Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1075/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Służbie Więziennej.
article: § 5 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 132 poz 1235
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby  Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 410/09 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. L. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 410/09 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie (błędnie wskazanego jako Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie) z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż rozpatrując wniosek K. L. z dnia [...] grudnia 2008 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a konkretnie na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup mieszkania w K. przy ul. [...] o pow. użytkowej 59,8 m2, które nabył aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. i zamieszał w nim od dnia [...] listopada 2008 r., Dyrektor Zakładu Karnego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 85 ust. 1 i 3, art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), nie potwierdził spełnienia przez wyżej wymienionego funkcjonariusza warunków do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i w sytuacji, gdy lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast z poczynionych ustaleń wynika, że skarżącemu został przydzielony decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...], lokal mieszkalny (kwatera tymczasowa) o powierzchni użytkowej 26,76 m2 w K. przy ul. [...] i tym samym potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy zostały już zaspokojone.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zakwestionował faktu przyznania mu kwatery zastępczej, która pozostawała w dyspozycji Służby Więziennej i w którym to lokalu zamieszkiwał sam, a następnie wraz z żoną i dwoma córkami zamieszkał w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 28,30 m2 i mieszkalnej 15,81 m2, zaś w celu poprawy warunków bytowych, kupił wspomniany już wyżej lokal mieszkalny przy ul. [...]. Dodał jednocześnie, że nie korzystał z żadnej pomocy na zakup lokalu mieszkalnego, czy też domu.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podzielił w całości argumentację organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której stwierdził, że spełnia przesłanki do przyznania mu pomocy finansowej z przeznaczeniem na spłatę kredytu na zakup mieszkania i na poparcie swojego zarzutu przytoczył okoliczności wskazane już w odwołaniu dodając, iż przydzielona mu wcześniej kwatera tymczasowa została w roku 2005 przekazana gminie G., od której w dniu [...] września 2005 r. kupił wspomniane już wyżej mieszkanie w K. przy ul. [...]. W chwili obecnej natomiast posiada uprawnienia do czterech norm powierzchni mieszkalnej, zaś Zakład Karny w K. nie dysponuje lokalem mieszkalnym, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadałaby tym wymaganiom i z tego powodu, w celu poprawy warunków bytowych, dokonał zakupu mieszkania w K. przy ul. [...], bowiem powierzchnia wcześniejszego lokalu była mniejsza od przysługujących mu norm. Tym samym nie posiadał uprzednio mieszkania w rozumieniu art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktycznie i prawne podkreślił fakt przydzielenia skarżącemu decyzją z [...] listopada 2003 r. lokalu mieszkalny jako kwaterę tymczasową przy ul. [...], co oznacza, że zostały zaspokojone jego potrzeby mieszkaniowe.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że nabycie w dniu [...] sierpnia 2008 r. aktem notarialnym mieszkania o pow. 59,8 m2 i zamieszkanie w nim od dnia [...] listopada 2008 r., świadczy o zaspokojeniu w dniu złożenia wniosku ([...] grudnia 2008 r.) przez skarżącego jego potrzeb mieszkaniowych w zakresie przysługującej mu, na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, powierzchni mieszkalnej i okoliczność ta właśnie uzasadniała odmowę przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na spłatę kredytu. Następnie wskazano na rozbieżność poglądów judykatury w kwestii pomocy finansowej przewidzianej art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w sytuacji, gdy funkcjonariusz w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, nabył lokal na wolnym rynku, a następnie złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej, zaś powstałe w tym zakresie wątpliwości rozstrzygnął ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. I OPS 7/08 w której stwierdzono, że "fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej". W dalszej części - powołując się na uzasadnienie powyższej uchwały - stwierdzono, że podstawowe znaczenie w tym zakresie mają regulacje zawarte w art. 85 ustawy, a ich istotą jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bowiem o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, a także lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 86 ustawy). Realizacja tak ukształtowanego uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby poprzez umożliwienie mu zamieszkania w miejscowości, w której na stałe pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, a ponadto stworzyć warunki niezbędne do założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 447/07). Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej mogą być zaspokajane w różny sposób. Podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Taka pomoc finansowa jest zatem alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Wniosek taki nie wynika wprawdzie wprost z samego art. 90 ust. 1 ustawy, ale należy go wyprowadzić z wykładni tego przepisu dokonywanej w powiązaniu z art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy. Za takim stanowiskiem przemawiają też - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 1574/04 (LEX nr 227689) - przepisy regulujące prawo do pomocy finansowej zawarte w ustawach dotyczących innych służb mundurowych. Powyższe założenia wynikające z interpretacji przepisów ustawowych korespondują z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), w którym wprost przyjęto, że przedmiotowe świadczenie przyznaje się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Powiązanie uprawnień do pomocy finansowej z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale ma istotne znaczenie. Żadne z tych świadczeń nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oba te uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz tylko do czasu istnienia tej przesłanki mogą być realizowane. Przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy. W pkt 2 tego przepisu przyjęto, że omawiany przydział, nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Negatywną przesłanką przydziału lokalu jest także spełnienie tego warunku przez małżonka funkcjonariusza (pkt 3). Jeżeli art. 91 ust. 1 ustawy w przypadkach wymienionych w pkt 2 w zw. z pkt 3 w sposób wyraźny wyłącza możliwość powstania roszczenia o przydział lokalu, to reguła ta ma zastosowanie również do omawianej pomocy finansowej. Z powyższego wynika, że ustawodawca do kręgu osób posiadających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zaliczył tych funkcjonariuszy, którzy sami lub ich małżonkowie są właścicielami (współwłaścicielami) domów położonych we wskazanych miejscowościach. Oznacza to, że w stosunku do funkcjonariusza, który ma dom (odpowiedni lokal mieszkalny) w miejscu, w którym stale pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji - co do zasady - został osiągnięty, a zatem nie przysługuje mu prawo do przydziału lokalu, w konsekwencji także pomoc finansowa, przewidziana w art. 90 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też w cytowanej uchwale, iż przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej i nie może być też ona uznawana jako dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999/3/77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (OTK 2001/4/84). Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów, ale zawarte tam wywody w pełni odnoszą się do podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Służbie Więziennej. W powołanej uchwale stwierdzono też, że z przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie wynika również, by omawiane świadczenie można było traktować jako swoistą rekompensatę za nieotrzymanie w drodze decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego. Pomocy finansowej nie można ponadto utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przedmiotowe świadczenie jest przy tym świadczeniem szczególnym. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być rozszerzająca (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OPS 3/08). Nadto omawiana pomoc finansowa jest tylko jednym ze świadczeń mieszkaniowych przewidzianych ustawą. Funkcjonariusz sam decyduje czy i kiedy skorzysta z przyznanych mu uprawnień oraz które z nich wybierze. Przedmiotowe roszczenie może być dochodzone w każdym czasie dopóki nie nastąpi jego przedawnienie. W dalszej części - powołując się na powyższe orzeczenie - podniesiono, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Służby Więziennej przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Wobec powyższego skonstatowano w uzasadnieniu, że organy błędnie wywiodły, iż uprzednie przydzielenie skarżącemu kwatery tymczasowej, spowodowało wygaśnięcie po jego stronie prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podstaw do takiego wniosku nie daje § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, bowiem stanowi się w nim, iż pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, iż to pomoc finansowa przysługuje jednorazowo, a nie przydział lokalu mieszkalnego. W myśl art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W związku z tym, jeżeli funkcjonariuszowi zmieni się sytuacja rodzinna, uprawniająca go do większej powierzchni mieszkalnej, ma on roszczenie o przydział odpowiedniego pod tym względem mieszkania z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 omawianej ustawy. Wynika to także wprost z art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy, który wyraźnie stanowi, że lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi, gdy zajmuje lokal mieszkalny na podstawie decyzji, ale odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Dopóki zatem takiego mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej funkcjonariusz nie otrzymał, ma on roszczenie o jego przydział lub alternatywnie może skorzystać z jednorazowej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednak tylko wówczas, gdy nie wystąpi jedna z przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 91 ust. 1 pkt 1 - 4 cytowanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony z powodu wymienionego w pkt 2 tegoż unormowania. Z tych też względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a błędne uzasadnienie obu decyzji nie może mieć wpływu na ostateczne, zgodne z prawem, rozstrzygnięcie.

Od powyższego wyroku w "części dotyczącej oddalenia skargi w przedmiocie przydzielenia pomocy finansowej na spłatę kredytu zaciągniętego na kupno mieszkania - z powodu zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych przed złożeniem wniosku o udzielenie tej pomocy" K. L. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, w związku z § 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu, co doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę, mimo spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania mu pomocy finansowej,

2. naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6 i art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela/funkcjonariusza oraz art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i przyznanie skarżącemu pomocy finansowej w kwocie 11.706,00 zł lub uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu pierwszej instancji zasługuje na uwzględnienie co do błędnego przyjęcia przez organ tezy sprowadzającej się do stwierdzenia, że uprzednie przydzielenie skarżącemu kwatery tymczasowej spowodowało wygaśnięcie po jego stronie prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednakże w dalszej części stwierdzono, że pogląd jakoby w sytuacji, gdy skarżący sam zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe to cel ustawowy został spełniony i funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu, a co za tym idzie także do pomocy finansowej przewidzianej w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie jest zgodny z regulacją zawartą w przepisami art. 85 - 95 ustawy. Stanowią one bowiem przede wszystkim, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przy ustaleniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 do 10 m2., a uprawnienie to może być realizowane przez:

1. przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej,

2. przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub

3. przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego lub domu w ramach spółdzielczego budownictwa mieszkalnego.

Z kolei, jak wynika z § 2 powołanego wyżej rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, a lokalu takiego nie otrzymał. Pomoc taką przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza, do którego należy dołączyć dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, a w szczególności:

1. umowę o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe,

2. umowę ze spółdzielnią mieszkaniową,

3. umowę z firmą developerską,

4. umowę kupna lokalu mieszkalnego sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną.

Zatem - zdaniem skarżącego kasacyjnie - ustawodawca przewidział sytuację, w której uprawniony funkcjonariusz będzie ubiegał się o realizację swojego prawa po dokonaniu kupna lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w formie aktu notarialnego oraz po zaciągnięciu kredytu na spłatę zobowiązania z tego wynikającego. Mając na uwadze cytowane uregulowanie, błędne jest zatem twierdzenie, że pomoc finansowa jest świadczeniem, które odnosi się do sytuacji, która nastąpi w przyszłości. Skoro bowiem dokumentami potwierdzającymi fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny może być m.in. umowa kupna lokalu mieszkalnego, to znaczy, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania takiej pomocy na lokal już zakupiony, będący własnością wnioskującego o przyznanie takiej pomocy. Również ustawa nie przewiduje wygaśnięcia praw do uzyskania takiej pomocy na skutek upływu czasu, lub też zrealizowania zamierzenia, na jakie pomoc jest przeznaczona przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Przepis art. 90 ust. 1 określa jedynie cel na jaki pomoc jest przyznana, nie określając czasu w jakim może być przyznana, co świadczy, że dopóki roszczenie się nie przedawnia, może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza. W niniejszej natomiast sprawie skarżący składając wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej złożył dokumenty, z których wynika, że przed zakupem lokalu mieszkalnego spełniał warunki do przyznania mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a więc także do pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu. A zatem wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pomoc taką należy mu przyznać niezależnie od faktu, że w dacie złożenia wniosku mieszkanie było już jego własnością na podstawie umowy kupna. Nabycie lokalu na wolnym rynku stanowi, w ocenie kasatora, jedynie początek terminu przedawnienia prawa do żądania pomocy finansowej. Stąd też, skoro funkcjonariusz mógł przedłożyć dokumenty wymagane jako załączniki do wniosku dopiero po podpisaniu umowy kupna i zaciągnięciu kredytu na spłatę, odmowa przyznania pomocy na spłatę zobowiązania jest sprzeczna z wykładnią celowościową wskazanych wyżej przepisów. Kończąc podkreślił, że podobnej wykładni w sprawie stosowania przepisów w zakresie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, dokonał także Dyrektor Generalny Służby Więziennej w dniu 21 stycznia 2005 r. w pkt 1.6.4, opublikowanej w Pragmatyce Służby Więziennej (COSSW Kalisz 2005 r.), a periodyk ów jest podręcznikiem dla szkolących się funkcjonariuszy, na którym skarżący K. L. oparł się składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej, będącej przedmiotem niniejszej sprawy i to z powodu tej publikacji złożył on wniosek o przyznanie pomocy finansowej dopiero w 4 miesiące po kupnie lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podzielając w pełni argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Jak już wyżej przytoczono, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów procesowych art. 6 i art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela/funkcjonariusza oraz art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jednakże wobec tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji oceniając zastosowanie przez organy administracji odpowiednich przepisów prawa prawidłowo uznał, iż dostrzeżone uchybienia przejawiające się w błędnym uzasadnieniu decyzji i wskazaniu innych motywów orzeczenia, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem skarżącemu nie przysługiwało prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z innych - a wskazanych w uzasadnieniu wyroku - przyczyn. Na marginesie jedynie dodać należy, że kasator w żadnym stopniu nie uzasadnił powyższych zarzutów. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie zasługują na uwzględnienie.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Stwierdzić bowiem należy, że podstawę prawną przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego stanowi przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Nie ulega jednakże wątpliwości, iż tego kluczowego dla kwestii pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przepisu, nie można interpretować w oderwaniu od art. 85 i art. 91 oraz innych przepisów Rozdziału VI ustawy, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy", w których przewidziano cztery formy pomocy dla funkcjonariusza Służby Więziennej, tj.: 1) przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 85 ust. 1); 2) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1); 3) równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1); 4) pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1). Zatem wymienione wyżej rodzaje pomocy wiążą się z przewidzianym w art. 85 ust. 1 ustawy, prawem funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, przy czym prawo to jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero w wypadku braku możliwości zapewnienia przydziału takiego lokalu, funkcjonariuszowi przysługuje inna forma pomocy, w tym pomoc finansowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje temu funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, jednakże lokalu takiego nie uzyskał, bowiem pomoc owa jest konsekwencją niezrealizowania prawa funkcjonariusza niemającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA nr 3 z 1999 r. poz. 77). Natomiast w art. 91 ust. 1 ustawy określone zostały przypadki, w których funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do otrzymania pomocy finansowej i wśród nich ustawodawca między innymi wymienił zajmowanie przez funkcjonariusza w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub zajmowanie domu, a także posiadanie przez funkcjonariusza przymiotu właściciela lub współwłaściciela, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w jednej z wymienionych wyżej miejscowości (pkt 1 i 2 art. 91 ust. 1 ustawy).

Skoro zaś tak, to w tym miejscu powołać się należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. I OPS 7/08 w której wskazano, że decydujące znaczenie dla ustalenia prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Stąd też fakt nabycia domu lub lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu lub lokalu funkcjonariusz posiada już dom lub lokal o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W powyższej uchwale stwierdzono również, że z treści § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) nie można wyprowadzać proponowanego wniosku, iż skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu (§ 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Podobnie z możliwości potwierdzenia faktu ubiegania się przez funkcjonariusza o dom (lokal) umową o spłatę zobowiązań zaciągniętych na cele mieszkaniowe (art. 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia) nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskanym domem (lokalem).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie K. L. aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nabył mieszkanie w K. przy ul. [...] o pow. użytkowej 59,8 m2, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadała przysługującym mu normom. Oznacza to w konsekwencji, że w dniu składania wniosku o pomoc finansową, tj. w dniu [...] grudnia 2008 r. skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a zatem nie przysługiwało mu prawo do pomocy finansowej. Stąd też Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 5 ust. 3 pkt 4 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.)

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.