Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1209/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1083/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1083/18, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Prezesa Sądu Okręgowego [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów postanowień wydanych w tzw. sprawie [...] (śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Regionalną [...] w sprawie o sygn. [...]), a także dokumentu zawierającego informacje o wyznaczonych dyżurach dla sędziów w sprawach tzw. "aresztowanych" od 1 maja 2017 r. do 23 sierpnia 2017 r.

W toku rozpatrywania wniosku, Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 144/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego [...] do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Realizując zobowiązanie wynikające z powyższego wyroku, Prezes Sądu Okręgowego pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. przekazał wnioskodawcy zanonimizowane tzw. główki postanowień wydanych przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Karny Odwoławczy w następujących sprawach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Odnosząc się natomiast do żądania przesłania grafiku sędziów w sprawach aresztowych wyjaśnił, że grafiku takiego nie prowadzono i nadal się nie prowadzi, stąd brak możliwości jego udostępnienia.

Równocześnie, Prezes Sądu Okręgowego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), odmówił Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej w zakresie uzasadnień postanowień udostępnionych pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r.

Prezes Sądu Apelacyjnego [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien mieć na uwadze pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. II SAB/Sz 144/17 zgodnie z którym powinien był udostępnić (jeżeli był w posiadaniu) skan przedmiotowego postanowienia (postanowień), o którym mowa we wniosku, z wyłączeniem informacji mogących zagrozić prawidłowemu tokowi postępowania. Ponadto, organ I instancji powinien mieć na względzie przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, iż nie można (z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a) ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniach przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy podmiotów wykonujących zadania publiczne albo pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Prezes Sądu Okręgowego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r, nr [...], ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie uzasadnień postanowień wydanych przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Karny Odwoławczy w następujących sprawach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że żądana informacja, dotycząca orzeczeń sądowych jest informacją publiczną. Stwierdził jednak, że na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Do takich tajemnic należy bezwzględnie zaliczyć tajemnicę śledztwa, w tym również tajemnicę dotyczącą wszelkich aspektów zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania. Jednocześnie wskazał, że w tzw. sprawie [...] było wielu oskarżonych i Sąd Okręgowy [...] rozpoznając zażalenia na postanowienia w przedmiocie tymczasowego aresztowania rozpoznawał je oddzielnie dla każdego oskarżonego, właśnie w celu zabezpieczenia materiału zgromadzonego w trakcie postępowania przygotowawczego przed ujawnieniem go innym oskarżonym. Skoro oskarżeni mieli dostęp tylko do dokumentów, co do których prokurator prowadzący sprawę wyraził zgodę na zaznajomienie się z nimi, nadto inni oskarżeni nie mieli dostępu do dokumentów dotyczących innych oskarżonych, a tylko do tych wskazanych przez prokuratora, to nie może być tak, że osoby postronne będą mogły te dokumenty poznać. Uzasadnienie postanowienia zawiera bowiem wskazanie dowodów, którym sąd dał wiarę oraz takich, którym tego przymiotu odmówił. W ocenie organu I instancji, udostępnienie uzasadnień, nawet po dokonaniu anonimizacji, nie będzie sprzyjało zabezpieczeniu materiału dowodowego przed ujawnieniem go osobom postronnym. Wobec powyższego, mając na uwadze tajemnicę śledztwa, a co za tym idzie stanowisko Prokuratora Prokuratury Regionalnej [...], przedstawione w piśmie z dnia 13 lipca 2018 r., w którym nie wyrażono zgody na ujawnienie żadnych fragmentów postanowień, o które wnioskowano, Prezes Sądu Okręgowego [...] odmówił udostępnienia uzasadnień postanowień objętych wnioskiem.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Sądu Apelacyjnego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że żądana przez Stowarzyszenie informacja niewątpliwie jest informacją publiczną. Następnie wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewnić transparentność i możliwość kontroli społecznej działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Jednakże, celem wskazanej ustawy nie jest narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z materiałami akt sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że w postanowieniach w przedmiocie zastosowania, bądź odmowy zastosowania tymczasowego aresztowania znajduje się szereg informacji z akt postępowań przygotowawczych, których udostępnienie, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia, a nadto zagrozić całemu postępowaniu przygotowawczemu. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej liczbie spraw (tak jak w rozpoznawanej) wnioskodawca, podając sygnaturę sprawy, zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmioty biorące udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle norm konstytucyjnych.

Przechodząc do problematyki tymczasowego aresztowania, która wywołuje dyskusje i polemiki głównie wokół podstaw tego środka, trybu jego stosowania i nieprawidłowości występujących w praktyce, organ wskazał, że de lege lata odpowiedź na pytanie dotyczące jawności stosowania tymczasowego aresztowania wymaga odniesienia nie tylko co do zasady, tzw. jawności zewnętrznej, ale również interpretacji szeregu innych dyrektyw oraz przepisów. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że przepisy kodeksu postępowania karnego przyjmują jawność zewnętrzną posiedzeń sądowych, która co do zasady ogranicza się do rozprawy głównej. Jawność nie jest bowiem ogólną dyrektywą procesu karnego. Co do zasady uzasadniona jest bowiem, tajność etapu postępowania przygotowawczego, motywowana rozmaitymi przesłankami, lapidarnie ujmowanymi w formułę dobra śledztwa lub dochodzenia. Nie budzi też zastrzeżeń ustanowiona materialnokarna ochrona tajności postępowania w postaci penalizacji zachowań, polegających na publicznym rozpowszechnianiu wiadomości z postępowania przygotowawczego lub niejawnej rozprawy (art. 241 k.k.). Sytuacja ta nie oznacza jednak, że wszelka jawność, poza rozprawą, została w postępowaniu karnym wyłączona. Przepisy kodeksu postępowania karnego dopuszczają ją w ograniczonym zakresie na etapie postępowania przygotowawczego, w ramach regulacji art. 418a k.p.k. oraz niektórych procedur incydentalnych.

Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 298 § k.p.k., wskazał, że to prokurator dysponuje aktami postępowania przygotowawczego, mimo że postanowienie w przedmiocie zastosowania tymczasowego aresztowania, wydawane jest w postępowaniu przygotowawczym przez sąd rejonowy (a w drodze odwoławczej sąd okręgowy). Wskazanej czynności procesowej dokonuje bowiem sąd na wniosek prokuratora - art. 250 § 1 i 2 k.p.k. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, w dniu 13 lipca 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej [...] nie wyraził zgody na ujawnienie żadnych fragmentów postanowień objętych wnioskiem Stowarzyszenia.

Organ odwoławczy, stwierdził zatem, że nie będąc dysponentem orzeczeń objętych wnioskiem, nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji, zawartego w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z tym stanowiskiem swoiste ocenzurowanie uzasadnień postanowień, poprzez usunięcie z nich danych objętych tajemnicą śledztwa, spowoduje natomiast niespójność i nieczytelność wnioskowania składów orzekających, a tym samym de facto nie pozwoli na osiągnięcie celu, wskazywanego przez Stowarzyszenie we wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, generalnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie jest możliwe ujawnienie w ramach informacji publicznej części dokumentu, gdyż takie twierdzenie przeczyłoby definicji informacji przetworzonej. Jednakże zawsze taką możliwość należy oceniać poprzez pryzmat tego, czy usunięcie danych niepodlegających ujawnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej, nie pozbawi części ujawnionej cech jakiejkolwiek informacji. Jeżeli bowiem normy prawa procesowego odnoszące się do zarzutów prokuratorskich zostały przytoczone w uzasadnieniach postanowień wprost w kontekście ujawnionych w toku postępowania dowodów, bez oddzielnego omawiania teorii prawa procesowego, wówczas istotnie usunięcie faktów objętych tajemnicą śledztwa, spowodowałoby całkowitą irracjonalność ujawnionych fragmentów. Ta konstatacja jest jednak możliwa jedynie w oparciu o posiadane dane, które jednoznacznie ocenić może jedynie ich dysponent. W tym stanie sprawy, organ odwoławczy stwierdził więc, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. wskazał jednoznacznie jakie elementy postanowień bez wątpienia należy ujawnić w ramach informacji publicznej, a w pozostałej części pozostawił Prezesowi Sądu Okręgowego możliwość dokonania oceny materiału zawartego w tych postanowieniach pod kątem art. 5 ust. 1 in fine u.d.i.p., a organ obowiązany oceny takiej dokonał i przedstawił ją w uzasadnieniu, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło sprawie do naruszenia art. 153 P.p.s.a., czy też art. 7a § 1, art. 8 § 1, czy też art. 11 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu karnym uzasadnienie stanowi integralną część postanowienia (art. 94 § 1 pkt 5 k.p.k.), a więc wydając zanonimizowaną sentencję orzeczeń wnioskodawcy, Prezes Sądu Okręgowego udostępnił tę informację, która nie była objęta tajemnicą prawnie chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. tajemnicą śledztwa w ramach każdego dokumentu objętego wnioskiem. Tym samym, organ odwoławczy stwierdził bezzasadność pozostałych zarzutów odwołania, sprowadzających się do braku udostępnienia informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, mimo istnienia takiego obowiązku. Skoro bowiem obowiązek ten podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 156 k.p.k., Prezes Sądu Okręgowego nie tylko mógł, ale nawet był obowiązany odmówić udostępnienia tej informacji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie II SAB/Sz 144/17 wskazał, że pomiędzy stronami nie ma sporu co do tego, że wydane przez sąd karny orzeczenia stanowią informację publiczną. Dalej w uzasadnieniu sąd wyjaśnił, że czym innym jest kwestia dostępu do akt postępowania, którą regulują ustawy procesowe, w tym art. 156 k.p.k., a czym innym udostępnienie znajdującego się w tych aktach określonego dokumentu, posiadającego walor informacji publicznej. Walor ten w przypadku orzeczeń sądu jest bezsporny, wynika on wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 3 u.d.i.p. Dalej sąd przestawił wykładnię art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wskazując, że przepisy u.d.i.p. nie mogą służyć obejściu zasad dostępu do określonych akt postępowań jurysdykcyjnych i znajdujących się w nich dokumentów mających znaczenie procesowe. Z drugiej strony zakaz ten nie może ograniczać zainteresowanym sprawami publicznymi dostępu do określonej informacji lub dokumentu. Sąd zgodził się z tezą, iż art. 156 k.p.k. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. w zakresie dostępu do dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania karnego, wyłączając możliwość nieograniczonego dostępu do tych akt. Nie zgodził się jednak z twierdzeniem organu, iż dostęp ten jest ograniczony tylko do podmiotów wskazanych w § 1 art. 156 k.p.k., wskazując, że przepis ten również przewiduje, że za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Sąd wskazał także, że: "..przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 156 k.p.k. nie pozostają z sobą w kolizji, a przeciwnie, każdy z tych aktów prawnych reguluje właściwy dla swojego przedmiotu regulacji tryb dostępu do informacji. Zdaniem sądu informacja, o którą skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego [...] w punkcie pierwszym (wydanie skanu wydanego przez Sąd postanowienia) nie może naruszać przepisów ograniczających dostęp do informacji, o których mówi art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dotyczy to w szczególności tajemnicy śledztwa (postępowania) i wszelkich aspektów zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania. Dlatego – w ocenie Sądu – Prezes Sądu Okręgowego winien był udostępnić (jeżeli był w posiadaniu) skan postanowienia (postanowień), o którym mowa we wniosku, z wyłączeniem informacji mogących zagrozić prawidłowemu tokowi postępowania. Samo rozstrzygnięcie jednak, jak i skład orzekający sądu, z mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret trzecie – stanowi informację publiczną, która powinna być udostępniona. Gdyby wnioskodawca domagał się jednak pełnych skanów orzeczeń, zawierających informacje chronione, obowiązkiem organu byłoby wydanie stosownej decyzji odmawiającej udzielenia informacji w tym zakresie (art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.)."

Przestawioną powyżej oceną WSA w Szczecinie był związany, gdyż stosownie do treści art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany wyrok jest wyrokiem prawomocnym, zatem wiąże zarówno organy jak i sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

Rozstrzygając sprawę organ zastosował się do powyżej przytoczonych wskazań sądu. Wydał bowiem decyzję odmawiającą udzielenia informacji w oparciu o treść art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w której przestawił swoją argumentację.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Z przytoczonej powyżej wykładni jaką dokonał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. jednoznacznie wynika, że przepis ten dotyczy tajemnicy śledztwa i wszelkich aspektów zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wykazał, że z uwagi na to, że w tzw. sprawie [...] było wielu oskarżonych i Sąd Okręgowy [...] rozpoznając zażalenia na postanowienia w przedmiocie tymczasowego aresztowania rozpoznawał je oddzielnie dla każdego oskarżonego, w celu zabezpieczenia materiału zgromadzonego w trakcie postępowania przygotowawczego przed ujawnieniem go innym oskarżonym oraz, że oskarżeni mieli dostęp tylko do dokumentów, co do których prokurator prowadzący sprawę wyraził zgodę na zaznajomienie się z nimi, a inni oskarżeni nie mieli dostępu do dokumentów dotyczących innych oskarżonych, tylko do tych wskazanych przez prokuratora - odmowa udostępnienia informacji służyła zabezpieczeniu prawidłowego toku postępowania przygotowawczego. Słusznie organ zauważył, że nie może być tak, że osoby postronne będą mogły te dokumenty poznać. Skoro bowiem nawet współoskarżeni nie mieli dostępu do dokumentów dotyczących ich wzajemnie, a jedynie do dokumentów, które ich bezpośrednio dotyczyły, to dane zawarte w tychże dokumentach nie powinny być ujawniane osobom trzecim, w przeciwnym razie cel zabezpieczenia materiału zgromadzonego trakcie postępowania przygotowawczego przed jego ujawnieniem innym oskarżonym zostałby zniweczony. Nadto Sąd podkreślił, że uzasadnienie postanowienia wydanego w przedmiocie tymczasowego aresztowania, w którym analizowane jest spełnienie przesłanek zastosowania tego środka zapobiegawczego zawiera ocenę zgromadzonych dotychczas dowodów poprzez wskazanie jakim dowodom sąd dał wiarę, a jakim odmówił przymiotu wiarygodności. W ocenie takiej omawiane dowody są ujawniane. WSA w Szczecinie zgodził się z wywodem organu co do tego, że w postanowieniach w przedmiocie zastosowania, bądź odmowy zastosowania tymczasowego aresztowania znajduje się szereg informacji z akt postępowań przygotowawczych, których udostępnienie, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogłoby zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia, a nadto zagrozić całemu postępowaniu przygotowawczemu. Jak zasadnie organ wskazał, istotnie w przeważającej liczbie spraw (tak jak w rozpoznawanej) wnioskodawca, podając sygnaturę sprawy, zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Tym samym zanonimizowanie dokumentów nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle norm konstytucyjnych. Nie bez znaczenia dla oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie pozostaje także i podnoszona przez organ I instancji okoliczność, że swoiste ocenzurowanie uzasadnień postanowień, poprzez usunięcie z nich danych objętych tajemnicą śledztwa, spowoduje niespójność i nieczytelność wnioskowania składów orzekających, a tym samym de facto nie pozwoli na osiągnięcie celu, wskazywanego przez Stowarzyszenie we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Tak więc organ wykazał, że ujawnienie żądanych we wniosku informacji poza poziom informacji udostępnionych przez organ mogłoby zagrozić prawidłowemu tokowi postępowania przygotowawczego.

W dniu 22 lutego 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 5 ust. 1 u.d.i.p, - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskowana informacja podlega ochronie ze względu na tajemnicę śledztwa;

2. art. 153 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - poprzez niewykonanie wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku WSA w Szczecinie;

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organ był uprawniony do oceny czy i które fragmenty uzasadnień wnioskowanych postanowień mogą zostać udostępnione. Gdyby bowiem WSA w Szczecinie uznał, iż ze względu na tajemnicę śledztwa uzasadnienia te udostępnieniu nie podlegają, to w swym wcześniejszym orzeczeniu dałby temu wyraz. Tymczasem WSA w Szczecinie wyraźnie wskazał, iż istnieje taka część wnioskowanych uzasadnień, która może być udostępniona bez naruszania tajemnicy śledztwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych podkreślając, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 P.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, przede wszystkim rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 P.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych - zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021 r., I GSK 290/21).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).

Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Autor skargi kasacyjnej zarzuca WSA w Szczecinie obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut ten w zasadzie nie jest w żaden sposób uzasadniony, a uzasadnienie skargi kasacyjnej faktycznie sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że pogląd wyrażony przez WSA w Szczecinie jest błędny, ale w żaden sposób nie statuuje zarzutu obrazy przez Sąd pierwszej instancji przepisów u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię lub zastosowanie.

W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono również na czym miałoby polegać naruszanie przez WSA w Szczecinie przepisów postępowania. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko NSA zwarte w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Tymczasem w skardze kasacyjnej w istocie zarzut naruszania przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - poprzez niewykonanie wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku WSA w Szczecinie – sprowadza się jedynie do zwrócenia uwagi, że Sąd we wcześniejszym orzeczeniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 144/17, wskazał, że istnieje część żądanych postanowień, która może zostać ujawniona – jednak w skardze kasacyjnej nie określono o jaką część żądanych postanowień chodzi, ani tym bardziej nie stwierdzono w jaki sposób tego rodzaju naruszanie miałoby wpływ na wynik sprawy. Warto też dodać, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonych decyzjach organ podkreślił, że wykonując wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., uznał, że ze względu na charakter sprawy całość uzasadnień żądanych postanowień nie podlega ujawnieniu, a więc w istocie wykonał wyrok 7 grudnia 2017 r, sygn. akt II SAB/Sz 144/17 nakazujący mu ocenę treści wniosku Stowarzyszenia pod względem informacji, które mogą zostać ujawnione.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 360 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.