Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2143/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: § 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 670/17 w sprawie ze skargi [...] na akt [...] z dnia [...] lutego 2013 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego i żądania nakazania usunięcia urządzenia zwalniającego postanawia 1. sprostować oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że zmienić oznaczenie daty zaskarżonego aktu z 18 lutego 2017 roku na 18 lutego 2013 roku; 2. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 3. zwrócić skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego; 4. odstąpić od zasądzenia od [...] na rzecz [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 670/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na akt [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego i żądania nakazania usunięcia urządzenia zwalniającego: stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Powiatu Zduńskowolskiego na rzecz skarżącej kwotę 680,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji był akt [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdzający zmiany docelowej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 4914E we wsi [...] w gminie [...] w km. 2+120, w zakresie dotyczącym funkcjonowania wyniesionego przejścia dla pieszych przed szkołą w [...] . Skarżąca w skardze domagała się uchylenia w całości zaskarżonego aktu i nakazania organowi usunięcia przedmiotowego progu zwalniającego na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 511), zwanej dalej u.s.p.

W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca wskazała m.in., że w jej ocenie zaskarżona czynność powinna zostać uznana za dokonaną w celu obejścia przepisów prawa. Przedmiotowe urządzenie zostało bowiem pierwotnie wykonane jako próg [...] i jako takie zatwierdzone zostało czynnością prawną organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Przez okres niemal 3 lat funkcjonowało w obrocie prawnym jako próg [...] i dopiero [...] lutego 2013 r., to jest kilkanaście dni po wniesieniu analogicznej skargi do WSA w Łodzi przez męża skarżącej [...] – organ dokonał ponownego zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Jednak zamiast przebudować próg, dostosowując go do przepisów prawa materialnego, tzn. przepisów rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2311), zwanego dalej rozporządzeniem, organ zmienił jego nazwę, od tej pory kwalifikując go jako "inną metodę skutecznie ograniczającą prędkość pojazdu". Była to czynność pozorna, w rzeczywistości mająca na celu obejście wiążących norm prawnych i niejako zakamuflowanie ich rażącego naruszenia.

Skarżąca uzasadniając posiadanie interesu prawnego wskazała, że posadowienie progu zwalniającego zakłóca korzystanie z sąsiadującej z nim nieruchomości stanowiącej jej własność. Zakłócanie, ponad przeciętną miarę doprowadziło do naruszenia dóbr osobistych skarżącej w rozumieniu art. 23 i 24 k.c., takich jak zdrowie, prawo do niezakłóconego odpoczynku i prawo do poszanowania mieszkania oraz prawa majątkowego w postaci prawa własności (art. 140 k.c.). Skarżąca złożyła 2 ekspertyzy wpływu drgań parasejsmicznych na jej budynek, sporządzone we wrześniu 2011 r. i wrześniu 2013 r. potwierdzające negatywne i szkodliwe oddziaływanie wynikające z użytkowania przedmiotowego urządzenia drogowego.

Organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego, bądź uprawnienia. Dalej organ wyjaśnił, że droga powiatowa nr [...] stanowi obiekt budowlany liniowy i jest drogą publiczną klasy Z. W projekcie przebudowy tej drogi pominięto urządzenie służące do spowalniania ruchu pojazdów. W dniu [...] kwietnia 2010 r. wprowadzona została zmiana w zatwierdzonym projekcie, uwzględniająca zastosowanie dodatkowego elementu organizacji ruchu w postaci progu płytowego [...], w miejscu projektowanego przejścia dla pieszych przed szkołą podstawową w [...] wraz z oznakowaniem towarzyszącym; [...] (ograniczenie dopuszczalnej prędkości jazdy do 30 km/h) i [...] (nierówna droga). Zmiana została dokonana według procedur określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

Organ wskazał, że po przebudowie drogi powiatowej nr [...] w rejonie szkoły podstawowej w [...] zastosowano ostatecznie urządzenie spowalniające ruch pojazdów, które parametrami geometrycznymi odbiega od wymiarów zarówno progu wyspowego, jak i płytowego [...], określonych w punkcie 8.1 załącznika do rozporządzenia. Zastosowane rozwiązanie jest najbardziej zbliżone wymiarami do progu płytowego [...], a nie [...], jednak jest od niego wyższe o 4 cm. W efekcie nie można uznać wprost, że jest to jeden z progów zwalniających, wyszczególnionych w punkcie 8.1 załącznika do rozporządzenia. Rozwiązanie to mieści się jednak formalnie w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów). Wobec zaistniałej formalnej rozbieżności w określeniu symbolu (lub nazwy) urządzenia bezpieczeństwa ruchu zastosowanego w terenie, z rozwiązaniem wymienionym w ostatecznej formie klauzuli zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (U-16c), organ zdecydował w dniu [...] lutego 2013 r. o ponownym zatwierdzeniu projektu zmiany docelowej organizacji ruchu w zakresie dotyczącym funkcjonowania wyniesionego przejścia dla pieszych jako urządzenia mieszczącego się w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 zał. nr 4 do rozporządzenia. Decyzja ta została podjęta po wcześniejszym przygotowaniu na zlecenie Powiatu Zduńskowolskiego ekspertyzy oraz uprzednim otrzymaniu pozytywnej opinii Departamentu Transportu Drogowego w Ministerstwie Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie zastosowania rozwiązania dotyczącego bezpieczeństwa ruchu.

Organ wskazał ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonujący oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego uznał, iż nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania wyniesionego przejścia dla pieszych na nieruchomość skarżącej. Jednakże w ocenie organu dotyczy to wyłącznie sytuacji, w której kierujący pojazdami popełniając wykroczenie w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym nagle hamują przed przejściem dla pieszych i pokonują to przejście z nadmierną prędkością. Zdaniem organu tylko wówczas można mówić o wywoływaniu niepożądanych skutków dla samych mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając częściowo skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga w części domagającej się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, uznał, że przedmiotem skargi jest akt organu samorządu terytorialnego dotyczący zatwierdzenia organizacji ruchu, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi, a zatem skarga jest dopuszczalna i wniesiona w terminie.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżącej, Sąd pierwszej instancji uznał, że wynika on z art. 88 ust. 1 u.s.p., bowiem akt organu zatwierdzający zmianę organizacji ruchu narusza jej prawa, w szczególności zakłóca jej prawo do spokojnego i bezpiecznego korzystania z domu stanowiącego jej własność, a ponadto narusza jej dobra osobiste takie jak zdrowie i prawo do niezakłóconego odpoczynku (art. 23, art. 24 i art. 140 k.c.). Sąd podzielił przy tym stanowisko skarżącej, iż następstwem zamontowania przedmiotowego urządzenia jest zakłócenie korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność. Ponadto silne drgania, wywołane przez przejeżdżające przez urządzenie pojazdy, mają negatywny wpływ na zdrowie i samopoczucie skarżącej i jej domowników. Zastosowana konstrukcja nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu (nieprawidłowe odwodnienie powodujące powstawanie kałuż i tafli lodu), a ponadto znajduje się na drodze, po której odbywa się autobusowy transport pasażerski.

Dokonując natomiast oceny zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wydając ten akt, naruszył przepisy punktów 8.1 oraz 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia. W myśl punktu 8.1. załącznika nr 4 progi zwalniające nie mogą być stosowane na ulicach i drogach, w przypadku kursowania autobusowej komunikacji pasażerskiej, z wyjątkiem progów wyspowych. Ponadto progi te nie mogą być umieszczane bliżej niż 25 m od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej. W punkcie tym przewidziano również, że urządzenia odwadniania jezdni muszą być wykonane i utrzymane, by wykluczone było powstawanie kałuży wody lub tafli lodu przed i za progiem zwalniających. W przypadku trudności w zapewnieniu takiego odwodnienia dopuszcza się stosowanie progów skróconych.

W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że może zatwierdzić stosowanie jednej z najbardziej restrykcyjnych metod ograniczania ruchu, nie podejmując wcześniej działań zmierzających do wykonania mniej uciążliwych dla kierowców i pieszych metod wymuszania ograniczania prędkości. Nie rozważył, czy wykorzystując inne, mniej restrykcyjne, metody można osiągnąć zamierzony efekt. W ocenie Sądu niemożliwe do zaakceptowania jest stanowisko, iż instalacja urządzenia wyższego o 4 cm od ustalonego przepisami prawa może być zatwierdzone przez organ, jeśli wcześniej ze względu na funkcjonowanie komunikacji autobusowej nie było dopuszczalne zamontowanie urządzenia niższego (a więc mniej restrykcyjnego).

Zdaniem Sądu przedmiotowe urządzenie ma istotną wadę, polegająca na powstawaniu przed i za nim kałuż wody lub tafli lodu. Ponadto organ dotychczas nie wypowiedział się merytorycznie w zakresie podniesionej przez skarżącą kwestii umieszczenia przedmiotowego urządzenia w odległości mniejszej niż 25 m od należącego do niej domu mieszkalnego, a także budynku szkoły, to jest niezgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia.

W pozostałym zakresie, to jest żądania nakazania organowi nadzoru wykonania czynności na rzecz skarżącej na koszt i ryzyko powiatu, to znaczy usunięcia przedmiotowego urządzenia zwalniającego ruch pojazdów, Sąd uznał, że zaskarżony akt, choć wydany z naruszeniem przepisów prawa, miał jednak wpływ na zwiększenie bezpieczeństwa uczniów pobliskiej szkoły oraz innych pieszych. Niezwłoczne usunięcie przedmiotowego urządzenia zwiększyłoby ryzyko wypadków drogowych z udziałem osób pieszych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] , zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie punktu 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia poprzez uznanie, że przedmiotowe urządzenie bezpieczeństwa ruchu stanowi próg zwalniający U-16, gdy wskazane urządzenie stanowi wyniesione przejście dla pieszych, które jest inną metodą ograniczania prędkości, o której mowa w punkcie 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie punktu 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia poprzez uznanie, że Starosta przed zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu z dnia [...] lutego 2013 r. nie dokonał analizy zastosowania innych metod ograniczenia prędkości przed zastosowaniem wyniesionego przejścia dla pieszych, gdy taki obowiązek nie wynika z punktu 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie punktu 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia poprzez uznanie, że istniejące urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie spełnia wymagań technicznych wskazanych w punkcie 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, gdy określone wymogi techniczne odnoszą się do progów zwalniających, a nie wyniesionych przejść dla pieszych;

4. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu § 12 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.) poprzez uznanie, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu miała charakter pozorny, gdy zmiana organizacji ruchu związana była z nieprawidłowym oznaczeniem urządzenia bezpieczeństwa ruchu jako progu zwalniającego [...], gdy było to wyniesione przejście dla pieszych.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy ocenie akt sprawy stanowiska Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departament Transportu Drogowego nr TD-2km-5142-2/13 z dnia 28 stycznia 2013 r., wskazującego na zakwalifikowanie zastosowanego urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jako wyniesionego przejścia dla pieszych zgodnie z punktem 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia;

2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w tym:

a. pominięcie przy ocenie akt sprawy stanowiska Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departament Transportu Drogowego nr TD- 2km-5142-2/13 z dnia 28 stycznia 2013 r. wskazującego na zakwalifikowanie zastosowanego urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jako wyniesionego przejścia dla pieszych zgodnie z punktem 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia,

b. uznanie, że zamontowane urządzenie bezpieczeństwa ruchu ma istotną wadę polegającą na powstawaniu przed i za nim kałuż wody lub tafli lodu, gdy dokumentacja zdjęciowa przedstawiona przez skarżącą wskazuje jedynie na tworzenie się kałuż lub tafli lodu, które wynika z niewłaściwie odśnieżonej drogi, ponieważ zalegający śnieg na skraju drogi ogranicza odpływ wody,

c. poprzez przyjęcie, że pismo Powiatowego Inspektora Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. potwierdza, że sąsiedztwo urządzenia spowalniającego ruch pojazdu ma bezpośredni, negatywny wpływ na komfort życia i zdrowie skarżącej i osób z nią zamieszkujących, gdy z pisma wynika jedynie, że powstawanie hałasu i drgań następuje w przypadku naruszenia przez kierujących ograniczenia prędkości przy przekraczaniu urządzenia bezpieczeństwa ruchu,

d. uznanie za wiarygodną opinię sporządzoną przez [...] dotyczącą wpływu drgań parasejsmicznych na budynek mieszkalny skarżącej, co do prawidłowości zastosowania wyniesionego przejścia dla pieszych na drodze powiatowej, gdy opinia została sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, który nie posiada wiadomości specjalnych z zakresu inżynierii ruchu drogowego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi;

2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w przypadku nie uwzględnienia wniosku z pkt 1;

3. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać wypadnie, że zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich, a zarazem koniecznym do wszczęcia kontroli instancyjnej, jest skarga kasacyjna, w której strona skarżąca określa granice wiążące sąd (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu, względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne było lub stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma bowiem obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r.). Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena, czy skarga nie podlegała odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie skarga [...] była niedopuszczalna i jako taka winna być odrzucona przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a.

Przypomnieć wypadnie, że przedmiotem skargi jest akt [...] zatwierdzający projekt zmiany organizacji ruchu drogowego, wydany na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 784). Z kolei podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego był przepis art. 88 § 1 u.s.p., zgodnie z którym przepisy art. 87 (dotyczące skarg na uchwały organów powiatu) stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Ocena charakteru prawnego tego rodzaju aktu była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, gdzie uznano, że jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc istnieje możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Warunkiem skuteczności takiej skargi jest wykazanie interesu prawnego po stronie skarżącej i jego naruszenia. Interes ten musi pozostawać w związku pomiędzy treścią tego aktu a następstwami prawnymi dla podmiotu inicjującego postępowanie sądowe. Zauważyć trzeba, że w przywołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tego rodzaju akt oddziałuje generalnie, a przedmiotem jego regulacji jest utworzenie nowej sytuacji prawnej podmiotów korzystających z dróg. W istocie więc ma on charakter abstrakcyjny i generalny, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę jego skutków dla poszczególnych podmiotów indywidualnych.

W realiach niniejszej sprawy skarżąca upatruje źródła swojego interesu prawnego w negatywnym oddziaływaniu urządzenia drogowego powstałego w oparciu o ów akt na przysługujące jej prawo własności nieruchomości. Sąd pierwszej instancji analizując tę kwestię zauważył, że źródłem interesu prawnego mogą być regulacje pochodzące z innych, aniżeli prawo administracyjne, dziedzin prawa – w tym przypadku jest to prawo własności, które poddane zostaje negatywnym oddziaływaniom płynącym z faktu istnienia urządzenia drogowego. Udowodnione w toku postępowania drgania oraz hałas wywołane przez przejazd pojazdów przez "próg zwalniający", wedle Sądu pierwszej instancji ograniczają prawo strony do niezakłóconego korzystania z nieruchomości (art. 140 k.c.) oraz ochrony zdrowia (art. 23 k.c.). Pogląd ten jest błędny i oparty na niewłaściwym pojmowaniu interesu prawnego.

Kategoria interesu prawnego jest kluczowa dla oceny możliwości kwestionowania konkretnego aktu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sama w sobie nie jest nigdzie zdefiniowana, natomiast dostrzec należy, iż odwołuje się ona do więzi pomiędzy stanem, który jest przez stronę postrzegany jako korzystny (możliwość podjęcia działań w celu ochrony swojej sytuacji lub jej polepszenia) a treścią konkretnego aktu, przy jednoczesnym istnieniu regulacji prawnych, z których więź ową można wywieźć. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (można go przypisać poszczególnym podmiotom), konkretny (chodzi o określone prawa lub obowiązki wynikające z poszczególnych norm) oraz realny (istniejący w dacie obowiązywania aktu).

Kwestia normatywnych źródeł interesu prawnego jest złożona i wymaga refleksji nieco bardziej pogłębionej w stosunku do rozważań poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Prawidłowe jest stwierdzenie, że kategoria interesu prawnego nie ogranicza się wyłącznie do norm prawa administracyjnego a jej źródłem mogą być inne dziedziny prawa, takie jak np. prawo cywilne, gospodarcze itp. Z tej konstatacji nie można jednak czynić daleko idącego uproszczenia, opartego na przekonaniu, że wystarczy powołać się na prawo materialne (np. art. 140 k.c.) i z tego faktu wywodzić swój interes prawny w dowolnym postepowaniu, które w jakimkolwiek stopniu dotyczy lub odnosi się do uprawnienia wynikającego z tego rodzaju normy. Zauważyć przyjdzie, że pojęcie interesu prawnego wymaga ustalenia w pierwszej kolejności, czy istnieje norma prawa materialnego administracyjnego (będąca zarazem podstawą prawną skarżonego aktu), której realizacja wpływa na sytuację konkretnego podmiotu, a jeżeli tak, to czy podmiot ten może powołać się na istnienie regulacji zawartych, czy to w materialnym prawie administracyjnym, czy tez w innych dziedzinach prawa, z których mógłby wywieść swoiste roszczenie o traktowanie go jako adresata takiego aktu. Innymi słowy, materialny przepis prawa administracyjnego musi przewidywać sytuację, w której dopuszczalne jest sięgnięcie do innych dziedzin prawa (może to nastąpić np. przez opisanie pewnych kategorii podmiotów: np. posiadacze odpadów, właściciele nieruchomości itp.). Ważny jest przy tym również przedmiot regulacji aktu administracyjnego, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, którego treść kształtuje prawa i obowiązku jego adresatów, w granicach wyznaczonych treścią tego aktu.

Przedmiotem zaskarżonego aktu jest organizacja ruchu na drodze publicznej. Bez wątpienia taki akt bezpośrednio wpływa na sytuację prawną i faktyczną użytkowników drogi, którą obejmuje swoim zakresem. Kreuje lub modyfikuje określone zasady zachowania się na drodze, np. poprzez ograniczenie prędkości lub tonażu przejeżdżających pojazdów. Nie można jednak wskazać bezpośredniego związku pomiędzy treścią tego aktu a sytuacją prawną skarżącej. Z samego faktu, że w sąsiedztwie jej nieruchomości przewidziano umiejscowienie urządzenia drogowego, nie sposób wywieść powstania interesu prawnego. Również negatywne oddziaływanie na należącą do strony nieruchomości, wynikające z korzystania z tego urządzenia przez użytkowników drogi, nie tworzy uprawnienia do kwestionowania organizacji ruchu. Nie da się bowiem stwierdzić istnienia normatywnie sankcjonowanej zależności pomiędzy zmianą tej organizacji a oddziaływaniem na nieruchomość strony. Jest to niewątpliwie oddziaływanie o charakterze faktycznym, które przekłada się na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie mniej jednak brak jest normy stanowiącej w tym przypadku materialnoprawny "łącznik" pomiędzy przepisami odnoszącymi się do prawa własności (art. 140 K.c.) lub ochrony dóbr osobistych (art. 23 i 24 K.c.) a tymi, które odnoszą się do organizacji ruchu na drodze publicznej. Powołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy regulujące ochronę prawa własności oraz praw podmiotowych nie tworzą, w odniesieniu do aktu regulującego organizację ruchu, żadnego uprawnienia, które mogłoby być uznane za interes prawny rozumiany w opisany wcześniej sposób. W swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji całkowicie skoncentrował się na następstwach powstania urządzenia, tracąc z pola widzenia przedmiot sprawy. Oceniając dopuszczalność skargi strony należało odpowiedzieć na pytanie, czy właściciel nieruchomości położonej przy drodze objętej zmianą organizacji ruchu ma jakikolwiek interes prawny w kontestowaniu tejże zmiany, bez względu na ewentualne następstwa faktyczne jakie może to przynieść w przyszłości. Negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie w wyniku takich a nie innych zmian organizacji ruchu, mogą być przedmiotem roszczeń przewidzianych w Kodeksie cywilnym, nie zaś źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p.

Przyjęcie przeciwnego punktu widzenia zakłada specyficzną sytuację, w której obok instrumentów ochrony praw podmiotowych o stricte cywilnoprawnym charakterze, strona dysponowałaby również możliwością skorzystania z nich w ramach relacji z podmiotami publicznymi, na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Wychodząc z założenia, że system ochrony praw podmiotowych, do których niewątpliwie zalicza się prawo własności, jest koherentny, trudno wyobrazić sobie istnienie alternatywnych, wywodzących się z różnych gałęzi prawa, środków ochrony tych praw, z których strona mogłaby korzystać w sposób dowolny. Tym samym brak było podstaw do uznania, że w realiach tej konkretnej sprawy po stronie skarżącej istniał interes prawny w zaskarżeniu aktu zmieniającego organizację ruchu drogowego. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia tego interesu, co wyczerpuje przesłankę odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia, tj. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w zaskarżonym wyroku orzeczono w oparciu o art. 156 § 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji postanowienia), zaś o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od jej skargi do Sądu pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji postanowienia).

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 4 sentencji postanowienia) uznając, iż ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych.