Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 567/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, 188, 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1167/12 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. B. na rzecz C. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1167/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Wojewoda M., po rozpatrzeniu wniosku J. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową położonego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, iż kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa mimo, że dokonując analizy posiadanych dokumentów stwierdził w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej brak ekspertyzy technicznej nadbudowanego i rozbudowanego budynku. Wojewoda wskazał, iż z treści § 206 ust. 1 i § 204 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm. oraz § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nakładającym na inwestora obowiązek dołączenia oceny technicznej istniejącego budynku w przypadku projektowania jego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, wynika, iż w przypadku gdy inwestycja polegać ma na wzniesieniu budynku w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, koniecznym jest dołączenie do dokumentacji projektowej ekspertyzy technicznej istniejącego budynku, celem wykazania, że planowane zamierzenie budowlane nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu sąsiedniego lub obniżenia jego wartości użytkowej. Organ odwoławczy wskazał, iż występuje niezgodność planowanej nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową z decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej: bowiem decyzja ta dopuszcza powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 350 m ², natomiast projekt przewiduje jej wielkość w granicach 339 m ². Jednakże wskazane odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też naruszenie art. 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ocenie Wojewody, nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przesłankę nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa może bowiem stanowić tylko rażące naruszenie prawa, zwykłe choć nawet oczywiste naruszenie prawa nie wyczerpuje dyspozycji tego przepisu i nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Wobec tego Wojewoda M. nie stwierdził nieprawidłowości, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. B., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2003 r. Decyzja o warunkach zabudowy w pkt 1.3 określała powierzchnię biologicznie czynną na 350 m². Natomiast z projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że przewidziano w nim powierzchnię biologicznie czynną na 339 m ², co oznacza, że względem decyzji o warunkach zabudowy projekt przewidział powierzchnię czynną biologicznie mniejszą o 11 m ². Projekt architektoniczno – budowlany przewiduje, że powierzchnia użytkowa budynku po zrealizowaniu inwestycji będzie wynosiła 104,5 m ², podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy określono, że powinna ona wynosić ok. 80 m², co oznacza, że projekt ten przewiduje powierzchnię użytkową budynku większą o 24, 5 m². Powyższe rozbieżności pomiędzy wartościami dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni użytkowej określonymi w decyzji o warunkach na budowę nie mogą być, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznane jako naruszenie postanowień decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza o charakterze rażącym. Wskazane w decyzji o warunkach zabudowy wartości odnoszą się bowiem do ogólnego charakteru inwestycji według wniosku inwestora, nie są natomiast konkretyzacją warunków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że jest ona zgodna z warunkami zabudowy określonymi w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w zakresie powierzchni zabudowanej ok. 80 m² - projekt przewiduje, że powierzchnia ta po realizacji inwestycji wyniesie 63 m², jak i w zakresie wysokość zabudowy – ok. 3,5 m - w projekcie określono wysokość 3,30 m. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy również wskazał, że załączone do wniosku z dnia 28 września 2004 r. oświadczenie inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wprawdzie nie jest kompletne, ponieważ będąc współwłaścicielem nieruchomości nie wskazał w nim z jakiego tytułu wynika prawo do dysponowania całością nieruchomości, to jednak z akt sprawy znajduje się ugoda sądowa zawarta ze współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości J. B. dotycząca rozbudowy istniejącego budynku. Organ odwoławczy również stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza postanowień § 12, 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu na dzień wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690). Kontrolowana decyzja nie narusza też § 206 ust. 1 tego rozporządzenia, z którego wynika, że przedmiotowa ekspertyza może zostać wykonana już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed przystąpieniem do realizacji prac budowlanych. Załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt jest kompletny, zawiera wszelkie wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Ze względu na usytuowanie działki inwestycyjnej na obszarze objętym ochroną konserwatorską, do przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor załączył decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...]. W ocenie organu, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004r., Nr [...], nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa, ani nie jest obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności zatwierdzonej dokumentacji projektowej ze stanem faktycznym w zakresie powierzchni działki inwestycyjnej organ wyjaśnił, że w toku niniejszego postępowania ocenie podlega wyłącznie dokumentacja projektowa, w oparciu o którą orzekał organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzając projekt budowlany i udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę. W przedmiotowym postępowaniu nie ocenia się zgodności dokumentacji projektowej będącej podstawą do wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę z rzeczywistym stanem faktycznym, gdyż za opracowanie dokumentacji projektowej odpowiada projektant. W aktach sprawy znajduje się - stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego - oświadczenie projektanta T. J. o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. zaskarżając powyższą decyzję wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 ust. 2 kpa, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja zatwierdzała projekt niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane). W projekcie zmieniono określone w decyzji funkcje pomieszczeń garażu zagłębionego na pomieszczenia gospodarcze. Funkcję garażu zredukowano do 24,6 % budynku. Zatwierdzony projekt nie spełnia wymogu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu urządzenia 350 m² działki jak i powierzchni biologicznie czynnej ( w projekcie deklarowana jest powierzchnia biologicznie czynna w wysokości 339 m ²). Zatwierdzony projekt jest sprzeczny z ugodą sądową z dnia [...] kwietnia 2002 r. określającą zakres prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym dysponuje inwestor. Ugoda ta była załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę i podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na żądanie J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, co oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w razie braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził, że organ udzielający pozwolenia na budowę zaniechał obowiązków określonych w art. 35 Prawa budowlanego, przez co naruszył ten przepis. Sąd uznał, że zasadnie organ odwoławczy ustalił, że zatwierdzony kontrolowaną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. projekt budowlany jest niezgodny z ostateczną decyzją Prezydent [...] dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2003 r. Decyzja o warunkach zabudowy określiła w pkt 1.3 powierzchnię biologicznie czynną na 350 m²,natomiast projekt architektoniczno-budowlanego zatwierdzony kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę przewidział powierzchnię biologicznie czynną na 339 m ², a więc mniejszą o 11 m ². Projekt spornej inwestycji również przewiduje, że powierzchnia użytkowa budynku po zrealizowaniu inwestycji będzie wynosiła 104,5 m ², podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy określono, że powinna ona wynosić 80 m² , a więc projekt przewiduje powierzchnię użytkową budynku większą o 24, 5 m². Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu, że powyższe naruszenia nie mają charakteru rażącego. Stanowiska tego organ nie uzasadnił, a jednie przyjął, że rozbieżności te mają niewielki zakres. W ocenie Sądu, organ nie rozważył w pełni stanu faktycznego, w którym doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego odbiegającego od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadbudowa istniejącego garażu wraz z jego rozbudową miała nastąpić na działce ew. nr [...] o powierzchni 640 m2 już zabudowanej budynkiem mieszkalnym wolnostojącym oraz garażem zagłębionym wraz z wjazdem z ul. [...]. Zwiększenie w projekcie powierzchni użytkowej planowanej inwestycji o ponad 20 % w stosunku do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwala przyjąć, że stanowi to niewielką rozbieżność. Dopiero ustalenie jakie prawne, społeczne i gospodarcze skutki wywołała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany niezgodny z warunkami zabudowy, dla nieruchomości objętej inwestycją, również w zakresie możliwości jej dalszego zagospodarowania przez wszystkich współwłaścicieli, pozwoli organowi na rzetelną ocenę stopnia naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że inwestor załączył oświadczenie z dnia [...] września 2004 r. o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że powyższe prawo wywodzi z tytułu współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Ze współwłaścicielem J. B., inwestor zawarł ugodę sądową dotyczącą rozbudowy istniejącego budynku ( sygn. akt [...]). Sąd wyjaśnił, iż co do zasady jeśli złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie budzi wątpliwości nie podlega weryfikacji organu. Jednakże według poglądów orzecznictwa w niektórych wypadkach nawet złożenie takiego oświadczenia nie pozbawia organu możliwości weryfikacji rzeczywistego tytułu prawnego inwestora. W przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy nieruchomości objętej współwłasnością, to wymaga ono zgody wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionych interesów współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, którzy mają prawo decydować nie tylko o samej inwestycji, ale także o jej usytuowaniu, parametrach. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły czy złożone przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje inwestycję w rozmiarze i kształcie ujętą w ugodzie sądowej z dnia [...] kwietnia 2002 r. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że podziela pogląd organu odwoławczego, iż w postępowaniu dotyczącym legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ocenia zgodności dokumentacji projektowej będącej podstawą do wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę z rzeczywistym stanem faktycznym. Kwestia ta należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i podlega kontroli w odrębnym postępowaniu. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy winien ponownie przeanalizować sprawę w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mając przy tym na względzie skutki prawne, gospodarcze i społeczne jakie wywołała decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową położonego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...] w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. B., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1.prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym z dniu 4 listopada 2004 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na ww. podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest zgodna w warunkami zabudowy i zagospodarowania, jak również ze stwierdzeniem, że ugoda sądowa nie obowiązuje z powodu podpisania przez niego projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja organów administracji nadzoru budowlanego wydana w postępowaniu nieważnościowym, będącym postępowaniem nadzwyczajnym uregulowanym przepisami art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić trzeba, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a więc wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Organy nadzoru budowlanego odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową położonego na działce ew. nr [...], z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Organy uznały, że rozbieżności w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni użytkowej określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę a określonymi w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie mogą uznane za naruszające postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza o charakterze rażącym. Rozbieżności w powierzchni biologicznie czynnej wynoszą 11 m2, gdyż zgodnie z pkt 1. 3 decyzji o warunkach zabudowy miała ona wynosić 350 m2, natomiast w pozwoleniu na budowę jej powierzchnię określono na 339 m2. Z kolei w pozwoleniu na budowę podano, że powierzchnia użytkowa zabudowy ma wynosić 104,5 m2, zaś w decyzji o warunkach zabudowy powierzchnię tę określono na ok. 80 m2, a więc projekt budowlany przewiduje tę powierzchnię większą o 24, 5 m2. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy w postępowaniu nieważnościowym nie rozważył jakie prawne, społeczne i gospodarcze skutki wywołała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany niezgodny z warunkami zabudowy dla nieruchomości objętej inwestycją, również w zakresie możliwości jej dalszego zagospodarowania przez wszystkich współwłaścicieli. Dopiero rzetelna ocena w tym zakresie pozwoli organowi na rzetelną ocenę stopnia naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien ponownie przeanalizować sprawę w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mając na względzie skutki prawne, gospodarcze i społeczne jakie wywołała decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Stanowisko to zakwestionował inwestor w skardze kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim mieć na uwadze, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawierał jednostki redakcyjnej określonej literą "b", w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie uznał Sąd pierwszej instancji , że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], została wydana w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli i, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Przede wszystkim zauważyć należy, że sporne parametry powierzchni biologicznej czynnej i powierzchni użytkowej zostały wymienione w pkt 1.3. tej decyzji o warunkach zabudowy zatytułowanym "ogólna charakterystyka inwestycji według wniosku" i stanowiły powtórzenie danych zawartych we wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podstawowe parametry techniczne inwestycji inwestor określił następująco: powierzchnia zabudowana

80 m2, powierzchnia użytkowa

80 m2, wysokość zabudowy

3,5 m. Powierzchnia biologiczne czynna 350 m2. W tym punkcie decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono również, że szczegółowe rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz parametry techniczne inwestycji przedstawione zostaną w projekcie budowlanym. Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie określała w sposób jednoznaczny parametrów przedmiotowej inwestycji, lecz odsyłała do wniosku inwestora, w którym parametry planowanej inwestycji zostały określone w sposób przybliżony. Wobec zaistnienia takiej właśnie sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że parametry techniczne planowanej zabudowy zostaną przedstawione w projekcie zabudowy, to występujące różnice co do powierzchni użytkowej, jak i powierzchni biologicznie czynnej pomiędzy określonymi w decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora a określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą być uznane, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć również należy, że pomiędzy współwłaścicielami działki nr ew. [...] z obrębu [...], tj. inwestorem C. B. a J. B. została zawarta ugoda sądowa określająca warunki dysponowania prawem do jej zabudowy przez skarżącego kasacyjnie. Projekt architektoniczno - budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. J. B., jako współwłaściciel działki podpisał, oświadczając przy tym, że uzgodniono, nie zgłasza zastrzeżeń. W tych okolicznościach nie było podstaw do kwestionowania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał kontroli legalności kwestionowanej decyzji, na podstawie której słusznie uznał w zaskarżonej decyzji, że nie jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwione. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie stwierdzono brak naruszeń przepisów postępowania, a jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę J. B., którą oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.