Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 553/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1175/05 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedziba w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz G. S.A. z siedziba w [...] od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 197 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., VI SA/Wa 1175/05 uchylił zaskarżoną przez G. SA z siedzibą w [...] decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiającą zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji z dnia 28 czerwca 2004 r. o odmowie zgody na uprzywilejowanie w ruchu drogowym trzech pojazdów pogotowia gazowego należących do firmy P. S.A. (obecnie G. S.A.). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wskazał, że dystrybucja paliw nie jest działaniem związanym z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego, do którego konieczne jest posiadanie pojazdów uprzywilejowanych w ruchu. Uznał też, że pojazdy wnioskodawcy nie są używane stale i bezpośrednio w związku z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego, zatem nie spełniają wymogów z art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym, bowiem uprzywilejowane mogą być tylko pojazdy wykorzystywane stale i bezpośrednio do ratowania życia i zdrowia ludzkiego. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z [...] Minister powołał się w niej na negatywne opinie komendantów Policji i wskazał, że nie każda działalność pogotowia gazowego służy do bezpośredniego ratowania życia i zdrowia ludzkiego. Powołał się też na linię orzeczniczą NSA wskazującą na konieczność zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu. Uznał, że zwiększanie liczby pojazdów uprzywilejowanych wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W decyzji uznaniowej ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia, a w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym. Wskazał też, że nie uwzględnił stanowiska Komendanta Policji w [...], gdyż na terenie województwa [...] prowadzi działalność D., która ma pojazdy pogotowia gazowego uprzywilejowane w ruchu.

Na decyzję tę następca prawny P. S.A. - G. S.A., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucała naruszenie art. 53 § 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym oraz art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie jest istotny przedmiot jej działalności tylko cel, do którego mają być używane pojazdy. Wszystkie akcje pogotowia gazowego są związane z ratowaniem życia i zdrowia ludzi objętych strefą rażenia. Nie jest istotne, że inne przedsiębiorstwa gazowe mają już pogotowia gazowe uprzywilejowane w ruchu, gdyż każde przedsiębiorstwo ma obowiązek utworzyć własne pogotowie gazowe. Na przeważającym terenie swojej działalności Skarżąca jest jedynym dystrybutorem gazu, zna najlepiej przebieg instalacji gazowych i tylko sama może skutecznie i szybko usuwać awarie w swojej sieci. Podniesiono też,, że większe zagrożenie płynie z niesprawnego pogotowia gazowego niż ze zwiększenia liczby pojazdów uprzywilejowanych, gdyż skutki wybuchu gazu są zawsze bardzo niebezpieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż Minister powinien zbadać i rozważyć, czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem żądania strony i wydaniem decyzji pozytywnej, zamiast dotychczasowej decyzji odmownej. Podjęcie rozstrzygnięcia wymaga zbadania czy przepisy prawa materialnego w ogóle pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej, a dopiero potem rozważenie, czy za zmianą decyzji odmownej na pozytywną przemawia słuszny interes strony i interes społeczny. Dopuszczalność wydania decyzji pozytywnej uwarunkowana jest istnieniem okoliczności określonych w art. 53 ust. 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym tj. ustaleniem, że wnioskowane do uprzywilejowania pojazdy są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Jeśli nie są używane w tym celu, decyzja musi być negatywna i o zmianie nie może być mowy.

Dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ powinien ocenić, czy pojazdom skarżącej należy wydać zezwolenie na uprzywilejowanie w ruchu. Na tym etapie jest miejsce na uznanie administracyjne i ocenę czy interes społeczny i słuszny interes strony przemawiają za zmianą decyzji odmownej. Podejmując decyzję w sferze uznania organ oparł się wyłącznie na negatywnym stanowisku organów Policji, co do zasadności zwiększenia ilości pojazdów uprzywilejowanych na podległym im terenie. Uzasadnienie tych stanowisk jest bardzo powierzchowne i opiera się przede wszystkim na informacji, że inne firmy gazownicze mają już uprzywilejowane pogotowia gazowe, które mogą być użyte w razie awarii. Jedyne pogłębione stanowisko zawarte w postanowieniu Komendanta Policji we Wrocławiu zostało przez organ pominięte, jako odbiegające od innych. Nie ustosunkowano się do argumentacji strony, że zna ona najlepiej przebieg należących do niej instalacji i sama może najskuteczniej i najszybciej usunąć awarię. W konsekwencji Sąd uznał, że przy podejmowaniu decyzji słuszny interes strony nie został w ogóle rozważony, co narusza art. 154 k.p.a. Jego zdaniem organ nie wyjaśnił też, na czym opiera przekonanie, że zwiększenie o trzy liczby samochodów uprzywilejowanych na drogach wywoła większe zagrożenie, niż nieusunięta w porę awaria sieci gazowej. W ten sposób organ z naruszeniem art. 154 k.p.a. nie rozważył czy interes społeczny przemawia za zmianą decyzji odmownej, czy też przeciwnie - sprzeciwia się tej zmianie. W uzasadnieniu decyzji nie zostało też wyjaśnione, dlaczego przy licznych decyzjach pozytywnych w stosunku do innych firm gazowniczych, właśnie skarżącej odmówiono zgody na uprzywilejowanie, a ten brak uzasadnienia decyzji narusza art.107 § 3 k.p.a. i powoduje, że nosi ono cechy dowolności. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania, w szczególności wobec faktu, że również na rozprawie pełnomocnik Ministra nie potrafił wyjaśnić, dlaczego Skarżącej odmówiono uprzywilejowania, podczas gdy pogotowia gazowe innych firm z takiego uprzywilejowania korzystają.

W skardze kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż postępowanie w sprawie zmiany decyzji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 154 k.p.a., powinno bowiem ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i zbadać, czy wnioskowane do uprzywilejowania pojazdy będą używane w celu ratowania życia i zdrowia zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod katem, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący domagając się zmiany decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 2005 r. zgłosili zarzuty, które były już przedmiotem oceny w ostatecznie zakończonym postępowaniu rozpoznawczym. Zatem w istocie skarżący domagali się ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych. Właśnie mając na względzie interes strony i słuszny interes obywateli, organ przeprowadził w przedmiotowej sprawie przed wydaniem skarżonej decyzji ponownie postępowanie wyjaśniające. Mając na uwadze obszar działalności skarżącego, pismami z dnia 4 marca 2005 r. zwrócono się do Komendantów Wojewódzkich Policji w Poznaniu, w Gdańsku oraz we Wrocławiu, z prośbą o udzielenie informacji czy w przypadku wydania przez organ decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, możliwe jest zapewnienie bezpieczeństwa przez inne przedsiębiorstwa energetyczne na terenie województwa wielkopolskiego, pomorskiego i dolnośląskiego. Do stanowiska organu, iż nie zachodzą, przesłanki uzasadniające zmianę decyzji dnia 4 stycznia 2005 r. przychylili się Komendanci Wojewódzcy Policji w Gdańsku oraz w Poznaniu uznając, iż dotychczasowa ilość pojazdów pogotowia gazowego jest w stanie zapewnić bezpieczeństwo w sytuacji zagrożenia związanego z awariami gazociągów. Jedynie Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu pozytywnie zaopiniował wniosek firmy "P." S.A. o wydanie zezwolenia na używanie jednego z wnioskowanych do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów. Mając jednakże na uwadze, iż pozostali Komendanci Wojewódzcy Policji, wyrazili negatywną opinię, organ w przedmiotowej sprawie nie uwzględnił tego stanowiska. Ponadto jak wynika z rejestru podmiotów posiadających zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów, na obszarze województwa dolnośląskiego prowadzi działalność między innymi D. Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Dlatego też zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie w niniejszej sprawie zmiany decyzji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 154 k.p.a., powinno bowiem ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i zbadać, czy wnioskowane do uprzywilejowania pojazdy będą używane w celu ratowania życia i zdrowia zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła G. S.A. wnosząc o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie do końca spełnia powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia. Skarga ta powołując się na naruszenie prawa materialnego przytacza przepis art 154 k.p.a., który miał zostać naruszony, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i zbadać, czy pojazdy, będą używane w celu ratowania życia i zdrowia zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W orzecznictwie sądowym przyjmowano milcząco, że w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego przepisy k.p.a. de facto pełniły rolę przepisów prawa materialnego, stanowiąc materialnoprawną podstawę wydania decyzji administracyjnych. Stanowisko takie wynikało z faktu, iż w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (sentencja ogłoszona w Dz.U. nr 170, poz. 1224).

W rezultacie można uznać, że zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 154 k.p.a. chociaż został niewłaściwie postawiony, to ze względu na rozbieżności orzecznictwa w tej materii nie może to skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej, a więc postawiony zarzut musi być rozpoznany.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak przyjmuje się w literaturze prawniczej postępowanie w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. dotyczy zarówno decyzji prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych innymi wadami niż wady kwalifikowane – to znaczy takie, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Przesłanki - wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak wynika z tego postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, iż postępowanie prowadzone przez organ administracji nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organ nie rozważył zwłaszcza kwestii istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za zmianą decyzji, a które stanowią podstawowe przesłanki zastosowania przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Organ administracji jako główną przyczynę odmowy zmiany przedmiotowej decyzji wskazał fakt, iż na terenie objętym działalnością wnioskodawcy działają inne firmy gazownicze posiadające uprzywilejowane pogotowia gazowe. Nie odniesiono się jednakże do argumentów podniesionych we wniosku o zmianę decyzji podnoszących, iż pomimo znacznego obszaru działalności wnioskodawca nie posiada samochodów uprzywilejowanych, co wpływa niekorzystnie na zagwarantowanie bezpieczeństwa, a na zdecydowanej większości tego obszaru wnioskodawca jest jedynym przedsiębiorstwem dostarczającym gaz. Nie istnieje zatem niebezpieczeństwo niekontrolowanego wzrostu ilości samochodów uprzywilejowanych. Jak podkreślił wnioskodawca przyznane jego pojazdom uprzywilejowania w ruchu drogowym z pewnością wpłynie na poprawę bezpieczeństwa osób i mienia znajdującego się na obszarze oddziaływania sieci gazowych. Także do tego argumentu, mającego w ocenie wnioskodawcy przemawiać o istnieniu interesu społecznego w zmianie decyzji, organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie rozważył także argumentu, iż skutki ewentualnej awarii (wybuch gazu) są zdecydowanie poważniejsze niż skutki ewentualnego zderzenia z pojazdem uprzywilejowanym. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono również, nie zrobił także tego pełnomocnik organu na rozprawie, dlaczego organ udzielając licznych decyzji pozytywnych, co do uprzywilejowania pojazdów innych firm gazowniczych odmówił takiego uprzywilejowania pojazdom wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 k.p.a. jest nieuzasadniony gdyż to organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem tego przepisu, a Sąd wyprowadził z tego faktu prawidłowe konsekwencje prawne.

Z tych samych powodów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym, tym bardziej, że istotą postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej tą decyzją, ale rozważenie możliwości zmiany tej decyzji w świetle sformułowanych w tym przepisie przesłanek.

Mając na uwadze podniesione względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.