Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2230/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. L. i J. L. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej realizowanych przy współudziale środków mieszkańców 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2) zasądza od Rady Gminy M. na rzecz skarżących kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 kwietnia 2006 r. Z. L. i J. L.- powoływani dalej jako "Skarżący" działając w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwali Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...]w sprawie określenia zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej realizowanych przy współudziale środków mieszkańców. W wezwaniu podniesiono, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy M. została podjęta na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W uchwale tej ustalono wysokość partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji odpowiednio po 1500 zł.

Z tytułu prawa przyłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ustalono opłatę w wysokości 1.000 zł, podobnie z tytułu prawa przyłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej ustalono opłatę w wysokości 1.000 zł. W uchwale Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2001 r. wskazano również, że opłaty i należności na poczet budowy wodociągu i kanalizacji winny być wpłacone przed rozpoczęciem inwestycji.

W ocenie Skarżących przepisy ustawy o gospodarce komunalnej i samorządzie gminnym nie upoważniają rad gmin do podejmowania uchwał obciążających mieszkańców, w tym właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości należnościami finansowymi w ramach partycypacji w kosztach budowy inwestycji gminnych. Wskazano też, że jakiekolwiek obciążenia publicznoprawne obywateli muszą wynikać z przepisów ustawowych. W ocenie Skarżących ustalenie wysokości specyficznych opłat lokalnych związanych z budową infrastruktury jest niczym innym jak bezprawnym podatkiem wprowadzonym bez podstawy prawnej. W swoim wystąpieniu Skarżący powołali się na liczne orzecznictwo sądowe dotyczące braku kompetencji gminy do wprowadzania w drodze uchwał powszechnie obowiązujących opłat o charakterze publicznoprawnym.

W wezwaniu do usunięcia prawa Skarżący wskazali na przepisy art. 143 do 148 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w których ustalono opłatę adiecencką. W ich opinii tylko w obowiązku poniesienia tej opłaty można upatrywać podstawy prawnej do obciążania mieszkańców gminy częścią kosztów budowy infrastruktury technicznej.

Pismem z dnia 29 maja 2006 r. Rada Gminy w M. poinformowała Skarżących, że ze względu na brak podstaw do uchylenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy - odrzuciła skargę. W powyższym piśmie Rada Gminy podniosła, że uchwała z dnia [...] listopada 2001 r. nie ma charakteru podatkowego, stąd też nie wynika z niej wprost obowiązek wnoszenia na rzecz Urzędu Gminy stosownych opłat. W odpowiedzi na usuniecie naruszenia prawa podniesiono także, że budowa przyłącza wodno - kanalizacyjnego przeprowadzona została na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W dniu 14 czerwca 2006 r. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2001 r. W skardze wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi przytoczono podnoszone uprzednio zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej do nakładania przez Radę Gminy opłat o charakterze przymusowym oraz naruszenia przepisów prawa poprzez bezprawne przyjęcie przez Radę Gminy kompetencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący powołali przy tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych i powszechnych dotyczących braku kompetencji gminy do nakładania w drodze uchwał opłat o charakterze publicznoprawnym, a także braku kompetencji Rady Gminy do wprowadzenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W skardze podniesiono także, iż odpowiedź Rady Gminy nie miała należytej formy, co zdaniem Skarżących stanowiło naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy M. wnosząc o oddalenie skargi wskazała, że kierując się dobrem mieszkańców i zasadą równości i sprawiedliwości społecznej określiła jednolitą wysokość partycypacji w kosztach realizacji inwestycji dla wszystkich posiadaczy nieruchomości bez względu na długość przyłącza. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono także, że państwo Z. i J. L. wyrażając chęć podłączenia do posesji do sieci wodnokanalizacyjnej podpisali umowę, w której przejęli zobowiązanie partycypacji w kosztach inwestycji w łącznej wysokości 3.000,00 zł, zaś Wójt Gminy zobowiązał się do wykonania przyłącza na posesję zgodnie z dokumentacją techniczną.

W przesłanej odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie stanowi prawa miejscowego i nie nakłada na mieszkańców obowiązku wnoszenia opłat o charakterze publicznoprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych uchwał stanowiących akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, oraz decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego aktu prawem.

Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2001 r. podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie określenia zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej realizowanych przy współudziale środków mieszkańców.

Na podstawie powyższej uchwały wskazano, że właściciele nieruchomości ze względu na uczestnictwo w kosztach realizacji inwestycji winni wpłacić na rachunek bankowy Urzędu Gminy M. ustalone kwoty w ramach partycypacji w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji. Rada Gminy M. w podjętej uchwale ustaliła także opłaty z tytułu prawa przyłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Analiza poszczególnych przepisów powyższej uchwały jednoznacznie wskazuje, iż jest ona aktem prawa powszechnie obowiązującego. Warto podkreślić, iż zgodnie z poglądami orzecznictwa jeżeli uchwała rada gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego (vide orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. Sygn. akt I SA 2160/01).

W ocenie Sądu w przepisach zaskarżonej uchwały Rady Gminy zawarto szereg przepisów o charakterze generalnym. Adresatami tych norm są właściciele nieruchomości na terenie gminy M.. Nie są to zatem normy wewnętrzne, obowiązujące wyłącznie w danym układzie administracji publicznej, lecz adresowane do mieszkańców gminy.

Ze względu na to, iż skarga na przedmiotową uchwałę Rady Gminy stanowiącą akt prawa miejscowego została złożona w 2006 r. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię formalną związaną z zagadnieniem ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności uchwały Rady Gminy. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przepis ten został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552) w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyrazy "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Tym samym w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, stanowiących zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zniesiono czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania ich z obiegu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia.

Właśnie ze względu na powszechnie obowiązujący charakter tych aktów standardy związane z ich kontrolą zostały zrównane z zakresem oceny aktów normatywnych obowiązujących na terenie całego kraju, które są poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Przedmiotowa nowelizacja weszła w życie z dniem 15 lipca 2000 r. Z powodu braku odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia.

Wobec tego rozpatrując skargę państwa Z. i J. L., Sąd mógł orzec w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 p.p.s.a jeżeli stwierdził przesłanki do uwzględnienia skargi na zaskarżoną uchwałę Rady Gminy M..

Na uwagę zasługuje także to, iż ustawa o samorządzie gminnym nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wskazano jednak, że należy w tym przedmiocie odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa", należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § Kpa (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2; wyrok NSA z 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, "Wspólnota" 1991, nr 26, s. 14; wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., II SA/Wr 157/99, nie publikowany). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że na podstawie konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż uchwała Rady Gminy dotycząca zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej realizowanych przy współudziale środków mieszkańców, została wydana bez podstawy prawnej. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podzielił stanowisko Skarżących, iż w ówczesnym stanie prawnym nie istniały przepisy, które upoważniałyby gminę do wprowadzania opłat za partycypowanie w kosztach inwestycji gminnej, a także opłat za prawo do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wykracza poza te prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie przyjęto bowiem, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSN iAPiUS 1996, nr 6, poz. 80), a także wprowadzanie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r. Sygn. akt I SA 85/03 Lex Nr 121772).

Trzeba także dodać, iż w tym zakresie sytuacja prawna nie uległa radykalnej zmianie po wejściu w życie ustawy z 20 grudnia 1996 r. gospodarce komunalnej, która wyposażyła organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w kompetencje do stanowienia o wysokości cen i opłat oraz sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek samorządowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy.

Podkreślić także należy, iż powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie mógł być podstawą prawną przedmiotowej uchwały. Zgodnie z tym przepisem jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak z tego wynika, powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W tych okolicznościach nie może więc budzić najmniejszej wątpliwości sam fakt braku podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za zamiar (prawo) podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także wprowadzenia obowiązku ponoszenia określonych kosztów budowy sieci wodnokanalizacyjnej.

W cyt. przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za korzystanie z urządzeń wodnokanalizacyjnych, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do tych urządzeń.

Podobne stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA 2320/00 (z glosą aprobującą Wojciecha Chróścielewskiego i Jana Pawła Tarno), gdzie podano, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia, drogą regulacji prawnych powszechnie obowiązujących opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej.

Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego ustalonych w drodze uchwały Rady Gminy wysokości wpłat na rzecz kosztów budowy wodociągu i kanalizacji, a także prawa przyłączenia do wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, Sąd podzielił pogląd wyrażony w doktrynie prawa, iż opłaty te nie posiadają cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie są opłatami przymusowymi. Należy jednak podkreślić, iż powyższym opłatom towarzyszy w zasadzie pewnego rodzaju "przymus życiowy", bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością.

Z tego też powodu opłat tych nie można uznać za dobrowolne. W związku z tym, argumenty zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a także podnoszone w odpowiedzi na skargę o dobrowolności opłat z tytułu partycypacji w kosztach inwestycji gminnych oraz opłat za prawo przyłączenia do wodociągu i kanalizacji nieruchomości są całkowicie pozbawione zasadności.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat publicznoprawnych) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

Zakwestionowane w skargach opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej mieszkańcom gminy daniny publicznej, ujętej w postaci "udziału" we wspólnej inwestycji, a także opłaty publicznoprawnej za prawo do podłączenia do przyłączy. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu i kanalizacji. Nie można w tej sytuacji traktować ich jako należności o charakterze cywilnoprawnym. Nie świadczy też o takim charakterze § 5 przedmiotowej uchwały. Cywilnoprawny charakter umowy ma bowiem miejsce tylko wówczas, gdy zostaje ona zawarta pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z pełnej swobody kontraktowej. Trudno w niniejszej sprawie mówić o równości stron umowy w sytuacji, kiedy w zapisach § 1, § 2, § 3, § 4 powołanej uchwały Rady Gminy zostały z góry narzucone pewne rozwiązania świadczące o wykorzystaniu przez gminę swego władztwa publicznego (np. obowiązek wpłacenia opłat i należności, o których mowa w zaskarżonej uchwale przed rozpoczęciem inwestycji).

Sąd zgodził się także z poglądem Skarżących, iż chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej m.in. sieci wodociągowej, kanalizacyjnej budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których wybudowanie niewątpliwie zwiększa wartość nieruchomości są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepisy regulujące kwestię opłat adiacenckich (art. 143-148 tej ustawy).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w szczególności brak podstawy prawnej do wydania niniejszej uchwały, zaskarżoną uchwałę uznano za wadliwą.

Ze względu na dyspozycję przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.