Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 510/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184 art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 321/10 w sprawie ze skargi A.K., D.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy o sygn. akt II SA/Gd 321/10, oddalił skargę A.K., D.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków rozbudowy oraz nadbudowy budynku jednorodzinnego i przekształcenia go na dom wielorodzinny.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. W.K. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie oraz nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] 16 w Gdyni. W odpowiedzi organ pierwszej instancji decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku zaskarżenia przedmiotowej decyzji przez A.K. oraz D. i A.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło ją i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Stwierdził również, że wszystkie parametry planowanej inwestycji ustalił zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy, biorąc pod uwagę parametry zabudowy działek w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, uznając, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08 uchylił powyższe decyzje organów pierwszej i drugiej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu), a także architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd uznał ponadto, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zostały wydane z naruszeniem § 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, ponieważ obszar poddany analizie częściowo został wyznaczony w odległości mniejszej od granic działki nr [...] niż trzykrotna szerokość jej frontu.

W rezultacie ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 i art. 55 u.p.z.p., § 2 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W pkt. 2 rozstrzygnięcia, dotyczącym określenia warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono m.in. obowiązującą linię zabudowy, jako kontynuującą linię zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na 0,21 oraz maksymalną wysokość całkowitą górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od gzymsu do attyki budynku projektowanego - 10,5 m.

W uzasadnieniu organ wskazał, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przedmiotowej sprawie spełniony został warunek kontynuacji funkcji, bowiem przez funkcje zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych, zaś ten dla zabudowy mieszkaniowej, przy zachowaniu stosowanych parametrów planowanej inwestycji pozostaje niezmieniony. W obszarze analizowanym w rozumieniu rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Określone zostały również wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, w tym również dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przy ustalonym w sprawie średnim wskaźniku powierzchni zabudowy do powierzchni działki (0,21%) oraz szerokości elewacji frontowej (9,5 m z tolerancją do 20%) projektowany budynek nie przekroczy w kierunku północnym linii zabudowy istniejącego garażu na działce przy ul. [...] 18 i [...] 20 – 32.

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że obszar analizowany został wyznaczony ponownie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r. z uwzględnieniem szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy projektowanego budynku. W dniu 9 czerwca 2009 r. przeprowadzono w siedzibie organu rozprawę administracyjną, w trakcie której A.K. oświadczyła, że nie wyraża zgody na wybudowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego. Podczas przebiegu rozprawy umożliwiono stronom wniesienie uwag, zaś przed wydaniem decyzji umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów zgromadzonych w sprawie.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A.K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W przekonaniu Kolegium, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję spełniającą wymogi formalne. Zarówno z opracowanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizy stanu faktycznego i prawnego wynika, które działki przyjęto do ustalenia poszczególnych wskaźników wyjaśniając równocześnie, że po południowej stronie ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu nie rzutuje na ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy, dlatego nie była brana pod uwagę.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, w aktach sprawy znajduje się dokładne wyliczenie kwestionowanego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z wyszczególnieniem poszczególnych działek. Prawidłowo również dokonano wyliczeń jedynie co do działek zabudowanych. W ocenie organu, w sprawie brak jest podstaw do kwestionowania elewacji frontowej ustalonej przez organ na 9,5 m z tolerancją do 20%. W analizie wyszczególniono nieruchomości przyjęte do obliczeń, a dodatkowo w aktach sprawy, na karcie nr 32, podano dane ustalone dla poszczególnych obiektów, które zostały uwzględnione.

A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając organom obu instancji rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił, że Prezydent Miasta Gdyni, ponownie rozpatrując sprawę, dokonał nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia przeprowadzonej ponownie analizy były podstawą decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a wynik analizy, składający się z części tekstowej oraz graficznej, stanowi załącznik do ww. decyzji organu pierwszej instancji. Zawarto w niej wymagania dotyczące zabudowy znajdujące się na działkach sąsiednich oraz cechy nowej zabudowy mającej powstać na działce nr [...], o których mowa w § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Obszar poddany analizie został wyznaczony zgodnie z powyższym rozporządzeniem i obejmuje swym zasięgiem budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej, położone przy ul. [...] 20 – 34, podobnie jak działka inwestora po północnej stronie ul. [...] oraz przy ul. [...] 9 – 13, położone po stronie przeciwnej. Z uwagi na położenie oraz gabaryty zabudowa ta w mniejszym stopniu rzutuje na ustalenia decyzji. Usytuowanie budynków wzdłuż ul. [...] kształtuje czytelną linię zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, co potwierdza załącznik graficzny. Organy prawidłowo ustaliły wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki 0,21. Jak wyjaśniono, w obszarze analizowanym po południowej stronie ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) nie rzutuje na ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy. Biorąc zatem za podstawę § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy ustala się jako średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek oraz powierzchni zabudowy terenów położonych po północnej stronie ul. [...] oraz ul. [...]. Ustalony w ten sposób wskaźnik gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie, dostosowanie nowej zabudowy do istniejących standardów. Wyjaśniono również sposób obliczania elewacji frontowej na podstawie szerokości elewacji frontowych budynków położonych wzdłuż ul. [...] 10 – 18, ustalając, że średnia szerokość to 9,5 m. Analogicznie przedstawiono mechanizm ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ze wskazaniem podstawy prawnej oraz sposobu określenia geometrii dachu.

Stosując się do zaleceń Sądu, organ instancji ustalił też na nowo obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Do obszaru tego włączono działkę objętą wnioskiem inwestora nr 196 oraz działki sąsiadujące, w tym położone przy ul. [...] 23 – 45 nr: 669/150, 668/150, 149, 148, 147, 146, 145, 144, 143, 142, 141, 140, 139, 138, położone podobnie jak działka objęta wnioskiem inwestora po północnej stronie ul. [...] nr: 199, 198, 197, 196, 617/195, 618/195, 660/137, 193, 608/194, 699/194, a także działki znajdujące się po południowej stronie ul. [...] nr: 732 i 734 oraz działki położone przy ul. [...] nr: 652/191, 623/190, 545/153 i 498/242. Na obszar analizowany składały się zatem wszystkie działki położone w odległości minimum 60 m wokół działki nr [...], zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (granice obszaru analizowanego muszą być nie mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki).

W ocenie Sądu, z decyzji organu pierwszej instancji oraz z załączonej do niej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób czytelny wnika sposób ustalenia przez organ wymagań zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce nr [...]. Kontrola całości powyższych ustaleń pozwala na stwierdzenie, że organy ponownie przeprowadzając postępowanie, spełniły wytyczne Sądu z wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., czyniąc tym samym zarzuty skarżącej w tym przedmiocie bezzasadnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D.K. i A.K., zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że rozbudowanie domku jednorodzinnego i przekształcenie go na dom wielorodzinny z garażami na działce graniczącej z działkami zabudowanymi domkami jednorodzinnymi jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa i nie naruszy ładu przestrzennego;

2) przepisów postępowania:

* art. 183 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., gdyż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji jest obarczone wadą nieważności, albowiem dotyczy sprawy, w której między tymi samymi stronami prowadzone było równolegle inne postępowanie sądowe w tym samym zakresie zawisłe w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku pod sygnaturą II SA/Gd 320/10, tj. postępowanie dotyczące kontroli przez Sąd legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r., nr 4028/09 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego,

* art. 134 § 1 P.p.s.a. i rozstrzygnięcie przez Sąd pierwszej instancji nie niniejszej sprawy, lecz sprawy innej, niemieszczącej się w granicach postępowania przed sądem pierwszej instancji, tj. rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wybudowania nowej zabudowy, polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz budowie nowego bloku, zawisłej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 320/10, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczyła zmiany istniejącej zabudowy, tj. rozbudowy oraz nadbudowy domku jednorodzinnego i przekształcenia go na dom wielorodzinny,

* art. 151 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji, akceptując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno spowodować jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.,

* art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 11 K.p.a., § 5 pkt 1 i pkt 2, § 3 pkt 1 i § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony prawidłowo, podczas gdy sposób jego obliczenia jest niezgodny z przepisami prawa i na podstawie niecałego obszaru analizowanego, lecz kilku wybranych dowolnie działek,

* art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 11 K.p.a. i § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez uznanie, że szerokość elewacji frontowej została obliczona prawidłowo, podczas gdy obliczenie tego wskaźnika nastąpiło niezgodnie z przepisami prawa i na podstawie nie całego obszaru analizowanego lecz kilku wybranych dowolnie działek,

* art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 11 K.p.a. i § 7 pkt 3 i 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy i uznanie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została obliczona prawidłowo, podczas gdy za podstawę obliczeń nie przyjęto działek położonych na całym obszarze analizy, lecz jedynie działki położone w Gdyni przy ul. [...] 12 - 34,

* art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku dotyczącego zupełnie innego stanu faktycznego oraz zupełnie innej sprawy niż sprawa będąca przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji, tj. dotyczącego postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 320/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego w zakresie skutków procesowych, tj. naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Zarzut powyższy pozbawiony jest jakichkolwiek podstaw, bowiem postępowanie przed Sądem pierwszej instancji nie dotyczy sprawy, w której między tymi samymi stronami prowadzone było równolegle inne postępowanie sądowe w tym samym zakresie. Zawisłe w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 320/10 postępowanie dotyczy innej sprawy, obejmującej kontrolę legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Natomiast, jak wynika z sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 321/10, został on podjęty w sprawie ze skargi A.K., D.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji błędnie opisano przedmiot tej decyzji, wskazując, że dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy, polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdy tymczasem jest to decyzja w przedmiocie ustalenia warunków rozbudowy oraz nadbudowy budynku jednorodzinnego i przekształcenia go na dom wielorodzinny, to jednak omyłka ta nie miała wpływu na prawidłowość dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 321/10, poza powyższą omyłką, w całości dotyczy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji o ustaleniu warunków rozbudowy oraz nadbudowy budynku jednorodzinnego i przekształcenia go na dom wielorodzinny.

W konsekwencji powyższych ustaleń nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Do wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 321/10 sporządzono uzasadnienie dotyczące prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Należy mieć ponadto na uwadze, że sprawa o sygn. akt II SA/Gd 321/10 będąca przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz sprawa prowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 320/10 dotyczą wprawdzie dwóch różnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pierwszy decyzji o nr [...] dotyczącej rozbudowy oraz nadbudowy budynku jednorodzinnego i przekształcenia go na dom wielorodzinny oraz drugi decyzji nr [...] dotyczącej rozbiórki istniejącego budynku oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ale obie te decyzje są identycznej treści, bowiem ustalone warunki budowy projektowanego budynku wielorodzinnego są w obu decyzjach jednakowe.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji art. 151 P.p.s.a., przez przyjęcie, że rozbudowanie domku jednorodzinnego i przekształcenie go na dom wielorodzinny z garażami na działce graniczącej z działkami zabudowanymi domkami jednorodzinnymi jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa i nie naruszy ładu przestrzennego. Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę kasacyjną z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Celem instytucji ustalenia warunków zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest jednym z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do definicji ładu przestrzennego zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p stanowi go takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06).

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza, tak jak to sugerują w skardze kasacyjnej skarżący, zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy dokonały szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie prawidłowo ustaliły w decyzji cechy nowej zabudowy. Zawarto w niej wymagania dotyczące zabudowy znajdujące się na działkach sąsiednich oraz cechy nowej zabudowy mającej powstać na terenie objętym realizowaną inwestycją. Obszar poddany analizie został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy i obejmuje swym zasięgiem budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej, położone przy ul. [...] 20 – 34, podobnie jak działka inwestora po północnej stronie ul. [...] oraz przy ul. [...] 9 – 13, położone po stronie przeciwnej. Prawidłowo przyjęto, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna położona po południowej stronie ulicy [...], z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha), nie może mieć decydującego wpływu na ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy. Z powyższych względów nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 11 K.p.a., § 2 pkt 4, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (w skardze kasacyjnej zamiast właściwych jednostek redakcyjnych ustępów, błędnie przywołano punkty) poprzez przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone prawidłowo, podczas gdy sposób ich obliczenia jest niezgodny z przepisami prawa i nie na podstawie całego obszaru analizowanego, lecz kilku wybranych dowolnie działek.

Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy dopuszcza się ustalenie innego niż wyznaczony na podstawie średniego dla obszaru analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na zróżnicowaną zabudowę występującą na analizowanym obszarze (budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej), na działce przy ul. [...] 16 w Gdyni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni tej działki wyznaczono w nawiązaniu do zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, jako najlepiej gwarantującej zapewnienie ładu przestrzennego na tym terenie. Kryterium powyższe znajduje uzasadnienie w wynikach analizy, nie można zatem uznać za trafny zarzut skarżących, że przedmiotowy wskaźnik został ustalony w sposób dowolny i niezgodny z obowiązującymi przepisami. Niewątpliwie wyliczenie tego wskaźnika z uwzględnieniem zabudowy wielorodzinnej znajdującej się po przeciwnej stronie ul. [...], z uwagi na jej gabaryty oraz dużą powierzchnię obejmującą około 2 ha, nie zapewniałoby ukształtowania terenu tworzącego harmonijną całość. Prawidłowo również dokonano wyliczeń, uwzględniając jedynie działki zabudowane. Uwzględnienie w wyliczeniu tego wskaźnika działek niezabudowanych, a zatem działek, dla których taki wskaźnik będzie także wyliczony po ewentualnym złożeniu wniosku o ustalenie ich warunków zabudowy, prowadziłoby w istocie do ustalenia tego wskaźnika w oderwaniu od faktycznej średniej wielkości powierzchni zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym.

Nie budzi także zastrzeżeń sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku, w świetle wymogów § 6 i 7 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej powinna przede wszystkim nawiązywać do szerokości elewacji frontowej budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie i dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ustalenie zatem szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku w nawiązaniu do budynków położonych wzdłuż ul. [...] 10-18 zapewnia kontynuację cech zabudowy i harmonijne ukształtowanie przestrzeni.

W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku przyjęto średnią wysokość w stosunku do występującej w obszarze analizowanym (2 - 4 kondygnacje nadziemne). Szczegółową wysokość tej elewacji (10,5 m) ustalono jako średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków przy ul. [...] 12 - 34, zapewniającą kontynuację wysokości zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej do oceny prawnej zawartej w innych wyrokach sądów administracyjnych nie może przynieść skutku oraz zastąpić uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, gdyż zostały one podjęte w odmiennych stanach faktycznych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.