Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2492/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 191/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 191/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej komórkowej [...] w L. przy ulicy [...]; oraz uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] zobowiązujące [...] Sp. z o.o. do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. normy wynikającej z przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z niżej wskazanymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia z dnia [...] grudnia 2016 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji naruszała przepisy prawa materialnego i inne przepisy postępowania niż dające podstawę do wznowienia postępowania, w takim zakresie, iż owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. normy wynikającej z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także nietrafne wskazania, co do dalszego postępowania, co jest związane z nietrafną ocena prawną sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego z wspominanych przepisów w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. albowiem nie zaistniały w stanie faktycznym sprawy przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie pierwszego z wspominanych przepisów przez Sąd I instancji, co wynikało z błędnej oceny prawidłowości zastosowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. norm wynikających z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego;

II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:

5. normy art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tych norm prawnych (ocenę, że organ I instancji nietrafnie je zastosował w stanie faktycznym sprawy) wynikające z błędnego uznanie uznaniu, iż wykonane roboty budowlane stanowiły jednocześnie przebudowę jak i rozbudowę obiektu budowlanego, a więc nie były objęte wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisanym w treści ww. przepisów prawa;

6. art. 3 pkt 6 oraz 7 Prawa budowlanego poprzez kwalifikowanie efektu wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy oraz przebudowy obiektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie podjęte w sprawie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednocześnie korygując wskazania co do okoliczności podlegających uwzględnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przypomnieć należy, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej po stwierdzeniu, że montaż dodatkowych anten wraz z okablowaniem i szafą sterującą doprowadził do zmiany parametrów stacji w zakresie zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej mocy zainstalowanych anten. Następnie po złożeniu przez inwestora dokumentacji służącej legalizacji robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu decyzji z 2 sierpnia 2016 r., że dokonana instalacja nowych anten na legalnie istniejącej stacji bazowej (maszcie) nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego) ani też zgłoszenia. Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zanegował częściowo stanowisko organu pierwszej instancji przyjmując, że o ile sam montaż anten na stacji bazowej telefonii komórkowej nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, to jednak w niniejszym przypadku inwestor dokonał ponadto przebudowy instalacji elektryczno-przesyłowej wraz z zamontowaniem nowego kontenera, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zmieniając kwalifikację wykonanych robót budowlanych organ odwoławczy zaznaczył także, że dalsze postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki w zaskarżanym wyroku trafnie przyjął, że postępowanie w sprawie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających w znacznej części. Niezależnie od oceny prawnej organu odwoławczego, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na potrzebę dokonania ustaleń i analizy w zakresie zagadnień dotyczących m.in. mocy EIRP anten, maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, ustalenia jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, oraz innych okoliczności istotnych w kontekście ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w otoczeniu przedmiotowego obiektu.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki weryfikując decyzję kasacyjną organu odwoławczego dostrzegł dalej idące przesłanki warunkujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mianowicie odniósł się również do rozważanej przez organy obu instancji kwalifikacji prawnej robót zrealizowanych przez inwestora, wywodząc prawidłowo, że nie można było ich potraktować jako instalacji urządzeń na istniejącej stacji bazowej, niewymagającej ani pozwolenia (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego), ani zgłoszenia.

Sąd Wojewódzki kierując się orzecznictwem ukształtowanym w tego rodzaju sprawach zaznaczył, że roboty budowlane polegające na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącej stacji telefonii komórkowej (maszcie) są rozbudową. W szczególności wyjaśnił, że wymiana niektórych elementów stacji bazowej, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy – stanowi nowe przedsięwzięcie. Wskazania Sądu Wojewódzkiego korespondują z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zakwalifikowanie robót budowlanych jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyroki NSA: z 12.10.2016 r., II OSK 3341/14; z 16.02.2017 r., II OSK 1424/15; z 22.02.2017 r., II OSK 1494/15) Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (tak też w wyrokach NSA: z 26.01.2012 r., II OSK 2145/10; z 11.05.2017 r., II OSK 2295/15; z 19.01.2018 r., II OSK 848/16).

W takim stanie sprawy prawidłowe było wnioskowanie organu odwoławczego oraz Sądu Wojewódzkiego, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Z uwag zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynikają okoliczności istotne do wyjaśnienia celem prawidłowego dokonania kwalifikacji prawnej robót budowlanych.

Należy podkreślić, że przyjęte przez organ pierwszej instancji założenie co do braku wymogu uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych skutkowało niewyjaśnieniem sprawy w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, a ponadto przez Sąd Wojewódzki.

Skoro powiatowy organ nadzoru budowlanego nie dokonał ustaleń faktycznych niezbędnych dla właściwej kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji, to organ odwoławczy, a tym bardziej Sąd Wojewódzki nie mogły wyrazić wiążącej oceny w tym zakresie.

Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja kasacyjna wydana została w odniesieniu do decyzji umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. ma charakter formalny i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Należy też zaakcentować, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana przez dwa różne organy, a konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 71; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 96).

Powyższe uwarunkowania stały się podstawą do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowania administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

W wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając niejednolitość orzecznictwa wskazał, że właściwą formą zakończenia postępowania naprawczego nie powinna być decyzja umarzająca lecz decyzja odmawiająca nałożenia na inwestora określonych obowiązków, o ile nie zachodzi potrzeba wydania innych rozstrzygnięć w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Powyższych aspektów sprawy nie dostrzegła strona skarżąca, podnosząc w skardze kasacyjnej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej. Tymczasem wskazane wyżej wymogi proceduralne związane z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przemawiały za podjęciem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, skutkującego ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty z punktów I.1, 2, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej.

Jako nietrafne należało też uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, konkretnie art. 29 ust. 2 pkt 15 wzw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki miał podstawy do wykluczenia zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego – wobec ustalenia w postępowaniu zwiększenia ilości anten, domontowania na istniejącej konstrukcji wsporczej dodatkowego pionowego elementu oraz dobudowy dodatkowej szafy sterującej wraz z okablowaniem.

W sprawie nie była sporna kwestia braku przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego, co wynikało już z uzasadnienia decyzji PINB.

Sąd Wojewódzki nie naruszył ponadto przepisów art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego, definiujących pojęcia "budowa" i "roboty budowlane".

W uzasadnieniu wyroku przedstawione zostały bowiem uwagi Sądu akcentujące okoliczność determinujące zastosowanie przepisów dotyczących rozbudowy bądź przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wprawdzie wywód w tym zakresie nie jest precyzyjny, jednak niezasadnie autor skargi kasacyjnej upatruje w wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego wiążącej oceny co do kwalifikacji robót budowlanych.

Z przyczyn wyżej omówionych ocena prawna tego dotycząca będzie mogła być podjęta po wyjaśnieniu całokształtu istotnych okoliczności sprawy. Tym samym przedwczesne było odnoszenie się do szerokiej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącej się do zróżnicowanych trybów realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.