Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 572/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 156 §1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr (...) z dnia (...)r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zakładu przetwórstwa mięsnego, na działce nr 25/1 położonej w R. przy ul. B., gmina S..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do uchylenia decyzji ostatecznej i nieostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 § 1 kpa. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Ponadto organ zauważył, iż aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wyjaśnił, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia zatem m.in. wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zaistnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności zagospodarowania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329). Przepis § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zawierając część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust.2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z kolei przepis § 3 ww. rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie.

Załącznikiem do decyzji, powinna być zarówno mapa z prawidłowo wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, jak również wyniki pełnej analizy urbanistycznej uwzględniającej obszar analizowany.

Przepis § 3 ww. rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie.

Nie wykreślony, bądź nieprawidłowo wykreślony obszar - nie może być podstawą oceny organu orzekającego w zakresie spełnionych warunków art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie uwzględnienie właściwego obszaru analizowanego powoduje błędne wyprowadzenie wniosków, a przy realizacji nowych inwestycji błędne obliczenia, o których mowa w § 4 - § 8 cytowanego powyżej rozporządzenia.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, iż planowana inwestycja dotyczyła budowy budynku zakładu przetwórstwa mięsnego. Organ I instancji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, zapewnił każdej ze stron postępowania czynny udział w nim, doręczył każdej ze stron decyzję ustalającą warunki zabudowy, która stała się decyzją ostateczną.

W ocenie organu kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi rażące naruszenie prawa czy też nie. Dalej organ opisał poglądy literatury i orzecznictwa dotyczącego pojęcia "rażące naruszenie prawa". Dalej organ podniósł, iż zdaniem W. Chróścielewskiego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki jakie wywołała taka decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193). Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno - gospodarczych, jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejsza sprawę, "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyjaśnił, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydawania decyzji nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istniała przesłanka do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie, nie ulega najmniejszych wątpliwości, że nie zaznaczono i nie naniesiono na mapę, stanowiącą załącznik do decyzji, obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w powołanym rozporządzeniu. Obszar analizowany przedstawiono na mapie w skali 1 do 2000. Skala ta, jak wynika z treści art.52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy tylko inwestycji liniowych. Organ wskazał, iż nie ulega także najmniejszym wątpliwościom, że w trybie odwoławczym tego rodzaju uchybienie oraz nieprawidłowo wyznaczony lub brak obszaru analizowanego skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednakże okoliczności te, zdaniem Kolegium, nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w związku z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09), kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Wskazano przy tym, iż analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie zwykłym, do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Ponadto organ zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się, iż obszar przyjęty do analizy, o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U.Nrl64,poz. 1588).

W ocenie organu kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uchybieniem przepisów procesowych, jednakże nie są to wady kwalifikowane, szczególne, które można objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż decyzja organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają do stwierdzenia nieważności, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w art. 16 § 1 Kpa.

Organ zauważył również, iż sprzeczność ze studium nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Badaniu w ww. postępowaniu związanym z warunkami zabudowy podlega spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazuje, że zgodnie z art.56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami ww. ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

W dalszej części uzasadnienia organ omówił poszczególne przesłanki nieważności oraz wyjaśnił, iż również żadna z nich nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie M. W. R. zarzucając zaskarżonej decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem bardzo wielu przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

Dalej strona wskazała na naruszenie:

- art. 10 Kpa,

- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy jako surogatu mpzp ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nie określeniu wszystkich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linii rozgraniczających,

- § 3 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na braku jakiejkolwiek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. braku kluczowego - obowiązkowego elementu postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, iż stwierdzenie, że "sprzeczność ze studium nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy" jest bulwersujące. Skoro plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, a decyzja o warunkach zabudowy jest surogatem mpzp, to wydaje się być oczywiste, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna ze studium.

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do uchylenia decyzji ostatecznej i nieostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 § 1 Kpa i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Organ odwoławczy, w ślad za decyzją I instancji, wskazał, iż kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej sprawie nie ulega najmniejszych wątpliwości, że nie zaznaczono i nie naniesiono na mapę stanowiącą załącznik do decyzji obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w powołanym rozporządzeniu. Nie ulega także najmniejszym wątpliwościom, że w trybie odwoławczym tego rodzaju uchybienie oraz nieprawidłowo wyznaczony lub brak obszaru analizowanego skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednakże okoliczności te, w ocenie organu odwoławczego, nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w związku z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Istotnie kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uchybieniem przepisów procesowych, jednakże nie są to wady kwalifikowane, szczególne, które można objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie M. W. R. zarzucając jej naruszenie:

- art. 107 § 1 kpa polegające na pominięciu obowiązkowego składnika każdej decyzji tj. daty,

- art. 10 kpa polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (brak pouczenia o takiej możliwości),

- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy jako surogatu mpzp ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nie określeniu wszystkich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linii rozgraniczających,

- § 3 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na braku jakiejkolwiek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. braku kluczowego - obowiązkowego elementu postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż data wskazuje na nader istotny element w sprawowaniu orzecznictwa, bo pozwala ustalić, w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. A zatem brak daty wydania decyzji nie pozwala na w/w ustalenia i tym samym dyskwalifikuję decyzję.

W ocenie skarżącego Kolegium swoim działaniem naruszyło przepis art. 10 § 1 Kpa. Skarżący podniósł, iż wyrażona w nim zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga, aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem SKO w P. było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu na to, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że SKO w P. naruszyło obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa.

Dalej skarżący wskazał, iż stwierdzenie, że "sprzeczność ze studium nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy" jest bulwersujące. Skoro plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, a decyzja o warunkach zabudowy jest surogatem mpzp, to wydaje się być oczywiste, że decyzja o warunkach zabudowy musi być także zgodna ze studium.

Skarżący podkreślił, iż do tej pory nie wyjaśniono skąd wziął się w decyzji o warunkach zabudowy zapis o przeznaczeniu przedmiotowego terenu pod zabudowę przemysłowo magazynową.

W ocenie skarżącego organ rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy decyzja organu I instancji jest kompletna, co ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie) decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać część tekstową i graficzną. Natomiast wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające również część tekstową i graficzną, powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Regulacja niniejsza opisuje wyraźnie z jakich części powinna składać się decyzja o warunkach zabudowy. Jedną część stanowi rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy (postać tekstowa i graficzna). Drugą część stanowią wyniki analizy (postać tekstowa i graficzna), ta część stanowi załącznik do decyzji. W rozpoznawanej sprawie natomiast zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera kompletu części składowych. W decyzji nie zamieszczono wyników analizy i to zarówno części tekstowej, jak i graficznej. Wyniki uzyskane po przeprowadzeniu analizy pozwalają na określenie warunków zabudowy, jednakże nie są to tożsame składniki decyzji. Dlatego w § 9 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia wyraźnie rozróżniono część tekstową decyzji od wyników analizy. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. Wobec powyższego należało stwierdzić, że decyzja organu I instancji jest niekompletna. Taka sytuacja w konsekwencji nie tylko może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale wręcz można mieć pewność, że takiej analizy organ w ogóle nie przeprowadził, a do czego był zobowiązany.

Skarżący zauważył również, że art. 107 § 2 Kpa stanowi, iż "Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.", a przepisy w/w rozporządzenia dotyczącego nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy szczególne określają precyzyjnie te inne składniki decyzji (§ 9 ust. 2-4), to jest oczywiste, że brak któregokolwiek z nich dowodzi tego, że decyzja została wydana z rażącym naruszenie prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego także z tego powodu. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzeń wykonawczych, nie przewidują możliwości odstąpienia od sporządzenia analizy funkcji cech zabudowy zarówno tekstowej jak i graficznej i nie doręczenia ich stronom. Na konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji o warunkach zabudowy oraz konieczność uchylenia takiej decyzji SKO w P. wskazują jednoznacznie wyroki NSA: w szczególności zaś wyrok NSA sygn. akt: II OSK 708/07 z dnia 24.06.2008 r., w którym stwierdzono: "Skoro wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną są załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, to stanowią jej integralną część i brak tego załącznika nie może być postrzegany jako uchybienie w sporządzeniu uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy"., a jako rażące naruszenie prawa (w kontekście całego uzasadnienia).

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ewentualne braki we wskazanym zakresie praktycznie uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli, co powinno, i z tego powodu, skutkować wyeliminowaniem tej niewątpliwie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego, skoro organ nie ustosunkował się w swej decyzji do wszystkich zarzutów przedstawionych w podaniu z dnia (...) r. i wniosku z dnia (...) r., ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to decyzję SKO w P. uznać trzeba za dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania.

Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie odpowiada normom i kryteriom wyznaczonym przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zauważył, że wymagania dotyczące nowej zabudowy dotyczą nie tylko funkcji, ale także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). SKO w P. nie wskazało żadnego powodu, dla którego te, w/w elementy kształtowania ładu przestrzennego, można by pominąć i dla którego można by zwolnić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy z obowiązków wynikających z rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Zdaniem skarżącego Kolegium nie dostrzegło, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. nie przeprowadził podstawowego dowodu tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej naruszając tym samym art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § i 3 Kpa, co nie tylko mogło mieć wpływ, ale miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Tymczasem nowa zabudowa dla zakładów mięsnych nie jest, co należy wyraźnie podkreślić, zgodna z zabudową istniejącą na obszarze, który należałoby wziąć do analizy. Także powyższe uchybienia przepisom rozporządzenia wykonawczego, połączone z naruszeniem przez organy art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa w zakresie dotyczącym ustalenia istotnych okoliczności sprawy, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia, całkowicie dyskwalifikują decyzje obu organów. Skarżący zauważył, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzyć osobie uprawnionej tj. wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W uzasadnieniu decyzji taka osoba z imienia i nazwiska nie została wymieniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie podlegały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wydane po rozpatrzeniu wniosków strony o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcia te pozostają wprawdzie w pewnym związku, ale tylko w tym znaczeniu, że jedno z nich rozstrzyga o prawidłowości drugiego i to w dość ograniczonym zakresie. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma bowiem ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Podkreślić należy, iż tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzecznictwie wskazuje się, iż termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 Kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy poczynić należy kilka uwag natury ogólnej dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W punkcie 1 art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowana została tzw "zasada dobrego sąsiedztwa". Zasada ta, jak wynika z samej nazwy, odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach – funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości (tak WSA w Gdańsku, wyrok z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 447/09).

Należy zaznaczyć, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu nie da się nią w praktyce pogodzić (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004r., str. 501-503). Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Ewentualna nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji zatem - to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

Strona skarżąca nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy upatruje m.in. w naruszeniu § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na braku jakiejkolwiek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. braku kluczowego - obowiązkowego elementu postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie została sporządzona analiza. Po pierwsze z akt sprawy wynika, iż zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie o wydanie warunków zabudowy (protokół oględzin z dnia (...) r.). Ponadto zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się przygotowana przez mgr inż. E. G. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również znajduje się mapka zasadnicza w skali 1:1000, na której naniesiono granice inwestycji. Co prawda na mapce tej nie zakreślono granic obszaru analizowanego, to jednakże biorąc pod uwagę znajdującą się w aktach mapkę niewiadomego pochodzenia z naniesionymi wektorami i cyframi oraz dołączoną dokumentacją fotograficzną uznać należy, że dokumenty te faktycznie obrazują jaki obszar poddany został analizie.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie nieprawidłowości w sporządzeniu analizy, o ile mają wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy, co uzasadniałoby uchylenie jej w trybie zwykłym, to jednakże nie są to naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Kwestie dotyczące prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Należy podkreślić, że charakterystyka istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa.

W tym miejscu podnieść należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podnosi się, że takie kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik, nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt. II OSK 600/09).

W ocenie składu orzekającego z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, również zarzut niezastosowania w ogóle przepisów rozporządzenia, nie znajduje uzasadnienia.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 Kpa polegającego na pominięciu obowiązkowego składnika każdej decyzji tj. daty, wskazać należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z datą (...) r. Zatem zarzut skarżącego nie znajduje uzasadnienia w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy.

Również zarzut naruszenia art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nie określeniu wszystkich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linii rozgraniczających nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Na mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu powyższy przepis znajduje zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie elementy wskazane w wyżej wymienionym przepisie. Wskazać należy, iż w decyzji określono rodzaj inwestycji jak i warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy tj. nieprzekraczalną linię zabudowy, usytuowanie zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, minimalną powierzchnię terenów zielonych, maksymalną wysokość, maksymalną liczbę kondygnacji. W decyzji tej określono również wymagania dotyczące ochrony interesu publicznego i osób trzecich. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż w decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek uzyskania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jedyną kwestią, którą organ pominął, a winien, w ocenie składu orzekającego, zamieścić w decyzji o warunkach zabudowy, jest szerokość elewacji frontowej. Jednakże w ocenie Sądu powyższe uchybienie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócić należy uwagę, iż § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z powyższego przepisu wynika, iż szerokość elewacji frontowej winna co do zasady zostać ustalona na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, co jednakże nie wyklucza jej inne określenie. Zatem szerokość elewacji frontowej nigdy nie będzie wynikać wprost z przepisów prawa, a ustalenie wielkości tej wartości należy do procesu stosowania prawa. Wobec powyższego brak określenia szerokości elewacji frontowej w decyzji, w sytuacji gdy może zostać ona ustalona w sposób odmienny niż wynika to z § 6 ust 1 rozporządzenia, należy traktować jako uchybienie, jednakże nie uzasadniające stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wynika z wyników analizy, która stanowi integralna część decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy jako surogatu mpzp ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazać należy, iż jest on nietrafny. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułują zasady, iż decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Otóż, jak wynika z przepisów art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru normatywnego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej i określa jedynie - jako akt planistyczny - politykę przestrzenną gminy. Wskazując na kierunki i sposoby działania organów, jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie stanowi normatywnej podstawy do wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa, jakimi są decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008r., sygn. akt II OSK 1294/07, Lex nr 516797). Powyższe oznacza, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący, jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzja ta nie pozostaje w zgodzie z zapisami studium.

Z powyższych względów zarzut skarżącego odnoszący się do sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy ze studium, nie tylko nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale nie uzasadniałby również uchylenia tej decyzji.

Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności decyzji I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Organ w uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy, na podstawie których orzekał, a następnie omówił je odnosząc do stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazać należy, iż naruszenie art. 107 § 3 Kpa uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji gdyby miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, nawet uzasadnienie decyzji, nie w pełni odpowiadające wyżej wskazanym wymogom, nie uzasadnia uchylenia decyzji, jeżeli nie ma to wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 10 Kpa, polegającego na nie umożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, wskazać należy, iż jest on zasadny, aczkolwiek nie uzasadniający uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie naruszenie art. 10 Kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Organ w przedmiotowej sprawie oceniał jedynie decyzję o warunkach zabudowy pod względem istnienia przesłanek z art. 156 Kpa i nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie oparł się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.

ja