Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 102/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

II SA/Łd 102/16

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2009 r., doprecyzowanym w piśmie z dnia 19 października 2009 r., Z.M. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, składającej się z działek nr 46, 107, 135, 151, uregulowanej w KW Nr [...], o pow. 6,7227 ha. W pismach z dnia 23 listopada 2009 r. do wniosku przyłączyli się J.M. i M.S..

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...], wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia sprawy.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 136, art. 137 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), dalej u.g.n., orzekł o odmowie zwrotu części dawnej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, odpowiadającej w aktualnej ewidencji gruntów następującym działkom: nr 46/9, nr 46/12, nr 46/14, nr 46/16, nr 46/17, nr 71/39, nr 107/1, nr 222/2, nr 223/1, nr 135/3, nr 135/5, nr 219/18, nr 135/9, nr 135/8, nr 135/11, nr 135/12, części działki nr 49/35, części działki nr 230/4, nr 46/32, nr 46/33, nr 46/19, nr 46/20, nr 46/34, nr 46/27, nr 151/1, nr 151/5, nr 151/6, nr 151/7.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła Z.M., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie słusznego interesu strony, a także art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazując na treść art. 136 i następnych u.g.n. i wskazał, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Ł. Wydziału Wywłaszczeń wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, o pow. 67227 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym z dnia 21 grudnia 1984 r. nr 4/1269 jako działki nr 46/4, nr 107, nr 135/2, nr 135/3, nr 151, nr 46/3, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność J.S. i M.S.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 16 kwietnia 1981 r., Ns.II.834/81, spadkobiercami po J.S. są M.S., Z.M., M.S. i J.M. Umową z dnia [...] M.S. swój udział we współwłasności powyższego gospodarstwa przeniosła na rzecz Z.M. Zatem osobami uprawnionymi do wystąpienia o zwrot nieruchomości są Z.M., M.S. i J.M.

Zgodnie z decyzją z dnia [...] wywłaszczenie gruntu nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego "O.". Pierwotnie ww. przeznaczenie wynikało z decyzji z dnia [...], jednak dokument ten utracił ważność i ostatecznie cel publiczny określony jako osiedle mieszkaniowe "O." wynika z decyzji z dnia [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że jedynie część wywłaszczonej nieruchomości była niezbędna na cel wywłaszczenia, pozostała zaś część została nabyta na wniosek właścicieli gruntu. Oznacza to, że część nieruchomości, która nabyta została na żądanie właściciela, podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu przynajmniej części nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli nie wystąpią przesłanki do zwrotu gruntu nabytego z przeznaczeniem pod inwestycję publiczną, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela. Zatem koniecznym warunkiem orzekania w sprawie było ustalenie, która część spornej nieruchomości była niezbędna na cel wywłaszczenia i czy na tej części cel został zrealizowany.

Zgodnie ze znajdującym się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych poświadczonym skróconym odpisem księgi wieczystej Kw Nr [...], uregulowana w niej nieruchomość, położona w Ł. przy ul. A o pow. 67 227 m2, składała się z następujących działek: nr 46, nr 107, nr 135 i nr 151. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 1984 r., powołując się na decyzję z dnia A o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. wystąpił o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie do części przedmiotowej nieruchomości, tj. działek nr 46/4 o pow. 14 108 m2, nr 107 o pow. 9 308 m2 i nr 135/1 o pow. 4200 m2 (z ogólnej pow. 16 182 m2) - zgodnie z planem geodezyjnym z dnia 25 czerwca 1980 r. nr 729A. Powierzchnia niezbędna na cel wywłaszczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 14 sierpnia 1984 r. r. wynosiła zatem 27 616 m2. Co do wymienionych działek organ administracji wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. W trakcie trwania postępowania nastąpiła korekta planu geodezyjnego na cele inwestycyjne ze wskazaniem na powierzchnię 29 177 m2, jako niezbędną na cel wywłaszczenia, w związku z czym ostatecznie orzeczono o wywłaszczeniu działek nr 46/4, 107 i 135/2 o ogólnej powierzchni 29 177 m2. Teren niezbędny na cel wywłaszczenia obejmował działki nr 46/4, nr 107 i nr 135/2.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dawnej działce nr 46/4 o pow. 1,4108 ha odpowiadają w aktualnej ewidencji gruntów między innymi działki nr 46/9, 46/12, 46/14, 46/16, 46/17, 71/39; dawnej działce nr 107 o pow. 0,9308 ha - działki nr 107/1, 222/2 i 223/1, a dawnej działce nr 135/2 o pow. 0,5761 ha - działki nr 135/5, 219/18, 135/9, 135/8, 135/11, 135/12, będące przedmiotem decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że bezsporny jest brak możliwości zwrotu działek nr 46/12, 46/14, 46/17, 223/1, 222/2, 135/5, 219/18 i części działek nr 135/8, 135/9, 135/11, 46/16 - zajętych pod ulice osiedlowe: ul. B, ul. C, ul. D, ul. E, ul. F, ul. G, ale też działki nr 71/39, na której mieści się urządzony parking, chodniki i zieleń. Ponadto działka nr 71/39, zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Dróg i Transportu w Ł., znajduje się w pasie drogi publicznej kategorii powiatowej - ulicy A, co także wyklucza zwrot. Pas ul. A stanowi również działka nr 107/1, obejmująca jezdnię, chodniki i pas zieleni.

Wojewoda wskazał dalej, że ulice B, C, D, E, F, G i przedłużenie ul. H, będące łącznikiem z ul. I, nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Są to zatem drogi wewnętrzne, gdyż w myśl przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460), drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żądnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych. Niewątpliwie jednak ulice te wraz z parkingami, chodnikami i pasami zieleni, stanowią element osiedla mieszkaniowego i nie jest możliwy ich zwrot.

Przez pozostałe części działek nr 135/8 i 135/9 przebiega wodociąg, przez działkę nr 135/9 przebiega też ciepłociąg i kanał deszczowy. Ciepłociąg poprowadzono również przez działkę 135/11. Organ odwoławczy uznał, że w ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty mogące potwierdzić, czy usytuowane na działkach nr 135/8, 135/9, 135/11 urządzenia infrastruktury technicznej: kanał sanitarny, wodociąg i ciepłociąg, powstały w związku z budową osiedla i jakie są strefy ochronne tych urządzeń.

Przez działki nr 46/9 i 46/16 przebiega naziemna magistralna sieć ciepłownicza wykonana w 1987 r., której strefa ochronna wynosi 5 m od skraju rury ciepłowniczej, zatem teren ten został wykorzystany na cel wywłaszczenia i nie podlega zwrotowi. Na działce nr 46/16 od strony północnej znajduje się ponadto wyłożona płytami betonowymi droga - przedłużenie ul. H prowadzące do ul. I, o od strony południowej ulica G - droga asfaltowa, chodnik, wydzielone miejsce do parkowania samochodów wyłożone kostką brukową, a zatem są to elementy osiedla mieszkaniowego wykluczające możliwość zwrotu. Ponadto przez działkę nr 46/16 przebiega infrastruktura techniczna w postaci kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągu i oświetlenia, służąca istniejącemu osiedlu. Z pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji z dnia 31 października 2014 r. wynika, że przyłącza doprowadzające sieci do pobliskich bloków zostały wybudowane w 1987 r. Z kolei działka nr 46/17 stanowi część parkingu osiedlowego, wyłożonego płytami, oświetlonego, ogrodzonego, z zadaszonymi częściowo miejscami parkingowymi.

Część działki nr 135/11 i cała działka nr 135/12 stanowią tzw. tereny zielone, które niewątpliwie pozostają elementami osiedla mieszkaniowego niezbędnymi dla jego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko bloki mieszkalne, ale również niezbędna infrastruktura, inwestycje oraz urządzenia służące mieszkańcom osiedla mieszkaniowego. Tym niemniej nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest, czy urządzenia te były planowane - choćby ogólnie - przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń, np. boiska szkolnego, zieleni miejskiej - za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien dodatkowo odnieść się do kwestii przynależności działek nr 135/11 i 135/12 do całości terenu zielonego, ustalając przy tym, jakie poczyniono zagospodarowania na tym terenie.

Wojewoda podkreślił także, że szczegółowego ustalenia wymaga, czy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia na środkowej część działki nr 46/16, tj. pomiędzy ul. G (ściślej - linią oświetlenia przed pasem drogowym, jeżeli linia ta związana jest z budową i funkcjonowaniem osiedla), a przedłużeniem ul. H prowadzącym do ul. I, gdzie porastają pojedyncze drzewa i są wydeptane ścieżki piesze. Organ I instancji powinien ustalić, czy działka ta w części centralnej została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, biorąc przy tym pod uwagę, co miało znajdować się na tej części działki i czy założenia te zostały wykonane oraz jak była wykorzystywana działka po wywłaszczeniu.

Organ II instancji podkreślił, że skoro pozostaje niewyjaśniona kwestia zasadności zwrotu terenu niezbędnego na cel wywłaszczenia, to odstąpił od zajęcia stanowiska w zakresie zwrotu terenu dowłaszczonego na wniosek dawnych właścicieli.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Miasto Łódź, zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a to przez pominięcie przez organ II instancji okoliczności, że na działkach nr 46/9, 46/16, 135/8, 135/9, 135/11, 135/12 znajduje się infrastruktura techniczna, tereny zielone (w tym park) i ciągi komunikacyjne powstałe dla potrzeb inwestycji celu publicznego w postaci osiedla "O." i niezbędne dla jego potrzeb, stanowiące jego integralną część,

2/ art. 137 u.g.n., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i opadowej oraz zagospodarowanie nieruchomości na tereny zielone, parking, oraz wykorzystanie nieruchomości na ciągi komunikacyjne oraz oświetlenie może nie stanowić realizacji celu publicznego.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przez działki będące przedmiotem postępowania przebiega naziemna magistralna sieć ciepłownicza 2xDn900 oraz urządzenia infrastruktury technicznej, w tym: kanał deszczowy kdD100, wodociąg D400W i ciepłociąg cn2x2800.2200. Dodatkowo przedmiotowe nieruchomości są zagospodarowane na ciągi komunikacyjne oraz wykorzystywane jako tereny zielone osiedla mieszkaniowego będącego realizacją inwestycji celu publicznego. Na działkach nr 135/8, 135/9 oraz 135/11 znajduje się zieleń wchodząca w skład terenu zaliczonego do parku "A". Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, jaka infrastruktura znajduje się na działkach objętych postępowaniem oraz przywołał załączoną do akt sprawy dokumentację, która potwierdza powyższe okoliczności.

W ocenie strony skarżącej niezasadne jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie, czy inwestycja w postaci budowy infrastruktury technicznej powstała w związku zamierzoną realizacją inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta nie mogłaby w sposób prawidłowy funkcjonować bez realizacji przedmiotowej infrastruktury technicznej, a przeprowadzenie budowy osiedla mieszkaniowego bez uprzedniego zapewnienia dostaw wody, ciepła i odprowadzenia deszczu nie byłoby w ogóle możliwe.

Ponieważ infrastruktura była zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji", musi to prowadzić do konkluzji, że został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się /ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137).

Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216).

Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, a obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek zwrotu (wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008 r., SKO 43/07, OTK-A 2008/10/175).

W orzeczeniu z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona.

Przede wszystkim podkreślić należy, że prawidłowe były ustalenia organów, że wyłącznie część wywłaszczonej nieruchomości była niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pozostała zaś część została nabyta na wniosek właścicieli gruntu. Zasadnie także organy przyjęły, zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że w takim przypadku część nieruchomości, która nabyta została na żądanie właściciela, podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli nie wystąpią przesłanki do zwrotu gruntu nabytego z przeznaczeniem pod inwestycję publiczną, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela.

Nie są kwestionowane przez strony postępowania, zarówno przez stronę wnioskującą o zwrot, jak i przez obecnego właściciela nieruchomości – Miasto Ł., ustalenia organów odnośnie do aktualnych oznaczeń nieruchomości wywłaszczonych w 1985 r. w celu budowy osiedla mieszkaniowego O. Sąd również nie dostrzegł uchybień w tym zakresie. Przyjąć zatem należy, w ślad za organami, że w niniejszym postępowaniu nieruchomości wywłaszczone na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oznaczone są obecnie jako działki nr: 46/9, 46/12, 46/14, 46/17, 46/17, 71/39 (dawna działka nr 46/4), 107/1, 222/2, 223/1 (dawna działka nr 107), 135/5, 219/18, 135/9, 135/8, 135/11 i 135/12 (dawna działka nr 135/2). Ustalenie obecnego stanu zagospodarowania tych działek i ocena, czy zrealizowano na nich cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, determinuje wynik postępowania odnośnie do pozostałej części nieruchomości, wywłaszczonej już nie w celu realizacji osiedla mieszkaniowego, ale na wniosek właścicieli gruntu. Są to działki nr: 135/3, 49/35 (część), 230/4 (część), 46/32, 46/33, 46/19, 46/20, 46/34, 46/27, 151/1, 151/5, 151/6, 151/7.

Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd organu odwoławczego, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu działek nr: 46/12, 46/14, 46/17, 223/1, 222/2, 135/5, 219/18 i części działek nr: 135/8, 135/9, 135/11, 46/16. Działki te zajęte są bowiem przez ulice osiedlowe: ul. A (działka nr 46/12), ul. B (działka nr 46/14), ul. C (działki nr 223/1, 135/5), ul. D (działka nr 222/2), ul. E (działka nr 219/18, części działek nr 135/8 i 135/9), ul. G (część działki nr 46/16, łącząca także ul. H z ul. I), do których zaliczyć także należy chodniki, parkingi i zieleń osiedlową przydrożną. Działka nr 46/17 stanowi część parkingu osiedlowego, wyłożonego płytami, oświetlonego, ogrodzonego, z zadaszonymi częściowo miejscami parkingowymi. Również na działce nr 71/39 urządzony jest parking, chodniki i zieleń, a ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Dróg i Transportu w Ł., znajduje się ona w pasie drogi publicznej kategorii powiatowej – ul. A, podobnie jak działka nr 107/1, obejmująca jezdnię, chodniki i pas zieleni. Należy przyznać rację orzekającym w sprawie organom, że realizacja dróg osiedlowych, wraz z przylegającymi do tych dróg parkingami, chodnikami i zielenią stanowi realizację celu wywłaszczenia – budowy osiedla mieszkaniowego. Do tego w odniesieniu do dwóch działek zajętych przez pas ul. A (drogi publicznej), organy słusznie podkreśliły, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08). Zwrot takiej nieruchomości prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną części drogi publicznej. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie i szersze jego przedstawianie, w sytuacji obszernego przytoczenia tych poglądów w decyzji organu odwoławczego, nie jest konieczne.

Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika także, że przez pozostałe części działek nr 135/8 i 135/9 przebiega wodociąg, a przez działkę nr 135/9 przebiega też ciepłociąg i kanał deszczowy. Ciepłociąg poprowadzono również przez działkę nr 135/11.

Tym niemniej, co zasadnie podkreślał również organ odwoławczy, budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Jeżeli jednak zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12). Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, że ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

Za prawidłowe zatem trzeba uznać stanowisko organu odwoławczego, że w ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty mogące potwierdzić, czy usytuowane na działkach nr 135/8, 135/9, 135/11 urządzenia infrastruktury technicznej: kanał sanitarny, wodociąg i ciepłociąg, powstały w związku z budową osiedla i jakie są strefy ochronne tych urządzeń. W tym kontekście też niezrozumiałe są zarzuty zawarte w skardze, jakoby organ odwoławczy stał na stanowisku, że budowa tych urządzeń infrastruktury nie powstała w związku z budową osiedla. Niczego takiego Wojewoda bowiem nie twierdził, nakazał jedynie, by kwestia takiego związku została wykazana.

Odnośnie do działek nr 46/9 i 46/16 ustalono, że przebiega na nich naziemna magistralna sieć ciepłownicza wykonana w 1987 r., której strefa ochronna wynosi 5 m od skraju rury ciepłowniczej. W przypadku działki nr 46/9, której kształt i wielkość nie pozwala na wydzielenie niezajętej przez ciepłociąg części, oznacza to, że teren ten został wykorzystany na cel wywłaszczenia i nie podlega zwrotowi. Na działce nr 46/16 od strony północnej znajduje się ponadto wyłożona płytami betonowymi droga - przedłużenie ul. H prowadzące do ul. I, o od strony południowej ulica G - droga asfaltowa, chodnik, wydzielone miejsce do parkowania samochodów wyłożone kostką brukową. Przez działkę tę przebiega także infrastruktura techniczna w postaci kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągu i oświetlenia, służąca istniejącemu osiedlu. Z pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji z dnia 31 października 2014 r. wynika, że przyłącza doprowadzające sieci do pobliskich bloków zostały wybudowane w 1987 r. Zasadne zatem było stanowisko organów, że część działki zajęta przez te wszystkie urządzenia nie może zostać zwrócona, bowiem cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany.

Sąd podziela jednak wątpliwości organu odwoławczego odnośnie do realizacji celu wywłaszczenia na środkowej część działki nr 46/16. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że rosną tam nieliczne drzewa i są wydeptane ścieżki piesze. Skoro w myśl art. 137 ust. 2 u.g.n. zwrócona może zostać także niewykorzystana na cel wywłaszczenia część nieruchomości, to należy ustalić, czy działka ta, we wskazanej w decyzji organu odwoławczego części, została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Należy również uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego odnośnie do ustaleń dotyczących części działki nr 135/11 i całej działki nr 135/12. Działki te stanowią obecnie tereny zielone i zostały zaliczone do terenów objętych parkiem A. Wprawdzie stosowna uchwała w tym przedmiocie podjęta została przez radę miejską już po złożeniu wniosku o zwrot, tym niemniej nie oznacza to, że już wcześniej nie pełniły funkcji "terenów zielonych", a samo formalne włączenie tych działek do terenu parku nie zmieniło zarówno ich zagospodarowania, jak i przeznaczenia. Rację ma wprawdzie strona skarżąca, że tereny zielone pozostają elementami osiedla mieszkaniowego niezbędnymi dla jego funkcjonowania. Tym niemniej dopiero po ustaleniu, że przeznaczenie przedmiotowych działek pod zieleń osiedlową było zgodne z celem wywłaszczenia będzie uprawniało do stwierdzenia, że utworzony park tę funkcję kontynuuje, ale nie odwrotnie. Stąd zasadnie organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał na konieczność dokonania dodatkowego odniesienia się do kwestii przynależności działek nr 135/11 (w części) i 135/12 do całości terenu zielonego oraz ustalenia, jak teren ten zagospodarowywano.

Reasumując, stwierdzić należy, że prawidłowe są wywody organu odwoławczego, że realizacja osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego wymaga budowy różnorakiej infrastruktury technicznej. Urządzenia te nie powstały w sposób przypadkowy, ale stanowią część budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Infrastruktura techniczna pozostaje bowiem niewątpliwie elementem takiego osiedla, a to wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Pojęcie budowy takiego osiedla należy rozumieć niewątpliwie szeroko, jako inwestycji obejmującej swym zakresem również instalacje: sanitarną, gazową, czy elektryczną (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06). Istniejąca na gruncie infrastruktura stanowi element osiedla mieszkaniowego i tym samym zostały wypełnione znamiona realizacji celu publicznego. Infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym stanowią instalacje podziemne takie jak: linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96).

Tym niemniej zasadne wątpliwości organu odwoławczego, przede wszystkim wobec niezagospodarowanej części działki nr 46/16 oraz stanu zagospodarowania i celu wywłaszczenia na działce nr 135/12 i części działki nr 135/11, uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji powinien ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia na terenie, wobec którego pojawiły się wątpliwości co do tej okoliczności i w zależności od wyniku ustaleń dokonać analizy zasadności zwrotu. Dokonanie takich ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, tym bardziej, że ewentualne uznanie, że zachodzi konieczność zwrotu części działek (np. działki nr 46/16) oznaczałoby potrzebę jej (tej części) geodezyjnego wydzielenia i ustalenia wzajemnych rozliczeń – a zatem zaistniałaby potrzeba powołania biegłych – geodety i rzeczoznawcy majątkowego.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

lf