Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2899/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Służba cywilna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/11 o odrzuceniu skargi T.G. na Krajową Szkołę Administracji Publicznej w przedmiocie wadliwego przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.G. na Krajową Szkołę Administracji Publicznej w przedmiocie wadliwego przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w 2009 r. T.G. przystąpił do postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej starających się o mianowanie w 2009 r. W dniu 23 lipca 2009 r. został on drogą mailową poinformowany o uzyskaniu negatywnego wyniku w w/w. postępowaniu.

Następnie w dniu 10 sierpnia 2009 r. skarżący wystąpił do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej z wnioskiem o ponowną weryfikację wyników postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej w części wiedzy, z uwagi na możliwość niewłaściwego zaliczenia punktów za prawidłowe odpowiedzi.

W odpowiedzi z dnia 8 września 2009 r. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej wskazała, że prace osób, które uzyskały wynik minimalny mniejszy od wymaganego, były powtórnie sprawdzane, a po ponownym sprawdzeniu pracy wnioskodawcy nie odnotowano żadnych pomyłek. Wynik uzyskany przez wnioskodawcę nie jest wyższy od minimalnej liczby punktów za umiejętności określone w § 12 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2007 r. W powyższej odpowiedzi wskazano również, że ocena sprawdzianu wiedzy odbywa się w oparciu o dokładnie określony klucz odpowiedzi, wykluczający możliwość dowolnej interpretacji zawartych w nim zapisów. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że obowiązujące przepisy nie przewidują postępowania odwoławczego.

T.G. zwracał się kilkukrotnie do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz do Szefa Służby Cywilnej kwestionując ustalenia klucza oceny sprawdzianu wiedzy, jednocześnie poddał w wątpliwość pytanie dotyczące bezrobocia strukturalnego.

W swoich odpowiedziach Krajowa Szkoła Administracji Publicznej podtrzymała wcześniejsze stanowisko, iż wnioskodawca nie uzyskał niezbędnej liczby punktów oraz zasięgnęła opinii eksperta w zakresie kwestionowanego pytania i przedstawiła wnioskodawcy dokonane ustalenia w tym zakresie.

Natomiast Szef Służby Cywilnej stanął na stanowisku, że ustalanie wyników postępowania należy do wyłącznych kompetencji Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Następnie skarżący wniósł o nakazanie usunięcia naruszenia czyli, uznania pozytywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego w 2009 r. i mianowania skarżącego na urzędnika służby cywilnej z dniem 1 grudnia 2009 r.

Pismem z dnia 21 października 2010 r., T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na brak mianowania na urzędnika służby cywilnej w 2009 r., pomimo udzielenia prawidłowych odpowiedzi w teście wiedzy w ilości wystarczającej do uzyskania pozytywnego wyniku, który był warunkiem uzyskania mianowania. W opinii skarżącego doszło do nieuznania przez prowadzącą egzamin Krajową Szkołę Administracji Publicznej prawidłowej odpowiedzi na jedno z pytań testowych. Wskutek przyjęcia błędnego klucza odpowiedzi lub błędnie sformułowanego pytania testowego, wynik testu i zarazem całego postępowania kwalifikacyjnego był negatywny. Błędna ocena udzielonej odpowiedzi, jako nieprawidłowej, pozbawiła skarżącego nabycia uprawnień do mianowania na urzędnika służby cywilnej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Szkoła Administracji Publicznej wniosła o jej odrzucenie, albo oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

Wskazała, że brak mianowania skarżącego na urzędnika służby cywilnej nie narusza prawa. Osoba ubiegająca się o mianowanie musi spełniać warunki określone w przepisach prawa, w tym uzyskać pozytywny wynik z postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie. Ponieważ skarżący nie uzyskał pozytywnego wyniku brak było podstaw do uznania, że spełnił warunki uprawniające go do mianowania. Ponadto Krajowa Szkoła Administracji Publicznej nie jest organem uprawnionym do mianowania pracownika służby cywilnej jest tylko jednostką prowadzącą postępowanie kwalifikacyjne w sprawie mianowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2354/10 - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - odrzucił skargę T.G. w przedmiocie braku mianowania na urzędnika służby cywilnej.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest brak mianowania na urzędnika służby cywilnej przy czym z uzasadnienia skargi oraz pism kierowanych do Szefa Służby Cywilnej oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wynika, że skarżący w istocie kwestionuje wynik postępowania kwalifikacyjnego. Potwierdza to powołanie się przez skarżącego na fakt udzielenia prawidłowych odpowiedzi w teście wiedzy w ilości wystarczającej do uzyskania pozytywnego wyniku, który był warunkiem uzyskania mianowania. Zdaniem skarżącego doszło do nieuznania przez prowadzącą egzamin - Krajową Szkołę Administracji Publicznej - prawidłowej odpowiedzi na jedno z pytań testowych. Skutkiem tego był negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podkreślił, że ani sposób przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, ani wynik tego postępowania nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że zarówno ustawa o służbie cywilnej, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, nie przewidują prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie przepisów K.p.a. Dopiero ukończenie w danym roku postępowania kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończenie Krajowej Szkoły Administracji Państwowej stanowi podstawę do mianowania (art. 48 ustawy o służbie cywilnej). W tej sytuacji zarówno wynik przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego, jak i brak mianowania na urzędnika służby cywilnej nie może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ustalenie powyższych okoliczności wskazuje zatem, że wynik badania dopuszczalności skargi w świetle art. 5 pkt 3 p.p.s.a. jest negatywny, a to z kolei przesądza o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1934/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznawania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

NSA uznał odrzucenie skargi za przedwczesne oraz zarzucił sądowi I instancji niedokonanie w prawidłowy sposób ustalenia przedmiotu wniesionej skargi. Sąd wprawdzie na wstępie przytoczył całą treść art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., jednak nie wywiódł z tego żadnego wniosku w odniesieniu do przedmiotowej skargi.

Zdaniem NSA w świetle zaakcentowanej przez Sąd odrębności spraw o mianowanie na urzędnika służby cywilnej od mianowania na wyższe stanowisko w służbie cywilnej i jednoznacznego ustalenia, że skarżący kwestionuje wynik postępowania kwalifikacyjnego (choć w sentencji zaskarżonego postanowienia jest to "brak mianowania na urzędnika służby cywilnej"), niezrozumiałe jest oparcie przez Sąd poglądu o braku właściwości sądu administracyjnego na przepisie art. 5 pkt 3 p.p.s.a., który wyłącza właściwość sądów administracyjnych w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji, przyjmując art. 5 pkt 3 p.p.s.a. za podstawę oceny swojej właściwości do orzekania w przedmiocie skargi T.G., nie wyjaśnił, z jakich względów sprawę "mianowania na urzędnika służby cywilnej" (w tym przypadku - "braku mianowania na urzędnika służby cywilnej)" należy zakwalifikować do kategorii spraw dotyczących "mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w administracji publicznej", wyłączonych z mocy art. 5 pkt 3 p.p.s.a. spod właściwości sądów administracyjnych.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w opisanym wyżej postanowieniu – zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2012 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi z dnia 21 października 2010 r. poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności, ewentualnie poprzez wskazanie, jakiej decyzji, postanowienia, ewentualne innego aktu organ nie wydał lub jakiej czynności nie podjął, pomimo ciążącego na nim obowiązku w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.

Pismem z dnia 18 stycznia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie Sądu skarżący wskazał, że kwestionuje wadliwość przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie. Tak więc Sąd uznał, iż skarżący kwestionuje prawidłowość pierwszego etapu postępowania kwalifikacyjnego, w toku którego doszło do błędu w ocenie sprawdzianu wiedzy, czyli błędnego ustalenia wyników postępowania kwalifikacyjnego.

Sąd I instancji przypomniał, że określenie przedmiotu skargi, w tym przypadku określenie czynności lub aktu oraz wskazanie organu, który podjął czynność lub wydał akt ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, tak pod względem oceny, czy dany akt lub czynność podlega kontroli sądu administracyjnego, jak i zachowania terminu do wniesienia skargi.

Wskazał, że stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na :

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Wskazane regulacje prawne określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli nad działalnością organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje (jak wynika z cyt. normy prawnej) w szczególności orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne (takie jak decyzje, postanowienia).

Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż w art. 5 P.p.s.a. zawarto wyliczenie kategorii spraw w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków dotyczy wszystkich kategorii skarg, które-w braku takiego wyłączenia-mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach. I tak zgodnie z art. 5 pkt 3 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powoływania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest uprawniony do dokonywania we własnym zakresie określenia co tak naprawdę stanowi przedmiot skargi. Z uwagi na fakt, że przedmiot skargi nie został określony w skardze, co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu z dnia 12 października 2011r., sygn. akt I OSK 1934/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonując zalecenia NSA wezwał do sprecyzowania przedmiotu skargi. Jednakże również w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 r., w ocenie Sądu, skarżący nie wskazał, jako przedmiotu sprawy, żadnego aktu ani czynności będących przejawem władzy organu i podlegających kontroli sądu administracyjnego. Z pism skarżącego wynika jedynie, że skarży wadliwe przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie, a dokładniej ocenę uzyskaną w tym postępowaniu w efekcie zastosowania błędnego klucza odpowiedzi w teście wiedzy.

Postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej, pozostaje poza stosunkiem pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania go na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu.

Kwestie zasad przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego regulują przepisy art. 40-50 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 218, poz. 1695). Jednakże powyższe przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia wyników postępowania kwalifikacyjnego do sądu administracyjnego. Brak jest więc możliwości dokonywania weryfikacji wyników postępowania kwalifikacyjnego przez sąd administracyjny, bowiem nie jest to kategoria spraw w których kontrola sądu administracyjnego jest dopuszczalna.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T.G., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na nie wykonaniu prawidłowo obowiązku kontroli legalności i błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości dokonywania weryfikacji wyników postępowania kwalifikacyjnego, bowiem nie jest to kategoria spraw, w których kontrola sądu administracyjnego jest dopuszczalna, podczas gdy poddane kontroli sądu administracyjnego postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jako inna czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono m. in., że WSA nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, pomimo wynikającego z art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązku rozpatrzenia i oceny całokształtu sprawy, pomimo jednoznacznej treści skargi, która wyraźnie kwestionuje sposób przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, uchylił się od jego kontroli. Skarżący od samego początku kwestionuje "brak mianowania" wynikający z błędnego klucza odpowiedzi w teście wiedzy, wskutek czego został pozbawiony jednego punktu, wystarczającego do uzyskania pozytywnego wyniku uprawniającego uzyskanie mianowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., skarga kasacyjna, jak to już wskazano, upatruje je w błędnym przyjęciu, że poddane kontroli sądu postępowanie kwalifikacyjne nie jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej w trybie pkt 4 art. 3 § 2 P.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, iż art. 1 P.u.s.a. wskazuje w szczególności, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. określają następnie zakres tej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył tych przepisów, ponieważ dokonał kontroli administracji publicznej rozpoznając skargę T.G.. Wskazać bowiem należy, iż art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, a jego naruszenie ma miejsce w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku dokonania kontroli o której mowa w tym przepisie. Nie określa on wzorca, według którego kontrola ta ma być dokonana. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z wynikiem sądowej kontroli nie oznacza, iż przepis ten został naruszony.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotem zaskarżenia konkretną skargą kasacyjną było postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi na Krajową Szkołę Administracji Publicznej w przedmiocie wadliwego przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej, nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego - wyłącznie tylko tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi. Skoro zatem Sąd I instancji nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związane z dopuszczalnością drogi sądowej. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej.

Zgodnie z art. 22 ww. ustawy, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 2, prowadzi postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie (ust. 1). W celu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego powoływany jest zespół sprawdzający (ust. 2). W toku postępowania kwalifikacyjnego sprawdza się wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze niezbędne do wypełniania zadań służby cywilnej (ust. 3). Wyniki postępowania kwalifikacyjnego wyraża się w punktach (ust. 4). Punkty przyznaje się osobno za wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze (ust.5). Ostatecznym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego są punkty, o których mowa w ust. 4 i 5 (ust. 6). Ostateczne wyniki postępowania kwalifikacyjnego stanowiące sumy punktów wyższe od minimalnych liczb punktów za wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, podlegają uszeregowaniu w porządku malejącym (ust. 7). Ostateczne wyniki postępowania kwalifikacyjnego, o których mowa w ust. 7, publikowane są w Biuletynie (ust. 8).

Przepis art. 27 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż mianowań dokonuje się w ramach limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (limit mianowań urzędników w służbie cywilnej na dany rok budżetowy oraz limity i środki finansowe na wynagrodzenia, w tym wynagrodzenie zasadnicze, dodatki specjalne, dodatki służby cywilnej i dodatki zadaniowe oraz szkolenia członków korpusu Służby Cywilnej określa ustawa budżetowa). Zgodnie art. 27 ust. 2 ww. ustawy, Prezes Rady Ministrów dokonuje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej mianowania pracownika służby cywilnej, który ukończył w danym roku postępowanie kwalifikacyjne z liczbami punktów wyższymi od liczb punktów, o których mowa w art. 22 ust. 7, i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończył Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Stosownie do art. 27 ust. 3 tej ustawy, osiągnięcie miejsca uprawniającego do mianowania oznacza uzyskanie w postępowaniu kwalifikacyjnym co najmniej najniższych liczb punktów pozwalających na mianowanie wszystkich osób, które uzyskały te liczby punktów bez konieczności przekroczenia limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Ustalenie miejsca uprawniającego do mianowania następuje po uwzględnieniu liczby mianowań absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Podkreślenia wymaga, iż żaden z przepisów powołanej ustawy jak i rozporządzenia wykonawczego Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U Nr 13, poz. 82) nie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. Oznacza to, iż tryb prowadzenia postępowań kwalifikacyjnych został uregulowany w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym w sposób kompleksowy i odmienny od rozwiązań przyjętych w art. 1 pkt 1 k.p.a.. Przedmiotowe postępowanie kwalifikacyjne nie rozstrzyga sprawy indywidualnej, nie jest bowiem postępowaniem konkursowym na określone stanowisko (wówczas mamy do czynienia ze sprawą indywidualną), lecz sprawdzianem wiedzy, umiejętności i predyspozycji kierowniczych pracowników służby cywilnej (art. 22 ust. 2 powołanej ustawy) na potrzeby przyszłych mianowań. Te z kolei dokonywane są przez Prezesa Rady Ministrów nie bezpośrednio na podstawie uzyskanych w postępowaniu kwalifikacyjnym liczby punktów (jest to czynnik jeden z wielu), lecz w oparciu o środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej (art. 6 ust. 1 ww. ustawy) oraz po ustaleniu liczby mianowań absolwentów KSAP (art. 27 ust. 1 i 3 tej ustawy).

Z wyraźniej woli ustawodawcy postępowanie kwalifikacyjne służby cywilnej nie kończy się indywidualnym aktem administracyjnym, decyzją, czy uchwałą. Nie rozstrzyga bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej (tzw. aktem woli) i nie ogłasza lub doręcza się aktu administracyjnego stronie, lecz przedstawia stwierdzony stan rzeczy (tzw. akt wiedzy) – wyniki punktowe testów sprawdzanych wg. arkuszy odpowiedzi i kluczy ocen, poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej. Dopiero wydawany przez Prezesa Rady Ministrów akt mianowania, poprzedzony procesem rekrutacji, którego częścią jest postępowanie kwalifikacyjne, bądź odmowa mianowania, kształtuje sytuację prawną pracownika służby cywilnej ubiegającego się o przedmiotowe mianowanie.

W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej strona podważyła wynik punktowy oceny pracy pisemnej.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż ocena z pracy pisemnej, którą podważył skarżący, nie jest decyzją administracyjną i nie może być poddana kontroli sądu administracyjnego. Do tego rodzaju czynności – jak ocena wiedzy kandydata - nie będzie mieć także zastosowania podstawa kognicji sądu, określona w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ocena pracy pisemnej, w postępowaniu, które nie kończy się decyzją, ani innego rodzaju rozstrzygnięciem, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego , nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej. Jest ona wynikiem sprawdzenia wiedzy i umiejętności kandydata dokonanego przez zespół sprawdzający. Tego rodzaju czynności w orzecznictwie sądowym wyłączone były z kognicji sądu administracyjnego. Oprócz powołanego przez Sąd Wojewódzki wyroku NSA z dnia 2 grudnia 1994 r. I S.A. 1636/94 (ONSA z 1995 r. nr 4, poz. 176) wymienić należy z nowszych orzeczeń wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2002 r. I S.A. 2619/01 (nie publikowany), w którym Sąd ten nie uznał charakteru administracyjno-prawnego czynności klasyfikowania i promowania ucznia szkoły publicznej.

Z tego względu, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i nieuprawnionego odrzucenia skargi przez Sąd I instancji, jest niezasadny.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na obecnym etapie nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, iż od samego początku postępowania kwestionował "brak mianowania". Wyjaśnić bowiem należy, iż WSA mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1934/11, zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2012 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi z dnia 21 października 2010 r. poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności, ewentualnie poprzez wskazanie, jakiej decyzji, postanowienia, ewentualne innego aktu organ nie wydał lub jakiej czynności nie podjął, pomimo ciążącego na nim obowiązku w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Pismem z dnia 18 stycznia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie Sądu skarżący wskazał, że kwestionuje wadliwość przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie. Skarżący określił więc, jakie konkretnie czynności miałyby być przedmiotem kontroli sądu, natomiast wskazanie w skardze kasacyjnej na "brak mianowania", po pierwsze okazało się spóźnione, po drugie jest niewyczerpujące i uniemożliwia ustalenie, co miałoby być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W tej sytuacji Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).

.