Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 23/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1 ust. 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawie Mazowieckiej na uchwałę Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r. nr XXX.194.21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka w 2021 roku 1. stwierdza nieważność § 13 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. dc


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 7 grudnia 2021 r. wniesioną na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a.; Prokurator Rejonowy w Rawie Mazowieckiej zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r., nr XXX.194.21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. Zaskarżonej uchwale zarzucał:

1. istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638) – dalej: u.o.z. poprzez:

- ustalenie w § 13 pkt 1 załącznika do uchwały środków finansowych z przeznaczeniem na realizację zadania zakupu karmu dla bezdomnych kotów, co stanowi jedynie fragment zadania programu, jakim jest "sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym dokarmianie";

- połączenie w § 13 pkt 2 załącznika do uchwały zaplanowanych wydatków na realizację zadania zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej oraz sterylizacji bądź kastracji zwierząt w wysokości 29.000 zł;

- zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na realizację zadań priorytetowych programu wskazanych w § 4 ust. 2 uchwały, a to: poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, tj. adopcja; zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; usypianiem ślepych miotów; elektroniczne znakowania (czipowanie) zwierząt zwłaszcza psów;

2. przekroczenie delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez ustalenie w § 13 pkt 5 załącznika do uchwały, że środki finansowe na realizacje zadania zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich będą ponoszone w przypadku uchylania się od obowiązku finansowania tych kosztów przez dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt, do czasu wyegzekwowania ich od zobowiązanego podmiotu lub uzyskania dochodów ze sprzedaży zwierząt, podczas gdy żaden przepis ustawy nie pozwala na obciążenie kosztami właściciela zwierzęcia, a koszt realizacji programu ponosi gmina.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołując przepis art. 11a u.o.z. wskazał, iż rada gminy wykonując obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1 ). Pogram ten, zgodnie z treścią ust. 2 powołanego przepisu obejmuje w szczególności Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Ponadto, jak wynika z treści art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W ocenie strony skarżącej zestawienie treści powołanego przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. z treścią § 4 i § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, że Rada Gminy w Rawie Mazowieckiej dopuściła się istotnego naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez częściowe i wybiórcze wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a nadto przekroczyła wynikająca z powyższego przepisu delegację ustawową poprzez uchwalenie, że koszty transportu, leczenia i utrzymania zwierząt gospodarskich są pokrywane przez ich właściciela lub opiekuna.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Rawie Mazowieckiej wnosiła o oddalenie skargi w zakresie jej pkt 1 oraz o uwzględnienie skargi, odnośnie jej pkt 2. Uzasadniając Rada wskazała, iż co od zasady zgadza się z twierdzeniem strony skarżącej, iż program opieki nad bezdomnymi zwierzętami winien maksymalnie precyzyjnie określać zarówno cele przyjmowanego programu, jak i sposób wydatkowania środków przeznaczonych na ich realizację. Jednakże w ocenie organu, tak ogólnie sformułowaną tezę należy każdorazowo odnosić do faktycznego celu, jakiemu ma służyć wyodrębnienie kwot na poszczególne cele w ramach przyjętego programu i faktycznej możliwości kontroli wydatkowania tych kwot przez podmioty zewnętrzne. W praktyce, mając na uwadze wynikającą z przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1129) zasadę szacowania wartości zamówienia, rzadko bowiem się zdarza, by gmina każde z zadań realizowanych na podstawie programu zlecała różnym podmiotom, bądź też aby w ramach danego zlecenia wyodrębniała koszty realizacji poszczególnych zadań w odrębnych pozycjach. Taki sposób wydatkowania środków nie jest niedopuszczalny, co potwierdzają wskazywane przez organ informacje o wynikach kontroli NIK. Znaczna cześć zadań wynikających z przyjętego przez Radę Gminy programu jest realizowana przez jeden podmiot, a wynagrodzenie za ich wykonanie ustalane jest ryczałtowo. Wobec powyższego wydatki na realizację poszczególnych zadań programu wyodrębniono i uszczelniono w sposób umożlwiający ich następczą kontrolę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Rawie Mazowieckiej została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 24 lutego 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pismem z dnia 4 marca 2022 r. strona skarżąca oświadczyła o braku możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 14 marca 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 24 lutego 2022 r.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 329)- dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Prokurator Prokuratury Rejonowej w Rawie Mazowieckiej uczynił uchwałę Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r., nr XXX.194.21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.

Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej ustawy art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638) – dalej: u.o.z.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 714)- dalej: u.s.g. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu za w pełni zasadny uznać należy zarzut skargi odnośnie § 13 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że środki finansowe wydatkowane na realizację zadania zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - w wysokości poniesionych kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia – 2000 zł, w przypadku uchylenia się od obowiązku finansowania tych kosztów przez dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt, do czasu wyegzekwowania ich od zobowiązanego podmiotu lub uzyskania dochodów ze sprzedaży zwierząt. W ocenie Sądu powyższa regulacja wykracza poza zawarte w art. 11a ust. 2 u.o.z. ustawowe upoważnienie rady gminy, bowiem żaden z obowiązujących w tym zakresie przepisów nie upoważnia organu stanowiącego gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia, czy to gospodarskiego, czy też domowego jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu. Co więcej, z brzmienia powołanego wcześniej art. 11a ust. 5 u.o.z. wprost wynika, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Tym samym uznać należy, że analizowana regulacja, zawarta w § 13 pkt 5 załącznika do kwestionowanej uchwały, nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 u.o.z. Podkreślenia również wymaga, że zasadność powyższego zarzutu nie jest kwestionowana przez organ administracji, który w udzielonej odpowiedzi na skargę wnosi o jej uwzględnienie w tym zakresie.

Za nieuzasadnione Sąd uznał natomiast zarzuty skargi, co do częściowego i wybiórczego uchwalenia w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację przedmiotowego programu.

W tym zakresie wskazać na wstępie wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający skargę w pełni podziela, iż wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z. obowiązek organu stanowiącego gminy do wykazania w uchwalanym programie, wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, wymaga wskazania konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Przyjmuje się bowiem, że tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że uchwalany program nie jest fikcją i możliwą jest realizacja poszczególnych zadań w nim założonych (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20; wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r., II SA/Łd 535/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 marca 2018 r., II SA/Go 28/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano strona skarżącą zarzuca kwestionowanej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez częściowe i wybiorcze uregulowanie w § 13 załącznika do uchwały kwestii związanych z finansowaniem poszczególnych zadań przyjętego w drodze uchwały programu.

Jak wynika z § 4 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały celem Programu jest zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka oraz opieka nad zwierzętami bezdomnymi. Zadania priorytetowe Programu to: 1) ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez obligatoryjną kastrację albo sterylizację zwierząt w schroniskach oraz finansowanie sterylizacji/kastracji zwierząt z terenu gminy Rawa Mazowiecka; 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt tj. adopcja; 3) zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Rawa Mazowiecka, poprzez umieszczenie ich w schronisku; 4) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie; 5) odławianie bezdomnych zwierząt; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 7) usypianie ślepych miotów; 8) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 9) elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt, zwłaszcza psów (§ 4 ust. 2 załącznika).

Natomiast stosownie do treści § 13 załącznika środki finansowe wydatkowane będą w następujących wysokościach: 1) na realizację zadania zakupu karmy dla bezdomnych kotów w wysokości nie większej niż 1000 zł na rok 2021; 2) na realizację zadania zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej oraz sterylizacji bądź kastracji zwierząt w wysokości 29 000 zł; 3) na realizację zadania odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Rawa Mazowiecka i dostarczenie ich do schroniska w wysokości 39 000 zł; 4) na realizację zadania zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Rawa Mazowiecka w wysokości 290 000 zł, w tym: a) 150 000 zł – koszty opieki w schronisku przyjętych w 2021 r. szczeniąt i suk ze szczeniakami oraz pozostających na utrzymaniu Gminy Rawa Mazowiecka psów odłowionych w latach poprzednich a przekazanych w drodze przetargu pod opiekę Przedsiębiorstwa Wielobranżowego Perro, b) 140 000 zł – kwota na opiekę nad odłowionym z terenu gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. zwierzętami, nad którymi opiekę będzie sprawowała wyłoniona w drodze przetargu Fundacja "Centrum Ochrony Środowiska"; 5) na realizację zadania zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – w wysokości poniesionych kosztów: transportu, utrzymania i koniecznego leczenia – 2000 zł, w przypadku uchylenia się od obowiązku finansowania tych kosztów przez dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt, do czasu wyegzekwowania ich od zobowiązanego podmiotu lub uzyskania dochodów ze sprzedaży zwierząt.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę treść kwestionowanego nią § 13 załącznika nie może być odczytywana w oderwaniu od pozostałych postanowień uchwalonego programu (§ 5-12 załącznika), które wskazują zarówno na podmioty realizujące poszczególne zadania, czy też grupę zadań uznanych przez Radę za priorytetowe. Zarówno zakres zadań wykonywanych przez wskazane w programie podmioty, jak i wskazane formy ich realizacji, w powiązaniu z określonym w § 13 załącznika do uchwały sposobem wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację przyjętych założeń, pomimo dokonanego pogrupowania tych środków, pozwalają w ocenie Sądu, na tle konkretnej sprawy na przyjęcie, że program w sposób wystarczający rozdziela środki finansowe na wykonanie poszczególnych zadań priorytetowych, określonych w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności § 13 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc