Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3074/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: w zw. z art. 233 § 1 i 227
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 106 § 5; art. 141 § 4 , art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lt. b i art. 7 pkt 1 Uoz.
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 510/13 w sprawie ze skargi K. S. i K. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącej K. L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 510/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę K. S. i K. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to WSA w Warszawie, z akt sprawy wynika, że Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2011 r., l.dz. [...], nakazał K. L. doprowadzić zabytek - strefę ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny" do jak najlepszego stanu poprzez rozbiórkę zabudowy tarasu w budynku przy ul. [...] w Warszawie, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) po rozpatrzeniu odwołania K. L., decyzją z dnia [...] września 2011 r., l.dz. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu I instancji została uchylona, ponieważ organ konserwatorski nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, przez co naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.). Organ odwoławczy wyłuszczył, że w chwili podejmowania nakazu właścicielkami nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, położonej na dz. ew. nr [...], były K. L., K. S., a także M. G. Tymczasem organ I instancji nie doręczył zaskarżonej decyzji M. G.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., l.dz. [...], Stołeczny Konserwator Zabytków nakazał K. L. doprowadzić zabytek - strefę ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny" do jak najlepszego stanu poprzez rozbiórkę zabudowy tarasu w budynku przy ul. [...] w Warszawie, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Z uwagi na zakres wykonanych prac organ na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm., dalej Uoz) wydał decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez nakazanie rozbiórki zabudowy tarasu w określonym terminie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. L.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zabytkiem podlegającym ochronie jest historyczny układ urbanistyczny i zespół budowlany, w granicach w niej określonych. W ocenie Ministra historyczny układ urbanistyczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt lit. b Uoz, jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Zatem, układ urbanistyczny może zostać objęty formą ochrony zabytków przewidzianą w art. 7 ww. ustawy, w tym może zostać wpisany do rejestru zabytków. W takim przypadku ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzeni pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, determinujący ogólny wygląd i kształt zespołu budowlanego. Dlatego też, pomimo, że budynki znajdujące się na terenie takiego układu i zespołu budowlanego, nie są objęte indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, to są objęte ochroną konserwatorską jako zasadniczy element tworzący historyczny układ urbanistyczny. W związku z powyższym w ocenie organu podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru - w tym przypadku całego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego - wymaga uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego.

Skargi na powyższą decyzję złożyły K. S. oraz K. L. K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2012 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 13, art. 36 ust. 1 pkt 11 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz. Skarżąca K. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz zasądzenie kosztów postępowania, również zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepisy art. 3 pkt 12, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz poprzez błędne uznanie, że objęcie ochroną układu urbanistycznego oznacza samo przez się, iż ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Nadto w ocenie skarżącej K. L. organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił, z czego miałaby wynikać ochrona budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie. Ponadto w ocenie skarżącej organ administracji naruszył przepisy art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a., albowiem nie zapewnił udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością przy ul. [...] w Warszawie.

W odpowiedziach na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sąd połączył sprawy ze skarg K. S. i K. L. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy piśmie z dnia 20 września 2013 r. nadesłał dokumenty, z których wynika, że ul. [...] w Warszawie jest objęta historycznym układem urbanistycznym "Żoliborz Historyczny".

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew zarzutom skarg przeprowadzone postępowanie nie naruszyło zasad wskazanych przez skarżące, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu I instancji nie jest również trafne stanowisko skarżących, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie powoduje objęcia ochroną elementów tworzących ten układ, a także, iż do objęcia ochroną poszczególnych elementów konieczne jest ich indywidualne wpisanie do rejestru zabytków. Sąd wojewódzki zauważył, że skarżąca K. L. bezzasadnie powołuje się na decyzję z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...], którą rzekomo poprzedni właściciel nieruchomości uzyskał zgodę na zbudowanie ram dla późniejszej szklanej konstrukcji wykonanej przez skarżącą. Z decyzji tej bowiem wynika, że udzielono zgody na dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w Warszawie, a nie na budowę oszklonego tarasu.

Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, ze organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w przepisach art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 45 ust. 1 Uoz. Wbrew zarzutom skargi sąd ten nie dostrzegł również takiego naruszenia zasady czynnego udziału strony, określonej w art. 10 § 1 K.p.a., aby mogło to wpłynąć na uznanie zaskarżonej decyzji za wadliwą w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa).

Skargą kasacyjną pełnomocnik działający w imieniu K. L., zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił mu:

A. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

naruszenie art. 141 § 4 Ppsa polegające na sprzeczności istotnych ustaleń sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że ochrona budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie wynika z dwóch podstaw tj. w związku z położeniem w obrębie historycznego układu urbanistycznego, jak również historycznego zespołu budowlanego, gdy z rejestru zabytków wynika, że "Żoliborz Historyczny", na terenie którego położony jest budynek przy ul. [...] w Warszawie stanowi jedynie historyczny układ urbanistyczny, co zostało potwierdzone odpisem decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [...] września 1980 r. złożonym do akt sprawy przez organ administracji;

naruszenie art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 i art. 227 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: K.p.c.), polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów w trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [...] września 1980 r. poprzez uznanie, wbrew brzmieniu "sentencji" tej decyzji i zapisom w rejestrze zabytków, że "Żoliborz Historyczny" stanowi historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na nie dostrzeżenie przez sąd I instancji naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., polegającego na przyjęciu, wbrew dowodom wskazanym w pkt 1 powyżej, iż "Żoliborz Historyczny" stanowi historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany;

naruszenie art. 113 § 2 Ppsa poprzez przeprowadzenie po zamknięciu rozprawy dowodu z dokumentu przesłanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - decyzji Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] września 1980 r., z którego ma wynikać, że "Żoliborz Historyczny", na terenie którego położony jest budynek przy ul. [...] w Warszawie, stanowi zarówno historyczny układ

urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany, a który to dokument nie był znany skarżącej;

naruszenie art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie odniesienie się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. tj. nie zapewnienie udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie;

B. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa tj. naruszenia prawa materialnego:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 3 pkt 12 Uoz w zw. z 6 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 7 pkt 1 tej ustawy polegającą na przyjęciu, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego powoduje objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, a także, że do objęcia ochroną poszczególnych elementów nie jest konieczne ich indywidualne wpisanie do rejestru zabytków, co spowodowało również naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 Uoz poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że odnoszą się one również do zobowiązań właściciela nieruchomości innej, niż indywidualnie wpisana do rejestru zabytków.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono na zasadzie art. 188 Ppsa o uchylenie zaskarżonego orzeczenie w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami w niej zawartymi.

Na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, zaś na podstawie art. 61 § 3 Ppsa wniosła o wydanie postanowienia o wstrzymaniu w całości wykonania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt: [...] zgodnie z argumentacją wskazaną w pkt I uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, jakoby skarżąca naruszyła art. 36 ust. 1 pkt 11 Uoz, gdyż na wykonanie prac przy budynku polegających na zabudowie szklanej istniejącego tarasu nie uzyskała ona pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W wyniku powyższego, organy administracji zastosowały wobec skarżącej przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, uznając, że uzasadnieniem dla powyższego jest położenie budynku przy ul. [...] w Warszawie w strefie ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny", która - zdaniem tak Stołecznego Konserwatora Zabytków, jak i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - stanowi "historyczny układ urbanistyczny i zespół budowlany". Sąd I instancji przychylił się do takiego stanowiska organów administracji, mimo tego, że organy wydające decyzje w niniejszej sprawie nie podały w uzasadnieniu żadnego z rozstrzygnięć, na jakiej podstawie uznały, że "Żoliborz Historyczny" stanowi zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany. Co więcej, WSA błędnie ocenił złożony przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokument w postaci odpisu decyzji z dnia [...] września 1980 r., na mocy której "Żoliborz Historyczny" został wpisany do rejestru zabytków.

Dalej podniesiono, że skoro sąd I instancji doszedł do przekonania, że nieruchomość położona przy ul. [...] w Warszawie znajduje się w strefie ochrony historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, właściciele nieruchomości sąsiednich winni uzyskać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, czy to prowadzonym w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 Uoz, czy też dotyczącym art. 45 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przewidującego sankcję za naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 3074/13 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej K. L. r. pr. M. K.-S. poinformowała, że nieruchomość, której dot. niniejsze postępowanie, została zbyta przez skarżącą kasacyjnie oraz pozostałych współwłaścicieli na rzecz J. D. M., obywatela Kanady. Następnie pismem z dnia 2 lipca 2015 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik skarżącej K. L. w odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 29 czerwca 2015 r. poinformowała, że nie cofa skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym złożył do akt odpis księgi wieczystej i wniósł o odroczenie rozprawy celem zawiadomienia aktualnego właściciela przedmiotowego lokalu na adres ul. [...] w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozprawę odroczyć i o nowym terminie zawiadomić strony i pełnomocników, a nadto J. D. M. na adres [...] Warszawa, ul. [...].

W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej. Pełnomocnik Ministra wnosił o jej oddalenie, zwalczając argumentację prezentowaną w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie przepisów postępowania wskazane w pkt 1-4 w istocie zmierzają do podważenia oceny faktycznej zawartej w zaskarżonym wyroku z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego odnośnie tego, że "Żoliborz Historyczny", na terenie którego położony jest budynek przy ul. [...] w Warszawie, stanowi historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany, z tych względów zarzuty te można rozpoznać łącznie.

Nie jest trafny w szczególności zarzut naruszenia przepisów art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 i 227 K.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji w zakresie, w jakim sąd ten określił konsekwencje ochrony konserwatorskiej wynikające z ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny" na mocy decyzji z [...] września 1980 r. Nie budzi w tym zakresie wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym utrzymanie decyzji ostatecznej wydanej na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury na podstawie art. 140 Uoz skutkowało koniecznością określenia zakresu ochrony udzielonej w tej strefie w świetle wymagań nowej ustawy. Jak wskazano w nazwie omawianej strefy ochrony konserwatorskiej dotyczyła ona "układu ulic i zabudowy", jednakże w jej uzasadnieniu jako powody jej utworzenia podkreślono wartości zabytkowe i historyczne wynikające z faktu, że poszczególne kolonie i osiedla Żoliborza stanowiące "jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w.". Wskazanie na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych nakazywało przyjąć – jak trafnie uznał sąd I instancji − że strefa ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny" spełnia zarówno warunki ochrony dla historycznego układu urbanistycznego, jak i historycznego zespołu budowlanego. Tego rodzaju stanowisko było prezentowane również we wcześniejszym orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 27 września 2012 r., II OSK 886/11). Do takich form nawiązał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2013 r., wskazując, że historyczny zespół budowlany należy m. in. łączyć z przyjętą na chronionym obszarze formą architektoniczną, stylem i zastosowanymi materiałami. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki ze względu na wyróżniające cechy tegoż zespołu (art. 3 pkt 13 cyt. ustawy). Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 Uoz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie takich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Powyższe nakazywało zatem w kontrolowanym postępowaniu uznać, że prace polegające na zabudowie tarasu w przedmiotowym budynku – jako działania mogące naruszyć przedmiot ochrony wynikającej z decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z [...] września 1980 r. − mogły nastąpić jedynie pod warunkiem uzyskania przez skarżącą zezwolenia na nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym objęcie ochroną konserwatorską zespołu budowlanego sprawia, że prace polegające na zabudowie tarasu w budynku należącym do chronionego zespołu należy traktować jako działanie prowadzące do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru w rozumieniu jakie temu pojęciu przypisuje art. 45 ust. 1 Uoz. Z tego względu rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zobowiązujące skarżącą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, na co zwrócił uwagę sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należało uznać za poprawne z punktu widzenia celów Uoz, uwzględniając że sankcji administracyjnej podlegała taka część prac (zabudowa tarasu), która w sposób istotny ingerowała w dotychczasowy wygląd budynku przy ul. [...] w Warszawie. Tym samym chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia granic swobodnej oceny dowodów wynikający z przepisu art. 233 § 1 K.p.c. Zarzutu naruszenia przepisu art. 227 K.p.c. ("Przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie") K. L. nie rozwinęła, przeto nie ma on znaczenia w sprawie.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa przez WSA w Warszawie nie jest zasadny. Cyt. przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 Ppsa jako podstawę zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy. Zauważyć jednak wypada, że chodzi tu o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niesporne jest, że pisemne uzasadnienie do wyroku sporządza się po jego wydaniu (ogłoszeniu), zatem wynik sprawy w postaci wyroku jest już znany. Z tych względów naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa wyjątkowo może stanowić o trafności tak ukształtowanego przepisem art. 174 pkt 2 Ppsa zarzutu kasacyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, nr 3, poz. 39) wskazano, że przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W motywach powyższej uchwały wskazano, że przez pojęcie stanu sprawy, wymaganego do ujawnienia w uzasadnieniu wyroku, rozumieć należy stan faktyczny sprawy przyjętej przez sąd. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób dostatecznie zrozumiały wyjaśniono motywy oddalenia skargi, nadto poddaje się ono kontroli instancyjnej. uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Kwestia natomiast czy w dostateczny sposób sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącą nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności nie ma znaczenia kwestia braku odniesienia się do zarzutów skarżącej co do braku zapewnienia udziału w postępowaniu innym podmiotom, skoro niewątpliwie skarżącej kasacyjnie taki udział w postępowaniu organy zapewniły.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 113 § 2 Ppsa. Zgodnie z art. 113 § 2 Ppsa "Można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne". Jak wynika z akt sprawy sąd a quo dopuścił dowód z dokumentu – decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 1980 r. – po zamknięciu rozprawy. Nie jest trafny argument skarżącej kasacyjnie, że dowód ten był niedopuszczalny, skoro strona go nie znała. Jak wynika to m. in. z uzasadnienia skarżonego wyroku, organ I instancji decyzją z [...] października 2009 r. odmówił K. L. zezwolenia na zabudowę tarasu przy ul. [...] w Warszawie. Podstawą tej odmowy była wola ochrony układu urbanistycznego z racji istnienia w/w decyzji ustanawiającej ochronę strefy konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny". Z tych względów chybione jest wywodzenie, iż skarżąca kasacyjnie nie znała dokumentu, publikowanego zresztą w internecie, zanim sąd wojewódzki dopuścił przeprowadzenie z niego dowodu poza rozprawą.

Przechodząc do oceny wymienionych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 12 Uoz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 7 pkt 1 tej ustawy, co spowodowało również – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszenie przepisów art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 Uoz, stwierdzić należy, że są one niezasadne. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz, w świetle którego, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Istota argumentacji przedstawiona w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenia prawa materialnego sprowadza się do błędnej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu przez sąd I instancji, że może być zastosowany także w stosunku do obiektu, który nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej, że powołany przepis nie mógł zostać zastosowany w tej sprawie z tego względu, że budynek przy ul. [...] w Warszawie, położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego "Żoliborza Historycznego", nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. W świetle art. 3 pkt 2 Uoz, zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 13 powołanej ustawy, zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. To, że każdy z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 Uoz), nie oznacza, że nie wpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten budynek jako zabytek nieruchomy. Ma to znaczenie zarówno w toku wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, jak i w toku podejmowania działań w celu zachowania zabytku. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m. in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji (por. wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., II OSK 216/11). W razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10). Wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodzi budynek przy ul. [...] w Warszawie oznacza, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Nie jest więc trafne stanowisko skarżącej, że jej nieruchomość nie była objęta taką ochroną jak zabytek wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie została dodatkowo wpisana do rejestru zabytków jako odrębny zabytek nieruchomy. Nieruchomość będąca budynkiem może być bowiem objęta różnymi formami ochrony, które determinują zakres ochrony tego budynku. Zabytkowy zespół budowlany lub budynek położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego może być objęty różnymi zakresami ochrony konserwatorskiej (które nie muszą się pokrywać) zależnymi od form ochrony, jakimi są objęte.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.