Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 946/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 uat. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Zdzisław Kostka del WSA Paweł Groński Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 73/14 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 73/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. i J. małżonków K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że powyższą decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]- po rozpatrzeniu odwołania B. i J. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. znak [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości K. – utrzymało w mocy tę decyzję. Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku B. i J. K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że objęta wnioskiem działka nr ewid. [...] stanowi użytek rolny klasy RIIIa (0,28 ha) oraz RIIIb (0,12 ha), a zatem zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wobec nie uzyskania przez inwestorów takiej zgody brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podzieliło powyższe stanowisko, wskazując, że z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. - wynika, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wprowadzona z tą datą zmiana przepisu wprowadzała zasadę, że wszystkie grunty rolne wymienionych klas podlegają ochronie przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze niezależnie od ich powierzchni, zaś przed jego nowelizacją takiej zgody wymagały tylko te grunty, których zwarty obszar przeznaczony do takiej zmiany przekraczał 0,5 ha powierzchni. W ocenie Kolegium nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia przepisów postępowania wskutek wydania decyzji w oparciu o przepisy mniej korzystne dla inwestorów. Skoro zmiana przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została wprowadzona w życie z dniem 26 maja 2013 r., to wobec braku przepisów intertemporalnych obowiązkiem organu było stosowanie przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, a nie w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium B. i J. K. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7, 8, 12 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący już w 2002 r. złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia części działek rolnych, tj. działek nr ewid. [...] i [...] (obecnie nr ew. [...] i [...]) z rolnych na budowlane z uwagi na niewykorzystywanie ich na cele rolnicze;

2. art. 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący ponownie złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na gruncie korzystniejszych przepisów wynikających z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujących w dniu złożenia powyższego wniosku (od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 25 maja 2013 r.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd przytoczył brzmienie art. 59 ust. 1oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) - dalej u.p.z.p.- i wskazał, że jest bezsporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, oznaczona jako działka nr ewid. [...], stanowi użytek rolny klasy RIIIa (0,28 ha) oraz RIIIb (0,12 ha), który nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Przedmiotem sporu jest natomiast stwierdzenie, czy uwzględnienie wniosku skarżących o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było uzależnione od uzyskania przez nich takiej zgody. Z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to po pierwsze przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po drugie - sytuacji, w której teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym przypadku strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do stwierdzenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że pierwsza z sytuacji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy aktualnego stanu prawnego, zaś druga - wskazanych w tym przepisie "stanów zaszłych", tj. takich, gdy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była wymagana i została uzyskana w odniesieniu do konkretnego gruntu, przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/2010, ONSAiWSA 2013, nr 2 poz. 20).

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w sprawie brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, gdyż skarżący nie spełnili warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2013 r., poz. 503), obowiązującej od dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a więc Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z przepisu tego wynika, że wszelkie grunty rolne wymienionych klas podlegają ochronie przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze niezależnie od ich powierzchni. A zatem, Kolegium prawidłowo uznało, że z uwagi na klasę gruntów ornych przedmiotowej działki, tj. RIIIa oraz RIIIb, a także fakt, iż skarżący nie legitymują się zgodą organu właściwego na przeznaczenie gruntów rolnych działki na cele nierolnicze, wydanie skarżącym pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym skutkowałoby nieważnością takiej decyzji. Uwzględnienie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy skutkowałoby również naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jako, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przepisy odrębne w rozumieniu tego przepisu.

Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Wyjaśnił, że organy administracji nie mogły rozpoznać wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujące w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 20 maja 2013 r. W orzecznictwie sądowym i w literaturze ugruntowane jest stanowisko, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dniu wydania decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 293; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r., II SA/Wa 488/14, CBOSA). Zdaniem Sądu na wynik sprawy nie może mieć wpływu pismo skarżących z dnia 12 marca 2002 r., którego kopię dołączyli do skargi. Wbrew sugestiom skarżących, zawartym w skardze, nie można uznać, że pismo to stanowiło "pierwotny" wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zaś wniosek z dnia 20 maja 2013 r. był wnioskiem "ponownym". Z treści tego pisma wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych wchodzących w skład wspomnianej wyżej działki na cele budowlane, co miało się dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica. Do chwili obecnej plan taki nie został uchwalony. Sąd podkreślił też, że w piśmie z dnia 12 marca 2002 r. skarżący wnioskowali o zmianę przeznaczenia części działek rolnych o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K., nie precyzując o jaką część tych działek chodzi, a informując, że chcieliby na tym terenie wznieść jeden obiekt budowlany – dom mieszkalny. Numeracja ewidencyjna działek, o których mowa w tym piśmie, uległa zmianie przed złożeniem przez skarżących dwóch wniosków z dnia 20 maja 2013 r. W tej dacie skarżący złożyli: 1) wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. budynku mieszkalnego o wymiarach: 16 x 9 m, wysokości 8 m, powierzchni zabudowy 144 m2, szerokości elewacji frontowej 16 m, składającego się z parteru i poddasza użytkowego, o dachu dwuspadowym z kątem nachylenia połaci dachowych 35°, który to wniosek był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie ( k. 1, 2 akt administracyjnych I instancji );

2) wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. budynku mieszkalnego o wymiarach: 18 x 10 m, wysokości 8 m, powierzchni zabudowy 180 m2, szerokości elewacji frontowej 18 m, składającego się z parteru i poddasza użytkowego, o dachu dwuspadowym z kątem nachylenia połaci dachowych 35°, który to wniosek był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 74/14 (k. 1, 2 akt administracyjnych I instancji sprawy o sygn. akt II SA/Lu 74/14). Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, jak chcieliby skarżący, że składając powyższe wnioski ponowili swój wniosek z dnia 12 marca 2002 r. dotyczący ustalenia warunków zabudowy, to wniosku z dnia 12 marca 2002 r. nie można uznać za tożsamy z wnioskami z dnia 20 maja 2013 r. Oba wnioski złożone w 2013 r. jakkolwiek dotyczyły tego samego terenu, to zawierały żądanie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch odrębnych obiektów budowlanych na wyodrębnionych ewidencyjnie działkach, zaś pismo skarżących z dnia 12 marca 2002 r. wskazywało na zamiar budowy jednego budynku mieszkalnego na terenie o bliżej niesprecyzowanych granicach.

W skardze kasacyjnej B. i J. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 12 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niepełnej i nierzeczywistej kontroli działań i zaniechań organów administracji i pozostające w związku z tym błędne przyjęcie, że skarżona decyzja została wydana prawidłowo, a w związku z tym, że nie doszło do naruszenia przepisów, podczas gdy przy wydawaniu decyzji został pominięty i nieuwzględniony fakt, że skarżący już w 2002 r. złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia działek, tj. [...] i [...] (obecnie działki [...] i [...]), z rolnego na budowlane z uwagi na to, iż ww. działki nie były wykorzystywane przez skarżących na cele rolnicze, co w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.; dalej: o.g.r.l.) winno być wzięte pod uwagę w kontekście przeprowadzenia takiej zmiany;

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość racjonalnej kontroli i ocenie zgodności z prawem zachowania organów, a to nieuwzględnienie faktu, iż złożony przez skarżących w dniu 20 maja 2013 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na gruncie korzystniejszych przepisów wynikających z o.g.r.l. obowiązujących w dniu złożenia powyższego wniosku (do dnia 25 maja 2013 r.) był w istocie ponownym wnioskiem, w szczególności ze względu na zasadniczą tożsamość przedmiotu żądania;

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art.6, 7, 8, 9, 19 i 20 k.p.a., przejawiające się w nieprzeprowadzeniu przez Sąd rzetelnej kontroli w kwestii zgodności z prawem wydania niekorzystnej dla skarżących decyzji i przez to dokonanie niewłaściwej interpretacji w odniesieniu do art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t..j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: u.p.z.p.) – jako że organ administracyjny wydający decyzję w pierwszej instancji wobec pierwotnego wniosku z dnia 12 marca 2002 r. i jego doprecyzowania pod względem postulatywnym we wniosku z dnia 20 maja 2013 r. powinien być zobowiązany do rozpoznania wniosku według stanu prawnego obowiązującego najpóźniej na dzień 20 maja 2013 r.;

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l. przez niewzięcie pod uwagę wskazanego przepisu w treści obowiązującej najpóźniej w chwili złożenia ponownego wniosku, tj. na dzień 20 maja 2013 r. jako jedynie korzystnej dla skarżących z punktu widzenia skarżonej decyzji, oraz przepisów prawa procesowego, a to art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez całkowite pominięcie okoliczności bezczynności organu (w sprzeczności z art. 12 § 1 oraz z art. 35 § 1 w zw. z § 2 lub § 3 k.p.a.) - wobec wniosku złożonego przez skarżących 12 marca 2002 r., potwierdzonego dodatkowo, co do jego aktualności, na wezwanie Wójta Gminy [...] w dniu 13 września 2007 r. - która to bezczynność uniemożliwiła skarżącym uzyskanie pozytywnej dla nich decyzji na zasadach sprzed dnia 26 maja 2013 r.;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nie wywiązaniu się przez Sąd z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego;

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to wobec spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l., w szczególności wobec zastosowania przez organy administracyjne wykładni przepisów intertemporalnych oczywiście niekorzystnej i krzywdzącej dla skarżących, z pominięciem interpretacji - na korzyść obywatela - przepisów końcowych zawierających reguły intertemporalne w tym zakresie, a to art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 2 o.g.r.l.

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie - na zasadzie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed WSA i przed NSA, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w skardze do Sądu skarżący podkreślali fakt pominięcia przez SKO w [...] i Wójta Gminy [...] okoliczności, że skarżący już w dniu 12 marca 2002 r. wystąpili do Wójta z wnioskiem w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na budowlany, sygnalizując wolę wybudowania na działkach o nr ewid. [...] i [...] (odpowiadających obecnej działce o nr ewid. [...] - zmiana numeracji działek nastąpiła na skutek działań skarżących, którzy najpierw dokonali połączenia gruntów, w wyniku czego powstała działka nr [...], a następnie podzielili ją na dwie działki o nr [...] i [...]) domu mieszkalnego, doprecyzowując wniosek wskazaniem na rzeczywisty pozarolniczy (rekreacyjny) charakter korzystania z tych działek. Stąd chociażby — w szczególności z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i charakter działek —zachowanie Wójta jako organu właściwego rzeczowo do wydawania decyzji co do warunków zabudowy (art. 60 u.p.z.p.) powinno zmierzać w kierunku podjęcia takiej decyzji, ewentualnie ustosunkowania się do wniosku skarżących i ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawców. Bezczynność organu I instancji w kontekście wyjaśnienia sprawy skarżących i dokonania zmiany przeznaczenia działek na budowlane, pozbawiło skarżących możliwości spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wójt winien ustosunkować się do wniosku o zmianę przeznaczenia, zgłaszając docelowo ewentualne modyfikacje w zakresie przeznaczenia terenu do ewidencji gruntów i budynków prowadzonych dla obszaru Gminy [...]. Nawet bowiem jeżeli przyjąć, że pierwotny wniosek skarżących nie dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy, to zawierał postulat zmiany przeznaczenia terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ważnej decyzji o warunkach zabudowy, wiążące dla ustalenia przeznaczenia terenu są zapisy w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżących Sąd słusznie wskazuje na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jako podstawę materialnoprawną dla decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności odnosząc się do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie wobec terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo terenu objętego zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Jednak nie można uznać za prawidłowe, dla wytłumaczenia niekorzystnej dla skarżących decyzji w oparciu o stan prawny po dacie złożenia wniosku, posłużenie się tezą i odwołanie do treści uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. (II OPS 1/2010, LEX nr 621577). W sprawie brak było bowiem, zważywszy na bezczynność organu, decyzji o zmianie przeznaczenia działki na cele nierolnicze i nieleśne, która powinna zostać wydana z uwagi na wniosek skarżących z dnia 12 marca 2002 r. Łączna wielkość działek (mniej niż 0,5 ha) powodowała, iż nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia. Można zatem postawić tezę, że złożenie wniosku w 2002 r., podtrzymanego przez skarżących w 2007 r., a odnoszącego się do przeznaczenia działki na cele nierolnicze i nieleśne - spowodowało powinność rozpatrzenia wniosku według stanu prawnego obowiązującego na dzień wniesienia wniosku. Organ powinien wziąć pod uwagę na korzyść skarżących nie tylko fakt, że wniosek został złożony jeszcze przed zmianą stanu prawnego, ale również okoliczność niezmienności stanowiska skarżących w przedmiotowym zakresie. Wójt zaniechał nie tylko wydania decyzji, ale i - nie zważając na swoją właściwość rzeczową - nie zadośćuczynił wynikającej potrzebie pouczenia skarżących o konieczności złożenia wniosku co do udzielenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących nie można uznać stawianej w oderwaniu od stanu faktycznego tezy o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujące w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 20 maja 2013 r. Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze ugruntowane jest stanowisko, że przepisy k.p.a. nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy, a miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dniu wydania decyzji. Zdaniem skarżących w tym przypadku punktem odniesienia wydaje się być jednak art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 2, interpretowany przez pryzmat prawnie uzasadnionego interesu obywatela. Analizując ten przepis z wykorzystaniem metody językowej należy stwierdzić, iż wniosek skarżących powinien być rozpoznany według stanu prawnego sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), tj. przed 26 maja 2013 r. To zaś oznacza, że skarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów intertemporalnych ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która w podobnych przypadkach nakazuje wyraźnie stosować do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tutaj przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną przepisy ustawy dotychczasowej. Brak przepisów intertemporalnych w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. powoduje racjonalne uzasadnienie dla obowiązku sięgnięcia przez organ do przywołanych przepisów końcowych, a w związku z tym zastosowanie wykładni korzystnej dla obywatela i orzekania z korzyścią dla jego prawnie uzasadnionego interesu. Jeżeli z przepisów określających reguły kolizyjne w czasie wynika konieczność rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy według stanu prawnego na dzień zawisłości sprawy, czyni to nieistotnym rozważania Sądu dotyczące tożsamości żądań skarżących, w szczególności w kontekście wniosku z dnia 12 marca 2002.r. i wniosku z dnia 20 maja 2013 r. Skarżący zaznaczyli, że obydwa wnioski złożone w 2013 r. (a więc także ten dotyczący działki o nr ewid. [...]), jak i wniosek z dnia 12 marca 2002 r. dotyczyły tego samego terenu, przy czym nie wydaje się znacząca liczba budynków, które miałyby zostać posadowione na wskazanych działkach, lecz wola skarżących co do zmiany przeznaczenia działek i uzyskania ustalenia warunków zabudowy dla tego obszaru. W tej sytuacji nie powinny być uznane za istotne względy ilościowe, lecz przedmiotowe (co do uzasadnienia zmiany przeznaczenia mającego znaczenie przy decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Po pierwsze, nie można podzielić zarzutu rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) - dalej: u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej zwanej: "u.p.z.p.", - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy. Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać warunku ustanowionego w pkt 4 ustępu 1 tego przepisu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym przypadku (część pierwsza art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, (...) gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do ustalenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...), a więc czy istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody właściwego organu. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia zwrotu "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Takie sformułowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nawiązujące do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oznacza, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mamy do czynienia z przedmiotowym określeniem terenu. Przedmiotowe określenie terenu świadczy o tym, iż ustawodawca do celów planowania przestrzennego - śladem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - wyróżnił dwie kategorie terenów: 1) tereny wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i 2) tereny niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Do kategorii terenów niewymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia należą takie tereny, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia z mocy obowiązującego prawa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (część pierwsza tego przepisu) możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza zatem wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. podlegał kolejnym nowelizacjom. W tej sytuacji istotne znaczenie mają przepisy intertemporalne. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w dniu [...] listopada 2013 r. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w dniu [...] sierpnia

2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie nowelizacja art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. miała istotne znaczenie, gdyż przed jego nowelizacją uzyskanie zgody właściwego ministra wymagane było w razie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Natomiast w wyniku zmiany powyższego przepisu przestało obowiązywać to kryterium obszarowe i każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I – III na cele nierolne wymagała od dnia 26 maja

2013 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r., uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że podstawę prawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) – obowiązującą od dnia 26 maja 2013 r. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, które określałyby wprost jaką wersję ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zastosować w sytuacji, gdy w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy doszło do zmiany ustawy. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w takiej sytuacji w niniejszej sprawie należało wydać decyzję na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Takie działanie ma oparcie w uznanej - w doktrynie i w orzecznictwie - zasady " bezpośredniego działania prawa nowego". Jeśli zamiarem ustawodawcy jest, aby nadal przez określony czas, w pewnym zakresie, miały zastosowanie przepisy "stare" to taki wyjątek od powyższej zasady wyraźnie przewiduje w ustawie zmieniającej. W ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) brak jest przepisu, który nakazywałby do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosować art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w dotychczasowym brzmieniu. Przepis art. 2 ustawy nowelizującej stanowi, iż ustawa ta wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (ogłoszenie ustawy miało miejsce w dniu 25 kwietnia 2013 r.). To zaś oznacza, iż do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie do dnia wejścia w życie tej noweli, stosować należy przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu. Nieuwzględnienie tej zmiany normatywnej uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), która nakłada na organy administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co skutkuje obowiązkiem rozpoznawania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Należy mieć też na uwadze charakter i zakres kompetencji organu odwoławczego, który ma obowiązek rozpatrzyć sprawę ponownie, w jej całokształcie, uwzględniając zmiany w stanie prawnym sprawy. Wprawdzie nie ma uniwersalnej reguły mającej zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, to jednak w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw do stosowania przepisów dotychczasowych. Wyjaśnić trzeba, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia TK: z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86 OTK 1986 poz. 1; z dnia 28 maja 1986 r ., U 1/86 OTK 1986 poz. 2). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że mimo wszczęcia w niniejszej sprawie w dniu 20 maja 2013 r. postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zastosowanie w tej sprawie znajdują przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013r. . Prawidłowe jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte w dniu 20 maja 2013 r., a nie w dniu 12 marca 2002 r. Pismo skarżących z dnia 12 marca 2002 r. stanowiło wniosek o zmianę przeznaczenia części działek rolnych nr [...] i nr [...] na cele budowlane, którego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia

2007 r. wynika, że w związku z rozpoczęciem prac związanych ze sporządzaniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Konopnica, zwrócono się o udzielenie odpowiedzi, czy w dalszym ciągu zainteresowany jest zmianą przeznaczenia działki. W piśmie z dnia 13 września 2007 r. skarżący podtrzymali wniosek z dnia 12 marca 2002 r.

Nie można podzielić stanowiska skarżących, że organy administracji powinny zastosować art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 35 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 u.o.g.r.l. do spraw, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych klas I-III, a wyłączenie takie faktycznie jeszcze nie nastąpiło, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Podkreślić należy, iż przepis art. 35 u.o.g.r.l. został zamieszczony w pierwotnej wersji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z tym, iż – jak stanowi art. 36 u.o.g.r.l. – z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, z późn. zm.). Ustawodawca w pierwotnej wersji ustawy zamieścił przepis intertemporalny, aby określić w jakich sytuacjach przepisy tej ustawy należy stosować do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a w jakich sytuacjach należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 35 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie dotyczy wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.o.g.r.l.

W niniejszej sprawie prawidłowo organy obu instancji za podstawę podjętych rozstrzygnięć przyjęły art. 7 ust. 2 pkt 1 w znowelizowanym brzmieniu, co zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie teren planowanej inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż znajdują się na nim użytki rolne klasy III. Wymóg taki wynikał z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Teren inwestycji nie był też objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zważywszy, iż w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niemożliwe.

Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) tak w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i w zw. z art. 9, art. 19, art. 20 k.p.a. a także art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 60 u.p.z.p., a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tego przez jego błędną wykładnię.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., którego skarżący upatrują w pominięciu okoliczności bezczynności organu (w sprzeczności z art. 12 § 1 oraz z art. 35 § 1 w zw. z § 2 lub § 3 k.p.a.) - wobec wniosku złożonego przez skarżących w dniu 12 marca 2002 r., potwierdzonego co do jego aktualności, na wezwanie Wójta Gminy [...], w dniu 13 września 2007r. Skoro – jak już wyżej wskazano – pisma skarżących z dnia 12 marca 2002 r. nie można uznać za "pierwotny" wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to organy nie pozostawały w bezczynności. Nadto, tak przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 k.p.a.) jak i przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 147) przewidują środki prawne zwalczania bezczynności organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.