Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 912/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2137
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 7 ust. 3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 743
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 27 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej jako "Kolegium RIO" lub "organ nadzoru") uchwałą z 27 września 2022 r. nr [...] r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r.

o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1668, dalej jako "ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych") orzekło o nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. (dalej jako "Rada Miejska") z 26 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r.

w sprawie przyjęcia Regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K. z powodu istotnego naruszenia art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 743 z późn. zm., dalej jako "ustawa o postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy publicznej") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U.

z 2019 r. poz. 1461, dalej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych").

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 25 maja 2022 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...]

w sprawie przyjęcia Regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K., zwana też dalej "uchwałą pierwotną". Uchwała stanowi program pomocy de minimis/pomocy de minimis w rolnictwie. Projekt niniejszego programu pomocowego został zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ww. organy nie wniosły zastrzeżeń do tego projektu.

Następnie w dniu 26 sierpnia 2022 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K., zwana dalej "uchwałą nr [...]" bądź "uchwałą zmieniającą". Uchwałą nr [...]dokonano częściowej zmiany brzmienia § 5 ust. 3 załącznika do uchwały pierwotnej, a mianowicie przedłużono termin składania wniosków o rozliczenie dotacji z 31 października 2022 r. na 30 listopada 2021 r. oraz wskazano, że uchwała zmieniająca wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uchwale zmieniającej powtórzono brzmienie § 5 ust. 3 w części dotyczącej terminu składania wniosków o przyznanie dotacji.

W podstawie prawnej uchwały nr [...] wskazano, że uchwałę podjęto po dokonaniu zgłoszenia Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi projektu uchwały zgodnie z art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Na posiedzeniu w dniu 27 września 2022 r. organ nadzoru podjął wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia uchwałę nr 22.337.2022 o nieważności uchwały nr [...]w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K..

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium RIO wskazało, że 2 września 2022 r. wpłynęła do organu uchwała nr [...]Rady Miejskiej z 26 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r.

w sprawie przyjęcia Regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K.. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy

o regionalnych izbach obrachunkowych, ww. uchwała podlega nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w W..

Organ nadzoru wskazał, że z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Gminy K. (pismo z 26 września 2022 r.) wynika, iż projekt badanej uchwały nie został zgłoszony do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak również do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uchwała zmieniana badaną uchwałą, tj. uchwała nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r., przewidywała udzielenie pomocy przedsiębiorcom. W takiej sytuacji jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Stąd też projekt uchwały zmienianej był zgłoszony - w trybie art. 7 ust. 3 ustawy

o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w celu uzyskania ewentualnych sugestii

i zastrzeżeń dotyczących przejrzystości zasad udzielenia dotacji. Z tych samych powodów, w trybie art. 7 ust. 3a przywołanej ustawy, projekt ww. uchwały był zgłoszony Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zdaniem Kolegium RIO projekt uchwały zmieniającej poprzednią uchwałę również powinien być zgłoszony do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów oraz do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Niezgłoszenie projektu uchwały wymienionym organom stanowi naruszenie procedury podejmowania uchwał, co - zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - należy zaliczyć do istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały (tak: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r. II FSK 3595/13). W konsekwencji należy uznać, że badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 7 ust 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Organ nadzoru zauważył, że w § 3 badanej uchwały Rada Miejska

postanowiła, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Badana uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ma ona bowiem charakter normatywny i generalny oraz jest adresowana do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wynika z tego, że uchwała zawierająca przepisy powszechnie obowiązujące wymaga ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym i może wejść w życie najwcześniej piętnastego dnia od dnia jej ogłoszenia. Badana uchwała nie spełnia zatem warunku stanowiącego o jej wejściu do obrotu prawnego.

W ocenie Kolegium RIO zapis § 3 badanej uchwały w sposób istotny narusza przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Pismem z 4 listopada 2022 r. Gmina K. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata wniosła na ww. uchwałę Kolegium RIO skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt uchwały zmieniający uchwałę w przedmiocie regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K., powinien zostać ponownie zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem uzyskania opinii, pomimo tego że uchwała zmieniająca ww. uchwałę nie dotyczyła materii regulowanej przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013

z dnia 18 grudnia 2013 w sprawie stosowania art. 107 i art. 108 Traktatu

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) do pomocy de minimis, gdyż zawierała jedynie zmianę terminu rozliczenia dotacji celowej z daty 31 października 2022 r. na 30 listopada 2022 r.;

- art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała regulująca jedynie zmianę terminu (jego wydłużenia) rozliczenia dotacji dla wnioskodawców którzy już złożyli wnioski o przyznanie dotacji celowej, gdyż termin składania wniosków już upłynął w dniu 8 lipca 2022 r., zawiera przepisy powszechnie obowiązujące i podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i może wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, a nie jak w uchwale nr [...]z dniem jej podjęcia.

Nadto skarżąca, w przypadku nieuwzględnienia wskazanych zarzutów, dodatkowo z ostrożności procesowej zarzuciła obrazę art. 91 ust. 4 ustawy

o samorządzie gminnym mającą wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez nieprawidłowe niezastosowanie tego przepisu, ewentualnie obrazę art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mającą wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu polegające na stwierdzeniu nieważności

w całości uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 26 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K., zamiast prawidłowo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa wobec nieistotnego naruszenia prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały nr [...] Kolegium RIO z 27 września 2022 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr [...]Rady Miejskiej z 26 sierpnia 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że wbrew temu co podnosi organ, przez nie zgłoszenie do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Ministra Rozwoju Rolnictwa

i Rozwoju Wsi projektu uchwały zmieniającej uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r., która zawierała regulacje udzielenia pomocy przedsiębiorcom, nie doszło do istotnego naruszenia art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Uchwała Rady Miejskiej wprowadziła bowiem jedynie zmianę w załączniku do uchwały nr [...]Rady Miejskiej poprzez nadanie nowej treści ustępowi 3 w § 5 regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza. Ust. 3 otrzymał następujące brzmienie: "Termin składania wniosków o przyznanie dotacji określa się od 27.06.2022 r. do 8.07.2022 r. oraz termin złożenia o rozliczenia dotacji określa się do 30.11.2022 roku". Z powyższego bezspornie wynika, że uchwała nr [...]Rady Miejskiej z 26 sierpnia 2022 r. nie zawierała żadnych regulacji dotyczących pomocy przedsiębiorcom ani nie dokonywała modyfikacji przepisów poprzedniej (zmienianej) uchwały w zakresie w jakim ta przewidywała udzielenie pomocy przedsiębiorcom. W kontekście powyższego błędne jest stanowisko Kolegium RIO stwierdzające, że projekt uchwały zmieniającej poprzednią uchwałę również powinien być zgłoszony Prezesowi Urzędu Konkurencji i Konsumentów oraz do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem uzyskania opinii o projekcie uchwały, pomimo tego że uchwała nie zawiera żadnej regulacji względem której ww. organy mają kompetencje przedstawić swoje zastrzeżenia.

Skarżąca zauważyła, że Kolegium RIO w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazało podstaw prawnych stosowania niejako "automatyzmu" zwracania się

o ponowną opinię do ww. podmiotów w oparciu o regulacje art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Organ nadzoru dokonał błędnie wykładni ww. przepisów sprzecznie z celem regulacji zawartej w tych przepisach (contra legem). Jak wynika bowiem z art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy publicznej projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega wyłącznie zgłoszeniu Prezesowi Urzędu, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy, zaś art. 7 ust. 3a ww. ustawy stanowi, że: projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie podlega wyłącznie zgłoszeniu ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.

W ocenie skarżącej, w świetle powyższego, wobec braku zawarcia w uchwale nr [...] jakichkolwiek regulacji dotyczących pomocy przedsiębiorcom, wbrew temu co przyjęło Kolegium RIO, uchwała Rady Miejskiej nie powinna zostać zgłoszona do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz do ministra właściwego do spraw rolnictwa. Potwierdzeniem słuszności ww. poglądu i takiej wykładni ww. przepisów jest również stanowisko uzyskane z Urzędu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów (UOKiK). Uchwała w sprawie zmiany uchwały nr [...]zgodnie z korespondencją e-mail złożoną do akt sprawy była przesyłana do Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów jednakże uzyskano stanowisko telefoniczne

z UOKiK, że uchwała w przedmiocie zmiany terminu rozliczenia dotacji na wymianę źródeł ciepła nie podlega ponownej ocenie przez UOKiK. Powyższe zostało potwierdzone w korespondencji e-mail z 21 września 2021 r., gdzie wskazano że przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie przewidują obowiązku ponownego wystąpienia do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o zgłoszenie zastrzeżeń do projektu programu pomocowego, który był już przedmiotem takiej oceny. Podjęta zaś uchwała przez Radę Miejską której nieważność stwierdziło Kolegium RIO, nie dotyczyła przecież materii regulowanej przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, więc powyższy obowiązek tym bardziej nie zachodzi. Powyższe stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów UOKiK skutkowało tym, że formalnie nie ma w aktach sprawy stanowiska tego organu

w przedmiocie uchwały nr [...]z 26 sierpnia 2016 r., gdyż Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stał na stanowisko, że taka uchwała w której tylko przedłużono termin rozliczenia dotacji nie podlega uzgodnieniu przez Prezesa. Tożsame okoliczności legły u podstaw braku przedłożenia projektu uchwały ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Kolegium RIO, tj. do braku publikacji

w Dzienniku Urzędowym Województwa M. podjętej uchwały w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r. skarżąca wskazała, że materia podjętej uchwały z 26 sierpnia 2022 r. dotyczyła jedynie zmiany (wydłużenia) terminu rozliczenia dotacji, który w zmienionej uchwale pierwotnie określony był do 30 października 2022 r. Przedmiotową uchwałą wydłużono zaś jedynie ten termin rozliczenia dotacji do 30 listopada 2022 r., co nastąpiło na wniosek beneficjentów programu, którzy informowali urząd, że z uwagi na opóźnienia w realizacji dostaw zamówionych źródeł ciepła nie będą mogli rozliczyć dotacji do 30 października 2022 r. W świetle powyższego podjęta uchwała dotyczy jedynie wąskiego grona odbioru, tj. osób które w terminie od 27 czerwca 2022 r. do 8 lipca 2022 r. złożyły już wniosek

o dotacje i w konsekwencji podpisały umowy z Gminą K.. W okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiotowa uchwała dotyczyła jedynie 34 osób z którymi ww. gmina zawarła umowy o dotację, co było asumptem ze strony Rady Miejskiej do zaniechania publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M. i nie wskazania terminu wejścia w życie podjętej uchwały w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, bowiem wskazana uchwała nie zawierała przepisów powszechnie obowiązujących. Ponadto o przedłużeniu terminu końcowego rozliczenia dotacji, każdy beneficjent miał zostać indywidualnie powiadomiony odrębnym pismem. W świetle powyższego brak publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M. nie miał wpływu nawet na "ewentualne" hipotetyczne naruszenie praw obywateli bowiem uchwała dotyczyła jedynie "poprawy" sytuacji beneficjentów w zakresie końcowego terminu rozliczenia dotacji, a wąski zakres regulacji przedmiotowej uchwały wskazywał, że normy w niej zawarte nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Powyższe oznacza, że jeśli doszło nawet do naruszenia prawa, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało ono charakteru istotnego.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącej uznać należy, że doszło do naruszenia przez Kolegium RIO art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, gdyż organ nadzoru mógł orzec o nieważności uchwały Rady Miejskiej w całości tylko w sytuacji sprzeczności uchwały z prawem, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest bowiem jej niezgodność z prawem jedynie o charakterze kwalifikowanym. Jest to możliwe tylko wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do ust. 4,

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podjęta przez Radę Miejską uchwała nie narusza prawa, a już z pewnością nie narusza go w sposób znaczny czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec jej oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła, aby Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie w obszerny sposób odniósł się do zarzutów skargi uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO z 27 września 2022 r., którym organ ten orzekł o nieważności uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 26 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K.. Jak wskazał organ nadzoru, wydanie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z powodu istotnego naruszenia art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny, przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązkiem sądu administracyjnego jest najpierw zbadanie zgodności

z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (tak: wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2022 r. VSA/Wa 1910122, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s.48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r. SA/Rz 1109/95).

Sporne w niniejszej sprawie pozostaje czy uchwała Rady Miejskiej została wydana z istotnym naruszeniem wskazanych przez organ w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów, tj. art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Bezspornym zaś w niniejszej sprawie jest fakt niezgłoszenia przez Radę Miejską projektu uchwały Nr [...]Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Niniejszy fakt potwierdzają m.in. wyjaśnienia Burmistrza Gminy K. z 26 września 2022 r. Poza sporem pozostaje również brak publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M..

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że projekt uchwały Nr [...]powinien być ponownie zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem uzyskania opinii, pomimo tego, że uchwała zmieniająca ww. uchwałę nie dotyczyła materii regulowanej przepisami rozporządzenia Komisji Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, gdyż zawierała jedynie zmianę terminu rozliczenia dotacji celowej z daty 31 października 2022 r. na 30 listopada 2022 r., nie zasługuje na uwzględnienie.

Słusznie zauważył organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, że w podstawie prawnej uchwały nr [...]zawarto informację niezgodną ze stanem faktycznym, a mianowicie, iż projekt ww. uchwały został zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak ustalono bowiem w trakcie postępowania nadzorczego, projekt tej uchwały nie został zgłoszony ww. podmiotom.

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, projekt programu pomocowego (przez co należy rozumieć również uchwałę zmieniającą uchwałę pierwotną w niniejszym stanie faktycznym), przewidujący udzielenie pomocy de minimis/de minimis w rolnictwie podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.

Warunkiem ważności (legalności) uchwały jest nie tylko jej zgodność

z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze. Wyżej wymieniony obowiązek przedkładania projektów uchwał przewidujących udzielenie pomocy de minimis oraz pomocy de minimis w rolnictwie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa stanowi obligatoryjny element procedury podejmowania uchwał w przedmiotowym zakresie. Niezgłoszenie projektu uchwały Prezesowi Urzędu oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa stanowi naruszenie procedury podejmowania uchwały, co zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, należy zaliczyć do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. FSK 3595/13).

Ustawodawca świadomie przewidział konieczność przekazania projektu uchwały "pomocowej" Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, pozostawiając mu czas (14 dni) na ocenę przejrzystości zasad udzielania pomocy i sformułowanie

w tym zakresie ewentualnych zastrzeżeń. Celem takiej regulacji było zapobieżenie podejmowaniu uchwał niezgodnych z prawem. Strona skarżąca zobowiązana jest jedynie zgłosić projekt programu pomocowego Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ani też Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydają każdorazowo opinii, mogą natomiast w terminie 14 dni przedstawić zastrzeżenia. Opinia

i zastrzeżenia to dwa odmienne instrumenty przewidziane w ustawie o postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Programy przewidujące udzielanie pomocy de minimis nie wymagają uzyskania opinii, ale jak wynika z art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, podlegają wyłącznie zgłoszeniu - odpowiednio - Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, którzy w terminie 14 dni mogą przedstawić swoje zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zobligowany ww. przepisem ustawy jedynie do przedstawienia zastrzeżeń do projektu programu przewidującego udzielanie pomocy de minimis. Zatem w przypadku braku zastrzeżeń Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie musi wysyłać oficjalnej odpowiedzi w danej sprawie. Procedura związana ze zgłoszeniem jest stosunkowo krótka i nieskomplikowana, a brak odpowiedzi organów oznacza ich milczącą akceptację projektu i tym samym brak zastrzeżeń do projektu.

Trafnie zauważył pełnomocnik Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż uchwała nr [...]nie zawiera żadnych regulacji dotyczących pomocy przedsiębiorcom ani nie dokonuje modyfikacji przepisów uchwały pierwotnej w takim zakresie, w jakim ta przewidywała udzielenie pomocy przedsiębiorcom. Z argumentacji skarżącej przedstawionej w skardze można dojść do wniosku, że uchwała pierwotna i uchwała ją zmieniająca to dwie odrębne uchwały. Pierwsza skierowana do ogółu, a druga tylko do tych, którzy zawarli umowę o dotację, a w konsekwencji mają zastosowanie odrębne procedury ich podejmowania i odrębne regulacje w zakresie wejścia w życie. Wnioski, jakie można wysnuć z argumentacji Strony są więc takie, że uchwała zmieniająca nie dotyczy procesu udzielania dotacji, a pomoc de minimis stanowi jedynie udzielanie dotacji na podstawie uchwały pierwotnej.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że z takim stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Uchwała nr [...]jest bowiem kontynuacją uchwały pierwotnej i dotyczy terminu rozliczenia dotacji udzielanej przedsiębiorcom. Uchwała zmieniająca nie mogłaby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie, jest bowiem ściśle związana z uchwałą pierwotną. Nie można dzielić na odrębne części uchwały pierwotnej i uchwały ją zmieniającej, gdyż przepisy art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy

o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej należy rozumieć sensu largo. Na potwierdzenie tej tezy należy przywołać przepisy art. 403 ust. 5 oraz art. 403 ust. 6 zdanie drugie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.), zgodnie z którymi zasady udzielania dotacji celowej, obejmują również sposób jej rozliczania, a w przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczna lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. W podstawie prawnej podjęcia uchwały nr [...]wskazano m.in. przepis art. 403 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skoro w wyrażeniu "udzielanie dotacji" mieści się również sposób jej rozliczania, to termin złożenia wniosków o rozliczanie dotacji jest częścią składową etapu sposobu jej rozliczania. Skoro zaś dotacja stanowi pomoc de minimis/pomoc de minimis w rolnictwie, to jej udzielenie (w rozumieniu sensu largo) powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Tym samym, rozliczanie tej dotacji, w tym określenie terminu złożenia wniosków o rozliczenie dotacji, stanowi również etap udzielania dotacji. Jest to już etap końcowy udzielania dotacji, który powinien być zbadany przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministra Rozwoju Wsi i Rolnictwa na podstawie kryterium legalności.

Trafnie wskazuje organ nadzoru, że zmiana uchwały pierwotnej polegała na wydłużeniu terminu rozliczania dotacji. Już z samego faktu wydłużenia terminu rozliczania dotacji przedsiębiorcom, wynika, że mamy do czynienia z kontynuacją wsparcia na rzecz przedsiębiorców. Zmienione w części brzmienie § 5 ust. 3 uchwały pierwotnej, zawarte w uchwale zmieniającej, spełnia wszystkie przesłanki pomocy publicznej wymienione w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ponieważ zapis odnosi się do wąskiej grupy beneficjentów, dotyczy przedsiębiorców, ma charakter selektywny, stanowi przysporzenie ze środków publicznych, grozi zakłóceniem konkurencji i ma wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy. Zaniechanie zaś przedłożenia projektu uchwały zmieniającej (która stanowi pomoc de minimis) jest de facto przerzuceniem na Kolegium RIO obowiązku oceny, czy dana zmiana wprowadzana przez organ stanowiący stanowi pomoc de minimis/pomoc de minimis

w rolnictwie czy też nie stanowi takiej pomocy. Nieprzedłożenie projektu uchwały zmieniającej organom do tego upoważnionym ustawą o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, skutkuje tym, że to Kolegium RIO powinno ocenić

w trakcie badania nadzorczego, czy taka zmiana programu stanowi pomoc de minimis/pomoc de minimis w rolnictwie czy też nie oraz czy należało taką zmianę programu przedłożyć upoważnionym ustawowo ww. organom.

Istotną okolicznością, wzmacniającą taką argumentację w niniejszej sprawie jest fakt naprawy przez Radę Miejską nieprawidłowości stwierdzonych przez Kolegium RIO

i procedura podjęcia uchwały, którą usunięto wskazane nieprawidłowości ujawnione

w rozstrzygnięciu nadzorczym. Po doręczeniu bowiem skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego, w dniu 20 października 2022 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej z 25 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji w zakresie wymiany źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K.. Projekt tej uchwały został bowiem przedłożony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uchwałą Nr [...] wyeliminowano też nieprawidłowość wskazaną w rozstrzygnięciu nadzorczym, a mianowicie dokonano zmiany zapisu dotyczącego terminu wejścia w życie tej uchwały. Zawarto bowiem zapis, zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym, że uchwała nr [...] wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M..

Reasumując, zgodzić się należy z organem nadzoru, że zgodnie z art. 7 ust. 3

i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi którzy w terminie 14 dni mogą przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Niezachowanie tej procedury podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, wymagające wyeliminowania badanej uchwały z obrotu prawnego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska, dokonując zmiany terminu złożenia wniosków o rozliczenie dotacji, udzieliła wsparcia przedsiębiorcom. Niezachowanie procedury przedłożenia projektu wymienionym wyżej organom, w sytuacji, w której lokalny ustawodawca,

w przyjętym akcie prawa miejscowego, przewiduje udzielenie pomocy de minimis/de minimis w rolnictwie, jest sprzeczne z przywołanym wyżej przepisami i skutkuje jego istotnym naruszeniem. Naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały może polegać nie tylko na naruszeniu przepisów kompetencyjnych do podejmowania uchwał, czy naruszeniu przepisów prawa materialnego, ale także na naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z zarzutów zawartych w skardze dotyczący obrazy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała regulująca jedynie zmianę terminu (jego wydłużenie) rozliczenia dotacji dla wnioskodawców, którzy już złożyli wnioski o przyznanie dotacji celowej, gdyż termin składania wniosków już upłynął

w dniu 8 lipca 2022 r., zawiera przepisy powszechnie obowiązujące i podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i może wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, a nie jak w uchwale nr [...]z dniem jej podjęcia.

Postawienie powyższego zarzutu przez skarżącą sprawia, że kolejną kwestię do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy uchwała zmieniająca jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów.

Należy zauważyć, że uchwała zmieniająca, w związku z jej zapisem zawartym

w § 3, że wchodzi wżycie z dniem podjęcia, nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że uchwała nr [...]stanowi akt prawa miejscowego bowiem jest ona kontynuacją uchwały pierwotnej. Skoro uchwała pierwotna stanowi akt prawa miejscowego, gdyż ma ona charakter normatywny i generalny oraz jest adresowana do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców, to zmiany wprowadzane w treści aktu pierwotnego uchwałą zmieniającą (w drodze nowelizacji uchwały pierwotnej) nie tracą takiego charakteru. Uchwała zmieniająca akt prawa miejscowego pozostaje aktem prawa miejscowego, mimo że dotyczy de facto wąskiej grupy odbiorców wyłonionych

w procedurze udzielania dotacji. Nowelizowanie aktów normatywnych musi być zaś każdorazowo traktowane jako stanowienie aktów normatywnych (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 1989 r., U 15/88, OTK 1989/1/10: tak też G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s.115, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2070/16).

Trafnie zauważył organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, że uchwała zmieniająca reguluje dwa zagadnienia, a mianowicie określa (a właściwie powtarza regulację z uchwały pierwotnej), która dotyczy terminu składania wniosków

o przyznanie dotacji, a także wydłuża termin składania wniosków o rozliczenie dotacji. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, podjęte na podstawie art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska (a taką jest uchwała nr [...]), stanowią przepisy prawa miejscowego w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. O zakwalifikowaniu danej uchwały do katalogu aktów prawa miejscowego decyduje fakt, że jest to akt ogólny o charakterze generalnym, odnoszący się do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym - stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

w związku z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest

w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że zmienione w części brzmienie § 5 ust. 3 załącznika do uchwały zmieniającej ma nadal charakter generalny i abstrakcyjny. Nie zmieniają tego charakteru podnoszone przez skarżącą w skardze okoliczności, że uchwała zmieniająca dotyczy jedynie wąskiego grona odbiorców, a mianowicie 34 przedsiębiorców, którzy - jako beneficjenci programu - złożyli wniosek o zmianę terminu rozliczenia dotacji. Należy zaznaczyć, że uchwała zmieniająca nie wymienia z nazwy jej adresatów, a fakt objęcia zmianą wąskiej grupy odbiorców jest znany jedynie części pracowników skarżącej zaangażowanych w procedurę zmiany uchwały pierwotnej

i beneficjentom dotacji. Okoliczności te nie są zaś znane ogółowi mieszkańców gminy.

W ocenie Sądu naruszenie regulacji w zakresie daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, co potwierdza stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wynika z tego, że uchwała zawierająca przepisy powszechnie obowiązujące wymaga ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym i może wejść w życie najwcześniej piętnastego dnia od dnia jej ogłoszenia. Badana uchwała nie spełnia zatem warunku stanowiącego o jej wejściu do obrotu prawnego.

Przyjęcie stanowiska, że uchwała zmieniająca jest aktem prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym (tak: B. Dolnicki [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 40, art. 41). Zaniechanie takiej publikacji przesądza o naruszeniu art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

i stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości (tak: m.in. wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 131/18). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa,

w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (tak: wyroki NSA: z 23 października 2008 r. I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r. l OSK 1608/12).

Wprawdzie jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 grudnia 2014 r.,

P 29/13, w sytuacji, gdy zmiany wprowadzane przez ustawę nowelizacyjną mają charakter wyłącznie techniczny, gdyż w ich wyniku norma, która w sposób ciągły już wcześniej obowiązywała w systemie prawa, została przeniesiona do innego przepisu, można odstąpić od zasady określenia odpowiednio długiej vacatio legis. Należy jednakże zgodzić się z organem nadzoru, że zmiana wprowadzona uchwałą zmieniającą nie miała charakteru wyłącznie technicznego. Nieprawidłowe określenie terminu wejścia aktu prawa miejscowego w życie stanowi istotne naruszenie prawa

i tym samym powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Kolegium RIO słusznie orzekło

o nieważności uchwały [...], a zarzuty zawarte w skardze oraz wniosek

o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego należy uznać za bezzasadne.

Dlatego też, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.