Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1847/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7,77,107 par. 3 art. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister") decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań S. Z. (dalej jako "skarżący") i Powiatu [...], uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w części stwierdzającej, że parcela [...] położona w granicach aktualnej dz. nr [...] w [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret" (pkt 1); stwierdził, że parcela [...] położona w granicach aktualnej dz. nr [...] w [...] podpadała pod działanie ww. przepisu (pkt 2); utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia (pkt 3).

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący wnioskiem z 9 października 2017 r. wystąpił do Wojewody o wydanie, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. Nr 10, poz. 51), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", decyzji stwierdzającej, że nieruchomość składająca się z dz. nr [...], stanowiąca zespół [...] w [...] gmina [...], objęta [...], [...], [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Pismem z 29 lipca 2009 r., sprecyzowanym w dniu 21 września 2009 r., skarżący rozszerzył żądanie wniosku o dz. nr [...].

Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2014 r. stwierdził, że:

1) parcela [...] oraz [...] i część [...] w granicach aktualnej dz. nr [...] położonej w [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

2) parcele [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], parcele [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część [...], część [...], część [...], część [...], część [...] objętych [...] ks. tab. w granicach aktualnej dz. nr [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

3) część [...], część [...], część [...] objętych [...] ks.tab., część [...] objętej [...] i część [...] objętej [...] w granicach dz. nr [...], która w wyniku podziału utworzyła dz. nr [...] i nr [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z Lwh [...] ks.tab. [...]. Z kolei w Lwh [...] oznaczona została jako rola. Organ zauważył, że z przejętego przez Skarb Państwa majątku ziemskiego [...] od parcelacji wyłączony został obszar o pow. [...] ha, tzw. resztówka, którą przekazano [...], a następnie Wydziałowi [...]. W skład resztówki, jak wynika z uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. nr [...] oraz Protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1951 r. w sprawie przekazania tej resztówki na cele opieki społecznej, wchodziły grunty [...]. Na jej terenie w dniu przejęcia znajdowały się: [...]. Z kolei w protokole z [...] października 1945 r. w sprawie przekazania resztówki [...], jako inwentarz nieruchomy wyliczono: [...], zaś według stanu na dzień [...] marca 1950 r. na terenie resztówki znajdowały się budynki mieszkalne: [...] (protokół z [...] marca 1950 r. z oględzin resztówki). W dniu [...] stycznia 2009 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania, a przy piśmie z [...] sierpnia 2013 r. Starostwo Powiatowe w [...] przekazało pisemne oświadczenia na temat majątku [...] złożone przez H. W., M. J., H. S. i M. M., które dopuszczono jako dowód w sprawie. Zdaniem Wojewody, z materiału dowodowego wynika, że na terenie ww. resztówki znajdowały się liczne zabudowania, choć dowody te wykazują też pewne rozbieżności. I tak w protokole z [...] października 1945 r. jako inwentarz nieruchomy wyliczono budynki mieszkalne i gospodarcze, [...], podczas gdy w dokumencie "[...]" i "[...] r." wykazane zostały jedynie [...]. W oświadczeniach złożonych przez H. W., M. J., H. S. i M. M. wskazano, że na [...], w którym mieszkała [...]. W ocenie organu, na uwagę zasługuje jednak fakt, że powierzchnia dz. nr [...], która aktualnie wynosi [...] ha, jest znacznie mniejsza od obszaru całej [...], która liczyła [...] ha. Zatem część przejętych zabudowań znajdowała się poza granicami tej działki. Powyższe znajduje potwierdzenie w załącznikach do oświadczeń M. M. i M. J., z których wynika, że część omawianej resztówki, na której usytuowane były obiekty budowlane, położona jest poza obszarem objętym wnioskiem. Wojewoda uznał ostatecznie, że zebrany materiał dowodowy, przy uwzględnieniu różnic w stanie faktycznym uwidocznionym na mapach katastralnych, pozwala stwierdzić, że zabudowania ww. majątku znajdowały się na parcelach budowlanych oznaczonych l.kat [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podał, że założenie dworsko-parkowe w W., obejmujące zespół [...] z ogrodami warzywnymi od zachodu, zespół [...] w części centralnej, zespół [...] z dziedzińcem od wschodu, decyzją z [...] marca 1985 r. nr L.dz. [...] wpisane zostało do rejestru zabytków pod nr [...]. W granicach obszaru objętego ochroną znajdują się: pałac, zespół bramny z dozorcówką i murem, budynki gospodarcze i wozownia, budynki gospodarcze-folwarczne i budynek spichlerza oraz park (por. "[...]", K. 1983 r.; decyzja z [...] marca 1985 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków; kopia zaświadczenia Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w K. z [...] kwietnia 1999 r.).

Organ podał, że w oparciu o mapy katastralne ustalono, że znajdująca się w centralnej części zespołu dworsko-parkowego parcela [...] (zabudowana pałacem) posiadała kształt nieregularnego wieloboku otoczonego obszarem parceli [...], która zgodnie z użytkiem wykazanym w Lwh [...] ks.tab. stanowiła park. Istnienie w tej części założenia parku potwierdza starodrzew opisany w opracowaniu "[...]". Od strony północnej sąsiedztwo [...] stanowiła [...] wykazana w Lwh [...] ks.tab. jako bagno. Na mapie katastralnej z 1848 r., opisanej jako plan klasyfikacyjny z [...] lutego 1936 r., [...] oznaczona została symbolem W III - woda. Natomiast z opisu zamieszczonego w opracowaniu "[...]" wynika, że na terenie parku znajdował się staw o pow. [...] ha, który w latach 70-tych XX w. został zasypany. Na położenie stawu wskazał także w swoim oświadczeniu M. M. Z kolei H. S. podała, że "we Dworze zamieszkiwali Państwo S., zarządca pan S. W. z żoną i dwójką dzieci oraz matka zarządcy pani S. (...) oprócz tych osób mieszkała również pokojówka, lokaj i kucharka". W innym miejscu tego samego oświadczenia wskazała jednak, że budynek który był "w połowie zamieszkały przez Państwo S. (zarządców)" usytuowany był "przy bramie głównej po lewej stronie", a w drugiej połowie tego budynku "mieściły się stajnie dla koni (obecny pawilon B)". Organ zauważył, że wynikła w tej kwestii nieścisłość wyeliminowana została przez inne dowody zebrane w sprawie. I tak M. M. wskazał, że rządca S. mieszkał "zaraz za bramą główną majątku po lewej stronie". Nadto z zeznań skarżącego wynika, że dwór w W. był zamieszkiwany przez jego rodziców, którzy pobrali się prawdopodobnie w 1937 r., natomiast A. nigdy w W. nie mieszkał, mieszkał w W. (dowód: Protokół przesłuchania stron z dnia [...] października 2009 r.). Wobec tego Wojewoda przyjął, że zarządca majątku nie zamieszkiwał budynku dworu, a jego mieszkanie znajdowało się w innej części majątku. Z powyższego wynika, że dwór ([...]) wraz z otaczającym go parkiem (część [...]), w którym mieścił się staw ([...]), znajdujące się na części dz. nr [...] stanowił reprezentacyjną cześć założenia dworsko-parkowego w W., wykorzystywaną na cele mieszkalno-rekreacyjno-wypoczynkowe właściciela i jego rodziny. Żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wskazuje, aby dwór ten oraz otaczający go park ze stawem był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów działalności rolniczej, w szczególności zaś do sprawowania bieżącego zarządu nad folwarkiem, tym bardziej że rządcówka położona była poza budynkiem pałacu. Żaden również dokument nie wskazuje, że znajdujący się na terenie staw miał przeznaczenie hodowlane. W tej sytuacji organ uznał, że parcela budowlana [...], na której znajdował się pałac, a także część [...] stanowiąca park, oraz [...] staw, objęte Lwh [...] ks. tab., w granicach aktualnej dz. nr [...], nie podlegały przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu.

Organ wskazał dalej, że zabudowania gospodarcze majątku znajdowały się na parcelach budowlanych oznaczonych l.kat [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Choć parcel takich nie można uznać za nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to jednak sam fakt zabudowania nieruchomości ziemskiej określonymi obiektami budowlanymi nie stanowi negatywnej przesłanki do jej przejęcia na cele reformy rolnej. Organ zauważył, że zabudowania, tj. spichlerz - [...], stodoły – [...], [...], [...], kuźnia lub wozownia - [...], obora i stajnia, a także mieszkanie rządcy - [...], podpiwniczony budynek w którym mieszkała służba i przechowywano mleko - [...], wiążą się z działalnością rolniczą i są niezbędne do jej prowadzenia. Istnienie tych zabudowań umożliwiło bowiem wykorzystanie użytków rolnych, zatem ich związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym nie budzi wątpliwości. W tej sytuacji organ uznał, że ww. parcele budowlane, podlegały przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, gdyż były funkcjonalne związane z gospodarstwem rolnym majątku.

Odnosząc się do pozostałych parcel stanowiących przedmiot postępowania Wojewoda zauważył, że zgodnie z wykazem hipotecznym Lwh [...] ks.tab. parcele gruntowe stanowiły: [...] - ogród, [...] - pastwisko, [...] - ogród, [...] - łąka, [...] - pastwisko, [...]-ogród, [...] - pastwisko, [...] - rola, [...] - rola, [...] - rola, [...] - pastwisko, [...] – pastwisko, zaś ujawniona w Lwh [...] [...] stanowiła łąkę, a następnie użytek rolny, a ujawniona w Lwh [...] [...] - użytek rolny. W oparciu o dokumenty udostępnione przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. ustalono, że na przedmiotowym terenie znajdowały się liczne sady (dowód: "[...]", 1983 r., Karta ewidencyjna-karta zbiorcza zespołu podworskiego W.). Porównanie tych dokumentów wykazało, że miejsce usytuowania sadów odpowiada położeniu parcel [...], [...], [...] wskazanych w Lwh [...] jako ogród, co dowodzi, że parcele te stanowiły w istocie ogrody owocowe. Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia w skład użytków rolnych wchodziły grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i sadownicze. Sady i ogrody owocowe, a także pastwiska i grunty orne, stanowiły zatem użytki rolne, więc podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Z powyższych przyczyn organ uznał, że wskazane parcele podlegały przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Wojewoda wskazał dalej, że w skład aktualnej dz. nr [...] weszła również część [...] objęta Lwh [...] ks.tab., stanowiąca drogę. Z mapy katastralnej wynika, że parcela ta zapewniała komunikację pomiędzy poszczególnymi częściami majątku, których rolniczy charakter, czy też związek funkcjonalny został stwierdzony w niniejszym orzeczeniu. Zatem przeznaczenie parceli [...] miało charakter gospodarczy, bowiem wykorzystywana była na potrzeby części gospodarczej majątku. Droga ta wiązała się z działalnością rolniczą i była niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania budynków gospodarczych majątku, w których prowadzono działalność rolniczą. Jej związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym nie budzi wątpliwości. Z powyższych przyczyn również ta parcela podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli Powiat [...] i S. Z.

Powiat [...] zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej pkt 1 w zakresie w jakim stwierdza, że parcela [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W jego ocenie, Wojewoda błędnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, że znajdujący się na terenie założenia dworsko-parkowego staw ([...]) miał przeznaczenie hodowlane, w sytuacji gdy parcela ta nie wchodziła w skład parku (usytuowanego na [...]), a jedynie sąsiadowała z nim od strony północnej i otoczona była [...], czyli pastwiskiem, co w sposób pośredni wskazuje, że istniało funkcjonalne powiązanie stawu z gospodarstwem rolnym. Również przedłożone w sprawie przesłuchania świadków wskazują, że istniał związek funkcjonalny stawu z gospodarstwem rolnym, bowiem wykorzystywano go do pojenia bydła i hodowli ryb.

S. Z. zaskarżył natomiast decyzję z [...] czerwca 2014 r. w zakresie pkt 2, zarzucając Wojewodzie błędną ocenę, że parcele budowlane, na których znajdowały się zabudowania gospodarcze majątku (tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy parcel budowlanych nie można uznać za nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Skarżący zauważył również, że wbrew ocenie organu, parcele [...], [...] i [...] stanowiły przydomowy ogród. Wniósł jednocześnie o sporządzenie i załączenie do akt aktualnego operatu geodezyjnego obejmującego szczegółowo granice parcel opisanych w decyzji.

Minister decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2014 r. w części stwierdzającej, że parcela [...] położona w granicach aktualnej dz. nr [...] w W., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (pkt 1) i stwierdził, że parcela ta podpadała pod działanie ww. przepisu (pkt 2); utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia (pkt 3). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja Wojewody, wobec jej niezaskarżenia w zakresie pkt 3 i 1 (w części orzekającej, że [...] i część [...] w granicach aktualnej dz. nr [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu), stała się w tej części ostateczna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do odwołania skarżącego Minister wskazał, ze zgodnie z Lwh [...] parcele [...], [...], [...], [...] oraz część [...], część [...] i część [...] stanowiły pastwiska ([...], [...], [...] i [...]), łąki ([...]) i grunty rolne ([...] i [...]). W § 4 rozporządzenia zdefiniowano natomiast użytki rolne jako m.in. grunty orne, łąki i pastwiska. Niewątpliwie więc nieruchomości te podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Parcela [...] stanowiła z kolei drogę. Ze znajdującej się w aktach mapy katastralnej wynika, że zapewniała ona komunikację między poszczególnymi częściami majątku o rolniczym charakterze. Była więc niezbędna na potrzeby funkcjonowania części gospodarczej majątku, zapewniając dostęp do budynków użytkowych, a zatem i ona podpadała pod działanie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu. Z uwagi na brak dowodów na odmienne wykorzystanie tych gruntów, Minister w całości podzielił stanowisko Wojewody w zakresie ww. parcel. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że zgodnie z Lwh [...] parcele [...], [...] i [...] stanowiły przydomowy ogród, Minister zauważył, że z uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] września 1951 r. oraz protokołów z [...] marca 1950 r. i [...] października 1951 r., dotyczących zagospodarowania resztówki [...] wynika, że powierzchnia sadów wchodzących w skład zespołu dworskiego (o pow. ok. [...] ha) wynosi ok. [...] ha, a więc obejmuje blisko połowę jego powierzchni, znacznie zaś przekracza powierzchnię dworu i otaczającego go parku (ok. [...] ha). Drugi z wymienionych protokołów wskazuje, że drzew owocowych (w wieku 10-15 lat, a więc posadzonych w latach 30-tych XX w.) na terenie resztówki było kilkaset. W tej sytuacji twierdzenie, że sady stanowiły ogród przydomowy jest bezzasadne. Zdaniem Ministra, ww. parcel nie sposób uznać za ogród przydomowy również ze względu na ich położenie. [...] i [...] znajdują się w oddaleniu od dworu i otaczającego go parku, są od niego oddzielone zabudowaniami gospodarczymi, a [...] również drogą. § 4 rozporządzenia definiował przy tym ogrody warzywne i sadownicze jako użytki rolne. Powyższe wskazuje, że [...], [...] i [...] miały charakter rolny, wykorzystywane były do produkcji gospodarczej, a więc podlegały przejęciu na potrzeby reformy rolnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, że zabudowania gospodarcze majątku W. znajdujące się na [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiły parcele budowlane, a nie rolnicze, i jako takie nie podpadały pod działanie dekretu, Minister podniósł, że w sprawie istotne było ustalenie, czy posadowione na nich budynki były lub mogłyby być wykorzystywane w produkcji rolnej. Z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że na parcelach tych znajdowały się spichlerz ([...]), stodoły ([...], [...] i [...]), wozownia i kuźnia ([...]), obora i stajnia oraz mieszkanie rządcy ([...]), mieszkanie służby oraz przechowalnia mleka ([...]), były to zatem budynki niewątpliwie służące produkcji rolnej.

Minister podzielił natomiast zarzuty odwołania Powiatu [...] dotyczące pkt 1 rozstrzygnięcia Wojewody, w części dotyczącej [...]. Zdaniem organu, Wojewoda bezpodstawnie przyjął, że staw położony na tej parceli stanowił część parku, bowiem pominął okoliczność, że parcela ta otoczona była parcelą [...], stanowiącą, zgodnie z księgą hip. [...], pastwisko. Sama parcela [...] określona została w księdze hip. [...] jako bagno. Informacja ta wraz z zawartym w opracowaniu "[...]" wskazaniem, że staw zarastał w latach 30-tych XX w. świadczą, że staw pozbawiony był reprezentacyjnego i krajobrazowego charakteru. Z planu katastralnego wynika ponadto, że choć staw graniczy od południa z zespołem parkowym, to jednak znajduje poza jego obrębem. Od północy graniczy z sadem, natomiast od wschodu i zachodu z podwórzami gospodarczymi i posadowionymi na nich kompleksami budynków gospodarczych. W tej sytuacji Minister uznał, że staw niemający samoistnego charakteru, wkomponowany jednak w gospodarczą część majątku, podlegał pod działanie dekretu.

W skardze na decyzję Ministra skarżący wniósł o jej zmianę, ewentualnie uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez uznanie, że parcele wskazane w treści zaskarżonej decyzji podlegają tej regulacji;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez: błędne ustalenie, że budynek na [...] związany był z produkcją rolną, mimo okoliczności dowodzących jego funkcjonalnego powiązania z zespołem budynków mieszkalnych oraz parku; bezzasadne przyjęcie, że budynki na [...] i [...] stanowiły obiekty związane z prowadzeniem działalności rolniczej, mimo faktycznego ich wykorzystywania w 1944 r. oraz w latach poprzedzających, wyłącznie na potrzeby mieszkalne i związane z funkcjonowaniem pałacu; pozbawione podstaw ustalenie, że staw na [...] związany był z produkcją rolną i nie stanowił części składowej zespołu pałacowo-parkowego, a [...] związana była z produkcją rolną, mimo istnienia faktów potwierdzających związanie tych nieruchomości w 1944 r. oraz w latach poprzedzających z funkcją mieszkalną pałacu;

3. art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nieobjęcie treścią decyzji przynależnej do [...] drogi dojazdowej z bramą pałacową prowadzącą do zespołu pałacowo-parkowego;

4. art. 75 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń na zeznaniach świadków, których weryfikacja nie jest możliwa lub znacząco utrudniona;

5. art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie działań niezbędnych dla właściwego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący oraz nienależyty całokształtu stany faktycznego;

6. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że budynek położony na parceli [...] stanowił stróżówkę wartownika przy bramie, organ zauważył, że skarżący nie zakwestionował, że przechowywane było tam również mleko. Faktyczny sposób wykorzystywania budynku stanowi natomiast decydującą przesłankę do stwierdzenia podpadania budynku pod przepisy dekretu. Również oświadczenie skarżącego, jakoby budynek posadowiony na [...] zajmowany był w połowie przez zarządcę, a w połowie stanowił pomieszczenie dla koni, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku budynku na [...], w którym znajdowała się kuźnia. Skarżący twierdzi bowiem, że kuźnia była w innym miejscu, jednak nie wskazuje na jakie cele wykorzystywany ww. budynek.

Powiat [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że parcele, o których mowa w zaskarżonej decyzji podpadały pod działanie dekretu. Jako niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. i wskazał, że organy wydane decyzje oparły na szerokim materiale dowodowym.

W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z 10 lipca 2018 r. skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji zapadło na skutek odwołania Powiatu [...], który stanął na stanowisku, że parcela [...], na której znajdował się staw, była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym. Minister uwzględniając to odwołanie zmienił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w powyższym przedmiocie i uchylając w tej części decyzję pierwszej instancji orzekł co do istoty sprawy na niekorzyść skarżącego. Skarżącemu jednak, wbrew zasadzie wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a., nie umożliwiono wypowiedzenia się co do powyższego stanowiska Powiatu [...] przed wydaniem decyzji odwoławczej. Gdyby skarżący został powiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, mógłby złożyć wniosek o przesłuchanie siebie, czy wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (np. z zakresu architektury krajobrazu), celem potwierdzenia faktu powiązania stawu z założeniem dworsko-parkowym. Skarżący zauważył również, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na czym organ oparł się w kwestiach takich, jak ustalenie gdzie znajdowała się [...] w odniesieniu do istniejących obecnie działek i innych dawnych parcel, oraz co się na tej parceli znajdowało. Na s. 6 zaskarżonej decyzji, w zakresie usytuowania parceli ze stawem, organ powołuje się jedynie np. na plan katastralny, nie wskazując jednak, o jaki dokument chodzi. Tymczasem organ pierwszej instancji powoływał się na dwie różne mapy katastralne, pomiędzy którymi dostrzegł rozbieżności, choć ich nie wyjaśnił. Podstawy ustaleń organu co do położenia parceli ze stawem są więc nieweryfikowalne. Skarżący podniósł również, że w swoim odwołaniu wystąpił o sporządzenie i załączenie aktualnego operatu geodezyjnego obejmującego granice parcel opisanych w decyzji (tj. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety), jednak organ do wniosku tego się nie odniósł, czym naruszył art. 136 § 1 w zw. z art. 84 i art. 78 § 1 K.p.a. Odnosząc się do pkt 3 zaskarżonej decyzji skarżący zauważył, że w odwołaniu zakwestionował ustalenia Wojewody co do rolniczego charakteru określonych parcel, w części wskazując, że były to parcele budowlane, a w części, że stanowiły przydomowy ogród. Organ odwoławczy nie przeprowadził jednak w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, jak również nie poczynił ustaleń dotyczących tego, gdzie dokładnie znajdowały się parcele objęte omawianym rozstrzygnięciem w odniesieniu do istniejących obecnie działek i innych dawnych parcel oraz co się na tych parcelach znajdowało. Jest to o tyle istotne, że Wojewoda w kilku miejscach uzasadnienia decyzji przyznał, że poszczególne dokumenty przedstawiają odmienny stan faktyczny. Mimo to, ani on, ani organ odwoławczy nie wyjaśnił, na czym rozbieżności te polegają oraz co konkretnie wynika z poszczególnych dokumentów. Skoro wiec ustalenia organów dotyczące położenia poszczególnych parcel są niejasne i oparte na dokumentach, pomiędzy którymi zachodzą rozbieżności dostrzeżone przez organy, lecz nieusunięte, to można uznać, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, którymi organ nie dysponował. Niewątpliwie więc brak dowodu z opinii biegłego geodety stanowił naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy, w zakresie ustaleń co do rolniczego charakteru poszczególnych parcel oraz charakteru budynków, które znajdowały się na tych parcelach, oparł się na oświadczeniach M. M., H. W., M. J. i H. S. nadesłanych przez Starostwo Powiatowe w K. (stronę zainteresowaną rozstrzygnięciem niekorzystnym dla skarżącego), opatrzonych podpisami notarialnie poświadczonymi, przez osoby w podeszłym wieku, w świetlicy Domu Pomocy Społecznej w W. (znajdującego się na terenie kompleksu dworskiego, którego dotyczy sprawa), w obecności notariusza, który przybył na miejsce; spisanych pismem komputerowym i opatrzonych załącznikami w postaci starannie opisanych map, co prowadzi do wniosku, że nie zostały ona przygotowane przez osoby, które je podpisały. Powyższe, w ocenie skarżącego, prowadzi do wniosku, że oświadczenia są niewiarygodne. Organ nie powinien opierać ustaleń na ww. oświadczeniach, bez zweryfikowania ich wiarygodności, w drodze przesłuchania osób je podpisujących w charakterze świadków (art. 75 § 1 K.p.a.) z udziałem stron (art. 79 K.p.a.). Organy zaniechały także przesłuchania skarżącego celem zweryfikowania okoliczności dotyczących przeznaczenia poszczególnych parcel (art. 86 K.p.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 7 K.p.a. organ administracji w toku postępowania obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie - stosownie do art. 80 K.p.a. - na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane podstawowe zasady postępowania obowiązują w pełni organ odwoławczy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze nie było przeprowadzone z poszanowaniem tych zasad, a w konsekwencji zaskarżona decyzja musiała zostać uznana za wydaną z ich naruszeniem. Sąd stwierdził, że w konsekwencji powyższego także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom stawianym mu w art. 107 § 3 K.p.a.

Przede wszystkim wskazania wymaga, że zestawiając treść odwołania skarżącego, w którym zakwestionował on decyzję Wojewody z [...] czerwca 2014 r. w zakresie jej pkt 2, z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie sposób stwierdzić, aby organ odwoławczy w sposób wnikliwy i wyczerpujący odniósł się do przedstawionych zarzutów, które dotyczyły m.in. tak istotnej kwestii, jak uznanie, że parcele budowlane, na których znajdowały się zabudowania gospodarcze majątku [...] (tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz nieuwzględnienie, że parcele [...], [...] i [...] stanowiły przydomowy ogród.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób i na podstawie jakiego materiału dowodowego organ ustalił, gdzie dokładnie znajdowały się parcele objęte omawianym rozstrzygnięciem w odniesieniu do istniejących obecnie działek ewidencyjnych i innych dawnych parcel oraz co się na tych parcelach znajdowało. Jest to o tyle istotne, jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącego na rozprawie, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przyznał, że poszczególne dokumenty przedstawiają odmienny stan faktyczny. Mimo tego, i choć organ pierwszej instancji podjął próbę wyjaśnienia, jakie dokumenty uznał za wiarygodne w sprawie, organ odwoławczy nie wyjaśnił konkretnie, na czym rozbieżności te polegają. Powyższe wymaga natomiast dokonania wyczerpujących ustaleń organu, a następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji, aby ocena odnośnie do przeznaczenia poszczególnych parcel, jak i znajdujących się na nich zabudowań, nie była dowolna.

Organ odwoławczy nie odniósł się również do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącego o sporządzenie i załączenie aktualnego operatu geodezyjnego obejmującego granice parcel opisanych w decyzji (tj. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety). Jeśli wniosek taki organ uważał za niezasadny, powinien był wyjaśnić przyczyny takiej decyzji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że ustalenia organów dotyczące położenia poszczególnych parcel są niejasne i oparte na dokumentach, pomiędzy którymi zachodzą rozbieżności, dostrzeżone przez organ pierwszej instancji, lecz nieusunięte zarówno przez Wojewodę, jak i Ministra. Zaniechanie powyższego, z przyczyn wyżej podanych, naruszało przepisy art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżący kwestionuje ustalenia organów co do rolniczego przeznaczenia niektórych parcel zabudowanych budynkami, np. stróżówką (którą organy uznały za przechowalnię mleka); mieszkaniem rządcy, w którym jak twierdzi skarżący trzymano również konie do bryczek; prywatną wozownią i kancelarią oraz kaplicą urządzoną przez matkę skarżącego (tj. budynkiem uznanym przez organy jako kuźnia).

W rezultacie trzeba przyznać rację skarżącemu, że sprawa nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Rzetelnie prowadzone postępowanie dowodowe polega na odniesieniu się do wniosków dowodowych stron. To przy tym na organie ciąży obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego - bez względu na inicjatywę stron. W niniejszej sprawie bez właściwego uzasadnienia Minister pominął wnioski dowodowe skarżącego, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, na jakich konkretnie dowodach oparł się wydając zaskarżoną decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W konsekwencji, w ocenie Sądu przedstawione działanie organu odwoławczego, oprócz naruszenia ww. przepisów prawa procesowego, stanowi także naruszenie zasady przekonywania z art. 11 K.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji - w ocenie Sądu - nie odpowiada natomiast wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podzielił również zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez Ministra w prowadzonym postępowaniu odwoławczym art. 10 K.p.a. Skarżącego, ani też innych stron postępowania, nie poinformowano bowiem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) nakłada natomiast na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest jednak dokumentu, z którego wynikałoby, że organ odwoławczy obowiązkowi temu sprostał. Należy wskazać, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i przedstawienie dodatkowych argumentów mogących podważyć wynik sprawy. Zdaniem Sądu, okoliczności podnoszone w skardze i piśmie procesowym z 10 lipca 2018 r., przemawiają za uznaniem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Minister nie poinformował bowiem strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jest to o tyle istotne, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek dwóch odwołań, tj. skarżącego oraz Powiatu [...], które to podmioty mają sprzeczne interesy w sprawie. W konsekwencji rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji, które zapadło po uwzględnieniu odwołania Powiatu [...], jest rozstrzygnięciem niekorzystnym dla skarżącego, bowiem organ odwoławczy, zmieniając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, stanął na stanowisku, że parcela [...], na której znajdował się staw, była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, nie zaś z założeniem dworsko-parkowym. Zdaniem natomiast skarżącego, ustalenia organu odwoławczego odnośnie do charakteru (przeznaczenia) stawu są dowolne i dokonane zostały z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów wbrew art. 80 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że w postępowaniu odwoławczym organ naruszył art. 10 § 1 K.p.a., gdyż uniemożliwił stronie odniesienie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania, co do należytego przeprowadzenia postępowania odwoławczego i uzasadniania wydawanej decyzji. Organ ponownie dokona analizy akt sprawy i oceni, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (konkretnie w odniesieniu do parcel wskazanych w obu złożonych odwołaniach od decyzji Wojewody) istniał "związek funkcjonalny" (gospodarcza całość) pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolnym a częściami składowymi majątku ziemskiego niemającymi stricte charakteru rolnego, w kontekście powiązań gospodarczych. Organ odniesie się również do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącego o powołanie biegłego geodety, rozbieżnych informacji odnośnie do sposobu użytkowania poszczególnych budynków znajdujących się na parcelach wchodzących w skład przedmiotowego majątku, a także do kwestii faktycznego użytkowania znajdującego się na nieruchomości stawu. Jeszcze raz podkreślić należy, nie przesądzając o wyniku ustaleń organu odwoławczego, a w konsekwencji o treści decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, że decyzja organu administracji publicznej nie może pozostawiać wątpliwości, jakie nieruchomości (o jakiej powierzchni, granicach i sposobie użytkowania), podpadają bądź nie pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.