w treści cytowanego przepisu, tj. wymóg zasięgnięcia przez Wojewodę [...] wymaganych opinii komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Tutaj należy podkreślić, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do organu prowadzącego sprawę o wydłużenie terminu wydania opinii do 60 dni. Organ wskazał, że od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. termin przedmiotowego postępowania administracyjnego uległ zawieszeniu na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczelnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 568). Z uwagi na powyższe, organ uznał za bezzasadny zarzut jakoby organ prowadzący sprawę pozostawał w bezczynności od 21 kwietnia 2020 r.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ art. 12 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny orzeczniczej zasada szybkości postępowania nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie takiego kompletnego materiału dowodowego. W omawianym postępowaniu występowały przesłanki stanowiące podstawę do wydania decyzji odmownej w sprawie. Wobec powyższego przedmiotowej sprawy nie można klasyfikować jako nieskomplikowanej. W ocenie organu, z uwagi na powyższe również i ten zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

W ocenie Wojewody [...], prowadzenie przedmiotowego postępowania nie miało miejsca z naruszeniem prawa. Organ w toku postępowania wykorzystał wszystkie dostępne mu środki prawne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie. Strona w okresie prowadzenie postępowania była informowana o brakach w dokumentacji sprawy oraz o przeprowadzonych wnioskach dowodowych. W kontekście przedstawionego zarzutu skarżącej, wskazującego jakoby organ przerzucał na nią obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, należy zaznaczyć, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu zamierza wyprowadza skutki prawne. Powyższe oznacza, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji publicznej, ale obarcza on również stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Wojewody [...], całkowicie niezrozumiałe są zarzuty skarżącej opisane od str. 9 do str. 14 uzasadnienia skargi. Na gruncie omawianej sprawy nie ma przesłanek do stwierdzenia, by organ w toku postępowania nie odniósł się do któregoś z przedłożonych przez stronę wniosków dowodowych, działał w złej wierze oraz z naruszeniem zasad wynikających z art. 8 k.p.a. Ponadto Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że organ prowadzący sprawę nie ma wpływu na działanie innych organów oraz na wydanie mu różnego rodzaju uprawnień (str. 8 uzasadnienia skargi).

Wojewoda [...] nie zgadza się z twierdzeniem skarżącej jakoby braki kadrowe oraz wysoki przyrost wniosków na pobyt czasowy były "bzdurą". Organ podkreślił, że prowadzenie postępowania miało miejsce w okresie stanu epidemii. W świetle poglądów orzecznictwa, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii organy administracji nie pozostają w bezczynności, w związku z czym nie można wyciągać w stosunku do nich negatywnych konsekwencji w postaci wymierzania kar i grzywien, ani zasądzać się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, jednak tylko w odniesieniu do bezczynności powstałych w takich okresach (stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii). Z powyższego wynika, że prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa przez Wojewodę [...], nie miało miejsca. W świetle stanowiska orzecznictwa, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Odnosząc się do pozostałych wniesionych w treści omawianej skargi zarzutów związanych z metodyką organu dotyczącą oceny spełnienia przez cudzoziemców warunków ustawowych wynikających z ustawy o cudzoziemcach, w szczególności związanych z weryfikacją posiadania przez wnioskodawców zapewnionego miejsca zamieszkania, organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w piśmiennictwie stanowiskiem doktryny możliwość zamieszkania cudzoziemca w lokalu ma być zapewniona, a nie tylko zadeklarowana. Z użycia w przepisie słowa "zapewnione" wynika możliwość organu do wyjaśnienia w toku postępowania rzeczywistego stanu rzeczy. Organ nie jest związany w tym zakresie deklaracją cudzoziemca lub podmiotu posiadającego tytuł prawny do lokalu. Ponadto, z pojęcia "zapewnienie" można w sposób dopuszczalny wywieść, że cudzoziemiec musi wykazać pewność zamieszkiwania w określonym lokalu, przynajmniej w wyraźnie sprecyzowanej perspektywie czasowej, a więc sformalizowania tego uprawnienia. Taka wykładnia prowadzi do konieczności okazania, np. ważnej umowy najmu, ale już nie samej deklaracji użyczenia lokalu. T. S. w toku postępowania nie przedłożyła dokumentu, który potwierdzałby posiadanie przez nią "zapewnionego" miejsca zamieszkania na terytorium RP. W toku postępowania organ informował również zainteresowaną o okolicznościach związanych z udokumentowaniem posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, dokumentów potwierdzających niezaleganie w podatkach oraz potwierdzających legalne świadczenie pracy. Organ wskazał, że dołączane przez cudzoziemkę dokumenty związane z ww. przesłankami ubezpieczeniowymi, podatkowymi oraz pracowniczymi nie wzbudzały wątpliwości organu. Z uwagi na powyższe wniesione zarzuty są bezzasadne na gruncie omawianej sprawy. Nieuzasadniony jest również zarzut braku komunikacji ze stroną za pośrednictwem systemów teleinformatycznych. Cudzoziemka w pierwszym etapie postępowania nie posiadała skrytki elektronicznej EPUAP, dlatego organ nie miał możliwość wysyłania do niej pism w tej formie. Natomiast po umocowaniu w postępowania pełnomocnika Wojewoda [...], na jego wniosek, wysyłał do niego pisma drogą elektroniczną.

Mając na względzie ww. okoliczności, w ocenie Wojewody [...], konieczne jest również odniesienie się do wniesionego przez skarżącego roszczenia nałożenia na Wojewodę [...] grzywny. T. S., podczas pobytu na terytorium RP, legitymowała się ważną wizą wydaną na 168 dni, której okres ważności został przedłużony w związku z przepisami szczególnymi, tj. art. 15z2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 1842). Cudzoziemka bez przeszkód mogła realizować wskazany w wizie cel pobytu. Ponadto cudzoziemka posiada paszport biometryczny i również na jego podstawie, może odbywać podróże do kraju pochodzenia i bez przeszkód wjechać do Polski na ww. wizie. Zdaniem organu, oba zarzuty oraz wniesione roszczenie o wypłatę grzywny należy uznać za bezzasadne. Całokształt przedstawionych okoliczności wskazuje, że organ w toku postępowania nie pozostał w bezczynności oraz nie prowadził postępowania w sposób przewlekły.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z 11 czerwca 2021 r. wezwano skarżącą do wypowiedzenie się, czy wobec wydania [...] decyzji nr [...] przez Wojewodę [...] o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nadal popiera skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...], czy też ją cofa, w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że skargę popiera. W przypadku popierania skargi zobowiązano skarżącą do sprecyzowania, czy składa skargę na bezczynność, czy też na przewlekłość postępowania Wojewody [...], w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że składa skargę na bezczynność Wojewody [...].

Ze względu na brak ustosunkowania się skarżącej do ww. wezwania zarządzeniem z 20 lipca 2021 r. uznano, że skarżąca popiera skargę na bezczynność Wojewody [...] w związku z nierozpoznaniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 pkt.1 - 4a i 8 - 9 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV-VI Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody [...] w sprawie załatwienia wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb postępowania, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż 3 maja 2021 r. skierowała ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na bezczynność Wojewody [...] w załatwieniu jej wniosku.

Wskazać należy, ze zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy ( art. 77 i 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia.

W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie a art. 36 § 1 (art. 37 § 1 k.p.a.), natomiast o przewlekłości można mówić wówczas, gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy czym Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje za własny pogląd, zgodnie z którym o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy nałożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (v. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19).

Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 20 lutego 2020 r., to jest w dniu złożenia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ, w skierowanym do strony zawiadomieniu z dnia 12 czerwca 2020 r, określił termin zakończenia sprawy dopiero na dzień 14 września 2020 r. Tak odległy termin uzasadniał, powołując art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, koniecznością zgromadzenia pełnej dokumentacji. Jak podnosi organ Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismem z dnia 19 marca 2020 r. wydłużył termin opiniowania do 60 dni.

Uwzględniając okres stanu zagrożenia epidemicznego i związane z nim zawieszenie terminów postępowań administracyjnych ( 31 marca 2020 - 23 maja 2020) organ, wykazując się starannością, powinien bez trudu zakończyć postępowanie i wydać decyzję w pierwotnie określonym terminie, to jest do dnia 14 września 2020 r. Ponadto po wpłynięciu wniosku obowiązany był zapoznać się z jego treścią oraz załączoną dokumentacją w zakresie spełnienia wymogu zapewnienia cudzoziemce miejsca zamieszkania (wynikającego z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Tymczasem nieprawidłowość w powyższym zakresie zauważył dopiero w styczniu 2021 r., to jest po 4 miesiącach od określonej wstępnie daty zakończenia postępowania. Przeprowadzenie postępowania dotyczącego spełnienia przez stronę ww. wymogu zajęło kolejne 4 miesiące. Zauważyć należy, że strona niezwłocznie wykonywała wezwania organu dotyczące przedstawienia wyjaśnień i żądanej dokumentacji. Decyzja w przedmiocie wniosku wydana została [...], tzn. po ponad 14 miesiącach od wniesienia wniosku oraz po 8 miesiącach od daty określonej w zawiadomieniu z dnia 12 czerwca 2020 r.

Zdaniem Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd jednak podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (v. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, CBOSA). Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność jest oczywista i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego prowadzenia postępowania dowodowego (v. wyro NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn.. akt I OSK 2234/15). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności relatywnie długo, co nie było uzasadnione stopniem skomplikowania sprawy, o czym zresztą świadczy szybkie jej rozpatrzenie po wniesieniu ponaglenia przez stronę. Niewątpliwie na czas procedowania miała wpływ epidemia Covid -19, to jednak przy uwzględnieniu tej przyczyny skala stwierdzonego uchybienia jest na tyle znacząca, że w ocenie Sądu zasługiwała na przyjętą w wyroku kwalifikację. W tych warunkach faktycznych obiektywnie można zatem stwierdzić zaistnienie bezczynności Wojewody oraz trafność stanowiska skarżącej o rażącym naruszeniu prawa przez organ.

Odnosząc się do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji, kiedy bezczynność przybiera formę kwalifikowaną, to jest ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione (v. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn.. akt I OSK 360/18). Z tego względu Sąd orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jednak w innej niż żądana wysokości. Zauważyć należy, iż suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu sędziowskim, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpatrywania jej sprawy przez organ (v. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 kodeksu karnego), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, bowiem sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. W tym zakresie orzekają sądy powszechne. Sąd administracyjny nie posiada narzędzi procesowych służących do ustalania odszkodowania zgodnie z regułami obowiązującymi w prawie cywilnym ( zob. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącej, a także okres trwania postępowania, kwota 800 złotych jest adekwatna w ustalonym stanie faktycznym i brak jest obiektywnych podstaw do tego, by przyznać ją w wyższej wysokości. Wydane orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącej możliwości dochodzenia dalszych roszczeń. Stwierdzenie bezczynności otwiera jej bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 417 1 § 3 i art. 448 kodeksu cywilnego). Wówczas będzie ona zobowiązana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy ( art. 6 k.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swoich racji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a oraz § 2 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wobec wydania przez organ decyzji w dniu [...], żądanie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

m.m.