Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1472/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 2 pkt 3 i  ust. 12 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymierzył L. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie, w terminie od dnia [...] r. pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w S. (działka nr [...] "dr" z obrębu [...]), o łącznej powierzchni 2 m2, pod dwa pojemniki na odzież używaną, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania L. W., decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem Kolegium konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego poprzez bezsporne ustalenie, który z przedsiębiorców, tj.: L. W. czy A. R. jest odpowiedzialny za umieszczenie pojemników w pasie drogowym, tj.: czy umieścił je tam właściciel pojemników czy też ich dzierżawca. Kolegium wskazało, że obowiązek uiszczenia opłaty, a także kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, obciąża podmiot, który był w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymierzył L. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie, w terminie od dnia [...] r., pasa drogowego drogi gminnej ul. L[...] w S. (działka nr [...] "dr" z obrębu [...]),

o łącznej powierzchni 2 m2, pod dwa pojemniki na odzież używaną, bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniach [...] r., potwierdziły ustawienie w opasie drogowym dwóch pojemników na odzież używaną w lokalizacji wskazanej na znajdującym się w aktach sprawy planie sytuacyjnym. Podczas oględzin w dniu [...] r. organ przeprowadził oględziny zajętego odcinka pasa drogowego, podczas których stwierdził, że pojemnik nr 1 był usytuowany w odległości 8 m od latarni w kierunku ul. [...]. Granica pasa drogowego przebiega w tym miejscu w odległości 1,8 m od krawędzi jezdni. Biorąc pod uwagę wymiary pojemnika w rzucie poziomym organ uznał, że pojemnik w całości zajmował pas drogowy ul. [...]. Pojemnik nr 2 znajdował się na zbiegu ul. [...] i zlokalizowany był centralnie w granicach pasa drogowego, którego szerokość wynosi w tym miejscu odpowiednio 29 m (pomiędzy posesją [...]) w odległości 13 m od granicy ogrodzenia posesji [...]. Wykonano pomiary i ustalono powierzchnię zajęcia - 2 m2. Organ I instancji co do kwestii lokalizacji pojemnika w pasie drogowym wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się oryginał mapy zasadniczej w skali 1:500 pochodzący z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., przedstawiający fragment pasa drogowego ul. [...] na którym pojemniki były ustawione. Zatrudniony w ośrodku uprawniony geodeta wyznaczył na mapie granice działki nr [...]"dr" z obrębu [...]oraz udostępnił oryginał wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla tej działki. Taka dokumentacja była wystarczająca do ustalenia przebiegu granic pasa drogowego ul. [...] w S. na przedmiotowym odcinku drogi. Rozmieszczenie ww. obiektów na mapie zasadniczej w skali 1:500, położenie pojemników względem krawędzi jezdni i ogrodzenia posesji oraz ustalone parametry pojemnika (wymiary 1m x 1m) jasno wskazywały, iż znajdowały się one w pasie drogowym ul. [...].

Następnie organ I instancji przedstawił sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, powołując się na § 7 ust. 4 pkt 2 lit. b uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za pojęcie pasa drogowego (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem stawka opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego drogi gminnej wynosiła 1,60 zł.

W odwołaniu od tej decyzji L. W. zarzucił naruszenie:

– art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 roku, poz. 267 ze zm. - zwanej dalej: "K.p.a.") poprzez uznanie, że odwołujący się jest odpowiedzialny za ustawienie pojemników w pasie drogowym w okresie od dnia [...] r. w sytuacji, gdy podmiotami odpowiedzialnymi są dzierżawcy pojemników,

– art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a w szczególności jakie elementy pasów drogowych zajmowały sporne pojemniki oraz nieustalenia w jakich konkretnie dniach sporne pojemniki znajdowały się w pasie drogowym, a przyjęcie domniemania, że pojemniki znajdowały się w sposób ciągły w pasie drogowym

w okresach pomiędzy ich kontrolami, a co za tym idzie oparcie się na domniemaniu ciągłości umiejscowienia pojemników w pasie drogowym, bez ustalenia czy pojemniki rzeczywiście w każdym z tych dni były umieszczone w pasach drogowych;

– art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) – zwanej dalej: "u.d.p." poprzez obciążenie odwołującego się karą za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało czy tereny zajęte przez sporne pojemniki stanowiły część pasa drogowego;

– art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez obciążenie odwołującego się za 24 i 43 dni zajęcia pasa drogowego, podczas gdy ze zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego wynikało, że pas drogowy zajęty był co najwyżej w dniach, w których odbywały się oględziny pasa drogowego.

Odwołujący się wyjaśnił, że jest właścicielem przedmiotowych pojemników, jednak nie jest odpowiedzialny za umieszczenie ich w konkretnych miejscach. Pojemniki te wydzierżawił S. C. w okresie od [...] r. i A. R. w okresie od [...] r. Zgodnie z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania z niej pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Dzierżawca pojemników staje się ich posiadaczem i może dzierżawionymi pojemnikami dysponować, co wiąże się z fizycznym przemieszczaniem pojemników. Wydzierżawiający utracił fizyczne władztwo nad pojemnikami na rzecz czynszu dzierżawnego, który pobiera z tytułu dzierżawy pojemników. W tej sytuacji nie jest on stroną postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej i nie powinien być adresatem zaskarżonej decyzji. Stronami postępowania powinni być dzierżawcy pojemników ponieważ to ich interesu prawnego jako faktycznych dysponentów pojemników dotyczy postępowanie i to oni powinni ponieść ewentualne konsekwencje związane z ustawieniem pojemników w granicach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i wymierzyło uczestnikowi postępowania karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. w okresie od [...] r. w wysokości [...] zł. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę, iż zajęcie przez skonkretyzowany podmiot pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim określonego obiektu, ma miejsce niezależnie od tego, czy umieszczony obiekt stanowi własność podmiotu który dokonał zajęcia. Decydujące w kwestii nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.) jest ustalenie, kto zajął pas drogowy w sposób niedozwolony i przez jaki okres czasu.

Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji przesłanej w załączeniu do odwołania wynika, że uczestnik postępowania zawarł umowy dzierżawy pojemników:

- w dniu [...] r. z S. C. (kopia umowy) - umowa wygasła w dniu [...] r. (oświadczenie o wygaśnięciu umowy) oraz

- w dniu [...] r. z A. R. (kopia umowy,

na której został zmieniony rok jej zawarcia z 2014 na 2013) - umowa wygasła

w dniu [...] r. (oświadczenie o wygaśnięciu umowy).

Powyższe oświadczenia podpisane przez strony umowy oraz korespondencja zgromadzona w aktach sprawy, tj. pismo L. W. z dnia 24 września 2013 r., pismo A. R. z dnia 24 września 2013 r. (pozbawione odręcznego podpisu) - zdaniem organu II instancji - dowodzą słuszności twierdzenia u strony postępowania – L. W., że umowa dzierżawy pojemników zawarta pomiędzy nim a A. R. została podpisana w dniu [...] r., nie zaś jak twierdzi organ I instancji w dniu [...] r. W ocenie Kolegium poprawienie daty na umowie nie uzasadnia domniemania sfałszowania dokumentu. Takie domniemanie mogłoby być uzasadnione w razie rozbieżności w zapisie daty na dokumencie oryginalnym i jego kserokopii. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się dwie kopie umowy opatrzone dwiema różnymi datami.

Tym samym - zdaniem Kolegium - w okresie obowiązywania ww. umów dzierżawy, to dzierżawcy pojemników na odzież byli podmiotami faktycznie zajmującymi pas drogowy. Natomiast w okresie pomiędzy wygaśnięciem umowy zawartej z S. C. – [...] r., a zawarciem umowy z A. R. – [...] r., tj. w okresie od dnia [...] r. faktycznym sprawcą zajęcia ww. pasa drogowego drogi gminnej pod dwa pojemniki na odzież używaną był L. W.

Kolegium wyjaśniło, że nie można przypisywać odpowiedzialności stronie postępowania tylko dlatego, że nie dowiedziono w jego trakcie, iż inny podmiot może być odpowiedzialny za zajecie pasa drogowego. Decyzje dotyczące wymierzenia kar za zajęcie pasa drogowego mają charakter regulacji karnych (penalnych) i charakteru tego nie wyłącza administracyjny tryb orzekania. Oznacza to zakaz opierania odpowiedzialności podmiotu który jakoby dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego, jedynie na przypuszczeniach i rozstrzygania nie dających się usunąć wątpliwości na jego niekorzyść.

Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji nie ustalił granic pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w S., Kolegium stwierdziło, iż nie znajduje on oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że pojemniki na odzież używaną znajdowały się w granicach ww. pasa drogowego drogi gminnej. Twierdzenie organu I instancji co do lokalizacji przedmiotowych kontenerów znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy protokołach z przeprowadzonych kontroli, wydrukach zdjęć wykonanych w dniu kontroli oraz protokole z oględzin. Co więcej, utrwalona na zdjęciach lokalizacja przedmiotowych pojemników, odniesiona została do odpowiedniego dokumentu geodezyjnego (mapy zasadniczej) z naniesionymi liniami rozgraniczającymi drogę. W aktach sprawy znajduje się mapa otoczenia fragmentu ww. drogi publicznej, zawierająca dane co do jej dokładnej skali i aktualności, podpisana przez uprawnionego pracownika, co umożliwia weryfikację twierdzenia co do stwierdzonych lokalizacji pojemników.

W ocenie organu nie budzi również wątpliwości fakt, że droga ul. [...]

w S. jest drogą publiczną. Wynika to z uchwały Nr IX/169/11 Rady Miasta Szczecina z dnia 27 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych

w Mieście Szczecinie (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 92, poz. 1667) - l.p. 397 załącznika do uchwały.

Odnośnie do podniesionego zarzutu oparcia decyzji na domniemaniu winy, sprowadzającym się do założenia ciągłości pozostawania pojemnika w miejscu stwierdzonego jego usytuowania podczas przeprowadzenia kontroli pasa drogowego, Kolegium wskazało, że nie jest uzasadniony pogląd, iż okres zajęcia pasa drogowego winien opiewać tylko na dni przypadające na dokonanie czynności kontrolnych czy też oględzin miejsca usytuowania pojemników. Przyjęcie interpretacji uczestnika postępowania byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem potencjalnej sytuacji, w której podmiot odpowiedzialny za umieszczenie pojemników w pasie drogowym pomiędzy kontrolami usuwa kontener na odzież używaną, aby umieścić go ponownie w dniach kontroli, notabene nie znając terminów jej przeprowadzenia.

Z treści dokumentów załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika,

że miejscem umieszczenia pojemników na odzież było miejsce w granicach pasa drogowego ww. drogi gminnej. Organ odwoławczy zauważył, że odwołujący się dotychczas nie zgłaszał w powyższym zakresie żadnych wniosków dowodowych, natomiast zakwestionował dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia dopiero w odwołaniu od decyzji. Powiadomiony o terminie oględzin nie wziął w nich udziału, chociaż mógł na miejscu poczynić spostrzeżenia co do położenia przedmiotowych pojemników na odzież.

Kolegium wskazało, że kara została ustalona zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 2a uchwały Nr XXVlII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z nim kara za zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia pojemnika na drodze gminnej, na innym elemencie niż jezdnia, wynosi 1,60 zł dziennie. Zatem kara za zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie wynosi 192 zł (6 dni x 2m2 x 1,60 x 10).

Odnosząc się do kwestii ewentualnego sfałszowania daty zawarcia umowy (poprawiono rok "2014" na "2013") Kolegium wskazało, że okoliczność taka, aby mogła zostać wzięta pod uwagę przez organ administracji, musi być potwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie ma podstaw do domniemania sfałszowania dowodu.

Pismem z dnia 22 listopada 2016 r. Prokurator Okręgowy w S. zaskarżył powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z mającym wpływ na jej treść naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a., polegającym na wydaniu orzeczenia bez zgromadzenia i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy zmierzających do ustalenia podmiotu, który faktycznie zajmował pas drogowy w okresie od [...] r. oraz oparciu orzeczenia na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dołączonych przez stronę umów zawartych przez L. W. z A. R. i S. C. jako umów dzierżawy, podczas gdy z ich treści wynika, że mają one charakter umów o świadczenie usług, skutkiem czego błędnie przyjęte zostało, że L. W. odpowiada za zajęcie pasa drogowego jedynie w okresie od [...] r. W związku z powyższym Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Prokurator wskazał też, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uzyskał od [...] w którą przekształciło się przedsiębiorstwo prowadzone przez L. W., kserokopię umowy opatrzonej datą "[...]" zawartej pomiędzy L. W. prowadzącym Przedsiębiorstwo A a A. R. W § 2 umowy zawarto zapis "[...] oddaje Dzierżawcy do używania i pobierania pożytków grupę pojemników, a Dzierżawca zobowiązuje się do zapłaty czynszu dzierżawnego". Szczegółowy spis pojemników wraz ze wskazaniem ich oznaczenia numerycznego zawarty został w załączniku do umowy stanowiącym jej integralną część. Do przesłanej organowi kopii umowy nie dołączono załącznika. Umowa nie określa wysokości czynszu dzierżawnego. Z dalszej części umowy wynika, że jest to umowa o świadczenie przez A. R., zwanego w dalszej części umowy "Zleceniobiorcą" (z wyjątkiem § 2, gdzie nazwany został Dzierżawcą) na rzecz [...] usług polegających na okresowym opróżnianiu pojemników według harmonogramu ustalonego przez [...], wstępnego sortowania odzieży wydobytej

z pojemników, dostarczenia worków z wydobytą odzieżą w miejscu podstawienia naczepy przez [...] i przygotowania naczepy do transportu. Z § 3 umowy wynika,

że zleceniobiorca zobowiązał się do zapoznania się z rozmieszczeniem pojemników

w rejonie obsługiwanym przez [...] oraz do przemieszczania lub umieszczania pojemników w innych miejscach, przy czym zleceniobiorca jest odpowiedzialny

za ustalenie z dysponentem gruntu dokładnego miejsca posadowienia pojemników.

W umowie zawarto zapis wskazujący na obowiązek każdorazowego ustalania przez Zleceniobiorcę z [...] ilości i szczegółowego rozmieszczenia pojemników. Organ

I instancji zwrócił się do A. R. o nadesłanie kopii tej umowy, na adres jego przedsiębiorstwa. Pismo to nie zostało odebrane przez adresata. A. R. nie odebrał tez wezwania celem przesłuchania go w charakterze świadka. Organ nie zdołał ustalić jego miejsca zameldowania. W ocenie Prokuratora zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o niekompletnie zebrany materiał dowodowy, a i ten ocenił w sposób niewłaściwy. Przedłożona przez L. W. kopia umowy zawartej z S. C. jest niekompletna. Kolegium nie wzięło pod uwagę, dokonując ustaleń co do daty zawarcia umowy z A. R.,

że L. W. dopiero w październiku 2014 r. (data wpływu do organu I instancji - 27 października 2014 r) przedłożył jej kserokopię i to opatrzoną datą "[...]".

Do odwołania zostało dołączone oświadczenie o wygaśnięciu umowy, które wcześniej- w toku postepowania I instancji – nie zostało przedłożone przez L. W. Podpisy A. R. widniejące na kserokopiach umowy i na powyższym oświadczeniu o odstąpieniu od umowy różnią się. Mimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało bezkrytycznie, że umowa z A. R. opatrzona datą "[...]" jest autentyczna. O ile oczywistym jest, że nie można przyjąć domniemania sfałszowania dokumentu, to jednak okoliczności te uzasadniały konieczność przeprowadzenia dowodów celem wyjaśnienia, czy rzeczywiście umowa taka została zawarta, a jeśli tak, to kiedy i w jakich okolicznościach nastąpiło jej wygaśnięcie. Kolegium zakładając tożsamość umów zawartych z A. R. i S. C. nie dokonało prawidłowej oceny treści tych umów przyjmując, że są to umowy dzierżawy. Tymczasem szczegółowa analiza treści tych umów prowadzi do wniosku, że nie posiadają one przedmiotowo istotnych cech umowy dzierżawy z uwagi na to, że nie wskazują na możliwość pobierania przez te osoby pożytków z pojemników na odzież, jak i brak w nich elementu odpłatności czynszu jaki mieliby płacić dzierżawcy. Treść tych umów prowadzi do wniosku, że są to umowy o świadczenie usług przez A. R. i S. C., polegających na okresowym opróżnianiu pojemników według harmonogramu ustalonego przez [...], wstępnym sortowaniu odzieży wydobytej z pojemników, dostarczaniu worków z odzieżą w miejsce podstawienia przez [...] naczepy i przygotowanie naczepy do transportu. Zgodnie z § 3 umowy zleceniodawca zobowiązał się do zapoznania się z miejscem położenia każdego z pojemników w rejonie obsługiwanym przez [...] oraz do ich przemieszczania lub umieszczania w innych miejscach, w uzgodnieniu z dysponentem gruntu. Jednak zleceniobiorca miał obowiązek każdorazowego ustalania z [...] ilości i szczegółowego rozmieszczenia pojemników. Umowa zawiera także wykluczający go zapis wskazujący na samodzielność zleceniobiorcy w zakresie wyboru miejsca posadowienia pojemników

i uzyskania tytułu prawnego do gruntu na którym pojemniki mają być ustawione oraz ponoszenia przez zleceniobiorcę kosztów tego (§ 13 pkt 2 umów). Z jego treści wynika, że dotyczy ono pojemników, które dopiero mają być ustawione. W § 8 umów ustalono wynagrodzenie, które [...] zobowiązał się uiszczać na rzecz A. R. i S. C.

Zgodnie z treścią art. 750 Kodeksu cywilnego do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane odrębnymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy

o zleceniu. W myśl art. 734 kc przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie (§1). W braku odmiennej umowy zlecenie obejmuje umocowanie do wykonania czynności w imieniu dającego zlecenie (§ 2 zd. pierwsze).

Biorąc pod uwagę powyższe, prawidłowa ocena umów zawartych z S. C. i A. R., nawet gdyby przyjąć, że była zawarta [...] r. nie może skutkować przyjęciem, że osoby te zajmowały pas drogowy we własnym imieniu. Analiza treści umów prowadzi do wniosku, że działania te podejmowali w imieniu i na rzecz L. W. Ponadto, organom prowadzącym postępowanie nie zostały przedłożone załączniki do umów określające szczegółowe położenie pojemników ze wskazaniem ich oznaczenia numerycznego, co uniemożliwia prawidłową ocenę, czy pojemniki usytuowane przy ul. [...] były przekazane faktycznie A. R. i S. C. Wprawdzie organ I instancji podjął starania celem przesłuchania A. R., ale były one niedostateczne i mało skuteczne. Natomiast informacje dotyczące zawarcia umowy z dnia [...] r. z S. C. pojawiły się dopiero wraz z wniesieniem odwołania, w związku z czym kwestia zawarcia tej umowy nie była w ogóle badana przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie ustaliło, kto posadowił pojemniki w pasie drogowym.

Dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego mogącego stanowić podstawę wydania decyzji organy orzekające powinny uzyskać kompletne umowy między L. W. a S. C. i A. R., dokonać oceny zawartych umów w oparciu o ich treść, przesłuchać A. R. i S. C. na okoliczność daty zawarcia i wygaśnięcia poszczególnych umów oraz na okoliczność kto i kiedy umieścił pojemniki w pasie drogowym, czy pojemniki stały w pasie drogowym w dniu zawarcia umów. Umowa zawarta z A. R. nie została podpisana przez L. W. lecz przez osobę go reprezentującą, a zatem w razie niemożności przesłuchania A. R. wskazane będzie przesłuchanie w charakterze świadka osoby która zawarła umowę w imieniu L. W. Zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Samorządowe Kolegium odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, uznało je za nieuzasadnione. W ocenie Kolegium nie ma znaczenia w sprawie formalne podporządkowanie umowy określonemu rodzajowi wynikającemu z prawa cywilnego. Niezależnie od tego, czy byłaby to umowa dzierżawy czy umowa o świadczenie usług, w aspekcie zajęcia pasa drogowego istotna jest wyłącznie ocena wynikających zeń obowiązków. Te zaś, w istotnym w przedmiotowym postępowaniu zakresie, ustalone zostały w rozdziale III umów. Samodzielność gospodarcza, poprzez wskazanie na samodzielność w zakresie umieszczania, przemieszczania, naprawy, konserwacji itp. wszystkich pojemników wynikająca z § 13 pkt 1 i 2 umowy, dokonywania wyboru miejsca i uzyskiwania tytułu prawnego do gruntu oraz ponoszenia związanych z tym kosztów, ustalania (nie naruszającego harmonogramu) dni i godzin wykonywania czynności przewidzianych umową, świadczy o tym, że dzierżawca działał we własnym imieniu. Wbrew twierdzeniom prokuratora umowa zawiera postanowienia dotyczące możliwości używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, jak i dotyczące zapłaty czynszu dzierżawnego (§ 2). W ocenie Kolegium pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi zajął więc dzierżawca pojemników, a nie ich właściciel.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia

w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony

na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). W związku z powyższym,

aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.

Prokurator zarzucił organowi odwoławczemu wydanie decyzji z mającym wpływ na jej treść naruszeniem przepisów procesowych, wskutek czego organ ten błędnie przyjął, że L. W. odpowiada za zajęcie pasa drogowego jedynie w okresie od [...] r. Sąd w niniejszym składzie podziela zaprezentowany w skardze pogląd Prokuratora, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie z naruszeniem zasad procesowych wyrażonych w art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.

Organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia

[...] r. wymierzającą [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. w okresie od [...] r. i orzekł co do istoty sprawy uznając, że L. W. zajmował pas drogowy ul. [...] w S. bez zezwolenia zarządcy drogi tylko w okresie od [...] r., tj. przez sześć dni i wymierzył mu karę za to zajęcie.

W pozostałym okresie odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego – zdaniem Kolegium – ponoszą dzierżawcy pojemników.

Stanowisko to nie znajduje jednak bezspornego potwierdzenia w zebranym w sprawie i przeanalizowanym wnikliwie przez Prokuratora materiale dowodowym.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.)- zwaną dalej "u.d.p.", w myśl których za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (...) - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 art. 40 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że w przypadku zajęcia pasa drogowego na ww. cele, konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi podlega karze. Karę tę wymierza zarządca drogi, a jej istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też okoliczności faktyczne, które uzasadniać mają wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wskazanej w nim odpowiedzialności podlega zasadniczo podmiot, który dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że pojemniki na odzież używaną były posadowione w pasie drogowym ul. [...] w S. w okresie od [...] r. Nie jest sprawą sporną że właścicielem tych pojemników jest L. W.. Spór dotyczy tego, kto umieścił pojemniki w pasie drogowym, tj.: czy uczynił to ich właściciel, czy osoby które zawarły z nim umowy z dnia [...] r. i [...] r. i czy uczyniły to w ramach własnej działalności gospodarczej jak twierdzi właściciel pojemników i jak przyjęło SKO w S., jako ich dzierżawcy.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, iż z umów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, wskazane wyżej umowy to umowy dzierżawy. Zgodnie z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Czynsz może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju. Może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków (§ 2). W umowach znajdujących się w aktach sprawy brak tytułu wskazującego na rodzaj zawartej umowy. Kontrahenci tych umów raz nazywa się dzierżawcami pojemników, innym razem - zleceniobiorcami. W umowach znajduje się wprawdzie zapis dotyczący czynszu dzierżawnego, ale umowa nie określa jego wysokości ani sposobu ustalania jego wysokości (§ 2 ust. 1). Przepis ten upoważnia dzierżawcę do używania pojemników na odzież i pobierania pożytków, ale trudno sobie wyobrazić na czym miałoby polegać pobieranie pożytków z kontenerów na odzież używaną w sytuacji, gdy z umowy wynika, że odzież znajdująca się w pojemnikach stanowi własność L. W.,

a ewentualne jej zabranie przez zleceniobiorcę będzie stanowiło przywłaszczenie cudzej ruchomości (§ 4 ust. 5). Zatem za zasadne uznać należy twierdzenia Prokuratora, że umowy te nie zawierają przedmiotowo istotnych postanowień dla umowy dzierżawy. Należałoby je zakwalifikować raczej jako umowy o świadczenie usług, nie uregulowane odrębnymi przepisami, do których należy stosować odpowiednio przepisy o zleceniu (art. 750 kc). Pogląd organu odwoławczego,

że S. C. i A. R. we własnym imieniu zajmowali pas drogowy, nie znajduje oparcia w postanowieniach umów, na podstawie których zajmowali się oni opróżnianiem, przemieszczaniem, konserwacją pojemników, sortowaniem i pakowaniem odzieży używanej i przygotowywaniem jej do transportu. Z umowy wynika, że wszystkie te czynności były wykonywane na warunkach ściśle określonych przez właściciela pojemników, łącznie z wyborem farby do malowania pojemników (§ 6 ust. 1 umowy).

Organ nie zgromadził też materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie,

w jakiej dacie pojemniki na ulicy [...] zostały posadowione. W aktach sprawy brak załączników do umów, co pozwoliłoby na ustalenie czy w dacie zawarcia umów pojemniki znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...] czy też zostały tam umieszczone przez zleceniobiorców. Należy zauważyć, że w § 1 ust. 1 umowy z dnia [...] r. zawartej z S. C. wynika, iż "[...]" zapoznał Zleceniobiorcę ze "szczegółowym rozmieszczeniem pojemników (..) ze wskazaniem ich numerów ewidencyjnych. Taki sam zapis znajduje się w umowę z dnia [...]. zawartej z A. R. Zapisy te wskazywałyby, że podmiotem, który posadowił kontenery w miejscach ustalonych w toku tego postępowania był ich właściciel, który też nie podnosił, iż dzierżawca, jak określa się drugą stronę tej umowy, zmienił ich rozmieszczenie. Osoby te nie zostały przesłuchane w charakterze świadków, jedynie ich zeznania mogłyby pomóc w prawidłowej kwalifikacji zawartych umów oraz okoliczności związanych z posadowieniem pojemników w pasie drogowym. Nie została także przesłuchana osoba, która w imieniu właściciela pojemników zawarła umowę z A. R. Zasadne jest zatem stanowisko Prokuratora, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie ustaliło, kto faktycznie zajął pas drogowy ulicy [...]. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności treść umów przedłożonych przez właściciela pojemników na odzież nie pozwala na przyjęcie, że uczynili to A. R. i S. C., działając we własnym imieniu, wobec czego to im powinna być wymierzona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Sądu, treści zawartych przez L. W. z A. R. czy S. C. umów nie mogą stanowić podstawy do zdjęcia z niego odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w sytuacji gdy on dokonał tego zajęcia.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokona ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego biorąc pod uwagę powyższe rozważania i ewentualnie uzupełni materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. celem ustalenia, czy w dacie zawarcia omawianych umów pojemniki znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] w S.

Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).