Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 448/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 95/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 95/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] września 2019 r., nr [...] Kierownik Zespołu ds. Pomocy Środowiskowej MGOPS orzekł o:

1. przyznaniu A. B. zasiłku celowego w łącznej kwocie 650 zł z przeznaczeniem na: dofinansowanie do biletu [...] w kwocie 160 zł (maj 2019 r. w kwocie 40,00 zł, czerwiec 2019 r. w kwocie 40,00 zł, lipiec 2019 r. w kwocie 40,00 zł, sierpień 2019 r. w kwocie 40,00 zł); dofinansowanie do opłaty za media i czynsz w kwocie 400 zł (maj 2019 r. w kwocie 100,00 zł, czerwiec 2019 r. w kwocie 100,00 zł, lipiec 2019 r. w kwocie 100,00 zł, sierpień 2019 r. w kwocie 100,00 zł); dofinansowanie do środków czystości w kwocie 90 zł;

2. zaliczeniu na poczet przyznanego świadczenia kwoty 650 zł wypłaconej w dniach [...] maja 2019 r. za maj 2019 r., [...] czerwca 2019 r. za czerwiec 2019 r., [...] lipca 2019 r. za lipiec 2019 r., [...] sierpnia 2019 r. za sierpień 2019 r. w Filii [...] Banku Spółdzielczego w W. ul. [...], zgodnie z uchyloną decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r.;

3. nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że A. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w kwietniu 2019 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, wynosił 350,50 zł (zasiłek okresowy). Skarżący zamieszkuje wspólnie z inną osobą, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i dokładał się do opłat mieszkaniowych w wysokości 100 zł miesięcznie (środki otrzymywał z MGOPS w W.). Kolegium wskazało, że choć skarżący spełnia warunki określone w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej jako "u.p.s."), to jednak rozważając przyznanie zasiłku celowego, a także określenie jego wysokości, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności to, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter pomocniczy (subsydiarny) oraz to, że decyzja administracyjna dotycząca tego zasiłku ma charakter uznaniowy. Kolegium podkreśliło, że organy pomocy społecznej nie są obowiązane do pokrycia wszystkich potrzeb wnioskodawcy, lecz mają jedynie wspomóc go materialnie w ciężkiej sytuacji życiowej, a pomoc ma mieć charakter doraźny i z założenia nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Organ podkreślił też, że z uwagi na ograniczone środki finansowe organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia, a nie liczbę osób ubiegających się o wsparcie w określonej przez wnioskodawców wysokości.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a przyznanie stronie zasiłku celowego w kwocie 650 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie: do biletu [...] w kwocie 160 zł, do opłaty za media i czynsz w kwocie 40 zł, do środków czystości w kwocie 90 zł – nie przekracza granic uznania administracyjnego. Organ dodał, że odwołujący się dopiero [...] sierpnia 2019 r., podczas ponownego przeprowadzania wywiadu środowiskowego, sprecyzował zakres swoich potrzeb: opłaty mieszkaniowe i media, bilet [...] od czerwca do sierpnia 2019 r., środki czystości od czerwca do sierpnia 2019 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że rozmiar pomocy jest szacowany każdorazowo z uwagi na bieżące potrzeby wnioskodawcy, jak i możliwości organów pomocy społecznej i to nie oczekiwania wnioskodawcy decydują o wysokości przyznanego świadczenia, ale uzasadnione potrzeby. Ponadto, skarżący otrzymuje już zasiłek okresowy oraz zasiłki celowe na różne inne potrzeby, a więc może również wykorzystać środki z tych zasiłków na zaspokojenie swoich pozostałych potrzeb i zaplanować wydatki na swoje potrzeby. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący jest objęty wszechstronną pomocą z MGOPS w W. i w okresie, na który przyznany został przedmiotowy zasiłek celowy, tj. od maja do sierpnia 2019 r. otrzymał następującą pomoc finansową: maj 2019 r. – 808,50 zł; czerwiec 2019 r. – 860,50 zł; lipiec 2019 r. – 768,50 zł; sierpień 2019 r. – 768,50 zł. Przyznanie mu świadczenia w wysokości 650 zł stanowi z jednej strony wynik rozważenia sytuacji skarżącego, rozmiaru jego potrzeb oraz zakresu systematycznie świadczonej na jego rzecz pomocy społecznej i nie pomija słusznego interesu strony. Z drugiej strony decyzja oparta jest na rozważeniu interesu społecznego i uwzględnia konieczność zaspokojenia potrzeb innych uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej.

A. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ww. decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości majątkowych;

2. art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania;

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, że organ orzekający w pierwszej instancji zna sytuację majątkową skarżącego i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając zasiłek celowy w wysokości 650 zł, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty;

4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na samozaprzeczeniu własnej decyzji z [...] lipca 2019 r., polegającej na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., wskutek czego istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ustalone, co skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że organy administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, w wystarczający sposób uzasadniły przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, a podjęte rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Wysokość świadczenia została ustalona przy rozważeniu z jednej strony przedstawionych przez stronę potrzeb, z drugiej zaś ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji organów pomocowych. Tym samym należy uznać, że strona otrzymała pomoc przeznaczoną na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd podkreślił przy tym, że potrzeby skarżącego zaspokajane są ze środków pomocowych także poprzez przyznawanie innych świadczeń. Przedmiotowy zasiłek celowy został zatem przyznany z uwzględnieniem słusznego interesu strony i przez to wydane rozstrzygnięcie nie przekroczyło ramy uznania administracyjnego.

Sąd wojewódzki przypomniał, że z regulacji ustawy o pomocy społecznej wynika podstawowa zasada, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest zatem aktywizacja świadczeniobiorców, a przyznawana pomoc w żadnym wypadku nie może zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

• naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ drugiej instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe, i prawidłowo ustalił wysokość zasiłku przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzje w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a ponadto nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w ustawie o pomocy społecznej,

• naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uniemożliwiający dokonanie prawidłowej kontroli toku rozumowania sądu.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu.

W piśmie z [...] listopada 2020 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że jeden z nich jest tożsamy z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.

Jak wynika z treści tego przepisu decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie jest decyzją uznaniową. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Zatem Sąd pierwszej instancji, kontrolując wydaną w rozpoznawanej sprawie decyzję uznaniową, winien zbadać czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ww. przepisu.

Podkreślić przy tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2661/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3404/18 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Nie podważając potrzeb skarżącego, Sąd pierwszej instancji uwzględnił, że skarżący jest osobą znajdującą się w niedostatku, samotną, niepełnosprawną i wymagającą wsparcia. Prawidłowo Sąd uznał, że organy, rozpatrując sprawę zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie dokładnie został ustalony stan faktyczny i wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przeprowadzony w dniu [...] sierpnia 2019 r. wywiad środowiskowy. Organy uwzględniły także przyznane już skarżącemu wsparcie, podkreślając przy tym fakt przyznania mu w drodze decyzji, na okres, na który został przyznany zasiłek celowy, tj. od maja do sierpnia 2019 r., łącznej pomocy finansowej: za maj 2019 r. – 808,50 zł, za czerwiec 2019 r. – 860,50 zł, za lipiec 2019 r. – 768,50 zł i za sierpień 2019 r. – 768,50 zł. Skarżący kasacyjnie otrzymuje więc systematycznie pomoc finansową.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał na potrzeby innych osób zgłaszających się do ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych. Przy czym, przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, CBOSA). Zresztą okoliczność posiadania zbyt małych środków przez ośrodki pomocy społecznej na pomoc dla osób domagających się pomocy społecznej jest okolicznością powszechnie znaną. Nie można zatem uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 k.p.a.

W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja przekraczała granice uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że organ musi taką pomoc przyznać, w wysokości oczekiwanej przez skarżącego.

Natomiast w odniesieniu do redakcji zarzutu naruszenia art. 141 p.p.s.a. należy przede wszystkim przypomnieć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Przepis art. 141 p.p.s.a. składa się z czterech paragrafów. Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej, a więc wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Oczywiste jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji i uzupełniania o brakujące, istotne elementy. Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i zastępować go, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11, LEX nr 1 367 261 i z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, LEX nr 2 657 233). Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia ww. zarzutu, należy przyjąć, że został on ograniczony do art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut ten jest niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, LEX nr 745 098; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, LEX nr 745 670). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. np. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, LEX nr 1 658 325 czy wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, LEX nr 2 475 293).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.