Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2333/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. Z., J. W., B. Z., J. S., E. A., J. Z., W. W., Z. W., L. W., H.S., M.O., D. W., Z. W., W. W., K. W., H. D. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], gmina [...].

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] listopada 1960 r. nr

[...] r., wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] (dalej: decyzja wywłaszczeniowa), orzeczono

o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie [...] w [...] nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej we wsi [...], gromada [...], powiat [...], stanowiącej własność J. W. [1], oznaczonej numerem [...] na planie pomiarowym z [...] marca 1959 r. (obecnie działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, która stanowi własność Skarbu Państwa i jest uregulowana w KW [...]). Z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości określono odszkodowanie w wysokości [...] zł należne od [...] w [...] na rzecz J. W. [1].

Wywłaszczona nieruchomość była niezbędna pod budowę cegielni wapienno - piaskowej oraz dla potrzeb eksploatacji piasku dla tego zakładu, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] zatwierdzoną [...] sierpnia 1957 r. przez [...] w [...].

W wyniku złożonych w latach 1996-1997 wniosków spadkobierców J. W. [1] i spadkobierców jego zmarłych następców prawnych, tj.: H. S., J. W. [2], E. W., M. W. [1], Z. W., L. W., W. W., M. W. [2], E. A., J. P., J. S., B. Z.

i E. Z., w niniejszej sprawie wszczęte zostało postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Ze względu jednak na nieprzedstawienie przez ww. osoby tytułów własności poprzedniego właściciela do wywłaszczonej nieruchomości oraz stosownych postanowień spadkowych, potwierdzających nabycie praw do spadku po dawnym właścicielu, postępowanie niniejsze na wniosek stron zostało zawieszone postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r., nr [...].

Ponieważ w okresie trzech lat od dnia zawieszenia postępowania w sprawie żadna ze stron postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, decyzją z [...] października 2002 r. Nr [...] Starosta [...] (dalej również: Starosta, organ

I instancji) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku E. W.

o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w obrębie [...], w gminie [...], ze względu na uznanie żądania o zwrot nieruchomości za wycofane,

a postępowanie za bezprzedmiotowe. W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z [...] marca 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości.

Kolejny wniosek o zwrot nieruchomości, położonej w obrębie [...] w gminie [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] czerwca 2008 r. złożył E. Z. w imieniu własnym oraz w imieniu swych mocodawców: H. S., J. W. [2], E. W., M. W. [1], Z. W., L. W., W. W., M. W. [2], E. A., J. P., J. S. i B. Z.. Ww. wnioskodawcy wykazali następstwo prawne po osobie wywłaszczonej, przedkładając stosowne orzeczenia spadkowe: postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1998 r., sygn. akt [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2007 r., sygn. akt [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...].

Decyzją z [...] września 2008 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości, położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...]

o powierzchni [...] ha z uwagi na jej wykorzystanie zgodne z celem wywłaszczenia. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję.

Na skutek kontroli sądowej wyrokiem z 25 lutego 2010 r. wydanym w sprawie

o sygn. akt I SA/Wa 1202/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy nie dokonały w toku postępowania administracyjnego wyczerpujących ustaleń w zakresie zbadania przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności ustaleń dotyczących okresu rozpoczęcia prac związanych z realizacją inwestycji. Sąd nakazał organowi I instancji precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia oraz czy realizacja tego celu nastąpiła zgodnie z terminami określonymi w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.). Ponadto nakazano zgromadzić dodatkową dokumentację, tj. decyzję lokalizacyjną z 1957 r. wraz z mapą, wymienioną w decyzji wywłaszczeniowej.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości, decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Starosta [...] po raz kolejny odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z [...] września 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego Starosta nie zgromadził dokumentacji, na podstawie której możliwe jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia dawnej działki ewidencyjnej nr [...], a także dokumentacji, wskazującej na fakt, iż rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło w ciągu 7 lat od dnia uzyskania przez decyzję wywłaszczeniową waloru ostateczności lub realizacja tego celu nastąpiła w ciągu 10 lat od dnia uzyskania przez tę decyzję ostateczności. Ponadto w aktach sprawy brak było szkicu sytuacyjnego, wymienionego w zaświadczeniu lokalizacyjnym

z [...] sierpnia 1957 r. nr [...] oraz decyzji Komitetu ds. [...]

z [...] lipca 1957 r., L.dz. [...], o którym mowa w tymże zaświadczeniu. Ponadto organ I instancji nie pozyskał protokołu zdawczo - odbiorczego przedmiotowego terenu, protokołów z przeprowadzonych prac, sprawozdań z ich wykonania, które mogłyby wskazywać na termin rozpoczęcia i zakończenia inwestycji.

Następnie Starosta [...] decyzją z [...] marca 2013 r. Nr [...] ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na niewykazanie się uprawnieniem do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i niezłożenie dokumentu potwierdzającego tytuł własności do tej nieruchomości na dzień wydania orzeczenia

o wywłaszczeniu na rzecz osoby, od której wywłaszczono tę nieruchomość, tj. J. W.. Decyzją z [...] maja 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując Starostę do ustalenia przesłanek zwrotu nieruchomości i wydania orzeczenia merytorycznego.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Nr [...] Starosta [...] po raz kolejny odmówił zwrotu nieruchomości, ponieważ działka nr [...] (dawna nr [...]) nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów u.g.n. Następnie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty, wskazując na fakt nieustalenia terminu realizacji celu wywłaszczenia.

Starosta [...] decyzją z [...] marca 2016 r. Nr [...] ponownie orzekł

o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję

i umorzył w całości postępowanie organu I instancji z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego tytuł własności J. W. [1] do wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z zaskarżeniem decyzji organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2195/17 uchylił zaskarżone orzeczenie wskazując, że w przedmiotowej sprawie zarówno organy administracji publicznej, jak też sąd związani są oceną prawną wyrażoną uprzednio przez sąd administracyjny. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był uprawniony do oceny, że zainicjowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionych podmiotów i pomimo zobowiązania nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wskutek powyższego Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty z [...] marca 2016 r. Nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji decyzją z [...] lutego 2020 r. Nr [...], działając na podstawie art. 142 ust. 1, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], gm. [...].

Rozstrzygnięcie uzasadnił kluczową okolicznością, iż na ww. działce został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jednocześnie Starosta nadmienił w uzasadnieniu decyzji o braku dokumentu stanowiącego tytuł własności poprzedniego właściciela do wywłaszczonej nieruchomości, co łącznie z brakiem zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi negatywną przesłankę zwrotu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. Z. (dalej: skarżący, strona), działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. W. [2], B. Z., J. S., E. A., J. Z. ([...] [...] P.), W. W. [1], Z. W. [1], L. W., Z. W. [2], H. S., J. W. [3], M. B., D. W., Z. W. [3], W. W. [2], K. W., H. D., J. W. [4]. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie poczynił należytych ustaleń w zakresie określenia celu wywłaszczenia i jego realizacji na działce objętej zaskarżoną decyzją i wniósł o jej uchylenie oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty sprawy lub przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie prawidłowo został ustalony krąg osób uprawnionych do wnioskowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa jako następców prawnych J. W. [1]. Następstwo prawne zostało wykazane stosownymi postanowieniami spadkowymi złożonymi do akt sprawy. Zauważył, że w zebranym w sprawie materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego okoliczność, że w dacie wywłaszczenia faktycznie J. W. [1] był właścicielem przedmiotowej działki.

W tym zakresie Wojewoda powołał wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2018 r. w sprawie IV SA/Wa 2195/17, w którym wskazano, że w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i sąd są związani oceną prawną wyrażoną przez WSA

w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2010 r. w sprawie I SA/Wa 1202/09. Sąd stwierdził, że w toczącym się od 2008 r. postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości kwestia legitymacji wnioskodawców nie może być obecnie oceniana. Sąd w sprawie I SA/Wa 1202/09 nie kwestionował bowiem braku tej legitymacji i nie zalecił dokonywania ustaleń w tym zakresie. W tej sytuacji organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny, że zainicjowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionych podmiotów.

Organ odwoławczy na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia na podstawie decyzji z [...] listopada 1960 r. stanowiła dawniej działkę oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] ha, której obecnie odpowiada działka nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej [...] działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Działka ta nie została oddana w trwały zarząd, ani użytkowanie wieczyste, a więc zaistniała w tym stanie rzeczy pozytywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 229 u.g.n.).

W ocenie Wojewody dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dowodzą bezsprzecznie, że rzeczywisty cel wywłaszczenia decyzją z [...] listopada 1960 r. został zrealizowany. Przenalizowano wniosek wywłaszczeniowy [...] w [...] z [...] marca 1959 r. oraz zaświadczenie lokalizacyjne z [...] sierpnia 1957 r., z których wynikało, że przedmiotowa działka usytuowana była

w kompleksie zalesionym, przeznaczonym pod eksploatację piasku. W rejestrze pomiarowym sporządzonym na okoliczność wywłaszczenia pod pozycją [...] widnieje dawna działka nr [...] o powierzchni [...] ha jako własność J. W. [1], zaś na mapie będącej załącznikiem do rejestru pomiarowego działka znajduje się

w obszarze przejmowanym na cele eksploatacji piasku.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była eksploatacja piasku na potrzeby [...] (które były następcą prawnym [...] i poprzednikiem prawnym [...]) i w tym kontekście należało rozpatrywać wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda ustalił również, że przesłankę realizacji celu wywłaszczenia potwierdzają następujące dowody: - protokół ze spotkania z [...] października 1992 r.

w sprawie przejęcia przez Gminę [...] terenu części kopalni piasku wraz z działką nr [...], - notatka ze spotkania w sprawie ustalenia terenu niezbędnego dla [...] w [...] w celu dalszej eksploatacji kopalni piasku, określająca działki, które zostały wyeksploatowane i są zbędne na potrzeby kopalni piasku, - decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego

w [...] z [...] kwietnia 1994 r. Nr [...], mocą której orzeczono wygaśnięcie przysługującego [...] w [...] prawa zarządzania gruntem o pow. [...] ha, stanowiącego działki o numerach od [...] do [...], - protokół zdawczo-odbiorczy z [...] czerwca 1994 r., którym nastąpiło nieodpłatne przekazanie ww. gruntu do Urzędu Rejonowego w [...], - zdjęcia lotnicze terenu przedmiotowej działki wykonane w latach: 1955 r., 1972 r., 1982 r.

i 1990 r. oraz kopia fotomapy z zasobu PODGiK z lat 60-tych, - kopia fragmentu "[...]" ze stycznia 1998 r., z której treści wynika, że kopalnia piasku we wsi [...] była eksploatowana przez kilkanaście lat na kolejno wywłaszczanych gruntach, zasoby piasku zostały w większości wykorzystane i do eksploatacji pozostała tylko działka nr [...].

W konsekwencji Wojewoda uznał, że obszerny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji świadczy o realizacji celu w postaci eksploatacji piasku, określonego w zaświadczeniu o lokalizacji szczegółowej. Tym samym istnieje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości, jaką jest zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W tym zakresie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, z którego wynika, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Mając na uwadze ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 761/13 i z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1130/16), Wojewoda doszedł do wniosku, że realizacja celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie zaistniała już przed datą złożenia pierwszego wniosku o zwrot, tj. przed 1996 r., a to dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane.

Zdaniem organu II instancji nie są trafne podnoszone przez skarżącego zarzuty braku ustalenia faktycznego celu wywłaszczenia i jego realizacji. Organ, rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie u.g.n., po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada, czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu.

Na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. strona wniosła do Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi, mającej charakter opisowy, skarżący w imieniu własnym oraz wszystkich występujących w postępowaniu administracyjnym spadkobierców J. W. [1], zarzucił naruszenie zaleceń wynikających z zapadłych w niniejszej sprawie wyroków sądowych. Wbrew stanowisku Wojewody, zdaniem skarżącego, cel wywłaszczenia musi być wyraźnie określony w decyzji wywłaszczeniowej i nie można

w tej kwestii przyjmować, że faktyczny cel wywłaszczenia był inny. Tym samym bezsporne jest, że cel w postaci budowy cegielni wapienno-piaskowej nie został zrealizowany, a eksploatacja piasku miała być przeprowadzona właśnie przez wybudowaną cegielnię. Organy nie udowodniły eksploatacji piasku z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem na zdjęciach lotniczych z 1970 r. (10 lat po wywłaszczeniu) nie ma mowy o eksploatacji, która częściowo widoczna jest dopiero na zdjęciach z 1982 r. (22 lata po wywłaszczeniu).

Skarżący zarzucił również organom obu instancji ustalenia, jakoby J. W. [1] miało nie przysługiwać prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości. W tym zakresie wskazał, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organy nie są uprawnione do weryfikacji prawidłowości wydania decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie

w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Nieruchomość, będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, została wywłaszczona od J. W. [1] na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie [...] w [...], orzeczeniem o wywłaszczeniu

i odszkodowaniu z [...] listopada 1960 r. Nr [...] r., wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu. Niewątpliwie więc osobami legitymowanymi do zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy.

Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda w zaskarżonej decyzji jednoznacznie stwierdził, że krąg osób uprawnionych do wnioskowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa jako następców prawnych J. W. [1]

w drodze spadkobrania został ustalony prawidłowo (str. [...] decyzji). Organ odwoławczy przywołał w tym zakresie wyroki WSA w Warszawie zapadłe w tej sprawie,

a mianowicie wyrok z 25 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1202/09 oraz wyrok z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2195/17.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie. Z treści ww. wyroków wynika jednoznacznie, że zakresem kontroli sądowej objęta była kwestia legitymacji wnioskodawców, która nie była przez Sąd kwestionowana na żadnym etapie postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wypowiedział się zgodnie z wiążącą oceną sądu administracyjnego.

Istotne w przedmiotowej sprawie jest natomiast ustalenie, czy organy prawidłowo wykonały zalecenia WSA w Warszawie wskazane w wyroku z 25 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1202/09, tj. czy ustaliły precyzyjnie cel wywłaszczenia oraz czy jego realizacja nastąpiła w zgodzie z terminami określonymi w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie

z treścią tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z przepisu tego wynika, że zbędność przejętej nieruchomości na cel określony

w decyzji o wywłaszczeniu stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany,

w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Wówczas powstaje możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, publ. CBOSA).

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, na jaki cel wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość. Jak wynika z orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] listopada 1960 r. wskazano w nim adresata wywłaszczenia – [...] w [...] oraz cel wywłaszczenia: pod budowę cegielni wapienno-piaskowej oraz dla potrzeb eksploatacji piasku dla tego zakładu, zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] z [...] sierpnia 1957 r. (w aktach znajduje się ten dokument opatrzony datą [...] sierpnia 1957 r.), zatwierdzoną przez [...] w [...]. Wywłaszczony teren obejmował dawną działkę nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...], zgodnie z planem pomiarowym, zatwierdzonym [...] marca 1959 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]

i wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej pod Nr [...] r. oraz rejestrem pomiarowym, gdzie wywłaszczona działka widnieje pod numerem [...]. Na podstawie zgromadzonych przez organ I instancji akt wywłaszczeniowych oraz dokumentów dotyczących lokalizacji wyżej opisanej inwestycji ustalono, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją znalazła się w granicach terenów eksploatacji piasku.

Oprócz nieruchomości objętej przedmiotową decyzją w 1960 r. wywłaszczono

w zarząd i użytkowanie ww. Zakładów teren piaszczysty, porośnięty lasem, położony

w jednym kompleksie we wsi [...], gromada [...], o powierzchni około [...] ha.

W zaświadczeniu lokalizacyjnym Nr [...] z [...] sierpnia 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzki Zarząd [...]

w [...] wyraził zgodę dla [...] "[...]" w [...] na lokalizację szczegółową cegielni wapienno-piaskowej

i terenów eksploatacji piasku dla tego zakładu, kolejki wąskotorowej pomiędzy tymi obiektami na terenie położonym w [...].

Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że jeszcze przed wywłaszczeniem [...] "[...]" w [...], później [...] w [...], rozpoczęły eksploatację piasku

z nieruchomości, położonych we wsi [...]. Już w piśmie z [...] lutego 1959 r., [...], kierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

w [...],[...] informowały, że zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] z [...] sierpnia 1957 r. oraz planem inwestycyjnym 1959 roku mają przystąpić do zagospodarowania kopalni piasku, której część znajduje się na terenach lasów niepaństwowych. Następnie pismem z [...] marca 1959 r., znak [...], [...] wystąpiły o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonych m.in. we wsi [...]. Z treści tego pisma wynika, że zasoby surowcowe przeznaczone do eksploatacji stanowią wydmę piaszczystą i wystarczą na około [...] lat. Ww. Zakłady wnioskowały również o wydanie zezwolenia na natychmiastowe wejście na tereny wnioskowane do wywłaszczenia, uzasadniając powyższe faktem przyśpieszenia realizacji inwestycji i wcześniejszym uruchomieniem produkcji. Na podstawie zezwolenia z [...] maja 1959 r. znak: [...][...] uzyskały zgodę na objęcie w posiadanie nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 , oznaczonych w rejestrze pomiarowym i na mapie/szkicu z 1959 r. jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Wcześniejszą eksploatację piachu z nieruchomości we wsi [...], objętych

w późniejszej dacie wywłaszczeniem, potwierdza również pismo [...] w [...] z [...] grudnia 1963 r., kierowane do [...], w którym stwierdzają, że wywłaszczone nieruchomości są eksploatowane już od 1959 r. jako kopalnia piasku do produkcji cegły.

Na podstawie powyższych dokumentów organy orzekające, zdaniem Sądu, słusznie uznały, że faktycznym celem wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszą decyzją nie była budowa obiektów [...], tj. cegielni wapienno-piaskowej, tylko eksploatacja piasku na potrzeby tego zakładu (produkcja cegły).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, ale w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności organ powinien wziąć pod uwagę dowody wynikające z dokumentów poprzedzających decyzję (orzeczenie) o wywłaszczeniu. Organ w prowadzonym postępowaniu może również wykorzystać dokumenty powstałe po dacie wywłaszczenia, jednakże mogą one mieć charakter jedynie uzupełniający (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11, wyrok NSA

z 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, publ. CBOSA).

Sąd podziela również stanowisko, że wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego

i funkcjonalnego z chwili dokonywania wywłaszczenia, a nie z daty dokonywania jego kontroli czy orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn.. akt I OSK 383/21, publ. LEX nr 3208785).

Po ustaleniu rzeczywistego celu wywłaszczenia organy w niniejszej sprawie ustaliły następnie, że cel ten został zrealizowany.

Następcą prawnym [...] w [...] było [...] (dalej również jako [...])

w [...]. Na podstawie Zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 1993 r. [...] w [...] zostało postawione w stan likwidacji. Dopiero po wykorzystaniu nieruchomości pod eksploatację piasku przedsiębiorstwo to pismem z [...] lutego 1993 r., znak: [...], zawiadomiło Urząd Rejonowy w [...], że działki od nr [...] do nr [...] o łącznej pow. [...] ha stały się dla przedsiębiorstwa zbędne z uwagi na wyeksploatowanie złoża piasku w części kopalni na terenie gminy [...]. Zaś pismem z [...] listopada 1993 r., znak: [...], Syndyk Masy Upadłościowej [...] w [...] przekazał na rzecz Urzędu Rejonowego w [...] działki od nr [...] do nr [...] o łącznej pow. [...] ha,

a zatem i działkę nr [...], jako teren zbędny przedsiębiorstwu w związku

z wyeksploatowaniem piasku w części kopalni na terenie gminy [...]. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1994 r. Nr [...] wygaszono [...] w [...] prawo zarządu gruntem Skarbu Państwa, położonym we wsi [...], gm. [...], o pow.

[...] ha, stanowiącym działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...], co odpowiada wywłaszczonym działkom według rejestru pomiarowego o numerach od [...] do [...].

Jak wynika z powyższego teren działki oznaczonej dawnym numerem [...] został wyeksploatowany, o czym dodatkowo świadczą dokumenty z 1992 r. w postaci notatki ze spotkania w sprawie ustalenia terenu niezbędnego dla [...] w [...] w celu dalszej eksploatacji piasku we wsi [...] (k. [...], [...]) oraz protokołu w sprawie przejęcia terenu części kopalni piasku przez Gminę [...] (k. [...], [...]).

W notatce wskazano działki, które zostały wyeksploatowane i są zbędne na potrzeby kopalni piasku oraz działki, wśród których widnieje dawna działka nr [...], które są wyeksploatowane, ale dodatkowo przebiega przez nie droga dojazdowa, która jest częścią eksploatowanej kopalni. Z kolei z ww. protokołu wynika, że działka nr [...] znalazła się w kompleksie działek, które [...] w [...] zamierzało przekazać Gminie [...].

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji pozyskał również materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych z lat: 1972 r., 1982 r. i 1990 r. (k. [...]-[...], [...]), obejmujących teren położony we wsi [...], gmina [...],

w skład którego wchodzi m.in. działka ewidencyjna nr [...]. Z porównania tych zdjęć

z kopią fotomapy z lat 60-tych (k. [...] [...]) wynika, że pobór piasku w 1982 r. objął swoim zasięgiem również daną działkę nr [...], zaś ze zdjęcia z 1990 r. wynika, że cała ta działka zajęta była pod teren poboru piasku, co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem nie wybudowano cegielni wapienno-piaskowej. Skarżący, formułując ten zarzut, pomija wszystkie okoliczności i dokumenty zebrane w sprawie, z których wynika rzeczywisty cel wywłaszczenia, jakim jest eksploatacja piasku na potrzeby [...] w [...] (następcy [...] oraz poprzednika [...] w [...]).

W okresie od wywłaszczenia, tj. od 1960 r., do czasu postawienia [...] w [...] w stan likwidacji, tj. do [...] lutego 1993 r., z wywłaszczonych nieruchomości o powierzchni około [...] ha został sukcesywnie wyeksploatowany piasek do produkcji cegły silikatowej z powierzchni [...] ha, m.in. z dawnej działki nr [...], obecnie nr [...]. Tak więc nie można uznać działki nr [...] za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność, iż po wyeksploatowaniu złóż piasku z wywłaszczonych terenów nieruchomości stały się zbędne dla [...] w [...]

w likwidacji nie niweczy skutków ich wykorzystywania zgodnie z pierwotnym założeniem. Zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie oznacza jej zbędności.

Analizując zebrany materiał dowodowy oraz jego ocenę Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., co zarzuca im skarżący. Zebrały bowiem w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i wszechstronnie go oceniły pod kątem ustalenia przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości, w tym celu wywłaszczenia oraz jego realizacji w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jeśli chodzi o wytyczne związane z ustaleniem terminów realizacji celu wywłaszczenia, to należy w niniejszej sprawie uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (publ. OTK-A-2014/3/31), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub przed 2004 r., nie może ona być zwrócona niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia.

W tym miejscu należy ponownie przypomnieć, że w niniejszej sprawie działka objęta roszczeniem zwrotowym została wywłaszczona za odszkodowaniem w 1960 r. na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie [...] w [...], co wynikało z potrzeby realizacji celu wywłaszczenia, tj. eksploatacji piasku. Następnie po upływie ponad trzydziestu lat przekazana została Kierownikowi Urzędu Rejonowego w [...] (reprezentującego Skarb Państwa) przez [...] w [...] (następcy prawnego [...]), po wygaszeniu przysługującego mu zarządu w 1994 r., co spowodowane było zakończeniem eksploatacji związanym z wyczerpaniem złóż. Bezspornie więc realizacja celu wywłaszczenia zaistniała już przed datą złożenia pierwszego wniosku o zwrot, tj. przed 1996 r. Brak zatem możliwości uwzględnienia wniosku strony o zwrot wywłaszczonej w 1960 r. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...].

W tej sytuacji badanie, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminie 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej stanowiłoby o stosowaniu normy prawnej w sposób sprzeczny z jej prokonstytucyjnym brzmieniem, nadanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb eksploatacji piasku skutkuje zatem tym, że nie zachodzi żadna przesłanka wymieniona w art. 137 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.