Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2318/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185§ 1 art. 134 § 1 art. 135 art. 155 § 1 art. 106 § 3 art. 125 § 1 pkt 1 art. 125 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust 1 art. 52 ust 2 pkt 2 lit b art. 61 ust 6 i 7 art. 61 ust 1 pkt 5, 2 art. 6 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3 ust 1, § 5 ust 1, § 4 do § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 925/18 w sprawie ze skargi . S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 lipca 2018 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz H. S. kwotę 727 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 925/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 lipca 2018 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 11 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy Z. z dnia 17 maja 2018 r. o ustaleniu dla C. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa ul. B. ..., ... W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową z przeznaczeniem dla produkcji granulatów przez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych, na terenie obejmującym działkę położoną w obrębie wsi J., oznaczonej numerem ewidencyjnym ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2917 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że C. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa wnioskiem z dnia 27 września 2017 r. wystąpiła do Wójta Gminy Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku magazynowego, związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową na działce nr ewid. ..., w obrębie wsi J., gmina Z.

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 17 maja 2018 r. ustalił dla C. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową z przeznaczeniem dla produkcji granulatów poprzez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych, na terenie obejmującym działkę położoną w obrębie wsi J., oznaczonej numerem ewidencyjnym ....

K. S. - właścicielka sąsiedniej działki, uznana za stronę postępowania, odwołała się od wskazanej decyzji podnosząc, że nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy dla trwającej już inwestycji. Wskazała, że budynek magazynowy jest przebudowywany od sierpnia 2016 r., a stacja trafo 15 kV stoi od stycznia 2018 r. Wskazała nadto, że od strony formalnej tytuł przedsięwzięcia z wniosku z 29 września 2017 r. jest inny niż w decyzji nr ...

Przywołaną na wstępie decyzję z dnia 11 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 17 maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji.

Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagają ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.z.p, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p (tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa") nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w Z. Nr ... z dnia 4 marca 1993 r. działka nr ... w J. położona była na terenie urbanistycznym, dla którego stosowało się ustalenia planu dotyczące terenów o przeznaczeniu m.in. przemysłowym, na których mogły być lokalizowane m.in. obiekty wykorzystywane do celów produkcyjnych. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czyli w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie bada się czy spełnia ona zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Organ wskazał, że stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W ocenie Kolegium przedmiotowa inwestycja spełniła warunki określone w powołanym powyżej przepisie oraz w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p, co organ pierwszej instancji wykazał wyczerpująco i prawidłowo w uzasadnieniu decyzji.

Kolegium wskazało, że odwołująca się nie zakwestionowała powyższego, co świadczy o tym, iż w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona. Nie sprecyzowała również na czym polega odmienność tytułu przedsięwzięcia z wniosku z 29 września 2017 r. w stosunku do decyzji nr ..., dlatego też organ uznał, że trudno było odnieść się merytorycznie do wskazanego zarzutu.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła K. S. podnosząc, iż z uwagi na sfałszowanie wybranych treści do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia przeznaczonej dla inwestycji budowlanej prowadzonej na działce o nr ewid. ... w J. w gminie Z., zostało złożone przez skarżącą zawiadomienie do Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w L., która korespondencję przekazała do Prokuratury Rejonowej w L.. Skarżąca wskazała, że Karta Informacyjna Przedsięwzięcia została przygotowana w grudniu 2016 r., a "zawiadomienie o wszczęciu postępowania znak ... Wójt Gminy rozpoczął w dniu 10 października 2017 r.". Poinformowała, że Prokuratura Rejonowa w L. wszczęła śledztwo w sprawie przyjęcia korzyści majątkowej przez Wójta Gminy Z. w związku ze sprzedażą nieruchomości w miejscowości J. na rzecz firmy C. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z/s w W. Skarżąca wyjaśniła, że w ww. zawiadomieniu do organów ścigania zamieściła informacje wskazujące na niedopełnienie obowiązków przez Kolegium. Nadto poinformowała, że złożyła też zawiadomienie do Delegatury CBA w L. dot. przyjęcia korzyści majątkowych przez urzędników: L. Urzędu Wojewódzkiego, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Powiatowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego, przekazane przez CBA do Prokuratury Okręgowej w L. Wyjaśniła, że przekazała do ABW w W. dokumentację "w wyniku domniemanej defraudacji środków publicznych na podstawie pozyskanych środków unijnych na przedmiotową inwestycję przez Inwestora", która przekazała ją do Prokuratury Okręgowej w L. Skarżąca poinformowała również, iż z uwagi na złożoność czynności oraz obszerność materiałów w składanych zawiadomieniach do organów ścigania wystosowała stosowną korespondencję do Prokuratury Krajowej. Podniosła, iż "Samorządowe Kolegium Odwoławcze było w dyspozycji dokumentów dotyczących nieprawidłowości w przedmiotowej inwestycji w dniu 29 listopada 2017 r. i nie podjęło stosownych działań w terminie jednego miesiąca weryfikując treść i zakres poczynionych prac Inwestora z faktu wydanej decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy Z. Swoją reaktywację Kolegium Samorządowe rozpoczęło w dniu 17 stycznia 2018 r. (...)". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a skargę uznała za konieczną z uwagi na rażące naruszenie m.in. przepisów: k.p.a., ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz "domniemanych przestępstw wynikających z Kodeksu Karnego".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że w sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. także w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast w myśl art. 61 ust. 2 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że planem, o którym mowa w ww. przepisie był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy w Z. Nr ... z dnia 4 marca 1993 r. Według ustaleń wymienionego planu miejscowego przedmiotowa działka nr ... w J., gmina Z. położona była na terenie urbanistycznym, dla którego stosowało się ustalenia planu dotyczące terenów o przeznaczeniu m.in. przemysłowym. Zgodnie z powołanym planem miejscowym na przedmiotowym terenie mogły być lokalizowane m.in. obiekty wykorzystywane do celów produkcyjnych. W tych okolicznościach sprawy, ponieważ przedmiotowa inwestycja jest inwestycją produkcyjną słusznie uznano, że w odniesieniu do niej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czyli w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie bada się czy spełnia ona zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", nadto sama bryła obiektu też przecież pozostała niezmieniona.

W ocenie Sądu Kolegium trafnie wskazało, że zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. Planowana inwestycja spełnia bowiem warunek dostępu do drogi publicznej (teren inwestycji zachowuje dostępność komunikacyjną do drogi publicznej kategorii powiatowej nr ... poprzez plac na-i wyładunkowy terenu PKP urządzony w obrębie działki nr ... – na mocy zawartej umowy pomiędzy Zakładem Linii Kolejowych w W. a C. Sp. z o. o. Sp.k.), wystarczającego uzbrojenia terenu (planowana infrastruktura techniczna), brak wymagalności odrolnienia lub odlesienia gruntów inwestorskich oraz zgodność z przepisami odrębnymi, przepisy odrębne nie wykluczają wydania decyzji. W obliczu spełnienia wszystkich ustawowych warunków organ pierwszej instancji obowiązany był pozytywnie ustosunkować się do wniosku inwestora, co słusznie potwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że powyższe ustalenia nie są w sprawie kwestionowane, strona skarżąca nie akceptuje jedynie charakteru planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi, dotyczących wcześniejszego etapu, tj. środowiskowych uwarunkowań na realizację ww. przedsięwzięcia podzielając stanowisko, jak też argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Decyzja środowiskowa jako ostateczna pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążąca. Również ostateczna jest decyzji PINB w L. z dnia 12 grudnia 2017 roku nr ... umarzająca postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce inwestora nr ... wszczęte z wniosku K. S., H. S., G. W. i C. D. Sąd podzielił w tym zakresie też argumentację organu co do jej ewentualnego wpływu na postępowanie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu rozbieżności między tytułem wniosku o zmianę sposobu użytkowania a treścią decyzji organu pierwszej instancji, Sąd uznał, że nie może budzić najmniejszej wątpliwości, iż zaskarżone decyzje załatwiają sprawę administracyjną wszczętą właśnie wnioskiem inwestora z dnia 28 sierpnia 2017 roku (data wpływu do organu), do którego dołączono jako konieczną, ostateczną decyzję środowiskową z dnia 21 czerwca 2017 stwierdzającą w pkt I brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającą w pkt 2 środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji z przeznaczeniem dla produkcji granulatów poprzez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych, na terenie obejmującym działkę położoną w obrębie wsi J., oznaczonej numerem ewidencyjnym ..., gmina Z., powiat l.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości co do prawidłowości kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, poczynił wyczerpujące ustalenia i zasadnie wywiódł, że ww. inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową z przeznaczeniem dla produkcji granulatów przez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych, na terenie obejmującym działkę położoną w obrębie wsi J., oznaczonej numerem ewidencyjnym ..., spełniła warunki określone w powołanym powyżej przepisie oraz w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Konkludując powyższe rozważania Sąd Wojewódzki uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w całości.

W skardze kasacyjnej H. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

I Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie a mianowicie:

1) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. ustawy przez jego niezastosowanie i nieuznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest przewidziana przepisami prawa do przyszłych inwestycji. Ponadto decyzja wydawana jest na podstawie ww. przepisu i określać ma warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Celem jest uzyskanie na następnym etapie pozwolenia na budowę i że może ona zostać wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej co przełożyło się w konsekwencji także na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem skarżąca podnosiła te okoliczności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, że ww. inwestycja już jest zbudowana (zrealizowana) a nie planowana jak stanowi przepis prawa materialnego;

2) art. 61 ust. 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na tym, że Sąd w ramach kontroli legalności i prawidłowości zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę ww. przepisów, które zobowiązują do zbadania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu:

a) linii zabudowy;

b) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

c) szerokości elewacji frontowej;

d) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

e) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)

a w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego tj. § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 4 do § 8.

Błędne zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego przełożyło się także na naruszenie w konsekwencji przepisów postępowania mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. WSA nie zbadał spełnienia ww. przesłanek jakimi są zachowanie odpowiednich parametrów techniczno- konstrukcyjnych.

W konsekwencji Sąd błędnie przyjął, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowa w tym postępowaniu nie pozostaje w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów tj. skarżącej i uczestników postępowania;

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i uznanie w konsekwencji, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy skarżąca – "K. S." wskazuje naruszenie następujących przepisów odrębnych, które to przepisy WSA nie zauważył i zlekceważył:

a) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane,

b) art. 71 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane,

c) art. 71 ust. 4 ustawy- Prawo budowlane,

d) art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane,

e) art. 48 ustawy- Prawo budowlane,

f) art. 91 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane,

g) art. 93 ustawy- Prawo budowlane,

h) art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane

i) art. 29 ust. 1 pkt 2 b ustawy- Prawo budowlane,

j) art. 29 ust. 1 pkt 19aa i pkt 20 ustawy- Prawo budowlane,

Powyższe przepisy wskazane przez skarżącą (tj. przepisy odrębne) powodują w konsekwencji, że decyzja jest niezgodna z ww. przepisami, zwłaszcza w powiązaniu z podstawą kasacyjną nr 1, która sprowadza się do wniosku, że nie można skutecznie wydać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym do inwestycji (budowy) już zrealizowanej;

4) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor ma dostęp do drogi publicznej tj. do drogi kategorii powiatowej nr ... przez plac wyładunkowy terenu PKP urządzony w obrębie działki nr ...- na mocy zawartej umowy pomiędzy Zakładem Linii Kolejowych w W. a C. Sp. z o. o. Sp. k. podczas gdy zdaniem uczestniczki inwestor nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem wyjeżdżając z działki nr ... (działki inwestora) wjeżdża się na działkę ..., która jest nieruchomością o randzie drogi wewnętrznej.

II Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 125 § 1 pkt 2 oraz art. 125 § 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie mimo, że w toku rozpoznania sprawy WSA powziął informację od skarżącej - K. S., które znalazły odzwierciedlenie w pismach znajdujących się w aktach sprawy i nie wydał formalnego postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania z urzędu na dzień 19 marca 1019 r.;

2) art. 106 § 3 ustawy - p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77, 79, 80 ustawy- kodeks postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy WSA mógł a nawet uczestniczka stwierdza, że miał obowiązek przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o dokumenty z organów ścigania. WSA powziął informację o prowadzonym postępowaniu karnym przez Prokuraturę Rejonową w L. przywołując we fragmencie uzasadnienia wyroku te informacje. WSA nie wypowiedział się o potrzebie wystąpienia do organów ścigania o akta sprawy karnej a także badając legalność wydanej decyzji nie dostrzegł naruszenia przytoczonych przepisów k.p.a., które złamał SKO. Organ drugiej instancji naruszył elementarne reguły postępowania dowodowego i zasady oceny dowodów według kryterium logiki i doświadczenia życiowego. To nie na stronach postępowania spoczywa ciężar gromadzenia i rzetelnej oceny materiału dowodowego, tylko to na organie wydającym decyzję ciąży taki obowiązek;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a, przez zlekceważenie przez WSA zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w Z. z dnia 4 marca 1993 roku, który miał zastosowanie w ww. sprawie. Na ósmej stronie planu widnieje oznaczenie A49 RUP tj. istniejący punkt skupu zbóż w J. warunki zagospodarowania terenu określono jak w pozycji A 26 P, UR, w których to warunkach zapisano wytyczne, że domy mają być usytuowane (nie bliżej niż 50 metrów od inwestycji). Tymczasem WSA w ogóle nie zbadał tej kwestii oraz czy organy administracji publicznej brały tą okoliczność pod uwagę. WSA w granicach sprawy poza zarzutami wskazanymi w skardze powinien zbadać ww. okoliczność;

4) art. 134 §1 p.p.s.a. w związku z art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego przez niedostrzeżenie błędu organu administracji publicznej polegający na tym, że jeśli przyjmujemy, że co do zasady postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennego jest możliwe tylko dla nowej inwestycji a nie inwestycji już zrealizowanej (zbudowanej) to organ winien umorzyć postępowanie z racji jego bezprzedmiotowości, bowiem podstawa postępowania odpadła. Vide wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2018 roku, sygn. akt II SA/Łd 921/17, w którym to wyroku Sąd wypowiedział ww. pogląd w treści uzasadnienia;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 i 155 § 1 p.p.s.a. przez zaniedbanie przez WSA obowiązku zbadania zasadności wszczęcia z urzędu postępowania przed właściwym Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego co do nieprawidłowości w robotach budowalnych, które to postępowanie miałoby niewątpliwy wpływ na wynik sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej w całości co przełożyło się na uznanie skargi skarżącej jako niezasadnej w całości. Konsekwencją było oddalenie skargi w całości i brak stwierdzenia przez WSA, że organy administracyjne naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy k.p.a.;

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpatrzenie skargi kasacyjnej w całości przez stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji i decyzji jej poprzedzającej organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz uczestniczki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa, postępowania kasacyjnego jak i kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.

Jako zasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) u.p.z.p. w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie zawarł w uzasadnieniu wyroku samodzielnej oceny co do podniesionego w skardze zarzutu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji już realizowanej. Lakoniczna wzmianka dotycząca decyzji z 12 grudnia 2017 r. nie jest wystarczająca do weryfikacji wniosków przyjętych w wyroku, zwłaszcza że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla przebudowy obiektu, związanej z jego zmianą sposobu użytkowania. Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy w świetle zebranego materiału dowodowego prawidłowo wyjaśniona została kwestia wykonywanych robót budowlanych w kontekście dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności niezbędne było określenie, jakich robót budowlanych dotyczył wniosek, i czy w tym zakresie nastąpiła ich realizacja. Brak rzeczowej analizy w tym przedmiocie nie pozwolił na definitywną ocenę kasacyjną tego zagadnienia.

Nieskuteczny okazał się kolejny zarzut (pkt I.2 skargi kasacyjnej), dotyczący przepisów art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Zauważyć należy, że powyższy zarzuty został sformułowany w sposób nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy, gdyż w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie zawarto ustaleń w zakresie regulowanym wymienionymi przepisami rozporządzenia wykonawczego. Bezprzedmiotowe było bowiem określenie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, skoro sporna inwestycja dotyczy istniejącego budynku, a według decyzji gabaryty obiektu nie ulegną zmianie.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powiązany ze wskazanymi w podstawie przepisami Prawa budowlanego, które nie miały zastosowania w sprawie (pkt I. 3 skargi kasacyjnej).

Na uwzględnienie zasługiwał z kolei zarzut dotyczący art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (pkt I. 4 skargi kasacyjnej), którego naruszenie polegało na tym, że Sąd Wojewódzki nie ocenił, czy w świetle materiału dowodowego prawidłowe jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

Sąd Wojewódzki zaakceptował bowiem stanowisko organów obu instancji bez jego sprawdzenia, a przy tym nie wskazał jakiego rodzaju dostęp do drogi publicznej został zapewniony dla działki oznaczonej numerem ew. ..., w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Brak w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych w tym zakresie uniemożliwił przesądzenie tej kwestii na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt II. 3).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy zaznaczył, że nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, mającego wpływ bądź istotny wypływ na wynik postępowania.

Mimo prawidłowych założeń co do wymogów art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki nie zastosował ich przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji.

Mianowicie Sąd Wojewódzki przyjął bez należytej weryfikacji stanowisko organów obu instancji, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, że przepisów art. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawi art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Niewątpliwe obowiązkiem Sądu było sprawdzenie na podstawie całego tekstu planu miejscowego z 4 marca 1993 r., czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja produkcyjna jest lokalizowana na terenie przeznaczonym na "ten cel". Oceniając to zagadnienie należało mieć na uwadze , że przedmiotowa działka inwestycyjna znajduje się na terenie, który według wymienionego planu miejscowego miał przeznaczenie opisane symbolem A 49 RUP – "Tereny urządzeń obsługi gospodarki polowej", tak więc odesłanie o treści: "Ustalenia i warunki zagospodarowania jak w A26 P, UR" powinno być wyłożone z uwzględnieniem rozróżnienia podstawowego przeznaczenia obu wymienionych terenów. Określenie właściwej treści ustaleń szczegółowych wymagało analizy postanowień ogólnych dotyczących obszarów "Rolnictwa" i "Przemysłu" – wyszczególnionych w głównych elementach programowych planu. W szczególności konieczne było rozważenie jakie ustalenia szczegółowe terenu A 26 P, UR mogły znaleźć zastosowanie do terenu A 49 RUP, tak by nie doszło do zmiany jego podstawowego przeznaczenia.

Tymczasem Sąd Wojewódzki, bez pogłębionej analizy treści planu miejscowego, powielił stanowisko organów, które w sposób automatyczny przeniosły wszystkie ustalenia terenu A 26 P, UR do terenu A 49 RUP, nie dokonując rozróżnienia obiektów produkcyjnych dopuszczonych na terenach o różnych funkcjach.

Pominięto m.in. zasady lokalizowania obiektów produkcyjnych w zależności od stopnia ich uciążliwości i ochrony zabudowy mieszkaniowej, co było wymagane z uwagi na charakter spornego przedsięwzięcia (przedstawiony m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

Jako chybione należało uznać pozostałe zarzuty z punktów II. 1, 2, 4, 5 i 6.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów art. 125 § 1 pkt 1 i 125 § 2 p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania w związku ze wskazanymi przez skarżącą postępowaniami karnymi. Sąd Wojewódzki, a wcześniej SKO nie miały obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o dokumenty z organów ścigania w sprawach opisanych w skardze kasacyjnej. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 79 i 80 k.p.a. – w znaczeniu sformułowanym w podstawie kasacyjnej.

W szerszym zaś zakresie sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Sąd Wojewódzki, dlatego przedwczesne jest wypowiadanie się co do prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy obu instancji. W rezultacie nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., gdyż kwestia ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego będzie oceniona przez Sąd Wojewódzki w związku z uwzględnieniem zarzutu kasacyjnego z punktu I. 1.

Nietrafnie podniesiony został zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 155 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy nie mógł kontrolować legalności działań organów nadzoru budowlanego, w tym prawidłowości decyzji dotyczącej robót budowlanych wykonywanych na terenie przedmiotowej inwestycji, jak też nie miał kompetencji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w budynku znajdującym się na działce inwestycyjnej nr. ew. .... Natomiast ja wskazano wyżej, w zakresie zarzutu z punktu I. 1. – rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie ocena dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z twierdzeniami strony skarżącej o realizacji określonych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, również w kontekście postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego.

Wobec uwzględnienie części zarzutów kasacyjnych, warunkujących uchylenie zaskarżonego wyroku, niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez brak stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji na podstawia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.

Dopiero po przeprowadzeniu ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki oceni czy zachodzą przesłanki do zastosowania środków ustanowionych w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wskazać ponadto trzeba, że w świetle materiału zgromadzonego w aktach nie było podstaw, aby stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie, co podniósł uczestnik C. Sp. z o.o. Sp. k. Jednak w dalszym toku sprawy Sąd Wojewódzki obowiązany będzie do zweryfikowania legitymacji procesowej skarżącej kasacyjnie w sposób jednoznaczny.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

15