Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 706/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust.1, art. 19 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w tiret. 1-9, 12, 13, 16, 17, 20-22, 24, 25, 27, 28, 31, 32, 35-42 oraz w tiret. 43 co do stwierdzenia nieważności części graficznej i tekstowej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...]; 2 . w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze, którym - na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - stwierdzono nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. poz. [...]) , w odniesieniu do:

˗ § 5 ust. 2 pkt 6 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) ogrodzeń (...) ";

˗ § 5 ust. 2 pkt 6 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) reklam i słupów ogłoszeniowych, (...)", z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: 1KD-Z, 2KD-Z, 3KD-Z, 4KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L, 4KD-L, 5KD-L, 6KD-L, 7KD-L, 8KD-L, 9KD-L, 10KD-L, 11KD-L, 12KD-L, 13KD-L, 14KD-L, 15KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D, lKDg, lKDWg, 1KP, lKPz, 1ZP, 2ZP, 3ZP i 4ZP;

˗ § 5 ust. 2 pkt 6 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) ogrodzeń pełnych, (...)";

˗ § 5 ust. 2 pkt 8 lit. e uchwały, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: 1KD-Z, 2KD-Z, 3KD-Z, 4KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L, 4KD-L, 5KD-L, 6KD-L, 7KD-L, 8KD-L, 9KD-L, 10KD-L, 11KD-L, 12KD-L, 13KD-L, 14KD-L, 15KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D, lKDg, lKDWg, 1KP, lKPz, 1ZP, 2ZP, 3ZP i 4ZP;

˗ § 5 ust. 3 pkt 7 uchwały;

˗ § 5 ust. 3 pkt 8 uchwały, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: 1KD-Z, 2KD-Z, 3KD-Z, 4KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L, 4KD-L, 5KD-L, 6KD-L, 7KD-L, 8KD-L, 9KD-L, 10KD-L, 11KD-L, 12KD-L, 13KD-L, 14KD-L, 15KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D, lKDg, lKDWg, 1KP, lKPz, 1ZP, 2ZP, 3ZP i 4ZP;

˗ § 6 uchwały;

˗ § 7 uchwały, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: 1KD-Z, 2KD-Z, 3KD-Z, 4KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L, 4KD-L, 5KD-L, 6KD-L, 7KD-L, 8KD-L, 9KD-L, 10KD-L, 11KD-L, 12KD-L, 13KD-L, 14KD-L, 15KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D;: IKDg

lKDWg, 1KP, lKPz, 1ZP, 2ZP, 3ZP i 4ZP;

˗ § 10 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały;

˗ § 21 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały;

˗ § 21 ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały;

˗ § 21 ust. 2 pkt 7 uchwały;

˗ §21 ust. 2 pkt 8 uchwały;

˗ § 24 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały;

˗ § 24 ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały;

˗ § 24 ust. 2 pkt 7 uchwały;

˗ § 24 ust. 2 pkt 8 uchwały;

˗ § 30 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały;

˗ § 30 ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały;

˗ § 30 ust. 2 pkt 7 uchwały;

˗ § 30 ust. 2 pkt 8 uchwały;

˗ § 35 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały;

˗ § 35 ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały;

˗ § 35 ust. 2 pkt 6 uchwały;

˗ § 39 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały;

˗ § 39 ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały;

˗ § 39 ust. 2 pkt 7 uchwały;

˗ § 39 ust. 2 pkt 8 uchwały;

˗ § 66 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały;

˗ § 66 ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały;

˗ § 66 ust. 2 pkt 5 uchwały;

˗ § 66 ust. 2 pkt 6 uchwały;

˗ § 70 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały;

˗ § 70 ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały;

˗ § 70 ust. 2 pkt 6 uchwały;

˗ § 70 ust. 2 pkt 7 uchwały;

˗ § 77 ust. 2 pkt 4 uchwały;

˗ § 79 ust. 2 pkt 6 uchwały;

˗ § 80 ust. 2 pkt 3 uchwały;

˗ § 81 ust. 2 pkt 3 uchwały;

˗ § 82 ust. 2 pkt 3 uchwały;

˗ § 83 ust. 2 pkt 3 uchwały;

˗ części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MW/U, 2MW/U, 3 MW/U, 4MW/U, 6MW/U, 7MW/U, 9MW/U, 1 OM W/U, 11 MW/U, 12MW/U, 13MW/U, 15MW/U, 16MW/U, 17MW/U, 18MW/U, 1MWZ, 1U, 2U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U, 9U, 10U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U, 16U, 17U, 18U, 19U, 1UA, 2UA, 3UA, 4UA, 5UA, 1UD, 1UK, lUKSz, 1UŁ/MW, 1UO, 3UO, 1UN, lUTh, 2UTh, 1UZ, 2UZ, 1IE, 2IE, 1IG i 2ZP.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego wskazanej uchwały - zwanej dalej "Planem" - wskazano, że niedopuszczalne było regulowanie w danym akcie prawa miejscowego zasad gospodarowania przestrzenią, gdy chodzi o umieszczanie reklam w przestrzeni publicznej bądź a realizację ogrodzeń na innych terenach niż tereny publiczne. Możliwość w danym zakresie przewidział prawodawca dopiero nowelizując ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130 poz. 871), zwanej dalej "nowelą z 2010 roku". Jednakże - skoro procedura uchwalania Planu została zainicjowana przed wejściem w życie noweli z 2010 roku (uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]) - zamieszczenie ustaleń w danym zakresie nie było dopuszczalne. Odnotowano także, że - w aktualnym stanie prawnym, na dzień uchwalenia Planu - umieszczenie w planach miejscowych regulacji dotyczących reklam oraz ogrodzeń także nie jest przewidywane. Zasady w danym zakresie - od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), zwanej dalej "ustawa krajobrazowa" - są ustalane odrębną uchwałą. Przepisy przejściowe, zamieszczone w ustawie krajobrazowej, przewidują utratę mocy postanowień planów miejscowych, co do reklam i ogrodzeń, obowiązujących na czas wejścia w życie danej ustawy. Ma to nastąpić po wejściu w życie stosownych uchwał szczególnych, przyjętych w myśl nowych regulacji. Zasada ta nie znajduje jednak zastosowania do Planu. Uchwalono go bowiem po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Zdaniem organu nadzoru potwierdza to konstatację, że zamieszczenie regulacji w zakresie umieszczenie reklam i ogrodzeń nie było w danym Planie dopuszczalne.

Zarzucono także istotne naruszenie procedury uchwalania Planu. Po jego wyłożeniu i wniesieniu doń uwag dokonano szeregu zmian. Były one na tyle istotne, że - zdaniem organu nadzoru - niezbędne było ponowne wyłożenie Planu, aby możliwe było złożenie uwag do jego zmodyfikowanej treści. Zmiany dotyczyły zarówno części graficznej jak i tekstowej. W części graficznej w kilku przypadkach zmieniono granicę terenów, oznaczonych poszczególnymi symbolami bądź dokonano zmian oznaczeń tych terenów. Szersze zmiany dotyczyły części tekstowej Planu. Ich szczegółowe zestawienie zamieszczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego (str. 12 - 26). Wskazano także, że niedopuszczalne było określenie objęcie Planem terenów zamkniętych, znajdujących się na obszarze oznaczonym 5UA.

Wobec opublikowania rozstrzygnięcia nadzorczego wraz z uzasadnieniem, (zawierającym szerokie uzasadnienie prawne i faktyczne, z szerokim przywołaniem poglądów judykatury) w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (poz. 190) – a więc jego publicznej dostępności - bardziej szczegółowe przytaczanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne.

W skardze zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 28 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że Plan był sprzeczny z prawem, w szczególności jakoby naruszono tryb i zasady sporządzania planu miejscowego.

Uzasadniając skargę wskazano:

- organ nadzoru niezasadnie odwołał się do wykładni przez rozumowanie a contrario; wyprowadził stąd wniosek, że skoro do Planu nie ma zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (gdyż procedura uchwalania planu została rozpoczęta przed 21 października 2010 r.), to w planach miejscowych, do których sporządzania przystąpiono przed tą datą, niedopuszczalne jest określanie zasad sytuowania obiektów reklamowych i ogrodzeń na innych przestrzeniach aniżeli publiczne; tymczasem w niniejszej sprawie podstawą wprowadzenia ustaleń dotyczących szeroko rozumianych elementów reklamowych, ogrodzeń, czy też urządzeń małej architektury jest obowiązkowy zakres planu miejscowego, określony w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu mającym zastosowanie do przedmiotowej procedury; zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); elementy obligatoryjne planu miejscowego określa się wówczas, gdy występują przesłanki do ich wprowadzenia (występuje określona kategoria obiektów lub obszarów); dlatego rada gminy obowiązana jest każdorazowo zidentyfikować zagadnienia ładu przestrzennego, ochrony przyrody, ochrony krajobrazu kulturowego i zabytków i - w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego - wprowadzić odpowiednie ustalenia; takie rozumowanie potwierdza odniesienie wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem o planie", do ustaleń dotyczących przestrzeni publicznych; poprzez wskazanie w § 4 pkt 5 tego aktu, jakie elementy w szczególności powinny być określane w danym zakresie, prawodawca dookreślił obowiązki organów gminy w tym względzie; nie oznacza to jednak, aby ustalenia dotyczące obiektów reklamowych, ogrodzeń czy obiektów małej architektury nie mieściły się w pozostałych elementach planu miejscowego; tym bardziej, że samo rozporządzenie bardzo szeroko wskazuje, jakie mają być to elementy; zgodnie z jego § 4, ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów; jest to zakres bardzo szeroki, co wynika z wieloaspektowości planu miejscowego; organ nadzoru wybiórczo zinterpretował rozporządzenie o planie; pominął przy tym, że rozporządzenie wykonawcze nie jest samodzielnym aktem prawnym; w ujęciu funkcjonalnym i systemowym dookreśla ono tylko zakres planu miejscowego, wynikający z regulacji ustawowych - art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- stosowanie wykładni a contrario dotyczy przypadków sprzeczności ustaleń; natomiast gdy nowe przepisy stanowią dookreślenie już istniejących, szeroko opisanych elementów planu miejscowego, nie następuje taka sprzeczność; również zasady wykładni historycznej i autentycznej nie pozwalają na jej dokonywanie ex post - ale według stanu na dzień wprowadzenia przepisu do porządku prawnego; tak więc wprowadzenie, z dniem 21 października 2010 r., art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, że wcześniej nie było możliwe określanie zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń i obiektów małej architektury; konieczne było jednak wykazanie ich powiązań z ogólnie określonymi elementami planu miejscowego - w szczególności ładem przestrzennym, walorami krajobrazowymi, czy ochroną zabytków; natomiast od chwili wprowadzenia do porządku prawnego art. 15 ust. 3 pkt 9 ustalenia określone w tym przepisie stały się samodzielnymi, aczkolwiek fakultatywnymi, elementami planu miejscowego,

- w Planie określono ogólne zasady sytuowania urządzeń reklamowych, szyldów czy ogrodzeń; przyjęte ustalenia dotyczą ładu przestrzennego i elementów krajobrazowych, mieszczącym się w zakresie określonym art. 15 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

- podstawą wykładni analizowanych przepisów nie może być art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej; po pierwsze, byłaby to wykładnia ex post; po drugie, przepis ten jest sformułowany nieprawidłowo; prowadzi wręcz do argumentacji ad absurdum, poprzez stwierdzenie "regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie ort. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały (...)."; na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 nie były i nie są przyjmowane plany miejscowe ale konkretne regulacje, odnoszące się do obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń; wejście w życie uchwały reklamowej w żadnym przypadku nie prowadzi więc do całkowitej derogacji obowiązujących planów miejscowych, ale wyłącznie określonych ustaleń; co więcej - zgodnie z przywołanym przepisem - skutek derogacyjny dotyczyłby wyłącznie regulacji planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, a więc - a contrario - już nie tych, które zostały uchwalone po wejściu w życie tej ustawy; tymczasem, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy krajobrazowej były już prowadzone procedury planistyczne - to do tych planów stosuje się art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; również więc nie jest właściwe ograniczenie derogacji wyłącznie do ustaleń planów miejscowych, uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; świadczy to o błędnym rozumieniu poprzednio obowiązujących przepisów; być może pośrednio przyczyniło się to do stanowiska prezentowanego przez organ nadzoru; nie można jednak dokonywać wstecznej interpretacji obowiązujących uprzednio przepisów, w oparciu o tak wadliwe przepisy przejściowe,

- dopuszczalność określania wymogów, dotyczących sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, potwierdzono wprost w orzecznictwie sądów administracyjnych; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 21 marca 2017 r., (sygn. akt II OSK 1656/15 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazano: nie budzi wątpliwości, że Rada Miasta w treści planu miała podstawę do kształtowania ładu przestrzennego, poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z sytuowaniem tablic i urządzeń reklamowych; przystąpienie do sporządzania planu miejscowego w tej sprawie nastąpiło przed październikiem 2010 roku - jak wynika z wyroku sądu I. instancji wnioski do planu miejscowego były składane wiosną 2010 roku; zgodnie ze stanowiskiem judykatury okoliczność, że - w następstwie uchwalenia zaskarżonego prawa miejscowego - doszło do ograniczenia uprawnień właścicielskich, przede wszystkim w zakresie tymczasowego zagospodarowania nieruchomości, dopuszczalności lokalizowania na nieruchomości wolnostojących urządzeń reklamowych oraz lokalizacji szyldów, tablic informacyjnych itp. - wyłącznie w poziomie pierwszej kondygnacji - nie stanowi sama w sobie o naruszeniu przez radę gminy granic władztwa planistycznego; władztwo to polega bowiem właśnie na przyznaniu gminie prawa do kształtowania ładu przestrzennego i zasad ochrony krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); gmina może w tym zakresie samodzielnie określać zakres ingerencji w prawa władności, celem ochrony wskazanych wyżej wartości (tak wyrok WSA o sygn. akt II SA/Po 1278/14 – dostępny w CBOSA); w wyroku z 6 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1368/12 – dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jest dopuszczalne wprowadzenie nakazu lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń minimum 30 m od granicy lasu; były to bowiem ustalenia zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; w wyroku z 4 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1855/11 – dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny, uznał za dopuszczalne i uzasadnione ustalenia, że jest możliwa rozbudowa, przebudowa i odbudowa istniejącej stacji meteorologicznej, obowiązuje zakaz zalesiania obszarów, grodzenia działek, za wyjątkiem realizacji ogrodzeń związanych z koszarowaniem owiec; Sąd wskazał, że w dokumentacji planistycznej zawarto wyczerpująco motywy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności - zwłaszcza w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego; nie sposób podzielić przy tym poglądu, że "konfrontacja pomiędzy własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe"; ład przestrzenny ze swej istoty prawie w każdym przypadku wchodzi w kolizję z prawem własności; natomiast - zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z 7 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 896/12 – dostępny w CBOSA) - gdzie uchwałę o przystąpieniu do sporządzania Planu podjęto 1 czerwca 2010 r. - nie są trafne te zarzuty, gdzie zakwestionowano prawo rady gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez wprowadzenie zakazu na terenach rolnych, zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi i zakazu realizacji wolnostojących nośników reklamowych,

- zapisy, dotyczące sytuowania reklam, były przedmiotem licznych uwag ze strony mieszkańców w toku procedury planistycznej; co za tym idzie ten przedmiot regulacji jest istotny - także i z tego punktu widzenia,

- odniesiono się do zarzutu naruszenia procedury sporządzaniu planu miejscowego, w postaci braku ponownego wyłożenia go do publicznego wglądu z poniższą argumentacją,

- przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i jego uchwalania jak również jego zmiany uregulowano w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zgodnie z art. 17 pkt 13 - po etapie określonym w pkt 12 (rozpatrzeniu uwag) - wprowadza się zmiany do projektu planu, wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie - w niezbędnym zakresie - ponawia uzgodnienia; następnie przedstawia się radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag; jak wynika z samej treści przepisu, czynność ponowienia procedury odnosi się wyłącznie do uzgodnień, jeśli jest to uzasadnione wprowadzonymi zmianami; w doktrynie i judykaturze dopuszcza się wprawdzie także ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu; skoro jednak sam ustawodawca - w art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszcza ponowienie uzgodnień, to ponowne wyłożenie do publicznego wglądu powinno mieć miejsce tylko w wyjątkowych wypadkach - wówczas gdy zmienia się koncepcja zagospodarowania na danym terenie,

- w przypadku projektu Planu nigdy nie doszło do zmiany koncepcji zagospodarowania terenu; od początku wolą władz [...] było uchwalenie na tym terenie planu miejscowego, który łączyłby dwie funkcje - z jednej strony zachowania istniejącej zabudowy, która w ogromnej większości jest zabytkową (wpisaną do Rejestru Zabytków lub Gminnej Ewidencji Zabytków, dalej jako "GEZ"), a z drugiej dopuszczenie - na niezagospodarowanych terenach - dominant wysokościowych, co sprzyjałoby rozwojowi miasta; taki kierunek zagospodarowania wynika wprost z zapisów studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego; w Planie dokonano zatem zmian, lecz nie wpływających na wskazaną koncepcję, która od samego początku była konsekwentnie realizowana; w orzecznictwie wskazuje się różnice w skutkach procesowych, wynikających z art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; interpretując te przepisy, trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag, wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego; jeśli są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy gminy, w trybie art. 17 pkt 13, - bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej; czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w orzecznictwie podkreśla się, że uwagi indywidualne, zgłoszone do terenu przez jego właściciela, mogą być uwzględniane bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej; zwrot normatywny "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych; zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych; powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci,

- w przypadku Planu znakomita większość uwag miała charakter stricte indywidualny; odnosiły się wyłącznie do działek a wręcz obiektów posadowionych na działce właściciela, nie wpływając na sytuację prawna innych nieruchomości; część uwag, które miały charakter bardziej ogólny, nie zmieniało jednak koncepcji zagospodarowania terenu; uwagi, które zmieniłyby koncepcję zagospodarowania przestrzennego, nie zostały uwzględnione,

- ustawodawca, sankcjonując w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wadliwość aktu planistycznego, określoną jako "istotne naruszenie", nie wyjaśnił znaczenia tego pojęcia w danym akcie; nie zdefiniował go również w ustawie o samorządzie gminnym; jej art. 94 ust. 4 uprawnia do stwierdzenia, że uwzględnia ona dwie kategorie wadliwości uchwał organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2360/14 – dostępny w CBOSA) wskazano, że istotne naruszenie trybu to takie, które prowadzi do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego; w danej sprawie nie występuje taki przypadek; Plan przeszedł pełną procedurę, określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ponowiono procedurę uzgodnień z Konserwatorem Zabytków; zmiany, wprowadzone do projektu, wynikały z indywidualnych uwag właścicieli działek do swoich nieruchomości; to nie liczba zmian lecz ich wpływ na ogólną koncepcje planu miejscowego, zgodnie z przytoczonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinny być podstawą do rozważań, co do istotności lub nieistotności naruszenia trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego,

- każdy projekt planu miejscowego ulega zmianom na poszczególnych etapach jego procedowania; tym bardziej po etapie wyłożenia go do publicznego wglądu, w wyniku rozpatrzenia złożonych uwag zmiany w projekcie planu muszą nastąpić; sytuacją, w której zmiana projektu planu miejscowego - po jego wyłożeniu - by nie nastąpiła, byłby wypadek niezłożenia żadnej uwagi do projektu lub odrzucenia przez organ wszystkich uwag; gdyby iść tokiem argumentacji, że duża liczba zmian w projekcie zawsze prowadzi do ponowienia wyłożenia planu miejscowego do publicznego wglądu, to w zasadzie każdy plan, za każdym razem, po uwzględnieniu uwag musiałby być ponownie wykładany; nie byłoby możliwe zakończenie procedury planistycznej, która i tak jest wystarczająco sformalizowana i przez to niejednokrotnie długotrwała; jedynym wyjściem byłoby a priori odrzucenie wszystkich uwag, by nie narazić się na konieczność ponowienie czynności; z doświadczenia [...] wynika, że każde wyłożenie planu miejscowego łączy się nieodzownie z dziesiątkami, setkami a nawet w przypadku niektórych – tysiącami, składanych uwag; aby móc zakończyć procedurę np. w wypadku Planu należało - zdaniem organu nadzoru - wyłożyć projekt, a następnie, wszystkie uwagi, które zmieniałyby w jakikolwiek sposób dotychczasowe ustalenia, odrzucić; kolejne bowiem modyfikacje znów narażałyby uczestników procesu planistycznego na brak możliwości wypowiedzenia się, co do wprowadzonych zmian; tymczasem projekt planu miejscowego musi zostać na określonym etapie ukończony; z tego powodu rozpatrywanie uwag trwa niejednokrotnie dłuższy czas; organ bowiem analizuje złożone uwagi i podejmuje decyzję, jaki ostatecznie kształt ma przyjąć zagospodarowanie na danym terenie; w przypadku Planu, złożono wprawdzie 95 uwag; były one jednak niezwykle obszerne – wielowątkowe; załącznik - w postaci wykazu uwag - liczy ponad 250 stron zestawienia tabelarycznego,

- w niniejszej sprawie, organ sporządzający projekt Planu, poprzez zakończenie procedury i jego skierowaniem pod obrady Rady, zakomunikował swoje ostateczne stanowisko w zakresie kierunków zagospodarowania terenu; kolejne wyłożenie niczego nowego by nie wniosło; Plan był bowiem wielokrotnie przedmiotem obrad Komisji Ładu Przestrzennego, na której poszczególni uczestnicy prezentowali swoje stanowiska; wykaz uwag, wraz ze sposobem ich rozstrzygnięcia, jest udostępniany publicznie; tak więc każdy może zapoznać się ze sposobem rozstrzygnięcia uwag, złożonych do projektu planu; jeśli jakieś indywidualne interesy naruszone zostały konkretną zmianą na danym terenie, każdemu służy skarga do sądu administracyjnego, w trybie indywidualnym, określonym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym; wyeliminowanie przez organ nadzoru niemal całego Planu wyłącznie wobec odstąpienia od ponownego wyłożenia, na skutek zmian wprowadzonych w wyniku rozpatrzenia uwag, nie mieści się nawet w wyraźnej dyspozycji art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; jest tam mowa wyłącznie o ponowieniu uzgodnień; takowe zostały dokonane (z Konserwatorem Zabytków),

- organ nadzoru powołuje się w swoim rozstrzygnięciu na komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Igora Zachariasza; stwierdza on: "W przeciwieństwie do zmian wprowadzonych w trybie art. 19 ust 1 zmiany wprowadzone w trybie art. 17 pkt 13 zgodnie z wolą ustawodawcy nie wymagają ponawiania w niezbędnym zakresie pozostałych czynności procedury planistycznej, w tym ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu."; zdaniem zaś Tomasza Bąkowskiego: "Uwagi zgłaszane do projektu m.p.z.p. podlegają rozpatrzeniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ich uwzględnienie powoduje z reguły konieczność zmian w ustaleniach wyłożonego do wglądu m.p.z.p. To z kolei może rodzić konieczność ponowienia w odpowiednim zakresie czynności podmiotów właściwych do współdziałania w procesie tworzenia m.p.z.p."; z cytowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisk doktryny, nie wynika - wbrew twierdzeniom organu nadzoru - jakoby zmiany, wprowadzone w wyniku uwzględnienia uwag, powodowały konieczność wyłożenia planu do publicznego wglądu; z wypowiedzi pierwszego komentatora wynika wprost, że z woli ustawodawcy nie wymagają ponowienia procedury w postaci ponownego wyłożenia zmiany wynikające z uwzględnionych uwag; drugi z komentatorów zajmuje stanowisko identyczne - jedynie sposób redakcji jest inny; wskazuje bowiem, że w wyniku wprowadzenia zmian, wynikających z uwzględnienia uwag, może powstać konieczność ponowienia czynności z podmiotami właściwymi do współdziałania w procesie planu; takowymi są organy uzgadniające projekt,

- odnosząc się do zarzucanych przez organ nadzoru rzekomych naruszeń, wskazano:

- co do zmiany przebiegu linii rozgraniczających terenu 1U i 1 KD-Z - zmiana nastąpiła z korzyścią dla właściciela terenu 1U; kolejnym przykładem niewielkiej zmiany linii rozgraniczających są tereny 4U i 5U; na ich granicy jest położona działka leżąca ówcześnie w dwóch terenach o różnym przeznaczeniu i różnych parametrach; zmiana linii miała na celu ujednolicenie sytuacji prawnej właściciela jednej działki; przypadki, kiedy działka leżała jednocześnie w terenach o różnym przeznaczeniu były przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych; uznawano, że taka sytuacja utrudnia zainwestowanie nieruchomości; gdy parametry dla terenów były różne skargi na takie rozwiązania były uwzględniane; wobec tego - zgodnie z wolą właściciela - skorygowano linie rozgraniczające w taki sposób, by jedna i ta sama działka leżała wyłącznie w granicach jednego terenu o określonym przeznaczeniu; identyczna sytuacja zachodziła w wymienionych przez organ nadzoru terenach 5U i 18 MW/U; trudno uznać, aby zmiany te w jakikolwiek sposób, wpływały na sytuację prawną innych uczestników procesu planistycznego lub zmieniały koncepcję zagospodarowania terenu; były to nieznaczne korekty - zgodnie z wolą właścicieli działek, leżących na granicy obu terenów o różnym przeznaczeniu;

- gdy chodzi o zakwestionowanie dodania wskaźników (tereny 5MW/U, 8MW/U, 14MW/U, 19MW/U, 3U, 2UO i 2UN), które - jak wskazuje organ nadzoru - nie były obligatoryjne (minimalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej powierzchni zabudowy) wskazano: zmiany te nie wpłynęły na przyjętą koncepcję zagospodarowania przestrzennego; jeśli bowiem np. w terenie przeznaczonym pod zabudowę podano 80% powierzchni zabudowy, przy czym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (dalej jako "PBC") był w terenie na poziomie 20%, to oczywistym jest - z punktu widzenia urbanistycznego, że powierzchnia zabudowy wynosi właśnie 80% lub - odliczając dojścia i dojazdy - np. 70%; co się tyczy minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, został on podany wedle stanu istniejącego; zostało to wprost zapisane w Planie; tym samym nie było w tym względzie żadnej zmiany sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości; wprawdzie plan miejscowy ma za zadanie projektować na przyszłość a nie odtwarzać stan istniejący, ale rada gminy ma prawo zaprojektować zagospodarowanie na terenie w taki sposób, że dany teren ma być w przyszłości zainwestowany, co najmniej tak intensywnie, jak stan istniejący - poprzez podanie wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy według stanu istniejącego;

- szereg zmian wskazanych w tabeli w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, miało charakter czysto redakcyjny - np. usunięcie z przeznaczenia "infrastruktury technicznej obsługi terenu i zabudowy", które w ogóle nie wpłynęło na jakiekolwiek ustalenia Planu; to bowiem przepisy ogólne Planu określały zasady obsługi w zakresie infrastruktury; powtarzanie tego w przeznaczeniu jednostek było zbędne; uznano wobec tego za słuszną uwagę w tym zakresie i wprowadzono korekty do projektu Planu; bez znaczenia pozostało także usunięcie z przeznaczenia jednostek planistycznych dróg wewnętrznych; nie zostały one bowiem w żaden sposób wrysowane w określonych terenach (jedynie dwie drogi wewnętrzne w planie stanowiły oddzielne przeznaczenie i wskazano ich przebieg), czy też wykreślenie zapisu o zieleni urządzonej; nie było bowiem w Planie wydzielonych obszarów w ramach terenów na inny sposób zagospodarowania; istnienie zieleni na terenach MW lub U zabezpieczał wskaźnik PBC;

- w znakomitej większości przypadków zabieg "zastąpienia nakazu remontu z odtworzeniem historycznych rozwiązań dla elewacji z elementami architektonicznymi i dekoracyjnymi, dopuszczeniem odtworzenia tych rozwiązań" miał charakter czysto redakcyjny; w wyłożonym do publicznego wglądu Planie zapis ten był także dopuszczający a nie nakazujący; jedynie jego redakcja była odmienna; dla określonego budynku Plan bowiem ustalał: "dopuszczenie odtworzenia historycznych rozwiązań (...)"; zgodnie z (§ 4 pkt 4 rozporządzenia o planie, ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać: "(...) w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów"; oznacza to, że ustaleniem planu miejscowego jest także dopuszczenie, a nie tylko nakaz lub zakaz; ponieważ jednakże przy takim sposobie zapisu tekstów planów miejscowych ich adresaci zgłaszali wątpliwości interpretacyjne (zdaje się, że taki tok interpretacji przyjął też organ nadzoru), czy w przypadku sformułowania "ustala się dopuszczenie" chodzi o ustalenie (nakaz), czy dopuszczenie (możliwość), wprowadzono korektę; nie zmieniło to zapisu Planu; by usunąć ewentualne wątpliwości zrezygnowano z wyrażenia "ustala się" przed wyrażeniem "dopuszczenie";

- wykreślenie "nakazu generalnego remontu" było usunięciem zapisu, który de facto w ogóle nie był materią planu miejscowego - nie powinien znaleźć się w tekście; brak podstawy prawnej aby plan miejscowy nakazywał remont obiektu;

- podobnie wykreślenie sformułowania "o ile dostępne są materiały archiwalne umożliwiające takie działanie i jest możliwe ich pozyskanie, w przypadku ich braku zastosowanie reprezentacyjnych rozwiązań" nie miało wpływu na ustalenia Planu; zapisy takie były bowiem uznawane w licznych rozstrzygnięciach nadzorczych, a następnie w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieważne, jako warunkowe i niezawierające skonkretyzowanej normy w postaci nakazu, zakazu lub dopuszczenia;

- dla terenu 4ZP, doprecyzowano jedynie, że przewidziane tam usługi mają być realizowane w formie niekubaturowej; zazwyczaj bowiem, jeśli pojawia się przeznaczenie usługowe jest ono realizowane w określonych obiektach; ta korekta w żaden sposób nie wpłynęła na zapisy Planu; przy zakazie zabudowy i tak usługi w formie kubaturowej nie mogłyby powstać;

- obiekt położony przy ul. [...], znajdujący się w GEZ, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, został ujęty wprost w Planie - w § 9 ust. 7 pkt 4; wskazano tam informacyjnie obiekt jako wpisany do tej ewidencji; jeśli chodzi o zarzut sprzeczności w zakresie uzgodnień, to - co do danego obiektu - zapis Planu, który znajduje się w uchwalonym tekście, jest zgodny z wytycznymi Konserwatora Zabytków (postanowienia Nr [...]); zakwestionował on nakaz odtworzenia historycznych rozwiązań "(...) z uwagi na fakt, iż obiekt ten jest współczesnym blokiem"; w piśmie z 7 kwietnia 2017 r. organ planistyczny wskazał, że "usunięto z tekstu projektu planu nakaz odtworzenia historycznych rozwiązań dla elewacji z elementami architektonicznymi i dekoracyjnymi budynku przy ul. [...] (...)", jednocześnie - omyłkowo - nie usuwając tego fragmentu z tekstu Planu; w międzyczasie obiekt ten został wpisany do GEZ; skoro według Konserwatora Zabytków nie należało zawierać dla tego obiektu żadnych nakazów a jednocześnie został on umieszczony na liście GEZ, w Planie obiekt ten został wymieniony jako wpisany do tej ewidencji wyłącznie w zakresie informacji; obiekty wpisane do GEZ nie muszą być jednocześnie chronione planem; szereg miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z taką konstrukcją, jak informacyjne wskazanie obiektów, będących w GEZ, było dotychczas akceptowane, zarówno przez organy nadzoru jak i orzecznictwo sądowe;

- zarzuty, co do terenu zamkniętego są niezrozumiałe; na rysunku Planu wyraźnie wskazano granice terenu zamkniętego, wyróżnione zupełnie innym oznaczeniem graficznym, aniżeli linie rozgraniczające terenów; stąd w żadnym wypadku nie można mówić, że do terenu zamkniętego poczyniono jakiekolwiek ustalenia; granice terenu 5UA nie pokrywają się z granicami terenu zamkniętego; co za tym idzie obiekt, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, wpisany do GEZ, nie leży w granicach terenu 5 UA, a w granicach terenu zamkniętego; zresztą w § 60 Planu nie ma mowy o żadnym obiekcie wpisanym do GEZ, a jedynie o obiekcie wpisanym do Rejestru Zabytków, położonym przy ul. [...]; na terenie zamkniętym znajduje się natomiast obiekt z GEZ - przy ul. [...] i [...]; w ustaleniach ogólnych Planu - § 9 ust. 5 lit. ah - został on wymieniony, jako obiekt chroniony, a w § 9 ust. 6 zawarto dla niego zasady ochrony; nie ma zatem ustaleń - wbrew twierdzeniom organu nadzoru - dla terenu zamkniętego, a jedynie dla obiektu, znajdującego się na tym terenie; nie jest to równoznaczne;

- co do zarzutu sprzecznych rozstrzygnięć wobec uwag w zakresie terenu 2ZP wskazano: po pierwsze uwaga o ewentualnym zwiększeniu PBC dotyczyła trzech terenów a nie samego terenu 2ZP; po drugie sposób jej uwzględnienia wskazuje wprost na możliwość rozważenia zwiększenia PBC ("ewentualne zwiększenie"); jednak już w samym rozstrzygnięciu wskazuje się na konieczność prowadzenia ciągów pieszych i rowerowych, co uznać należy za warunkujące ewentualne zwiększenie PBC; brak przy tym definitywnej deklaracji, że takowe zwiększenie PBC będzie możliwe, przy wprowadzeniu ciągów pieszych lub rowerowych; na wyłożeniu do publicznego wglądu takowych ciągów nie było na terenie 2 ZP; organ słusznie zatem uznał, że wprowadzenie ciągów uniemożliwia zwiększenie PBC; tym samym - zgodnie z uwagą nr 83 - PBC ustalono na poziomie 50 %; teren 2 ZP jest terenem miejskim; zmniejszenie PBC służyło wyłącznie poprawie komunikacji pieszej oraz polepszeniu korzystania ze skweru przez mieszkańców; tego rodzaju zmiana w żadnym stopniu nie mogła wpływać na sytuacje prawna pozostałych nieruchomości; dotyczyła bowiem terenu należącego do miasta, a nadto służyła mieszkańcom;

- co do zmian, polegających na dopuszczeniu przekształceń określonych obiektów, podkreślono że tego rodzaju uwagi miały charakter stricte indywidualny; dotyczyły poszczególnych działek, a wnoszący je właściciele zwracali uwagę na wydane już decyzje konserwatorskie (np. likwidacja możliwości realizacji oficyny, dopuszczenie zadaszenia dziedzińca i przebudowę destylarni, zachowanie i utrzymanie bunkra przeciwatomowego itp.);

- nie naruszają interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, a tym bardziej nie zmieniają koncepcji zagospodarowania, zmiany polegające na dopuszczeniu np. nadbudowy poprzez podniesienie kalenicy dachu o 1 m przy przekształcaniu strychu, czy też nadbudowę do wysokości istniejącej zabudowy sąsiedniej (6MW/U, 10MW/U); podobnie w żadnym wypadku nie wpływa na sąsiednie nieruchomości zmniejszenie wysokości dla zabudowy frontowej z 26 m na 16 m oraz zwiększenie dla pozostałej zabudowy z 20 na 21 m, o które wnosił właściciel terenu, dysponujący ostatecznym pozwoleniem na budowę, którego parametry były niższe aniżeli pozwalał na to plan (10MW/U), czy też inne zwiększenia wysokości zabudowy o 1 m - np. w terenach 11 MW/U z 27 na 28, 13MW/U z 24 na 25, 12U z 20 na 21 m.; także zmniejszenie lub zwiększenie PBC o 5%-10% jak np. w terenach 7MW/U, 10MW/U, 11MW/UW, 4U, 5U, 18MW/U, 8U, 15U, 1UK, 1UO, 2UTH nie stanowi zmiany, która uzasadniałby uchylenie całych jednostek terenowych;

- w tabeli zamieszczonej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego znalazły się również takie zmiany, które organ planistyczny musiał uwzględnić; zmieniał się bowiem Rejestr Zabytków lub GEZ; zmiany polegały na wpisaniu do informacji o Rejestrze danego obiektu (np. teren 11MW/U, 10MW/U, 17MW/U, 19MW/U); wyłożenie do publicznego wglądu w takim zakresie nie zmieniłoby w żaden sposób sytuacji prawnej obiektów; żadne bowiem uwagi w tym temacie, nawet gdyby wpłynęły, nie zmieniłyby stanu wpisania obiektu do Rejestru Zabytków;

- kolejnym terenem, dla którego postanowienia Planu zostały w całości uchylone jest oznaczony jako 3UO; oprócz dodania nieobligatoryjnych wskaźników, zmianie uległa - o 0,5 punktu procentowego - intensywność zabudowy; zmiana ta jest niewielka; nie uzasadnia wyeliminowania Planu dla całego terenu; natomiast w terenie 13MW/U zwiększono jedynie o 1 m. wysokość zabudowy, a dopuszczenie przekształcenia strychu nie jest działaniem powodującym istotną zmianę gabarytów obiektu, tym bardziej że zachowane zostały pozostałe ustalenia dla obiektu;

- dla terenu 1U (teren hotelu Mariott) od samego początku zaprojektowane były dwie dominanty, nie zmieniono dla żadnej z nich wysokości, ani strefy lokalizacji części wysokościowych budynków; także na etapie wyłożenia przebudowa i nadbudowa była ograniczona do części wysokościowej istniejącego budynku w granicach strefy lokalizacji części wysokościowych budynków nr [...] do wysokości, zgodnej ze wskaźnikami zabudowy, w tym względzie zapis pozostał taki sam; zmianie uległa jedynie redakcja, co nie zmieniło ustalenia Planu; jak była o tym mowa, obie wieże były dopuszczone jeszcze na wyłożeniu do publicznego wglądu, nr [...] o wysokości [...] i nr [...] – [...] m.; uzupełniono ustalenia Planu dla budynku przy [...] o zapis, że dopuszcza się realizację drugiej dominanty nr [...] (a więc tej o wysokości [...]) zgodnie ze wskaźnikami zabudowy z ust. 2 pkt 1; zapis ten niczego nie zmienił; od początku bowiem były przewidziane dwie dominanty, a podane dla terenu wskaźniki obowiązują dla całej zabudowy w terenie; w terenie 1U nie ma innych wskaźników dla poszczególnych obiektów poza wysokością, a ta była niezmieniona; zatem nie ma wątpliwości, że i dominanta nr [...] i nr [...] mają spełniać parametry podane dla terenu; zmiany dotyczące lokalizacji usług finansowych i biurowych na określonej kondygnacji, czy też zmiana z trzeciej na drugą kondygnację dla pomieszczeń biurowych i administracyjnych są zmianami indywidualnymi i dotyczą nie dość, że konkretnej działki to jeszcze jednego obiektu; nie wpływają na sytuację innych nieruchomości, nie mówiąc o koncepcji zagospodarowania terenu,

- reasumując, charakter zmian wprowadzonych do projektu Planu nie wpływał na koncepcję zagospodarowania przestrzennego, która została wyrażona już na etapie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, zwanego dalej "Studium"; zakładała ona w strefie [...] funkcjonalnego intensyfikację zainwestowania, przy równoczesnym zachowaniu i ochronie istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz ogólnodostępnej zieleni urządzonej; nie było więc podstaw do uchylenia postanowień Planu w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k. 36-38) pełnomocnik Strony skarżącej złożył do akt opracowanie, wykonane przez [...] wraz z pismem przewodnim. Wywodził, że generalnie dodane wskaźniki nie skutkują zmianą parametrów istniejącej zabudowy. Kubatury oznaczone na niebiesko są fragmentami budynków przewidzianymi do realizacji. Wyjaśniał, że zmiana linii rozgraniczającej - gdy chodzi o teren 1U - wynikała stąd, że wchodziłaby ona w istniejące nadwieszenie; W wyłożonym Planie przewidziano dla terenu 1U realizację dominant wysokościowych. Jednak przewidywane wskaźniki intensywności zabudowy faktycznie eliminowały taką możliwość. Uwzględniając uwagę, wyeliminowano istniejący błąd. Dla potwierdzenie, że realizacja zabudowy o danej kubaturze, była zakładana od początku procedowania nad Planem złożono do akt sprawy analizę urbanistyczną. Została ona sporządzona na etapie wariantowania koncepcji Planu, wykonanej przez pracownie architektoniczną.

Pełnomocnik potwierdził, że istnieje w Urzędzie Miasta praktyka ponownego wykładania projektów planów miejscowych w części. Dotyczy jednak tylko sytuacji, gdy chodzi o zmianę wskaźników zabudowy. W niniejszej sprawie szereg zmian było następstwem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleń na budowę czy decyzji konserwatorskich, zakładających inne rozwiązania niż w projekcie Planu. Złożono wykazy na okoliczność ilości wydanych decyzji oraz wyciąg ze Studium, dotyczący regulacji w zakresie umieszczania reklam.

Pełnomocnik organu nadzoru przedłożył do akt kopie protokołów z posiedzeń Komisji Ładu Przestrzennego. Wskazywał, że zmiany wprowadzane do Planu określano tam jako istotne, kwalifikujące do ponownego wyłożenia. Stanowisko takie wyrażali także pracownicy Urzędu [...], odpowiedzialni za procedurę planistyczną. Informowano zainteresowane osoby, że Plan zostanie ponownie wyłożony. Pełnomocnik oświadczył, że brak ponowienia czynności w tym zakresie jest odstępstwem od przyjętej dotąd przez Miasto praktyki. Kwestionował twierdzenia, jakoby zmiany miały charakter jedynie doprecyzowujący - wedle stanu istniejącego. Wskazał na dwa wybrane przypadki, które temu przeczą. Na terenie oznaczonym 18MWU nie było określonego żadnego wskaźnika intensywność zabudowy, a dopuszczono realizację nowej zabudowy i określono wskaźnik zabudowy odpowiadający powierzchni zabudowy dla [...]. Podobna sytuacja dotyczy terenu 19 MWU. Pełnomocnik przedłożył do akt sprawy materiał, ilustrujący przywołane przykłady. Podnosił, że część zgłaszanych i uwzględnianych uwag, to wnioski własne jednostek organizacyjnych Miasta.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga jest w części uzasadniona.

Trafnie wywodzi Strona skarżąca, że dopuszczalne było zamieszczenie w Planie zapisów dotyczących urządzeń reklamowych czy realizacji ogrodzeń także na terenach innych niż publiczne. Zasadne są w danym zakresie zarzuty skargi, jak i ich argumentacja. Ponowne jej przytaczanie w danym zakresie byłoby bezzasadne wobec uprzedniego zreferowania. Sąd przyjmuje ją za własną.

W sprawie było poza sporem, że legalność Planu należy oceniać w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - a więc przed jej zmianą dokonaną nowelą z 2010 roku. Wyjątkiem będzie tu zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy w brzmieniu na dzień orzekania przez Sąd (aktualnie tekst ustawy opubl. w Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Wskazaną regulacją prawodawca zmodyfikował bowiem celowo reguły oceny legalności danego rodzaju aktów prawa miejscowego - powiązano sankcję nieważności z kwalifikacją zapisów jako istotnie naruszające zasady sporządzania planu miejscowego.

W tym kontekście wypada jedynie wskazać – odnosząc się do argumentacji organu nadzoru – że w istocie, istniała rozbieżność w orzecznictwie, co do możliwości zamieszczania w planach miejscowych postanowień związanych z realizacją reklam oraz ogrodzeń na terenach innych niż publiczne. Strona skarżąca celnie przywołała tu szereg orzeczeń, gdzie możliwości takiej nie kwestionowano. Notabene źródłem wątpliwości w danym zakresie była wyłącznie treść, niemającego rangi ustawowej, rozporządzenia o planie. Wymieniono tam obligatoryjne elementy planu miejscowego, odnoszące się do przestrzeni publicznej (4 pkt 5). Z zapisów tych wywodzono jednak błędnie, przy rozumowaniu a contrario, jakoby zamieszczenie postanowień tego rodzaju w planie miejscowych - gdy chodzi o inne tereny - nie było dopuszczalne. Nie sposób było wywodzić tego z treści danego rozporządzenia, przede wszystkim dlatego, że nie mogło ono wszak zawęzić uprawnień planistycznych gmin, wyrażonych w samej ustawie (wobec jej art. 3 ust. 1). Ograniczenia tego rodzaju nie wynikały z samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprzed jej nowelizacji, gdzie zakreślono ogólne postanowienia, co musi i może określać plan (art. 15 ust. 2 i 3) oraz wskazano, jakie są reguły racjonalnego gospodarowania przestrzenią przez równoważenie ochrony szeregu dóbr (art. 1 ust. 2 wobec art. 4 ust. 1). Dodatkowo w doktrynie, jak i judykaturze, dominuje pogląd, że podstawa do stanowienia aktów prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy. Stanowisko takie prezentuje zarówno Trybunał Konstytucyjny (patrz np. wyrok z 8 lipca 2003 r. sygn.. akt P 10/02 opubl. w OTK ZU 2003 nr 65, poz. 62) jak i inne sądy (tak np. wyrok NSA o sygn.. akt II OSK 36/16 – dostępny w CBOSA). W danym zakresie dopuszcza się dokonywania wykładni rozszerzającej, przy uwzględnieniu celu wydania danego rodzaju aktu prawa miejscowego.

W takiej sytuacji zmiana, dokonana nowelą z 2010 roku, musi być rozumiana jako służąca wyeliminowaniu wątpliwości w praktyce stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafnie odnotowano też w skardze, że przesłanką dla uznanie za niedopuszczalne zamieszczenia w Planie postanowień dotyczących umieszczania reklam i ogrodzeń w przestrzeni publicznej nie może być treść przepisów przejściowych ustawy krajobrazowej. Zasadnie bowiem wskazano, że ich redakcja nie jest precyzyjna. Wedle ich brzmienia, przy zastosowaniu wyłącznie wykładni językowej-logicznej, należałoby uznać że reguły art. 15 ust. 2 tej ustawy nie mają zastosowania do planów miejscowych uchwalonych po wejściu w życie tego aktu, lecz nad którymi już procedowano. Byłoby to oczywiście niespójne z regułą, wyrażoną w art. 15 ust. 3 ustawy. W jej myśl do planów już procedowanych znajdują zastosowania przepisy dotychczasowe, a więc - po wejściu w życie nowelizacji z 2010 roku - bezspornie dopuszczające ustalanie zasad umieszczania reklam czy realizacji ogrodzeń nie tylko w przestrzeni publicznej (art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed jego uchyleniem ustawą krajobrazową). Nie sposób więc przypisać racjonalnemu prawodawcy woli, aby reguła - zamieszczona w art. 15 ust. 2 - nie miała zastosowania do planów miejscowych, przyjmowanych po wejściu w życie ustawy krajobrazowej, gdy procedowano już nad nimi a zawierają postanowienia dotyczące reklam i ogrodzeń, wedle reguł modyfikowanych ustawą krajobrazową (przewidziano zasadę wydawania w tym przedmiocie odrębnej uchwały – dodany art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Znaczenie przepisu intertemporalnego art. 15 ust. 2 ustawy krajobrazowej wymaga więc zastosowania stosownych reguł wykładni, opartych na założeniu racjonalności prawodawcy (względy celowościowe systemowe). Brzmienie tej regulacji w wymiarze interpretacji językowo-logicznej nie może więc stanowić także przesłanki dla dokonywania oceny legalności Planu, uchwalonego zgodnie z zasadami sprzed wejścia w życie noweli z 2010 roku. Nie może być więc argumentem ewentualny brak odniesienia wskazanego przepisu przejściowego do postanowień zakwestionowanego Planu w zakresie urządzeń reklamowych czy ogrodzeń, przy wąskim jego rozumieniu). Bez dokonania właściwej jego wykładni nie znajdzie on bowiem zastosowania do wszystkich planów - także uchwalonych, w myśl ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem jej zmiany nowelą z 2010 roku – jeżeli procedury planistycznej nie zakończono na dzień wejścia w życie ustawy krajobrazowej.

Jedynie na marginesie wypada odnotować, że zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym postanowienia Planu, dotyczące ogrodzeń oraz reklam w przestrzeni publicznej jak i poza nią są obarczone innymi wadliwościami. Zamieszczono tam - w pewnych zakresach - zapisy o charakterze wyłącznie postulatywny bądź inne, niemogące stanowić źródła prawa - nie kreujące w istocie reguł gospodarowania przestrzenią, poprzez ustanowienie konkretnych zakazów nakazów bądź dopuszczeń. Tak np. sformułowanie w § 5 pkt 2 ppkt 6 lit. a w brzmieniu "uwzględniając wyznaczone osie widokowe" nie kreuje żadnego porządku planistycznego. To właśnie rolą prawodawcy lokalnego jest takie określenie reguł zagospodarowania (przez zakazy, nakazy czy kreowanie innych konkretnych wymagań), aby zrealizować określone cele np. estetyczne, kompozycyjne – w tym wyrażony postulat zachowania osi widokowych. Analogicznie, nie określa konkretnych zasad gospodarowania przestrzenią, dopuszczenie realizacji słupów ogłoszeniowo-reklamowych na szeregu ulic, z zastrzeżeniem warunku "o ile pozwala na to szerokość chodnika" (§ 7 pkt 3). Plan nie powinien zawierać zapisów warunkowych. Jego rolą jest określenie konkretnych zasad – w danym przypadku ewentualne wskazanie parametrów, jakie mają być zachowane, czy sprecyzowanie fragmentów przestrzeni, gdzie obiekty o pewnych cechach mogą się znaleźć Wadliwości w danym zakresie nie mają jednak charakteru kwalifikowanego – nie stanowią poważnych naruszeń. Pozostawanie danych zapisów w obiegu prawnym można więc uznać za dopuszczalne.

Reasumując, Sąd uznał za zasadne zarzuty, dotyczące rozstrzygnięcia nadzorczego, gdy chodzi o jego postanowienia wymienione w tiret 1-9, 12-13, 16-17 20-21, 24-25, 27,28, 31, 32,35-42.

Inaczej ma się rzecz, gdy chodzi o zarzuty skargi, wobec ocen organu nadzoru, w kwestii istotnego naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego, w następstwie odstąpienia od ponownego jego wyłożenia, pomimo wprowadzenia doń szeregu zmian.

Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przede wszystkim wskazać, jaki jest cel wyłożenia planu miejscowego do publicznego wglądu. Należy odnotować, że postanowienia planu miejscowego kształtują m.in. zakres wykonywania prawa własności do nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dotyczy to na równi uprawnień osób mających prawo do gruntu, gdzie postanowienia planu miejscowego określają zasady jego zagospodarowania, jak i właścicieli gruntów sąsiednich. Sposób zagospodarowania gruntu przyległego wpływa bowiem nierzadko istotnie na zakres możliwości korzystania z praw do własnego gruntu. Właściciel musi bowiem znosić ograniczenia w wykonywaniu własnych praw, jakie wynikają z zagospodarowania gruntu sąsiedniego, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego - np. pewne typowe uciążliwości jak zacienienia, ograniczenie widoczności, będące następstwem przekroju brył, przeciętne imisje hałasu, związane z intensywnością zabudowy, czy lokalizacji funkcji, które mogą stanowić odczuwalne niedogodności. Potwierdza to także treść art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie opubl. w Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.). Dlatego – pomimo, że prawodawca przyznał radzie gminy uprawnienia w zakresie tzw. władztwa planistycznego (możliwość przesądzania o regułach zagospodarowania poszczególnych terenów, które są wiążące dla właścicieli nieruchomości - art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - przewidziano także procedury, w ramach których mogą oni zajmować stanowisko, co do zakładanych rozwiązań. Przy tym - przyjmując określone stanowisko - rada gminy musi się zaś do nieuwzględnionych uwag odnieść (art. 17 pkt 9, 11, 14, oraz art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy). Chodzi więc o to, aby m.in. osoby, co do których praw i obowiązków mają nastąpić rozstrzygnięcia, miały zagwarantowane prawo wysłuchania. Ich stanowisko nie musi być oczywiście uwzględnione, a ostateczne rozstrzygnięcie podejmuje rada gminy. Nie może być ono skutecznie zakwestionowane, o ile nie doszło do naruszenia regulacji szczególnych lub do tzw. nadużycia władztwa planistycznego – reguły racjonalnego gospodarowania przestrzenią, równości wobec prawa czy zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ingerencję w prawa jednostki. Istotne jest tu racjonalne ważenie dobra ogółu i racji jednostek, czego warunkiem jest umożliwienie im wpierw zabrania głosu.

W judykaturze bywa nawet prezentowane stanowisko, że powtarzanie procedury wyłożenia planu miejscowego jest konieczne zawsze w przypadku wniesienia w toku procedury planistycznej doń zmian (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 367/08 i 2615/13 - dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu w tym składzie jest ono zbyt daleko idące. Trafne są natomiast te poglądy, gdzie podkreśla się, że ponowne wyłożenie jest niezbędne, gdy występują sprzeczne interesy pomiędzy właścicielami nieruchomości (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2879/13 - dostępny w CBOSA), a więc potrzeby w danym zakresie należy ważyć właśnie pod tym kątem (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 555/14 - dostępny w CBOSA). Uznać to należy za niezbędne zwłaszcza, gdy doszło do poszerzenia praw korzystania z terenu przyległego (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1508/11 - dostępny w CBOSA). Nie jest zaś wymagane, gdy nie może dotyczyć interesów spornych (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1948/10 - dostępny w CBOSA).

Wynika stąd, że istotnymi - z perspektywy zakresu obowiązku ponownego wyłożenia planu miejscowego, w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - są tego rodzaju zmiany, które wprost modyfikują warunki zagospodarowania działki, prowadząc do:

- stosownych ograniczeń w tym zakresie – to zmiany istotne z perspektywy właściciela danej nieruchomości, zainteresowanego swobodą warunków jej zainwestowania - bądź,

- poszerzenia możliwości inwestowania (np. przez zwiększenie stosownych parametrów zabudowy, bądź zniesienie zakładanych wcześniej ograniczeń) – zmiany istotne z perspektywy właścicieli działek sąsiednich – zainteresowanych szerokim zakresem nieskrępowanego korzystania z nieruchomości.

Trafnie wywodzi Strona skarżąca, że art. 19 ust. 1 nie określa wprost, kiedy powtórzenie procedury wyłożenia planu miejscowego jest niezbędne. Należy to jednak oceniać w kontekście wskazanego wyżej celu wskazanej instytucji. Zresztą - jak podnosił organ nadzoru - w trakcie prac nad Planem przedstawiciele Urzędu Miasta sami zauważali potrzebę ponownego wyłożenia tego dokumentu, wobec charakteru zakładanych zmian (patrz przedłożone w trakcie rozprawy protokoły). W tej sytuacji nie można uznać za trafne wywodów skargi, gdzie twierdzono, że ponowne wyłożenie jest wymagane jedynie w przypadkach wyjątkowych - daleko idących zmian w treści planu miejscowego bądź "sporządzenie projektu planu w nowej postaci".

Wedle wskazanych wyżej kryteriów, zmianami istotnymi - wymagającymi ponownego wyłożenia - są następujące ich rodzaje, wymienione w zestawieniu zamieszczonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego:

- istotne z perspektywy właściciela nieruchomości (zainteresowanego jej inwestycyjnym wykorzystaniem):

- zwiększenie minimalnej powierzchni PBC - ogranicza to swobodę wykorzystania terenu – nawet tych nie przeznaczonych wcześniej pod zabudowę - na cele inne niż zieleń;

- ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy terenu - jej brak oznaczał swobodę w danym zakresie;

- ustalenie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy - skutki jak wyżej;

- ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy (w tym górnej krawędzi elewacji frontowej) bądź maksymalnej ilości kondygnacji – skutki jak wyżej;

- uzależnienie możliwości nadbudowy od odtworzenia pierwotnej, historycznej zabudowy;

- ograniczenie możliwości prowadzenia określonej działalności na poszczególnych kondygnacjach obiektów;

- wiążąca zmiana powierzchni świadczonych usług ze wskazaniem ich dopuszczonego rodzaju;

- zniesienie możliwości rozbiórki określonego obiektu lub jego wymiany, usunięcie dopuszczenia wymiany zabudowy czy zabudowy frontowej od określonej ulicy;

- usunięcie dopuszczenia realizacji lokali handlowych;

- nałożenie obowiązku zachowania i utrzymania bunkra przeciwatomowego;

- zmiana dopuszczenie odtwarzanych historycznych rozwiązań dla elewacji na nakaz odtworzenia tych rozwiązań,

- istotne z perspektywy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w kontekście minimalizacji oddziaływań sąsiedzkich:

- określenie minimalnych wskaźników zabudowy (intensywności zabudowy), zgodnie z dotychczasowymi - oznacza to, że nieruchomość sąsiednia musi być zabudowana z obecną intensywnością także w przyszłości, co determinuje potencjalne uciążliwości sąsiedzkie;

- usunięcie nakazu odtworzenia kształtu i geometrii dachu, czy dostosowania kształtu i geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy - oznacza to swobodę inwestora do realizacji nadbudowy w ramach dopuszczonych wysokości; może to powodować, przy ścisłej zabudowie [...], znaczniejsze zaciemnienie najwyższych kondygnacji budynków sąsiednich;

- zwiększenie dopuszczalnej wysokości zabudowy bądź zniesienie zakazu nadbudowy - skutki jak wyżej;

- zmniejszenie minimalnej powierzchni PBC, czy zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy - oznacza to w istocie możliwość bardziej intensywnego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich – wzrost potencjalnych oddziaływań sąsiedzkich;

- dopuszczenie przebudowy istniejącej zabudowy, czy usunięcie nakazu zachowania istniejącej zabudowy - uprzedni zakaz oznaczał gwarancję ograniczenie uciążliwości ze strony nieruchomości sąsiednich, determinowanej parametrami istniejących już obiektów,

- dopuszczenie rozbudowy istniejącego obiektu, dopuszczenie nadwieszenia bryły budynku nad częścią cokołową pierwszych dwóch kondygnacji - może mieć to wpływ na stopień zacienienia nieruchomości sąsiednich,

- dopuszczenie usług z zakresu handlu i gastronomii – wobec ich znaczniejszej typowej uciążliwości w stosunku do funkcji mieszkaniowej czy biurowej.

Sygnalizując kwestie wzrostu zacienienia Sąd ma na uwadze oddziaływania obiektów budowlanych, które faktycznie mają znaczenie z perspektywy korzystania z nieruchomości sąsiednich, lecz nie wykraczają poza normy techniczne, wynikające ze stosowanych przepisów - normatywnie określonych warunków technicznych dla obiektów budowlanych, stanowiących wymagania minimalne.

Stosowne zestawienia zmian, w wyżej wskazanych zakresach, co do terenów oznaczonych poszczególnymi oznaczeniami, zamieszczono w opublikowanym uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ich powtarzanie w tym miejscu przez Sąd nie byłoby więc zasadne.

Nie może być natomiast rolą organu nadzoru ocena, czy zmiany dokonane w Planie, będą rzeczywiście naruszać interesy konkretnych osób, zainteresowanych realizacją przedsięwzięć bądź optymalnym wykorzystywaniem gruntów przyległych. Nie jest możliwe na tym etapie - kontroli legalności Planu - przesądzenie czy - w przypadku jego ponownego wyłożenia - zostałyby zgłoszone stosowne uwagi i na ile zostałoby uwzględnione przez organ planistyczny bądź Radę - czy więc dane naruszenie procedury miała ostatecznie wpływ na treść przyjętego Planu. Wystarczający w danym przypadku musi być - wbrew wywodom skargi - samo stwierdzenie, że dane uchybienie nastąpiło. Na etapie wstępnej kontroli legalności przez organ nadzoru ocena, że wprowadzona zmiana może mieć wpływ na warunki zagospodarowania gruntów osób trzecich jest wystarczające dla zakwalifikowania odstąpienia od ponownego wyłożenia projektu jako istotne naruszenie trybu sporządzania Planu. W przeciwnym wypadku, w razie przyjęcia założenia, jakoby dane zmiany - bez ponownego wyłożenia projektu, a więc zagwarantowania możliwości zainteresowanym zajęcia stanowiska - były dopuszczalne, wykluczyłoby to w istocie skuteczne zaskarżenie treści Planu zainteresowanym, upatrującym w nich realnego naruszenia swoich interesów. O ile Sąd, rozpoznając niniejszą skargę, uznałby - za Stronę skarżącą - uchybienia w danym zakresie za nieistotne, zamknąłby tym samym drogę kwestionowania zmodyfikowanych ustaleń Planu, jako podjętych z naruszeniem procedury przez zainteresowanych (powaga rzeczy osądzonej). W takiej sytuacji Sąd musiał oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w danym zakresie. Oznacza to dla organu planistycznego obowiązek ponowienia procedury wyłożenia Planu, dla umożliwienia zgłoszenie stosownych uwag, które następnie zostaną rozpatrzone. Jak bowiem wskazano, zakres władztwa planistycznego gminy jest ograniczony faktycznie także obowiązkiem rozpatrzenia i merytorycznego odniesienia się do uwag, co do zamierzonych rozwiązań planistycznych. Jak wskazano, na etapie kontroli legalności planu miejscowego, stwierdzenie przez organ nadzoru uchybienia wymaganiu umożliwienia zgłoszenia stosownych uwag przez zainteresowanych musi być kwalifikowane, jako istotne naruszenie procedury uchwalenia tego aktu.

Nie jest przy tym rolą Sądu w niniejszym postępowaniu ocena, czy - wedle wskazanych wcześniej kryteriów - nie należało stwierdzić nieważności postanowienia Planu w szerszym zakresie niż uczyniono to w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wykracza to poza granice skargi, którymi Sąd jest związany. Prawodawca nie przewidział też możliwości zaskarżenia odstąpienia przez wojewodę od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co do określonych postanowień planu miejscowego.

W kontekście zarysowanych zagadnień Sąd uznał jednak za bezzasadne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, gdy chodzi o jego tiret 35 oraz zamieszczenie w tiret 43 terenu oznaczonego jako 2ZP.

Nie można uznać za naruszenie procedury, które może mieć istotne znaczenie, wprowadzenia do Planu zapisu, gdzie dopuszczono maksymalną powierzchnię zabudowy 100%, gdy - przed wprowadzeniem tego postanowienia - maksymalny parametr w tym zakresie nie był zakreślony (dotyczy terenu 19MW/U). W tej sytuacji możliwości inwestycyjne są identyczne. Dana zmiana nie prowadzi więc do uzyskania dodatkowych praw lub ich ograniczenia, gdy chodzi o właściciela nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania wedle postanowień Planu, czy nieruchomości sąsiednich.

Nie można też uznać za istotne naruszenie procedury, wskazywane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia gdy chodzi o procedurę rozpatrzenia wniosków i uwag, dotyczących terenu oznaczonego 2ZP. Trafnie podniesiono w skardze, że uwaga dotycząca podwyższenia poziomu PBC, obejmowała wszystkie tereny zielone. Z kolei określenie danego poziomu dla terenu 2ZP, było poprzedzone wnikliwym rozważaniem przesłanek przyjęcia takich rozwiązań przez Radę. Sformułowano konkretną racjonalną argumentację za obniżeniem w przypadku danego terenu wskaźnika PBC (realizacja ciągów pieszych i rowerowych). Zostało to odzwierciedlone w materiałach planistycznych. Przyjęte rozstrzygnięcia w danym zakresie nie naruszają też prawem chronionych interesów osób trzecich (są to tereny komunalne). Nie można uznać aby nie zajęcie stanowiska przez Radę, co do braku podstaw dla podwyższenia wskaźnika PBC na danym terenie, mogło stanowić istotne uchybienie.

Wobec wystąpienia przesłanek uchylenie postanowienia Planu, gdy chodzi o tereny wskazane w tiret 43 (z wyłączeniem 2ZP), wobec wprowadzenia szeregu zmian w części tekstowej Planu, nie ma istotnego znaczenia dla treści niniejszego orzeczenia, sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty, dotyczące zmiany jego części graficznej, gdy chodzi o przebieg linii rozgraniczających tereny. W tej sytuacji należy jedynie odnotować, że zmiany tego rodzaju na wniosek właściciela terenu, są dopuszczalne, bez potrzeby ponownego wyłożenia planu miejscowego. Dotyczy to jednak wyłącznie sytuacji, gdy nie może mieć to wpływu na wykonywanie praw własności osób trzecich - nie zostają w wyniku zmiany zwiększone parametry zabudowy, na terenach które zostały objęte inną jednostką planistyczną, nie dochodzi do dopuszczenia bardziej uciążliwych funkcji, bądź innych modyfikacji gospodarowania przestrzenią, np. utraty mocy zakazów, czy zniesienia wymagań, mogących mieć wpływ na wykonywanie praw własności na terenach sąsiednich do objętego działaniem inwestycyjnym (patrz szerzej wcześniejszą wagi, dotyczące zapisów mogących mieć znaczenie z perspektywy właścicieli działek sąsiednich). Charakteru istotnego naruszenia, wobec braku ponownego wyłożenia, nie miało natomiast przesunięcie linii rozgraniczającej, gdy chodzi o teren 1U względem terenów przeznaczonych na cele komunikacyjne. Nie mogło mieć to bowiem wpływu na interesy osób trzecich Jednak kwestia ta nie ma znaczenia wobec innych zmian, wprowadzonych do części tekstowej projektu Planu dla terenu 1U.

Należy podkreślić, że nie oznacza to aby - w ocenie Sądu - wprowadzenie określonych zmian, gdy chodzi o linie rozgraniczające, nie było merytorycznie uzasadnione (Rada wywodziła np., że dzieliły one nieruchomość jednego inwestora) - stanowiło nadużycie władztwa planistycznego. Odrębną rzeczą jest jednak ocena postanowień Planu, co do meritum - gdy zachowano stosowne wymagania (zainteresowani mogli wypowiedzieć się do proponowanych rozwiązań, zaś organy gminy zajęły, co do ich uwagi, stanowisko merytoryczne) - inną zaś kwestia istotnego naruszenia procedury, gdy prawo do wypowiedzenia się przez zainteresowanych nie zostały zagwarantowane. Nie sposób wówczas ustalić, czy wszelkie istotne żądania czy zastrzeżenia zostały wyartykułowane i ocenione - stosownie zrównoważono względy interesu publicznego (racjonalne kształtowanie przestrzeni) oraz nierzadko z sobą przeciwstawne – właścicieli nieruchomości.

Nie mogą być uznane za trafne wywody skargi, gdzie podnosi się że zastosowanie reguły ponownego wykładania planu miejscowego, po wprowadzeniu doń poprawek, praktycznie uniemożliwiłoby zakończenie procedury planistycznej. Przepisy dopuszczają bowiem wprost ponawianie procedury planistycznej – w tym wykładanie planu - w części (art. 19 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tej sytuacji możliwe było ponowne wyłożenie części graficznej jedynie we fragmentach rysunku i części tekstowej, gdzie doszło do wprowadzenia zmian. Argumentacja że prowadziłoby to do przedłużenia procesu planowania nie może być uznana za przekonywającą, gdy dotychczas nad Planem procedowano ponad 7 lat a jego jedyne wyłożenie miało miejsce w 2014 roku. W takiej sytuacji upraszczanie procedury - przez uchybienie wymaganiom, służącym zapewnieniu zainteresowanym możliwości zajęcie stanowiska w procesie planowania - nie jest racjonalnie uzasadnione.

Nie może być uwzględniona także argumentacja skargi, gdzie podnoszono, że dodatkowe, nieobligatoryjne dla planów miejscowych, parametry zabudowy nie prowadzą jakoby do zmiany sytuacji właścicieli nieruchomości. Stanowią bowiem odzwierciedlenie stanu istniejącego. Należy podkreślić, że Plan ma charakter przepisu prawa miejscowego. Kreuje więc normy abstrakcyjne, regulując na przyszłość zasady gospodarowania na danym terenie. Jego aktualna zabudowa, wedle określonych parametrów, nie pozwala wykluczyć a priori sytuacji, gdy właściciel będzie realizował na danym terenie zabudowę ponownie. O ile nawet określone obiekty są objęte ochroną jako zabytki - ich legalna rozbiórka nie jest aktualnie dopuszczalna - nie sposób wykluczyć wydarzeń losowych, które zmienią aktualny stan rzeczy. Plan zaś musi zawierać reguły generalne, niezależne od obecnych uwarunkowań. Tak więc określenie dodatkowych normatywów zabudowy, zgodnie ze stanem istniejącym, ogranicza w istocie potencjalną swobodę inwestowania na terenach objętych zmianami, o ile otworzą się możliwości ponownej zabudowy określonych nieruchomości. W takiej sytuacji nie sposób wykluczyć aby właściciele objętych zmianami nieruchomości, zgłosili konkretne uwagi, także gdy chodzi o parametry odpowiadające istniejącym. Trafnie wskazano w skardze, że generalnie było dopuszczalne wprowadzenie dodatkowych parametrów zabudowy na określonym poziomie, w tym minimalnych – odpowiadających dotychczasowemu stopniowi zainwestowania nieruchomości. Jednak kwestie ostatecznych rozwiązań w tym zakresie mogą być przesądzone przez Radę dopiero po umożliwieniu zajęcia stanowiska przez zainteresowanych, których argumentacja może okazać się przekonywająca, dla zapisania innych ustaleń.

Nie może mieć znaczenia dla oceny legalności postanowień Planu to, że określone zmiany dotyczą wyłącznie konkretnych działek i były następstwem uwzględnienia uwagi ich właścicieli. Może mieć to kluczowe znaczenie, tylko gdy chodzi o określenie warunków gospodarowania, które ze swojej natury nie mogą mieć wpływu na zakres wykonywania prawa własności na działkach sąsiednich – np. przywołana w skardze możliwość adaptacji strychu na inne cele. Nie może być też przesądzającym argumentem zgodność określonych zmian z treścią ostatecznych orzeczeń administracyjnych – decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy pozwolenia na budowę. Wskazane akty stanowią jedynie rozstrzygnięcia indywidualne. Kreują w określonym zakresie uprawnienia określonych osób do podjęcia konkretnych działań inwestycyjnych. Nie wywołują jednak w danym zakresie żadnych obowiązków, co do ich realizacji. Stąd nie można uznać, aby wydanie określonych rozstrzygnięć determinowało w pełni postanowienia planu miejscowego. Ich wejście do obrotu może być wyłącznie istotną merytoryczną przesłanką za wprowadzeniem określonych zmian. Uwzględnienie ich postanowień pozostaje jednak ostatecznie w gestii organów planistycznych, która przysądzą, czy - z uwzględnieniem stosownych skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy bądź pozwolenie na budowę (decyzje o warunków zabudowy sprzeczne wygasają, chyba że wydano pozwolenie na budowę – art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – przyjąć ewentualnie w Planie rozwiązania, sprzeczne z pozostającymi w obrocie orzeczeniami. Należy odnotować, że nawet wykonanie praw wynikających z pozwolenia na budowę - realizacja obiektu sprzecznego z postanowieniami przyjętego planu miejscowego - nie oznacza, że przyjęte w tym akcie prawa miejscowego odmienne rozwiązania nie są racjonalne. Ma on bowiem - jak już wskazano - charakter aktu abstrakcyjnego i - w razie ponownej realizacji zabudowy danej nieruchomości bądź prób jej modyfikacji - jego postanowienia będą wiążące.

Analogicznie do omówionych kwestii zmian Planu, dotyczących linii rozgraniczających tereny, należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności postanowień Planu rozstrzygnięciem nadzorczym nie było w danym przypadku uzasadnione zamieszczeniem rozwiązań planistycznych niedopuszczalnych w porządku prawnym (nadużycie władztwa planistycznego, sprzeczność z regulacjami szczególnymi itp.) lecz istotnym naruszeniem procedury. Zainteresowani nie mogli mianowicie zgłosić uwag, dotyczących przyjmowanych ostatecznie rozwiązań, mających charakter perspektywiczny. Analogicznie wypada ocenić możliwości uwzględnienia, bez ponownego wyłożenia Planu, skutków rozstrzygnięć Konserwatora Zabytków, jako mających charakter tylko indywidualny (wobec danej osoby) oraz dotyczących konkretnych, zakładanych działań inwestycyjnych na terenie określonej nieruchomości.

Nie mogły zostać uwzględnione także, sformułowane w skardze, szczegółowe zastrzeżenia, co do rozstrzygnięcia nadzorczego, wobec następujących uwarunkowań:

- nie może być traktowane jako równoważne do ponownego włożenia planu miejscowego - gwarantujące analogiczne możliwości zgłoszenia przez zainteresowanych uwag - samo powiadomienie przez organ planistyczny, że zakończono rozpoznawanie uwag i projekt Planu skierowano pod obrady Rady; prawodawca przewidział bowiem szczególny tryb powiadamiania o wyłożeniu planu do publicznego wglądu i możliwości zapoznania się z jego treścią oraz składania uwag i ich rozpatrywania (powołane już przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); procedury tego rodzaju nie ustanowiono na etapie przedkładania projektu planu miejscowego do uchwalenia radzie gminy - po wniesieniu uwzględnionych doń uwag,

- co do wywodu że nie można uznać za zmianę istotną obniżenie wskaźnika PBC np. 10% na niższy, skoro równocześnie określono maksymalny terenu zabudowy na 90% (dotyczy to terenu oznaczonego 8U, analogicznie 1 UK) należy wskazać że wprowadzone zmiany powodują jednak obiektywnie zmianę warunków zainwestowania działki – intensyfikację możliwości jej zainwestowania; jak trafnie zauważyła sama Strona skarżąca nie jest możliwa realizacja zabudowy kubaturowej na całym terenie, gdzie nie występuje PBC (kwestia dojść, dojazdów itd.); stąd - przy wskaźniku minimalnym PBC 10% maksymalna możliwość zabudowy terenu nie wynosiła 90% lecz maksimum np. 80%; w takiej sytuacji wprowadzone zmiany tego rodzaju służyły intensyfikacji możliwości zabudowy działek; może mieć to znaczenia z perspektywy ochrony interesów właścicieli nieruchomości przyległych,

- nie można uznać za zmianę nieznaczącą dopuszczenia poziomu zabudowy wyższej np. o 1 m; na trenach intensywnie zainwestowanych, o zwartej zabudowie, jakim jest teren objęty Planem ([...]) podniesienie dachu o 1 m na budynku sąsiednim może mieć istotne znaczenie z perspektywy możliwości korzystania z najwyższych kondygnacji nieruchomości sąsiednich w kontekście nawet znacznego przesłonięcia widoku, czy zaciemnienia okien, znajdujących się w mansardach poddaszy, czy tzw. dachowych,

- za istotne – skutkujące potrzebą ponownego wyłożenia Planu - należało uznać zmiany dotyczące terenu 1U.; Strona skarżąca wywodziła, że zmiana wskaźnika intensywności zabudowy, poprzez znaczne zwiększenie, służyła wyeliminowaniu oczywistego błędu - realizacja dopuszczonych do realizacji w wyłożonym projekcie dominant wysokościowych wymagała właśnie tego rodzaju intensywności zabudowy; jednakże sytuacja - gdy parametry zabudowy nie pozostają w zgodzie a zmiana ma prowadzić do zapewnienie ich spójności - przez podwyższenie którejkolwiek musi być traktowana jako zmiana zagospodarowania istotna, z perspektywy interesów właścicieli terenów sąsiednich; zapewnieniu spójności postanowień Planu mogło bowiem potencjalnie służyć także obniżenie wysokości dominant, co - dla właścicieli nieruchomości sąsiednich - mogłoby być korzystniejsze; nie może mieć przesądzającego znaczenia podnoszona na rozprawie okoliczność, że od początku wolą organu planistycznego była realizacja dominanty we wskazanej w uchwalonym Planie wysokości; przedłożone Sądowi materiały nie stanowiły integralnego elementu projektu Planu, wyłożonego do publicznej dyskusji; założenie organu planistycznego w danym zakresie nie można więc kwalifikować jako powszechnie znanego; z kolei zmian, dotyczących warunków zagospodarowania użytkowania obiektów na terenie 1U, gdy chodzi o przeznaczenie kondygnacji bądź stosownych fragmentów powierzchni na poszczególne cele, można nie uznać jako istotne tylko jeśli wprowadzone do Planu zapisy ściśle odzwierciedlały szczegółowe wnioski właściciela terenu; czy tak było w tej sprawie nie ma jednak istotnego znaczenia, wobec wprowadzenia dla danego terenu wskazanej wcześniej istotnej zmiany – co do maksymalnej intensywności zabudowy,

- nie może być uwzględniona argumentacja skargi, gdzie wywodzono jakoby dla terenu oznaczonego 3UO wprowadzono wyłącznie nieistotną zmianę - modyfikację intensywności zabudowy o 0,5 pkt procentowego; zmiana ta ma w istocie duże znaczenie; bezwzględną maksymalną intensywność zabudowy zwiększono bowiem faktycznie z 2,5 na 3 a więc o 1/6, nie zaś o 0,5%.

Wobec skazanych uwarunkowań nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że szereg wywodów skargi jest w istocie zasadnych. Dotyczy to następujących kwestii:

- słusznie podniesiono w skardze, że - w kontekście potrzeby ponownego wyłożenia Planu - nie mogą mieć znaczenia kwestie, związane z zagadnieniami konserwatorskimi:

- uwzględnienie zamieszczenia stosownych nieruchomości w rejestrach lub ewidencjach zabytków,

- wyłącznie modyfikacje sposobu opisu reguł, w zakresie odtworzenia historycznych fasad,

- rezygnacja z określania obowiązków w danym zakresie;

nie skutkowało to zmianą sytuacji prawnej, w tym znaczeniu aby wykreowano nowe prawa i obowiązki dla właścicieli nieruchomości zamierzających podjąć działanie inwestycyjne bądź przyległych; dopuszczalne było również zapisanie w Planie informacji o zamieszczeniu określonego obiektu w GEZ, bez wskazania dla niego szczegółowych wymagań ochronnych,

- co do wykreślenia zapisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia remontów, trafnie odnotowano w skardze, że obowiązki w danym zakresie – jako wykraczające poza zasady zagospodarowania przestrzeni - nie mogą być formułowane; to samo dotyczy zamieszczania w planach miejscowych nakazów warunkowych,

- co do usunięcia zapisów dotyczących przeznaczenia dodatkowego nieruchomości na realizację zieleni urządzonej czy infrastruktury technicznej, w tym dróg wewnętrznych gdy część graficzna ani tekstowa Planu nie zawierała żadnych konkretnych ustaleń w danym zakresie - modyfikacje te nie prowadziły więc w istocie do zmiany sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych Planem,

- w przypadku terenu 4ZP (wymienionego w zestawieniu tabelarycznym) w istocie nie wprowadzono zmian istotnych - wymagających powtórzenia procedury wyłożenia Planu, co do danego terenu.

Wypada jednocześnie odnotować, że - w kontekście sygnalizowanych wyżej kwestii - organ nadzoru, wymieniając powyższe zmiany czy niespójności, nie powiązał z tym rygoru stwierdzenia nieważności konkretnych postanowień Planu. Co do obszarów funkcjonalnych, gdzie orzeczono o nieważności, sygnalizowano zawsze także inne poważne nieprawidłowości.

Trafnie wywiedziono również w skardze, że samodzielną podstawą dla eliminacji ustanowień Planu dla jednostki oznaczonej 5UA nie mogły być pewne uchybienia rodzące wątpliwości, czy Planem nie objęto także terenu zamkniętego. Zasadnie wprawdzie wskazuje organ nadzoru, że postanowienia Planu nie są w danym zakresie właściwie precyzyjne. Gdy chodzi o rysunek Planu - stanowiący załącznik do uchwały, a opublikowany w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym w wersji czarno-białej - może budzić wątpliwości, czy postanowienia dotyczące jednostki planistycznej 5UA nie dotyczą także terenu zamkniętego, położonego na południowo-zachodnim skraju. Dla właściwej czytelności Planu, wątpliwości mogło rodzić także wyszczególnienie w części tekstowej Planu obiektu, znajdującego się na terenie zamkniętym, a objętego GEZ oraz brak wymienienia granic terenu zamkniętego, wśród ustaleń wiążących Planu (w § 3 ust. 2 wobec treści ust. 1). Wobec jednak jednoznacznej treści przepisów rangi ustawowej (art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - oraz mając na uwadze, że granice terenu zamkniętego zostały na Planie oznaczone – określone wątpliwości mogą zostać rozstrzygnięte na gruncie zastosowania stosownej wykładni postanowień Planu. Samo więc niezbyt czytelne oznaczenie terenu, nie objętego danym Planem, nie mogłoby stanowić podstawy zakwestionowania jego części graficznej i tekstowej, zwłaszcza, co do całej jednostki, oznaczonej symbolem 5UA. Nie ma to jednak znaczenia dla wyniku sprawy. Istniały bowiem inne przesłanki dla wyeliminowania z obrotu postanowień Planu dla danej jednostki planistycznej.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, na podstawie art. 148 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jak w sentencji wyroku.