Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 21/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par.2 pkt 8, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat E. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę [...] zł ([...]) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J. W. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej: PINB w H.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenie, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie budynku inwentarskiego – obory - na działce nr [...] we wsi I., powstało niezgodnie z prawem (w warunkach samowoli budowlanej). Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości oraz, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi wskazała, że wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11, została stwierdzona bezczynności PINB w H. w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia [...]sierpnia 2007 r. Wyrok ten zobowiązał wskazany organ do załatwienia sprawy z jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi oraz nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej wystąpiła również przewlekłość w załatwieniu tejże sprawy trwająca od dnia [...]sierpnia 2007 r. do dnia [...] lutego 2012 r. W jej ocenie organ nie zastosował się do art. 36 k.p.a. Jednocześnie skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) zawartym w uzasadnieniu jego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. i stwierdziła, że powołany przez ww. organ wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11, nie pozostaje w obrocie prawnym, bowiem nie posiada klauzuli prawomocności, a na pewno nie posiadał jej w dniu wydania przez organ postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę PINB w H. wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że faktycznie został wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r. zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, jednakże do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę (20 lutego 2012 r.) akta administracyjne nie zostały jeszcze zwrócone z Sądu.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżąca wskazała, że po upływie terminu wskazanego w wyroku organ dokonał szeregu czynności, jednakże były to czynności bezefektywne i nie prowadzące do załatwienia przedmiotowego wniosku. Podkreśliła, że organ w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję nr PINB [...] o umorzeniu postępowania. Następnie na jej wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, PWINB w B. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (znak [...]) stwierdził nieważność tej decyzji w części umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbiornika na paszę (pkt 1), a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności (pkt 2). Od decyzji PWINB w B. z dnia [...]lutego 2013 r. w zakresie pkt 2 odwołanie wniosła J. W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) GINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji PINB w H. z dnia [...] lipca 2012 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) PINB w H. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne na działce nr [...] powstało w warunkach samowoli budowlanej (wniosek z dnia [...] sierpnia 2007 r.). Decyzja ta zaś została utrzymana w mocy przez PWINB w B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]). Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA w Białymstoku i jest przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 1055/13 oraz do GINB o stwierdzenie jej nieważności (GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji).

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB w H. wskazał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. (decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r.) z urzędu w dniu [...] kwietnia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie dotyczące zbiornika na paszę, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ ten nakazał rozbiórkę przedmiotowego zbiornika, która została wykonana. Skarżąca J. W. nie została uznana za stronę tego postępowania.

Odrębną kwestią, w ocenie organu, jest odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. wpłynęło wezwanie J. W. zawierające między innymi żądanie wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Przedmiotowe wezwanie wpłynęło do Inspektoratu przed upływem 14 dni od doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. i w związku z czym organ uznał je za odwołanie i przesłał do organu II instancji. PWINB w B. zajął odrębne stanowisko, co skutkowało zwrotem wezwania i koniecznością rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., która w międzyczasie stała się decyzją ostateczną. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem PWINB w B. (znak: [...]) z dnia [...] grudnia 2012 r., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji i postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. (znak: [...]) stwierdził nieważność w/w postanowień, uznając wezwanie z dnia [...]sierpnia 2012 r. za odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie ze stanowiskiem GINB, PWINB w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze. GINB decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...].12.2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji PWINB w B. Postępowanie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. o jego umorzeniu (po wycofaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę z dnia [...] lipca 2012 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wynika, że sąd administracyjny jest władny badać, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wystąpiły w sprawie, która nie została zakończona przed dniem 11 kwietnia 2011 r. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 63/13). W sytuacji zaś, gdy sprawa została wszczęta przed tą datą i trwa po tej dacie, przyjęto koncepcję wstecznego zastosowania ustawy nowej, co sprowadza się do dopuszczenia stwierdzenia przewlekłości postępowania także odnośnie do tej jego części, która miała miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011 roku (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). Powyższe uzupełnić należy jeszcze konstatacją, że jeśli postępowanie administracyjne jest w toku, to sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13). Jeśli więc było ono prowadzone przewlekle i na datę orzekania przez sąd organ wydał już akt lub dokonał czynności, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 3 p.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008, sygn. akt I OPS 6/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 79/12).

Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), zmieniono z dniem 17 maja 2011 r. art. 149 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że nakazano sądowi stwierdzanie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym akcie prawnym, inaczej niż w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy o szerokim zakresie zastosowania. Jest nim art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., zgodnie z którym jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższe oznacza, że stwierdzenie przez sąd, iż niesprawność postępowania przed organem administracji publicznej w sprawie indywidualnej narusza prawo rażąco, jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia 17 maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Innymi słowy istotnym dla sądu jest wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 3/12).

Nowela z dnia 3 grudnia 2010 r. nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca w obrębie przepisów normujących "bezczynność" dodał nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości", jednak nie zdecydował się na sformułowanie jej definicji legalnej. Wskazania więc wymaga, że za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a.

Rozstrzygając w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 4 listopada 2011 r.).

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Sąd administracyjny nie jest władny badać, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpiło w sprawie, w której organ był zobowiązany do wydania aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, przed tą datą. Zakończenie postępowania którymś z powyższych rozstrzygnięć przed dniem 11 kwietnia 2011 r. spowodowało wyeliminowanie możliwości kontroli przez sąd administracyjny tego postępowania w omawianym zakresie. Tylko wyjątkowo, tj. w przypadku rozpoczęcia postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a przed dniem 11 kwietnia 2011 r. i jego trwaniem po tej dacie, sąd może oceniać postępowanie w kwestii jego przewlekłości przez cały okres jego trwania, tj. aż do wydania aktu lub dokonania czynności.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której PINB w H. wniosek z dnia [...] sierpnia 2007 r. rozstrzygnął decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., a zatem po dniu 11 kwietnia 2011 r. Powoduje to, jak już wyżej wskazano, dopuszczalność oceny tego okresu przez pryzmat przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11, stwierdzając bezczynność PINB w H. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r. zobowiązał ten organ do załatwienia tego wniosku poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt. Jednocześnie Sąd ten nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi został zwrócony organowi w dniu 20 lipca 2012 r. Organ, co już wskazano wyżej, decyzję wydał w dniu 30 lipca 2012 r., a zatem w zakreślonym przez Sąd terminie. Powyższe powoduje, że organowi nie można skutecznie zarzucić w okresie pomiędzy 20 lipca 2012 r. a 30 lipca 2012 r. nie tylko przewlekłego prowadzenia postępowania, ale nawet bezczynności.

W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut skarżącej, iż organ prowadził przewlekle postępowanie z jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. w okresie od [...]sierpnia 2007 r. do [...] lutego 2012 r. Tytułem przypomnienia wskazać należy, że WSA w Białymstoku w cyt. wyroku stwierdził bezczynność organu w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku od daty jego wpłynięcia, aż do daty orzekania przez ten Sąd, czyli od dnia 8 sierpnia 2007 r. do dnia 8 listopada 2011 r.

W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z. 6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4). Zarzucenie nawet w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13).

W ocenie Sądu, w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie II SAB/Bk 30/11 Sąd trafnie stanął na stanowisku, że organ dopuścił się bezczynności, a nie przewlekłości. Sąd ten orzekał już w dacie obowiązywania art. 149 p.p.s.a. w kształcie obejmującym również przewlekłe prowadzenie postępowania i nie znalazł podstaw do przyjęcia, aby organ działał przewlekle. Wskazany wyrok jest prawomocny i na mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sąd orzekający w składzie niniejszym podziela w pełni ustalenia Sądu w tamtym postępowaniu. Zachowanie organu nosiło znamiona bezczynności, gdyż organ nie wydawał aktu i nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego wydania. Brak jest podstaw do potraktowania tych działań jako przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważenia także wymaga, że jednocześnie orzeczono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyrok w tym zakresie jest także prawomocny z pełnymi konsekwencjami wynikającymi z art. 170 p.p.s.a.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest także uprawniony do badania przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w H. w zakresie przedmiotowego wniosku (z dnia [...] sierpnia 2007 r.) w okresie po 30 lipca 2012 r. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca jednoznacznie sprecyzowała, że w jej ocenie przewlekłość miała miejsce od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] lutego 2012 r. Również w zażaleniu z dnia [...] listopada 2011 r. kierowanym do PWINB w B. został wskazany okres przewlekłości trwający przez ponad 4 lata i 3 miesiące, co odpowiada w ocenie Sądu okresowi wskazanemu następnie w skardze. Dopiero na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. skarżąca podniosła, że przewlekłe prowadzenie postępowania trwa od dnia 8 sierpnia 2007 r. do chwili obecnej (tj. 18 marca 2014 r.).

Zdaniem Sądu, wniosek skarżącej w takim kształcie nie zasługiwał na uwzględnienie. Ustawodawca w art. 149 p.p.s.a. uregulował kwestię przewlekłego prowadzenia postępowania w ten sposób, że przede wszystkim nakazał sądom administracyjnym (w przypadku uwzględnienia skargi) zobowiązywanie organów do dokonania przez nie jednego ze wskazanych w tym przepisie rozstrzygnięć lub podjęcia czynności. Nie posłużył się przy tym konstrukcją zobowiązania organu do zakończenia sprawy. Oznacza to z jednej strony dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w szerokim zakresie, czyli w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (zakończone decyzjami, postanowieniami, itd.), z drugiej jednak strony ogranicza stronę w przedmiocie określania długości okresu przewlekłości objętego skargą. Tą datą graniczną jest dzień wydania aktu lub dokonania czynności (itd.) przez organ. Jeśli zatem następnie rozstrzygnięcie organu zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego i sprawa wróci do ponownego orzekania przez ten organ, to strona uprawniona będzie skarżyć ewentualne przewlekłe prowadzenie tego postępowania administracyjnego, po wyczerpaniu wymogów z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., na podstawie kolejnej skargi. Nie może natomiast być tak, że w ramach jednego postępowania sądowego o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., strona posiadać będzie skuteczne uprawnienie do rozszerzania okresu przewlekłości poza datę wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności i obejmowania tym samym skargą okresów postępowania zakończonych wydaniem innych aktów lub podjęciem innych czynności. Kłóciłoby się to z charakterem instytucji określonej w art. 149 p.p.s.a, w ramach której sąd zobowiązuje organ do wydania aktu, dokonania czynności itd., a nie do ostatecznego zakończenia sprawy. Wprawdzie sąd ocenia, czy w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania biorąc stan rzeczy z daty orzekania, ale ocenę tę zawęża do okresu odnoszącego się do wydania lub braku wydania konkretnego aktu albo podjęcia lub braku podjęcia konkretnej czynności. Ponadto podkreślenia wymaga, że warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie trybu poprzedzającego jej wniesienie, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., czyli skierowanie na mocy art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia do organu wyższego stopnia. Brak stosownego zażalenia powoduje odrzucenie przez sąd administracyjny takiej skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeśli zatem strona chce skarżyć w ramach jednego postępowania administracyjnego przewlekłe prowadzenie kilku postępowań kończonych przez organ różnymi aktami lub czynnościami, to musi najpierw każdorazowo wyczerpać tryb przewidziany w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a. w stosunku do każdego takiego aktu lub czynności.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zażalenie skarżącej skierowane do organu wyższej instancji dotyczyło przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie braku wydania aktu z jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. (na datę złożenia zażalenia, czyli 8 listopada 2011 r.), co dawało Sądowi podstawę do badania i oceny postępowania prowadzonego przez organ w okresie od wpłynięcia tego wniosku (8 sierpnia 2007 r.) aż do dnia wydania przez organ decyzji z dnia 30 lipca 2012 r.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej, że w postępowaniu sądowym w sprawie o przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego dopuszczalne jest badanie przez sąd aktów lub czynności w merytorycznym ich aspekcie. Wprawdzie sąd ocenia, czy takie postępowanie było prowadzone w sposób efektywny, czy czynności nie były podejmowane i wykonywane w dużym odstępie czasu bądź nie były pozorne, jednakże nie odnosi się to do oceny prawidłowości rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., gdyż ta może być badana w postępowaniu odwoławczym lub innych postępowaniach nadzwyczajnych. Postępowanie o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest bowiem postępowaniem konkurencyjnym względem tamtych postępowań i nie może ich zastępować.

Z tych względów skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).