Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1532/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 art 61 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia C. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Stowarzyszenie C. pismem z dnia 2 listopada 2015 r. wniosło o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], którą organ na wniosek Centrum Usług Logistycznych, następcy prawnego Lotniczego Zakładu Budżetowego MSWiA "Lotnisko [...]", zezwolił na założenie lotniska użytku niepublicznego W. Wnioskodawca jednocześnie wystąpił o dopuszczenie Stowarzyszenia C.do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Jako podstawę stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. dotyczącej wydania zezwolenia na założenie lotniska Stowarzyszenie wskazało art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 31 § 2 k.p.a., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie C. wskazało, że jednym z dokumentów niezbędnych do założenia lotniska, a następnie do jego wpisu do rejestru jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ w sposób nieuprawniony przyjął, że Centrum Usług Logistycznych jest następcą prawnym składającego wniosek Lotniczego Zakładu Budżetowego MSWiA "Lotnisko [...]", co oznacza, że decyzja o zezwoleniu na założenie lotniska użytku niepublicznego W. została wydana bez stosownego wniosku.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia jako organizacji społecznej, która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, wymaga oceny tego wniosku przez pryzmat przesłanek określonych w przepisach art. 31 § 1-3 k.p.a. W świetle art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki: 1) postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej; 2) żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 3) za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu lub za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. W ocenie Prezesa ULC, cele statutowe Stowarzyszenia nie obejmują spraw stanowiących przedmiot postępowania, którego wszczęcia dotyczy wniosek, a ponadto za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Postępowanie o wydanie zezwolenia na założenie lotniska toczyło się bez udziału Stowarzyszenia C. Cele działalności Stowarzyszenia C. określa jego statut, zostały one również przytoczone we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na założenie lotniska W. Stowarzyszenie podało, że posiada status organizacji ekologicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Do celów statutowych stowarzyszenia należy m.in. ochrona przyrody i środowiska Miasta [...] oraz miast i miejscowości województwa mazowieckiego, zminimalizowanie hałasu, zanieczyszczeń środowiska i wszelkich uciążliwości. W ocenie Prezesa ULC, brak jest merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W. z zakresem działania Stowarzyszenia. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm.) lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na wniosek zainteresowanego, zaś zezwolenie na założenie lotniska uzależnione jest od spełnienia wymogów określonych w tej ustawie (art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze). Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może odmówić wydania zezwolenia na założenie lotniska, jeżeli z przedstawionych dokumentów wynika, że projektowane lotnisko nie odpowiada wymaganiom określonym we właściwych przepisach, a także jeżeli: a) wystąpi kolizja pomiędzy ruchem lotniczym prowadzonym z projektowanego lotniska a ruchem prowadzonym z istniejących sąsiednich lotnisk; b) wydanie zezwolenia na założenie lotniska byłoby sprzeczne z programem rozwoju sieci lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych jako elementów infrastruktury transportowej o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze. Przedmiotem postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W. była ocena spełnienia powyższych wymagań przez funkcjonujące lotnisko lotnictwa służb porządku publicznego. Wśród tych wymagań nie było przepisów odnoszących się do hałasu, zanieczyszczeń środowiska i wszelkich innych uciążliwości związanych z działalnością lotniska. Uwzględniając powyższe stanowisko, organ uznał, że cele statutowe Stowarzyszenia nie są merytorycznie powiązane z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W., albowiem cel statutowy organizacji nie obejmuje sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Wniosek

Trzecią przesłankę udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej strony, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., stanowi interes społeczny. Wobec tego, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia interesu społecznego, organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2464/00). W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. II GZ 55/09 podkreślono, że rozpoznając zgłoszony przez organizację społeczną wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie dotyczącej innego podmiotu należy zbadać, czy udział ten służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania. Odnosząc powyższe do realiów sprawy, Prezes ULC stwierdził, że Stowarzyszenie wskazało, iż interes społeczny przemawiający za jego udziałem w postępowaniu konkretyzuje się poprzez jego działanie w celu szeroko rozumianej ochrony przyrody oraz godnego, bezpiecznego, spokojnego i cichego życia, w tym zapewnienia prawa do wypoczynku, zdrowia, bezpieczeństwa, ciszy, spokoju, egzystowania w środowisku wolnym od hałasu, w tym hałasu lotniczego. Zdaniem organu, za udziałem Stowarzyszenia w analizowanym postępowaniu nie przemawia jednak interes społeczny odpowiadający racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem w nim organu administracyjnego. Podniesienie przez Stowarzyszenie zagadnień dotyczących szeroko rozumianej ochrony przyrody nie służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej do rozpatrywania w tym postępowaniu uwarunkowań środowiskowych funkcjonowania lotniska. Udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu nie przyczyni się również do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Odnosząc się do zastosowania w sprawie dyspozycji art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Prezes ULC podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Ponadto Prezes ULC uznał, że niezależnie od analizy przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. należało rozważyć zasadność wszczęcia w sprawie postępowania nieważnościowego z urzędu. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. Stowarzyszenie wskazało rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego, co przejawiało się niezłożeniem wniosku o zezwolenie na założenie lotniska W. oraz brakiem w aktach sprawy dokumentów, które zgodnie z przepisami ustawy - Prawo lotnicze w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska mają charakter obligatoryjny. W tym zakresie Prezes ULC wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie w tym zarzutu dotyczącego rzekomego braku wniosku o wydanie zezwolenie na założenie lotniska Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. dotyczącej zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W. Organ bowiem uznał, że okoliczności podniesione przez Stowarzyszenie nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotem rozstrzygnięcia były okoliczności wymienione we wniosku Stowarzyszenia C. z dnia 2 listopada 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W. Wydanie ostatecznej decyzji w tej sprawie zamyka zatem organowi administracji drogę do ponownego uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej - materii prawnej, uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z dnia [...] maja 2016 r., któremu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że cele statutowe Stowarzyszenia nie są merytorycznie powiązane z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. dotyczącej wydania zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W.;

b) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r.;

c) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa z wniosku Stowarzyszenia była już poprzednio rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją, tj. decyzją Prezesa ULC z dnia [...] września 2013 r.;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2016 r., pomimo istnienia podstaw do jego uchylenia.

Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] i [...] oraz zawiadomienia Prezydenta [...] o wszczęciu postępowania z dnia 1 marca 2016 r. na okoliczność posiadania przez Stowarzyszenie interesu prawnego do występowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na założenie lotnika użytku niepublicznego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że wcześniejsze złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. dotyczącej wydania zezwolenia na założenie lotniska nie stało na przeszkodzie do rozpoznania wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga tożsamości przedmiotowej pomiędzy dwoma sprawami administracyjnymi, której w tym przypadku nie ma, jako że we wcześniejszym wniosku Stowarzyszenie wskazywało co prawda na nieważność decyzji wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., ale całkowicie odmienna była podstawa faktyczna żądania. Podstawą faktyczną pierwszego wniosku było to, że Prezes Urzędu niezasadnie uznał, że Centrum Usług Logistycznych jest następcą prawnym Lotniczego Zakładu Budżetowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (doszło zatem do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną), jak również to, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. została wydana bez uprzedniego uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie podstawa faktyczna i prawna wniosku były natomiast odmienne, ponieważ Stowarzyszenia wskazuje, że w postępowaniu nie został nigdy złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na założenia lotniska cywilnego i wymagane załączniki do niego. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się jedynie wniosek o wpis do rejestru lotnisk cywilnych, podczas gdy procedura prowadząca do rozpoczęcia eksploatowania lotniska jest dwuetapowa: najpierw prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zezwolenia na założenia lotniska (art. 55 ustawy - Prawo lotnicze), następnie powinno zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o wpisaniu lotniska do rejestru lotniska cywilnych na podstawie art. 59 ustawy - Prawo lotnicze. Wniosek z dnia 23 grudnia 2005 r. powoływał się wprost na art. 59 ustawy - Prawo lotnicze, co oznacza, że został pominięty cały pierwszy etap procedury, a więc nie można było wydać decyzji zezwalającej na założenia lotniska, skoro postępowanie w tym przedmiocie ma charakter wnioskowy, a taki wniosek nie został złożony i siłą rzeczy nie przeprowadzono stosownego postępowania administracyjnego. Decyzja, której przedmiotem jest wydanie | zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W. jest dotknięta zatem wadą nieważności.

W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, zasadność wszczęcie postępowania, jak również udział w nim Stowarzyszenia jako organizacji społecznej na prawach strony wynika zarówno z celów statutowych Stowarzyszenia, jak i interesu społecznego. Skarżący jest stowarzyszeniem rejestrowym posiadającym status organizacji ekologicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150), jak i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zaś do jego celów statutowych należy ochrona przyrody i środowiska Miasta [...] oraz miast i miejscowości województwa [...], zminimalizowanie hałasu, zanieczyszczeń środowiska i wszelkich uciążliwości, a tam gdzie to jest możliwe także usunięcia wszelkich negatywnych skutków związanych m.in. z transportem lotniczym, wpisem do właściwego rejestru lotnisk i działalnością lotnisk, działalnością podmiotów zarządzających lotniskami, w tym w szczególności lotniska [...] i [...]. W przedmiotowej sprawie występuje zatem całkowita tożsamość przedmiotu postępowania oraz celów statutowych Stowarzyszenia. Niezależnie od powyższej argumentacji autor skargi zauważył, że Polska oraz Unia Europejska są stronami Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej 25 czerwca 1998 r. w Aarhus. Stowarzyszenie, stanowiąc "zainteresowaną społeczność", powinno posiadać pełną paletę uprawnień przewidzianych dla postępowań wymagających udziału społeczeństwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia przy wydawaniu zaskarżonych postanowień art. 61 a k.p.a. strona podniosła, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód przedmiotowych i podmiotowych, które mają charakter oczywisty, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami, Sąd uznał, że skarga Stowarzyszenia C. nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie jest obarczone wadliwością w stopniu nakazującym jego uchylenie.

W kontrolowanym postępowaniu przedmiotem rozpoznania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostawał wniosek ww. Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W. Mając na uwadze przedmiot wniosku i status prawny podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinno budzić wątpliwości, że powinien on zostać rozpoznany przez organ administracji publicznej w świetle przesłanek wymienionych w art. 31 § 1-3 k.p.a., gdyż przepis ten jest przepisem szczególnym, który reguluje kwestie związane z dopuszczalnością wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej, jak również określa zasady udziału tego rodzaju podmiotu w postępowaniu na prawach strony.

W myśl powołanego przepisu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, a także dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3). Wprowadzenie przez ustawodawcę powołanej regulacji do treści rozdziału 6 Działu I (Przepisy ogólne) kodeksu sprawia, że zakresem zastosowania normy art. 31 k.p.a. objęte są wszystkie postępowania administracyjne, w których swój udział w formach przewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a. zgłasza organizacja społeczna, niezależnie od trybu ich wszczęcia i prowadzenia. Dotyczy to zatem również postępowań określonych w rozdziale 13 Działu II kodeksu, w szczególności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przekłada się to zatem na uznanie, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w nim podlega ocenie dokonywanej na podstawie art. 31 § 1-3 k.p.a. i może prowadzić do wydania postanowienia odmownego podlegającego zaskarżeniu zażaleniem, o którym mowa w art. 31 § 2 in fine k.p.a.

Nie oznacza to jednak, że norma art. 31 k.p.a. stanowi jedyną podstawę prawną oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej i dopuszczenia tej organizacji do udziału w nim na prawach strony. Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a., w ocenie Sądu, należy uznać za normę prawną również współstosowaną w każdym przypadku wystąpienia przez organizację społeczną z wnioskiem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. będzie stanowił równoległą podstawę oceny dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu w zakresie, w jakim przesłankę przesądzenia tejże kwestii będzie stanowiła ocena wystąpienia w sprawie "innych uzasadnionych przyczyn", gdy postępowanie nie może być wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że regulacja art. 31 § 1 i 2 k.p.a. odwołująca się do względów łączonych z oceną celów statutowych organizacji społecznej i interesem społecznym, który ma przemawiać za jej udziałem w postępowaniu, określa ogólnie ujętą "przesłankę podmiotową" wniosku, co powoduje, że pochłania ona tylko tę część przepisu art. 61a § 1 k.p.a, która definiuje podmiotową podstawę odmowy wszczęcia postępowania, tj. wniesienie żądania przez "osobę niebędącą stroną". W pozostałej części, a więc w zakresie definiowania "innych uzasadnionych przyczyn" niedopuszczalności wniosku przepis ten stosuje się zatem również do organizacji społecznej, jeżeli uwzględnieniu jej żądania sprzeciwiają się również inne racje (poza przesłanką wymienioną w art. 31 § 1 k.p.a.). Przyjęcie odmiennego wyniku wykładni prowadziłoby do wniosków niedających się zaakceptować w świetle celów, którym postępowanie administracyjne ma służyć. Oznaczałoby bowiem, że zawężenie oceny dopuszczalności wniosku organizacji społecznej do warunków wynikających wyłącznie z treści art. 31 § 1 k.p.a. nie pozwalałoby odmówić wszczęcia postępowania w przypadkach, w których zachodzi oczywista niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zgłoszone byłoby przez organizację społeczną w stosunku do aktu niepozostającego w obrocie prawnym (aktu nieistniejącego).

Mając na uwadze powyższe względy, Sąd zobowiązany był ocenić, czy przyczyna przedmiotowa w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., której wystąpienie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził w kontrolowanej sprawie, uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w celu skontrolowania na wniosek Stowarzyszenia C. legalności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. zezwalającej na założenie lotniska użytku niepublicznego W. Odnosząc się do zaznaczonej kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego całkowicie zasadnie uznał, że niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wynikła z ustalenia, że w stosunku do tejże decyzji wcześniej toczyło się już postępowanie nieważnościowe, które zostało zakończone decyzją merytoryczną pozostającą w obrocie prawnym (decyzja Prezesa ULC z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2012 r.). Nieuwzględnienie powyższej okoliczności prowadziłoby – jak trafnie wskazał organ w uzasadnieniu swojego postanowienia – do oczywistej obrazy jednej z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości decyzji administracyjnej – art. 16 § 1 k.p.a., która sankcjonowana jest zastosowaniem rygoru stwierdzenia nieważności decyzji. Do takiej sytuacji odnosić bowiem trzeba przypadek wydania decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w rozumieniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przyjęty w uzasadnieniu skargi przez Stowarzyszenie C. sposób rozumienia dopuszczalności prowadzenia ponownego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia w świetle reguł, które kształtują ten tryb postępowania weryfikacyjnego. Za utrwalony należy uznać bowiem pogląd, zgodnie z którym zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została w sposób ostateczny merytorycznie rozpoznana. Powoduje to, że zachodzi domniemanie, iż kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1500/14; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 206/14; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 562/08; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 390/07). Dotyczy to także tych sytuacji, w których wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 k.p.a. Taka wykładnia przepisów dotyczących trybu stwierdzenia nieważności decyzji, co należy podkreślić, prezentowana była także w dawniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. IV SA 1889/97; wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r. sygn. I SA 2038/01). W konsekwencji niedopuszczalne jest domaganie się przez stronę wszczęcia po raz kolejny postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności. Mając na uwadze, że wniosek Stowarzyszenia wymagał uprzedniej kontroli ze strony organu pod katem ustalenia, czy zachodzą przesłanki warunkujące jego dopuszczalność przedmiotową, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego obowiązany był uwzględnić rozstrzygnięcie jakie w sprawie tożsamej przedmiotowo wynikało z decyzji tego organu z dnia [...] września 2013 r., co zarazem stanowiło samodzielną podstawę do odmowy wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W.

Zasadności skargi nie potwierdza również sformułowany przez Stowarzyszenie zarzut naruszenia przez organ art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. łączący się z uznaniem, że cele statutowe Stowarzyszenia pozostają merytorycznie powiązane z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. Kwestia ta wiążę się jednocześnie z przypisywanym przez skarżącą Stowarzyszeniu C. statusem organizacji ekologicznej w rozumieniu art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Należy przypomnieć, że w myśl art. 44 § 1 powołanej ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W rozpoznawanej sprawie, co nie powinno budzić wątpliwości, uprawnienie Stowarzyszenia C. do zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. nie podlegało rozważeniu w oparciu o wskazaną podstawę, albowiem postępowanie w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy – Prawo lotnicze, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w przyjętym wyżej znaczeniu. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości aprobuje, uznaje się, że pojęcie postępowania wymagającego udziału społeczeństwa należy odnosić do postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w jego ramach przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie jest zatem trafne stanowisko, według którego organizacja ekologiczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 cyt. ustawy w sytuacji, gdy organ administracji wydaje decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym bardziej wtedy, gdy kwestie te nie mają jakiegokolwiek bezpośredniego związku z przedmiotem decyzji i przesłankami wydawanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietna 2016 r. sygn. II OSK 2037/14).

Wskazać następnie trzeba, że przewidziana w art. 31 § 1 k.p.a. instytucja udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym stanowi wyjątek od zasady udziału w nim jedynie tych podmiotów, które mają w tym interes prawny (stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu, zatem jej udział w nim powinien wynikać z innych ważnych względów. Treść art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej udziału w postępowaniu. O ile przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na jej cele statutowe nie budzi większych wątpliwości, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, wymagające ścisłej konkretyzacji. Wpływ na nią, w ocenie Sądu, powinno mieć uwzględnienie faktu, że ustawodawca nie dał organizacjom społecznym ogólnych uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 614/11).

Odnosząc tak rozumiane przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu do wniosku Stowarzyszenia C., w pierwszym rzędzie wymaga uwzględnienia fakt, iż toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. Okoliczność, że strona po upływie określonego czasu dostrzegła w wydanym rozstrzygnięciu kolejne wady i uznając decyzję organu z dnia [...] września 2013 r. za rozstrzygnięcie "niepełne" zażądała wszczęcia ponownego postępowania weryfikacyjnego nie oznacza, że zasadność takich działań nie powinna zostać oceniona przez pryzmat interesu społecznego. Sąd zwraca uwagę, że wspierająca sporne żądanie Stowarzyszenia wykładnia przepisów dotyczących trybu stwierdzenia nieważności decyzji – jak to zostało wcześniej wyjaśnione – pozostaje sprzeczna z nadawaną im treścią, albowiem niedopuszczalne jest inicjowanie kolejnych postępowań nadzwyczajnych w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Z tego powodu żądanie sformułowane we wniosku z dnia 2 listopada 2015 r., zdaniem Sądu, nie mogło odwoływać się do zapatrywania, że zainicjowanie postępowania weryfikacyjnego w stosunku do "nieważnej decyzji" służy zabezpieczeniu obiektywnego porządku prawnego, przez co za wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w sprawie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego W. i dopuszczeniem do niego Stowarzyszenia C. przemawia interes społeczny. W tym przypadku, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaistnienie w sprawie przesłanki przedmiotowej niedopuszczalności postępowania sprawia, że Stowarzyszenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, by domagać się udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny, który za tym miałby stać. Należało uznać, że odmienna ocena w tym zakresie musiałaby zakładać, że określone działanie mogłoby być zgodne z interesem społecznym, a jednocześnie stać w oczywistej kolizji z zasadą praworządności, która zawiera w sobie wymóg, by wszystkie podejmowane przez organ czynności procesowe były zgodne z prawem. Tego rodzaju sytuację Sąd jednak zdecydowanie wyklucza, co prowadzi do uznania, że stawiany zaskarżonemu postanowieniu w omawianym zakresie zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. powinien być traktowany jako nieusprawiedliwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł ponadto, by zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego było wadliwe również w zakresie, w jakim kwestionuje łączność pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi Stowarzyszenia C. Należy mieć tu na uwadze, że sposób rozumienia wskazanych w statucie celów, dla realizacji których powstała organizacja społeczna, jako przesłanki uzasadniającej udział tejże organizacji społecznej w postępowaniu, musi uwzględniać tak zróżnicowanie przedmiotów spraw administracyjnych, które z tym celami się wiążą, jak i wielość instrumentów prawnych, za pomocą których organizacja społeczna pragnie doprowadzić do urzeczywistnienia celów statutowych. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie zwróciło się o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o zezwoleniu na założenie lotniska (art. 55 i n. ustawy – Prawo lotnicze). Mając na uwadze zakres przedmiotowy tego rozstrzygnięcia oraz skutki jakie ta decyzja bezpośrednio wywiera, trudno stwierdzić, by postępowanie związane z oceną jej legalności pokrywało się w szerokim znaczeniu z ochroną przyrody lub środowiska, a w węższym - zapewniało mieszkańcom m. st. Warszawy prawo do egzystowania w środowisku wolnym od hałasu lotniczego, czy wreszcie prowadziło do usunięcia negatywnych skutków związanych z transportem lotniczym i działalnością lotnisk. Także wadliwości zarzucane przez stronę spornej decyzji, tj. wydanie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zezwolenia bez stosownego wniosku zainteresowanego, nie pokrywają się z celami szczegółowymi Stowarzyszenia. Nakierowanie celów Stowarzyszenia na ochronę środowiska pozostaje więc bez bezpośredniego związku z próbą zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, które ma wyeliminować pozostającą w obrocie prawnym decyzję z powodu postawienia jej wyłącznie czysto formalnych (procesowych) zarzutów. W orzecznictwie sądowym trafnie zwraca się uwagę na to, że ocena zasadności udziału danej organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym nie ma charakteru równoważnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r. sygn. II OSK 2277/14). Zdaniem Sądu, dokonywana ocena tego, czy funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności, wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym powinna również uwzględniać konieczność rozważenia, czy formułowane w stosunku do tejże decyzji zarzuty, ze względu na przedmiot, którego dotyczą, mają bezpośredni związek z celami powołania stowarzyszenia. Powyższą ocenę wspiera fakt dopuszczenia Stowarzyszenia C. do udziału w prowadzonym przez Prezydenta [...] postępowaniu w trybie określonym w art. 178 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Postępowanie to ma na celu ustalenie oddziaływania akustycznego emitowanego do środowiska z lotniska [...], wobec czego cele statutowe Stowarzyszenia nawiązujące do potrzeby minimalizowania negatywnych skutków związanych z działalnością lotniska w tym konkretnym przypadku w pełni pokrywały się z funkcją wnioskowanego przez Stowarzyszenie instrumentu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.