Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1319/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 3 ust. 1, art. 28, art. 22, art. 20 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 7 pkt 7, § 8. § 4 pkt 6, pkt 9, § 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 lipca 2016 r. nr P-II.4131.2.148.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 lipca 2016 r. nr P-II.4131.2.148.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 14 czerwca 2016 r. nr XXVII586/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wyjątkiem stwierdzenia nieważności § 4 pkt 2 (w zakresie od słowa "przy czym..."), § 6 ust. 3 pkt 6 a, b, pkt 7 c, d, § 7 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 10 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 7 b, ust. 3, § 12 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 13 i § 15 ust. 2 pkt 6 uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Rady Miasta Rzeszowa jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 lipca 2016 r. nr P.II.4131.2.148.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nr 101/9/2005 "Staromieście – Brzeźnik – Zachód" w Rzeszowie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 14 czerwca 2016 r. Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę nr XXVII 586/2016 w sprawie uchwalenia Miejscowego Plany Zagospodarowania Przestrzennego Nr 101/9/2005 – I "Staromieście – Brzeźnik-Zachód" w Rzeszowie, zwaną dalej "Uchwałą".

Rozstrzygnięciem nadzorczym opisanym na wstępie działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g.") oraz na podstawie przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz 20 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p."), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej "Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej "Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r.") Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały stwierdziwszy, że przedmiotowy plan został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, tj. z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 20 w związku z art. 28 u.p.z.p., przepisów Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r.

W pierwszej kolejności organ nadzoru stwierdził, iż ustalenia uchwały naruszają ustalenia kierunków Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa. Teren oznaczony symbolem U/P przeznaczono pod zabudowę usługową lub zabudowę produkcyjną z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy składowo-magazynowej (§ 13 ust. 1 pkt 1 Uchwały) podczas gdy teren ten znajduje się w wyznaczonym w Studium, terenie usług komercyjnych z dopuszczeniem usług publicznych i działalności gospodarczej pozarolniczej. Tereny produkcyjne i przemysłowe posiadają w Studium odrębne oznaczenie graficzne, którego brak jest na terenie opracowania planu. Oprócz niezgodności funkcji terenu z kierunkami wyznaczonymi w Studium, ustalenia uchwały w zakresie wskaźnika miejsc parkingowych (zróżnicowanego dla zabudowy usługowej i zabudowy przemysłowej) dodatkowo podkreślają odmienny charakter zagospodarowania obu terenów. Poza tym wyznaczona w Studium droga zbiorcza, przebiegająca przez teren przedmiotowego planu, nie ma kontynuacji w niniejszym planie. Powyższe uchybienia, dotyczące braku zgodności planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa, stanowią naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały zawarte są ustalenia w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, w którym znalazły się zapisy: "na warunkach określonych przez dysponenta sieci"; wykraczają one poza dopuszczalny zakres ustaleń planu, czyli poza kompetencje rady gminy w zakresie ustalania w planach przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania; ponadto w § 6 ust. 3 pkt 7 lit. d mowa jest o "nowych warunkach pracy"; niemniej jednak jest to pojęcie szersze niż dotyczące zasad zagospodarowania oraz parametrów technicznych i zasad powiązań z układem zewnętrznym, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 9 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz § 6 Zasad techniki Prawodawczej, załącznika do Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. zgodnie z którym przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

W zakresie ustaleń uchwały, dotyczących zaopatrzenia w energię cieplną, brak jest określenia parametrów sieci, wymaganych stosownie do § 4 pkt 9 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ramach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.3 (§ 11 ust. 1 Uchwały) wydzielono teren, oznaczony na rysunku planu symbolem [KD] z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną; niemniej jednak w zasadach obsługi komunikacyjnej terenu U.3 brak jest dopuszczenia obsługi z tej drogi, stąd jest to teren stanowiący odrębne przeznaczenie, niepowiązane w żaden sposób z terenem U.3; teren taki winien zostać wydzielony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ponadto teren drogi wewnętrznej oznaczono symbolem KD, co stanowi naruszenie Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdzie określono podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na rysunku planu; oznaczenia te można Wzbogacać, jednak, nie można używać ich w innym znaczeniu niż wskazał to przepis prawa wyższego rzędu; przyjęcie takiego sposobu oznaczenia uniemożliwia jednoznaczne powszechne rozumienie ustaleń planu.

W zakresie rysunku planu nieprawidłowo oznaczono granicę obszaru planu, gdyż objęto nią tereny, które nie zostały uchwalone Uchwałą; w oznaczeniach informacyjnych rysunku planu określono tereny nie objęte Uchwała, niemniej jednak oznaczenia te nie stanowią ustalenia planu miejscowego, czyli nie mają mocy obowiązującej, zatem granica obszaru planu, stanowiąca oznaczenie obowiązujące może obejmować jedynie obszar, który został uchwalony; powyższe stanowi naruszenie § 3 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.3 określono powierzchnię biologicznie czynną w odniesieniu do terenu; niemniej jednak z uwagi na dopuszczony podział terenu na działki budowlane, powyższe ustalenie nie wypełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej należy ustalać w odniesieniu do działki budowlanej.

Powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Ponadto Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że:

dla terenu przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną - elektroenergetyczną, oznaczonego symbolem E.l, ustalono dostępność komunikacyjną z publicznej ulicy lokalnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem KDL.l; niemniej jednak z rysunku planu wynika, iż teren ten nie przylega do drogi oznaczonej symbolem KDL.l; analogicznie uwaga odnosi się do ustalonej dostępności komunikacyjnej dla terenu przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną - kanalizacyjną, oznaczonego symbolem K. 1;

w § 4 pkt 9 ustalono minimalne wskaźniki parkingowe dla mieszkań wbudowanych w obiektach usługowych; nie wiadomo jednak czemu służy to ustalenie, gdyż żaden teren na obszarze planu nie ma ustalonego w taki sposób przeznaczenia podstawowego terenu, również żaden z terenów na obszarze planu nie ma dopuszczonej tej formy zabudowy;

w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. d oraz pkt 2 lit. b mowa jest o lokalizowaniu hydroforni wody czystej oraz przepompowni ścieków komunalnych na terenach usługowych i terenach zieleni urządzonej mimo, iż plan nie wprowadza terenów zieleni urządzonej, zatem nie wiadomo, o jakich terenach mowa w powyższych ustaleniach planu;

w § 7 ust. 2 wprowadzono zapis, odnoszący się do lit, b i c; niemniej jednak nie wiadomo do czego odnosi się to ustalenie, gdyż w § 7 ust, 2 nie ma lit. b i c, co czyni ustalenie niemożliwym do stosowania;

w uchwale wielokrotnie mowa jest o nakazie dostosowania geometrii dachów do "optymalnego odprowadzenia wody deszczowej"; niemniej jednak jest to zapis niejasny, powodujący trudności ze stosowaniem ustaleń planu, gdyż w rzeczywistości nie wiadomo jak ma wyglądać to "optymalne" odprowadzenie wody deszczowej, którego postrzeganie ma charakter indywidualny; powyższe naruszą § 6 Zasad techniki Prawodawczej, załącznika do Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., zgodnie z którym przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;

w § 14 ust. 2 pkt 7 Uchwały mowa jest o dopuszczeniu lokalizacji obiektów p.n. "zadaszenia", w przepisach prawa nie występuje jednak taki obiekt budowlany, a określenie to nie zostało wyjaśnione w uchwale\

brak jest spójności pomiędzy tekstem uchwały a legendą rysunku planu w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu, oznaczonego symbolem UKSp, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie faktycznego przeznaczenia terenu;

brak jest załącznika graficznego - rysunku planu, w skali zgodnej z wymaganiami art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (do uchwały dołączono jedynie załącznik graficzny w pomniejszonej skali), co uniemożliwia dokonanie czynności nadzorczych Wojewody.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że w dokumentacji prac planistycznych w wykazie wniosków do planu, sporządzonym na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta w sprawie rozpatrzenia przedmiotowych wniosków, nie został ujęty wniosek złożony przez Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Podkarpacki (wniosek ten został ujęty w wykazie sporządzonym na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p.); w rozstrzygnięciu, o którym mowa powyżej zawarto jedynie informację, iż w terminie wyznaczonym do składania wniosków, nie złożono wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., co nie znajduje jednak potwierdzenia w dokumentach i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania projektu planu. Ponadto w rozstrzygnięciu tym zawarto informację, iż termin składania wniosków został wyznaczony od 12 września do 3 października, tymczasem z dokumentacji wynika, iż ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu zostały opublikowane i wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 13 września 2005 r.

Ponadto odnośnie dokumentacji prac planistycznych Wojewoda Podkarpacki wskazał na:

brak jednoznacznego dowodu potwierdzenia daty opublikowania ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu w gazecie; Załączony osobny wycinek opublikowanego w gazecie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu nie podaje żadnych danych dających możliwość powiązania go z przedłożonym osobno fragmentem strony tytułowej gazety; w związku z powyższym brak w tym przypadku dowodu potwierdzenia dokonania czynności wymaganych art. 17 pkt 1 u.p.z.p.;

zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu, sporządzone na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zostało skierowane m.in. do Telekomunikacji Polskiej S.A., Rzeszowskiej Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. niemniej jednak podmioty te, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie są i nie były organami opiniującymi ani organami uzgadniającymi projekty planów miejscowych; analogicznie uwaga odnosi się do wykazu wniosków;

brak jest zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 3 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednak w dokumentacji prac planistycznych znajduje się opinia tego organu o projekcie planu;

brak jest projektu tekstu planu z etapu ponownego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, co uniemożliwia ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury wymaganej art. 17 u.p.z.p.;

w wykazie uzgodnień projektu przedmiotowej zmiany planu, w pozycji 2 błędnie wpisano datę uzgodnienia Zarządu Województwa Podkarpackiego.

Końcowo organ nadzoru wyjaśniał, że plan miejscowy jest uchwalany po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne jej stwierdzenie, ale również i to, że sama uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny. Ponadto kwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego podlega szczególnym rygorom prawnym, ponieważ jej regulacje dotyczą różnych podmiotów, a w związku z tym zapisy uchwały będącej takim aktem powinny być jednoznaczne i nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Mając na względzie wskazane nieprawidłowości, Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że podjęta przez Radę Miasta Rzeszowa Uchwała narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu, wobec powyższego ma zastosowanie przepis art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania Studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad Sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W skardze na opisane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego Rada Miasta Rzeszowa zażądała jego uchylenia zarzucając

niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 u.p.z.p. oraz art. 91 u.s.g., gdyż stwierdzając nieważność uchwały w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nie wyjaśnił, w czym wyraża się istotność naruszenia wskazanych przez niego zasad sporządzania planu miejscowego, która sprawia, iż zakwestionowana uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym,

niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 20 u.p.z.p., gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że przepisy te zostały naruszone w istotny sposób wskutek przyjęcia ustaleń zawartych w § 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 3, § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 3 oraz w § 16 ust. 1 Uchwały pomimo, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, na czym wyraża się istotność naruszenia wskazanych przepisów u.p.z.p. ze względu na przyjęcie tych ustaleń,

niewłaściwe zastosowanie przepisów § 3 pkt 2 i § 4 pkt 9, § 7 pkt 7, § 9 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że przepisy te zostały naruszone w istotny sposób wskutek przyjęcia ustaleń zawartych w § 6 ust. 3 pkt 6 i 7, § 11 ust. 1 pkt 3 oraz w załączniku Nr 1 do Uchwały pomimo, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, w czym wyraża się istotność naruszenia wskazanych przepisów tego rozporządzenia ze względu na przyjęcie tych ustaleń,

niewłaściwe zastosowanie przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r, gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że przepis ten został naruszony w istotny sposób wskutek przyjęcia ustaleń zawartych w § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały pomimo, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, w czym wyraża się istotność naruszenia wskazanego przepisu tego rozporządzenia ze względu na przyjęcie tych ustaleń;

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1291).

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizcji, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. podstawą stwierdzenia nieważności w całości lub w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Cytowany przepis jest regulacją szczególną względem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz jest wskazaniem dla art. 147 P.p.s.a., który jest podstawą pozbawienia mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie Sąd dokonuje również kontroli aktu prawa miejscowego, który stał się przedmiotem oceny Wojewody Podkarpackiego .

Naruszenie warunków materialnych sporządzania planu (zasad sporządzania planu), jak i naruszenie warunków proceduralnych wydania aktu planistycznego (procedury planistycznej) muszą mieć w obecnym stanie prawnym charakter istotny. Oznacza to, że muszą to być takie naruszenia przepisów stanowiących bezpośrednią lub pośrednią podstawę miejscowego planu, które mają bezpośredni i realny wpływ na jego konstytutywną treść normatywną.

Sąd po zapoznaniu się z kompletną dokumentacją planistyczną nie stwierdził naruszenia przepisów regulujących tryb sporządzania planu oraz naruszeń właściwości organów.

Naruszenia, zarówno te, które wskazane zostały przez organ nadzorczy jak i zauważone przez Sąd z urzędu dotyczą zasad sporządzania planu, które to mają charakter istotny.

Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Badając zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 14 czerwca 2016 r., Nr XXVII586/2016 Sąd uznał, że tylko rozstrzygnięcia wskazane w wyroku spełniają przesłankę istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowiących prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej.

Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis prawa – art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.

Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywaniu tego władztwa.

Jednym ze stwierdzonych w trakcie kontroli sądowej naruszeń, które musiały skutkować stwierdzeniem nieważności tych postanowień planu była ich niezgodność z ustaleniami Studium.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Natomiast w art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego (...) powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10 "Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 ustawy jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada stwierdzi w uchwale także zgodność z prawem studium, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego, w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu do zgodności z ustaleniami studium".

Poddając kontroli § 13 uchwały Sąd stwierdził jego niezgodność z ustaleniami Studium.

W planie jest to teren oznaczony na rysunku symbolem U/P z przeznaczeniem "pod zabudowę usługową lub zabudowę produkcyjną z dopuszczeniem towarzyszącej "zabudowy składowo – magazynowej".

Według rysunku Studium dołączonego do planu cały ten teren to "usługi komercyjne, dopuszczenia usług publicznych, działalność gospodarcza pozarolnicza".

W strukturze funkcjonalno – przestrzennej znajdującej się w dokumentacji Studium są wskazówki dla przyszłych planów. Według nich jest to teren Staromieścia z przeznaczeniem na "usługi centrotwórcze" (a w nich: usługi publiczne, komercyjno – biurowe, administracyjne, hotelowe, gastronomi itp.) oraz usług publicznych.

Nie ma wprawdzie definicji pojęcia "usługi komercyjne" lecz należy to pojęcie interpretować w powiązaniu ze wskazaniami Studium oraz fakt, że jest to fragment Staromieścia. Nie do pogodzenia z zapisami Studium jest alternatywne brzmienie § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały "lub zabudowę produkcyjną".

Zarówno z rysunku Studium jak i cytowanej jego części opisowej nie ma żadnej możliwości przeznaczenia tego terenu jako "zabudowa przemysłowa". Wprawdzie ten zapis planu przewiduje dla tego terenu "zabudowę przemysłową" alternatywnie lecz to jest bez znaczenia. Na tym terenie w ogóle nie ma mowy o takim przeznaczeniu.

Poza tym odpowiadając na zarzuty skargi należy zauważyć, iż w Studium wyodrębniono (zarówno kolorem jak i oznaczeniem) tereny komercyjne jak i przemysłowe. Poza tym w § 13 uchwały błędnie zróżnicowane jest tworzenie miejsc parkingowych dla usług i przemysłu (§ 13 ust. 4 pkt 2 i 3 uchwały). Prawdą jest, że w Studium dla tego terenu przewidziano również "działalność gospodarczą pozarolniczą" lecz trudno utożsamiać "zabudowę produkcyjną" z działalnością gospodarczą pozarolniczą. Czytając wskazówki ze Studium dla przyszłych planów należałoby zaliczyć do takiej działalności np. rzemiosło. Tak więc § 13 ust. 1 pkt 1 jest sprzeczny ze Studium i stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy.

§ 13 ust. 2 pkt 5 uchwały przewiduje wysokość zabudowy do 25 m, natomiast w zapisach Studium (pod tytułem parametry i wskaźniki urbanistyczne – wytyczne do planu) "wysokość budynków nie większa niż 20 m".

§ 13 ust. 2 pkt 2 uchwały przewiduje "wskaźnik intensywności nie więcej niż 2,4" natomiast z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika konieczność ustalania maksymalnego i minimalnego wskaźnik zabudowy, a ze względu na fakt, że w Studium przewidziano, iż wskaźnik intensywności nie może być mniejszy niż 0,2, brak jego ustalenia ma charakter istotnego naruszenia zasad.

Poza tym § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały nie przewiduje "geometrii dachu", "nakazując dostosować ją do optymalnego odprowadzenia wody".

Plan nie może zawierać określeń niedookreślonych.

Ze względu na przeznaczenie terenu U/P przewidziane w § 13 uchwały jest niezgodne ze Studium, pozostałe ustalenia nie mogą się ostać, ponieważ tracą swą aktualność i z tego względu § 13 uchwały należy uznać za nieważny w całości.

Stwierdzono nieważność § 6 ust. 3 pkt 6, pkt 7c, d uchwały.

Pierwsze z naruszeń to określenie zaopatrzenia w energię cieplną bez określenia parametrów sieci, co stanowi naruszenie § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Natomiast w pkt 7c, d uchwały użyto określenia "na warunkach określonych przez dysponenta sieci".

Takie określenie w planie wykracza poza zakres ustaleń planu, czyli kompetencje rady gminy w zakresie ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania. Takie sformułowania planu naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1, § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz § 6 zasad techniki prawodawczej, według którego "przepisy redaguje się tak, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów wyrażały intencje prawodawcy".

Kontroli poddano § 11 uchwały pod tytułem "Ustalenia dla terenu oznaczonego U 3".

W ramach tego terenu wydzielono teren oznaczony KD z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną.

Z rysunku planu nie wynika, aby droga ta służyła do obsługi komunikacyjnej tego terenu. Wobec tego jest to teren stanowiący odrębne przeznaczenie niezwiązane z tym terenem. Tak więc teren oznaczony na rysunku KD powinien zostać wydzielony liniami rozgraniczającymi zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia.

Poza tym dla terenu objętego planem przewidziana jest w Studium droga zbiorcza, której nie przewiduje plan. W wyjaśnieniach swych autorzy planu tłumaczą, że zmieniły się okoliczności i droga ta nie będzie urządzana ze względu na wybudowanie w latach 2006 – 2016 skupiska zwartej zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego niezbędna jest korekta układu dróg wyznaczonego w Studium.

Wielokrotnie w ustaleniach planu brak określenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a to: § 11 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 9 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz brak określenia geometrii dachu, a to: § 11 ust. 2 pkt 7b, § 10 ust. 2 pkt 7b, § 9 ust. 2 pkt 7b, § 12 ust. 2 pkt 7b uchwały. Jest to naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia. Takie naruszenie ma charakter istotny, ponieważ dotyczy to terenów Staromieścia.

Brak jest zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, iż wynikający z § 4 pkt 6 rozporządzenia wymóg ustalenia geometrii dachu może być spełniony przez określenie "nakazuje się dostosować geometrię dachów do optymalnego doprowadzenia wody deszczowej".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie muszą być ustalone między innymi zasady podziału nieruchomości, a wyrzeczenie, że "dopuszcza się podział terenu na działki wyłącznie wzdłuż linii podziału wewnętrznego" nie spełnia wymogu cytowanego przepisu oraz użycie pojęcia "wzdłuż linii podziału wewnętrznego" jest pojęciem niedookreślonym.

Niedopuszczalny jest również taki zapis planu "granice obszaru planu należy traktować jako linię rozgraniczającą". Jest to istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Obowiązkowy charakter określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości służy umożliwieniu dokonania takich działań na wniosek ich właścicieli i użytkowników wieczystych na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina może bowiem dokonać podziału i scalenia tylko wówczas, gdy w planie miejscowym określone zostały jednocześnie szczegółowe zasady oraz warunki scalenia i podziału, a także granice obszarów wymagających scaleń i podziałów.

Wyznaczenie w planie takich obszarów obliguje radę gminy do podjęcia z urzędu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, zgodnie z art. 22 ustawy. Działania te mogą być również dokonywane na wniosek lecz również wyłącznie wówczas, gdy w planie określone zostały szczegółowe zasady i warunki ich przeprowadzania.

Błędny jest również zapis uchwały w § 4 pkt 2, że "granice obszaru planu należy traktować jako linię rozgraniczającą". Narusza on bowiem w sposób istotny art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 7 pkt 7 rozporządzenia.

Nie można również uznać, iż zapis § 7 ust. 2 uchwały jest prawidłowy, ponieważ "odnosi się do lit. b i c". Zapis jest niedoprecyzowany, ponieważ § 7 uchwały nie zawiera takich zapisów. Taki brak nie pozwala poddać kontroli i ocenić prawidłowości zapisu uchwały.

Zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenia zasad sporządzania planu bądź trybu jego sporządzenia powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "istotne naruszenia", lecz to oznacza, iż dokonując oceny naruszeń należy również uwzględnić każdorazowo charakter terenu, którego dotyczy. Poza tym, należy kierować się zasadą, że ustalenia planu nie mogą dawać podstawy do dowolnej jego interpretacji. Uchwała rady winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące i zezwalające), z których będzie można wyprowadzić normy regulujące sytuacje obywateli na danym terenie.

Zakwestionowane przez Sąd fragmenty uchwały rady gminy kryterium tego nie spełniają.

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11), iż "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu".

Zdaniem Sądu wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie pozbawia go tego, aby funkcjonował w pozostałej swej części. Możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podkarpackiego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Rzeszowa, wskazując na naruszenia w opracowaniu planu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego brak jest określenia charakteru naruszeń. Aktualne brzmienie art. 28 ustawy o planowaniu pozwala stwierdzić nieważność uchwały tylko w przypadku naruszeń kwalifikowanych, tj. istotnych.

Wskazane przez organ nadzorczy naruszenia zapisów planu dotyczące zasad jego sporządzenia są zasadne (oprócz tych, które organ uchwałodawczy poprawił). Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszeń trybu uchwalania planu.

Tylko część z zarzutów dotyczących naruszeń zasad sporządzania planu ma charakter istotny. Pozostałe z nich nie mają charakteru istotnego bądź są wyłącznie naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Z tych względów Sąd częściowo uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze.