Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1072/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 149 par. 1 pkt 1, 3, par. 1a i par 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 58/17 w sprawie ze skargi W. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 58/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. (dalej zwanej skarżącą) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania: 1) zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2001 r. o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdził, że postępowanie odszkodowawcze wszczęte wnioskiem, o którym w pkt 1, prowadzone było przewlekle; 3) stwierdził, że przewlekłość o której mowa w pkt 2 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000,00 zł; 5) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2001 r. Z. S. i J. S., powołując art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872), zwrócili się do Wojewody [...] o wypłacenie należności za nieruchomość o powierzchni [...] m², uregulowaną w KW nr [...], położoną przy ul. [...] (dawniej: [...]), zajętą pod budowę ulicy [...].

W dniu [...] marca 2001 r. wniosek ten został przekazany według właściwości do rozpatrzenia Prezydentowi [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu wydania przez Wojewodę decyzji potwierdzającej przejście z dniem [...] stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem nieruchomości objętej wnioskiem, pozostającej w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. (k. 147) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu zajętego pod część drogi wojewódzkiej nr 18 o przebiegu [...] (droga nr [...]) - ul. [...] w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiącego część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że grunt zajęty pod część drogi publicznej nr [...] - ulicy [...] w [...] stanowił w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, a fragment drogi publicznej zawierający tą ulicę z dniem 1 stycznia 1999 r. został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji byli W. M., M. W. M., J. A. S. i W. J. S.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. (k. 157) Prezydent [...] (dalej zwany organem I instancji) podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Jednocześnie organ I instancji poinformował strony postępowania, odrębnym pismem z dnia 4 lipca 2011 r. (k. 158), o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do końca 31 grudnia 2011 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy, a w tym ustalenia, czy nigdy i na niczyją rzecz nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie za nieruchomość objętą wnioskiem. Wskazał także, że do Wydziału zajmującego się tego rodzaju sprawami wpłynęło ok. 6000 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu zajęcia części gruntów pod drogi publiczne, a sprawy te są załatwiane według kolejności zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Przed dokonaniem opisanych wyżej czynności z dnia 4 lipca 2011 r., bowiem pismem z 22 czerwca 2011r. (k. 159) organ I instancji wystąpił do Archiwum Państwowego [...], Archiwum Akt Nowych w [...]oraz Archiwum Urzędu [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy w posiadanych przez te instytucje dokumentach, zapisach, archiwach istnieją dane o postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym nieruchomości, której dotyczy postępowanie, i związanym z tym odszkodowaniem za ten teren. Z odpowiedzi otrzymanych od tych instytucji w okresie lipiec-sierpień 2011 r. wynika, że nie są one w posiadaniu poszukiwanych przez organ I instancji dokumentów.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. (k. 194) organ I instancji poinformował strony postępowania o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do końca [...] grudnia 2012 r. ponownie wskazując, że zachodzi konieczność zgromadzenia całości akt sprawy, a w tym ustalenia, czy nigdy i na niczyją rzecz nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie za nieruchomość objętą wnioskiem. Podał, że niezbędnym dokumentem w sprawie jest operat szacunkowy, na podstawie którego zostanie ustalona wysokość odszkodowania w tej sprawie, a jego wykonanie zostanie zlecone przez organ do [...] maja 2012 r., po czym zostanie wyznaczona rozprawa administracyjna i wydana decyzja w sprawie.

W dniu [...] lipca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy Z. J., działając na zlecenie organu I instancji, sporządziła operat szacunkowy z wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 18 października 2012 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w niniejszej sprawie, podczas której strony zakwestionowały operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego działającą na zlecenie organu i przedłożyły własny operat szacunkowy z dnia [...] października 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. i rzeczoznawcę majątkowego Ł. K.

Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. organ I instancji zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o podjęcie stosownych kroków w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w operacie szacunkowym przedłożonym przez strony postępowania.

W dniu [...] stycznia 2013 r. organ I instancji przesłuchał jedną ze stron postępowania – J. A. S. na okoliczność ewentualnej dotychczasowej wypłaty odszkodowania za nieruchomość objętą wnioskiem oraz zbycia tej nieruchomości po dacie [...] grudnia 1998 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 38 t. II akt adm.) organ I instancji zawiadomił strony o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do końca [...] grudnia 2014 r. ponownie wskazując, że zachodzi konieczność zgromadzenia całości akt sprawy, tj. uzupełnienie akt o protokół przesłuchania i oświadczenie o numerze konta strony W. J. S., który pomimo dwukrotnego wezwania go do dokonania tych czynności (pismami z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r.), nie zastosował się do tych wezwań.

W dniu 12 lutego 2014 r. organ I instancji przesłuchał także tą stronę postępowania.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju poinformowało o wymierzeniu rzeczoznawcom majątkowym Ł. K. i M. B. kar dyscyplinarnych w postaci upomnienia.

W dniu [...] września 2014 r. strony złożyły w organie kolejny operat szacunkowy, sporządzony w dniu [...] września 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem inicjującym postępowanie w tej sprawie. Także w sprawie tego operatu organ I instancji wystosował do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wniosek o zbadanie jego rzetelności (pismo z dnia 6 listopada 2014 r., k. 82 t. II akt adm.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 99 t. II akt adm.) organ I instancji zawiadomił strony o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do 31 grudnia 2015 r. podając, że zlecona została pogłębiona analiza polegająca na poszukiwaniu oryginalnych akt podziałowych zakończonych decyzją z dnia [...] czerwca 1986 r., w tym informacji o ewentualnym stwierdzeniu nieważności tej decyzji.

W dniu [...] listopada 2015 r. strony złożyły do akt sprawy trzeci operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewody zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania odszkodowawczego przez organ I instancji, po którego rozpoznaniu Wojewoda wydał postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. uznając to zażalenie za uzasadnione i wyznaczając organowi I instancji trzymiesięczny termin na rozpatrzenie sprawy od dnia doręczenia postanowienia.

Jednak przed wydaniem powyższego postanowienia przez Wojewodę, bo pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. (k. 145 t. II akt adm.) organ I instancji wystosował do stron postępowania zawiadomienie o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do [...] września 2016 r. podając, że ze względu na liczbę kierowanych do organu I instancji roszczeń nastąpiło spiętrzenie spraw będących przedmiotem jego rozpoznania. Wyjaśnił ponadto, że wydanie decyzji nastąpi po zakończeniu procedury kontroli wewnętrznej projektu rozstrzygnięcia merytorycznego oraz po zarezerwowaniu w budżecie miasta niezbędnych środków finansowych, celem zapewnienia wykonalności decyzji.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa poinformowało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. orzeczono o wymierzeniu rzeczoznawcy majątkowemu M. B. kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżąca ponownie wniosła do Wojewody zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji przedmiotowego postępowania odszkodowawczego.

W związku z utratą ważności operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] lipca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J., zlecono temu rzeczoznawcy wykonanie nowego operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu [...] października 2016 r.

Natomiast pismem z dnia [...] października 2016 r. (k. 172 t. II akt adm.) organ I instancji zawiadomił strony o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do [...] grudnia 2016 r. podając, tak jak w poprzednim zawiadomieniu, że ze względu na liczbę kierowanych do organu I instancji roszczeń nastąpiło spiętrzenie spraw będących przedmiotem jego rozpoznania, a wydanie decyzji nastąpi po zakończeniu procedury kontroli wewnętrznej projektu rozstrzygnięcia merytorycznego oraz po zarezerwowaniu w budżecie miasta niezbędnych środków finansowych. Takie same argumenty organ I instancji podał w kolejnym zawiadomieniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do [...] czerwca 2017 r. (pismo z dnia 3 stycznia 2017 r., t. III akt adm.).

W dniu 22 lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została przekazana przez organ I instancji skarga na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania odszkodowawczego, w której skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do istoty w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania bądź ogłoszenia wyroku albo doręczenia organowi odpisu wyroku;

3) przyznanie od organu I instancji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6 p.p.s.a.,

4) zasądzenie od organu I instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż wbrew ocenie skarżącej, prowadzone postępowanie odszkodowawcze nie jest dotknięte przewlekłością.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany Sądem I instancji) wywiódł, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ, wprawdzie prowadząc postępowanie, podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zauważył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, w okresie od złożenia wniosku z dnia 13 lutego 2001 r. o wszczęcie postępowania odszkodowawczego do dnia rozstrzygnięcia w sprawie kwestii wstępnej, jaką stanowiło stwierdzenie we właściwym, odrębnym trybie administracyjnym, przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. (nastąpiło to ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r., której odpis został doręczony organowi I instancji w dniu [...] maja 2011 r.), wszczęte postępowanie odszkodowawcze nie mogło się toczyć, w związku z czym niedziałanie organu w tym okresie nie stanowiło naruszenia prawa. Sąd I instancji przyjął zatem, że organ I instancji prowadzi czynności mające doprowadzić do ustalenia należnego odszkodowania od ponad 6 lat, tj. począwszy od daty otrzymania odpisu ww. decyzji potwierdzającej przejście własności nieruchomości na własność publiczną. Stwierdził, że w tym czasie organ I instancji przeprowadził zasadnicze czynności dowodowe, tj. przede wszystkim zlecił sporządzenie operatu szacunkowego (sporządzonego już w lipcu 2012 r., a następnie ponowionego w październiku 2017 r.) oraz zorganizował rozprawę administracyjną. Zauważył, że do dnia wyrokowania przez Sąd, organ I instancji nie rozpatrzył kontrolowanej sprawy przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Ocenił, że w świetle powyższych okoliczności, wieloletnie powstrzymywanie się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną nie znajduje przekonującego uzasadnienia. Stwierdził przy tym, że uzasadnienia tego rodzaju nie można upatrywać w szczególności w inicjowaniu przez organ postępowań kontrolnych, kierowanych przeciwko kolejnym kontroperatom przedkładanym przez strony postępowania, albowiem (abstrahując od długich okresów przerw w procedowaniu przez organ) składanie przez strony kolejnych kontroperatów w sytuacji, w której organ nie zgłasza zastrzeżeń do prawidłowości operatu zleconego przez siebie, na którym mógłby oprzeć orzeczenie odszkodowawcze, nie można uznać za okoliczność blokującą wydanie takiego orzeczenia. Z tych też powodów, Sąd I instancji, powołując art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art.200 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekła jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ I instancji reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości organ I instancji zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I instancji przewlekle prowadził postępowanie administracyjne i że przewlekłość ta miała charakter rażący, podczas gdy organ I instancji podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało wadliwym przyjęciem przez Sąd I instancji, że zasadnym jest przyznanie od organu I instancji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że od czasu sporządzenia operatu szacunkowego powstrzymywanie się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną nie znajduje przekonywującego uzasadniania, podczas gdy organ uzyskał informację o śmierci jednej ze stron postępowania i zobligowany był do ustalenia na nowo kręgu osób uprawnionych do odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty organ I instancji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, organ I instancji oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, a także powołując art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, niezbędnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, istniejącego w dacie orzekania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ I instancji opisał stan faktyczny kontrolowanej sprawy. Podał, że pismem z dnia 23 marca 2017 r. zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Wyjaśnił przy tym, że korespondencja kierowana do jednej ze stron, tj. J. S. została zwrócona do organu z adnotacją doręczającego "zwrot, nie podjęto w terminie", wobec czego podjęto stosowne czynności wyjaśniające na skutek których ujawniono, że strona ta zmarła w dniu [...] stycznia 2014 r., o czym pozostałe strony nie poinformowały organu. Wskazał, że pomimo wezwania (pismem z dnia [...] września 2017 r.) pozostałych stron do nadesłania postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku po zmarłej lub aktu poświadczenia dziedziczenia, wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

W ocenie organu I instancji, opisane powyżej okoliczności, wbrew stanowisku Sądu I instancji potwierdzają, że organ miał uzasadnione podstawy do powstrzymania się od rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, zaś pozostałe strony postępowania nie tylko nie poinformowały organu o śmierci jednej z nich w styczniu 2014 r., odbierały kierowaną do zmarłej korespondencję, ale również nie wykazały aktywności, aby dostarczyć dokumenty potwierdzające następstwo prawne po zmarłej, po to by organ mógł zakończyć postępowanie administracyjne. Organ I instancji zauważył, że fakt śmierci jednej ze stron postępowania został przemilczany również w skardze złożonej do Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy uznał, że trudno podzielić pogląd tego Sądu, iż do dnia wyrokowania nie istniały okoliczności blokujące wydanie orzeczenia odszkodowawczego. Stwierdził, że taką przeszkodę z całą pewnością stanowił zmieniony i nieustalony krąg stron postępowania, o którym to fakcie organ powziął informację z urzędu w kwietniu 2017 r. Skonstatował, że w dacie orzekania mieliśmy zatem do czynienia z brakiem współdziałania przez strony postępowania, który to brak współdziałania uniemożliwia ustalenie stron postępowania i wyklucza postawienie organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Dodał przy tym, że strony postępowania do chwili obecnej nie przedstawiły organowi żądanych dokumentów, potwierdzających następstwo prawne po zmarłej stronie, co skutkowało koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ustalenia spadkobierców tej strony.

Zdaniem organu I instancji, opisane powyżej okoliczności sprawy, nie prowadzą do wniosków, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było przewlekle i że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że Sąd I instancji procedował na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji uznał także, że w świetle faktu, iż skarżąca przemilczała w skardze istotną dla sprawy okoliczność, a mianowicie, że strony postępowania muszą być ustalone na nowo po wykazaniu następstwa prawnego odpowiednimi dokumentami, przyznanie w pkt. 4 zaskarżonego wyroku na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł., nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z tych też powodów organ I instancji za konieczne uznał wniesienie skargi kasacyjnej od wydanego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem organu I instancji o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które - zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. - tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Organ I instancji zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie także wniosek organu I instancji o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które wbrew twierdzeniom tego organu, nie są niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, istniejącego w dacie orzekania przez Sąd I instancji.

Wyjaśnić w tym miejscu pozostaje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym co do zasady nie prowadzi się postępowania dowodowego, a wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy przekazanych sądowi przez organ wraz ze skargą (art. 133 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 106 § 3 p.p.s.a., w świetle którego, "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokumenty, z których organ I instancji wnioskuje o przeprowadzenie dowodu, nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie. Dowody te (w postaci: zawiadomienia z dnia 3 stycznia 2017 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2017 r.; zawiadomienia z dnia 23 marca 2017 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się stron z materiałem dowodowym zebranym w sprawie; pisma do Urzędu Stanu Cywilnego z dnia 19 kwietnia 2017 r. o przesłanie odpisu skróconego aktu zgonu zmarłej strony oraz odpisu tegoż aktu), jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, mają bowiem potwierdzić prawidłowość tezy organu I instancji, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji mieliśmy do czynienia z brakiem współdziałania przez strony postępowania, który to brak współdziałania uniemożliwia ustalenie stron postępowania po śmierci jednej z nich i wyklucza postawienie organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Z takim poglądem organu I instancji nie sposób się jednak zgodzić.

Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjął, że organ I instancji prowadzi czynności mające doprowadzić do ustalenia należnego odszkodowania od ponad 6 lat, tj. począwszy od dnia 16 maja 2011 r., kiedy organ ten otrzymał odpis ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 5 stycznia 2011 r. potwierdzającej przejście własności nieruchomości na własność publiczną. Sąd I instancji ocenił także, że w tym czasie organ I instancji przeprowadził zasadnicze czynności dowodowe, tj. przede wszystkim zlecił sporządzenie operatu szacunkowego (sporządzonego już w lipcu 2012 r., a następnie ponowionego w październiku 2017 r.) oraz zorganizował rozprawę administracyjną (w dniu 18 października 2012 r.). Uznał, że w świetle powyższych okoliczności, wieloletnie powstrzymywanie się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną nie znajduje przekonującego uzasadnienia.

Zestawienie powyższych dat pozwala na konstatację, że ocena Sądu I instancji co do przewlekłego prowadzenia przez organ I instancji postępowania odszkodowawczego obejmowała także okres przed datą śmierci J. A. S. (tj. według aktu zgonu - [...].01.2014 r.). Nie sposób także nie dostrzec, a co podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że o fakcie śmierci tej strony organ I instancji powziął wiadomość z urzędu dopiero w kwietniu 2017 r. Skoro organ I instancji, do kwietnia 2017 r. nie miał wiedzy o konieczności ustalenia na nowo kręgu stron postępowania w związku ze śmiercią jednej z nich, to nie sposób uznać aby okoliczność ta powstrzymywała go od załatwienia niniejszej sprawy. W kontrolowanej sprawie nie ma zatem istotnych wątpliwości, dla których wyjaśnienia, niezbędne byłoby przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wnioskowanych przez organ I instancji.

Podawana przez organ I instancji okoliczność dotycząca uzyskania informacji o śmierci jednej ze stron postępowania i powstający w związku z tym obowiązek ustalenia na nowo kręgu stron postępowania nie stanowią ponadto usprawiedliwionej podstawy do postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. a to w kontekście wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że od czasu sporządzenia operatu szacunkowego powstrzymywanie się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną nie znajduje przekonywującego uzasadniania. W orzecznictwie akcentuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 275/11, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem faktu, że Sąd I instancji w dacie wyrokowania nie miał wiedzy o śmierci jednej ze stron, powołane przez ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku daty i okoliczności, w dostateczny sposób pozwalają na ustalenie okresu, w którym organ I instancji, w ocenie Sądu I instancji, przewlekle - i to w sposób rażący - prowadził postępowanie, a także w czym Sąd I instancji upatruje tej przewlekłości. Niezasadne jest zatem stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nieuprawnione jest wreszcie stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. W świetle bowiem tych przepisów: "sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (§ 1 pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2)". Zaznaczyć przy tym należy, że powołany przez organ I instancji w skardze kasacyjnej przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania lecz w sprawach skarg na niewykonanie wyroku. Przepis ten nie mógł być zatem naruszony przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten, wydając rzeczony wyrok, nie naruszył także art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.

Wymaga bowiem podkreślenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, a także zasadności przedłużania terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 54/18 i z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tak zakreślonych granicach postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania, za prawidłową uznać należało ocenę Sądu I instancji, że w okresie od złożenia wniosku z dnia 13 lutego 2001 r. o wszczęcie postępowania odszkodowawczego do dnia rozstrzygnięcia w sprawie kwestii wstępnej, jaką stanowiło stwierdzenie we właściwym, odrębnym trybie administracyjnym, przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. (nastąpiło to ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r., której odpis został doręczony organowi I instancji w dniu 16 maja 2011 r.), wszczęte postępowanie odszkodowawcze nie mogło się toczyć, w związku z czym niedziałanie organu w tym okresie nie stanowiło naruszenia prawa. Jednakże już w pierwszych dwóch latach po otrzymaniu odpisu ww. ostatecznej decyzji Wojewody, tj. na przestrzeni 2011-2012, organ I instancji przeprowadził zasadnicze czynności dowodowe. W okresie lipca i sierpnia 2011 r. uzyskał bowiem z Archiwum Państwowego [...], Archiwum Akt Nowych w [...] oraz Archiwum Urzędu [...] informacje, że w posiadanych przez te instytucje dokumentach, zapisach, archiwach nie istnieją dane o postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym nieruchomości, której dotyczy postępowanie, i związanym z tym odszkodowaniem za ten teren. Organ I instancji zlecił także przygotowanie operatu szacunkowego (sporządzonego w dniu [...] lipcu 2012 r.) oraz zorganizował rozprawę administracyjną (w dniu [...] października 2012 r.). Wymaga przy tym zaznaczenia, że te czynności były uznawane za istotne dla załatwienia kontrolowanej sprawy także przez organ I instancji, co wynika z zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jakie organ ten skierował do stron w dniach [...] lipca 2011 r. i [...] lutego 2012 r. Pomimo przeprowadzenia tych czynności organ I instancji nie załatwił jednak sprawy przez wydanie decyzji, lecz opieszale (często w znacznych odstępach czasu) podejmował czynności procesowe, które, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, nie znajdują przekonującego uzasadnienia.

Przychylić należy się bowiem do poglądu Sądu I instancji, że uzasadnienia dla powstrzymywania się od załatwienia sprawy, pomimo przeprowadzenia istotnych dla sprawy czynności dowodowych, nie można upatrywać w szczególności w inicjowaniu przez organ postępowań kontrolnych, kierowanych przeciwko kolejnym kontroperatom przedkładanym przez strony postępowania, w sytuacji, w której organ ten nie zgłasza zastrzeżeń do prawidłowości operatu zleconego przez siebie, na którym mógłby oprzeć orzeczenie odszkodowawcze. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia także działanie organu I instancji polegające na odrębnym wzywaniu stron do złożenia oświadczeń odnośnie wypłaty odszkodowania za nieruchomość objętą wnioskiem oraz zbycia tej nieruchomości po dacie 31 grudnia 1998 r. w sytuacji, gdy w sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Z powodu tej okoliczności sprawa oczekiwała natomiast na rozpatrzenie ponad jeden rok, gdyż jedna ze stron została przesłuchana na tą okoliczność w dniu 14 stycznia 2013 r., a druga strona dopiero w dniu 12 lutego 2014 r.

Jak wynika z powyższych ustaleń, jeszcze przed pojawieniem się przeszkody formalnej w postaci śmierci jednej ze stron (która według aktu zgonu nastąpiła [...].01.2014 r.) organ I instancji przewlekle prowadził postępowanie, co zasadnym czyniło, pomimo braku wiedzy o okoliczności śmierci tej strony, uwzględnienie skargi w tym przedmiocie przez Sąd I instancji w oparciu o art. 149 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest przy tym ocena Sądu I instancji, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro już pod koniec 2012 r. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia tej sprawy, a co najmniej istniała w tym czasie możliwość jego uzupełnienia o oświadczenia stron odnośnie wypłaty odszkodowania za nieruchomość objętą wnioskiem oraz zbycia tej nieruchomości po dacie 31 grudnia 1998 r. W tych okolicznościach nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego także przyznanie skarżącej od organu I instancji sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł., która stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.