Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1396/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 i art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla Powiatu [...] nr [...] z dnia 2 lutego 2017 r., znak[...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Gminy L. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania Gminy Łącko od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr [...] z dnia 2 lutego 2017 r. (znak: [...]), którą nakazano "Gminie Łącko wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr [...] w miejscowości J., gm. Łącko (...) parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji mieszanej murowano-drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą falistą i papą bitumiczną o powierzchni zabudowy 21,78 m2, oznaczonego nr [...] na planie zagospodarowania sporządzonym przez Gminę Łącko",

uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał Gminie Łącko woj. nowosądeckie rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji mieszanej murowano-drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą falistą i papą bitumiczną o powierzchni zabudowy 21,78 m2, znajdującego się na działce nr [...] w J. oznaczonego nr [...] na szkicu stanowiącym załącznik do przedmiotowej decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 20 grudnia 2016 r. przeprowadzona została kontrola na dz. nr [...] w J. w której udział brała A. D. jako przedstawiciel Gminy Łącko i G. S. zamieszkująca w budynku. Podkreślono też, że w czasie czynności ustalono, iż obiekt powstał w 2010 r. i był to budynek w części murowany, w części drewniany posadowiony na bloczkach (część murowana) ze ścianami murowanymi z pustaka max, zaś w części drewnianej szkielet – z wypełnieniem ścian – deski i styropian. Zaznaczono również, że budynek posiadał dach o konstrukcji drewnianej kryty w części blachą falistą, a w części papą. Dodano także, że zamieszkała w nim nie miała wiedzy kto wybudował budynek. Organ podkreślił, że w trakcie kontroli wykonano zdjęcia poglądowe i szkic sytuacyjny, na którym budynek oznaczony został nr [...], stanowiący załącznik do protokołu z kontroli. Ponadto wyjaśniono, że do akt postępowania włączono raport z rejestru gruntów dla dz. nr [...] w J. , mapę z geodezyjnej inwentaryzacji, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łącko przyjętego uchwałą Nr 12/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2007 r. Nr 304, poz. 2048) oraz wydruki ze strony Małopolskiej Infrastruktury Przestrzennej.

W dalszej kolejności podniesiono, że zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2016 r. (znak: [...]) organ I instancji zgodnie z art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do postępowania dowodowego, wszelkich materiałów i żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Po upływie wskazanego terminu, decyzją z dnia 2 lutego 2017 r., nr [...] (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nakazał Gminie Łącko rozbiórkę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy wynoszącej 21,78 m2, znajdującego się na dz. nr [...] w J.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Łącko.

Organ I instancji przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy wskazał, że nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji w oparciu o art. 132 k.p.a.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że dokonał powtórnej, pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu w zakresie wyznaczonym treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił również, iż zweryfikował on jednocześnie prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB (znak: [...]). Następnie wskazano, że stroną postępowania była Gmina Łącko, do której – zgodnie z wpisem do księgi wieczystej nr [...] – należała dz. nr [...] w J. Wyjaśniono przy tym, że na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 1992 r. (znak: [...]) przyznano Gminie własność ww. działki i dlatego też zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na treść art. 46 Kodeksu cywilnego, prawo własności budynku przysługiwało Gminie. Ponadto organ II instancji podał, że jak wynikało z oświadczenia obecnej w czasie kontroli G. S. nie miała ona wiedzy kto wybudował przedmiotowy obiekt.

W dalszej kolejności Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie była ocena legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,96 m x 4,67 m w rzucie pionowym i powierzchni zabudowy wynoszącej 21,78 m2, znajdującego się na dz. nr [...] w J. . Organ odwoławczy zaznaczył, że jak ustalono w toku postępowania administracyjnego przedmiotowy budynek znajdował się na terenie, dla którego uchwałą Nr 12/207 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2007 r. Nr 304, poz. 2048) i zgodnie z załącznikiem graficznym dz. nr [...] w J. położona była w terenie oznaczonym 10.ZO.25 – tereny zieleni leśnej oraz KDW – tereny dróg kołowych, przy czym przeznaczeniem podstawowym są odpowiednio lasy i zalesienia oraz na drogi wewnętrzne.

Jednocześnie wskazano, że będący przedmiotem postępowania budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy wynoszącej 21,78 m2, niezależnie od powierzchni zabudowy, a także możliwości legalnej budowy jedynie na podstawie uprzedniego zgłoszenia, podlega legalizacji zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 u.p.b. z uwagi na art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), którego treść następnie przytoczono, podnosząc zarazem, iż na jego mocy zmieniona została treść przepisu będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego organ II instancji przytoczył także treść art. 48 u.p.b. w brzmieniu nadanym ww. ustawą, w oparciu o który podał, że obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Wyjaśniono przy tym, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 u.p.b., tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W takim bowiem przypadku organ odwoławczy wskazał, że gdy ww. przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 pkt. 3 u.p.b. we wskazanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminie.

Odnosząc się do pierwszej z ww. przesłanek umożliwiających legalizacje samowoli budowlanej, tj. zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ II instancji podał, że przez to pojęcie ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu – zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwrócono bowiem uwagę, że jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie podkreślono, że jak ustalił organ I instancji dla przedmiotowego obszaru obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko, zgodnie z którym dz. nr [...] w J. leżała w terenie 10.ZL.25 i KDW przeznaczonym pod zieleń nieurządzoną i drogi kołowe. Podniesiono również, że zgodnie z § 21 i § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko na terenie tym obowiązywał zakaz lokalizacji kubaturowych budowlanych obiektów, za wyjątkiem obiektów wskazanych w planie, tj. ogólnodostępnych "niekubaturowych" urządzeń turystyki i rekreacji, takich jak ścieżki rowerowe i szlaki turystyczne, zaś w terenach nadrzecznych wykorzystanie terenu jako plaże i boiska trawiaste. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, skoro w świetle powyższego budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to właściwym było nakazanie jego rozbiórki, w związku z naruszeniem przesłanek warunkujących legalizację obiektu budowlanego, określonych w art. 48 ust. 2 u.p.b., co jak wskazano, znajdowało swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyjaśniono także powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w dacie orzekania na podstawie art. 48 u.p.b., tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotowy budynek nie spełniał pierwszego z warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego mógł nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego bez przechodzenia do oceny kolejnego z warunków, tj. do badania zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie organ I instancji prawidłowo przesądził, iż w przedmiotowej sprawie nie występowały przesłanki umożliwiające zalegalizowanie budynku pełniącego funkcje mieszkalnego. Zaznaczono przy tym, że wywody przedstawione w uzasadnieniu decyzji stanowiły jednocześnie odpowiedź na część uwag podniesionych w odwołaniu.

Ponadto w odniesieniu do dalszych uwag zawartych w odwołaniu, organ II instancji podniósł, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym inwestorem budowy budynku będącego przedmiotem postępowania była Gmina Łącko. Wyjaśniono przy tym, że czas powstania budynku ustalony został w oparciu o oświadczenie oraz zdjęcia lotnicze dostępne na stronie Małopolskiej Infrastruktury Informacji Przestrzennej. Tym samym zdaniem organu odwoławczego – wbrew twierdzeniom strony odwołującej się oraz wywodom w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącym art. 52 u.p.b. – prawo do dysponowania nieruchomością przysługiwało Gminie będącej jednocześnie inwestorem. Dlatego też organ II instancji uznał, że to ona powinna być adresatem obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Zwrócono także uwagę, że podważając prawidłowość nałożenia obowiązku na Gminę Łącko jako właściciela działki, a co za tym idzie przedmiotowego obiektu, Gmina nie potrafiła wskazać osoby bądź osób odpowiedzialnych za powstanie budynku, natomiast organy nadzoru budowlanego miały w tym zakresie ograniczone możliwości dowodowe. Podniesiono bowiem, że w praktyce jedynym dostępnym środkiem dowodowym były oświadczenia osób będących świadkami budowy lub posiadających wiedzę w tym zakresie zaczerpniętą od innych osób. Tymczasem organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zamieszkująca w budynku G. S. podała, iż nie posiada ona wiedzy kto był inwestorem budowy będącego przedmiotem postępowania budynku. Dlatego też, z uwagi na znaczną ilość budynków znajdujących się na dz. nr [...] w J. , ich znaczne zbliżenie oraz podobne wymiary w celu dokładniejszego wskazania obiektu objętego obowiązkiem rozbiórki, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, precyzując obowiązek poprzez wskazanie budynku będącego przedmiotem postępowania na załączniku do decyzji, który stanowił szkic wykonany w czasie kontroli.

Dodatkowo odnosząc się do podstawy prawnej prowadzonego postępowania, organ odwoławczy uznał ją za prawidłową, wynikającą z ustalonego stanu faktycznego, co oznaczało, że wydanie decyzji w oparciu o art. 48 u.p.b. było prawidłowe. Wyjaśniono bowiem, że organy nadzoru budowlanego nie miały w tym zakresie swobody, gdyż były związane przepisami prawa. Stąd też w ocenie organu II instancji, nie doszło do wybrania prawa najmniej dla inwestora korzystnego. Podkreślono bowiem, że sam fakt, iż obecnie w ściśle określnym przypadku wystarczające jest dokonanie zgłoszenia przed przystąpieniem do budowy domu jednorodzinnego, nie miało wpływu na postępowanie legalizacyjne w przypadku niedopełnienia wspomnianego obowiązku. Podniesiono bowiem, że postępowanie takie niezmiennie toczy się w oparciu o przepis art. 48 u.p.b. Dlatego też w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał, że wydana przez ten organ decyzja była prawidłowa i odpowiadała prawu.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca – Gmina Łącko, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także przyznania od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, kwestionując przy tym fakt nałożenia na nią nakazu rozbiórki ww. obiektu. Zarzucono również, że organy nie podjęły odpowiednich czynności w celu ustalenia inwestora ww. obiektu. Ponadto podniesiono, że – wbrew twierdzeniom organów – Gmina Łącko nie wyrażała zgody na budowę jakichkolwiek obiektów budowlanych przez wskazane osoby, jak również nie była ona informowana przez te osoby o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowlanych. Dodano także, że w ocenie strony skarżącej, przedmiotowy budynek stanowi własność osób w nim zamieszkujących, które od co najmniej 50 lat są posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, doszedł bowiem do wniosku, że zarówno decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. ustawy Prawo budowlane. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uzasadniające uwzględnienie skargi w zakresie wskazanym poniżej.

Zaznaczyć również należy, że kontrolowana sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr [...] (znak: [...]), którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr [...] z dnia 2 lutego 2017 r. (znak: [...]), nakazującą "Gminie Łącko wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr [...] w miejscowości J., gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji mieszanej murowano-drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą falistą i papą bitumiczną o powierzchni zabudowy 21,78 m2, oznaczonego nr [...] na planie zagospodarowania sporządzonym przez Gminę Łącko" i nakazano Gminie Łącko woj. nowosądeckie rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji mieszanej murowano-drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą falistą i papą bitumiczną o powierzchni zabudowy 21,78 m2, znajdującego się na działce nr [...] w J. oznaczonego nr [...] na szkicu stanowiącym załącznik do przedmiotowej decyzji.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.b., w szczególności art. 48 ust. 1 u.p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255 – dalej jako: ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r.) ze względu na treść przepisu intertemporalnego, tj. art. 26 ust. 2 ww. ustawy. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie natomiast to treści art. 48 ust. 2 zdanie 1 u.p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w wyznaczonym do tego terminie (art. 48 ust. 3 u.p.b.).

W tym miejscu wskazać również należy, że decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie ma także kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę prawdy obiektywnej. Drugi zaś, jej proceduralne gwarancje, nakładając na organy obowiązek podjęcia wszelkich czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w oparciu o określoną w art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów. Co istotne, tak poczynione ustalenia powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Mając na uwadze wymienione powyżej regulacje prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż sama zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki nie budzi wątpliwości, gdyż przedmiotowy budynek o powierzchni zabudowy 21,78 m2, znajdujący się na działce nr [...] w J. i oznaczony nr [...] na szkicu stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej i był on sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie dla przedmiotowej działki.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast zasadniczo do rozstrzygnięcia czy organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że to Gmina Łącko powinna być adresatem orzeczonego nakazu rozbiórki ww. samowolnie wykonanego budynku o powierzchni zabudowy 21,78 m2, znajdującego się na działce nr [...] w J. . Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki jest – obok precyzyjnego określenia obiektu objętego postępowaniem (zakresu rozbiórki) – kluczową kwestią podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki. W tym natomiast zakresie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ww. okoliczności ma prawidłowa wykładnia art. 52 u.p.b., który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów związanych m.in. z wykonaniem decyzji rozbiórkowej wydanej na podstawie art. 48 u.p.b., determinując zarazem krąg stron takiego postępowania. W myśl przywołanego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że określona w tym przepisie kolejność podmiotów mających być adresatami nakazów wynikających z decyzji nie jest przypadkowa, a w związku z tym nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego budynku należy w pierwszej kolejności kierować do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej i to, co istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w określonych przypadkach (wynikających z uwarunkowań faktycznych i prawnych) również wtedy, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano taki obiekt, w szczególności zaś w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie budynek bez zgody właściciela nieruchomości albo gdy nie kwestionuje tego właściciel nieruchomości. W takim bowiem przypadku podkreśla się, że nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości, gdy sprawcą samowoli (inwestorem) jest inny podmiot, byłoby nieuzasadnionym obciążaniem tym obowiązkiem właściciela nieruchomości, narażałoby go na koszty i dolegliwości proceduralne, a przy tym stanowiłoby zarazem nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i z tego tytułu powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2623/16, LEX nr 2582325 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842). Tym samym prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki zależy w każdym przypadku od ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych danej sprawy. Nie jest przy tym wykluczone, że obowiązek taki może zostać nałożony solidarnie na inwestora i właściciela nieruchomości, czy też następców prawnych tych podmiotów, przy czym w takim przypadku istotne będzie uwzględnienie stanu faktycznego sprawy i wynikającej z niego realnej możliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki, a także tego, że obowiązkiem tym w pierwszej kolejności powinien być obciążony sprawca samowoli budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 559/14, LEX nr 1810393). Dopiero zatem obiektywne trudności w ustaleniu inwestora samowoli budowlanej (w tym jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu, siedziby albo też, gdy inwestor już nie istnieje), wynikłe z rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie mogą uzasadniać skierowanie nakazu rozbiórki do kolejnych – poza inwestorem – podmiotów określonych w katalogu z art. 52 u.p.b., tj. do właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 52 ustawy Prawo budowlane, uwaga nr 5, w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz 2016, LEX Online).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły – z nieco odmienną argumentacją – iż podmiotem zobowiązanym do wykonania orzeczonego nakazu jest Gmina Łącko, które to stwierdzenie, zdaniem Sądu, w stanie faktycznym sprawy należy uznać za co najmniej przedwczesne. Wymaga bowiem podkreślenia, że Gmina Łącko, będąca właścicielem nieruchomości (k. 6 akt administracyjnych I inst.), na której samowolnie wykonano ww. budynek objęty przedmiotowym postępowaniem, zarówno w toku postępowania, jak i w treści wniesionej skargi kwestionowała fakt bycia jego inwestorem. Nie wydaje się również, aby wyrażała ona sprzeciw na wykonanie rozbiórki przez inny podmiot. Tym samym nie ulega wątpliwości, że podstawowym zadaniem organów nadzoru budowlanego było podjęcie wszelkich koniecznych czynności zmierzających do ustalenia sprawcy samowoli budowlanej (jego następcy prawnego), a nie przyjęcie a priori – w przypadku organu I instancji – że inwestora samowolnie wykonanych robót z uwagi na trudności dowodowe nie można ustalić, czy też – jak to miało miejsce w przypadku organu odwoławczego, co ponadto nie znajdowało żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym – że inwestorem tym jest Gmina Łącko. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2016 r., stanowiącym podstawowy dokument (i w zasadzie jedyny obok raportu z rejestru gruntów) w spawie, organ I instancji oparł swoje ustalenia na oświadczeniu osoby zamieszkującej przedmiotowy budynek, tj. G. S., która wskazała, iż nie posiada wiedzy kto wykonał zamieszkiwany przez nią budynek (k. 4v akt administracyjnych I inst.) oraz raporcie z rejestru gruntów, z którego wynikało, że właścicielem działki nr [...] w J. jest Gmina Łącko (k. 6 akt administracyjnych I inst.) i na podstawie powyższego uznał za niemożliwe ustalenie osoby inwestora, obciążając nakazem rozbiórki kolejny z wymienionych podmiotów w art. 52 u.p.b., tj. właściciela nieruchomości (Gminę Łącko). Co jednak znamienne do zupełnie odmiennych wniosków, w oparciu o ten sam materiał dowodowy (organ odwoławczy nie przeprowadził bowiem uzupełniającego postępowania dowodowego), doszedł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazując, że inwestorem samowolnie wykonanego budynku, a nie tylko właścicielem nieruchomości, jest Gmina Łącko. Tym samym w ocenie Sądu, nie budziło wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie przeprowadziły żadnych dowodów, ani nie podjęły jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie wskazanej powyżej, a najistotniejszej dla przedmiotowej sprawy okoliczności. W kontrolowanej sprawie, poprzestanie bowiem na oświadczeniu osoby (a więc nawet nie jej przesłuchaniu), która może być zainteresowana określonym wynikiem sprawy należało uznać za dalece niewystarczające, w szczególności jeśli uwzględnieni się, że sama G. S. nie wskazała wprost, jakoby inwestorem miała być Gmina Łącko. Wskazać również należy, że jeśli weźmie się pod uwagę, że przedmiotowy budynek miał powstać w stosunkowo nieodległym czasie (według protokołu kontroli i ustaleń organu w oparciu o zdjęcia lotnicze (ortofotomapy) dostępne na stronie Małopolskiej Infrastruktury Informacji Przestrzennej w 2010 r.), to wydaje się, że ustalenie osoby inwestora, względnie jego następcy prawnego, nie powinno nastręczać większych problemów. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że mogące się ewentualnie pojawić trudności dowodowe w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności nie mogą prowadzić do obciążenia nakazem rozbiórki podmiotu, który może być zobowiązany do tej czynności dopiero w dalszej kolejności.

Stąd też zdaniem Sądu, niezależnie od naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego naruszają także przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Organy obu instancji nie zweryfikowały bowiem w sposób należyty wskazanych powyżej okoliczności dotyczących prawidłowego ustalenia adresata decyzji, w tym ustalenia osoby inwestora samowolnie zrealizowanego budynku o powierzchni zabudowy 21,78 m2, znajdującego się na działce nr [...] w J. i oznaczonego nr [...] na szkicu stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, których ustalenie będzie determinowało sposób dalszego procedowania w kontrolowanej sprawie. Dlatego też należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały również z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wynikającego z przytoczonych przepisów. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w koniecznym zakresie, celem wyjaśnienia, kto był inwestorem spornego obiektu. W tym względzie pożądane będzie przede wszystkim dokładne przesłuchanie G. S. (zamieszkałej w przedmiotowym budynku) na okoliczność ustalenia jej uprawnień do korzystania ze spornego budynku i ewentualnie osoby, od której te uprawnienia nabyła, a także wszystkich danych dotyczących osoby, która samowolnie wybudowała przedmiotowy budynek. Dodatkowo w razie potrzeby organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić także inne dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy, np. poprzez przesłuchanie innych niż G. S. osób, mogących mieć wiedzę odnośnie relewantnych dla sprawy okoliczności (w tym sąsiadów lub inne osoby zamieszkujące w przedmiotowym budynku). W zależności od wyników tak przeprowadzonego postępowania dowodowego, organy nadzoru budowlanego rozważą zasadność ewentualnej modyfikacji przyjętego dotychczas kręgu stron postępowania i uzupełnienia go o osoby, mogące mieć interes prawny w prowadzonej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie wskazanych powyżej okoliczności w następstwie rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, pozwoli rozważyć dopuszczalność nałożenia obowiązku rozbiórki na inny niż inwestor podmiot, który na podstawie art. 52 u.p.b., zobowiązany będzie dokonać nakazanych czynności w dalszej kolejności.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.).