Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3000/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. rt. 158 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1985 r., znak: [...], zezwalającej Z.i K.na adaptację części strychu z podniesieniem dachu, na lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...]kwietnia 1985 r., znak: [...], Urząd Dzielnicowy [...] zezwolił Z. K. na adaptację części strychu, z podniesieniem dachu, na lokal mieszkalny na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. S. Ł., powołując się na art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...]. Podniosła, że według art. 29 ust.5 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Takim prawem może być m.in. własność. Według regulacji zawartej wówczas w art. 136 § 1 k.c. w razie ustanowienia odrębnej własności lokali samodzielnymi nieruchomościami są tylko same lokale, reszta budynku staje się przedmiotem współwłasności właścicieli lokali. W rozumieniu tego przepisu przedmiotem współwłasności są więc klatki schodowe, fundamenty, strychy itp. W dacie wydania ww. decyzji w budynku przy ul. [...] znajdowały się już 3 wyodrębnione lokale. Oznacza to, że części wspólne, w tym strych, pozostawały w dyspozycji wszystkich współwłaścicieli, których należało spytać o zgodę. W świetle art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego nie mogło być wydane pozwolenie na nadbudowę domu bez zgody współwłaścicieli domu – w tym wnioskodawczyni – albo zastępującego zgodę orzeczenia sądu. Wymagana zgoda współwłaściciela powinna być wyrażona przed wydaniem przez organ stopnia podstawowego decyzji zezwalającej na nadbudowę. Nie ma dowodu stwierdzającego wyrażenie przez wnioskodawczynię zgody na nadbudowę.

Zdaniem wnioskodawczyni brak zgody właścicieli lokali na nadbudowę jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Wydanie w tej sytuacji decyzji pozwalającej na nadbudowę nastąpiło z rażącym naruszeniem tego przepisu, są więc jednoznaczne podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji niezależnie od upływu czasu.

Stanisława Łazowska dodała, że zgodnie z zarządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa urząd przed wydaniem decyzji pozwalającej na budowę powinien był zasięgnąć opinii mieszkańców oraz rozpatrzeć komisyjnie wnioski osób ubiegających się o lokal. Tych czynności organ również nie dopełnił,

W dniu [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., Z. i B. K. przedstawili swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Podnieśli, że S. Ł. nie wskazała wprost w przedmiotowym wniosku, że w dacie wydania rzeczonej decyzji była uprawniona do dysponowania nieruchomością. Wskazali, że uzyskali zgody ówczesnych właścicieli lokali. Nadbudowa kondygnacji nad wspólnym budynkiem stanowiła zauważalną ingerencję w nieruchomość, dlatego niezrozumiałym jest, dlaczego wnioskodawczyni nie sprzeciwiała się zauważalnym przedsięwzięciom, a ów sprzeciw nastąpił po przeszło 30 latach

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r.; Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...].Wspólnota powtórzyła argumentację zawartą we wniosku S. Ł. dotyczącą naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

Dodatkowo podniosła, że skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 1 ust. 3 oraz § 3 zarządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa poprzez nie zasięgnięcie przez urząd opinii mieszkańców oraz komisyjnego rozpatrzenia wniosków.

Zdaniem Wspólnoty naruszono § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r., zgodnie z którym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję oraz projekt realizacyjny. Takiego oświadczenia nigdy nie było.

Ponadto Wspólnota podniosła, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że [...] decydowało o nadbudowie czy przebudowie budynku. Tym samym powinny zostać wydane dwie decyzje – pierwsza pozwalająca na przebudowę strychu i druga – budowlana.

Decyzją Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art.158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosków S. Ł. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...]. Organ obszernie opisał wynikającą z art. 156 par. 1 pkt 2 k.pa. przesłankę rażącego naruszenia prawa, której ustalenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Zdanie Wojewody omawiana decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych art. 156 § 1 k.p.a., a przede wszystkim nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani też bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do kwestii poruszonych we wnioskach o stwierdzenie nieważności, Wojewoda wyjaśnił, że art. 29 ust 5 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawa budowlanego faktycznie przewidywał możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością, jednak z zastrzeżeniem art. 29a. Zgodnie z art. 29a ww. ustawy pozwolenie na budowę, polegające na nadbudowie lub rozbudowie obiektu budowlanego stanowiącego własność Państwa albo przebudowie pomieszczeń niemieszkalnych w takim obiekcie, może być wydane osobie fizycznej, która zobowiąże się do poniesienia kosztów budowy w celu uzyskania lokalu mieszkalnego bądź pracowni twórcy.

Zdaniem organu niespornym pozostaje fakt, iż ówczesny inwestor sfinansował adaptację spornego lokalu, z własnych środków. Podkreślenia również wymaga fakt, iż przebudowa przedmiotowego strychu na cele mieszkalne odbyła się za zgodą ówczesnego właściciela budynku, co potwierdza pismo Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...]z dnia [...] sierpnia 1984 r.(akta postępowania karta nr [...]). Z przedmiotowego pisma wynika, iż na wykonanie proponowanej adaptacji wyraził zgodę samorząd - Komitet Osiedlowy nr [...] w dniu [...] marca 1984 r., oraz właściciele lokali wykupionych (nr [...] i [...]), uzyskanie zgody właścicieli lokalu[...] było niemożliwe z uwagi na jego zgon. W ocenie organu I instancji pismo to stanowiło wystarczającą podstawę, aby uznać, iż inwestor wykazuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda podkreślił, że lokal nr [...] przy ul. [...], należący do S. Ł., został wyodrębniony w dniu [...] marca 1989 r., na podstawie umowy sprzedaży lokalu i oddania w użytkowanie wieczyste części terenu. Oznacza to, iż w dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia Wnioskodawczym nie miała uprawnień do rozporządzania częścią wspólną budynku przy ul. [...].

Następnie organ I instancji podkreślił, że postępowanie dotyczące ewentualnego naruszenia Zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa z dnia 29 lipca 1981 r. (M.P. Nr 19, poz. 182), nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe zarządzenie dotyczy przeznaczenia lokali, kwestii ich zagospodarowania, a także ustaleń między osobą adaptującą lokal a właścicielem budynku. Kwestie powyższe nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z obowiązującym ówcześnie prawem budowlanym, nie mógł nawet żądać przedłożenia w toku postępowania dokumentów formalnych związanych z przyznaniem adaptowanego pomieszczenia, ani też dokonywać ich weryfikacji. Organ podkreślił, że w aktach postępowania znajdują wszystkie niezbędne elementy, które są wymaga ww. rozporządzeniem. Inwestor uzyskał od terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego pozwolenie na przebudowę, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, została zawarta umowa między jednostką zarządzającą budynkiem i osobą składającą wniosek., przebudowy pomieszczenia dokonał wnioskodawca na własny koszt, objęcie przez wnioskodawcę pomieszczenia przebudowanego nastąpiło na podstawie decyzji o przydziale.

Analogiczna sytuacja dotyczy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy administracji architektoniczno - budowlanej nie maja kompetencji do rozstrzygania kwestii związanych z gospodarką gruntami, czy tez do weryfikowania zgodności pozwolenia na budowę z przepisami powyższej ustawy.

Zdaniem Wojewody brak zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nieruchomością na cele budowlane, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nie znane organowi, który wydał decyzję. Ewentualnie osoba, która uważa, iż została pominięta jako strona postępowania, może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Obie przesłanki, znajdują się w zamkniętym katalogu przyczyn wznowienia postępowania i nie mogą stanowić jednocześnie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a..

Zdaniem Wojewody nawet w przypadku zebrania materiału dowodowego świadczącego naruszeniu prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, stwierdzenie jej nieważności po upływie ponad 32 lat od wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa podejmowanych działań. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13 (Dz. U. z 2015, poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem ..znacznego upływu czasu", jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a. który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat.

Zdaniem organu niezrozumiałe jest, dlaczego zarówno S. Ł., jak i Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...]. akceptowała sporny stan prawny i faktyczny oraz pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji przez 29 lat (w przypadku S. Ł.). Oboje wnioskodawców miało możliwość wniesienia wniosku w dużo wcześniejszym terminie, czego jednak nie uczynili.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. S. Ł. i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dalej jako skarżący) złożyli odwołanie od ww. decyzji. Postawili zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, w tym:

1) art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie i złą ocenę stanu faktycznego sprawy i w efekcie wydanie decyzji z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji chociaż jednocześnie organ stwierdził, iż doszło do naruszenia prawa, albowiem w aktach brak jest oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością,

2) art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w efekcie wydanie decyzji z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli jak również brak ustalenia, dlaczego strona kwestionuje wydaną decyzję po przeszło 30 latach jej funkcjonowania w obrocie prawnym, tylko wykorzystywanie tej okoliczności jako argument mający rzekomo przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku;

3) art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez sprzecznie z przepisami prawa oraz zasadami doświadczenia życiowego i logiki stwierdzenie, że pismo Komitetu Osiedlowego nr 15 zastępuje dowód z oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, chociaż budynek w dacie wydania decyzji był współwłasnością co najmniej 4 właścicieli,

4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego w wydanym rozstrzygnięciu, w szczególności pominięcie wyjaśnienia toku argumentacyjnego organu, który uznał, iż brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę mogło zostać wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, a przepis art, 29a Prawa budowlanego z 1974 r. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1988 r., zatem przeszło dwa lata po wydaniu decyzji, a stwierdzenia nieważności której domagają się strony. Oznacza to nie tylko braki w uzasadnieniu, prawnym ale również rażące uchybienie przepisom postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie;

5) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego w wydanym rozstrzygnięciu, w szczególności - ze względu stwierdzenie przez organ, że do naruszenia prawa doszło z uwagi na brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością - brak odniesienia się do aktualnego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wprost wynika, że brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością stanowi rażące naruszenia prawa (tak np.: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt: III OSK 1628/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., VII SA/Wa 1314/07);

6) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i konsekwencji uznanie, że ustalone przez organ naruszenie (brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością stanowi rażące naruszenia prawa (tak np.: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt: III OSK 1628/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., VII SA/Wa 1314/07) ponieważ jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozwolenia na budowę;

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji i niewskazanie kto był współwłaścicielem budynku w dacie wydania decyzji pozwalającego na zabranie suszarni i przerobienie jej na loka! i czy w aktach sprawy znajdują się zgody tych konkretnych osób, w tym osoby, która w dacie wydania decyzji pozwalającej na budowę już nie żyła;

8) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że brak oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością jest podstawą do wznowienia postępowania, ale nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, bądź też - ze względu na znaczący upływ czasu - do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

1) przepisów kodeksu cywilnego dotyczącego współwłasności i współużytkowania wieczystego poprzez ich niezastosowanie i w efekcie uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono w sposób rażący prawa, choć do czynności związanej z przedmiotem współwłasności, a przekraczającej zakres zwykłego zarządu niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a budynek był współwłasnością użytkowników wieczystych i bez ich zgody został przerobiony.

2) naruszenie art. 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną j wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wydanie pozwolenia na budowę pomimo braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nie stanowi rażącego naruszenia prawa, choć jest to warunek sine qua non każdej decyzji pozwalającej na budowę,

3) naruszenie art. 29a prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego zastosowanie podczas gdy było to nieuprawnione ze względu na fakt, że przepis ten wprowadzono w życie w 1988 r., a więc po wydaniu kwestionowanej decyzji;

4) naruszenie § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wnieśli ponadto o przeprowadzenie - w trybie art. 136 k.p.a. - dowodu z treści księgi wieczystej [...] (w systemie Ministerstwa Sprawiedliwości) na okoliczność ilości współwłaścicieli budynku w dacie wydania decyzji z 1985 r. oraz dowodu z treści wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) wraz z uzasadnieniem oraz pisma [...] z dnia [...] lipca 2014 r. na okoliczność sytuacji prawnej lokalu powstałego w wyniku bezprawnej adaptacji strychu oraz dwóch nakazów zapłaty.

W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinęli dotychczasową argumentację, iż w świetle art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. przedmiotowej sprawie inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla realizacji przedmiotowej inwestycji. W sytuacji bowiem, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób inwestor powinien przedłożyć stosowną zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na wykonanie zamierzonej inwestycji.

Skarżący wyjaśnili, że do niedawna [...] uważało, że lokal powstały w wyniku adaptacji strychu jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] i Wspólnota czerpała z niego pożytki. Lokatorzy nie płacili czynszu najmu na czas i często dochodzio do sporów sądowych. Dopiero wyrok Sądu Okręgowego [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) ostatecznie rozstrzygnął, że lokal jest własnością [...], bo to z [...] mają umowę najmu lokatorzy zajmujący ów lokal. Dopiero wówczas pojawił się problem, który z czasem zaczął narastać, bo miasto nie chce płacić za lokatorów zajmujących lokal powstały w wyniku adaptacji strychu twierdząc jednak zarazem, że jest to ich własność. Sprawa o zapłatę pomiędzy Wspólnotą a [...] toczy się w sądzie, jednak Wspólnota oraz właściciele uważają, że miasto pozbawiło ich strychu, czyli miejsca o dużym potencjale inwestycyjnym. Wspólnota nie ma środków na bieżące remonty, a trzeba wymienić instalację oraz wyremontować elewację budynku. Tylko stwierdzenie, że decyzję wydano z naruszeniem prawa, bądź stwierdzenie jej nieważności pozwoli Wspólnocie na żądanie odszkodowania od m.st. Warszawa, które - czerpie profity z wybudowanego lokalu, bo lokal ten wynajmuje. Natomiast ani Wspólnota, ani współwłaściciele budynku, nie mają z tego pożytków. Nie mogą też korzystać ze strychu.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] października 2018 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1985 r., działka nr ewid.[...], położona przy ul. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym złożonym z sześciu lokali mieszkalnych stanowiła własność Skarbu Państwa. W ww. dacie w omawianym budynku objętym sporną inwestycją wyodrębnione były 3 lokale mieszkalne (lokal nr [...], [...], [...]) stanowiące przedmiot odrębnej własności z udziałem w prawie użytkowania wieczystego części terenu, na którym położony był budynek. Powyższe wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], XV Wydział Ksiąg Wieczystych.

W związku z powyższym inwestor powinien uzyskać zgodę właściwego organu państwowego oraz zgodę właścicieli ww. lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], z własnością, których to lokali związany był udział w częściach wspólnych budynków oraz udział w prawie użytkowania wieczystego części terenu) na realizację spornej inwestycji.

Organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1986 r" sygn. akt IV SA 400/86, w którym NSA wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, bowiem może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak też z umowy najmu lub dzierżawy, bądź też innych stosunków zobowiązaniowych, o ile wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. W świetle powyższego stwierdzić należy, że warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością - stosownie do art. 29 ust. 5 prawa budowlanego - byłby spełniony, jeżeli inwestor wykazałby, na przykład, że posiada zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu.

Organ wskazał, że w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się pismo Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r., znak: [...], o wyrażeniu Z.K. zgody na adaptację powierzchni strychowej w budynku [...] na lokal mieszkalny, oraz kopia pisma Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1985 r., znak: [...] stanowiącego, że "Wydział Spraw Lokalowych Urzędu dzielnicowego [...] wyraża wstępną zgodę na adaptacje strychu przy ul. [...] na cele mieszkalne (...) po uwzględnieniu powyższego i wykonaniu robót budowlanych zgodnie z projektem przedstawionym w Wydziale Urbanistyki i Architektury. Wydział Spraw Lokalowych wyda decyzje przydziału."

Z powyższych pism wynika, że inwestor uzyskał zgodę właściwych organów administracji publicznej na realizacje spornej inwestycji.

W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów, z których wynikałoby, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], wyrazili zgodę na wykonanie przedmiotowej inwestycji.

Wprawdzie w. ww. piśmie Przedsiębiorstwa [...] z [...] sierpnia 1984 r. wskazano, że "na wykonanie proponowanej adaptacji wyraził zgodę samorząd - Komitet Osiedlowy nr [...] w dniu [...].03.84/ oraz właściciele lokali wykupionych nr [...] i [...] / właściciele lokalu nr [...] nie żyją.", to jednak w ocenie organu odwoławczego stanowisko organu wyrażone w ww. piśmie nie stanowi dowodu, że właściciele działek nr [...], [...] oraz następcy prawni właścicieli lokalu nr [...] wyrazili zgodę na inwestycję. Dowodem takim byłby dokument podpisany przez właścicieli ww. lokali, z którego wynikałoby, że wyrażają oni zgody na realizację inwestycji.

Organ podkreślił, że pismami z dnia [...] sierpnia 2018 r oraz z dnia [...] września 2018 r. zwrócił się do pełnomocnika Z. i B. K. o przesłanie dokumentów potwierdzających, że Z. K. posiadał lub posiada obecnie zgodę współwłaścicieli działki nr ewid. [...] na realizację spornej inwestycji. Pan Z, K, nie odpowiedział do dnia dzisiejszego na ww. wezwanie.

W związku z powyższym organ stwierdził, że ww. decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1985 r. została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Jednakże zdaniem organu odwoławczego oceniając skutki wskazanego wyżej naruszenia nie można pominąć kwestii, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] upłynęło ponad 33 lat. W ocenie organu stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 33 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Następnie organ przywołał orzecznictwo NSA podzielające powyższy pogląd.

W świetle powyższego, zdaniem organu, kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Organ odwoławczy podzielił argumentację skarżących, że brak dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jak przyjął organ wojewódzki, lecz może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do argumentacji skarżących, którzy podnoszą, że "organ nie rozpoznał sprawy, gdyż nie uzasadnił dlaczego - odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji - nie uznał zarazem, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, skoro twierdzi, że upłynął czas nie pozwalający na stwierdzenie nieważności decyzji", organ wyjaśnił, że stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie jest równoznaczne z tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O tym czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Z uwagi na znaczy upływ czasu od dnia wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W decyzji podniesiono, że zarzut odwołania dotyczący naruszenia § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego jest chybiony, gdyż powyższy przepis znajduje się w Dziale II (Budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych) ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego i dotyczy on inwestorów będących jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych. Natomiast w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis § 46, który znajduje się w Dziale III (Budownictwo osób fizycznych) ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Organ odwoławczy dokonał oceny kontrolowanej ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1985 r., m. in. pod kątem jej zgodności z ww. przepisem prawa.

Organ przyznał rację skarżącym, że art. 29a Prawa budowlanego zastosowany przez organ wojewódzki nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis powyższy wszedł w życie 1 stycznia 1988 r. Tym niemniej powyższe uchybienie nie miało wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż jak wyjaśniono powyżej w analizowanym przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli S. Ł. i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...]

Postawili zarzuty naruszenia:

I/ naruszenie interesu prawnego skarżącej polegającego na uprawnieniu do niezakłóconego korzystania ze stanowiącej współwłasność S. Ł. części wspólnych budynku przy ul. [...] w [...] poprzez utrzymanie w mocy decyzji zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej, posadowionej w budynku stanowiącej współwłasność skarżącego;

II/ naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez pominięcie wskazanych przez stronę twierdzeń i faktów z nich wynikających oraz zaniechanie wyjaśnienia i wyczerpującego ustalenia osoby właściciela lokalu powstałego w wyniku adaptacji strychu w celu dokonania analizy, czy w świetle zasad konstytucyjnych nabycie przez [...] prawa, bądź jego ekspektatywy jest dobrem prawnym, które powinno mieć prymat nad prawem współwłaścicieli do swojej własności, w tym prawa dysponowania tą własnością;

2) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym oceny innych zasad konstytucyjnych, w tym zasady ochrony własności, w efekcie czego uniemożliwiono stronie dokonanie jakiejkolwiek oceny rozstrzygnięcia gdyż nie wiadomo dlaczego organ stwierdził, że zasada pewności prawa ma w ustalonym stanie faktycznym pierwszeństwo nad zasadą ochrony własności i zasadą otrzymania odszkodowania za wywłaszczone mienie;

3) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia prawnego w wydanym rozstrzygnięciu, w szczególności pominięcie prawnego ustalenia, który dokładnie podmiot nabył prawo w związku z zabudową strychu i przerobieniem go na lokal mieszkalny oraz brak dokonania oceny prawnej tych ustaleń w świetle faktu, że zgodnie z przepisami prawa organ miał obowiązek zapłacić właścicielom budynku odszkodowanie, co nigdy nie nastąpiło;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji i niewskazanie, kto był współwłaścicielem budynku w dacie wydania decyzji pozwalającego na zabranie suszarni i przerobienie jej na lokal;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu prawnym decyzji, a polegające na braku uzasadnienia dla przyjętego w decyzji wartościowania podstawowych zasad konstytucyjnych, efektem czego jest niemożliwym do zweryfikowania tok rozumowania organu, który bezkrytycznie uznał, że w ustalonym stanie faktycznym zasada ochrony własności nie musi być brana pod uwagę i ważona, bo prymat w tym postępowaniu należy przyznać zasadzie pewności prawa oraz zasadzie zaufania obywatela do Państwa;

6) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i konsekwencji uznanie, że ustalone przez organ naruszenie (brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, choć z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej wynika, iż wywłaszczenie jest możliwe tylko za odszkodowaniem, którego [...] nigdy właścicielom nie zapłaciło, choć zabrało im strych, a z wynajmowanego lokalu czerpie dochody;

III/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 i 144 kodeksu cywilnego dotyczącego współwłasności i użytkowania wieczystego poprzez ich niezastosowanie I w efekcie uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono w sposób rażący prawa, choć do czynności związanej z przedmiotem współwłasności, a przekraczającej zakres zwykłego zarządu niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a budynek był współwłasnością użytkowników wieczystych i bez ich zgody został przerobiony i odebrany dla potrzeb mieszkaniowych [...], które do dnia dzisiejszego czerpie z lokalu pożytki;

2) naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wydanie pozwolenia na budowę pomimo braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością stanowi jedynie naruszenie prawa, jednak nie jest to naruszenie rażące, choć jest to warunek sine qua non każdej decyzji pozwalającej na budowę;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie wiadomo czemu organ stwierdził, że interes jednostki - m.st. Warszawy jest interesem nadrzędnym w stosunku do Wspólnoty i jej członków. Zdaniem skarżących organ nie zbadał osobistej sytuacji Państwa K., którzy zamieszkują w tym lokalu, a są najemcami [...]. Z ustaleń Wspólnoty wynika, iż posiadają oni nieruchomości w innych częściach miasta, ale ze względu na walory lokalizacyjne mieszkają przy ul. w [...]. Wydaje się zatem niesprawiedliwe i nielogiczne szafowanie zasadami Konstytucji bez pogłębionej analizy skutków społecznych wydanej decyzji oraz szeroko pojętego poczucia społecznej sprawiedliwości. Nie dokonano oceny, czy rzeczywiście przywoływana przez organ zasada pewności prawa powinna wieść prym w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy zarazem utrzymana w mocy decyzji pozbawiła własności właścicieli innych lokali. Sądy powszechne ustaliły bowiem, że lokal jest własnością [...].

W sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji [...] musiałoby zapewnić Państwu Kobus - najemcom lokalu nr [...] - inny lokal i to byłaby jedyna konsekwencja stwierdzenia nieważności decyzji. Strych zostałby sprzedany jako część wspólna przez Wspólnotę, a pieniądze z remontu posłużyłyby na remont elewacji oraz centralnego ogrzewania (w budynku nadal grzeje się gazem). Państwo K. w opinii Wspólnoty dysponują tytułem prawnym do innego lokalu na terenie [...]. Tych ustaleń, istotnych dla oceny sprawy, nie dokonał organ utrzymując w mocy decyzję budowlaną. Zdaniem organu nie wiadomo dlaczego przyjął prymat zasady pewności prawa nad innymi zasadami Konstytucji, w tym nad zasadą ochrony własności, z której to własności wyzuto innych członków wspólnoty.

Zdaniem skarżących konsekwencją utrzymania decyzji budowlanej w mocy jest pozbawienie właścicieli oraz Wspólnoty surogatu odszkodowania, jaki może dać potencjał inwestycyjny tego miejsca. Pozbawiono zatem właścicieli jakichkolwiek możliwości zadbania o swoją własność i dokonania gruntowego remontu budynku, który takiego remontu wymaga. W bliźniaczym budynku [...] sprzedano strych, dzięki czemu Wspólnota dokonała wielu remontów w budynku (nowa elewacja, nowy dach, odmalowanie klatki schodowej, wymiana drzwi do piwnic itp.).

Konsekwencją ww. uchybień było naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa i przepis ten nie może mieć zastosowania. Tymczasem w sytuacji, gdy mieszkańcom zabierana jest część wspólna budynku - suszarnia, która następnie jest przerabiana na lokal tylko jednego z właścicieli, który to lokal w dodatku, zgodnie z orzeczeniami sądów powszechnych analizujących tą sprawę, stał się własnością [...], dochodzi do rażącego naruszenia prawa. Naruszono prawo własności i prawo do zarządzania swoją własnością. Członkowie Wspólnoty każdego dnia widzą wyremontowany budynek Wspólnoty [...], który dokonał sprzedaży strychu i każdego dnia zastanawiają się, czy na tym polegać powinna zasada pewności prawa i zaufania obywateli do państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył w istotny sposób przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie niniejsze, zakończone decyzją z dnia [...] października 2018 r., wszczęte zostało z na wniosek i dotyczyło decyzji Urząd Dzielnicowy [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...], którą zezwolono Z. K. na adaptację części strychu, z podniesieniem dachu, na lokal mieszkalny na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1985 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania w omawianym trybie (jako organ odwoławczy, na skutek odwołania wniesionego przez S. Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...]w [...]decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r.), utrzymał w mocy decyzją wydaną w sprawie w I instancji i

Podkreślić w tym miejscu należy, że we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący zgodnie wskazywali na rażące naruszenie przez ww. decyzję art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 1 ust. 3 oraz § 3 zarządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa. Ponadto Wspónota wskazała na rażące naruszenie § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r., oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a.. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 Kpa mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.pa., a na które powołują się skarżący, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji zgodnie uznały, obszernie uzasadniając swe stanowisko, że przedmiotowa decyzja nie narusza § 1 ust. 3 oraz § 3 zarządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa, § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r., oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Sąd w piełni podziela stanowisko organów, a skarżący nie wnieśli w skardze zarzutów co do tego stanowiska.

Natomiast odnoście zarzutu rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.- według stanu na dzień 29 kwietnia 1985r.), wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.

Zgodnie natomiast z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 1975 r., nr 8 z. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Natomiast w myśl art. 15a ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r., (Dz. U. nr 22 poz. 159) o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogą być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Przepisy art. 14 ust. 3 i 4 ww. ustawy mają odpowiednie zastosowanie.

Natomiast stosownie do treści art. 15a ust. 2 ww. ustawy część budynku i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowią współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku. W tym samym stosunku określa się ułamkową część terenu oddawanego w wieczyste użytkowanie nabywcy lokalu.

Jak ustaliły organy, w dacie wydania kontrolowanej decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1985 r., działka nr ewid. [...], położona przy ul. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym złożonym z sześciu lokali mieszkalnych stanowi własność Skarbu Państwa. Bezsporne jest, że w ww. dacie we skazanym powyżej budynku objętym sporną inwestycją wyodrębnione były 3 lokale mieszkalne (lokal nr [...], [...], [...]) stanowiące przedmiot odrębnej własności z udziałem w prawie użytkowania wieczystego części terenu, na którym położony był budynek. Powyższe wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], XV Wydział Ksiąg Wieczystych.

W związku z powyższym inwestor powinien uzyskać zgodę właściwego organu państwowego oraz zgodę właścicieli ww. lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] (z własnością, których to lokali związany był udział w częściach wspólnych budynków oraz udział w prawie użytkowania wieczystego części terenu) na realizację spornej inwestycji.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w aktach administracyjnych znajduje się pismo Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r., znak: [...], o wyrażeniu Z. K. zgody na adaptację powierzchni strychowej w budynku [...] na lokal mieszkalny, oraz kopia pisma Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1985 r., znak: [...] stanowiącego, że "Wydział Spraw Lokalowych Urzędu dzielnicowego [...] wyraża wstępną zgodę na adaptacje strychu przy ul. [...] na cele mieszkalne (...) po uwzględnieniu powyższego i wykonaniu robót budowlanych zgodnie z projektem przedstawionym w Wydziale Urbanistyki i Architektury. Wydział Spraw Lokalowych wyda decyzje przydziału." Z powyższych pism bezspornie wynika, że inwestor uzyskał zgodę właściwych organów administracji publicznej na realizacje omawianej inwestycji.

Natomiast Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów, z których wynikałoby, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], wyrazili zgodę na wykonanie przedmiotowej inwestycji, a tym samym ww. decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1985 r., została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się przytoczone już wyżej pismo Przedsiębiorstwa [...] z [...] sierpnia 1984 r, znak: [...] w którym wskazano, że "na wykonanie proponowanej adaptacji wyraził zgodę samorząd - Komitet Osiedlowy nr [...] w dniu [...].03.84/ oraz właściciele lokali wykupionych nr [...] i [...] / właściciele lokalu nr [...] nie żyją." Zdaniem Sądu ww. zapis. stanowi dowód, że właściciele działek nr [...], [...] oraz następcy prawni właścicieli lokalu nr [...] wyrazili zgodę na inwestycję. Zdaniem organu zapis zawarty w omawianym piśmie stanowi – co prawda ułomny w swojej formie - dowód wyrażenia zgody na przeprowadzenie omawianej inwestycji, albowiem dowodem takim byłby dokument podpisany przez właścicieli ww. lokali, z którego wynikałoby, że wyrażają oni zgody na realizację inwestycji. W ocenie Sądu organ odwoławczy formułując powyższe twierdzenie nie wziął pod uwagę kultury prawnej, jak panowała w latach 80-tych, w ostatnim okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, kiedy wyrażenie zgody na przeprowadzenie inwestycji miało charakter ustny, następnie zapisywany w formie papierowej, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu brak jakichkolwiek dowodów, iż właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] sprzeciwiają się bardzo zauważalnej inwestycji potwierdza, że taka zgoda została wyrażona. Tym samym stanowisko organu odwoławczego w powyższym aspekcie jest błędne, ale nie wpływa to na samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poruszanej zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym wyrokiem, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/17 CBOSA).

W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku TK wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14).

Prezentowany był jednakże także pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku TK i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się do poglądu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania, co, w związku z oceną Sądu, iż w przedmiotowej sprawie sporna decyzja nie naruszała przepisów prawa, stanowi tylko dodatkowy argument za odmową stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartej w skardze wskazać należy, że zmierzają one do wykazania wadliwości oceny organu skutków społeczno-gospodarczych, jakie przedmiotowe naruszenie za sobą pociąga, w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1985 r., została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, ale nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Abstrahując od oceny Sądu, iż ww. naruszenie nie miało miejsca, wskazać należy, że z odwołania jak i skargi wynika, iż niejako przyczyną złożenia przez skarżących wniosków o stwierdzenie nieważności jest zwarte w przywoływanym przez skarżących wyroku Sądu Okręgowego [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] rozstrzygnięcie, iż psotny lokal przy ul. [...] nie jest częścią nieruchomości wspólnej, Wspólnota nie jest ani właścicielem lokalu, ani wynajmującym i nie służy jej roszczenie o zapłatę czynszu najmu, gdyż właścicielem lokalu jest [...]. Niezrozumiałe dla Sądu i nie wynikające z przepisów prawa jest przekonanie skarżących, iż w przypadku stwierdzenia nieważności omawianej decyzji, lokal przejdzie na własność Wspólnoty. Ponadto podkreślić należy, iż argumentacja skarżących zawarta w skardze opiera się na aspektach korzyści ekonomicznych, które uzyskałaby Wspólnota po sprzedaży omawianego lokalu i nie zmienia oceny Sądu co do prawidłowości rozstrzygnięć zapadłych w sprawie.

Sąd podziela także pogląd organów, że decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1985 r., znak: [...] nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżących.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.