Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 91/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. A. Sp. z o.o. w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżącego P. A. Sp. z o.o. w B. z dnia [...] sierpnia 2014 roku: 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi Miasta B. grzywnę w wysokości 2.000 (dwóch) tysięcy złotych; 5. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego P. A. Sp. z o.o. w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Przedsiębiorstwo U. "A." Sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływane dalej jako: Skarżący lub Wnioskodawca) zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji umów na odbiór odpadów komunalnych przez podmioty: M. Sp. z o.o. w B. w okresie 01.07.2013 r. - 30.06.2014 r. oraz aktualnie realizowanych umów na sektory I, III i V oraz PPUH C. Sp. z o.o. w B. w okresie 01.07.2013 r. - 30.06.2014 r. Zakres żądanych informacji dotyczył w szczególności: naruszeń umów, które zakończyły się nałożeniem kar umownych, z podaniem podstawy prawnej, terminu i wysokości kar oraz ewentualnych odwołań wniesionych przez ww. wykonawców oraz ich skuteczności.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawiadomiono Wnioskodawcę, że ze względu na szczególny charakter sprawy oraz konieczność podjęcia szeregu czynności merytorycznych i technicznych związanych z wyszukaniem i zebraniem informacji objętych wnioskiem, zostaną one udostępnione w terminie do dnia [...].10.2014 r.

PUHP "L." Sp. z o.o. pismem z dnia [...] września 2014r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej powołując się na oświadczenia spółek "C." i M. wskazujące, iż żądane informacje zawierają prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa.

Skarżący pismem z dnia [...] września 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wydanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, merytorycznego i zaskarżalnego rozstrzygnięcia o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia żądanych przez Skarżącego informacji.

Organ pismem z dnia [...] września 2014 r. zawiadomił Wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] listopada 2014 r.

W toku postępowania organ uznając, że żądane informacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa w dniu 2 października 2014 r. zwrócił się do firm M. Sp. z o.o. oraz "C." Sp. z o.o., których dotyczyły żądane informacje, czy nie rezygnują z przysługującego im prawa, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe pismo przedsiębiorcy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko (pisma z dnia [...] października 2014 r.), wskazując, że żądane informacje stanowią prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa.

W piśmie z dnia [...] października 2014 r. organ zawiadomił wnioskującą Spółkę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ zwrócił się ponownie do przedsiębiorców, których dotyczyły dane zawarte we wniosku, o wykazanie, z jakiego powodu żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która nie może być udostępniona wraz ze szczegółowym uzasadnieniem stanowiska.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ ponownie zawiadomił wnioskującą Spółkę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej powołując się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, SKO w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy zostały zwrócone do tego organu w dniu [...] grudnia 2014 r.

Prowadząc ponowne postępowanie w sprawie organ w dniu [...] grudnia 2014 r. zawiadomił Wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] lutego 2015 r.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. organ zawiadomił wnioskującą Spółkę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W dniu [...] lutego 2015 r. organ wydał ponowną decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., zawiadomiono wnioskującą Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] czerwca 2015 r.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ zawiadomił wnioskującą Spółkę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W dniu [...] maja 2015 r. organ I instancji po raz kolejny wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] lipca 2015 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, pismem z dnia [...] lipca 2015 r., zawiadomiono wnioskującą Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] września 2015 r.

Następnie pismami z dnia [...] sierpnia 2015 r. ponownie wystąpiono do przedsiębiorców, których dotyczyły dane zawarte we wniosku, o wykazanie, że informacja o nałożonych karach umownych stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, która nie może być udostępniona wraz ze szczegółowym uzasadnieniem stanowiska.

Obie spółki w pismach z dnia [...] sierpnia 2015 r. ("M.") oraz [...] sierpnia 2015 r. ("C.") podtrzymały dotychczasowe stanowisko, że nie wyrażają zgody na ujawnienie danych dotyczących nałożonych kar umownych związanych z wykonywaniem umów na odbiór odpadów komunalnych wskazując, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

W dniu [...] września 2015 r. organ I instancji po raz kolejny wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] listopada 2015 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, pismem z dnia [...] listopada 2015 r., zawiadomiono wnioskującą Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] listopada 2015 r.

W dniu 17 listopada 2015 r. wnioskująca Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji stosownie do wniosku, a także przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polegające na uporczywym odmawianiu udostępnienia informacji publicznej z tych samych względów, w sytuacji, gdy żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, a także uporczywym wskazywaniu nowego terminu załatwienia sprawy pomimo braku zaistnienia stosowanych przesłanek. Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania trwa co najmniej od 19 lutego 2015 r. tj. od daty wydania przez Prezydenta Miasta B. drugiej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem autora skargi wydawanie każdej kolejnej decyzji bez wypełnienia zaleceń organu II instancji prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta B. nie chce w ogóle udostępnić wnioskowanej informacji i wykorzystuje fakt, iż postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest specyficznym rodzajem postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki analiza postępowania organu prowadzi do wniosku, iż zamiast realizować ciążące na nim i wynikające z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, obowiązki, postanowił on uporczywie przekładać załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni i wskazywać nowy termin, czym doprowadził do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjętą przez organ w przedmiotowym postępowaniu taktykę Skarżący uznał za naganną także ze względu na podnoszenie w decyzjach kwestii nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ I instancji wielokrotnie bowiem powoływał się w swej argumentacji na fakt, iż Skarżący "wnosi o udostępnienie tego rodzaju informacji, na których udostępnienie sam nie wyraża zgody, twierdząc, iż stanowią one ścisłą tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie może narazić przedsiębiorstwo na straty". Tymczasem SKO uznało ten argument na bezzasadny w niniejszej sprawie. W ocenie pełnomocnika Skarżącego działanie Prezydenta Miasta B. wypełnia przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania, które charakteryzuje się prowadzeniem postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub podejmowaniem czynności pozornych, zbędnych. Postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta B. trwa zdecydowanie dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ, choć formalnie nie przekroczył terminu do załatwienia sprawy, który sobie sam wyznaczył, ale w sposób nieuzasadniony i nieuprawniony korzystał z wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Tego rodzaju postępowanie powinno być, zdaniem Skarżącego, w sposób nie budzący wątpliwości zakwalifikowane jako przewlekłe.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej o oddalenie argumentując, że postępowanie w sprawie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z należytą starannością. W przypadku niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie 14 dni każdorazowo zawiadamiano o tym stronę, informując o przyczynie przedłużenia prowadzonych postępowań i nowym terminie ich zakończenia. Każdorazowe przedłużenie postępowań na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej było niezbędne z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność ponownego rozpatrywania kwestii podnoszonych w decyzjach SKO i nie wynikało z bezczynności oraz opieszałości organu. Podejmowane działania nie miały charakteru pozornego i były nakierowane bezpośrednio lub pośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy, którego niewątpliwe ustalenie jest warunkiem koniecznym do załatwienia wniosku. Każdorazowo organ przeprowadzał kolejne dowody w sprawie celem wyjaśnienia istotnych okoliczności dla jej wyniku. Organ odwoławczy podejmując kolejne decyzje kasacyjne określał zakres postępowania wyjaśniającego. Obligowało to organ każdorazowo do ponownego przeprowadzenia postępowania, uzupełnienia materiału dowodowego oraz jego ponownej analizy przy uwzględnieniu kwestii podnoszonych w kolejnych decyzjach SKO. Kwalifikacja ta każdorazowo stanowiła podstawę do odmowy udostępniania żądanych informacji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części wywodu skargi podano uzasadnienie merytoryczne tego stanowiska. Zdaniem organu udostępnienie dokumentów zawierających żądane dane polegające na udostępnieniu informacji dotyczących ustaleń faktycznych związanych z nieprawidłowym wykonywaniem umów na odbiór odpadów komunalnych, może narazić Spółki na poważne straty finansowe. Żądane dokumenty stanowią podstawę do analizy błędów organizacyjnych popełnionych przez wykonawców w trakcie realizacji umów. Analiza taka przeprowadzona przez firmę konkurencyjną może stanowić podstawę do poprawienia własnej organizacji. Ponadto przedsiębiorcy w sposób jednoznaczny zastrzegli, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i wnoszą o ich nie ujawnianie. Podjęli również niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Informacje te nigdy też nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Końcowo organ zasygnalizował fakt, iż Skarżący wnosi o udostępnienie informacji, na których udostępnienie sam nie wyraża zgody, twierdząc, iż stanowią one ścisłą tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie może narazić przedsiębiorstwo na straty.

W dniu 29 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki złożył wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: (-) pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] częściowo udostępniającego wnioskowaną informację publiczną; (-) wniosku skarżącej Spółki z dnia 11 grudnia 2015 r. o sprecyzowanie żądanej odpowiedzi; oraz (-) pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] konkretyzującego udostępnianą informację publiczną, na okoliczność udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Prezydenta Miasta B., oraz pozornego wskazywania, iż wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie pełnomocnik Spółki podtrzymał pozostałe wniosku zawarte w skardze.

Pełnomocnik organu podtrzymał z kolei wniosek o oddalenie skargi, a jednocześnie z ostrożności procesowej wniósł o jej odrzuceniu powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 grudnia 2015 r. SK 36/14. Na rozprawie pełnomocnik organ złożył też załącznik do protokołu z dnia 11 lutego 2016 r. oraz zakresy czynności czterech pracowników Urzędu Miejskiego w B. na okoliczność, że ci pracownicy nie byli zorientowani w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym po dokonanej nowelizacji ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, jak stanowi art. 149 §1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art.149, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W sytuacji natomiast wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowe w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Skoro bowiem organ w bezczynności już nie pozostaje, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonego na rozprawie wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015r. sygn. akt SK 36/14 dotyczy innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w przedmiotowej sprawie. We wspomnianym orzeczeniu Trybunał uznał bowiem, że warunkiem stwierdzenia legitymacji stowarzyszenia jako osoby prawnej do wniesienia skargi konstytucyjnej dotyczącej prawa dostępu do informacji publicznej jest wykazanie, że kwestionowane w skardze naruszenie tego prawa dotyczy jej bezpośrednio. Trybunał wskazał również, iż "Wystąpienie ze skargą konstytucyjną przez stowarzyszenie byłoby natomiast możliwe w sytuacji, gdyby podnoszone zarzuty dotyczyły naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących stowarzyszeniu jako osobie prawnej". W związku z tym, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu sprawa została zainicjowana skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, należy stwierdzić, iż rozważania zawarte w powołanym wyżej postanowieniu Trybunału nie mają bezpośredniego zastosowania do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego. Z tego względu wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przechodząc z kolei do rozważań merytorycznych wyjaśnić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., w: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, pub. CBOSA).

Oceniając postępowanie organu w sprawie niniejszej w kontekście przewlekłości postępowania stwierdzić należy, że ewidentnie nakierowane było ono początkowo na nieudzielenie, a w ostateczności na odwleczenie w czasie udzielenia wnioskowanych informacji. Kierując się tym celem organ formułował rozważania i wydawał rozstrzygnięcia wbrew decyzjom kasacyjnym organu odwoławczego. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której organ cztery razy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy bez wyjaśnienia kluczowej kwestii, a mianowicie dokładnego zakresu żądanych informacji oraz, czy informacje zastrzeżone przez przedsiębiorcę rzeczywiście stanowią taką tajemnicę. Z analizy decyzji kasacyjnych wynika, że za każdym razem SKO zobowiązywało organ do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. I tak:

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. zalecono aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, czy Spółka występowała o udostępnienie informacji publicznej wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r., a jeżeli tak, jaki dokładnie był zakres żądanych przez Spółkę informacji, czy można im przypisać charakter informacji publicznych, jak również aby organ wyjaśnił, czy żądane informacje nie były uprzednio udostępnione na stronach BIP lub repozytorium;

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r. po raz drugi zarzucono organowi, że nie zrealizował kluczowego obowiązku organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, a mianowicie nie ustalił treści pierwotnego żądania. Stanowi to istotną wadę tego postępowania, tym bardziej, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dn. [...] grudnia 2014 r. (uchylającej w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, wydanej w niniejszej sprawie po raz pierwszy i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia) wskazano wyraźnie, że organ I instancji nie posiadając wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej nie wyjaśnił, jakie były rzeczywiste żądania wnioskodawcy. W toku ponownie prowadzonego postępowania zalecono zatem organowi I instancji ustalenie, czy Spółka złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2014 r. oraz jaki jest zakres żądanych informacji;

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. zarzucono z kolei organowi, że nie ustalił, czy informacje wytworzone przez podmiot stwierdzający naruszenie umów (o których mowa we wniosku Skarżącego) i nakładający kary za ich naruszenie (tj. z założenia organ władzy publicznej) mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Tym samym zalecono organowi ocenę, czy żądane informacje zostały wytworzone jedynie przez przedsiębiorców, czy też - choćby częściowo - przez organy władzy publicznej. Natomiast w przypadku uznania, że przedmiotowe informacje zostały wytworzone przez ww. przedsiębiorców, należy wykazać, czy i które z informacji dotyczących naruszenia umów o odbieranie odpadów (w tym tych, które zakończyły się nałożeniem kar, jak i tych, które nie doprowadziły do nałożenia kar umownych) mają charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy.

Z powyższych fragmentów uzasadnień decyzji kasacyjnych wynika, że organ I instancji konsekwentnie odmawiał udostępnienia wnioskowanej informacji bez ustalenia i dokładnego wyjaśnienia, po pierwsze zakresu żądanych informacji, a po drugie, czy rzeczywiście stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy. W kontekście powyższego jako szczególnie naganne należy ocenić postępowanie organu polegającego na wyznaczaniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy po każdej decyzji kasacyjnej. Za każdym razem termin załatwienia sprawy był wydłużany o 2 miesiące. Właściwie każde zawiadomienie uzasadnione było w ten sam lakoniczny sposób: skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji SKO. Natomiast jak wynika z przytoczonych powyżej fragmentów uzasadnień SKO, wytyczne co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia żadnych skomplikowanych czynności dowodowych. Sprowadzały się do nakazania ustalenia, po pierwsze zakresu żądanych informacji, a po drugie, czy wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a jeżeli tak to wyjaśnienia dlaczego. Czyli właściwie sprowadzały się do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia. Wytyczne te co do zasady były identyczne od momentu wydania pierwszej decyzji kasacyjnej. O tym, że instytucja przedłużania terminu załatwienia sprawy była stosowana przez organ niejako automatycznie i asekuracyjnie po każdej decyzji kasacyjnej świadczy fakt, że po drugiej decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2015 r. przedłużono termin załatwienia sprawy o 2 miesiące zwracając się po raz kolejny do przedsiębiorców, tj. "M." Sp. z o.o. i "C." Sp. z o.o. z prośbą o wykazanie, że informacja o nałożonych karach umownych stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadnieniem dla przedłużenia terminu do załatwienia sprawy nie może być też opisywany szczegółowo w piśmie organu z dnia [...] lutego 2016 r., fakt przebywania określonych pracowników organu na zwolnieniu lekarskim, a następnie na urlopie wypoczynkowym. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy urzędu, aby uniknąć zarzutu bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Powyższe świadczy też o tym, że organ pozornie przedłużał terminy załatwienia sprawy tylko po to aby formalnie nie naruszać ustawowych terminów, a także podejmował pozorne czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Właściwie w każdej swojej decyzji organ odwoławczy podkreślał, że rozstrzygnięcie sprawy nie może być oparte jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy, ale na obiektywnych argumentach przemawiających za zakwalifikowaniem konkretnych informacji objętych wnioskiem do określonych kategorii danych mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Rację ma skarżąca Spółka, że zarzut przewlekłości postępowania można postawić organowi od dnia wydania drugiej decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, tj. od dnia [...] lutego 2015 r. Od tego momentu organ konsekwentnie, pomimo braku akceptacji organu odwoławczego, opierał swoje stanowisko na tych samych podstawach. Organ choć formalnie za każdym razem nie przekraczał terminu załatwienia sprawy, to w sposób nieuzasadniony korzystał z wyznaczania nowego terminu jej załatwienia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W sytuacji jednak, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – na datę orzekania przez Sąd, organ ostatecznie udostępnił żądane informacje, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie natomiast art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej przewlekłości postępowania zaistniała, albowiem od ponad roku sprawa nie była ostatecznie rozstrzygnięta na skutek złej woli organu.

W związku z powyższym za uzasadnione Sąd uznał również wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd ustalił jej wysokość na kwotę 2.000 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego, wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za przewlekłe prowadzenie postępowania), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do przewlekłości w załatwieniu sprawy. Z uwagi na zgłoszenie przez skarżącą Spółkę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej zamiast wymierzania organowi grzywny, podać należy, że zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny, jak i przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Wybór zastosowanego środka zależy od uznania Sądu, albowiem ustawodawca zastosował w tym przypadku alternatywę. W ocenie Sądu, jak już wskazano powyżej, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, zamiast przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, spełni swoją rolę represyjno – prewencyjną.

Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (240 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).