Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 625/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 130 ust. 3 i 4, art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 845/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce – Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 845/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którą z kolei uchylono decyzję Starosty Ostrowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], orzekającą o zatrzymaniu J. T. prawa jazdy i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach w dniu [...] marca 2011 r. wystąpił do Starosty Ostrowieckiego z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy J. T., który w okresie od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] lutego 2011 r. czterokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co przypisano mu łącznie 29 punktów.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa"), Starosta Ostrowiecki orzekł o zatrzymaniu J. T. prawa jazdy kat. ABT do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Od decyzji tej odwołanie wniósł J. T. wskazując, że od 1966 r. nie spowodował poważnego wypadku drogowego, nie prowadzi pojazdu w stanie nietrzeźwości, jego praca wymaga częstych wyjazdów, przede wszystkim zaś, że w dniu [...] lutego 2011 r. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Kielcach, zatem liczba liczby punktów winna ulec zmniejszeniu do 23, czego organ pierwszej instancji nie uwzględnił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję Starosty Ostrowieckiego o zatrzymaniu prawa jazdy i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji, zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy kierowca może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby takich punktów. Zaznaczyło wszak, że stosownie do § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm., dalej przywołanego jako "rozporządzenie z 2002 r.") nie wchodzi to w rachubę w przypadku osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Niemniej Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2007 r., sygn. III SA/Łd 483/06 (LEX nr 920620), zgodnie z którym ostatnio przywołany przepis jest niezgodny z ustawą, gdyż nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, pozwalającego na określenie w drodze rozporządzenia jedynie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Tym samym § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. pozostaje bez wpływu na zastosowanie zasady przewidzianej w art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy, że uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, z jedynym wyjątkiem dotyczącym kierowców w okresie roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przywołało stanowisko wypowiedziane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09, w myśl którego z brzmienia art. 130 ust. 3 ustawy nie można wywieść normy prawnej wykluczającej zmniejszenie kierowcy liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia, w sytuacji gdy przed jego rozpoczęciem dopuścił się on naruszeń skutkujących przekroczeniem wskazanej sumy punktów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podkreśliło następnie, że wpisywanie punktów za konkretne naruszenia do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i usuwanie ich z tej ewidencji należy do Policji, toteż ani starosta, ani organ odwoławczy nie mają prawa tego uczynić. Ewidencja ta ma walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."). Dokumentem takim jest również zaświadczenie wystawione na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach o odbyciu szkolenia, przedłożone przez stronę – w formie kserokopii – w trakcie postępowania odwoławczego. Dlatego Kolegium uznało, że ma obowiązek uwzględnienia tego dowodu, będącego elementem stanu faktycznego mającego miejsce w dniu orzekania. Odwołało się przy tym do orzecznictwa, w myśl którego organ odwoławczy realizując zasadę prawdy obiektywnej nie może ograniczać się tylko do uwzględnienia przedłożonych mu akt sprawy organu pierwszej instancji. W konsekwencji przyjęło, że w wyniku szkolenia odbytego przez J. T. w dniu [...] lutego 2011 r. liczba jego punktów karnych zmniejszyła się do 23, wobec czego nie zachodziły podstawy do zatrzymania mu prawa jazdy.

Prokurator Rejonowy Kielce - Wschód w Kielcach wniósł skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy w związku z § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r., a także zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. Stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wbrew tej zasadzie odmówiło zastosowania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. i w efekcie bezpodstawnie odliczyło J. T. 6 punktów w związku z zaświadczeniem o odbyciu przez niego szkolenia. Podniósł, iż organ administracji nie może, w przeciwieństwie do sądów, w procesie stosowania prawa dokonywać kontroli zgodności aktów podustawowych z ustawą czy z Konstytucją.

Zdaniem Prokuratora usuwanie punktów karnych z ewidencji w wyniku szkolenia należy do kompetencji Policji, a nie do właściwości organów administracji, które nie są również uprawnione do kwestionowania prawidłowości wpisów w ewidencji. W konsekwencji organ nie może dokonać samodzielnie odliczenia punktów z racji odbytego szkolenia. Dopóty zatem Policja tych punktów nie usunie, dopóki powinien on uwzględniać taką liczbę punktów karnych, jaka wynika z ewidencji. Prokurator dodał, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Ewidencja może być więc korygowana wyłącznie w tym trybie.

W ocenie Prokuratora nieprawidłowa jest też przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia art. 130 ust. 3 ustawy. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że szkolenie mające na celu zmniejszenie ilości otrzymanych punktów karnych dotyczyć może jedynie tych kierowców, którzy do dnia podjęcia szkolenia nie przekroczyli granicy 24 punktów karnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., którym uwzględnił skargę, na wstępie przypomniał ustalony stan faktyczny, który – jak zaznaczył – jest w sprawie bezsporny. Następnie zauważył, że zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 lit. d i g ustawy oraz że stosownie do art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jego zdaniem decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego i starosta nie może odstąpić od obowiązku jej wydania, gdy wskazana liczba punktów zostanie przekroczona. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wyraziło odmienny pogląd, uznając, że odstępstwo takie jest możliwe, gdy kierujący pojazdem na własny koszt odbędzie szkolenie, ponieważ stosownie do art. 130 ust. 3 ustawy pozwala to na zmniejszenie liczby punktów za naruszeniem przepisów ruchu drogowego w każdym czasie. Zdaniem Sądu takie stanowisko daje kierowcy prawo wyboru, czy w przypadku przekroczenia 24 punktów będzie on miał zatrzymane prawo jazdy do czasu zdania egzaminu sprawdzającego jego kwalifikacje, czy też poprzez uczestniczenie w szkoleniu będzie z tego egzaminu zwolniony, a starosta nie będzie mógł zatrzymania mu prawa jazdy.

Sąd ten pogląd odrzucił. Podniósł, że wykładnia przepisu art. 138 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g ustawy, tak językowa, jak i systemowa oraz celowościowa, prowadzi do wniosku, że art. 130 ust. 3 ustawy, przewidujący zmniejszenie liczby punktów karnych w wyniku szkolenia, nie ma zastosowania do kierowcy, który w ciągu roku licząc od daty pierwszego wykroczenia uzyska więcej niż 24 takie punkty. Odbycie szkolenia nie może bowiem spowodować "cofnięcia" tego faktu. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że wedle art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g ustawy istotne jest nie to, czy w chwili wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego widnieje wpis o przekroczeniu 24 punktów, lecz sam fakt przekroczenia tej liczby punktów. Powołał się zarazem na analogiczne zapatrywania orzecznictwa i doktryny, przytaczając m.in. fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1152/09 (LEX nr 794166).

Sąd nie podzielił stanowiska wypowiedzianego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2007 r., sygn. III SA/Łd 483/06 przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem nawet gdyby przyjąć, że § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, to nie można się zgodzić, aby był on sprzeczny z samą ustawą Prawo o ruchu drogowym. Koreluje on bowiem z przedstawioną wyżej wykładnią art. 138 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g ustawy, potwierdzając wynikający z tych przepisów obowiązek wydania przez starostę stosownej decyzji orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy w razie przekroczenia przez kierującego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Poddanie się dobrowolnemu szkoleniu nie może cofnąć skutku przekroczenia. W konsekwencji szkolenie może spowodować zmniejszenie liczby punktów tylko tak długo, jak długo kierowca nie przekroczył wspomnianego limitu.

Sąd zaznaczył również, że w drugim orzeczeniu wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09, wcale nie przesądzono o możliwości pomniejszenia ilości punktów przez poddanie się szkoleniu już po przekroczeniu 24 punktów, a jedynie nakazano wyjaśnienie tej kwestii sądowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przychylił się do zarzutu podnoszącego naruszenie zasady praworządności. Zaznaczył mianowicie, że w myśl art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) rozporządzenia należą do źródeł prawa, wobec czego organy administracji publicznej nie mogą odmówić ich stosowania, nie są też uprawnione do dokonywania oceny ich zgodności z Konstytucją.

Sąd podzielił też stanowisko Prokuratora, że organ nie miał prawa do samodzielnego ustalania ilości punktów, jaka figuruje w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, choć zakwestionował jednocześnie pogląd Kolegium uznający tę ewidencję za dokument urzędowy. W jego ocenie przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie, także w związku z odbytym szkoleniem, należy do wyłącznej kompetencji Policji. Tym samym inne organy są związane wskazaną przez Policję liczbą punktów.

Sąd, podając w wątpliwość wartość dowodową przedłożonej przez stronę odbitki kserograficznej zaświadczenia, stwierdził, że odbycie szkolenia już po przekroczeniu liczby 24 punktów nie miało znaczenia dla obowiązku wydania decyzji orzekającej zatrzymanie prawa jazdy, co też uczynił organ pierwszej instancji. Z tego powodu uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno materialnoprawne, jak i procesowe.

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową przewidzianą w art. 130 ust. 3 i 4 ustawy.

Kolejny zarzut materialnoprawny odniesiony został do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy. Zdaniem pełnomocnika organu Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował te przepisy uznając, że zachodzi konieczność zatrzymania prawa jazdy kierowcy, mimo że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego w chwili orzekania nie przekroczył on 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Pełnomocnik organu zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 3, art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów po przekroczeniu 24 takich punktów.

Z kolei pierwszy z zarzutów procesowych dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. i § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. W tym zakresie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do wniosku, że Kolegium nie było uprawnione do odmowy zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. w sytuacji uznania, że zawarta w § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia norma prawna poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 2 zdanie drugie ustawy, a zatem przyjęcia, że wydanie rozporządzenia w tym zakresie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy.

Drugi zarzut procesowy został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji uchybił tym przepisom uznając, że Kolegium nie może uwzględnić dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach o szkoleniu odbytym przez J. T. w dniu [...] lutego 2010 r. i wynikających z niego konsekwencji polegających na zmniejszeniu liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Pominięcie tego dowodu i jego konsekwencji miały też uzasadniać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (w tym zakresie pomyłkowo wskazano imię i nazwisko skarżącego).

Z tych względów pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przypomniał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także brzmienie przepisów rozważanych przez Sąd pierwszej instancji i okoliczności stanu faktycznego sprawy. Następnie przytoczył treść § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. i art. 130 ust. 3 ustawy konstatując, że zestawienie tych dwóch norm prawnych (ustawowej i podustawowej), dotyczących możliwości zmniejszenia liczby punktów karnych poprzez odbycie szkolenia wskazuje, iż norma zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 ustawy, wykluczającego tę możliwość w odniesieniu do kierowców w okresie roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zakazuje mianowicie zmniejszenie liczby punktów również takim kierowcom, którzy przed obyciem szkolenia uzyskali więcej niż 24 punkty.

Pełnomocnik organu podkreślił, że § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy, uprawniającego jedynie do określenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Zwrócił zarazem uwagę na konieczność ścisłego interpretowania przepisów zawierających nakazy i zakazy adresowane do jednostek i niedopuszczalność wykładni rozszerzającej w tym zakresie. W tym kontekście podniósł, że z treści art. 130 ust. 3 ustawy nie wynika, by możliwość zmniejszenia liczby punktów karnych istniała tylko do czasu uzyskania 24 takich punktów.

Pełnomocnik nawiązał do regulacji art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy, zgodnie z którą starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jego zdaniem celowo nie normuje ona sytuacji, gdy już po wszczęciu postępowania administracyjnego z uwagi na brak zakazu w art. 130 ust. 3 ustawy doszło do zmniejszenia ogólnej liczby punktów z uwagi na odbycie szkolenia, gdyż "tryb postępowania w takich przypadkach normowany jest przepisami prawa procesowego (kodeksu postępowania administracyjnego), a nie przepisami prawa materialnego". W świetle zaś przepisów procesowych organ powinien tak ustalić okoliczności sprawy, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa na dzień wydania rozstrzygnięcia. Skoro zatem w niniejszej sprawie przed tym dniem J. T. odbył szkolenie, to należało przyjąć, że dane zamieszczone w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego były już wówczas nieaktualne i że w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej kierowca nie przekroczył 24 punktów.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że jego stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozwijając tę myśl przywołał powołane w zaskarżonej decyzji wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2007 r., sygn. III SA/Łd 483/06 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 i przybliżył argumenty wskazane w uzasadnieniach tych wyroków. Podkreślił zwłaszcza, że w pierwszym z nich zakwestionowano zgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą – Prawo o ruchu drogowym, a w drugim możliwość wywiedzenia normy prawnej ograniczającej możność zmniejszenia liczby punktów karnych przez odbycie szkolenia po przekroczenia 24 punktów.

Pełnomocnik nie zgodził się także z poglądem Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie miał prawa samodzielnie usuwać punktów z ewidencji prowadzonej przez Policję. Powtórzył racje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w myśl których organ może obalić domniemanie prawdziwości informacji wynikających z ewidencji, mającej jego zdaniem status dokumentu urzędowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponuje innym dokumentem urzędowym, tj. zaświadczeniem o odbyciu szkolenia zmniejszającego liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Autor skargi kasacyjnej podjął również polemikę z oceną Sądu pierwszej instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach naruszyło art. 6 K.p.a. Nawiązując do orzecznictwa stwierdził, że organ administracji publicznej jest związany bezpośrednio Konstytucją i w konsekwencji ma obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które pozostają z nią w sprzeczności. Miał zatem podstawy, by uczynić tak w przypadku § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r., który wprowadza dodatkowe ograniczenia możliwości odejmowania punktów po odbyciu szkolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania postawionych w niej zarzutów na wstępie odnotować wypada, że wszystkie one wywiedzione zostały w istocie z jednego założenia, leżącego u podstaw stanowiska prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w tej sprawie konsekwentnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a wcześniej w zaskarżonej decyzji. Sprowadza się ono do tezy, że zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w wyniku szkolenia, zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy, możliwie jest także po przekroczeniu przez kierującego liczby 24 takich punktów. Każdy zarzut skargi kasacyjnej kwestionuje to, że Sąd pierwszej instancji tę tezę odrzucił, wykluczając wskazaną w niej możliwość zmniejszenia liczby punktów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd w ten sposób nie tylko dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego wymienione w ramach podstaw kasacyjnych, ale i naruszył przepisy procesowe poprzez nieuwzględnienie faktu szkolenia odbytego przez stronę. Powyższej kwestii spornej dotyczą również zarzuty odnoszące się do § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r., którego treść pozostaje w sprzeczności z poglądami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, skoro w jej świetle odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów po przekroczeniu wspomnianego ich limitu. Podważają one zgodność powołanego przepisu z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust. 4 ustawy, a także stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ nie miał prawa odmówić zastosowania tego przepisu.

Powyższe spostrzeżenia uzasadniają rozważenie zarzutów skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sposób mający na celu rozstrzygnięcie przedstawionego sporu, a więc niezależnie od kolejności, w jakiej zostały one powołane. Oznacza to również odstąpienie od przyjętej w orzecznictwie zasady nakazującej najpierw odnieść się do zarzutów procesowych, a dopiero następnie, po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń, do zarzutów materialnoprawnych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904). Skądinąd zresztą okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy – w tym przede wszystkim moment przekroczenia przez J. T. liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz data odbycia przez niego szkolenia mającego tę liczbę zmniejszyć – są w sprawie poza sporem.

Zauważyć zatem trzeba, że w myśl art. 130 ust. 1 ustawy Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, wpisując do niej odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 przypisanych określonemu naruszeniu. Wedle art. 130 ust. 2 ustawy punkty te usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa

w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dopuszczających się przekroczeń w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy - 20 punktów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już z przytoczonego unormowania wynika, że przekroczenie wskazanej w nim liczby punktów uniemożliwia ich usunięcie i co za tym idzie uniknięcie konsekwencji łączących się z tym faktem, do czego wypadnie jeszcze powrócić. W tym kontekście interpretować należy regulację art. 130 ust. 3 ustawy, stanowiącą, że kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zastrzeżenie zamieszczone w zdaniu drugim tego przepisu, że nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, oznacza przy tym jedynie, iż kierowcy tacy w ogóle nie mogą uczestniczyć w tego rodzaju szkoleniu. Wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie może ono mieć więc znaczenia z punktu widzenia skutków tego szkolenia.

Te ostatnie nie mogą być oceniane, tak jak czyni to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, z uwzględnieniem wyłącznie treści art. 130 ustawy. Normę wynikającą z tego przepisu należy bowiem postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Przepisy te, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nakładają zaś na organy obowiązek podjęcia działań w drodze decyzji o charakterze związanym, od których organy nie mogą odstąpić, co wyklucza zmniejszenie liczby punktów poprzez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, LEX nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10, LEX nr 1069603 i z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11 niepublikowany). W przeciwnym razie zniweczona mogłaby zostać możliwość zastosowania tych przepisów, a przez to i realizacji przyświecającego im celu polegającego na dyscyplinowaniu kierujących do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, LEX nr 745196).

Jednym z rozpatrywanych przepisów jest art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy, zgodnie z którym policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Stosownie z kolei do art. 138 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracji starosta wydaje

w takim przypadku decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Kategoryczne brzmienie obu przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że muszą one znaleźć zastosowanie, jeżeli wystąpi zdarzenie w postaci przekroczenia wskazanej liczby punktów. Niepodobna od tego odstąpić uznając to zdarzenie, które przecież zaistniało, niejako za niebyłe, z uwagi na późniejsze okoliczności. Wówczas podstawa wydania decyzji związanej miałaby w swoisty sposób charakter tymczasowy lub warunkowy i mogłaby odpaść wskutek "następczo" odbytego szkolenia, co – gdyby doszło już do podjęcia tej decyzji – mogłoby doprowadzić wręcz do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykładnia przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym prowadzi zatem do wniosku, że nie jest dopuszczalna możliwość zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego poprzez uczestnictwo w szkoleniu w sytuacji, gdy odbycie szkolenia nastąpiło już po przekroczeniu 24 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Podzielić zatem trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że kwestionowane w skardze kasacyjnej unormowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r., było zbędne, gdyż powtarzało tę regułę ustawową. Zarzut skargi kasacyjnej podnoszący, że przepis ów został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, skoro znajdowało ono swoją podstawę prawną w ustawie. Niepodobna natomiast zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że organ administracji władny jest odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który samodzielnie uznał za niezgodny z aktem prawnym wyższego rzędu. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, które musi być przestrzegane i stosowane. Dotyczy to także, a nawet zwłaszcza organów władzy publicznej, w tym organów administracji, które, jak stanowi art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis rozporządzenia, który obowiązuje, może być więc pominięty jedynie przez sąd, ponieważ w myśl art. 178 Konstytucji wyłącznie sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił sposób zastosowania omówionych przepisów niniejszej sprawie. J. T. w okresie od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] lutego 2011 r. przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, natomiast szkolenie mogące zmniejszyć tę liczbę odbył dopiero w dniu [...] lutego 2011 r. Trafny jest przy tym pogląd Sądu pierwszej instancji, że organy były związane tymi danymi, wynikającymi z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, i nie były upoważnione do ich weryfikacji, która przebiegać może w odrębnym trybie. Odmienne twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną są więc całkowicie nieuzasadnione. Wskazać trzeba, że strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji, np. w związku z odbytym szkoleniem, może zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję o podjęcie określonego aktu i czynności, a w razie milczenia organu wnieść skargę do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09, LEX nr 745029).

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.