Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 181/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO.4110/173/2021 w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta Dębicy z dnia 6 grudnia 2021 r. nr MOPS.DA.5023/004837/12/2021; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata P. Ł. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. G. (dalej zwany: Skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej zwane: Kolegium, SKO, Organem II instancji, Organem odwoławczym) z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO.4110/173/2021 w przedmiocie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. D. G. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] (dalej zwany: Organem I instancji, Burmistrzem) z prośbą o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie do dożywiania.

W trakcie wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny ustalił, że Skarżący jest kawalerem, mieszka samotnie w zaniedbanym domu, wymagającym remontu. Skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Skarżący leczy się [...]. Podczas wywiadu Skarżący zwrócił się z prośbą o zasiłek celowy na żywność, odzież i obuwie. Ponadto pracownik socjalny ustalił, że Skarżący utrzymuje się z [...] w wysokości 350 zł miesięcznie. Miał przyznaną pomoc w postaci ciepłego posiłku, jednak ze względu na nieodpowiednie zachowanie względem personelu lokalu, w którym posiłek ten otrzymywał, pomoc została wstrzymana, a decyzja przyznająca ww. pomoc została uchylona. Skarżący ma niskie dochody, które nie wystarczają na zakup żywności, nie ma możliwości przygotowywania posiłku w domu [...].

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. nr MOPS.DA.5023/004837/12/2021 przyznał Skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 93 zł, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej zwana w skrócie: K.p.a.).

Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie występują okoliczności kwalifikujące do przyznania Skarżącemu zasiłku celowego w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, które weszło w życie Uchwałą Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. nr 140 w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" lata 2019-2023. Ponadto Burmistrz wskazał, na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżący kwalifikuje się do objęcia go realizacją programu, gdyż jego dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego zgodnie z 1 pkt. 1 lit a Rozporządzenia Rady Ministrów, tj. 701,00 zł x 150% 1 051,50 zł.

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że żyje w [...]. Skarżący wskazał, że jego jedynym dochodem jest zasiłek [...] w wysokości 350 zł miesięcznie. Podniósł, że minimum egzystencji biologicznej w Polsce wynosi 700 zł. Skarżący wyjaśnił, że brakuje mu pieniędzy na jedzenie, a także wskazał, że nie ma możliwości przygotowywania w domu gorącego posiłku. Od 1 grudnia 2021 r. nie ma korzysta z gorących posiłków. Skarżący wyjaśnił, że mieszka w domu [...].

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO.4110/173/2021, SKO w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania D. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, Organ II instancji wskazał, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; dalej zwana w skrócie: u.p.s.), która określa m.in. rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb jej udzielania.

Kolegium podało, że w świetle art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia i możliwości przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna winna bowiem zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez działania w celu usamodzielnia życiowego osób i rodzin. Wobec powyższego przepisy te wyrażają zasadę pomocniczości i subsydiarności wskazując, iż pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, po prawidłowym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, a zatem Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji rodzinno-materialnej Skarżącego.

Organ odwoławczy końcowo wskazał, że Organ I instancji objął przedmiotem badania wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., które obligują organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję Organ powinien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na przesłankach ogólnych. W przypadku uznania administracyjnego, uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, bowiem jego analiza pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny zgromadzonego materiału wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie Organ I instancji dogłębnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko oraz dokonane ustalenia w wydanej decyzji.

D. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na w/w decyzję Kolegium z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO.4110/173/2021, w której zarzucił naruszenie wszystkich przepisów, na które powołał się Organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji. Skarżący wniósł o przyznanie zasiłku w wysokości 700 zł miesięcznie; o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący podniósł, że została mu przyznana stała kwota zasiłku [...] w wysokości 350 zł nie spełnia minimalnych standardów utrzymania człowieka przy życiu. Podniósł, że podwyżka cen i inflacja spowodowały, że suma zasiłku zmalała realnie o połowę, tzn., że posiada on jedynie ok. 175 zł dawnej siły nabywczej.

W dalszej kolejności wskazał, że żyje w [...]. Wobec powyższego wniósł o przyznanie ww. stałego, miesięcznego zasiłku i pozytywne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd skargę uwzględnił z przyczyn dostrzeżonych z urzędu.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli WSA w niniejszej sprawie była decyzja o przyznaniu stronie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach rządowego programu wieloletniego o nazwie : "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 93 zł. SKO jak i Burmistrz Miasta [...] w uzasadnieniu swych decyzji niewłaściwie zastosowały w sprawie art. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.; zwana dalej u.p.s.), a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyznanej kwoty świadczenia z pomocy społecznej.

Objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007; zwana dalej uchwałą RM), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy. Powyższy wniosek wypływa wprost z treści wstępu do uchwały RM, w myśl której program przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W świetle regulacji materialnoprawnej u.p.s. wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., iż program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu.

Zdefiniowane w ustawie o pomocy społecznej prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zwrotów niedookreślonych wyrażonych w/w normie.

Skarżąca strona na mocy zaskarżonych do WSA decyzji otrzymała świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, co oznacza że Organy w zasadzie pozytywnie ustosunkowały się do jej żądania wyrażonego w piśmie z dnia 1 grudnia 2021 r., bowiem zadecydowały o przyznaniu świadczenia w kwocie 93 zł.

Sąd po dokładnym przeanalizowaniu motywów uzasadnień decyzji Organów obu instancji nie doszukał się w nich wskazania powodów, które zadecydowały o ustaleniu kwoty świadczenia na poziomie 93 zł. Zarówno decyzja Organu I jak i II instancji nie wypowiada się też o okresie czasu, na jaki zasiłek w tej wysokości został skarżącemu przyznany.

Należy przyznać, iż Burmistrz uwypuklił przyczyny dla których wnioskowany zasiłek został Stronie przyznany. Podkreślono bowiem, że skarżący prowadzi własne gospodarstwo domowe, jest osobą [...], zaś jego jedyne źródło utrzymania stanowi zasiłek [...] w kwocie 350 zł. Stałe wydatki jego gospodarstwa wynoszą zaś 50 zł. Organ ten przyjął, iż o uwzględnieniu żądania zadecydowało nieprzekroczenie progu kryterium dochodowego w wysokości 1051,50 zł.

Oceniając pozytywnie to działanie Burmistrza, nie sposób było pominąć, iż wydając decyzję o przyznaniu zasiłku celowego zobligowany był ten Organ także do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony w zakresie wysokości zasiłku celowego. Innymi słowy, Organ zobligowany był jednocześnie wyjaśnić stronie powody, dla których określił taką a nie inną (przede wszystkim wyższą) kwotę przyznanego świadczenia. Strona jak również Organy sprawujące kontrolę wydanych rozstrzygnięć nie mogą domyślać się powodów ograniczenia przyznanej pomocy względem zgłoszonego żądania i ujawnionych w związku ze stwierdzonym ubóstwem potrzeb świadczeniobiorcy. Organy pominęły, iż przepis art. 39 u.p.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego nie tylko co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, ale także co do wysokości świadczenia pieniężnego. Dokonany w tym zakresie wybór rozstrzygnięcia obejmujący wysokość zasiłku także powinien zostać właściwie umotywowany, zaś brak tego koniecznego elementu uzasadnienia automatycznie rzutuje negatywnie na całość decyzji jako rozstrzygnięcia wadliwego z powodu przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Jeżeli więc decyzja o przyznaniu stronie świadczenia celowego została właściwie wyargumentowana, to już brak choćby zdania wytłumaczenia powodów przyznania skarżącemu kwoty 93 zł, bez podania czasokresu na jaki kwota ta ma zaspokajać jego potrzeby, powoduje że jest ona rozstrzygnięciem wadliwym. Organ nie może korzystać z przyznanego mu mocą art. 39 ust. 1 u.p.s. luzu decyzyjnego w sposób swobodny, czyli tak jak w niniejszej sprawie, bez właściwego odniesienia się do przyznanej kwoty świadczenia i zrelatywizowania jej względem możliwości ośrodka i potrzeb wnioskodawcy. Dostrzeżonego braku decyzji nie można było pominąć z powodu szczególnie złego stanu majątku skarżącego, który zmuszony jest utrzymywać się z kwoty zasiłku [...] 350 zł na miesiąc.

Dlatego ponownie rozpoznając zgłoszony wniosek Organy uwzględnią powyższe uchybienie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. i rozstrzygając o wniosku skarżącego należycie umotywują nie tylko powody przyznania żądanej pomocy, ale także wskażą argumenty przemawiające za dokonanym wyborem kwoty świadczenia. Dokonując ważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony na podstawie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s., Organ weźmie pod uwagę z jednej strony słuszne bo znajdujące pokrycie w celach pomocy społecznej potrzeby wnioskodawcy a z drugiej środki finansowe jakimi dysponuje oraz konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Decyzja oparta o art. 39 ust. 1 u.p.s. nie powinna pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do przyczyn przyznania zasiłku celowego w określonej wysokości, a kontrolujący decyzje Sąd nie może domyślać się tych przyczyn i zastępować organy pomocy społecznej w tłumaczeniu stronie powodów dokonanego wyboru kwoty świadczenia pieniężnego.

Wyłożone powody zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na mocy art. art. 250 § 1 P.p.s.a. Sąd działając na podstawie przepisów P.p.s.a. oraz kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., o sygn. SK 66/19, oraz postanowieniem TK z dnia 20 kwietnia 2020 r. o sygn. S 1/20 (LEX), pominął jako nieodpowiadającą art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, treść § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18). W celu wypełnienia tej luki WSA zastosował stawkę wynagrodzenia przewidzianą w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), który przewiduje dla pełnomocnika z wyboru stawkę minimalną w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w wysokości 480 zł. WSA w tym zakresie uwzględnił w/w orzeczenia Trybunału, w których słusznie uznano, że analiza statusu adwokata oraz jego roli w postępowaniu, w którym występuje jako podmiot powołany i zobowiązany do zastępstwa prawnego, prowadzi do wniosku, że różnicowanie jego wynagrodzenia, tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia.

Dlatego też WSA przyznał adwokatowi P. Ł. od Skarbu Państwa kwotę 590,40 zł, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.