Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1482/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedziba w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 643/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedziba w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 643/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z/s w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Burmistrz Miasta D. ustalił na wniosek [...] Sp. z o.o, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wyciągu narciarskiego – wymiana wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy 6 - osobowy typu Doppelmayer wraz z przyłączem energetycznym, systemem naśnieżania i urządzeniami technicznymi, na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w Z., Gmina D.

Następnie, na wniosek inwestora z dnia 9 lipca 2008 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 155 K.p.a., Burmistrz Miasta D. zmienił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. w następujący sposób: "treść dotychczasowa w wierszach 19 i 25 na stronie pierwszej oraz 17 na stronie trzeciej zastępuje się następująco:

- wiersz 19 na str. 1 – [...],[...] oraz [...] obręb Z. w D.,

- wiersz 25 na str. 1 – oznaczonych geodezyjnie nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...],

- wiersz 17 na str. 3 – [...],[...],[...],[...] oraz [...] obręb Z. w D."

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nastąpiła w związku z faktem ominięcia w decyzji działki nr [...] obręb Z., na której zlokalizowane będą urządzenia techniczne (stacja trafo, sterownia, pompownia) obsługujące projektowany wyciąg.

Na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność ww. postanowienia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r., zmieniającego decyzję tegoż Burmistrza z dnia [...] czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy.

W ocenie Kolegium weryfikowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 155 K.p.a. Po analizie akt sprawy Kolegium doszło do przekonania, że strony nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. i nie wyraziły zgody na jej zmianę, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Nadto Kolegium wskazało, że zmiany decyzji dokonano w niewłaściwej formie – powinna być decyzja, stosownie do treści art. 154 § 2 w zw. z art. 155 K.p.a. Podniosło także, że jego zdaniem, tryb nadzwyczajny określony w art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, jako decyzji związanej, był niedopuszczalny.

Dalej Kolegium wskazało, że zmiana przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. była niedopuszczalna również z tego powodu, że poprzez dodanie nowej nieruchomości zmieniono w sposób istotny przedmiot decyzji zmienianej. W dniu 9 lipca 2008 r. inwestor złożył wniosek o zmianę ostatecznej wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, wnosząc o uwzględnienie w decyzji działki nr [...], na której będą zlokalizowane urządzenia techniczne (stacja trafo, sterowania i pompownia). W ocenie Kolegium, wobec takiego brzmienia wniosku nie było możliwości dokonania zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 K.p.a. Zdaniem Kolegium przepis ten umożliwia zmianę decyzji na mocy której strona nabyła prawo, jeśli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Aby można było zastosować ten nadzwyczajny tryb do zmiany decyzji o warunkach zabudowy, nowa decyzja musiałaby dotyczyć tego samego przedmiotu. Tymczasem dodanie nowej nieruchomości do ustalonych już ostatecznie warunków zabudowy powoduje, że zmianie ulegnie przedmiot decyzji. To z kolei oznacza, że warunki zabudowy dla nowego zamierzenia, stosownie do art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powinny być ustalone w drodze postępowania prowadzonego na podstawie tej ustawy i w oparciu o nowy wniosek, a nie w drodze zmiany decyzji.

Na skutek złożonego przez inwestora wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium w W. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy, która to decyzja została zmieniona przez weryfikowane postanowienie. W tej sytuacji postanowienie Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r. zmieniające powyższą decyzję nie może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym i słusznie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Niezależnie od powyższego stwierdzenia, Kolegium w całości podzieliło ocenę materiału dowodowego i twierdzenia Kolegium zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. o rażącym naruszeniu prawa przez Burmistrza Miasta D. poprzez zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w niedopuszczalnej prawem formie (postanowieniem), a także niespełnienie łączne wszystkich przesłanek z art. 155 K.p.a., koniecznych do zmiany decyzji.

Zdaniem Kolegium, powyższe naruszenia prawa mają charakter rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i uprawniają Kolegium do stwierdzenia nieważności postanowienia, a tym samym wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Na powyższe postanowienie skargę wniósł [...] Sp. z o.o. z/s w Z., zarzucając naruszenie:

1/ art. 155 K.p.a., wyrażające się przyjęciem nieprawidłowej przesłanki zastosowania trybu nadzwyczajnego z art. 155 K.p.a. poprzez uzależnienie jego dopuszczalności od zgody podmiotów innych niż strona, która nabyła prawa na podstawie zmienianego postanowienia tudzież decyzji;

2) art. 155 K.p.a., wyrażające uznanie decydującego charakteru nazewnictwa, nie zaś treści wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję Burmistrza Miasta D.;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na przyjęciu rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji w zakresie zmiany decyzji związanej, mimo że ocena taka opiera się o dyskusyjny, tak obiektywnie, jak i w praktyce orzeczniczej, pogląd prawny o zakazie zmian decyzji związanych;

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru stwierdzonych przez Kolegium naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowane postanowienie Burmistrza Miasta D., mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanego postanowienia Burmistrza Miasta D. wskazują, że na podstawie unieważnianego postanowienia w sprawie warunków zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem społecznym, ani też interesem osób trzecich, oraz że skutki tego postanowienia wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanego postanowienia Burmistrza Miasta D.

Stawiając powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., stwierdzającego nieważność postanowienia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r., w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie warunków zabudowy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że postanowienie Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r. zmieniające decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dalej Sąd wyjaśnił, że niesporne jest w sprawie, iż postanowienie Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wydane zostało w trybie art. 155 K.p.a. Zaś uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o ten przepis możliwa jest jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1/ istnieje decyzja ostateczna; 2/ za jej uchyleniem lub zmianą powinien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony; 3/ strona postępowania wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 4/ w przepisach ustaw szczególnych nie istnieją przeciwwskazania do zmiany lub uchylenia decyzji. Wskazał także, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, iż decyzje podejmowane na podstawie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu należy wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. organ administracyjny nie jest obowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 155 K.p.a. i zasadnie przyjęło, że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony, przez zgodę strony o której mowa w omawianym przepisie, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zgoda taka musi być zaś wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji. Zatem decyzja wydana z naruszeniem wymogu ustawowego, czyli braku zgody stron, stanowi rażące naruszenie reguł zachowania się przez organ przy zmianie ostatecznej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji oczywiste jest, że opisana wyżej decyzja Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strony tegoż postępowania nabyły prawo. Jeżeli tak, to jej zmiana może nastąpić tylko i wyłącznie za zgodą wszystkich stron. Trafnie zatem przyjęto, że powyższe stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Nadto Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miał także zapadły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu wyrok z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 642/11, a która to okoliczność znana jest Sądowi z urzędu. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę skarżącej Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy, czyli decyzji zmienionej opisanym wyżej postanowieniem tegoż Burmistrza z dnia [...] lipca 2008 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w Z. Zakwestionowany wyrok zaskarżono w całości i zarzucono mu w oparciu o treść art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z treścią art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w wyniku przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i rozumienia obowiązków procesowych organu podatkowego wyrażonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji błędów w postępowaniu przed organem administracyjnym, wyrażające się in concreto:

naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na braku przeanalizowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rażącego charakteru stwierdzonych przez ten organ uchybień postanowienia Burmistrza Miasta D. (nr [...]) w kontekście racji ekonomicznych i gospodarczych oraz skutków wywołanych przez decyzję i analizowane postanowienie, które to skutki przemawiają za brakiem przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nieważności analizowanego postanowienia;

naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na uznaniu rażącego charakteru stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowane postanowienie Burmistrza Miasta D., mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanego postanowienia Burmistrza Miasta D. wskazują, że na podstawie unieważnianego postanowienia w sprawie warunków zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem społecznym, ani też interesem osób trzecich oraz że skutki tego postanowienia wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanego postanowienia Burmistrza Miasta D.;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niedostatecznym rozważeniu przez Sąd I instancji zarzutów skargi złożonej przez stronę, wyrażające się brakiem rozważanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. treści art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie przepisu art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wskazane w orzeczeniu Sądu uchybienia popełnione przy wydawaniu postanowienia zmieniającego decyzję o warunkach zabudowy nie przekonują o jego rażącej sprzeczności z prawem, czym Sąd ten naruszył szereg przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę błędów popełnionych przez organ administracyjny kontrolujący ostateczne postanowienie zmieniające decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem strony skarżącej zarówno zakwestionowany wyrok, jak i kontrolowane orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sprzeciwia się regule, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, że obowiązywanie tej decyzji wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem Spółki ziszczenie się podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zależy także od oceny skutków wydanej decyzji. A skoro na skutek wydanego postanowienia przez Burmistrza Miasta D. interes żadnego podmiotu nie ucierpiał, a z bazy turystycznej stworzonej przez Spółkę korzysta znaczna część społeczności lokalnej oraz tysiące narciarzy - turystów, co przyczynia się także do rozwoju regionu, to o rażącym naruszeniu prawa przez weryfikowane postanowienie nie może być mowy. Okoliczności te winny być wzięte przez Sąd pod uwagę jako istotne, co powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia zmieniającego.

W tym kontekście, zdaniem skarżącej kasacyjnie, istotnego znaczenia nabierają przedstawione w toku postępowania fakty, a mianowicie to, że:

1/ skarżąca Spółka uregulowała sytuację prawną gruntów zajętych na użytek inwestycji, uprzednio przeznaczonych do produkcji leśnej,

2/ aktualnie inwestycja jest zgodna z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz

3/ zrealizowana inwestycja odwiedzana jest licznie przez turystów i osoby zainteresowane czynnym wypoczynkiem narciarskim.

Powyższe, w ocenie Spółki, przemawia za tym, że weryfikowane postanowienie nie może zostać uznane za sprzeciwiające się prawidłowości obrotu. W tej sytuacji uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób dostateczny zarzutów skargi, tj. nie rozważył kwestii naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. treści art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotowy środek odwoławczy należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jego treści zarzutami.

Skarga kasacyjna kwestionuje wyrok Sądu pierwszej instancji wskazując generalnie na brak przeanalizowania przez SKO w W. jak i Sąd pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia rażącego charakteru stwierdzonych uchybień postanowienia Burmistrza D. w kontekście racji ekonomicznych i gospodarczych oraz skutków wywołanych decyzją i postanowieniem zmieniającym tę decyzję w trybie art. 155 K.p.a., które to skutki zdaniem skarżącego kasacyjnie przemawiają za brakiem przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nieważności analizowanego postanowienia.

Zarzuty te, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji dokonana został prawidłowo przy uwzględnieniu wszystkich elementów niezbędnych do przyjęcia rażącego naruszenia prawa związanego z wydaniem postanowienia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, LEX nr 1233163) o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Takie też kryteria oceny legalności, wydanego w postępowaniu nieważnościowym zaskarżonego postanowienia stwierdzającego nieważność podjętego w trybie art. 155 K.p.a. postanowienia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie dokonania zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r., doprowadziły do prawidłowego zastosowania konstrukcji prawej z art. 151 P.p.s.a., a więc oddalenia skargi wobec braku przesłanek jej uwzględnienia.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Jednakże takich naruszeń w tej sprawie brak, tym bardziej, że wskazywane w skardze naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. dotyczące nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie miało miejsca. Motywy zaskarżonego postanowienia posiadają prawidłową i do tego rozbudowaną argumentację wyjaśniającą przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Zatem o naruszeniu wskazanej wyżej normy procedury administracyjnej nie ma mowy, co zostało również prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei jedynie informacyjnie zauważyć należy, że ewentualne naruszenie przepisu prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiącego przecież podstawę materialno-prawną zaskarżonego postanowienia nie uzasadniałoby zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W tej sprawie zmieniono w trybie art. 155 K.p.a. decyzję nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy 6-osobowy typu Doppelmayer, wraz z przyłączem energetycznym, systemem naśnieżania i urządzeniami technicznymi, na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz [...] obręb Z. w D. w związku z faktem ominięcia w decyzji działki nr [...] na której zlokalizowane będą urządzenia techniczne (stacja trafo, sterownia, pompownia). Uczyniono to postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...].

Natomiast istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 K.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 K.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie.

Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne - porównaj wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10. Natomiast uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Nadto podkreślić należy, iż aby można było zastosować przepis art. 155 K.p.a., również przepisy szczególne, tj. przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę orzekania w konkretnym stanie faktycznym, muszą dopuszczać swego rodzaju możliwość wyboru przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym jeżeli przepisy wprost określają obowiązki, organ musi się do nich stosować.

Jak powszechnie przyjmuje się w trybie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane nie tylko decyzje wadliwe, ale również decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony – wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA 1048/86, publikowany ONSA 1987, nr 2, poz. 50. Nie można natomiast w trybie art. 155 K.p.a. dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności - wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 1892/92, publikowany ONSA 1994, nr 3, poz.116. Do eliminacji decyzji bądź postanowień dotkniętych kwalifikowanymi wadami służy bowiem tryb stwierdzania ich nieważności.

Decyzja rażąco naruszająca prawo to decyzja, która nie może egzystować w demokratycznym państwie prawa ze względu na jej oczywistą bezprawność wyrażającą się w załatwieniu części lub w całości sprawy wbrew obowiązującemu dla tej sprawy stanowi prawnemu.

W rozpoznawanej sprawie, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób rażący zastosowano konstrukcję prawną zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. Przede wszystkim zasadnie uznał organ administracji, iż strony postepowania nie były zawiadomione o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania w sprawie zmiany decyzji i nie wyraziły zgody. Jak trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji stanowi to wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Niezależnie od powyższego rażące naruszenie prawa wobec postanowienia z dnia [...] lipca 2008r. przejawia się w tym, że z naruszeniem art. 154 § 2 w zw z art. 155 K.p.a. dokonano zmiany decyzji w formie postanowienia, jak też zmiany dokonano wobec decyzji o warunkach zabudowy, która jest aktem związanym, natomiast tryb z art. 155 K.p.a. może być zastosowany wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, ponadto poprzez zmianę związaną z dodanie nowej nieruchomości objętej zainwestowaniem zmieniono istotny przedmiot decyzji zmienianej. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – porównaj wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1840/11, LEX nr 1264615, decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Poza tym na co należy jeszcze zwrócić uwagę przepis art. 155 K.p.a., co zostało już wyżej powiedziane, nie może mieć zastosowania wobec decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a przecież decyzja poddana zmianie, tj. decyzja Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co zwracał uwagę również Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku.

Tym samym dotychczasowe rozważania wskazują na to, że wszystkie niezbędne elementy zaistnienia rażącego naruszenia prawa, a więc oczywistość naruszenia w tej sprawie art. 155 K.p.a., charakter tego przepisu, podobnie jak i racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołało kontrolowane rozstrzygnięcie pozwalają przyjąć, że mamy w sposób oczywisty do czynienia z rażącym naruszeniem prawa wobec wydanego postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. w trybie art. 155 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej za stwierdzeniem nieważności przemawiają również racje społeczno-gospodarcze. Ocena skutków społeczno-gospodarczych wskazuje w tej sprawie na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności. Trafnie bowiem przyjęto w zaskarżonej decyzji, a za nim uczynił to Sąd pierwszej instancji, że generalnie społeczno-gospodarcze skutki tych naruszeń należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Odmienna wykładnia tej normy wskazywałaby na naruszenie podstawowej zasady państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawą państwa prawnego jest to, że władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko co im prawo dozwala lub nakazuje, obywatele zaś mogą czynić to wszystko czego im prawo nie zakazuje. Skala naruszeń prawa związanych z zastosowaniem art. 155 K.p.a., oczywistość tych naruszeń, nie pozwalają inaczej ocenić tych skutków wywołanych podjętym postanowieniem jak tylko niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Rażące naruszenie prawa ma zatem umocowanie w konstytucyjnej zasadzie praworządności, z której przy konflikcie pomiędzy praworządnością a ochroną praw nabytych, przewagę należy przyznać ochronie praworządności.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż kwestie związane z uregulowaniem przez skarżącą Spółkę sytuacji prawnej gruntów zajętych na użytek analizowanej inwestycji, aktualna zgodność inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy liczne zimowe odwiedziny zrealizowanej przez Spółkę inwestycji przez turystów, w żadnym wypadku nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w tej sprawie, przede wszystkim z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności dotyczy stanu faktycznego i prawnego z chwili podejmowania rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji (czy też postanowienia) jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, decyzja (postanowienie), której stwierdzono nieważność, podjęta została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była rozstrzygana decyzją ostateczną (postanowieniem), lecz zbadanie zaistnienia przesłanek nieważności, o których wyżej wspomniano. Niewątpliwie co do zasady w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Oceny prawidłowości decyzji ostatecznej (postanowienia) w omawianym wyżej zakresie dokonuje się wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (lub postanowienia). Natomiast wskazywane wyżej przesłanki zaistniały już po wydaniu kwestionowanego postanowienia, tym samym nie mogą wpływać na ocenę istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Zatem w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro prawidłowo uznano, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa w sposób niesporny zaistniała w odniesieniu do postanowienia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] lipca 2008 r. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest zatem oczywiście nieusprawiedliwiony.

Podobnie jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a dotyczy granic orzekania i stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami – porównaj wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, LEX nr 183144. Niewątpliwie co do zasady przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Poza tym sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej wyznaczającej zakres sądowej kontroli legalności wykonywania administracji publicznej przeprowadził prawidłową kontrolę i trafnie ocenił zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. W tym zakresie brak jest zastrzeżeń, a wskazywane przez stronę skarżącą uchybienia nie miały miejsca, co już wyżej podniesiono.

Z kolei norma art. 141 § 4 P.p.s.a. określa, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Uwzględniając normatywną treść ww. przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia wymogi wskazanego artykułu. Uzasadnienie to precyzyjnie wskazuje przesłanki nieuwzględnienia skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, wyjaśniając powody zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 P.p.s.a. W tej sytuacji nie sposób uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zakwestionowanego wyroku.

Na koniec jedynie informacyjnie zauważyć należy, że w petitum skargi kasacyjnej strona wnosząca ten środek odwoławczy powołuje się na błędną wykładnię i rozumienie cytat: "obowiązków procesowych organu podatkowego" - koniec cytatu, który to organ w tej sprawie nie występuje. Stąd stwierdzenie takie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywistą omyłkę pisarską.

Tym samym w świetle przedstawionych wyżej rozważań podniesione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.