Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 328/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Spółki "A" w K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym nałożono na spółkę "A" z siedzibą w K., karę w wysokości 75.000 zł. z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na posesji nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ ustalił, że w wyniku anonimowego pisma nadesłanego z Państwowej Inspekcji Pracy informującego o użytkowaniu obiektu budowlanego bez odbioru, organ I instancji przeprowadził w dniu 18 września 2007 r. kontrolę na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. stwierdzając, że na działce tej istnieje budynek murowany, niepodpiwniczony, o wymiarach 24,23 m x 20,23 m z dachem jednospadowym. Budynek posiada część socjalną nad którą istnieje strop Teriva i poddasze oraz halę, nad którą istnieje bezpośrednio dach na dźwigarach stalowych kryty blachą trapezową. Organ ustalił ponadto, że budynek usytuowany jest w odległości 4,05 do 3,93m od wschodniego ogrodzenia działki wykonanego z płyt betonowych oraz usytuowany jest w odległości 9,40 do 9,67 m od zachodniego ogrodzenia z płyt betonowych. Budowa budynku jest ukończona w pełnym zakresie, gdyż budynek posiada wewnętrzną instalację wodociągową, kanalizacji sanitarnej z przyłączeniem do zbiornika na nieczystości ciekłe, centralne ogrzewanie, przyłącze wodociągowe i przyłącze elektryczne kablowe podziemne. Stwierdzono, że w wykonanym budynku w stosunku do projektu podniesiono poziom terenu względem sąsiednich działek w części północnej budynku, zwiększono liczbę otworów okiennych w elewacji wschodniej z projektowanych 3 do 4, w elewacji północnej wykonano otwór drzwiowy w innym miejscu, ponadto wykonano nie projektowaną kotłownię i komin oraz zmieniono układ ścianek działowych w pomieszczeniach biurowych i magazynowych. Stwierdzono również, że budynek jest użytkowany jako Zakład Pojazdów Komunalnych i odbywa się w nim naprawa pojazdów specjalistycznych do czyszczenia kanalizacji ściekowej i deszczowej oraz sprzedaż sprzętu specjalistycznego. W budynku istnieje hala oraz pomieszczenia biurowe, socjalne, magazyn i kotłownia.

Organ ustalił, że budynek wybudowany został na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...], którą Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi P. T. pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym oraz budynek gospodarczy do obsługi działki wraz z instalacjami: wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, odcinek linii energetycznej, bezodpływowy zbiornik na ścieki oraz zjazd na posesjach nr ewidencyjny [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w K. W decyzji tej określono, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (robót budowlanych), co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania oraz określono kategorie obiektów jako I/VIII, przy czym kategoria I dotyczy budynku mieszkalnego, a do kategorii VIII należą według załącznika do ustawy Prawo budowlane "inne budowle", co zostało przypisane do budynku gospodarczego dla obsługi działki.

Do chwili obecnej budowa budynku mieszkalnego wymienionego w pozwoleniu na budowę w ogóle nie została rozpoczęta natomiast "budynek gospodarczy do obsługi działki" zrealizowany został jako przedmiotowy budynek istniejący na działce, w którym prowadzona jest naprawa pojazdów specjalistycznych do czyszczenia kanalizacji ściekowej i deszczowej oraz sprzedaż sprzętu specjalistycznego.

Następnie w oparciu o dołączone do akt sprawy dokumenty organ II instancji ustalił, że aktem notarialnym z dnia 20 maja 2004 r. K. T. i R. H. utworzyli spółkę "A" z siedzibą w K. Następnie aktem notarialnym z dnia 5 listopada 2004 r. K. T. używający imienia P., sprzedał spółce "A" nieruchomość - działkę nr ewid. [...] w K. przy ul. [...]. W akcie notarialnym stwierdzono, że P. T. sprzedaje Spółce "A" z siedzibą w K., działkę oznaczoną nr [...] wraz z rozpoczętą budową budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 480 m2 znajdującego się w stanie surowym zamkniętym. W § 5 aktu notarialnego stwierdzono, iż strony postanawiają, że wydanie przedmiotu sprzedaży nastąpi w dniu aktu (tj. 5 listopada 2004 r.) i z dniem tym przechodzą na nabywcę wszelkie korzyści oraz ciężary związane z nabytą nieruchomością.

W oparciu o kopię umowy najmu organ ustalił, że spółka "A" z siedzibą w K. reprezentowana przez uprawnionego do wyłącznej reprezentacji zarządzającego R. H. wynajęła od dnia 1 marca 2005 r. nieruchomość przy ul. [...] wraz ze znajdującą się na nieruchomości halą najemcy, spółce "B" z siedzibą w K. ul. [...], reprezentowanemu przez uprawnionego do wyłącznej reprezentacji zarządzającego P. T.

Pismem z dnia 5 października 2007 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K.

Następnie pismem z dnia 8 października 2007 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [....] w K.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nałożył na P. T. karę w wysokości 25.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - budynku gospodarczego do obsługi działki - wybudowanego na posesji nr ewid. [...] przy ul[...] w K., bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.

Na skutek zażalenia P. T. na powyższe postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia było ustalenie, że jeżeli zmieniono sposób użytkowania obiektu, to przy obliczaniu kary organ I instancji winien zaliczyć obiekt do takiej kategorii obiektów, jaka odpowiada rzeczywiście zrealizowanemu sposobowi użytkowania, a nie temu, który został określony w pozwoleniu na budowę.

Ponadto stwierdzono, że nie przeniesiono pozwolenia na budowę na Spółkę "A" w K., ale spółka ta jest obecnie jedynym właścicielem budynku i działki przy ul. [...], co wynika z aktu notarialnego z dnia 5 listopada 2004 r. rep. A nr 3646/2004 W zaistniałej sytuacji nowy właściciel, którym jest spółka, przejął wszelkie obowiązki od dotychczasowego właściciela i zarazem inwestora, dla którego udzielono pozwolenia na budowę. Dlatego to nowy właściciel jest odpowiedzialny za to, w jaki sposób budynek jest użytkowany.

W toku ponownego postępowania w dniu 2 stycznia 2008 r. do organu I instancji złożone zostało pełnomocnictwo udzielone przez R H., członka zarządu spółki "A", dla E. K., do działania w imieniu spółki we wszystkich sprawach związanych z działalnością spółki. P. T. złożył do organu I instancji pismo z dnia 25 stycznia 2008 r. w którym stwierdził, że działając w imieniu i na rzecz spółki "A" odwołuje pełnomocnictwo udzielone E. K. do reprezentowania spółki "A"., a przyszłą korespondencję należy kierować tylko na adres spółki. Następnie do organu I instancji w dniu 1 lutego 2008 r. wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez R. H., członka zarządu Spółki "A"., dla adwokata M. S. do reprezentowania Spółki "A" w K. Adwokat M. S. w piśmie z dnia 1 lutego 2008 r. wystąpił z prośbą o kierowanie korespondencji na adres kancelarii i stwierdził, że R. H. nie wyraża zgody na cofnięcie pełnomocnictwa E. K.

Na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, wpłynęły 2 zażalenia; jedno złożone przez P. T. jako statutowego przedstawiciela spółki "A" i drugie złożone przez adwokata M. S. jako pełnomocnika spółki "A", upoważnionego przez R. H., członka zarządu Spółki "A" w K. Następnie P. T. w dniu 28 marca 2008 r. złożył pismo, w którym poinformował, że cofa pełnomocnictwo udzielone adwokatowi M. S. do reprezentowania Spółki "A" oraz cofa zażalenie złożone w imieniu Spółki "A". przez adwokata M. S.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził na wstępie, że pełnomocnictwo udzielane jest danej osobie poprzez oświadczenie mocodawcy skierowane do osoby mającej pełnić funkcję pełnomocnika. Z odpisu KRS wynika, że każdy członek zarządu spółki "A" może skutecznie ustanowić pełnomocnika dla spółki. Pełnomocnictwo może też być w każdej chwili cofnięte, a dokonać tego może także każdy z członków zarządu spółki A". Należy jednak podkreślić, że oświadczenie członka zarządu o cofnięciu pełnomocnictwa powinno być skierowane do pełnomocnika, a nie do organu administracji. Przesłanie do organu oświadczenia treści "cofam pełnomocnictwo" nie jest tożsame z cofnięciem pełnomocnictwa, nie jest natomiast rzeczą organu administracyjnego badanie czy zdarzenie takie miało miejsce. W takim stanie rzeczy organ II instancji uznał, że spółka "A" nadal reprezentowana jest przez pełnomocnika adwokata M. S.

Odnosząc się do meritum sprawy organ stwierdził, że przepis art. 55 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lutego 2004 r., to znaczy w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, tj. budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego stanowił, że:

uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ:

1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub

2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub

3) wydał decyzję, o której mowa wart. 49 ust. 4 lub

4) wydał decyzję, o której mowa wart. 51 ust. 1 pkt 2.

Przepis art. 55 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lutego 2004 r. stanowił, że uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Przepis art. 54 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lutego 2004 r. stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 54 ust. 3 oraz art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji.

W decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę nie został zawarty warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu budowy, lecz zawarty został zwykły warunek, że po zakończeniu budowy, a przed przystąpieniem do użytkowania obiektów należy zgłosić ten zamiar w myśl przepisu art. 54 ust 1 Prawa budowlanego. Spółka "A" stała się na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 listopada 2004 r. jedynym właścicielem budynku i działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. i jest tym właścicielem do chwili obecnej. W treści aktu notarialnego istnieje wyraźny zapis, że budynek w dniu sprzedaży był w stanie surowym zamkniętym. Oznacza to, że spółka "A" pragnąc postąpić zgodnie z prawem powinna była uzyskać decyzję o przeniesieniu na tę spółkę pozwolenia na budowę, następnie powinna budowę zakończyć i zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. Do użytkowania budynku zgodnie z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę można by było przystąpić jeżeli organ właściwy w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniósłby sprzeciwu w drodze decyzji.

Ponieważ budując na podstawie wydanego pozwolenia na budowę należy kończąc budowę dostosować się tylko do warunków wydanego pozwolenia, niezależnie od późniejszych zmian przepisów, to zdaniem organu zmiana brzmienia przepisów art. 54 i 55, która nastąpiła od dnia 31 maja 2004r. – nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Przepis art. 61 ust 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1-7. Zatem według Prawa budowlanego tylko właściciel obiektu - spółka "A" odpowiada za to, w jaki sposób budynek jest użytkowany. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie wnikają w stosunki cywilno - prawne wiążące właściciela z użytkownikiem budynku.

Przepis art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. użyty w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia stanowi, że: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Natomiast przepis art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa wart. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym przepis art. 59f ust 2 określa, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł., natomiast przepis art. 59f ust 3 określa, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.

W przedmiotowym przypadku w budynku faktycznie odbywa się naprawa samochodów specjalistycznych do czyszczenia kanalizacji ściekowej.

W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji nie napisał, do której konkretnie kategorii obiektu zaliczył przedmiotowy budynek, jednak sądząc z wartości przyjętego współczynnika organ I instancji zaliczył obiekt do kategorii obiektu XVIII, do której należą budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Taką kwalifikację kategorii przedmiotowego obiektu organ II instancji uznał za właściwą.

Ponieważ dla kategorii obiektu XVIII współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10, a współczynnik wielkości obiektu dla przedmiotowego budynku o kubaturze 3870 metrów sześciennych, mieszczącej się w zakresie między 2500 a 5000 metrów sześciennych - wynosi 1,5, to po przemnożeniu tych wskaźników przez podwyższoną dziesięciokrotnie stawkę opłaty wynoszącą 5000 zł., wysokość naliczonej kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu wyniosła 75.000 zł. (5000 x 1,5 x 10 = 75.000).

W skardze na powyższe postanowienie złożonej przez adwokata M. S. w imieniu spółki "A" w K., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego i obciążenie karą za niezgłoszenie zakończenia budowy inwestora P. T. Autor skargi wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 40 prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że doszło skutecznie do zmiany inwestora z P. T. na spółkę "A", podczas gdy spółka "A"– właściciel nieruchomości – nie jest uczestnikiem procesu budowlanego w myśl art. 17 prawa budowlanego,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 75, 124 i 107 w zw. z art. 126 kpa przez:

- zaniechanie wskazania w postanowieniu podstawy prawnej przyjęcia przeniesienia uprawnień inwestora z P. T. na spółkę "A",

- brak szczegółowego omówienia w treści uzasadnienia przesłanek na których oparł się organ II instancji przyjmując za organem I instancji przeniesienie uprawnień inwestorskich i w konsekwencji obciążenie nabywcy nieruchomości spółki "A" karą,

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w których to aktach są dokumenty świadczące o nieprzeniesieniu uprawnień ze wskazanej decyzji przez P. T. na spółkę "A".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w art. 40 prawa budowlanego przewidziano możliwość zmiany inwestora w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę stwierdzając, że pozwolenie na budowę może być przeniesione na rzecz innego inwestora, przy czym osoba na rzecz której pozwolenie ma być przeniesione, musi przyjąć wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu oraz złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego oświadczenia wobec organów administracji nie składała spółka "A", ani też nie robiła na obiekcie żadnych prac, a wszystkie dokumenty niezbędne do zgłoszenia zakończenia budowy i oddania go do użytkowania są w posiadaniu inwestora – P. T. Zdaniem autora skargi oświadczenie o przejściu wszelkich korzyści i ciężarów związanych z nieruchomością zawarte w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości z dnia 5 listopada 2004 r., nie uprawnia do dokonywania wykładni o przeniesieniu uprawnień inwestorskich. Ponadto organ nie uwzględnił, że "w dacie 12.10.2007. U M w K. pismem znak [...] pozostawił bez rozpoznania sprawę przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek cofnięcia wniosku. Obecnie zaś złożony wniosek w sprawie przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę P. T. na Spółkę "A". w K. jest rozpatrywany przez Prezydenta".

Skarżąca spółka zarzuciła również, że organ administracji zaniechał sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia swego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W nawiązaniu do zasadniczego zarzutu skargi organ wyjaśnił, że błędne jest mniemanie autora skargi jakoby organ nadzoru budowlanego uznał, że spółka "A" jest inwestorem budowy budynku. Organy nadzoru budowlanego wiedzą bowiem, że pozwolenie na budowę zostało wydane dla P. T., ale uznały, że z chwilą gdy spółka "A" stała się właścicielem budynku, tylko ona jako właściciel decyduje o tym, czy budynek jest użytkowany, w jaki sposób i przez kogo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). ustawy o p.p.s.a. powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zastosowany w sprawie przez organy administracji obu instancji przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przytaczanej dalej jako prawo budowlane (Dz. U. Nr 156/06 poz. 1118 ze zm.) stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 54 i 55 prawa budowlanego rozgraniczają sytuacje, w których do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, przy zachowaniu przesłanek wskazanych w art. 54 prawa budowlanego, od sytuacji, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Choć w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, to jednak o zastosowaniu art. 57 ust. 7 i nakładaniu kary przewidzianej w tym przepisie, nie mogło być mowy.

Przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy uzyskano pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, zrealizowano budowę tego obiektu zgodnie z tym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym, a tylko nie dopełniono nałożonego w pozwoleniu na budowę obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nie może on natomiast mieć zastosowania wtedy, gdy - jak to się stało w niniejszej sprawie - doszło do samowolnej zmiany określonego w pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (co spowodowało wszczęcie postępowania z art. 71a prawa budowlanego oraz wydanie w dniu [...] postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku i nałożenie obowiązków, o jakich mowa w art. 71a ust. 1 prawa budowlanego), a także doszło do wybudowania przedmiotowego budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego (co poskutkowało wszczęciem z urzędu postępowania legalizacyjnego i wydaniem w dniu [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzji nakładającej na spółkę "A" w K. określone w tym przepisie obowiązki – decyzja znak [...]nspektora Nadzoru Budowlanego– k. I - 49 akt administracyjnych). W takiej sytuacji bowiem, art. 57 ust. 7 nie może mieć zastosowania. Prawnie skuteczne jest bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r., VII SA/Wa 1264/06, LEX 276509). Poza tym przed ukończeniem postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50 i 51 prawa budowlanego, nie można stwierdzić, jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie wiadomo bowiem, czy w stosunku do tego obiektu nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie dokonania zmian i przeróbek zmierzających do doprowadzenia go do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, przez co nie wiadomo do której kategorii obiektów taki budynek będzie zaliczony, ani też jaki będzie współczynnik jego wielkości. Nie wiadomo nawet, czy taki obiekt w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki w całości lub w części, na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. W takiej sytuacji stosowanie kary za przystąpienie do użytkowania takiego, podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego, byłoby bezprzedmiotowe i choćby z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej niedopuszczalne. Z tych przyczyn przedmiotowe postępowanie wszczęte i prowadzone w trybie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie może się w niniejszej sprawie toczyć.

Okoliczność, że decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wydana w ramach opartego na przepisach art. 50 i 51 prawa budowlanego postępowania naprawczego, dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego, zapadła już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, nie wyłącza istnienia naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, a przez to nie stoi na przeszkodzie jego uchyleniu przez Sąd. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], tamto postępowanie naprawcze wszczęto w wyniku kontroli dokonanej już w dniu 18 września 2007 r., to jest tej samej, która spowodowała wszczęcie kontrolowanego postępowania. Organy nadzoru budowlanego miały więc możliwość i obowiązek wszczęcia i przeprowadzenia tamtego postępowania naprawczego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Należy dodać, że o ile wspomniane wyżej postępowanie o jakim mowa w art. 71a prawa budowlanego wszczęte w dniu 8 października 2007 r., w toku którego doszło do wydania w dniu 12 listopada 2007 r. postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku i nałożeniu obowiązków, o jakich mowa w art. 71a ust. 1 prawa budowlanego - dalej się toczy, to organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć, czy istnieje ku temu podstawa prawna. Organy powinny przy tym pamiętać, że legalizacja robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 50 i 51 prawa budowlanego, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a prawa budowlanego (por. pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 29 lutego 2008 r., II OSK 137/07).

Wskazana argumentacja powoduje, że zarzuty skargi dotyczące niezastosowania przez organy administracji art. 40 prawa budowlanego, a także naruszenia przepisów postępowania przy czynieniu ustaleń odnośnie przeniesienia uprawnień inwestora z P. T. na skarżącą spółkę - nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że wszczęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania, a także wydanie w jego ramach zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji było niedopuszczalne, co musi skutkować ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). p.p.s.a.

W związku z takim rozstrzygnięciem tylko ubocznie można się odnieść do zasadniczego zarzutu skargi, opierającego się na założeniu, że tylko inwestor może być przedmiotem ukarania na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego.

Założenie to jest zdaniem Sądu błędne.

Przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego przewiduje dwie kumulatywne przesłanki warunkujące możliwość wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Pierwsza z nich dotyczy naruszenia przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, tj. niezawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub nieuzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Druga natomiast polega na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Samo naruszenie przepisów art. 54 i 55 nie może powodować wymierzenia kary, ponieważ czas trwania procesu budowlanego nie jest określony, a nawet po zakończeniu prac budowlanych nie ma obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy albo uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, o ile inwestor nie zamierza przystępować do użytkowania obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie sankcjonuje bowiem braku zawiadomienia ani braku pozwolenia na użytkowanie, o ile nie rozpocznie się użytkowania obiektu. Dopiero przystąpienie do jego użytkowania z naruszeniem wskazanych obowiązków powoduje nałożenie kary z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Kara ta obciąża dysponenta obiektu budowlanego, bo tylko on ma możliwość i obowiązek uzyskania przeniesienia pozwolenia na budowę w trybie art. 40 prawa budowlanego. Natomiast inwestor, który zbył nieruchomość na której został wzniesiony obiekt budowlany, nie może być obciążony za nielegalne przystąpienie do użytkowania takiego obiektu, ponieważ z chwilą zbycia obiektu traci możliwość wpływu na to kto i kiedy rozpocznie jego użytkowanie. Trudności związane z dostępem do dokumentacji budowy, uzyskaniem oświadczenia o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie mogą być powodem zmiany wskazanych zasad odpowiedzialności z art. 57 ust. 7, ponieważ nabywca nieruchomości zabudowanej obiektem budowlanym ma możliwość wymuszenia na zbywcy dopełnienia wszelkich obowiązków z zakresu prawa budowlanego przed sporządzeniem aktu notarialnego, pod rygorem odmowy podpisania umowy. W razie wynajęcia obiektu budowlanego również właściciel ma możliwość i obowiązek określenia takich warunków umowy najmu, aby uniemożliwić najemcy zarówno przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, jak i samowolną zmianę sposobu użytkowania takiego obiektu. Przedstawiony wyżej pogląd dotyczący podlegania karze z art. 57 ust. 7 nie tylko przez inwestora, znajduje oparcie również w doktrynie (por. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006, str. 564). Dlatego, co do zasady, należy zaakceptować pogląd organu odnośnie możliwości ukarania za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, również właściciela nieruchomości nie będącego inwestorem.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji, uwzględniając wszystkie przedstawione uwagi, po potwierdzeniu faktu toczenia się w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i 51 prawa budowlanego, rozważy zasadność dalszego prowadzenia kontrolowanego postępowania.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.