Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3232/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1, art. 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r., Nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego B.N. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia

2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2021 r. poz. 735; dalej Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723; zwana dalej ustawą zaopatrzeniową), po rozpatrzeniu wniosku Pana B.N.(skarżący, wnioskodawca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia

[...] września 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy

art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pan B. N., reprezentowany przez radcę prawnego, wnioskiem

z [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja została prawidłowo doręczona w dniu

[...] września 2019 r.

W dniu [...] października 2019 r. wnioskodawca skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Wspomnianej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:

a) art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że strona pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy z decyzji nie wynikało jakie zajmowała stanowisko;

b) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24 tej ustawy w konkretniej sprawie od:

- spełnienia przez stronę łącznie trzech kryteriów (krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r., rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz wykonywania obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia), podczas gdy jego zdaniem wyłączenie stosowania niniejszych przepisów zależy od spełnienia przesłanek: krótkotrwałości oraz rzetelności służby, natomiast wymóg wykonywania zadań służbowych po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia ma charakter fakultatywny;

- wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r.

z narażeniem życia i zdrowia, "które ma mieć charakter »rzeczywistego, dowiedzionego i wyjątkowego«", podczas gdy ww. kryterium ma charakter fakultatywny;

- uznania, że "szczególnie uzasadnionego przypadek" musi zachodzić niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych;

c) art. 80 Kpa. - poprzez niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, iż służba wnioskodawcy:

- trwająca ponad 16 lat "nie miała charakteru »wyjątkowego, legitymującego się wybitnymi osiągnięciami«", podczas gdy z załączonych do niniejszego wniosku materiałów wynika, iż ww. był "wielokrotnie odznaczany za należytą służbę na rzecz kraju";

- przed dniem 31 lipca 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego choć nie stanowiła "chociażby 15 % całego okresu służby".

Mając na uwadze ww. zarzuty, pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Wskazał, iż możliwość wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24 ustawy zaopatrzeniowej zależy jedynie

od spełnienia przez stronę dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałości i rzetelności służby.

Ponadto w jego opinii, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że wykonywanie zadań i obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia

i zdrowia "nie może być »normalnym następstwem służby, ani mieć charakteru hipotetycznego«". Jego zdaniem powyższa przesłanka może mieć charakter czysto hipotetyczny. Jednocześnie wyjaśnił, że w wyniku kumulatywnego spełnienia ww. dwóch kryteriów, w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Inna interpretacja art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadziłaby do wniosku, że istniałaby jeszcze jedna, dodatkowa przesłanka - "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano między innymi, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę,

o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września

1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Podkreślono, że wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę krótkotrwałości, wskazując, że przesłanka ta musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Dalej organ wskazał jak należy rozumieć przesłankę rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, podkreślając, że przesłanka ta ma charakter nieostry.

Podsumowując wskazał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Zdaniem organu stanowczego podkreślenia wymaga przy tym, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Organ uznał, że sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy organ wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r., tj. przez 16 lat, 6 miesięcy i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa,

o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – od dnia [...] października 1988 r.

do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 1 rok i 10 miesięcy.

Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok

i 10 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W związku z powyższym w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Jak wynika z analizy materiału dowodowego przekazanego Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), wnioskodawca w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnił służbę na stanowisku [...] t. o. Wydziału [...] oraz Wydziału "[...] w S., tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W zakresie powyższej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 748/19, w którym stwierdził, iż w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej "(...) wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej."

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że dokonując jej oceny wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. W piśmie tym wyjaśniono, że z ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych przebiegu służby Pana B.N. nie wynika, aby wnioskodawca uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. W aktach sprawy nie znaleziono dokumentów, które wskazywałyby na fakt wszczęcia i prowadzenia w stosunku do ww. postępowań karnych, karno-skarbowych czy też dyscyplinarnych, jak również brak jest dokumentów potwierdzających otrzymywanie przez ww. odznaczeń i wyróżnień. Ponadto podkreślono, że sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, tj. do dnia [...] kwietnia 2005 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe potwierdza fakt, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest zaświadczenia stwierdzającego, że ww. w czasie służby

w [...] podejmował czynności służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Organ stwierdził, że służba w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego spełniałby ów wymóg.

Podsumowując powyższe rozważania organ stwierdził, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona

z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W konsekwencji uznał zarzut pełnomocnika wnioskodawcy w zakresie błędnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez uznanie przez organ, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" musi zachodzić niezależnie od innych przesłanek ustawowych,

za bezpodstawny.

Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, że w trakcie pełnionej przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r. nie zostały stronie nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe czy wyróżnienia

co pozwala na stwierdzenie, że w służbie ww. nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Stwierdził w związku

z tym, że ww. nie wykazał się szczególnymi zasługami w służbie Państwu

i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Powyższe w ocenie organu uniemożliwia stwierdzenie, że została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W kontekście powyższego zarzut pełnomocnika strony dotyczący naruszenia przez organ art. 80 Kpa. jest nieuzasadniony.

Organ wyjaśnił, że ustawodawca, konstruując przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Ponieważ w przypadku wnioskodawcy

w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanki przewidziane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione, tym samym nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku

do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zaś zarzut dotyczący naruszenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest chybiony.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące przyjęcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrotu "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" jako pozytywnej, a nie fakultatywnej przesłanki wynikającej z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, że przesłanki procesowe pozytywne to okoliczności, których istnienie jest warunkiem koniecznym dla merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie organu racjonalny ustawodawca nie bez przyczyny wskazał w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyrażenie "w szczególności" charakteryzują przede wszystkim synonimy, tj. głównie; nade wszystko; nadzwyczaj; przede wszystkim; szczególnie; w pierwszym rzędzie i odnoszą się one do nakierowania na coś szczególnego. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia" ocenić należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Organ zauważył, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wyjaśniono, jak stwierdził, wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2021 r.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów,

a mianowicie:

1. art. 13b ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie

i przyjęcie, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, podczas gdy z zaskarżonej decyzji nie wynika jakie dokładnie stanowisko, bądź funkcję miałby pełnić, a dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby zakwalifikować jego pracę jako służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy;

2. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, iż ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy w konkretnej sprawie od:

- spełnienia przez wnioskodawcę łącznie przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu

12 września 1989 r." oraz "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", podczas gdy expressis verbis ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej tylko od spełnienia przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", natomiast wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie potwierdza użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie w niniejszej sprawie nie jest wymagane;

- wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, które ma mieć charakter "rzeczywistego, dowiedzionego

i wyjątkowego", podczas gdy powyższa przesłanka jest fakultatywna, a nadto

z wykładni językowej przepisu nie wynika powyższe ograniczenie, którego nie można domniemywać, a w konsekwencji narażenie może mieć również charakter hipotetyczny;

- zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", a nadto samo zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może uzasadniać wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ww. ustawy, nawet gdy nie zostały spełnione przez wnioskodawcę przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r., oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.";

3. art. 7 Kpa. w zw. z art. 77 § 1 Kpa. w zw. z art. 80 Kpa. poprzez niedokonanie przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, iż służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego, jednocześnie przy tym Minister nie wyjaśnia, jak należy rozumieć ww. przesłankę, a wymaga wskazania, że zarówno mając na uwadze długość okresu w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 15% całego okresu służby.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia on przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a jego przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony". Organ dokonując oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie stwierdził między innymi, że okres służby trwający 1 rok i 10 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego stanowi około 11% całkowitej służby a zatem znaczną jego część i w związku z tym nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały.

Zdaniem organu skarżący nie spełnia również przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, gdyż skarżący nie wykazał się w ocenie organu szczególnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju i społeczeństwa, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju.

Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić odwołaniem się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach z zakresu stosowania przez organ przepisów ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności przepisu art. 8a tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi

to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co

w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych

w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy

wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą i nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, dlatego też w sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie uznaje za prawidłową dokonanej przez organ oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa. Zdaniem Sądu oceny tej dokonano niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 1 rok i 10 miesięcy (około 11% - długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 16 lat, 6 miesięcy i 15 dni). Tak więc zarówno

w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym służbę tę można uznać zdaniem Sądu za krótkotrwałą.

Ponadto, zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] października 1988 r.

do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

Organ w niniejszej sprawie z jednej strony wskazuje, że nie kwestionuje rzetelne wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. (str. 5 uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2019 r.), z drugiej strony wskazuje, że przesłanki przewidziane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione (str. 10 uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r.), tak więc w ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie jest co najmniej niejasne i nie poddaje się kontroli Sądu.

Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej posiada – charakter uznaniowy – co wynika z treści przywołanego przepisu, gdzie na wstępie wskazano, że organ "może wyłączyć" stosownie odpowiednich przepisów prawa. Wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza zatem o konieczności zastosowania wobec wnioskodawcy danej regulacji. Organ jest jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano (tak reguła ogólna art. 7 Kpa. – obowiązek równoważenia interesu publicznego i słusznego strony).

Jako przesłankę negatywną (poza brakiem krótkotrwałości i rzetelności) organ w niniejszej sprawie powołał się na fakt, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była podjęta świadomie i była służba trwałą, a zakończenie okresu tej służby nie wynikało z woli skarżącego, ale z likwidacji służby i transformacji struktur państwowych. Miało to świadczyć o zaangażowaniu skarżącego w budowanie ówczesnego systemu, określanego zasadnie przez ustawodawcę mianem totalitarny. Organ wysnuł dane wnioski wobec aktywnego i sumiennego wykonywania przez skarżącego zadań służbowych przed 31 lipca 1990 r.

Przywołane okoliczności nie mogą jednak, zdaniem Sądu, stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Nie zasługuje wprawdzie na uznanie a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego. Dał temu zresztą wyraz prawodawca, ograniczając przywileje emerytalne osób, które to czyniły. Z jego woli reguły te nie mają jednak znaleźć zastosowania do osób, które – w zmienionej rzeczywistości – dopuszczone do dalszej służby, podjęły ją i pełniły z pełnym zaangażowaniem, przyczyniając się na przykład istotnie do ochrony bezpieczeństwa publicznego.

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a

ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny ponad 16-letniej służby skarżącego, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy

w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił obie wydane w niniejszej sprawie decyzje. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..