Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1476/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 530/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia 10 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa P. 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 530/16 oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z 10 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zarząd Województwa Podkarpackiego (Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2007- 2013) zawarł 29 października 2010 r. z [...] – dalej: skarżącym lub beneficjentem – umowę o dofinansowanie projektu [...] (dalej: umowa). Wskazano w niej, że wydatki kwalifikowane projektu wynosiły [...] zł, zaś kwota dofinansowania [...] zł (. Cel projektu określony został, jako "świadczenie wysokiej, jakości usług gastronomiczno-hotelarskich". Skarżący miał zmodernizować zakupiony w ramach projektu budynek o pow. [...]m2 oraz zakupić środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o łącznej wartości [...]zł. W obiekcie miało powstać [...] miejsc noclegowych. Bezpośrednimi rezultatami projektu miało być powstanie dwóch nowych usług, wdrożenie jednego systemu zarządzania przedsiębiorstwem, wzrost wysokości przychodów ze sprzedaży prowadzonej na rynek krajowy o 10 %, a rynek zagraniczny o 2 %, wykreowanie dodatkowych inwestycji o wartości [...]zł, utworzenie 2 etatów. W ciągu roku od zakończenia realizacji inwestycji (projektu) z bazy noclegowej mogłoby skorzystać 4 000 turystów. Zgodnie z § 4 ust. 4 umowy skarżący zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, polegającą na celowym ponoszeniu wydatków, w sposób rzetelny, racjonalny i oszczędny. W myśl zaś § 2 ust. 2 umowy realizacja projektu oparta była o harmonogram. Wszelkie zmiany w tym zakresie winny być zaakceptowane przez Instytucję Zarządzającą.

Następnie przekazano skarżącemu środki finansowe w wysokości [...]

Rozpoczęcie realizacji projektu miało nastąpić w dniu 1 października 2010 r., natomiast jego rzeczowe i finansowe zakończenie w dniu 30 czerwca 2011 r. Termin ten nie został przez skarżącego dotrzymany. Instytucja Zarządzająca, uwzględniając wnioski skarżącego, sześciokrotnie wyrażała zgodę na wydłużenie terminu realizacji inwestycji. Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżący zwrócił się po raz kolejny o przesunięcie terminu zakończenia inwestycji na 31 grudnia 2013 r., powołując się na przejściowe trudności, związane z koniecznością zgromadzenia niezbędnych na ten cel środków. Instytucja Zarządzająca nie przychyliła się do prośby skarżącego.

Zarząd Województwa Podkarpackiego zdecydował o przeprowadzeniu kontroli projektu. W jej trakcie ustalono:

1. niezgodność z dokumentacją wykonanego ogrodzenia. Skarżący wykonał, bowiem jedynie konstrukcję ogrodzenia frontowego (do stalowych, obetonowanych słupków zamontowano poprzeczne metalowe profile), podczas gdy podpisał bez zastrzeżeń protokoły odbioru wykonania ogrodzenia. Nie został wykonany betonowy cokół ogrodzenia, a siatka ogrodzeniowa, zamontowana na odmalowanych słupkach wykazywała liczne wgniecenia, co świadczy o tym, że ten fragment ogrodzenia nie był nowy. Skarżący dokonał zakupu ogrodzonego obiektu. Podczas zeznań składanych w trakcie postępowania karnego skarżący przyznał, że poddał renowacji istniejące wokół obiektu ogrodzenie, a w związku z jego dobrym stanem postanowił zaniechać budowy nowego, zaś środki pierwotnie na ten cel przeznaczone postanowił przesunąć na budowę sali konsumpcyjnej. Zmiany w tym zakresie były samowolne, gdyż skarżący nie uzyskał akceptacji Instytucji Zarządzającej. Pomimo niezrealizowania budowy ogrodzenia, skarżący przedłożył do refundacji wydatki na ten cel poniesione, udokumentowane fakturami. Budowę frontowego ogrodzenia skarżący wykonał bez zgłoszenia budowy właściwym organom.

2. Niezgodność wykonanego grilla ogrodowego z dokumentacją złożoną wraz z wnioskiem o dofinansowanie. Grill pomimo jego odbioru i opłacenia, nie był wykończony, ponadto skonstruowany został z elementów, które nie były nowe (w trakcie kontroli stwierdzono skorodowanie rusztu). W tym wypadku również nie dokonano zgłoszenia prac przy budowie grilla.

3. Plac zabaw, zakupiony w ramach projektu, nie był tożsamy z przedstawionym do refundacji. Podczas kontroli 18 września 2013 r. nie stwierdzono placu zabaw przy obiekcie, mimo że faktura za jego wykonanie została już wcześniej przedłożona do refundacji. Zamontowanie placu zabaw stwierdzono podczas czynności kontrolnych w dniu 12 listopada 2013 r. Zestaw Urwis 1 został zakupiony przez skarżącego w październiku 2013 r. za cenę dwa i poł krotnie niższą niż przedstawiona do refundacji, a sam zestaw nie odpowiadał właściwościom zadeklarowanym we wniosku. W tym wypadku również skarżący nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych.

4. Część objętego dofinansowaniem wyposażenia nie odpowiada zakresowi rzeczowemu projektu, określonemu w umowie. Opisowi deklarowanemu przez skarżącego nie odpowiadają: jednoosobowe łóżka hotelowe, w liczbie 25, krzesła w liczbie 30 sztuk, ekspres do kawy. Przedmioty stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych nie były fabrycznie nowe. Nosiły wyraźne ślady użytkowania. Jeżeli chodzi o ekspres do kawy, to organ stwierdził, że jeżeli nawet został on faktycznie zakupiony, jako nowy, to był wykorzystywany w celach niezgodnych z projektem, gdyż dostarczono go do [...]. Urządzenie to ponadto zostało w dacie odbioru oddane do użytkowania, tj. w czasie, w którym restauracja w [...]jeszcze nie funkcjonowała.

5. Niepoinformowanie Instytucji Zarządzającej o zmianie lokalizacji placu przeznaczonego na ogródek letni, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 15 ust. 4 umowy. Obowiązku tego skarżący nie dopełnił w terminie, ale dopiero w trakcie czynności kontrolnych.

6. Brak elementów wyposażenia w postaci drzwi drewnianych dwuwahadłowych, drzwi drewnianych jednowahadłowych, ościeżnicy i skrzydła drzwiowego w pokoju siedmioosobowym, drzwi do łazienki w jednym z pokoi.

7. Niedotrzymanie terminu realizacji projektu, który po zmianach, ostatecznie został ustalony na 30 września 2013 r.

8. Nieosiągnięcie celu projektu, którym było zrealizowanie inwestycji nakierowanej na świadczenie wysokiej, jakości usług noclegowych, w standardzie odpowiadającym schronisku. Skarżący zrealizował zaś inwestycję odpowiadającą cechom schroniska o niskim standardzie.

Wyżej wymienione uchybienia i nieprawidłowości świadczą o naruszeniu przez skarżącego § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 15 ust. 4 umowy, co przejawia się w: przedłożeniu do refundacji Instytucji Zarządzającej wydatków na zakup/wykonanie środków trwałych, niezgodnych z deklarowanym zakresem rzeczowym, niepoinformowaniu Instytucji Zarządzającej o wprowadzonych zmianach w realizowanym projekcie, braku w miejscu realizacji projektu elementów wyposażenia, zakupionego w ramach projektu, niezrealizowaniu projektu w terminie wynikającym z umowy o dofinansowania oraz nieosiągnięciu celów projektu, zakładanych we wniosku o dofinansowanie.

Organ stwierdził, że zachodzą przesłanki do zobligowania skarżącego do zwrotu pobranego dofinansowania, w myśl art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm. dalej: ufp). W sprawie zaistniała tak szkoda realna ([...]zł wypłaconych środków), jak i potencjalna ([...]w ramach środków, które nie zostały jeszcze skarżącemu przekazane).

Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą z 1 lipca 2014 r. rozwiązał umowę ze skarżącym oraz wezwał do zwrotu dofinansowania.

Następnie ww. organ decyzją z 19 stycznia 2016 r., określił skarżącemu kwotę do zwrotu w wysokości [...]zł wraz z odsetkami.

Orzekając na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzją z 10 maja 2016 r., uchylił częściowo własną decyzję z 19 stycznia 2016 r., w zakresie w pkt 2, dotyczącego rachunku bankowego, na który winien nastąpić zwrot środków, wskazując inny rachunek. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję z 19 stycznia 2016 r.

Uzasadniając oddalenie skargi [...] na powyższą decyzję WSA w Rzeszowie podkreślił, że nie narusza ona art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że załatwienie sprawy w trybie administracyjnym było uprawnione. Podstawę prawną wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu oraz zobowiązującą skarżącego do wpłacenia należności z tego tytułu na rachunek organu stanowią przepisy art. 207 § 1 i § 9 ufp. Regulacje te zawierają wyraźne umocowanie organu - instytucji zarządzającej, ewentualnie instytucji pośredniczącej, w realizacji projektu, do wydania decyzji, a na ocenę tych kompetencji nie mają wpływu postanowienia umowy. Środki przyznane skarżącemu w ramach dotacji realizowanego przez niego projektu, zarówno w części pochodzącej ze środków unijnych, jak również budżetowych (krajowych), zostały mu wypłacone na podstawie umowy, która zawarta została w następstwie zakwalifikowania wniosku skarżącego do dofinansowania w ramach konkursu, przeprowadzonego i rozstrzygniętego w trybie administracyjnym. O ile, więc bezpośrednim tytułem wypłaty dotacji była umowa, to nie zmienia to faktu, że były to środki publiczne, których wydatkowanie podlega reżimowi ustalonemu przepisami ufp, mającemu charakter administracyjnoprawny.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja nie została podpisania przez osobę nieuprawnioną. Jak stanowi art. 46 ust. 2a ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.; dalej: u.s.w. lub ustawa o samorządzie), decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Z przytoczonego przepisu wynika, że ma on charakter lex specialis w stosunku do ogólnej zasady, wynikającej z art. 107 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów kolegialnych winny być podpisywane przez wszystkich jego członków, biorących udział w ich wydaniu. Mając na uwadze treść art. 46 ust. 2 a u.s.w. stwierdzić należy, że ustawodawca wprowadził przedmiotową regulacją do porządku prawnego pewne uproszenie, dotyczące formy decyzji wydawanych przez organ kolegialny, jakim jest zarząd województwa. Polega ono na tym, że decyzja zarządu województwa nie wymaga dla swej ważności podpisu wszystkich jego członków, biorących udział w jej wydaniu, a jedynie marszałka. Nie zmienia to jednak faktu, że organem właściwym do załatwienia sprawy pozostaje niezmiennie zarząd i to od niego decyzja taka pochodzi. Jak wynika z art. 31 ust. 2 u.s.w. w skład zarządu województwa, liczącego 5 osób, wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie. Do kompetencji tego organu, należy między innymi wydawanie decyzji administracyjnych. Cyt. ustawa, poza stwierdzeniem, że decyzje zarządu województwa podpisuje marszałek województwa, jeżeli chodzi o tryb ich wydawania (co mieści się w pojęciu trybu działania zarządu), odsyła do postanowień statutu województwa (art. 41 ust. 3 u.s.w.). § 64 ust. 1 Statutu Województwa Podkarpackiego (Statut) stanowi, że zarząd rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych. Zasada ta dotyczy również decyzji administracyjnych, co wynika z § 64 ust. 4 Statutu, zgodnie z którym uchwały zarządu będące decyzjami w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Marszałek. Ten ostatni przepis jest pochodną art. 46 ust. 2 a ustawy o samorządzie, statuującą generalną zasadę sygnowania rozstrzygnięć kolegialnego zarządu jednoosobowo, przez Marszałka. Jeżeli chodzi o tryb podejmowania uchwał Zarządu Województwa Podkarpackiego, to zgodnie z § 64 ust. 5 Statutu zapadają one zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos Marszałka. Uzupełnieniem wyżej przytoczonej regulacji jest § 63 ust. 1 Statutu, stanowiący że posiedzenia Zarządu zwołuje oraz przewodniczy im Marszałek lub wyznaczony przez Marszałka jeden z Wicemarszałków. Zarząd województwa, wydając decyzję, nie musi działać każdorazowo w pełnym pięcioosobowym składzie (wystarczy obecność trzech jego członków), poza tym, nie jest także konieczna obecność marszałka województwa. Opisany powyżej tryb wydawania decyzji przez Zarząd Województwa Podkarpackiego nie jest do końca, biorąc pod uwagę literalne brzmienie odpowiednich uregulowań Statutu, zbieżny z art. 46 ust. 2 a u.s.w. Ograniczając się bowiem jedynie do literalnej wykładni przepisu ustawy można by dojść do wniosku, że marszałek województwa winien obligatoryjnie brać udział w wydawaniu każdej decyzji zarządu. W przeciwnym bowiem razie podpisywanie przez niego decyzji, w której nie brał udziału byłoby nielogiczne i nieracjonalne. Stałoby to też w wyraźnej sprzeczności z zasadami wyrażonymi w K.p.a., który stoi na gruncie stałości i wyłączności, jeżeli chodzi o właściwość organu administracji do załatwienia sprawy w danej instancji. Odwołując się jednak także do wskazań płynących z wykładni funkcjonalnej, systemowej i historycznej nie sposób dojść do wniosku, że udział marszałka jest zawsze obligatoryjny, przy wydawaniu decyzji przez kolegialny zarząd województwa. Powodowałoby to bowiem, że sposób pracy tego rodzaju organu byłby zawsze ściśle zdeterminowany przez każdorazowy udział marszałka, co z kolei wykluczałoby możliwość jego pracy w różnych konfiguracjach personalnych, co jest istotą funkcjonowania organów kolegialnych. Przepis art. 46 ust. 2 a u.s.w. został wprowadzony celem uproszczenia trybu procedowania zarządu województwa i pomimo swej treści, nie może być interpretowany w sposób wykluczający możliwość zastępstwa marszałka przez jednego z jego zastępców – wicemarszałków województwa. Możliwość taka, znajdująca, w przypadku Zarządu Województwa Podkarpackiego, umocowanie w przepisach Statutu, znajduje odzwierciedlenie w zasadach wynikających z K.p.a., a także służy sprawnemu przeprowadzeniu postępowania, nie uchybiając w jakikolwiek sposób przepisom powszechnie obowiązującego prawa i nie godząc w prawa i interesy strony postępowania. W sprawie posiedzenia Zarządu Województwa Podkarpackiego otworzyła i prowadziła Wicemarszałek Województwa Maria Kurowska, wyznaczona do tego przez Marszałka Władysława Ortyla. Ona też brała udział w wydaniu obu decyzji. Tym samym podpisanie przez nią obu skierowanych do skarżącego decyzji znajdowało umocowanie w obowiązujących przepisach W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument zawierający upoważnienie Wicemarszałka Marii Kurowskiej do podpisywaniu w imieniu Marszałka Władysława Ortyla wszelkich pism, których wydawanie należy do jego kompetencji oraz składania oświadczeń woli. W dalszej części tego dokumentu zamieszczony został zapis, zgodnie z którym zastępstwo w czynnościach dotyczy wszelkich czynności nie wyłączając tych, które należą do właściwości Zarządu Województwa Podkarpackiego w sprawach niecierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio życiu i zdrowiu w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne, uwzględniając wskazane wyłączenia. Jako podstawę wydania tego upoważnienia wskazano art. 43 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 46 ust. 2 u.s.w. Treść tego dokumentu jest niejednoznaczna albowiem opisowy zakres upoważnienia, obejmujący podpisywanie pism i składanie oświadczeń woli, nie jest adekwatny zakresowo do art. 46 ust. 2 a u.s.w., zwłaszcza że w odniesieniu do kompetencji zarządu, umocowanie zawiera wyraźne ograniczenie do sytuacji szczególnych. W świetle jednak całokształtu uregulowań Statutu upoważnienie, obejmujące jedynie czasokres w trakcie którego wydano decyzję w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, nie ma większego znaczenia. Subsydiarnie niejako, może stanowić ono jedynie potwierdzenie kompetencji Wicemarszałka do zastępowania Marszałka do prowadzenia i przewodniczenia obradom Zarządu Województwa Podkarpackiego w dniach 10-12 maja 2016 r., które to uprawnienie, w świetle niniejszych rozważań, nie jest kwestionowane.

Sąd I instancji podał, że skarżący dopuścił się licznych nieprawidłowości w zakresie realizowanego projektu, które w połączeniu z niedochowaniem terminu realizacji przedsięwzięcia przemawiają za tym, że cel projektu nie został osiągnięty. Skarżący dopuścił się szeregu uchybień postanowieniom zawartej z Instytucją Zarządzającą umowy (§ 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 15 ust. 4 umowy). Przedkładał do refundacji wydatki niezgodne z zakresem rzeczowym, nie informował o zmianach w projekcie, nie dochował terminu jego realizacji, a wykonane prace nie były poprzedzone stosownymi zgłoszeniami ich realizacji właściwym organom nadzoru budowlanego. Oprócz tego deklarowane w ramach realizacji projektu wyposażenie obiektu nie było usytuowane w miejscu jego lokalizacji. Nieprawidłowości dotyczyły prac przy ogrodzeniu, budowy grilla, umiejscowienia placu zabaw, baków w wyposażeniu. Ustalenia w tym zakresie są jednoznaczne, tak więc nawet gdyby chociażby część z nich okazała się niezasadna, np. co do podnoszonej przez skarżącego właściwości łóżek, to nie mogło by to wpłynąć na ogólną ocenę wystąpienia i wagi uchybień, a co za tym idzie ich skutków prawnych. Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca zobligowana była do podjęcia kroków prawnych, zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do beneficjenta (skarżącego).

Sąd podał, że Instytucja Zarządzająca nie mogła odstąpić od nakazania skarżącemu zwrotu środków, gdyż kwestia ta nie podlegała jego uznaniu. Obowiązek kontroli wydatkowania środków publicznych wynika bowiem ściśle z dyscypliny finansów publicznych. Podobnie bez znaczenia jest to że kwota dotacji do zwrotu, określona zaskarżoną decyzją nie odpowiada wysokości nieprawidłowo wydatkowanych środków, podanej w zawiadomieniu i podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Zarząd Województwa Podkarpackiego nie był bowiem związany tym zawiadomieniem, które opierało się nie na ustaleniach, będących efektem przeprowadzonego postępowania, ale przybliżonych wartościach.

WSA zauważył, że uchybieniem organu, o charakterze procesowym, było nieprowadzenie metryki sprawy. Skutkowało to pewnymi utrudnieniami, po stronie skarżącego, jeżeli chodzi o zapoznawanie się z aktami sprawy, w odniesieniu do podejmowanych czynności. Uchybienie to jednak nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż ze swej istoty dotyczyło kwestii technicznych. Utrudniało zapoznanie się z aktami sprawy, jednakże nie uniemożliwiało go. Tym samym jego wpływ na podejmowane w sprawie czynności, a zwłaszcza jej rozstrzygnięcie, był nieistotny. Podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W omawianym przypadku zależności tego rodzaju nie sposób stwierdzić.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania tj. art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji (sprawie), w której droga sądowa jest niedopuszczalna, co oznacza nieważność postępowania.

W razie uznania, że w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania "zaskarżonej decyzji" zarzucono naruszenie:

II. Prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L z 2006r., nr 210; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006) poprzez błędną ich wykładnię (pominięcie przy ustaleniu treści norm regulujących przyczyny zwrotu środków przez Beneficjentów) skutkujące przyjęciem, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości przy realizacji projektu, pomimo wykazania przez niego, że osiągną wszystkie cele projektu poza jednym, którego osiągnięcie nie było możliwe ze względu na postępowanie Instytucji Zarządzającej;

b) art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Beneficjent wykorzystał w całości środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 tej ustawy, co skutkuje obowiązkiem ich zwrotu w całości, nawet w sytuacji, gdy zostały zrealizowane i utrzymane przez okres trwałości wszystkie, z wyjątkiem jednego, wskaźniki projektu

II. Przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności art. 207 ufp, który zawiera kilkanaście ustępów i ponad dwadzieścia norm prawnych o różnym charakterze zarówno materialnych, jak i procesowych;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i tym samym niezakwestionowanie naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do wykazania, z góry założonej tezy o istnieniu podstaw do zwrotu dofinansowania, z pominięciem tych dowodów, które świadczą na korzyść Beneficjenta, a w szczególności zeznań [...] czy zeznań złożonych przez świadków w postępowaniu przygotowawczym,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i tym samym akceptację tłumaczeniu niewyjaśnionych wątpliwości na niekorzyść Skarżącego,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji a przez to uznanie zgodności z prawem dokonywania przez organ orzekający ustaleń bez przeprowadzenia, dowodów, które by daną okoliczność wyjaśniały, w szczególności przyjęciu, że Skarżący nabył łóżka polowe, pomimo nabycia przez niego łóżek hotelowych, przyjęciu, że porzucił pierwotny plan stworzenia usług wysokiej jakości na rzecz usług noclegowych w standardzie odpowiadającym schronisku bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ ustalił "standard odpowiadający schronisku" oraz uznaniu, że wykonany grill ogrodowy nie był kompletny;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 54 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 66a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji a przez to uznanie że nieprowadzenie, mimo takiego obowiązku, metryki sprawy, a przez to uniemożliwienie oceny prawidłowości powadzonego postępowania oraz czynności w nim dokonanych nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy podczas, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ nie przedstawił sądowi I instancji kompletu akt.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarząd Województwa Podkarpackiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że NSA związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane.

Z uwagi na rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania - na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy jedynie w granicach zarzutów kasacyjnych, wnoszący środek prawny w myśl art. 176 p.p.s.a. powinien wskazać konkretny przepis, który jego zdaniem został naruszony oraz wykazać, na czym owo naruszenie polega, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., podstawach kasacyjnych.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności - co do zasady - zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do oceny prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie naruszonych przez sąd przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, tj. nieważności postępowania, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w sprawie droga sądowa jest nieudpuszczalna albowiem kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 46 ust. 2a u.s.w. Zarzuca, że decyzja administracyjna wydawana przez zarząd województwa powinna była być podpisana przez marszałka województwa, co wynika wprost z art. 46 ust 2a ustawy o samorządzie województwa, a nie przez wicemarszałka, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Pogląd ten jest nieuprawniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organem właściwym do wydania decyzji określającej kwotę środków, w tym środków europejskich przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków jest instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym, którą w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Województwa Podkarpackiego. Wobec tego do zasad podpisywania decyzji wydawanych przez zarząd województwa znajduje zastosowanie art. 46 ust 2a ustawy o samorządzie województwa. Stanowi on, że decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Przepis ten został wprowadzony z dniem 23 lutego 2000 r. ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. z 2000 r. Nr 12, poz.136 ze zm.). Pierwotnie ustawa o samorządzie województwa nie regulowała tej kwestii i zgodnie z orzecznictwem przyjmowało się, iż decyzję wydawaną przez zarząd województwa podpisują wszyscy członkowie zarządu biorący udział w jej wydaniu (uchwała SN z 30 września 1992 r., III AZP 17/92, OSN C 1999, nr 3, poz. 25; wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, nr 2, poz. 27; wyrok NSA z 27 marca 1991 r,, SA/Kr 162/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 42; wyrok NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7, poz. 131; uchwała NSA z 11 maja 1998 r., OPK 3/98, ONSA 1998, nr 4, poz. 114). Zatem niekoniecznie musiał być wśród nich marszałek województwa, który niejednokrotnie nie uczestniczył w posiedzeniach zarządu. Celem uproszczenia postępowania wprowadzono zmianę i od dnia 23 lutego 2000 r. przepis art. 46 ust. 2a stanowi, że w decyzji wydanej przez zarząd województwa wymienia się członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji, decyzje zaś podpisuje marszałek. Jednocześnie należy zauważyć, że w przepisach ustawy o samorządzie województwa nie ma uregulowań wyłączających podpisywanie przez wicemarszałka decyzji wydawanych przez zarząd województwa, zwłaszcza że wicemarszałek jest także członkiem zarządu województwa z mocy art. 31 ust 2 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji przy interpretacji przepisu art. 46 ust.2a zasadnie wskazał, że kierując się wykładnią systemową należy uznać możliwość podpisywania decyzji zarządu przez inną osobę niż marszałek. W sytuacji, gdy w posiedzeniu zarządu województwa, na którym nie jest obecny marszałek, a któremu przewodniczy wicemarszałek i podjęcia na takim posiedzeniu uchwały będącej decyzją administracyjną, decyzję taką podpisuje – prowadzący posiedzenie wicemarszałek. Nie do zaakceptowania bowiem jest sytuacja, w której decyzje administracyjne będzie zawsze podpisywał marszałek województwa, choćby nie uczestniczył w jej wydaniu. Zdaniem NSA stanowisko to uznać należy za trafne. Przyjęcie tezy, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te które zostały podjęte w czasie jego nieobecności, jest nieuzasadnione. Co prawda wykładnia gramatyczna art. 46 ust 2a u.s.w. nakazywałby przyjąć, iż w świetle tego przepisu wszelkie decyzje zarządu województwa podpisuje marszałek jednakże mając na uwadze pozostałe regulacje tej ustawy wykładnia ta nie jest prawidłowa. Nie można bowiem przyjąć jako zasadnej argumentacji zgodnie, z którą w każdym posiedzeniu zarządu województwa musi uczestniczyć marszałek województwa. Byłoby to sprzeczne z wykładnią, systemową. Skład zarządu województwa (5osób) reguluje art. 31 ust. 2 u.s.w. Zarząd - obraduje na posiedzeniach, zasady działania określa zaś art. 31 ust. 4 u.s.w. (uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej – ust. 4). Dla posiedzeń zarządu, na których podejmowane są przez zarząd województwa decyzje administracyjne nie przewidziano żadnych szczególnych unormowań. Tak więc decyzja administracyjna może być podjęta na posiedzeniu, w którym nie uczestniczą wszyscy członkowie zarządu, posiedzenie zaś może prowadzić wicemarszałek. Skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie bierze udziału jego przewodniczący (marszałek), to nie można uznać, jak chce tego skarżąca, że przepis art. 46 ust 2a ustawy o samorządzie województwa nakazuje podpisanie decyzji przez marszałka w sytuacji, gdy nie uczestniczy on w posiedzeniu zarządu. Zestawienie treści art. 107 k.p.a. z art. 46 ust. 2a u.s.w. pozwala, jak już wyżej wskazano przyjąć wniosek, że decyzje podpisuje ten kto uczestniczył w jej wydaniu Powyższe nie może z kolei prowadzić do wniosku, że podejmowanie przez zarząd decyzji nie może odbyć się bez udziału marszałka. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że w posiedzeniu zarządu wydającego zaskarżoną decyzję uczestniczyło trzech członków zarządu, a posiedzenie prowadził wicemarszałek i on podpisał decyzję, co zdaniem NSA należało uznać za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym jako chybiony należało ocenić omawiany zarzut.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one usprawiedliwione.

Chodzi tu o zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., (sformułowanych w pkt 2 lit. a-e petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ta regulacja prawna oznacza, że obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego, czyli dotyczącego wszystkich, mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych. W sytuacji, kiedy strona kwestionuje ustalenia organu administracji, ale nie przedstawia dowodów potwierdzających jej twierdzenia, na organie administracji nie spoczywa ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez ten organ, zaś sam organ nie ma obowiązku wzywania strony do przedstawienia dowodów dotyczących faktów już ustalonych.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. W tym zakresie ocena była oparta na zgromadzonym w sprawie obszernym materiale dowodowym, a dla jej dokonania organ posiadał wystarczającą wiedzę.

Zarzuty kasacyjne w tej mierze uznać należy zatem za gołosłowne i w istocie stanowiące polemikę z prawidłowo - zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.- przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dokonaną według zasad określonych w art. 80 k.p.a. oceną materiału dowodowego. Organ trafnie zwrócił uwagę na fakt, że skarżący dopuścił się licznych nieprawidłowości w zakresie realizowanego projektu, które w połączeniu z niedochowaniem terminu realizacji przedsięwzięcia przemawiają za tym, że cel projektu nie został osiągnięty. Skarżący naruszył postanowienia zawartej z Instytucją Zarządzającą umowy (§ 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 15 ust. 4 umowy), gdyż przedkładał do refundacji wydatki niezgodne z zakresem rzeczowym, nie informował o zmianach w projekcie, nie dochował terminu jego realizacji, a wykonane prace nie były poprzedzone stosownymi zgłoszeniami ich realizacji właściwym organom nadzoru budowlanego. Oprócz tego deklarowane w ramach realizacji projektu wyposażenie obiektu nie było usytuowane w miejscu jego lokalizacji. Nieprawidłowości dotyczyły prac przy ogrodzeniu, budowy grilla, umiejscowienia placu zabaw, baków w wyposażeniu. Ustalenia w tym zakresie są jednoznaczne, tak więc nawet gdyby chociażby część z nich okazała się niezasadna, np. co do podnoszonej przez skarżącego właściwości łóżek, to nie mogło by to wpłynąć na ogólną ocenę wystąpienia i wagi uchybień, a co za tym idzie ich skutków prawnych. Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca zobligowana była do podjęcia kroków prawnych, zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do beneficjenta.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 207 ufp, który zawiera kilkanaście ustępów i ponad dwadzieścia norm prawnych o różnym charakterze zarówno materialnych, jak i procesowych.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma wyjaśnić powody wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA: z dnia 11 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 1551/16, z dnia 28 lipca 2016 r. o sygn. akt I GSK 639/15, z dnia 9 marca 2016 r. o sygn. akt II GSK 301/16, z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11). Podkreślenia wymaga, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Należy jednak zaznaczyć, że nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Sąd wskazał zarówno podstawę prawną oddalenia skargi, jak też przedstawił argumentację wyjaśniającą, co doprowadziło Sąd do wniosku, że zaskarżona przez spółkę decyzja odpowiada prawu. Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek szczegółowo odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd nie musi szczegółowo odnosić się do każdego podnoszonego przez stronę zagadnienia, jeżeli nie jest ono istotne w sprawie, a pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku dostatecznie wyjaśnia co zdecydowało o dokonanej przez Sąd ocenie zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie jest jasna motywacja oddalenia skargi. WSA wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Sądu nie pozwalały na odmienną ocenę. Sąd i instancji precyzyjnie też wskazał, które jednostki redakcyjne art. 207 ufp miały zastosowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również brak podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w podstawach skargi kasacyjnej. Z ww. regulacji wynika, iż Sąd nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W takim też zakresie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działań instytucji zarządzającej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej w żadnym razie nie wykazał, aby w jakiejkolwiek części Sąd I instancji powyższym regułom uchybił. Nie stanowi zaś naruszenia tego przepisu ogólny brak akceptacji skarżącego kasacyjnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut sformułowany w lit. f) petitium skargi kasacyjnej. Istotnie nieprowadzenie metryki sprawy było uchybieniem organu, o charakterze procesowym, co skutkowało pewnymi utrudnieniami, po stronie skarżącego, jeżeli chodzi o zapoznawanie się z aktami sprawy, w odniesieniu do podejmowanych czynności. Uchybienie to jednak nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż dotyczyło kwestii technicznych, w dodatku ubocznych. Brak metryki sprawy utrudniał zapoznanie się z aktami sprawy, jednakże nie uniemożliwiał tego, w związku z czym wpływ tego uchybienia na podejmowane w sprawie czynności, a zwłaszcza jej rozstrzygnięcie, był nieistotny. W tym miejscu podkreślić zaś należy, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, z uwagi na uchybienia proceduralne, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu skarżący kasacyjnie nie wykazał.

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo za podstawę rozstrzygnięcia przyjął ustalony w sprawie stan faktyczny, bowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzają do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/06.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami. W art. 184 ust. 1 ustawy stwierdzono, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte m.in. w Umowie o dofinansowanie, stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Skarżący dopuścił się naruszenia procedur o których mowa w art. 184 u.f.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1086/2006, przypomnieć należy, że z art. 98 ust.2 tego rozporządzenia wynika między innymi, że państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych, natomiast "nieprawidłowość" została zdefiniowana w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Z przywołanych przepisów wynika, że aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie musi zaistnieć naruszenie procedur, a także, iż naruszenie tych procedur spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjenta przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek a budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty jest, więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest, zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5280/16). Wprowadzając definicję nieprawidłowości, wskazany przepis wyraźnie połączył ją nie tylko z naruszeniem prawa, ale także ustanowił wymóg, aby to naruszenie powodowało lub mogło powodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Chodzi tu o szkodę rzeczywistą lub potencjalną, jednak tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione w okolicznościach sprawy przesłanki do stwierdzenia, że naruszenie prawa mogło spowodować szkodę (zob. wyrok SN z 8 marca 2017 r., sygn. akt IV CSK 327/16, LEX nr 2312225). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że naruszenie procedur to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach projektu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a skarżącym oraz wytyczne, do stosowania których zobowiązał się skarżący, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez Instytucje Zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi źródło uprawnień i obowiązków stron, w tym beneficjenta. Wskazanie przez organ naruszenia licznych postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi już wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., która uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie dopuścił się szeregu nieprawidłowości w zakresie realizowanego projektu, które w połączeniu z niedochowaniem terminu realizacji przedsięwzięcia przemawiają za tym, że cel projektu nie został osiągnięty. Ustalenia w tym zakresie są jednoznaczne, tak więc nawet gdyby chociażby część z tych uchybień okazała się niezasadna, np. co do podnoszonej przez skarżącego właściwości łóżek, to nie mogło by to wpłynąć na ogólną ocenę wystąpienia i wagi uchybień, a co za tym idzie ich skutków prawnych. Instytucja Zarządzająca zobligowana była do podjęcia kroków prawnych, zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do beneficjenta. Obowiązek kontroli wydatkowania środków publicznych wynika, bowiem ściśle z dyscypliny finansów publicznych. Przy tym bez znaczenia jest to, że kwota dotacji do zwrotu, określona zaskarżoną decyzją nie odpowiada wysokości nieprawidłowo wydatkowanych środków podanej w zawiadomieniu i podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Zarząd Województwa Podkarpackiego nie był, bowiem związany tym zawiadomieniem, które opierało się nie na ustaleniach, będących efektem przeprowadzonego postępowania, ale przybliżonych wartościach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo organ przyjął, że w sprawie wystąpiła szkoda zarówno realna, jak i potencjalna. Szkoda realna powstała w wysokości środków finansowych wypłaconych beneficjentowi w kwocie 525 265,00 zł. Natomiast szkodę potencjalną w wysokości 55 822,05 zł stanowią środki, które nie zostały jeszcze wypłacone beneficjentowi, a wynikają z różnicy kwoty dofinansowania wnioskowanej przez Beneficjenta na podstawie wniosków o płatność oraz kwoty wypłaconej.

Oparta na nieusprawiedliwionych podstawach skarga kasacyjna podlega w tej sytuacji oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).