Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 520/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18  par. 1  pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145,  art. 57  par. 1 i 3 w zw. z  art. 148
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 811/06 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Towarzystwa [...] kwotę 320 ( słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 811/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Miasta i Gminy S., powołując się na art. 144 ust.1, 145 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r., nr 46 poz. 543) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] orzekł o ustaleniu od Skarbu Państwa jako właściciela gruntów reprezentowanego przez Starostę B. opłaty adiacenckiej w wysokości 734.564,00 zł.

Pismem z dnia [...]. Starosta B. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją, uzasadniając go ujawnieniem nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydał. We wniosku tym Starosta wskazał, że w dniu [...] do Starostwa wpłynęła opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych według której nieprawidłowo został sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej od Skarbu Państwa, właściciela gruntów położonych w S. przy ul. [...], wymienionych w decyzji z dnia [...]. Organ stwierdził, iż wniosek Starosty B. o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w S. w dniu [...], zaś wadliwość operatu szacunkowego mająca być nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania podnoszona była przez wnioskodawcę już w skardze z dnia 23 grudnia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a więc w tym czasie była już Staroście znana. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu wymienionego w art. 148 § 1 K.p.a. Organ wskazał również, że ustawodawca nie wymaga, by strona powołująca się na nowe okoliczności faktyczne jako podstawę wznowienia postępowania, dysponowała dowodami potwierdzającymi te okoliczności.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosta B. podniósł, iż ocena Komisji Arbitrażowej, którą otrzymał w dniu [...] jest nową okolicznością w sprawie. Biorąc zatem pod uwagę, że wniosek o wznowienie postępowania został nadany w Urzędzie Pocztowym w B. w dniu [...], termin do jego złożenia został zachowany.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez Komisję Arbitrażową działającą przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jest oceną miarodajną. Dopiero taka ocena, a nie subiektywna opinia Starosty B., może stanowić podstawę do uznania, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo i nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. O tym fakcie Starosta B. dowiedział się właśnie z tej opinii doręczonej mu w dniu [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło, dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym, Towarzystwo [...], zarzucając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nieprawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, co przyczyniło się do wadliwości wydanej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji błędnie uznał, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania była opinia Komisji Arbitrażowej, skoro okoliczność wadliwości operatu szacunkowego podnoszona była wyraźnie przez Starostę B. w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, co świadczy o pełnej świadomości strony co do istnienia tej okoliczności. Dlatego za błędne i niezgodne z zebranym materiałem dowodowym jest przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż dopiero otrzymanie opinii Komisji Arbitrażowej było momentem dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.

Odnosząc się do oświadczenia Starosty B., że jego wniosek o wznowienie postępowania został nadany w dniu [...] i doręczony organowi pierwszej instancji w dniu [...], Towarzystwo [...] wskazało, iż nawet przyjmując, że miesięczny termin należy liczyć od dnia otrzymania opinii Komisji Arbitrażowej tj. od [...], to także nie został on zachowany. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a więc zakreślony w art. 148 k.p.a. termin upłynął [...]. W konsekwencji Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, wywodząc, iż Towarzystwu [...] nie przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. opłaty adiacenckiej od Starosty B. z tytułu wzrostu wartości gruntów. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, SKO wskazało, iż bez wątpienia Starosta stawiał wcześniej zarzuty pod adresem wyceny, jednakże zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył treść przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 § 1 kpa oraz zaznaczył, że w niniejszej sprawie okoliczność stanowiąca podstawę żądania wznowienia postępowania, to stwierdzona opinią Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych w W. z dnia [...] wadliwość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem kolektora ściekowego.

Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że wadliwość operatu szacunkowego rzutująca na wyliczenie wartości nieruchomości przed i po realizacji inwestycji jest okolicznością istotną, mogącą mieć wpływ na wysokość nałożonej na Starostę opłaty. Jednocześnie Sąd podzielił zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisko, że wcześniejsze subiektywne odczucia Starosty co do wadliwości operatu szacunkowego znajdujące odzwierciedlenie w skardze do Sądu z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie nieważności decyzji, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż już wówczas organ ten wiedział, że wymieniony dokument nie może służyć do nałożenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego przyjąć należało, że o okoliczności faktycznej istniejącej w dacie wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, tj. wadliwości operatu szacunkowego będącego podstawą wydania w dniu [...] decyzji o ustaleniu tej opłaty, Starosta B. dowiedział się z chwilą otrzymania opinii Komisji Arbitrażowej, co miało miejsce w dniu [...]. Przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia przez Starostę wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] zaczął biec w dniu [...], a upłynął z dniem [...]. Przesłankę takiego wniosku stanowiła dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść art. 57 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przy obliczaniu biegu terminu nie uwzględnia się dnia w którym zdarzenie nastąpiło. Tego rodzaju zdarzeniem było doręczenie Staroście B. opinii. Skoro wyekspediowanie wniosku miało miejsce w dniu [...], to zachowano wskazany wyżej ustawowy termin.

W konsekwencji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Burmistrza o odmowie wznowienia nie naruszyło prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło – Towarzystwo [...]. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 18 § 1 pkt 4 i 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c tej ustawy w związku z art. 145 § 5 k.p.a , 148 i 149 k.p.a. Nadto z ostrożności procesowej zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 k.p.a., 148 k.p.a. i 149 k.p.a. przez błędną jego wykładnię oraz art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Według autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 18 § 1 pkt 4 i 5 p.p.s.a. polegało na umożliwieniu wyrokowania w sprawie sędziemu, który w 2003 roku jako członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. reprezentował ten organ przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Oddział Zamiejscowy w Bydgoszczy w sprawie ze skargi Starosty B. na decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w S. w sprawie ustalenia od Starosty B. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (sygn. akt SA/Bd 886/03). Obecnie prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, w którym decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana. Okoliczność ta w ocenie strony skarżącej dyskwalifikuje sędziego w świetle art. 18 § 1 pkt 4 p.p.s.a. od orzekania w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a., który stanowi, iż sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą. Powołał się przy tym na pogląd zawarty w literaturze przedmiotu, iż świadczenie usług prawnych na rzecz jednej ze stron należy rozumieć szeroko. Określenie "usługi prawne", użyte w komentowanym przepisie, obejmuje w szczególności sporządzenie opinii prawnej, dokonanie wykładni aktów normatywnych lub przygotowanie pism procesowych. W aktach sprawy SA/Bd 886/03 włączonych następnie do przedmiotowego postępowania, znajduje się pismo procesowe podpisane przez sędziego biorącego udział w wydaniu zaskarżonego wyroku, wówczas członka SKO w B.

Zdaniem strony skarżącej Sąd dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w związku z wadliwą interpretacją przepisów regulujących wznowienie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 148 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.

Według autora skargi kasacyjnej wnioskodawca wiedział o okoliczności uzasadniającej wznowienie, tj. wadliwości operatu szacunkowego w momencie sporządzania skargi z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a mimo to wniosek o wznowienie złożył dopiero po uzyskaniu opinii Komisji Arbitrażowej.

Strona skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Sądu "że wcześniejsze subiektywne odczucia Starosty co do wadliwości operatu szacunkowego znajdujące odzwierciedlenie w skardze do Sądu z dnia 23 grudnia 2002 r. nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż już wówczas automatycznie wiedział, że dokument ten nie może służyć do nałożenia opłaty adiacenckiej."

Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjęły, iż wiedza o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania musi znajdować swe potwierdzenie w aktach szczególnego rodzaju np. opinii eksperckiej.

Zdaniem strony skarżącej Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 57 § 3 kpc i art. 148 kpa W ostatnim z wymienionych przepisów mowa jest o terminie określonym w miesiącach. Zasady obliczania terminów określonych w miesiącach reguluje art. 57 § 3 k.p.a., zgodnie z którym terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Obliczając termin określony w miesiącach Sąd odwołał się zaś do art. 57 § 1 k.p.a., który określa zasady obliczania terminów określonych w dniach. Na gruncie procedury administracyjnej zasady obliczania terminów określonych w dniach, tygodniach i miesiącach zostały zaś uregulowane odrębnie. W konsekwencji początkiem wniesienia terminu był dzień [...], a ostatnim [...].

Z ostrożności procesowej strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej odwołując się do poglądów w literaturze wywiódł, iż przepisy k.p.a. określające podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, a więc wskazujące na podstawy rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania, stanowią w swej istocie przepisy prawa materialnego. Przepisami takimi są w szczególności art. 145 k.p.a., 148 k.p.a. i 149 k.p.a. Według strony Sąd błędnie zinterpretował art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a. przyjmując, iż powzięcie wiadomości o nowych okolicznościach faktycznych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 148 k.p.a. wiąże się z wejściem w posiadanie przez wnioskodawcę niezbitych dowodów potwierdzających te okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sad Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej zostały przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

W pierwszej kolejności należało ocenić zarzut odnoszący się do nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, spowodowanej według strony rozpoznaniem sprawy przy udziale sędziego wyłączonego z mocy przepisu art. 18 § 1 pkt 4 i 5 ppsa.

Z treści skargi kasacyjnej, jak też z akt sądowych wynika, że sędzia [...]i orzekający w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wydał wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, był wcześniej pełnomocnikiem strony – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w sprawie ze skargi Starosty B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 886/03. W wymienianej sprawie [...], jako pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządził odpowiedź na skargę i pismo procesowe oraz występował na rozprawie.

Oba przeprowadzone postępowania nadzwyczajne dotyczyły tej samej decyzji z dnia [...] ustalającej opłatę adiacencką.

Rozważenia więc wymagało, czy opisana sytuacja determinowała wyłączenie z mocy prawa wskazanego sędziego od orzekania w przedmiotowej sprawie.

Z przepisu art. 18 § 1 pkt 4 ppsa wynika, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron.

W utrwalonym orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż rozpatrując kwestię związków sędziego ze sprawą, o których mowa w art. 18 § 1 ustawy, należy pojęciu "sprawa" przypisać treść, jaką nadają mu przepisy o postępowaniu przed organami administracji publicznej, czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są indywidualne sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 Kpa). Sprawą administracyjną w rozumieniu tego Kodeksu jest zatem konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcie dotyczące konkretnych uprawnień lub obowiązków tego indywidualnego podmiotu. Pojęcie sprawy administracyjnej łączy się w związku z tym z pojęciem stosunku administracyjnoprawnego. Według takiego ujęcia sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjne temu organowi (T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 176). Z chwilą wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sprawa administracyjna w tym znaczeniu staje się przedmiotem postępowania sądowego. Tak więc należy przyjąć, iż w art. 18 § 1 ustawy użyto pojęcia "sprawa" w znaczeniu materialnoprawnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., GZ 4/04). W konsekwencji przy ustalaniu powiązania sędziego z przedmiotem lub podmiotami postępowania chodzi o sferę interesów prawnych lub obowiązków będących przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, a nie o sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, odnoszącym się do konkretnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją administracyjną.

Takie rozumienie pojęcia "sprawy" prowadzi do wniosku, że wymieniony wyżej sędzia podlegał wyłączeniu od orzekania, w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej, skoro wcześniej był pełnomocnikiem organu administracji w sprawie skargi do sądu na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Decydujące jest bowiem to, że oba postępowania nadzwyczajne dotyczą tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że chociaż postępowania zwykłe i postępowania nadzwyczajne, uważane są za odrębne postępowania, to pozostają one w ścisłym związku z uwagi na to, że rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu administracyjnym może być następnie wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2005 r. OSK 1491/04 Lex nr 166508).

Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Związek obu postępowań przejawia się w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Równocześnie występują jednak istotne elementy świadczące o samodzielności postępowania nadzwyczajnego. Przypomnieć należy, że zagadnienie samoistności postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania instancyjnego było różnie przedstawione w orzecznictwie i piśmiennictwie.

We wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru (art. 157 kpa), jak i w trybie wznowienia postępowania (art. 145 kpa), są tylko innymi fazami postępowania administracyjnego prowadzonego uprzednio w tej samej sprawie w zwykłym trybie.

Z kolei w uchwałach Sądu Najwyższego (z dnia 14 czerwca 1991 r. III AZP 2/91 i z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91) stwierdzono, że wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

W aktualnym orzecznictwie dominuje pogląd, że postępowanie nadzwyczajne ma charakter samoistny, samodzielny w stosunku do postępowania zwykłego, aczkolwiek jest z tym postępowaniem związane.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest kwestia istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej. Przedmiot ten nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego), co jednak nie oznacza, że można w nim upatrywać nowej sprawy administracyjnej (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna" Wyd. Zakamycze 2004, str. 142, K. Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego" Wyd. Presscom Sp. z o.o. Wrocław 2005, str. 43-44, Komentarz Kpa B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H.Beck Wydanie 8 str. 628 - 630).

Występująca tożsamość stosunku materialnoprawnego w obu trybach postępowania tj. nadzwyczajnym i zwykłym decyduje też o związku między dwoma postępowaniami nadzwyczajnymi odnoszącymi się do tej samej decyzji ostatecznej.

Mimo więc samodzielności proceduralnej poszczególnych postępowań trzeba mieć na uwadze, że odrębnie toczące się postępowania nieważnościowe i wznowieniowe w istocie dotyczą jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.

W rozpatrywanej sprawie związek obu postępowań nadzwyczajnych znalazł wyraz w treści skargi złożonej na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a następnie skargi na decyzję w przedmiocie wznowienia postępowania, w którym ta opłata została ustalona.

Również pisma procesowe, jak i rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w obu sprawach oraz przeprowadzenie w niniejszej sprawie dowodu z akt sprawy SA/Bd 886/03 potwierdzają bezpośredni związek obu spraw.

Z tych względów należało uznać, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem wystąpiła przesłanka wyłączenia wymienionego sędziego na mocy art. 18 § 1 pkt 4 ppsa.

Nie można natomiast podzielić stanowiska strony skarżącej, że w sprawie zaistniała równocześnie przesłanka wyłączenia spowodowana świadczeniem przez sędziego, a wcześniej pełnomocnika usług prawnych na rzecz jednej ze stron w postaci sporządzania pism procesowych. Nie negując samej istoty tej przesłanki oraz jej znamion wskazanych w doktrynie i przytoczonych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, iż przesłanka z art. 18 § 1 pkt 5 ppsa obejmuje takie sytuacje, gdy dana osoba nie pełni roli pełnomocnika procesowego. Istota bycia pełnomocnikiem strony polega bowiem m.in. na sporządzaniu pism procesowych w sprawie.

Wskazać również trzeba, że przepis art. 18 ppsa, podobnie jak inne przepisy dotyczące wyłączenia sędziego, są uznawane za gwarancję procesową zasady obiektywizmu i bezstronności orzekania.

Celem instytucji wyłączenia sędziego jest realizacja konstytucyjnego prawa obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Bezstronność sądu jest też elementem prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na temat bezstronności sędziego w świetle art. 6 ust. 1 wyżej powołanej Konwencji wyraźnie wskazuje na konieczność unikania sytuacji stwarzających wątpliwości co do bezstronności sędziego (wyrok NSA z 4 lipca 2005 r., II OSK 370/06, Lex nr 266487).

W wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. (SK 53/04, OTK-A 2005 nr 11, poz. 134) Trybunał Konstytucyjny szeroko omówił istotę instytucji wyłączenia sędziego, akcentując podział na bezwzględne (art. 18 § 1 ppsa) oraz względne (art. 19 ppsa) przesłanki wyłączenia. Trybunał stwierdził, iż celem regulacji przyjętej w art. 18 ppsa (podobnie jak w innych procedurach) jest przede wszystkim ochrona bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym lub administracyjnym na każdym jego etapie. Zdaniem Trybunału "instytucja wyłączenia sędziego w równej mierze służy zapewnieniu realnej bezstronności sądu, jak i umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności". Dla właściwej i pełnej realizacji konstytucyjnego prawa do sądu na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego ukształtowania instytucji wyłączenia sędziego – zarówno w ramach katalogu przyczyn bezwzględnych czy względnych – aby umożliwiało ono objęcie wszelkich sytuacji, które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony, to co najmniej u obiektywnego zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego.

Wobec powyższego trzeba było uznać, że dopuszczenie sędziego, którego zarzut skargi kasacyjnej dotyczy, do udziału w rozpatrywaniu sprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku skutkowało nieważnością postępowania, przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa.

Na marginesie zauważyć trzeba, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w innym składzie rozważenia będzie wymagała w szczególności kwestia zachowania przez stronę miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Właściwa interpretacja art. 57 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 148 kpa nakazuje przyjąć, że reguła, iż przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (strona dowiedziała się o podstawie wznowienia) znajduje zastosowanie jedynie do terminów określonych w dniach.

Według bowiem odrębnej regulacji zawartej w art. 57 § 3 kpa terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Innymi słowy przy terminie oznaczonym w miesiącach za jego początek należy przyjąć dzień, w którym nastąpiło zdarzenie, a nie dzień następujący po tym zdarzeniu, jak to przewiduje art. 57 § 1 przy obliczaniu terminu oznaczonego w dniach (por. Komentarz KPC T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska Lexis Nexis Wyd. 5, Tom 1, Warszawa 2004, str. 357; Komentarz KC F. Błahuta i inni Wyd. Prawnicze1972 – komentarz do art. 111 i 112 kc; komentarz KC Część Ogólna S. Dmowski, S. Rudnicki Warszawa 1998 r., str. 254).

Ze względów wyżej przedstawionych należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 185 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa oraz art. 203 ppsa.