Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 908/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 129/17 w sprawie ze skargi J. L. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 129/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. L. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie J. L. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracji wodnej szczegółowej (...), na odcinku od km 0+000 do km 0+200 rowu, zlokalizowanego na działce o nr (...), obręb K., Gmina R., poprzez jego udrożnienie i połączenie z rzeką o nazwie S.

W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 928/15, opub. w LEX nr 1977001, uchylił wydaną w tej sprawie decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z (...) sierpnia 2015 r. nr (...), wobec czego ponownie rozpoznając sprawę organ ten stosownie do art. 153 ustawy z dnia (...) sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." był zobligowany uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego wyroku wskazał, że istotnym dla sprawy jest ustalenie, czy w sprawie doszło do nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego oraz czy spowodowało to zmianę funkcji lub szkodliwego oddziaływanie na grunty (to jest czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy nienależytym utrzymywaniem urządzenia a zmianą funkcji lub szkodliwym oddziaływaniem), zaś w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie zaktualizuje się konieczność dokonania oceny, jaki podmiot winien być adresatem obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia i likwidacji szkód i określenia robót, jakie należy w tym celu wykonać, zaś dla określenia przestrzennego zasięgu tych prac koniecznym będzie wznowienie granic działki nr (...) Organ drugiej instancji nie może uchylić się od poczynienia w sprawie kompletnych rozważań wskazując na potrzebę wcześniejszego ustalenia przebiegu granic działki nr (...). Sąd formułując wskazania co do dalszego postępowania wskazał, że organ ponownie prowadząc postępowanie winien w szczególności zweryfikować, czy faktycznie w sprawie doszło nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, co wiąże się z ustaleniem jaki był zgodny z prawem stan tego urządzenia, kto był odpowiedzialny za utrzymywanie tego urządzenia w należytym stanie, jakie skutki wywołało nienależyte utrzymywania urządzenia, czy skutki te związane były wyłącznie ze stanem urządzenia, czy też także z podnoszonym przez skarżącego wykorzystaniem urządzenia melioracji wodnej szczegółowej do odprowadzania ścieków opadowych z dróg. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoli na ustalenie czy, a jeśli tak to jakie nakazy określone w art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.) winny znaleźć w sprawie zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę pozytywnie ocenił działania organu zmierzające do ustalenia, w administrowaniu czyjego podmiotu znajduje się odcinek rowu (...), a także zlecenia Staroście P. przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Sąd zwrócił uwagę, że w wydanym w ww. sprawie wyroku wyraźnie wskazano, że bez wcześniejszego ustalenia przebiegu granic działki nr (...) obręb K. niemożliwym jest nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodno prawnego (rowu) przebiegającego na tej działce. Jednocześnie zaznaczył, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że w sprawie zaistniały przesłanki orzekania na podstawie art. 64b Prawa wodnego, a jedynym uchybieniem Starosty było wadliwe określenie terminu wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodno prawnego bez wcześniejszego ustalenia przebiegu granic działki nr (...), organ odwoławczy powinien samodzielnie zawiesić postępowanie administracyjne, ewentualnie stosując jednocześnie narzędzie o jakim mowa w art. 100 § 1 K.p.a. po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego orzec w sprawie merytorycznie.

Wobec powyższego w ocenie Sądu pierwszej instancji, słusznie organ odwoławczy wystąpił do Wójta Gminy R. o podanie informacji, czy zostały podjęte czynności wznowienia granic działki nr (...). W odpowiedzi Wójt Gminy R. wyjaśnił, że trzykrotnie zostały wysłane zawiadomienia o czynnościach geodezyjnych na przedmiotowym terenie. Geodeta wznowił granice w punktach, które ustabilizował palikami drewnianymi. Strony nie podpisały protokołu wznowienia i wyznaczenia granic. Wójt poinformował, że Starosta P. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie przebiegu granic działek nr (...), nr (...) i nr (...). Z tej właśnie przyczyny organ odwoławczy postanowieniem z dnia (...) września 2016 r. nr (...) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odwołania J. L. oraz Gminy R. od decyzji Starosty P. z dnia (...) października 2014 r. znak: (...), albowiem prawidłowe rozpatrzenie sprawy jest uzależnione od wznowienia granic działki nr (...).

Odnosząc się do wniosku skarżącego z dnia (...) maja 2017 r. o podjęcie zawieszonego postępowania Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się w zakresie rozpoznania tego wniosku bezczynności, albowiem w dniu jego złożenia z uwagi na zażalenie skarżącego na postanowienie o zawieszeniu postępowania akta sprawy znajdowały się u Prezesa Zarządu Gospodarki Wodnej. Akta te następnie zostały przekazane wraz ze skargą na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec tego organ odwoławczy nie mógł niezwłocznie rozpoznać wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy pismem z dnia (...) maja 2017 r. wniósł do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o zwrot akt i udzielenie informacji, czy na postanowienie Prezesa została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie pismem z dnia (...) czerwca 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ponownie zwrócił się do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o zwrot akt wyjaśniając, że ich brak uniemożliwia rozpoznanie wniosku skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania. Nie tylko organ odwoławczy w odpowiedzi na wniosek skarżącego poinformował go o wystąpieniu o zwrot akt i rozpatrzeniu wniosku po ich zwrocie, ale również podjął faktyczne kroki zmierzające do pozyskania akt sprawy.

Akta sprawy zostały zwrócone do organu odwoławczego w dniu (...) lipca 2017 r. i już dnia następnego Dyrektor ponownie wystąpił do Wójta Gminy R. z prośbą o informację, czy zostały zakończone czynności wznowienia granic działki nr (...). Organowi odwoławczemu nie umknęło przy tym, że odpowiedź Wójta z dnia (...) sierpnia 2017 r. dotyczyła jedynie postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie przebiegu granic działek nr (...),(...) i (...), wobec czego organ ten był zmuszony ponownie wystąpić do Wójta o udzielenie informacji jaki jest stan sprawy w przedmiocie wznowienia granic działki nr (...) (pismo z dnia (...) sierpnia 2017 r.). Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2017 r. organ odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

W kontekście powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że kontrolowane postępowanie administracyjne jest nadal zawieszone, a zawieszenie to jest realizacją wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 13 grudnia 2016 r.

W ocenie Sądu wskazana okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, a samego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że z uwagi na postanowienie o zawieszeniu postępowania – na dzień wyrokowania nie można było stwierdzić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W razie zawieszenia postępowania nie można zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie w sprawie przewlekłości prowadzonego postępowania lub bezczynności (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07; wyrok NSA z 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1735/13).

Sąd wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 928/15 wskazał, że organ odwoławczy po zawieszeniu postępowania może ewentualnie zastosować art. 100 § 1 K.p.a. Tryb przewidziany w art. 100 § 1 K.p.a. ma za zadanie doprowadzenie do wszczęcia przed odpowiednim organem lub sądem postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Jeżeli postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego już się toczy, nie ma potrzeby podejmowania działań określonych w powołanym przepisie. Wskazuje na to wprost ostatnia część art. 100 § 1 K.p.a. W takim przypadku celowe jest jedynie zwrócenie się do organu czy sądu, przed którym zawisła sprawa zagadnienia wstępnego, o informację o sposobie jej załatwienia. Z pism Wójta wynika, że trzykrotnie zostały wysłane zawiadomienia o czynnościach geodezyjnych na przedmiotowym terenie. Geodeta wznowił granice w punktach, które ustabilizował palikami drewnianymi. Do dnia dzisiejszego strony nie podpisały jednak protokołu wznowienia i wyznaczenia granic. Wobec tego postępowanie w sprawie wyznaczenia granic działki nr (...) nie zostało zakończone.

Odnosząc się do zarzutów skargi jakoby wyczerpano tryb administracyjny odnośnie przebiegu granic działki nr (...) Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Geodezji i Kartografii z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, albowiem dotyczyła wniosku o naprawę błędu w dokumentacji geodezyjnej i stanowi wyłącznie rozstrzygnięcie w sprawie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Sądu należało przyjąć, że w dniu orzekania organ nie pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej J. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo takiego naruszenia prawa materialnego przez organ wydający decyzję, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.) oraz § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego doszło do ustalenia, że czynność materialno-techniczna dokonywana przez uprawnionego geodetę jest postępowaniem administracyjnym;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo takiego naruszenia prawa materialnego przez organ wydający decyzję, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 29 ust. 3 w związku z art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez uznanie, że wznowienie granic dokonywane jest przez wójta;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo takiego naruszenia prawa materialnego przez organ wydający decyzję, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku którego doszło do ustalenia, że osoba prawna - Gmina R. czyli wspólnota samorządowa, prowadzi postępowanie administracyjne na gruncie prawa geodezyjnego;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nie uznanie, że doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 61 § 1 i 4, art. 61a § 1 i art. 104 K.p.a. przez utożsamienie słowa "strony" przywoływane w pismach Gminy R. z prowadzeniem postępowania administracyjnego;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nie uznanie, że doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 76 § 1 K.p.a. przez odrzucenie zaświadczenia Wójta Gminy R. z (...) sierpnia 2017 r. o nie wszczynaniu postępowań administracyjnych na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego i ustawy o gospodarce nieruchomościami, a oparcie postępowania o stanowisko właściciela działki nr (...);

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nie uznanie, że doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 100 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez brak rozstrzygnięcia w postanowieniach o zawieszeniu postępowania o wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego bądź wezwania strony – Gminy R. do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wraz z oznaczeniem terminu dokonania czynności i równoczesny brak wystąpienia do organu – Wójta Gminy R. o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony – Gminy R. do wystąpienia o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego;

7) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nie uznanie, że doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 100 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie pism organu kierowanych do Gminy R. odnośnie stanu postępowań geodezyjnych jako pism wykazujących stan toczących się postępowań administracyjnych, gdy takowe nigdy nie zostały wszczęte przed Wójtem Gminy R. na podstawie art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

8) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nie uznanie, że doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 100 § 2 i § 3 K.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi wbrew zaistnieniu podstaw do jej uwzględnienia na skutek błędnej interpretacji przepis dotyczących zagadnienia wstępnego;

9) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów stawianych przez skarżącego, a odnoszącego się do nie przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia organu z (...) sierpnia 2017 r. nr (...);

10) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na braku analizy ustaleń faktycznych dokonanych przez organ poprzez pryzmat obowiązujących przepisów prawa - stanowisko Gminy R. nr (...) z dnia (...) października 2015 r. - "W związku z tym faktem Wójt Gminy R. nie prowadzi postępowania rozgraniczeniowego, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne" w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przede wszystkim przedmiotem sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji była skarga na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.

Podstawą procesową regulującą rozpoznawanie przez sądy administracyjne skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest art. 149 P.p.s.a. Przepis ten powiązany przez stronę skarżącą kasacyjnie z naruszeniem przepisów prawa materialnego regulującymi dane postepowanie oraz przepisów procedury administracyjnej może być skutecznym sposobem zakwestionowania wyroku sądu pierwszej instancji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji. W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. mimo, że przepisy te są podstawą kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny legalności zaskarżonych decyzji lub postanowień. Przedmiotem zaś tej sprawy nie było kontrolowanie legalności decyzji lub postanowienia, ale rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie wadliwość skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej nie może uzasadniać pominięcia przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku, a to dlatego, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wprost wynika zakres zaskarżenia skupiający się na błędnym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli stanu bezczynności organu administracyjnego w tej sprawie.

Jak wielokrotnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, sąd dokonuje oceny aktywności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 3415/17, opub. w LEX nr 2477152; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1843/17, opub. w LEX nr 2473577; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16, opub. w LEX nr 2467366). Kontrola bezczynności nie może dotyczyć merytorycznego rozpoznania sprawy.

Część zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 29 i art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 30 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Ustosunkowując się do tych zarzutów należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika, że organ administracyjny – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. – zawiesił w dniu (...) września 2017 r. postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania J. L. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia (...) października 2014 r. Podstawą do zawieszenia postępowania było niezakończenie odrębnego postępowania dotyczącego ustalenia przebiegu granic działki nr (...). Jak również wynika z akt sprawy, na co prawidłowo wskazał także Sąd pierwszej instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej w skrócie DRZGW) przed wydaniem ww. postanowienia zwracał się do Wójta Gminy R. o przekazanie informacji co do czynności lub postępowania zmierzającego do wznowienia granic działki nr (...). Z otrzymanych informacji wynikało, że czynności w zakresie wznowienia granic były podejmowane, ale nie zostały zakończone.

W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nietrafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazując, że owo wytyczenie następuje nie w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, ale na skutek czynności materialno-technicznych dokonywanych przez uprawnionego geodetę. Za zakwalifikowaniem takich czynności do kategorii czynności materialno-technicznych ma przemawiać także § 30 ww. rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu z tego powodu, że w tej sprawie tak DRZGW, jak i Sąd pierwszej instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny są związani wyraźnymi wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 928/15, opub. w LEX nr 1977001. Zgodnie z tym wyrokiem wyraźnie związano organy administracyjne w tej sprawie do oceny, czy granice działki nr (...) zostały ustalone ponad wszelką wątpliwość, a w razie braku takiego ustalenia - do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu wznowienia granic działki nr (...). Wyraźnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie jakiejkolwiek decyzji w oparciu o art. 64b Prawa wodnego jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a tym zagadnieniem wstępnym jest owo wznowienie granic działki nr (...).

Przy tak precyzyjnym wskazaniu, w tej sprawie DRZGW nie miał możliwości nie zawieszania postępowania w tej sprawie, jeżeli stwierdził, że nie dokonano wznowienia granic działki nr (...).

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W zakresie objętym tą sprawą, przepisy prawa co do wznowienia granic działek nie uległy zmianie, a tym samym wskazaniem Sądu tak organ jak i Sąd pierwszej instancji były związane.

W związku z powyższym niezasadny jest także zarzut dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ przepis ten nie był w sprawie stosowany. W sprawie, w której przedmiotem jest ocena bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego nie można dokonywać oceny merytorycznej konkretnych aktów administracyjnych, a w tej sprawie, w której już raz orzekał sąd administracyjny, organy były dodatkowo związane wiążącymi wytycznymi sądu niezależnie od własnej oceny co do zasadności lub trafności tych wskazań.

W związku z powyższym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w tej sprawie DRZGW zastosował się do wskazań sądu administracyjnego, to nie można mu przypisać bezczynności lub przewlekłości.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niezasadnymi są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez brak uznania, że doszło do naruszenia art. 100 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nie rozstrzygnięcie w postanowieniach o zawieszeniu postępowania o wystąpieniu do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wydając w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania DRZGW już stwierdził, że toczy się odrębne postępowanie w przedmiocie wznowienia granic działki nr (...). Tym samym nie było podstaw do domagania się wszczęcia odrębnego postępowania, skoro już ono było prowadzone. Podnoszone w tym zakresie przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty, jakoby brak wszczęcia odrębnego postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy R. stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy także nie jest zasadne, albowiem z wiążącego organy uzasadnienia wyroku WSA z 30 grudnia 2015 r. wynika, że zagadnieniem wstępnym jest wznowienie granic, a nie prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W tej sprawie nie mógł Sąd pierwszej instancji pominąć wyraźnych wskazań zawartych w ww. wyroku z 30 grudnia 2015 r.

Także podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 100 § 2 i § 3 K.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi wbrew zaistnieniu podstaw do jej uwzględnienia na skutek błędnej interpretacji przepisów dotyczących zagadnienia wstępnego nie może być uznana za uzasadnioną dlatego, że ustalenie, co w tej sprawie stanowi zagadnienie wstępne zostało przesądzone w prawomocnym wyroku WSA z 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 928/15. Dopóki wyrok ten obowiązuje i nie zmieniły się przepisy prawa będące podstawą do jego wydania, to nie można dokonywać odmiennej interpretacji niż ta jaką przyjął Sąd. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem tej sprawy nie jest ocena wydanych decyzji, ale sama ocena bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego.

Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo takiego naruszenia prawa materialnego przez organ wydający decyzję, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez ustalenie, że osoba prawna - Gmina R. czyli wspólnota samorządowa, prowadzi postępowanie administracyjne na gruncie prawa geodezyjnego. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał, aby wspólnota samorządowa lub Gmina R. prowadziła postępowanie administracyjne w zakresie Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nic takiego nie wynika z treści rozważań Sądu zawartych w zaskarżonym wyroku.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez brak uznania, że doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 i 4, art. 61a § 1 i art. 104 K.p.a. przez utożsamienie słowa "strony" przywoływane w pismach Gminy R. z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że DRZGW po zwrocie akt w dniu (...) lipca 2017 r. natychmiast podjął czynności w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem odwołań. W ramach tego postępowania organ ten zlecił przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego jak również zastosował się do wskazań co do konieczności zawieszenia postępowania w razie stwierdzenia, że nie nastąpiło wznowienie granic działki nr (...). Ocena, czy należało dokonywać wznowienia granic tej działki i czy to wznowienie stanowiło zagadnienie wstępne zostało przesądzone ww. wyrokiem z 30 grudnia 2015 r. Tym samym skoro w tej sprawie pod pojęciem zagadnienia wstępnego należało rozumieć postępowanie w przedmiocie wznowienia granic, to zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 4, art. 61a § 1 i art. 104 K.p.a. nie może być uznany za trafny. Art. 61 i 61a K.p.a. reguluje sposób wszczęcia postępowania oraz ustalenie przez organ, że wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne. Natomiast art. 104 K.p.a. stanowi o załatwianiu spraw w drodze decyzji administracyjnej. Artykuły te nie zostały naruszone w tej sprawie przez organy administracyjny.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez brak uznania, że doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 76 § 1 K.p.a. przez odrzucenie zaświadczenia Wójta Gminy R. z dnia (...) sierpnia 2017 r. o nie wszczynaniu postępowania rozgraniczeniowego. Jak bowiem zostało to już wykazane, Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 30 grudnia 2015 r. przesądził, że kwestią prejudycjalną uzasadniającą zawieszenie postępowania jest wznowienie granic działki nr (...).

Także nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów stawianych przez skarżącego, a odnoszących się do nie przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia organu z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opub. w LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy i zarazem uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Jak wynika z kontroli zaskarżonego wyroku, zawiera on przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Brak ustosunkowania się do zaświadczenia z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) wynika stąd, że Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe związane organu administracyjnego wcześniejszym wyrokiem obligującym do zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia granic, a czynności wznowienia granic niewątpliwie były podejmowane. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego w ocenie Sądu organ w tej sprawie nie pozostawał w bezczynności w jej rozpoznaniu, a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za zasadny także ostatni zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak analizy ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa, tj. stanowiska Gminy R. nr (...) z dnia (...) października 2015 r. o treści "W związku z tym faktem Wójt Gminy R. nie prowadzi postępowania rozgraniczeniowego, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne".

Także ten zarzut w istocie sprowadza się do zakwestionowania wiążących w sprawie wskazań co do traktowania wznowienia granic działki nr (...) jako kwestii prejudycjalnej, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 928/15. Porównując datę wydania ww. pisma z datą ww. wyroku należałoby uznać, że już w dacie wyrokowania w dniu (...) grudnia 2015 r. pismo to powinno być znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem nie mającego zastosowania w tej sprawie art. 57a P.p.s.a. Przepis ten nie oznacza, że sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, które z mocy art. 153 P.p.s.a. wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Skoro w tej sprawie zostały wprost zawarte wiążące wskazania w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 928/15, to były nimi związane tak organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji.

W związku z powyższym w tym stanie sprawy, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.