Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 238/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218, art. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. asp. szt. (w stanie spoczynku) A. S. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we W. (dalej: organ pierwszej instancji) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1999-2020 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., poz. 86, nr 734 ze zm.).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], odmówił wydania stronie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez nią służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od dnia [...] sierpnia 1999 r. do dnia [...] maja 2020 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że emeryturę funkcjonariusza Policji podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych m.in. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Z analizy danych osobowych skarżącego wynika zdaniem organu, iż we wnioskowanym okresie, tj. od dnia [...] sierpnia 1999 r. do dnia [...] listopada 2002 r. pełnił on służbę w Oddziałach Prewencji Policji we W., od dnia [...] listopada 2002 r. do dnia [...] maja 2010 r. pełnił służbę w Wydziale Kryminalnym Komisariatu Policji [...], natomiast od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] maja 2020 r. pełnił służbę w Wydziale Kryminalnym Komendy Miejskiej Policji we W. W związku z tym, w toku postępowania wyjaśniającego pismami z dnia [...] lutego 2020 r. zwrócono się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we W., Komendanta Komisariatu Policji [...] oraz Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji we W. o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących w dyspozycji danej komórki/jednostki organizacyjnej oraz zasobów archiwalnych w celu ustalenia, dokumentów potwierdzających, że skarżący wykonywał czynności służbowe określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W piśmie Zastępcy Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we W. z dnia [...] marca 2020 r. podano, że dokumentacja obejmująca wskazany w raporcie okres służby skarżącego została przekazana do archiwum. Wobec powyższego zwrócono się do Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych KWP we W. o udostępnienie do wglądu akt oznaczonych sygnaturą archiwalną, wskazując właściwe dla tego okresu 1999-2002 numery spisów książek wydarzeń oficera dyżurnego OPP we W., książek służby, notatników służbowych, raportów dot. zdarzeń, notatek służbowych, ustaleń, wywiadów dotyczących zdarzeń i osób, notatek służbowych, informacyjnych, meldunków, raportów dotyczących zdarzeń, notatników służbowych policjantów OPP we W. W odpowiedzi uzyskano informację, że zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt Policji okres przechowywania wymienionych dokumentów upłynął, w związku z czym zostały one wybrakowane. Na potwierdzenie wskazano sygnatury archiwalne i numery brakowania/przekazania. Udostępniono natomiast pozostałe dokumenty przechowywane w Archiwum KWP we W., poddano kwerendzie "Książki wydarzeń" Oficera Dyżurnego KWP we W. za okres od [...] grudnia 1997 r. do [...] grudnia 2002 r. Po dokonaniu analizy wszystkich dostępnych dokumentów, Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji stwierdził, że nie zawierają one informacji, aby skarżący w okresie od dnia [...] sierpnia 1999 r. do dnia [...] listopada 2002 r. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Ponadto zauważył, iż "Zakładać należy, że zainteresowany mógł brać udział w ochronie porządku w trakcie imprez masowych, legalnych zgromadzeń lub protestów społecznych. Jednakże sam udział w zabezpieczeniu imprezy masowej, zgromadzeń, protestów społecznych - nawet imprezy o podwyższonym ryzyku, nie jest przesłanką do uznania, że opisana wyżej sytuacja miała miejsce (szczególne zagrożenie życia lub zdrowia). Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas legalnych zgromadzeń publicznych oraz w czasie imprez masowych i protestów społecznych należy do zakresu działania oddziałów prewencji Policji i samodzielnych pododdziałów prewencji Policji, o czym stanowi § 35 ust. 1 pkt 5 Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji. Ponadto ryzyko zawodowe na stanowisku policjanta oddziału jest niskie, co zostało stwierdzone przez komórki KWP we W., właściwe w sprawach bezpieczeństwa i higieny pracy."

W piśmie z dnia [...] września 2020 r. Komendant Komisariatu Policji [...] poinformował, że dokonano przeglądu Rejestru Pracy Operacyjnej za lata 2002-2006 (spis archiwalny) zawierający rejestry teczek (operacyjnego sprawdzenia, zagadnieniowych, informatorów, meldunków informacyjnych, rozpoznania) oraz przeanalizowano spisy akt przekazanych do archiwum komisariatu W przeglądanej i analizowanej dokumentacji nie ujawniono materiałów, potwierdzających fakt, że skarżący uczestniczył w zdarzeniach, w trakcie których jego życie lub zdrowie było szczególnie zagrożone. Ponadto Komendant wymienionego Komisariatu Policji stwierdził, że części teczek - z uwagi na ich wybrakowanie - nie przeanalizowano. Na potwierdzenie wskazano spisy protokołów brakowania. Nie przeprowadzono również kwerendy materiałów przekazanych do archiwum, a zawierających teczki rozpoznania prowadzonych przez funkcjonariuszy ze względu na ich wybrakowanie. Wobec powyższego, Komendant skonstatował, że nie ma możliwości potwierdzenia udziału strony w czynnościach służbowych szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu.

Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w pismach z dnia [...] maja 2020 r. i z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdził, że w toku podjętych czynności w podległym archiwum analizie poddano szczegółowo wymienione w decyzji materiały za lata 2009-2018. Zdaniem Naczelnika Wydziału Kryminalnego, wymienione w tych materiałach czynności służbowe realizowane przez stronę, stanowiły szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia funkcjonariusza, gdyż w trakcie zatrzymań istniało szczególne zagrożenie utraty jego zdrowia i życia.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. ponownie wystąpił do Naczelnika Wydziału Kryminalnego z poleceniem o analizę materiałów w kontekście opisywanych zdarzeń i stwierdzenia, że w takcie zatrzymania istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia skarżącego. Ponadto polecono wskazanie dokumentacji, na podstawie której przedstawiono stanowisko w sprawie.

Naczelnik Wydziału Kryminalnego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie potwierdził, aby w przeglądanej dokumentacji ujawniono inne dodatkowe szczegółowe informacje, co do zachowania się sprawców w trakcie ich zatrzymania, posiadanych przedmiotów i ewentualnych działań wobec interweniujących policjantów. Podniósł natomiast, że samoistną przesłanką do uznania skarżącemu zdarzeń, w których istniało szczególne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia, jest fakt prowadzenia m.in. form pracy operacyjnej. Według Naczelnika, zatrzymanie osób, wobec których uprzednio prowadzono czynności operacyjne, nierzadko wielomiesięczne, nie należy traktować jako normalne, powszechne i traktowane jako codzienne pełnienie służby. Takie zatrzymania mają - według niego - charakter wyjątkowy, jednostkowy i szczególny ze względu na ich dynamikę. W uzupełnianiu wcześniejszych pism wskazał, że analizie poddano notatki urzędowe z prowadzonych form pracy znajdujących się w archiwum KMP we W. oraz zdarzenia ujęte w Krajowym Systemie Informatycznym Policji (KSIP).

Organ pierwszej instancji analizując całość zebranego materiału uznał, że opisane w stanowisku Naczelnika Wydziału Kryminalnego potencjalne ryzyko utraty życia lub zdrowia funkcjonariusza nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia, natomiast z dostępnej dokumentacji nie wynika, aby czynności służbowe, które wykonywał skarżący, przerodziły się w sytuacje faktycznie zagrażające jego życiu i zdrowiu, tj. sytuacje nadzwyczajne. W rezultacie zakwalifikował tylko niektóre zdarzenia jako wyczerpujące znamiona zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza, które przytoczył. Tym samym uznał, że nie stwierdzono, aby skarżący w okresie pełnienia służby w Policji w latach 1999-2020 wykonywał ją w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji:

1) naruszenie przepisów art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, praworządności i pogłębiania zaufania do obywatela, prowadzące do zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący materiału niezbędnego do wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści,

2) błąd w ustaleniach faktycznych, co do okoliczności braku spełnienia przesłanki o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2015 r.,

3) naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. przez zaniechanie umożliwienia stronie wzięcia udziału w sprawie (wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz złożenia wniosków dowodowych w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego),

4) brak należytej staranności w prowadzeniu postępowania.

Po zapoznaniu się z zarzutami zażalenia w zakresie wskazanych przez skarżącego zdarzeń, które w jego ocenie zostały pominięte w toku postępowania wyjaśniającego, pismami z dnia [...] października 2020 r. organ pierwszej instancji polecił Naczelnikowi Wydziału Kryminalnego oraz Naczelnikowi Wydziału Kontroli KMP ponowne przeprowadzenie analizy posiadanej dokumentacji pod kątem wystąpienia szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia strony w zakresie prowadzonych przez nich spraw. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2020 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego wskazał na dodatkowe dokumenty odnalezione w archiwum KMP we W.

Odnosząc się do powyższej dokumentacji, organ pierwszej instancji przekazując zażalenie do rozpoznania w drugiej instancji, wyraził przekonanie, że zdarzeń tych nie można uznać za szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu, ponieważ wskazane zagrożenie było zagrożeniem jedynie potencjalnym, a nie rzeczywistym i aczkolwiek nie można wykluczyć, że w toku przedstawionych zdarzeń życie i zdrowie skarżącego mogło być szczególnie zagrożone, jednakże brak jest dokumentów pozwalających bezsprzecznie potwierdzić ten fakt zaświadczeniem.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej: organ odwoławczy, Komendant Wojewódzki Policji) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności podnosząc, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma uproszczony charakter i bazuje na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie o żądanej przez stronę treści. Organ ten argumentował, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., prowadzone jest jedynie w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia. Pozostałe przepisy k.p.a. mają zaś do niego jedynie odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, że organ uprawniony jest do podjęcia tylko niezbędnych czynności wyjaśniających i nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie. W przeciwnym razie zobligowany jest jednak do wydania postanowienia odmownego. W ocenie organu odwoławczego, w toku niniejszej sprawy organ pierwszej instancji rzetelnie przeanalizował dokumenty znajdujące się w aktach osobowych, przebieg służby skarżącego oraz zebraną dokumentację i doszedł do zasadnego wniosku, że na ich podstawie nie można potwierdzić, aby skarżący uczestniczył w czynnościach służbowych uzasadniających podwyższenie mu wysokości przyznanej emerytury w takim rozmiarze, w jakim wymagają tego powołane przepisy. Organ podkreślił, że istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby. W związku z tym warunkami szczególnymi będą jedynie zagrożenia wyjątkowe, które przekraczają następstwa zwykłej służby, przy czym zagrożenia dla życia i zdrowia funkcjonariusza muszą być obiektywne i konkretne, a nie potencjalne i abstrakcyjne. Dokumentacja za okres służby skarżącego w latach 1999-2020, na podstawie której można by było przeprowadzić stosowne sprawdzenia, częściowo została wybrakowana, zgodnie z zarządzeniem nr [...] MSWiA w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. zaś pozostała – dokładnie przeanalizowana w toku pierwszej instancji, w tym archiwalna – nie odzwierciedla spełnienia przez skarżącego przesłanek do wydania zaświadczenia wnioskowanej treści. Posiadany i zgromadzony materiał dowodowy został więc, w ocenie organu odwoławczego, rozpatrzony w sposób odpowiedni i wyczerpujący, a wnioskodawca w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie zwracał się z wnioskiem o włączenie jakichkolwiek materiałów dowodowych w sprawie. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, z akt postępowania wyjaśniającego wynika również, że strona była systematycznie informowana o etapie postępowania, ustaleniach organu oraz o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, a zatem nieuzasadnione są podniesione przez stronę w zażaleniu zarzuty dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, polegające w szczególności na lakonicznym poinformowaniu jej o konieczności przeprowadzenia uzupełniających czynności wyjaśniających przez Komendę Miejską Policji we W., a następnie natychmiastowym wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, bez ponownego poinformowania strony o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym zebranym w ramach tegoż postępowania wyjaśniającego, co dodatkowo uniemożliwiło stronie złożenie oświadczeń i ewentualnych wniosków dowodowych przed wydaniem postanowienia;

- art. 36 § 1 k.p.a przez rozpoznanie sprawy po upływie terminu do jej załatwienia i poinformowanie strony jedynie o konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, bez jednoczesnego wskazania ostatecznego, nowego terminu załatwienia sprawy.

Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentu załączonego do skargi w postaci zestawienia interwencji przeprowadzonych z udziałem skarżącego, które w związku z naruszeniem przepisów postępowania nie były przedmiotem rozważań organów obu instancji, pomimo że znajdują się w rejestrach organu, a których zgłoszenie w przypadku prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, powinno wpłynąć na uznanie za zasadne wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącego.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Komendant Wojewódzki Policji prowadził postępowanie odwoławcze niemalże bez udziału strony, uniemożliwiając jej czynny udział w sprawie przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie. Naruszenie to, zdaniem skarżącego, należy rozpatrywać łącznie z naruszeniem art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe zaniechania organu odwoławczego miały bowiem istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż niepoinformowanie o wynikach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i jednocześnie o nowym terminie załatwienia sprawy, uniemożliwiły podjęcie skarżącemu inicjatywy dowodowej. Strona zauważyła, że stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art 126 k.p.a, lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Organ, który rozpoznał sprawę z przekroczeniem ustawowego terminu, powinien był - zgodnie z art 34 k.p.a. - poinformować stronę o nowym terminie załatwienia sprawy.

Skarżący podkreślił, że jest świadomy faktu, iż organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., jednak nie może ono zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie do odnalezienia danych potwierdzających istniejący obecnie lub w przeszłości stan. W tym zakresie strona postępowania może kierować uwagę organu administracyjnego na odpowiednie zbiory dokumentów, rejestrów, czy danych, poprzez zajęcie stanowiska w sprawie po zaznajomieniu się z materiałem, który może być podstawą do wydania orzeczenia. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu strona została pozbawiona takiej możliwości.

Końcowo strona wyjaśniła, że załączone do skargi zestawienie interwencji przeprowadzonych z udziałem skarżącego wskazuje na okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań organów obu instancji, mimo iż dane dotyczące wskazanych interwencji znajdują się w rejestrach organu. Skarżący podkreślił, że załącznik zawierający zestawienie interwencji jest jednocześnie potwierdzeniem istotnego wpływu uchybienia organu odwoławczego przepisom procedury na treść orzeczenia. Zdaniem skarżącego, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wybiórczy, ponieważ posiadając odpowiednie rejestry i dane, nie uwzględnił ich i nie odniósł się do interwencji wymienionych w załączniku. Jednocześnie brak poinformowania strony o nowym, końcowym terminie załatwienia sprawy, po uzupełnieniu czynności wyjaśniających (o czym stronę zawiadomiono pismem z dnia [...] listopada 2020 r.) uniemożliwiło jej zaznajomienie się z ostatecznym kształtem materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i ewentualne złożenie odpowiednich wniosków w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; poniżej w skrócie przywoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 145§ 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia wykazała zaistnienie przesłanek do wyeliminowania go z obrotu prawnego wskutek naruszenia norm postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji o okresach służby pełnionej w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Przyznając funkcjonariuszom wymienionych formacji uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 powołanej ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1611). Według § 4 pkt 1 tego rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Z kolei stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Komentowane zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Tryb wydawania zaświadczeń został uregulowany przepisami Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, w artykułach 217 oraz 218. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie natomiast do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z zacytowanych przepisów wynika, iż wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Przedmiotem koniecznego postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09). Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jakkolwiek w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - zważywszy na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Inaczej ujmując, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, które w swej treści odzwierciedla tylko taki stan, jaki wynika z posiadanych przez organ dokumentów.

W świetle wyroku NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2001 r., I SA 1808/99, LEX nr 75510: "Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej". Podobnie w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 733/09, LEX nr 595502, NSA sformułował tezę, że: "W sprawach nieuregulowanych w przepisach Działu VII k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne k.p.a."

W ocenie tutejszego Sądu, prezentowany pogląd o odpowiednim zastosowaniu norm ogólnych k.p.a. do trybu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia należy zaaprobować. Jedną z tych fundamentalnych zasad stanowi wyrażona w art. 10 k.p.a. reguła czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z którą (o czym mowa w § 1) organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprawdzie względem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odformalizowany, uproszczony, to do tego postępowania również znajdują zastosowanie zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, co należy odnosić także do odpowiedniego stosowania przepisu art. 10 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. wymagane jest przez organ przeprowadzenie przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Mogą bowiem zaistnieć przypadki gdy z pewnych względów wadliwie, wskutek chociażby niewłaściwych, nie dość starannych ustaleń, niepełnej kwerendy we własnych zbiorach danych, archiwach, nie zostały ujawnione przez organ wszystkie dowody (dokumenty, rejestry, ewidencje etc.), które znajdują się w jego posiadaniu i które potwierdzają fakty lub stan prawny objęte żądanym przez stronę zaświadczeniem. Strona może bowiem wskazywać miejsca ich zdeponowania w poszczególnych komórkach organizacyjnych organu oraz dowodzić, że konkretne dokumenty istotne z punktu widzenia wnioskowanego zaświadczenia znajdują się w dyspozycji organu, lecz nie zostały przez organ uwzględnione. Powoływanie się przez stronę postępowania na dowody potwierdzające jej racje należy do niezbywalnej sfery uprawnień procesowych strony w każdym postępowaniu. Obowiązkiem organu jest danie jej ku temu sposobności.

W doktrynie i orzecznictwie jednolicie podkreśla się, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu.

W realiach rozpoznawanej sprawy, strona skarżąca w załączonym do skargi zestawieniu, jak utrzymuje - nieuwzględnionych przez organ interwencji, nie tylko podała opisy zdarzeń interwencyjnych na przestrzeni różnych lat, w których miał brać udział skarżący (w liczbie około [...]), ale też ich oznaczenie numeryczne, co sugerowałoby, że dodatkowa dokumentacja dotycząca tych interwencji jednak jest zachowana. Wszakże organ w odpowiedzi na skargę w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów skargi w tej materii, pomijając je milczeniem. Nie sposób zatem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zweryfikować prawdziwość twierdzeń skargi. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że brak zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. przed organem drugiej instancji, a przez to uniemożliwienie powołania się przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego na nowe, konkretne dowody mające pozostawać w posiadaniu organu, mogło mieć wpływ na wynik skarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zatem postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem zasady czynnego udziału strony, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a.

W ponownym postępowaniu organ zastosuje przepis art. 10 § 1 k.p.a. i odniesie się do przedłożonego do skargi zestawienia interwencji, w szczególności wyjaśni czy znajduje ono oparcie w posiadanych przez organy Policji dokumentach.

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie należało uchylić zaskarżone postanowienie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Orzeczenie o kosztach znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

1