Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2453/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2 art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 978/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., VIII SA/Wa 978/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z/s w W. (dalej: "Spółka") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] września 2004 r. Starosta Powiatu Piaseczyńskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.G. pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną w Ł. na działce nr ewid. 1, gm. Lesznowola. Po rozpatrzeniu odwołań R. B., J.K., J.P. i A.P. oraz A.S. i R.K. decyzją z [...] listopada 2004 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, ponieważ w jego ocenie odwołującym nie przysługiwał status strony postępowania. Wskutek uwzględnienia skarg R.B., A.S. i A.P., WSA w Warszawie wyrokiem z 31 marca 2006 r., VII SA/Wa 75/05, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że nie wyjaśniono dostatecznie obszaru oddziaływania inwestycji, które to ustalenie ma decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując ww. odwołania decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki ponownie umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, ponieważ odwołującym nie przysługiwać miał status stron postępowania. Następnie A.P., A.S. oraz R.K., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] czerwca 2008 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] lipca 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2007 r. Wskutek uwzględnienia skargi A.S. wyrokiem z 7 maja 2009 r., VII SA/Wa 1571/08, WSA w Warszawie uchylił obie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym przez GINB decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu podania decyzją z [...] września 2010 r. GINB stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2007 r. w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do J.P. i A.P. oraz A.S., a w pozostałej podmiotowo części odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpatrzył odwołania w określonym zakresie i decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], uchylił decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję at. 138 § 2 (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, dalej – "uPb"). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji miał nieprawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Załączone do akt sprawy plany zagospodarowania nie były ze sobą spójne, co uniemożliwiło jednoznaczne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki, a to w zakresie liczby przewidzianych miejsc parkingowych i odległości parkingu od granicy działki nr 2 (należącej do J.P. i A.P.) oraz działki nr 3 (należącej do A.S.) w świetle przepisów § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; dalej: "rozp. MI z 2002"). Istniały zatem w sprawie uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ I instancji nie ustalił też, który z załączonych do projektu budowlanego planów jest dla organów wiążący. Okoliczności te w ocenie Wejwody stwarzały podstawę do zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i wydania decyzji kasatoryjnej.

Skargę na powyższą decyzję wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia do WSA w Warszawie złożyła [...] Spółka Akcyjna z/s w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewłaściwą analizę dowodów zebranych w sprawie, a także art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Spółki nie doszło do naruszenia przy wydawaniu pozwolenia na budowę prawa materialnego w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego dołączonego do projektu. Natomiast organ odwoławczy niezasadnie wydał decyzję kasacyjną, zamiast orzec co do istoty sprawy przeprowadzając np. uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że sporna inwestycja została zrealizowana i inwestor otrzymał już pozwolenie na użytkowanie obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 15 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 978/11, WSA w Warszawie odrzucił wniosek Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Jednak na skutek uwzględnienia zażalenia strony skarżącej postanowieniem z 1 lutego 2012 r., II OZ 36/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

W piśmie procesowym z 30 listopada 2011 r. pełnomocnik Spółki sformułował dodatkowe zarzuty przeciwko skarżonej decyzji opierające się na naruszeniu art. 7, 8 i 77 K.p.a. w zakresie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku zebrania pełnego materiału dowodowego, przez co z naruszeniem art. 28 ust. 2 uPb w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozp. MI z 2002 i art. 127 § 1 K.p.a. uznano za strony postępowania J.P. i A.P. oraz A.S. Zarzucono również nienależyte uzasadnienie decyzji i jej wydanie bez uwzględnienia pełnego materiału dowodowego, a ponadto zaniechanie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i nieuwzględnienie wskazań sądu wyrażonych w wyroku z 31 marca 2006 r. Natomiast w piśmie z 4 kwietnia 2012 r. skarżąca Spółka zawarła wywód w przedmiocie legitymacji procesowej do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony podkreślając fakt nabycia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 1 w Ł.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "P.p.s.a. "), czyniąc to z przyczyn wziętych pod rozwagę z urzędu.

Sąd podał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rolą zatem Sądu była ocena, czy decyzja ta zapadła zgodnie z przepisami, czy też z istotnym ich naruszeniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu sądu wojewódzkiego przyjęta przez wojewodę kwalifikacja postępowania wyjaśniającego jako niekompletnego i zawierającego braki była błędna i niezasadna. Stosownie bowiem do art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. A zatem było to dopuszczalne, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem możliwe jedynie wtedy, gdy zachodzą wątpliwości co do stanu faktycznego i nie są one możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 K.p.a. Żadna z tych wadliwości nie miała jednak miejsca. Tak więc wydanie przez wojewodę decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było bezpodstawne. Ponadto, organ ten nie zwrócił uwagi, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniało w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji pozwolenie na użytkowanie hali magazynowej wydane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z [...] maja 2008 r. nr [...] r. Okoliczność zrealizowania inwestycji i uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie powodowało, że kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Dlatego też organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie administracyjne dotyczące sprawy pozwolenia na budowę, a nie orzekać kasacyjnie. Sąd wojewódzki zwrócił także uwagę, że w dalszym toku postępowania organy, nie czekając na rozpoznanie przez sąd niniejszej skargi, wydały "rozstrzygnięcia umorzeniowe" - Starosta Powiatu Piaseczyńskiego decyzją z [...] października 2011 r. oraz Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] grudnia 2011 r. W ocenie WSA w Warszawie skarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 105 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego niezbędne było jej uchylenie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. . W wyroku zawarto także klauzulę ochrony tymczasowej na podstawie art. 152 P.p.s.a. .

Skargę kasacyjną od wyroku z 19 kwietnia 2012 r. wniosła [...] Spółka Akcyjna z/s w W., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak też uchylenia w trybie art. 135 P.p.s.a. decyzji Staroty Powiatu Piaseczyńskiego z [...] października 2011 r. nr 445/LR11 i decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2011 r. nr 558/11, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r. wyłącznie ze względu na jej wydanie z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. oraz pominięcie innych zarzutów wskazanych w skardze, przez co naruszono:

a) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego - niewłaściwą analizę zebranych dowodów,

b) zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 77 K.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zasady budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i w efekcie przyznanie J.P. i A.P. oraz A.S.strony, podczas gdy nie legitymują się oni interesem prawnym,

c) art. 104 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuzasadnione zaniechanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy,

d) art. 80 K.p.a. przez niewydanie decyzji z uwzględnieniem całości materiału dowodowego,

e) art. 107 § 3 K.p.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ przyjął błędne ustalenie kręgu stron postępowania przez organ I instancji,

f) art. 105 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji umarzającej postępowania odwoławcze w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki dla takiego rozstrzygnięcia,

g) art. 153 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie w decyzji Wojewody Mazowieckiego oceny prawnej dokonanej przez WSA w Warszawie w wyroku z 31 marca 2006 r., VII SA/Wa 75/05, nakazującej organowi odwoławczemu merytoryczne odniesienie się do kwestii dotyczącej zakresu stron postępowania odwoławczego.

- które to naruszenia uniemożliwiły organowi odwoławczemu oraz sądowi I instancji prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności kręgu stron postępowania, ponieważ w sprawie brały udział osoby, którym taki status nie przysługiwał, a co spowodowało, że skarżona decyzja wydana została na skutek odwołań wniesionych przez podmiot nieuprawniony, a ustalenia WSA w Warszawie w tym zakresie będą miały wiążący charakter dla sądów oraz innych organów,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozp. MI z 2002 przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), tj. niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku prawidłowości ustalenia przez organ kręgu stron postępowania i brak wyjaśnienia przez WSA w Warszawie, na jakim stanie faktycznym oparł swoje rozstrzygnięcie, a przyjęcie przez sąd a quo za ustalony stan faktyczny wskazany w skarżonej decyzji, co prowadziło do wydania wyroku na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego w zakresie kręgu stron postępowania; tymczasem ustalenia faktyczne Sądu mają istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na ich wiążący charakter, a ponadto wpływają one niekorzystnie na możliwość poddania wyroku WSA w Warszawie kontroli instancyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie bada na nowo stanu faktycznego sprawy,

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich wniosków zawartych w skardze i jej uzupełnieniu, w tym przede wszystkim do żądania uchylenia decyzji Starosty Powiatu Piaseczyńskiego nr [...] z [...] października 2011 r. wydanej w następstwie skarżonej decyzji z [...] marca 2011 r., ponieważ po uchyleniu przez sąd I instancji skarżonej decyzji w obrocie prawnym istnieją akty administracyjne wydane w następstwie uchylonego rozstrzygnięcia, a więc takie, których podstawa wydania odpadła w toku kontroli sądowej,

4. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), tj. niezastosowanie przez sąd wojewódzki przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, pomimo że było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, a to w kontekście nieuchylenia decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] października 2011 r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2011 r., pomimo że oba wskazane akty wydano w następstwie skarżonej decyzji, uchylonej w całości przez WSA w Warszawie, ponieważ w obrocie prawnym pozostały akty administracyjne wydane w następstwie uchylonego rozstrzygnięcia, a więc takie, których podstawa wydania odpadła w toku kontroli sądowej.

II. przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 uPb w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozp. MI z 2002. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. polegające na błędnej wykładni przez przyjęcie, że J.P. i A.P. oraz A.S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że opierając rozstrzygnięcie na stwierdzonym naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. WSA w Warszawie pominął pozostałe argumenty strony skarżącej, które zmierzały do wykazania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w nieprawidłowy sposób i niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co z kolei uniemożliwiało podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tymczasem skarżona decyzja była wadliwa także z innych przyczyn niż wskazane przez sąd, który powinien wypowiedzieć się również co do pozostałych zarzutów skargi. Nie wyjaśniono w uzasadnieniu skarżonego wyroku, czy w postępowaniu nie brały udziału osoby, które nie legitymowały się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym. Decydujące znaczenie miały w tym zakresie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, jako przepisy szczególne względem art. 28 K.p.a. Jednak sąd I instancji miał całkowicie pominąć tę okoliczność, przyjmując to ustalenie za bezsporne. Wojewoda natomiast ustalając krąg stron nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie oparł się na stanowisku wyrażonym przez GINB w decyzji z [...] września 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2007 r. umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do J.P. i A.P. oraz A.S.. Sąd nie wypowiedział się ponadto co do wydanych w sprawie kolejnych decyzji, których podstawę stanowiła zaskarżona decyzja, pomimo że w końcowej części uzasadnienia zwrócił uwagę na te akty. Tymczasem uchylenie skarżonej decyzji powinno spowodować także konieczność wyeliminowania tych kolejnych wydanych w granicach tej samej sprawy rozstrzygnięć administracyjnych. Obecnie postępowanie sądowe mające je za przedmiot zostało zawieszone z uwagi na niniejsze postępowanie.

Z urzędu stwierdzić należy, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z [...] października 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę jest przedmiotem odrębnej skargi sądowadministracyjnej, a postępowanie w tej kwestii zostało zawieszone przez WSA w Warszawie postanowieniem z 29 maja 2012 r. VII SA/Wa 190/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 uPb w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozp. MI z 2002 w aspekcie błędnej ich wykładni poprzez przyjęcie, że J.P. i A.P. oraz A.S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Po pierwsze dlatego, że sąd wojewódzki w motywach swego wyroku nie wypowiedział się w żaden sposób w tej kwestii, przeto nie mógł dokonać błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, których nie stosował. Po drugie, zarzut naruszenia wskazanych przepisów jest chybiony, a to z tego względu, że jednocześnie Kasator zarzuca sądowi a quo wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez niewłaściwą analizę dowodów zebranych w sprawie. Część z tych zarzutów odnosi się do nie wyjaśnienia kwestii legitymacji procesowej odwołujących się, co tym bardziej przekonuje, że zarzut błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego jest chybiony.

Za uzasadniony uznać należy wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., a także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przytoczył treść art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego i wskazał, że za poglądami judykatury "(czyli nauki prawa)", rozumieć należy, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Sąd wojewódzki nie przytoczył owych poglądów judykatury. Wbrew stanowisku sądu I instancji pod pojęciem judykatury nie rozumie się "nauki prawa", a dorobek orzecznictwa, iudicare to łacińskie oznaczenie "osądzania", "wyrokowania". Skoro dla wzmocnienia swej argumentacji sąd zdecydował się na odesłanie do dorobku judykatury winien nie czynić tego gołosłownie, ale przytoczyć te poglądy ze wskazaniem orzeczeń (orzeczenia), w którym zostały one wypowiedziane oraz źródła, w którym orzeczenia (orzeczenie) te opublikowano. W przeciwnym wypadku wyrok opiera się na niemożliwych do zweryfikowania i polemiki z nimi, przede wszystkim dla stron postępowania, argumentach. Nie znaczy to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się in merito z tym wywodem odnośnie do przesłanek podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji wyeksponował, że organ odwoławczy może skorzystać z dyspozycji cyt. przepisu wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do stanu faktycznego oraz niemożności ich wyeliminowania w trybie art. 136 K.p.a., tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, rozszerzając granice postępowania na okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, okoliczności nowe oraz te, które mają znaczenie dla sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie takie przesłanki do podjęcia decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie wystąpiły. Swoją argumentację sąd wojewódzki oparł przede wszystkim na tym, że w dacie wyrzekania przez organ odwoławczy istniało w obrocie pozwolenie na użytkowanie zrealizowanej inwestycji udzielone decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 7 maja 2008 r., co oznaczać ma że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Przywołano także na tę okoliczność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2011 r., II OSK 187/10. Dodatkowo wskazano, że po wydaniu zaskarżonej decyzji zapadły kolejne decyzje Starosty Piaseczyńskiego oraz Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie umorzenia postępowania. W konkluzji stwierdzono, że decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 K.p.a.

Argumentacja sądu wojewódzkiego dotknięta jest istotnymi uchybieniami. Po pierwsze przyjmując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 105 K.p.a. sąd wojewódzki winien wskazać, który z paragrafów cyt. przepisu został naruszony. Art. 105 K.p.a. stanowi kolejno, że: "§ 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. § 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym".

Po drugie, sąd wojewódzki nie wskazał, w kontekście wydania pozwolenia na użytkowanie, jaką decyzję organ odwoławczy miałby w tej sytuacji podjąć. Zważyć wszak należy, że katalog decyzji organu odwoławczego przewidziany jest dyspozycją art. 138 k.p.a. i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji obejmował decyzje: 1) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, 2) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczeniu co do istoty sprawy, 3) o uchyleniu zaskarżonej decyzji i o umorzeniu postępowania I instancji w całości albo w części, 4) o umorzeniu postępowania odwoławczego, 5) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wedle art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W zakwestionowanym skargą kasacyjną wyroku nie wskazano kierunku rozpoznania sprawy, czym niewątpliwie uchybiono obowiązkowi z art. 141 § 4 P.p.s.a. . Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie, Sąd podziela te poglądy, w których wskazuje się, że naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. może być niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania, bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwe do wykonania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., II FSK 1103/11, LEX nr 1269895).

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wniosku skarżącego o uchylenie, jako pozostających w granicach sprawy, decyzji zapadłych w wyniku wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego tj. decyzji Starosty Piaseczyńskiego o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz decyzji organu odwoławczego utrzymującej ją w mocy. Skoro w uzupełnieniu skargi wskazano, że w obrocie prawnym funkcjonują decyzje wydane w granicach sprawy administracyjnej, przeto mając świadomość następczych skutków kontrolowanej przez siebie decyzji winien co najmniej kwestię te rozważyć, a nie ograniczać się do stwierdzenia, że decyzje takie pozostają obrocie prawnym. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (...) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, ONSAiwsa 2012/6/101).

Nie są z kolei trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1, 80, 104 § 2, 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przede wszystkim dlatego, że to sąd I instancji uwzględniając skargę Spółki [...] uchylił decyzję kasatoryjną Wojewody Mazowieckiego, który to organ z kolei uznał, że uchybień natury procesowej w aspekcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art./. 7 i 77 K.p.a.) dopuścić się miał organ I instancji. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 105 K.p.a., skoro to sąd I instancji z powołaniem się na cyt. przepis uchylił decyzję organu odwoławczego, choć istotnie z uzasadnienia wyroku nie sposób dociec, jaką decyzję w ocenie sądu wojewódzkiego wydać powinien wojewoda stwierdzając udzielenie pozwolenia na budowę. Część z zarzutów wymienionych w pkt I lit. a ppkt iii, iv, v, vi skargi kasacyjnej, sformułowanych jest w sposób wskazujący, że ich adresatem zdaje się być nie sąd wojewódzki, ale skarżony uprzednio Wojewoda Mazowiecki. Z tej samej przyczyny chybiony jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wskutek jego niezastosowania. Przypomnieć należy, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, aby odnieść miał zamierzony skutek, winien wskazywać na to, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro uprzednio w skardze Spółka [...] wnosiła o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego i skarżony wyrok żądaniu temu zadośćuczynił, skuteczność podniesionych zarzutów naruszenia przepisów procesowych wymagałaby wskazania, że eksponowane naruszenia "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Uzasadnienie powyższych zarzutów nie wypełnia przesłanki z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. .

Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozp. MI z 2002 w aspekcie braku wyjaśnienia zasadności przyznania osobom wnoszącym odwołanie przymiotu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Niesporne jest, że Spółka kwestionuje, aby J.P., A.P. oraz A.S. przysługiwał przymiot strony postępowania. Ta kwestia stanowi o sednie sprawy, wszak odwołanie od decyzji przysługuje stronie postępowania, w przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę katalog stron wyznacza w sposób szczególny norma art. 28 ust. 2 uPb. Umknęło uwadze sądu wojewódzkiego, że GINB decyzją z [...] września 2010 r. stwierdzając nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2007 r. umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do J.P., A.P. oraz A.S. stwierdził że postępowanie zakończone powyższą decyzją przeprowadzono z rażącym naruszeniem przepisów procesowych mających "niewątpliwie wpływ na ustalenie przymiotu strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę" (...) w stosunku do w/w osób, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzją GINB, której nie zaskarżono, związany był Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpoznający wniesione odwołania. Wprawdzie o tej decyzji wspomniano przy rekapitulacji stanu faktycznego, niemniej przy ocenie trafności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. zagadnienie to nie znalazło miejsca w wywodach sądu wojewódzkiego. Innymi słowy istotne jest przesądzenie, czy osobom tym skutecznie służyło prawo do wniesienia odwołania od źródłowego pozwolenia na budowę. Trafnie przy tym wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, że nakaz wyjaśnienia statusu tych osób wynikał z wyroku WSA w Warszawie z 31 marca 2006 r., VII SA/Wa 75/07.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie ponownie przeanalizuje argumentację, wnioski i zarzuty skargi, a swoje orzeczenie prawidłowo, uwzględniając wymogi z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadni. Sąd wojewódzki weźmie pod rozwagę wydanie decyzji zależnych od decyzji zaskarżonej i ich zakwestionowanie skargą zawisłą do sygn. VII SA/Wa 190/12 w aspekcie dopuszczalności zastosowania konstrukcji łącznego rozpoznania spraw w trybie art. 111 § 2 P.p.s.a. .

Te okoliczności nakazywały uznać skargę kasacyjną za uzasadnioną, co z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 206 P.p.s.a. .