Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4159/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217, 218
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [....] Policji z dnia [...] lipca 2021 r.nr [...]


UZASADNIENIE

M. G. w raporcie z 7 stycznia 2021 r., powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1611), zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 2005-2021 w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Komendant [...] Policji postanowieniem z [...] lipca 2021 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury

W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56) i odwołując się do akt osobowych skarżącego stwierdził, że nie wynika z nich, aby M. G. w latach 2005-2021 podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (§ 4 pkt 1 rozporządzenia). Organ administracji wyjaśnił, że podejmowanie, co najmniej 6 razy w roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, powinno być interpretowane przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, w jakich działania te są podejmowane, a nie normalnego toku pełnienia służby. Niezbędne jest wystąpienie szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste – wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może być abstrakcyjne, potencjalne, lecz musi być obiektywne i konkretne. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym, szczególnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Z zebranej dokumentacji (m. in. książek "[...]) wynika, że M. G. w 2018 r. i w 2021 r. brał udział w jednej czynności służbowej polegającej na przeszukaniu, pod kątem ujawnienia materiałów wybuchowych, która dała wynik pozytywny i w których zaistniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Pozostałe czynności (przeszukania (terenów, pomieszczeń mieszkalnych, galerii handlowych, samochodu, restauracji, uniwersytetu, szkoły sądu), pod kątem ujawnienia materiałów wybuchowych, w których we wskazanym we wniosku okresie M. G. brał udział, nie zakończyły się ujawnieniem materiałów wybuchowych, w związku z czym w ocenie organu nie odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Komendant [...] Policji dodał, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się "imienne karty wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu" (za lata 2018-2020), zatwierdzone przez Komendanta [...] Policji, w których Naczelnik Wydziału [...] K[...]P potwierdził, że M. G. wykonywał czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Stanowią one jednak "swoiste robocze potwierdzenie określonych faktów", nie zaś dokument stanowiący podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższania emerytury. Karty imienne, jak również inne dokumenty zawierające podobne informacje zawsze podlegają weryfikacji w przypadku pisemnego zgłoszenia przez policjanta prośby o rozwiązanie stosunku służbowego oraz wystąpienia do przełożonego właściwego w sprawach osobowych z wnioskiem o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury.

Karty imienne znajdujące się w aktach osobowych skarżącego są dokumentem potwierdzającym, że M. G. był członkiem [...] Wydziału [...] K[...]P, natomiast faktyczną podstawą uzasadniającą podwyższenie emerytury jest zaświadczenie wydane przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych dopiero w momencie złożenia przez policjanta prośby o rozwiązanie stosunku służbowego.

Wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może być. zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., potwierdzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ.

M. G. wniósł w dniu 9 sierpnia 2021 r. zażalenie na powyższe postanowienie Komendanta [...] Policji, wnosząc o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Żalący się zarzucił Komendantowi [...] Policji naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. poprzez jego wadliwą interpretację i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że nie brał udziału w czynnościach bezpośrednio zagrażających jego życiu i zdrowiu w wymiarze uzasadniającym podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu M. G. podkreślił, że w latach 2007 - 2021 r brał udział w czynnościach służbowych polegających na przeszukiwaniu terenów, obiektów, pojazdów oraz przedmiotów przy użyciu psa służbowego pod kątem ujawnienia materiałów, wybuchowych: (w 2007 r. - w dziewięciu, w 2008 r. – w trzynastu, w 2009 r. - w trzynastu, w 2010 r. - szesnastu, w 2011 r - w szesnastu, w 2012 r. - w sześciu, w 2013 r. – w ośmiu, w 2014 r – w dziewięciu, w 2015 r. – w piętnastu, w 2016 r. - w trzynastu, w 2017 r. - w dwunastu, w 2018 r. - w sześciu, w 2019 r. – w sześciu, w 2020 r. – w sześciu, w 2021 r. – w pięciu). Były to czynności rozpoznania minersko-pirotechnicznego i były nacechowane nasilonym (innym niż zwyczajne) niebezpieczeństwem narażenia (utraty) zdrowia i życia, a o realnym zagrożeniu świadczył dopiero ostateczny wynik rozpoznania minersko-pirotechnicznego.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] października 2021 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta [...] Policji z [...] lipca 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji odwołał się do przepisów art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a., dotyczących przesłanek i trybu wydawania zaświadczeń i podniósł, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i potwierdza wyłącznie fakty albo stan prawny, który wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji czy innych będących w jego posiadaniu danych. Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić konieczne postępowanie wyjaśniające, ale tylko w niezbędnym zakresie, ograniczając się do ustalenia źródeł danych i stwierdzenia czy dane te odnoszą się do konkretnego wnioskodawcy i potwierdzają określony stan faktyczny, czy prawny oraz ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i kto nimi może dysponować. Organ II instancji podkreślił jednocześnie, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest uproszczone i odformalizowane i nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co w postępowaniach w sprawach indywidualnych

Komendant Główny Policji w dalszej części postanowienia przytoczył art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, Dz. U. z 2020 r. poz. 723) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Podał, ze zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach wystawione, m.in. przez właściwe organy Policji. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. takie zaświadczenie wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Komendant Główny Policji podkreślił, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tą formację, sama w sobie jest związana z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy i - co istotne - zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów. Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie przypisanych do niego zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

To, że dane czynności wykonywane przez funkcjonariusza mają charakter operacyjno-rozpoznawczy, dochodzeniowo-śledczy, czy też są interwencjami mającymi na celu ochronę życia, zdrowia lub mienia nie oznacza automatycznie, że były wykonywane w warunkach o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia. Z przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2015 r. (w brzmieniu zgodnym z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13) wynika, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie to musi więc mieć charakter wyjątkowy i nie może być normalnym następstwem służby. Nie kwalifikują się zatem do tego czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, nawet jeśli w wyniku ich podjęcia funkcjonariusz doznał wypadku w trakcie służby, którego skutkiem jest uraz, czy uszczerbek na zdrowiu.

Komendant Główny Policji dodał, że "ocena określonych zdarzeń w kontekście spełnienia przez nie kryteriów wskazanych w przepisach prawa" należy do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające, którego celem jest usunięcie wszelkich wątpliwości co do treści danych dokumentów poddanych kwerendzie.

Komendant Główny Policji dodał jednocześnie, że organy Policji są uprawnione do wydawania zaświadczeń potwierdzających dane fakty które wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów, czy innych danych znajdujących się w ich posiadaniu.

W konsekwencji, zaświadczenie o pełnieniu służby w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, może być wydane wówczas, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości wystąpienie konkretnych i rzeczywistych sytuacji szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia określonego funkcjonariusza z możliwością ustalenia daty, miejsca i przebiegu tych wydarzeń, przy jednoczesnym spełnieniu kryteriów ilościowych wynikających ze wskazanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Komendant Główny Policji podał, że nie jest prawidłowe zapatrywanie skarżącego, że każde przeszukiwanie terenów, obiektów, pojazdów, pod kątem ujawnienia materiałów, (w tym więc także zakończone wynikiem negatywnym) oznacza, że było to zdarzenie, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2015 r. Organ II instancji podał, że to szczególne zagrożenie, uzasadniające podwyższenie emerytury, musi być obiektywne, a nie wynikać z subiektywnej oceny uczestników zdarzenia.

Komendant Główny Policji podkreślił, że z przepisu § 3 pkt 5 powołanego rozporządzenia wynika, że emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika. Ustawodawca wyszczególnił zatem określony rodzaj obowiązków związanych z działaniami dotyczącymi pracy z urządzeniami wybuchowymi i przyjął, że już sam udział w tych czynnościach - przy spełnieniu innych wymogów z § 3 pkt 5 rozporządzenia - uprawnia do podwyższenia emerytury policyjnej i nie ma znaczenia czy czynności te dotyczą materiałów wybuchowych, czy też tylko atrap, które ze swej istotny nie mogą wywoływać żadnych negatywnych następstw.

Do momentu ustalenia, że ujawniony materiał wybuchowy stanowi wyłącznie atrapę materiału wybuchowego, potencjalnie zagraża on życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Z kolei stwierdzenie, że ujawniony obiekt stanowi wyłącznie atrapę materiału wybuchowego potwierdza faktyczny i rzeczywisty brak zagrożenia. W związku z tym zdaniem Komendanta Głównego Policji gdyby intencją prawodawcy było objęcie czynności, o których mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia z 4 maja 2015 r. treścią § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, niezależnie od tego czy wykonywane są w stosunku do materiałów wybuchowych, czy atrap, jako czynności, które automatycznie szczególnie zagrażają życiu i zdrowiu, to § 3 pkt 5 rozporządzenia byłby zbędny.

W niniejszym postępowaniu, z uwagi na zakres żądania skarżącego, organ nie jest uprawniony do badania, czy M. G. spełnia warunki do podwyższenia emerytury policyjnej na podstawie § 3 pkt 5 rozporządzenia z 4 maja 2015 r.

W konkluzji Komendant Główny Policji podał, że organ I instancji zasadnie przyjął, że z dokumentacji będącej w jego posiadaniu nie wynika, aby M. G. w trakcie pełnienia służby w Policji w latach 2005-2021 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2015 r. w wymaganym przez ten przepis wymiarze.

M. G. w skardze na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] października 2021 r. (nr [...]) zarzucił, ze zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2015 r. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej i wniósł o jego uchylenie oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta [...] Policji z [...] lipca 2021 r. (nr [...]) oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. G. podniósł, że organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia jej stanu faktycznego w zakresie uznania, że skarżący w latach 2005-2021 nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Organy nie uzasadniły jednocześnie dlaczego odmówiły mocy dowodowej rocznym kartom służby skarżącego, czy też notatkom służbowym, z których wprost wynika, że podejmowane przez skarżącego czynności były dokonywane w sytuacjach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.

Zdaniem M. G. za sytuację szczególnego zagrożenia życia należy uznać uczestnictwo w rozpoznaniu minersko-pirotechnicznych w związku z powzięciem informacji o podłożeniu urządzenia wybuchowego, ujawnieniu przedmiotu, który może zawierać materiał lub urządzenie wybuchowe albo zlokalizowanie materiału lub urządzenia wybuchowego. Każda informacja o podłożeniu ładunku wybuchowego niesie rzeczywiste, bezpośrednie i niedające się przewidzieć zagrożenie, które nie ma charakteru abstrakcyjnego, a jest konkretne i realne.

M. G. dodał, że sprawdzenie minersko-techniczne jest "czynnością rutynowo – prewencyjną" dokonywaną, m. in. na obiektach sportowych, natomiast rozpoznanie minersko-pirotechniczne, występuje wówczas gdy: pojawia się informacja o ładunku wybuchowym, gdy ujawniono ładunek wybuchowy oraz gdy nastąpił wybuch materiału. Jak podkreślił skarżący, wykonywane przez niego czynności służbowe należały do czynności rozpoznania minersko-pirotechnicznego i były więc szczególnie niebezpieczne dla jego życia i zdrowia, nawet jeśli zagrożenie to ostatecznie rzeczywiście nie wystąpiło.

M. G. dodał jednocześnie, że organ, naruszył zawartą w k.p.a. zasadę pewności prawa i wydał zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w warunkach wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2015 r. innemu funkcjonariuszowi, który wykonywał tożsame czynności służbowego do tych wykonywanych przez skarżącego. Organ naruszył zatem zasadę proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania w postępowaniu administracyjnym objętym niniejszą skargą. Skarżący podkreślił, że oczekuje się, aby organy podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką. Tymczasem w niniejszej sprawie organ doprowadził do nieuzasadnionej zmienności poglądów stanowiącej naruszenie art. 8 k.p.a.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Należy przypomnieć, że zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru faktotwórczego ani prawotwórczego – nie kreuje nowej rzeczywistości, nie rozstrzyga też żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a. (jeżeli o zaświadczenie ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać czy dokumenty będące w posiadaniu organu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. NSA w wyroku z 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95 (OSP 1998 r, z, 6, poz. 106) wyjaśnił, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających".

W rozpatrywanej sprawie skarżący M. G. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Prawo do podwyższenia świadczenia z tego powodu znajduje podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). Zgodnie z tym przepisem, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Powołaną normę ustawową doprecyzowuje m.in. § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., który stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej.

W uzasadnieniu powołanego wyroku, Trybunał stwierdził, że "(...) zwrot szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia [...]". Dodał, że "[...] z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy [...]". W ocenie Trybunału "(...) nie ulega (...) wątpliwości, że w pojęciu szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą [...]".

Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożeniem życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Trzeba bowiem odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2970/21 i z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1359/16).

Sąd podziela stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że nie ma podstaw do przyjęcia, że każde przeszukiwanie terenów, obiektów, pojazdów, pod kątem ujawnienia materiałów, (w tym więc także zakończone wynikiem negatywnym) oznacza, że było to zdarzenie, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2015 r. Świadczy o tym, na co słusznie zwrócił uwagę Komendant Główny Policji w zaskarżonym postanowieniu, treść § 3 pkt 5 rozporządzenia, przewidującego podwyższenie podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera (minera - pirotechnika lub pirotechnika), jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił organom obu instancji m. in. że nie uzasadniły dlaczego odmówiły mocy dowodowej trzem rocznym kartom służby, z których wprost wynika, że w latach 2018-2020 podejmował sześć razy w każdym z tych lat) czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje ten zarzut za uzasadniony. Organy wyjaśniły co prawda, że przeszukanie pomieszczeń pod kątem ujawnienia materiałów wybuchowych, zakończone wynikiem negatywnym, nie może być zakwalifikowane jako czynności o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Nie skonfrontowały jednak tego stwierdzenia z istotą zaświadczenia, a mianowicie z tym, że zaświadczenie jest wyłącznie potwierdzeniem faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, stwierdzenie Komendanta [...] Policji, że imienne karty służby, podpisane przez bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza oraz przez niego samego, stanowią "robocze potwierdzenie określonych faktów" i podlegają weryfikacji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia (nie są więc dokumentami stanowiącymi podstawę do wydania zaświadczenia) oraz że "faktyczną podstawą uzasadniającą podwyższenie emerytury jest zaświadczenie wydane przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych dopiero w momencie złożenia przez policjanta prośby o rozwiązanie stosunku służbowego" w rzeczywistości oznacza, że treść zaświadczenia determinuje ocena, a więc wola przełożonego właściwego w sprawach osobowych, a nie treść dokumentów (ewidencji i rejestrów) dotyczących przebiegu służby policjanta. Tego rodzaju zaświadczenie nie znajduje zaś podstaw w powołanych przepisach prawa.

W świetle § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1255/21 wywiódł, że podstawą faktyczną ustalenia warunków jest rok służby, liczony jako kolejne 365 dni począwszy od dnia podjęcia służby. W § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. jest mowa o każdym roku służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w ytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przepisy ustawy ani rozporządzenia nie dają jednoznacznych wskazówek odnośnie sposobu liczenia roku, o którym mowa w powołanym przepisie. Racjonalne jest stanowisko, według którego rok należy liczyć od daty nawiązania stosunku służby. Przyjęcie koncepcji roku kalendarzowego oznaczałoby, że powołanej regulacji nie podlegałby okresy do 31 grudnia danego roku kalendarzowego, jeśli nawiązanie stosunku służby następowało w trakcie danego roku.

Przedstawione rozważania faktyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z [...] lipca 2021 r. naruszają prawo, co zobowiązuje Sąd do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329).