Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 751/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71b ust. 3-3b,
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: par. 7, par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 173 poz 1072
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające  działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych.
article: art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 77, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2867/15 w sprawie ze skargi Miasta na Prawach Powiatu P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Miasta na Prawach Powiatu P. na rzecz Ministra Finansów 3031 zł (trzy tysiące trzydzieści jeden) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2867/15 oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zobowiązał Miasto [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 42.027,00 zł. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku błędów, popełnionych przez A. przy wykazywaniu danych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2009 r., łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 9,6296 uczniów.

Miasto [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak uzasadniono, w zaskarżonej decyzji niesłusznie stwierdzono, że A. w P. zawyżył o 1 liczbę uczniów niepełnosprawnych przy wadze P5 - na skutek braku orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, bowiem wychowanek posiadał orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w P. i choć widnieje na nim data 5 października 2009 r., to faktycznie zostało ono wydane przed 30 września 2009 r., bowiem posiedzenie zespołu orzekającego odbyło się w dniu 17 września 2009 r., co potwierdzają protokoły z posiedzeń.

Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że warunków do wykazania w systemie informacji jako uczniów objętych kształceniem specjalnym nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 została ustalona na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2009 r., brak było podstaw do uwzględnienia przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych po dniu 30 września 2009 r.

Wskazano przy tym, że w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. A. w P. wykazał zawyżoną o 1 wychowanka liczbę uczniów przeliczonych wagą P5. Wychowanek A. w P. został nieprawidłowo zakwalifikowany do wagi P5, bowiem według stanu na dzień 30 września 2009 r., nie posiadał aktualnego orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, o którym mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie mógł zatem być uwzględniony w kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010.

Minister Finansów ustalił, że w części powiatowej, część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której Miasto [...] zostało powiadomione pismem z dnia 9 lutego 2010 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 9,6296 uczniów i wynosiła 11.595.112 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 9,6296 uczniów przeliczeniowych wynosi 11.553.085 zł. Kwotę 42.027 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymało, w części powiatowej, Miasto [...] na rok 2010, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy tym samym uznać za kwotę nienależną i kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Minister podkreślił, że jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Wykazane przez szkoły i placówki w systemie informacji oświatowej dane o liczbie uczniów, w tym ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi stanowiły podstawę do naliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym i dla Miasta [...].

Odnosząc się do kwestii terminu wydania przez zespoły orzekające orzeczeń z dnia 5 października 2009 r. organ wskazał, że jedyną podstawą do objęcia dziecka kształceniem specjalnym i uwzględnienia przy odrębnej wadze stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej. Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, są dokumentami urzędowymi, a zatem zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a zatem data wskazana na orzeczeniu ma moc wiążącą dla wnioskodawców, jak i pozostałych podmiotów. W związku z powyższym uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z datą 5 października 2009 r. nie mogli zostać wykazani w sprawozdaniu systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę Miasta [...]. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w dniu wykazywania przez szkoły prowadzone przez skarżącą danych o liczbie uczniów w systemie informacji oświatowej, obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 z późn. zm., dalej: o.s.o.), na podstawie której zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, z późn. zm.). Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej określiła terminy wykazywania przez szkoły danych w systemie informacji oświatowej o liczbie uczniów (na dzień 31 marca i na dzień 30 września każdego roku). Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. k ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych w ramach systemu informacji oświatowej zbierane były dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty.

Dalej WSA zaznaczył, że orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej były wydawane przez m.in. poradnie specjalistyczne, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.).

Przywołując treść art. 71b ust. 6 u.s.o., WSA wskazał, że Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072 z p. zm.; dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia, zespół wydaje orzeczenie oraz opinię większością głosów (ust. 1), przy czym w przypadku równej liczby głosów rozstrzygający jest głos przewodniczącego zespołu (ust. 2). Z ust. 3 wynika, że z posiedzenia zespołu sporządza się protokół. Protokół zawiera w szczególności informację o podjętym rozstrzygnięciu wraz z uzasadnieniem oraz informację o zgłoszonym przez członka zespołu innym stanowisku dotyczącym podjętego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem. Protokół podpisują przewodniczący i członkowie zespołu. Nadto ust. 4 określa, że orzeczenie i opinię przygotowuje członek zespołu wyznaczony przez przewodniczącego.

Zdaniem WSA, z brzmienia przepisów cyt. rozporządzenia, jak i treści art. 71b o.s.o. jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie wydane przez zespół w trybie art. 71b ust. 3-3b u.o.s. jest rozstrzygnięciem podejmowanym przez organ kolegialny w drodze głosowania, przy czym datą wydania orzeczeń, o których mowa w przepisie art. 71b ust. 3-3b u.o.s., jest data posiedzenia, albowiem rozstrzygnięcia te są podejmowane w dniu posiedzenia tego organu kolegialnego, co potwierdza treść protokołu z tego posiedzenia. Tym samym nie jest uprawnionym twierdzenie, jakoby data rozstrzygnięcia była tą samą datą, jaka widnieje w treści samego orzeczenia lub opinii. Nie można bowiem wykluczyć, że – mimo iż posiedzenie odbyło się danego dnia – w treści orzeczenia i opinii, które są doręczane stronie postępowania, po ich uprzednim sporządzeniu przez wskazanego członka zespołu i podpisaniu przez przewodniczącego może znaleźć się inna data, np. data sporządzenia tego rozstrzygnięcia przez członka zespołu. Nie zmienia to jednakże faktu, że rozstrzygnięcie to – wydane zgodnie z treścią cyt. art. 71b ust. 3-3b u.s.o. i § 7 rozporządzenia – w rzeczywistości zostało podjęte w dniu posiedzenia zespołu. W takim przypadku niezbędnym staje się bezsporne ustalenie na podstawie sporządzonego protokołu, kiedy miało miejsce posiedzenie zespołu, albowiem data ta będzie datą wydania orzeczenia lub opinii.

Sąd I instancji podkreślił, że nie miał możliwości dokładnego rozpoznania sprawy w tym zakresie, bowiem wraz ze skargą zostały przekazane do WSA szczątkowe akta administracyjne, które nie zawierały wszystkich pism, na jakie powoływała się strona skarżąca, akta nie zawierały również pełnych akt kontroli przeprowadzonej przez UKS w K., które były podstawą do orzekania przez organy. Tym samym zachodziła możliwość błędnego zastosowania przez zespoły orzekające § 7 rozporządzenia, a tym samym niewłaściwego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, powodujące naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 75 § 1 k.p.a., art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem § 3 tego przepisu, a w konsekwencji przedwczesne zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 71b ust. 3 - 3b o.s.o. w zw. z § 7 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072), poprzez uznanie, że data wydania orzeczenia lub opinii to data posiedzenia zespołu orzekającego i sporządzenia protokołu z tego posiedzenia:

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych poprzez uznanie, że orzeczenie lub opinia jest zawarte w protokole z posiedzenia zespołu orzekającego;

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 kt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty oraz § 7 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, poprzez uznanie, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] zostały wydane z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności tych odnoszących się do postępowania dowodowego:

c) art. 152 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak określenia czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnia się wyroku, w sytuacji uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego stanowiący podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów / wychowanków wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej – według stanu na dzień 30 września 2009 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące / dotujące szkoły i placówki oświatowe. Zbiór danych o liczbie uczniów z poprzedniego roku szkolnego zawiera dane o liczbie uczniów według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o. Orzeczenia te wydawane są przez zespoły orzekające na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dziecka i stanowią one odrębne dokumenty od protokołów z posiedzeń zespołu orzekającego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w dniu 9 maja 2018 r. pełnomocnik Ministra Finansów uzupełniając uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej podkreślił, że w postępowaniu będącym przedmiotem oceny przez sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalne, aby organ badał kwestie związane z prawidłowym określeniem daty wskazanej na ostatecznym orzeczeniu wydanym przez Zespół poradni psychologiczno-pedagogicznej, gdyż zagadnienie to należy do innego postępowania związanego z możliwością zaskarżenia tego orzeczenia.

Jednocześnie pełnomocnik Ministra Finansów na rozprawie tej cofnął zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 152 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Poza zakresem rozpoznania pozostaje zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 152 p.p.s.a. sformułowany w pkt 2 lit. c/ petitum skargi kasacyjnej, gdyż został on cofnięty przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zważywszy natomiast na pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie stwierdzić należy, że jest ona zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 roku wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że biorąc pod uwagę zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i dokonując wykładni przepisów art. 71b ust. 3-3b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 roku w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, Sąd I instancji uznał, iż skoro rozstrzygnięcia podejmowane są przez zespół, a więc organ kolegialny w drodze głosowania, to datą wydania orzeczeń, o których mowa w art.71b ust.3-3b ustawy jest data posiedzenia zespołu albowiem rozstrzygnięcia te podejmowane są w dniu posiedzenia tego zespołu, co wynika wprost z treści protokołu z posiedzenia zespołu. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia prawa materialnego, to jest art.71b ust.3-3b ustawy o systemie oświaty. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dla prawidłowego określenia daty podjęcia rozstrzygnięcia (orzeczenia) koniecznym było ustalenie, poprzez odwołanie się do treści protokołu z posiedzenia zespołu orzekającego, jaka data widniała w treści protokołu i ustalenie czy ta sama data widnieje na sporządzonym orzeczeniu, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, które wskazuje na to, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że kontrola Sądu I instancji pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odbywała się po przeprowadzeniu przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego, w którym organy orzekły wobec jednostki samorządu terytorialnego o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie NSA okoliczność ta ma zasadniczo istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym należy zauważyć, że Minister Finansów działając na podstawie art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114, dalej uodjst) zobowiązał Miasto [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok w wysokości 42.027 złotych. Wydając wskazaną wyżej decyzję organ administracji publicznej oparł się na ustaleniach zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K., z którego wynikało, że stwierdzono nieprawidłowości w danych zawartych w systemie informacji oświatowej o liczbie uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego w A.. Liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 9,6296 uczniów. Z akt sprawy wynika, że na dzień 30 września 2009 roku dyrektor A. wykazał zawyżoną o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczeniowych wagą P5. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane dla tego ucznia przez zespół orzekający publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej nosiło datę 5 października 2009 r.

Wobec powyższego podkreślić należy, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 19 lutego 2004 roku o systemie informacji oświatowej Minister właściwy do spraw oświaty został zobligowany do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zapewniając organom administracji publicznej koordynującym i realizującym politykę edukacyjną państwa aktualnych informacji niezbędnych do realizowania zadań w tym zakresie, a także planowania środków budżetowych niezbędnych do finansowania zadań oświatowych. Stosownie do treści art.4 ust.1 ustawy o systemie informacji oświatowej szkoły i placówki oświatowe zobowiązane są do prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych, o których mowa w art. 3 ust. 2-4 ustawy, w tym zbiory obejmujące dane o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Potwierdzeniem i uszczegółowieniem tego obowiązku jest treść § 6 pkt 1 lit. k/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych.

Przedstawione regulacje prawne wskazują na trzy okoliczności, istotne z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, to szkoły i placówki oświatowe są zobowiązane do prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących określone zbiory danych i są odpowiedzialne za to, aby bazy danych (a tym samym zbiory danych) zawierały aktualne informacje niezbędne do realizowania zadań oświatowych, a także planowania środków budżetowych niezbędnych do finansowania tych zadań. Po drugie, zbiory danych oświatowych zawierają dane dotyczące specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Po trzecie, to wskazane bazy danych i znajdujące się w nich zbiory danych oświatowych stanowią dla organów jedyne źródło informacji wykorzystywanych przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok.

Skoro, jak to zostało wyżej wskazane, bazy danych oświatowych winny zawierać aktualne informacje, w tym aktualne orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3-3a ustawy o systemie oświaty, to koniecznym jest odniesienie się do regulacji prawnych dotyczących wydawania orzeczeń przez zespoły publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznej.

Stosownie do treści art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami były wydawane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Jak już wyżej wspomniano, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, iż w danym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji, czy to okres nauki w danej szkole. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazane wyżej elementy i stwierdzenia znajdują się w orzeczeniu, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty.

Z treści § 1 przywołanego wyżej rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych wynika, że swym zakresem obejmuje ono między innymi szczegółowe zasady działania zespołów, tryb postępowania odwoławczego oraz wzory orzeczeń wydawanych przez zespoły. Jak z kolei wynika z treści § 7 ust. 1-4 rozporządzenia zespół wydaje orzeczenie większością głosów, a z posiedzenia zespołu sporządzany jest protokół, który zawiera w swej treści również informację o podjętym rozstrzygnięciu wraz z uzasadnieniem. Protokół podpisują członkowie zespołu i przewodniczący a orzeczenie przygotowuje członek zespołu wyznaczony przez przewodniczącego. Przedstawione powyżej regulacje prawne oraz wskazany w rozporządzeniu tryb wydawania orzeczeń przez zespół poradni psychologiczno-pedagogicznej dają podstawę do przyjęcia, że wyłącznie orzeczenie, o którym mowa w art.71b ust.3-3b ustawy o systemie oświaty, jest dokumentem stanowiącym podstawę ujawnienia danych w systemie informacji oświatowej w zbiorze danych obejmującym dane o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z orzeczeń. Jednocześnie podmioty zobowiązane do prowadzenia baz danych oświatowych zostały zobligowane do ich aktualizowania i przekazywania według stanu na dzień do dnia 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o systemie informacji oświatowej).

Z regulacji prawnych zawartych w § 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 18 września 2008 roku wynika, że protokół z posiedzenia zespołu w swej treści zawiera informację o podjętym rozstrzygnięciu wraz z uzasadnieniem, to jednak zauważyć należy, że nie protokół stanowi przedmiot doręczenia wnioskodawcom, a orzeczenie przygotowane przez członka zespołu orzekającego (por. § 16 ust. 1 rozporządzenia). Podkreślić także należy, że załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 roku sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych zawiera wzory orzeczeń, o których mowa w art.71b ust.3 ustawy o systemie oświaty. Tak więc orzeczenia, o których wyżej mowa, posiadają sformalizowaną formę i mogą przybierać jedynie postać określoną tymi przepisami prawa. Jest to istotna okoliczność podkreślająca różnice między protokołem z posiedzenia zespołu a samym orzeczeniem będącym podstawą umieszczenia danych w bazie danych oświatowych. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że przepis art. 71b ust. 4 ustawy o systemie oświaty przewiduje tryb odwoławczy do kuratora oświaty od orzeczeń wskazanych w art. 71b ust. 3 tejże ustawy. Co przy tym istotne, orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b powołanej ustawy, wydawane są jak to wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 18 września 2008 r. na wniosek rodzica (opiekuna prawnego) dziecka. Z § 6 ust. 10 tegoż aktu prawnego wynika ponadto, że wnioskodawca może wziąć udział w posiedzeniu zespołu i przedstawić swoje stanowisko, gdyż przewodniczący zespołu zawiadamia go o terminie posiedzenia. Również z treści § 17 ust. 1 rozporządzenia wynika, że od orzeczenia doręczonego wnioskodawcom przysługuje za pośrednictwem zespołu, który wydał orzeczenie, odwołanie do kuratora oświaty. Oznacza to też, że od decyzji kuratora oświaty przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tak więc wskazane przepisy prawa przewidują odrębny tryb odwoławczy od orzeczeń wydawanych przez zespół poradni psychologiczno-pedagogicznej. Regulacje te dowodzą zatem, że orzeczenie zespołu działającego w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, o których stanowi art. 71b ust. 3-3b u.s.o., podejmowane jest w sprawie indywidualnej w konkretnym stanie faktycznym, na podstawie generalno-abstrakcyjnych norm administracyjnego prawa materialnego i w sposób władczy kształtuje uprawnienia jego adresata (podmiotu usytuowanego na zewnątrz zespołu orzekającego). Ustawodawca określa prawną formę działania zespołu mianem orzeczenia. W efekcie oznacza to, że orzeczenia zespołów są innymi niż decyzje – aktami administracyjnymi. Natomiast zespoły orzekające pełnią funkcję organów administracji publicznej w oparciu o przyznaną im przez ustawodawcę kompetencję szczególną do wykonywania administracji publicznej w drodze wydawania aktów administracyjnych. Ze względu na brak wyłączenia w przepisach ustawy o systemie oświaty stosowania norm procedury administracyjnej oraz charakter i rodzaj prawny istoty tych orzeczeń, zastosowanie przy ich wydaniu znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. J. Chmielewski "Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 223/14, opubl. OSP 2016/4/36). Zatem tylko i wyłącznie w ww. postępowaniu bądź też ewentualnie w postępowaniu nadzwyczajnym lub innym przewidzianym trybie prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego można poddać kontroli pod względem zgodności z prawem treść orzeczenia, w tym także można kontrolować prawidłowość w zakresie oznaczenia daty jego wydania. Natomiast w postępowaniu, w którym organy orzekły wobec jednostki samorządu terytorialnego o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej mamy już do czynienia z ostatecznym orzeczeniem zespołu, które nie zostało we wskazanym wyżej trybie poddane kontroli pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 71b ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jak i w § 17 rozporządzenia, udział biorą wnioskodawcy (rodzice, opiekunowie prawni) dziecka, a postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej prowadzone na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst toczy się bez udziału tychże wnioskodawców. Zatem w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst oraz w postępowaniu prowadzonym na wniosek rodzica lub opiekuna prawnego dziecka celem wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty nie ma tożsamości podmiotów. Niewątpliwie orzeczenie, o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, posiada walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Pamiętać jednak należy, że przeprowadzenie dowodu przeciw treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.) wymaga inicjatywy dowodowej po stronie podmiotu, który dąży do podważenia domniemania zgodności z prawdą czy domniemania prawdziwości, autentyczności dokumentu urzędowego. Może to jednak nastąpić w postępowaniu, w którym udział bierze adresat orzeczenia, co do którego możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwnego treści tego dokumentu urzędowego. W tym stanie rzeczy organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej także w zakresie daty wydania wspomnianego wyżej orzeczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 roku (załącznik do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2009 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010). Ponadto z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 roku o systemie informacji oświatowej wynika, że dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane na dzień 30 września każdego roku. Również w § 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, został wskazany termin 30 września każdego roku jako data, do której możliwe jest wprowadzanie danych do baz danych oświatowych. Oznacza to, że podmioty zobligowane do uzupełniania baz danych oświatowych mogą to czynić wyłącznie do dnia 30 września każdego roku poprzedzającego przyznanie subwencji oświatowej w określonej wysokości. Tak więc termin 30 września jest terminem ustawowym, a co najważniejsze jest to termin materialnoprawny. Powyższe skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do uzupełniania i aktualizowania danych w bazie danych oświatowych nie ma podstaw do wprowadzenia do bazy danych oświatowych uczniów, wychowanków, którzy na tę datę nie spełniają ustawowych warunków, w tym nie posiadają orzeczenia o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazującego w sposób jednoznaczny, iż zostało ono wydane najpóźniej w dniu 30 września.

W związku z powyższym, skoro w rozpatrywanej sprawie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 roku A. umieszczono ucznia, który na tę datę nie posiadał orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej, to tym samym zasadne jest stanowisko organu, iż Zespół [...] zawyżył o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P5. W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko organów za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ. U. z 2015 r., poz. 1804).

Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmuje kwotę 631 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej i kwotę 2.400 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika organu. W tym ostatnim przypadku Sąd miarkował należne pełnomocnikowi wynagrodzenie, zważywszy że na jednym posiedzeniu Sądu były rozpoznawane dwie jednobrzmiące skargi kasacyjne, co miało wpływ na związany z tym nakład pracy pełnomocnika organu.