Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 169/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 par.2 i 142 oraz art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 20 grudnia 2016 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 maja 2000 r. A.L. , M.J. oraz L.S. wystąpili do Prezydenta Miasta K. o wykonanie decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 22 listopada 1955 r., nr [....] i przyznanie nieruchomości zamiennej za będące własnością P.T. grunty wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r., nr [....] .

Decyzją z dnia 28 lutego 2001 r., nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r., nr [....] nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcele: l. kat. [....] , l. kat. [....] i l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , będącą własnością P.T.

Po rozpatrzeniu odwołania A.L. , L.S. oraz M.J. od ww. decyzji, Wojewoda [....] decyzją z dnia 19 kwietnia 2001 r., nr [....] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 stycznia 2002 r., nr [....] odmówił przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość oznaczona poprzednio jako parcele: 1. kat. [....] . kat. [....] i 1. kat. [....] b. gm. kat. [....] ze względu na przedawnienie roszczenia o odszkodowanie.

Wojewoda [....] po rozpatrzeniu odwołania A.L. , L.S. oraz M.J. , decyzją z dnia 11 kwietnia 2002 r., nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku skargi wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1257/02 uchylił decyzję Wojewody [....] z dnia 11 kwietnia 2002 r., nr [....] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 stycznia 2002 r., nr [....] . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie odszkodowania i przyznania nieruchomości zamiennej nie zostało zakończone, gdyż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nie wydało w tym zakresie żadnej decyzji. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczenia. Uchylenie bowiem decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia 22 listopada 1955 r., nr [....] orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 10 września 1954 r., nr [....] w zakresie gotówkowej formy odszkodowania z jednoczesnym wskazaniem prawidłowej, obligatoryjnej formy odszkodowania jaka ma zastosowanie w sprawie w myśl przepisu art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz., 31 z 1952 r.) zobowiązania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. , do zaofiarowania nieruchomości zamiennej, spełniającej warunki przewidziane ust. 2 art. 30 dekretu spowodowało stan sprawy w toku. Decyzja organu odwoławczego nie nadawała się do wyegzekwowania przez uprawnionego do odszkodowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Zmiana formy odszkodowania przez organ odwoławczy przez uchylenie orzeczenia o odszkodowaniu w gotówce i zobowiązaniu organu orzekającego w I instancji do zaoferowania nieruchomości zamiennej była dopiero ustaleniem formy odszkodowania.

Pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta K. złożył do Wojewody [....] wniosek o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy w zakresie odszkodowania za część wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako l. kat. [....] , l. kat. [....] i l. kat. [....] , gm. kat. [....] odpowiadającą obecnie części działek ewidencyjnych: nr nr [....] [....] [....] [....] i nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....] .

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2009 r., nr [....] Wojewoda [....] wyznaczył Starostę [....] do załatwienia sprawy odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcele: l. kat. [....] , l. kat. [....] i l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , odpowiadającą obecnie części działek ewidencyjnych: nr nr [....] [....] [....] i nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , będącej własnością P.T. , wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r., nr [....] .

W uzasadnieniu swojego postanowienia Wojewoda [....] powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W konsekwencji wyłącza to możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W tej sytuacji znajdują odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, a więc w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - przez właściwego wojewodę, przy czym organ ten może wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy inny podległy sobie organ.

Według Wojewody [....] pogląd prawny zaprezentowany w wyżej opisanej uchwale znajduje zastosowanie w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. nr [....] , Starosta K. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania oraz o zobowiązaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty kwoty odszkodowania.

Od powyższej decyzji złożył odwołanie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. oraz Gmina [....] reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.

Następnie decyzją z dnia 21 maja 2012 nr [....] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy [....] , Wojewoda [....] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponadto, decyzją z dnia 22 maja 2012 r. nr [....] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa, Wojewoda [....] także orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Na skutek skargi na ww. decyzję z dnia 22 maja 2012 r. złożonej przez Skarb Państwa wyrokiem z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt SA/Kr 1046/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. rozstrzygnięcie wskazując m.in., iż "Prezydent Miasta K. , mający kompetencje także starosty i wykonujący powierzone mu zadania z zakresu administracji rządowej - ale w tej konkretnej sprawie niewykonujący tych zadań (przynajmniej w zakresie władczym, poza obowiązkiem zapłaty odszkodowania) jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która stała się przedmiotem własności gminnej. Postępowanie w tej sprawie dotyczyło interesu prawnego jednostki jaką prezydent reprezentuje tj. jej sfery praw i obowiązków. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ten podmiot należy więc uznać za wadliwe. Ponieważ podlegające ocenie sądu rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy jedynie umorzenia postępowania odwoławczego sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczącej samego obowiązku nałożonego na Prezydenta tj. zapłaty odszkodowania. Kwestia ta jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania i nie może być rozstrzygana w postępowania wpadkowym".

Wojewoda [....] decyzją z dnia 28 maja 2013 r. nr [....] uchylił decyzję Starosty K. z dnia 22 listopada 2011 r. nr [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania jednak tym razem uznał, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta K. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Na powyższą decyzję została złożona skarga a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 994/13 oddalił skargę Skarbu Państwa. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 737/14 uchylił wyrok Sądu I instancji i zaskarżoną decyzję Wojewody [....] wskazując, iż wyłączenie Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej pozostaje nadal aktualne, także wobec faktu, iż w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje wiążące postanowienie Wojewody [....] z dnia 31 lipca 2009 nr [....] , wydane na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 k.p.a., którym do załatwienia sprawy wyznaczono Starostę [....] co wg. NSA potwierdza ocena prawna w wydanym wcześniej wyroku WSA z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt. II SA/Kr 1046/12.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [....] decyzją z dnia 7 maja 2015 r. nr [....] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [....] z dnia 22 listopada 2011 r. nr [....] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [....] .

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [....] wskazał, że operat szacunkowy opracowany na potrzeby postępowania nie mógł zostać oceniony jako prawidłowy, a zatem nie mógł zostać wykorzystany dla potrzeb postępowania. Uzasadniając niemożność wykorzystania ww. operatu szacunkowego Wojewoda [....] wskazał, zbyt duże różnice powierzchni przyjętych do porównania nieruchomości oraz bezzasadny opis jednej z cech gdzie cesze "uzbrojenie w sieci techniczne" oceny średnie (str. 12), odpowiada opis "wyposażenie częściowe" a na stronie 5 w rozdziale "opis nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia" wskazano, iż "parcele nie były uzbrojone w sieci techniczne".

Zdaniem Wojewody [....] powyższy opis cech spowodował, iż operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób prawidłowy czego konsekwencją było uchylenie przedmiotowej decyzji.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr [....] Starosta [....] orzekł w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 6 408 730 zł za nieruchomość oznaczoną jako parcele: 1. kat. [....] i 1. kat. [....] b. gm. kat. [....], w zakresie odpowiadającym obecnie częściom działek: nr [....] o pow. 804 m 2, nr [....] o pow. 240 m2, nr [....] o pow. 1735 m2, nr [....] o pow. 2210 m2, nr [....] o pow. 137 m 2 , nr [....] o pow. 430 m 2 , nr [....] o pow. 250 m 2, nr [....] o pow. 10 m 2, nr [....] o pow. 1139 m 2, nr [....] o pow. 1072 m 2, nr [....] o pow. 1461 m 2 i nr [....] o pow. 1028 m 2, poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. [....] oraz całości działek: nr [....] o pow. 468 m 2 i nr [....] o pow. 20 m 2 , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. [....] ; w punkcie 2 o wypłacie kwoty 6 408 730 zł odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz następujących osób, w sposób przedstawiony poniżej: L.S. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 2 136 243, 34 zł, A.L. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 2 136 243,33 zł, M.J. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 2 136 243,33 zł; w punkcie 3 o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w punkcie 4 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w punkcie 5 o tym, że wskazana w punkcie 2 kwota odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty; w punkcie 6 o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawiona odmawia jego przyjęcia albo wpłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , zastępowanego przez Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , wskazując m.in. na nieprawidłowo jego zdaniem sporządzony operat szacunkowy. Strona odwołująca wskazała m.in., iż: ,.w operacie szacunkowym z kwietnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy Pan J.W. przyjął, że parcele 1. kat. [....] i 1. kat. [....] b. gm. kat. [....] w chwili wywłaszczenia tj. w dniu 19.11.1952 r. znajdowały się na terenie [....] (przy końcowym odcinku .......). W latach 1949/50 na wschód od [....] wzniesiono [....] oraz dzielnicę mieszkaniową [....] , co utrudniało eksploatację [....] . [....] od 1953 r. było systematycznie likwidowane i w 1963 formalnie przestało istnieć. Dlatego też zdaniem autora operatu celem wywłaszczenia nie była rozbudowa [....] , a "tworzenie terenów pod zabudowę mieszkaniową z infrastrukturą". Parcele I. kat. [....] i 1. kat. [....] b. gm. kat. [....] zostały wywłaszczone na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r. nr [....] . W orzeczeniu z dnia 26 marca 1954 r. nr [....] nie wskazano celu wywłaszczenia, ale z innych dokumentów związanych z przedmiotowym wywłaszczeniem (...) wynika, że nieruchomości objęte w/w orzeczeniem były przeznaczone pod [....] . W opracowaniu "[....] " do [....] (Krzysztof Wielgus, Muzeum ......., Kraków 2002 r.) stwierdzono: "Po wojnie [....] wróciło do swojej funkcji. Powoli odbudowywano zniszczone budynki i [....] . W 1953 r. zakończono betonowanie [....] , liczącego wówczas 2006 m. Od 1956 r. oprócz wojska i [....] z [....] korzystał także [....] , a od 1957 r. Stacja [....] . W 1961 r. [....] odprawiło [....] , a rok później już [....] . Na skutek rozbudowy osiedli [....] w 1963 r. zapadła decyzja o likwidacji [....] ." W tej sytuacji należy przyjąć, że przedmiotowe parcele na dzień formalnego odjęcia prawa własności tj. na dzień 19.11.1952 r. wchodziły w skład terenów [....] , stanowiły część czynnego [....] i jego otoczenia. Były więc położone na terenach infrastruktury [....] ".

Biorąc powyższe pod uwagę odwołujący się zarzucił, że nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych nie zostały prawidłowo dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego. "Ponieważ stan wycenianych nieruchomości z dnia 19.11.1952 r. różni się od stanu obecnego w procedurze szacowania nieruchomości należało określić i zlokalizować dzisiejszy segment rynku nieruchomości zbliżony cechami do istniejącego w ww. dniu."

Ponadto odwołujący się zarzucił, że "błędnie wskazano podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. W myśl cytowanego wyżej przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym zgodnie z art. 4 pkt 9 b u.g.n. w miastach na prawach powiatu kompetencja ta należy do prezydenta miasta. W świetle art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki. Starosta wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje w niej jednocześnie organ zobowiązany do jego zapłaty zgodnie z zasadą określoną w art. 132 ust. 5 u.g.n. Jeżeli nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n. jako podmiot zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania wskaże zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który wydał taką decyzję. (...) O tym, który starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest właściwy miejscowo do przeprowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. rozstrzyga art. 21 § pkt 1 k.p.a. stanowiący, iż w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia. W tej sytuacji, jeżeli sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu, organem właściwym do jej załatwienia będzie Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji, jeżeli nieruchomość położona na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu tego odszkodowania powinien wskazać zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa i położonych na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu. W związku z tym organem, administracji publicznej właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ale na podstawie w/w postanowienia Wojewody [....] z dnia 31.07.2009r. Nr [....] Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej została jednak wyłączony od jej załatwienia."

Biorąc powyższe pod uwagę, odwołujący wskazał, że "utracił kompetencje do zapłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa". Jednocześnie odwołujący zarzucił, że "wątpliwości budzi rozstrzygnięcie o odszkodowaniu w zakresie odpowiadającym obecnie działce nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] w sytuacji, gdy w/w działka jest przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (części parceli 1. kat. [....] b. gm. kat. [....] stanowiącej własność Pani M. z [....] ) prowadzonego przez Starostę [....] pod sygnaturą akt [....] ."

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [....] decyzją z dnia 20 grudnia 2016 r., znak: [....] , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 1774) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. 2016, poz. 23) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [....] z dnia 18 sierpnia 2016 r., nr [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym jak wynika z uzasadnienia decyzji, organem właściwym do rozpoznania sprawy ma być Prezydent Miasta K.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy dla potrzeb ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości jest niewystarczający, gdyż nie zawiera dokumentów sprzed daty wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, które pozwoliłyby na doprecyzowanie celu wywłaszczenia tej nieruchomości, a zatem kwestii kluczowej dla prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił na podstawie Planu Ogólnego K. z 1953r. Zdaniem rzeczoznawcy przedmiotowe parcele nie zostały wywłaszczone pod budowę [....] z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w czasie kiedy rozpoczęto likwidację [....] . Jak wskazał biegły, w ramach niniejszej sprawy "realizację narodowych planów gospodarczych" wskazaną jako cel wywłaszczenia nieruchomości w decyzji PWRN z dnia 26 marca 1954 r. należy odczytywać jako wprowadzenie wytycznych Planu Sześcioletniego, w tym zapisów dotyczących mieszkalnictwa dla rozbudowującej się ówcześnie [....] . W związku z tym biegły dla potrzeb operatu przyjął, że wywłaszczenie zostało dokonane zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z infrastrukturą towarzyszącą.

W aktach znajduje się natomiast decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 10 grudnia 1997 r. znak [....] dotycząca zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli działek: nr nr [....] [....] [....] , z której treści wynika, że ww. organ ustalając, czy przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia badał m.in., czy na nieruchomości zostały zrealizowane inwestycje związane z rozbudową [....] . Mając na względzie powyższe oraz ustalenia biegłego, organ zauważał, że to nie rzeczoznawca majątkowy jest władny do rozstrzygania na jaki cel zostało dokonane wywłaszczenie, a organ orzekający w sprawie. Organ I instancji przed zleceniem sporządzenia wyceny nieruchomości nie pozyskał dokumentów, które potwierdzałyby, jaki był cel wywłaszczenia ww. parcel orzeczeniem PWRN w K. z 26 marca 1954 r., określony w przedmiotowym orzeczeniu jako cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych, pozostawiając w rzeczywistości tę kwestię do ustalenia rzeczoznawcy majątkowemu.

Zgodnie zaś z przepisem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania wg przeznaczenia nieruchomości wynikającego z celu wywłaszczenia rzeczoznawca mógł dokonać dopiero po sporządzeniu niezbędnej analizy tzw. zasady korzyści, określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n, z której wynikałoby, że wycena na podstawie przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia nie będzie powodować zwiększenia jej wartości. Tymczasem w operacie szacunkowym z 29 kwietnia 2016 r. biegły takiej analizy nie przeprowadził, a wartość nieruchomości została oszacowana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym-stosownie do określonego przez rzeczoznawcę, nie zaś organ l instancji, celu wywłaszczenia nieruchomości, zbieżnego w jego ocenie z przeznaczeniem nieruchomości w dacie wywłaszczenia określonym w Planie Ogólnym Miasta K. z 1953 r.

Zdaniem organu II instancji, kluczowe w sprawie będzie zgromadzenie dowodów, na podstawie których organ I instancji ustali jaki był cel wywłaszczenia tych parcel. W ocenie Wojewody [....] , przed sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego powinien on bowiem otrzymać szczegółową informację od organu jaki był cel wywłaszczenia parcel, aby na tej podstawie mógł następnie, po ustaleniu przeznaczenia tej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, zgodnie z art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., sporządzić niezbędną analizę zasady korzyści i dokonać wyboru tego przeznaczenia nieruchomości, którego wartość jest wyższa. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności stwierdzono, iż zachodzi konieczność uchylenia, jako opartej na wadliwym operacie szacunkowym, decyzji Starosty K. z dnia 18 sierpnia 2016 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego.

Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że niniejszym uchyla się postanowienie Wojewody [....] z dnia 31 lipca 2009 r., nr [....] , wyznaczające Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy co w efekcie prowadzi do tego, iż w dalszej części postępowania organem właściwym do rozpoznania sprawy będzie Prezydent Miasta K. Mając bowiem na uwadze pogląd prezentowany obecnie w sądownictwie administracyjnym (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 - LEX nr 1976314, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt. I OSK 2174 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzić należy brak podstaw do wyłączania starostów (w tym prezydentów miast pełniących funkcję starostów), na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, od załatwienia spraw w przypadkach innych, niż te wskazane wprost w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., póz. 1774 ze zm.)-tj. w art. 142 ust. 2 oraz art. 124 ust. 8 powołanej regulacji. Wojewoda zauważał, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, gdy zmiana spowoduje, że pogląd sądu jest nieaktualny, w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, ponadto w razie wzruszenia orzeczenia sądu oraz podjęcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej w orzeczeniu sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1403/04 - CBOSA, z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670.11 - Lex nr 1145.122, uchwała składu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 - ONSA i WSA 2008 r., Nr 5, póz. 75).

W związku z powyższym straciła aktualność ocena prawna zawarta w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 737/14 z dnia 13 stycznia 2015 r., uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt. II SA/Kr 994/13 oraz decyzję Wojewody [....] z dnia 28 maja 2013 r. znak [....] . Z art. 142 K.p.a. wynika zaś, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W literaturze wskazuje się przy tym, że organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego

Nie podzielono natomiast zarzutów odwołania co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Skargę na decyzję Wojewody [....] złożył Prezydent Miasta K. dnia 13 stycznia 2017 r. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nie niezastosowanie w zakresie wiążącej oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania organu wyrażonej w orzeczeniu sądu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja jest błędna w zakresie przekazania przedmiotowej sprawy do dalszego prowadzenia Prezydentowi Miasta K. Zdaniem Prezydenta Miasta K. z uzasadnienia zapadłego w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt: I OSK 737/14 wynika, że organem właściwym do jej prowadzenia jest Starosta K. Ponadto, w ocenie skarżącego brak jest podstaw do twierdzenia, że w związku z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt: I OPS 2/15 straciła aktualność ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt: I OSK 737/14, gdyż uchwała NSA została wydana w sprawie o innym stanie faktycznym i prawnym niż przedmiotowa sprawa, to jest na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy niniejsza sprawa jest rozstrzygana na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji świadczy o tym, że decyzja Wojewody [....] została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji pod rozwagę Sądu poddał rozstrzygnięcie skargi Skarbu Państwa, w imieniu którego działa Prezydent Miasta K. na wyżej wymienioną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

I. Nade wszystko trafny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez

organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć krótko należy, cytując za Tadeuszem Wosiem w: Komentarz do art. 153 p.p.s.a., Lex/el., iż "postanowienia art. 153 oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. również wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, i wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312). Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161).

Ustanowiona w art. 153 zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Zarówno organy administracji, jak i sądy, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., I SA 977/98, LEX nr 44656, oraz wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., I SA 1015/98, LEX nr 45119, i wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 961/09, LEX nr 746364). Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., IV SA 975/97, LEX nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275; postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., V SA 355/01, LEX nr 57181; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., VI SA/Wa 2320/05, LEX nr 197247, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 278/14, LEX nr 1534079). W orzecznictwie NSA na ogół zgodnie przyjmuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., IV SA 1681/97, LEX nr 47848, i wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499).

Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja związania treścią wcześniej wydanych rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych oraz czy organ naruszył zasadę z art. 153 p.p.s.a. Jak słusznie podnosi skarga, sytuacja związania dotyczy dwóch wyroków sądów. W wyroku II SA/Kr 1046/12 wydanym w tej samej sprawie WSA w Krakowie przesądził, że Prezydent Miasta K. mający kompetencje także starosty i wykonujący powierzone mu zadania z zakresu administracji rządowej, jednak w tej konkretnej sprawie nie wykonujący ich w zakresie władczym ( w zakresie orzekania) – jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która stała się przedmiotem własności gminnej. Z kolei wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015r. I OSK 737/14 przesądził w sposób niewątpliwy, że postanowienie z dnia 31 lipca 2009r. nadal wywiera skutek w postępowaniu, że wobec tego problem nie sprowadza się do kwestii właściwości rzeczowej organu, o której decyduje przepis ustawy. Skoro bowiem wspomniane postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a., to nie jest to równoznaczne z uznaniem się przez organ wyższego stopnia za niewłaściwy, lecz jest wyłącznie skorzystaniem przez organ wyższego stopnia do delegowania swych kompetencji na jeden z podległych organów. Podkreślenia ponownie wymaga, iż "wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez organ wyższego stopnia nie jest równoznaczne z uznaniem się za organ niewłaściwy w sprawie, a podjęcie działania w trybie art. 26 § 2 jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swoich kompetencji na organ niższego stopnia, albo bezpośrednio, albo pośrednio podległy (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2008 r., I OW 100/07, LEX nr 537827).

W opisanej sytuacji, na skutek wydania wspomnianego postanowienia z dnia 31 lipca 2009r., na podstawie art. 26 § 2 k.p.a., właściwym w niniejszej sprawie dla jej rozstrzygnięcia jest Starosta K. Pogląd ten, jak już zaznaczono, wiąże w niniejszej sprawie. Skoro zatem Organ II instancji uchylając rozstrzygnięcie Starosty K. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. – to orzekł sprzecznie z wiążącym go poglądem wyżej zacytowanym. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia jako wadliwego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

W odniesieniu do argumentacji organu II instancji, iż związanie to nie obowiązuje z uwagi na wydanie uchwały w składzie 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 16 lutego 2016r. I OPS 2/15, stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organu fakt wydania tej uchwały niczego nie zmienia w kwestii związania. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 153 w poprzedniej wersji brzmiał następująco: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Na tle takiego brzmienia przepisu zapadały uchwały wskazane w uzasadnieniu decyzji organu. Tymczasem z dniem 15 sierpnia 2015r. przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2015.658) i w chwili obecnej posiada brzmienie: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Oznacza to, że zgodnie z przepisem art. 153 brak związania będzie miał miejsce w sytuacji zmiany stanu prawnego, a nie w sytuacji zmiany jedynie wykładni, nawet poprzez wydanie uchwały w składzie 7 sędziów przez NSA (co nie jest w żadnym razie zmianą stanu prawnego). Stwierdzić w tym miejscu należy, że co do zasady Sąd w obecnym składzie podziela wszystkie wnioski i zapatrywania wyrażone w uchwale I OPS 2/15, zwłaszcza co do tego, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Nadto Sąd wyraża przekonanie, że niezależnie od nieco innej sytuacji faktycznej w sprawie będącej kanwą do wydania uchwały, pogląd ten generalnie miałby zastosowanie także w niniejszym stanie faktycznym. Jednak wymaga stanowczego podkreślenia, że stoi temu na przeszkodzie w sposób bezwzględny fakt wydania orzeczeń w sprawach II SA/Kr 1046/12 oraz I OSK 737/14 i wyrażenia w nich zaprezentowanych wyżej poglądów, którymi tak organy administracyjne, jak i Sąd, jest bez wątpliwości związany. Na przykładzie tej sprawy widać zresztą istotę i potrzebę tego związania, gdyż ma to prowadzić do ustabilizowania sytuacji prawnej stron i ograniczenia możliwości przedłużania rozpoznania sprawy przez wyrażanie kolejnych, nawet najsłuszniejszych poglądów prawnych, w szczególności dotyczących tego, kto ma ostatecznie wydać w sprawie decyzję. W sprawie niniejszej zostało przesądzone, że Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. jest stroną postępowania, zaś właściwym do rozpoznania sprawy jest Starosta K. i wobec tego niezastosowanie się do tego poglądu w okolicznościach sprawy powoduje, jak to już wskazano, konieczność uchylenia decyzji.

Niezależnie od powyższego, jednoznaczny sprzeciw budzi sposób, w jaki Wojewoda [....] podjął próbę wyeliminowania z obrotu prawnego owego postanowienia z dnia 31 lipca 2009r., wydanego przez Wojewodę, znak [....] , wyznaczającego Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wojewoda powołał się tutaj na art. 142 k.p.a. i w konsekwencji tegoż w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wypowiedział się o uchyleniu wskazanego postanowienia. Jest to całkowicie błędne zastosowanie tego przepisu. Uszło bowiem uwadze Wojewody, że w świetle art. 142 strona może zakwestionować postanowienie, które po pierwsze nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a po drugie, zostało wydane przez organ pierwszej instancji; odwołanie można bowiem wnieść tylko od decyzji organu pierwszej instancji (por. Hanna Knysiak – Molczyk w: Komentarz do art. 142 k.p.a., publ. Lex/el.). W tej sytuacji niezaskarżalne postanowienie wydane przez organ wyższego stopnia nie będzie mogło być kwestionowane w drodze odwołania. Pamiętać przy tym należy, że wobec treści art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. organ który wydał postanowienie wyznaczające inny organ do rozpoznania sprawy (w tym wypadku organ niższego stopnia), jest związany tym postanowieniem. Można zatem zapytać, jaka jest możliwość skontrolowania takiego postanowienia. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 18 grudnia 2009 r. II OSK 1900/09, LEX nr 582861: "Postanowienie wydane na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. o wyznaczeniu przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy innego podległego mu organu, nie jest żadnym z postanowień, o którym mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wynika z tego, że nie przysługuje od niego zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydawane w toku innego postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku strony, nie kończy postępowania w sprawie jak i nie rozstrzyga jej co do istoty". W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym wprawdzie nie przysługuje od takiego postanowienia skarga do sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jednak do kontroli przedmiotowego postanowienia mogło by dojść na etapie kontroli decyzji rozstrzygającej całość sprawy, w której zapadło incydentalne postanowienie. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Nieco odmienny pogląd wyrażono w doktrynie. Jak wskazuje Hanna Knysiak Molczyk w Komentarzu do art. 26 k.p.a., publ. Lex/el.: "Przekazanie podania strony do załatwienia organowi wyznaczonemu w trybie art. 26 § 2 należy do czynności (o charakterze materialno-technicznym), o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. P. Przybysz, Kodeks..., s. 26; zob. postanowienie NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1133/05, OSP 2006, z. 7–8, poz. 83, z aprobującą glosą Z. Kmieciaka). Przyjęcie takiego założenia, dotyczącego charakteru tego działania właściwego organu, powoduje logiczną konsekwencję, że postanowienie to nie może być traktowane jak postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W jednym z orzeczeń przyjęto zaś tezę w nawiązaniu do tego poglądu, że skoro od tego postanowienia nie przysługuje zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydawane w toku innego postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku strony, to nie kończy postępowania w sprawie i nie rozstrzyga jej co do istoty, wobec czego nie przysługuje na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., II OSK 1900/09, LEX nr 582861). Wobec zakwalifikowania tego postanowienia do czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. założenie o jego niezaskarżalności należy uznać za błędne". W efekcie przyjęcia tego ostatniego poglądu od postanowienia wydanego w trybie art. 26 § 2 k.p.a. przysługiwałaby skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jednakże niezależnie od tego, czy postanowienie takie mogło by być zaskarżone skargą bezpośrednio, czy też kontrolowane pośrednio przy okazji kontroli decyzji – nie zmienia to niczego w niniejszej sprawie. Bowiem jasne jest, że nie wywiedziono skargi od postanowienia z dnia 31 lipca 2009r., jak również, że w wyniku uprzedniej kontroli decyzji przez sąd administracyjny oraz NSA– w odniesieniu do postanowienia doszło do wyrażenia poglądów wyżej cytowanych w wyrokach II SA/Kr 1046/12 oraz I OSK 737/14, wiążących w świetle art. 153 p.p.s.a., jak to już powiedziano.

II. Drugim elementem jest kwestia oceny zasadności zastosowania w sprawie

art.138 § 2 k.p.a. Wojewoda, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie tej drugiej kwestii, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem powołać się na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzone przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. "Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011r. II SA/Kr 1083/11 Lex nr 1152739).

Zarzut pod adresem organu I instancji dotyczył braku zgromadzenia dokumentów świadczących o celu wywłaszczenia przedmiotowych parcel, oraz braku wskazania tego celu biegłemu, gdy tymczasem cel ten w ocenie Wojewody był odmienny od przyjętego przez biegłego. Niewątpliwie, w aktach sprawy zalega decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 10 grudnia 1997 r. znak [....] dotycząca zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli działek: nr nr [....] [....] [....] , z której treści wynika, że ww. organ ustalając, czy przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia badał m.in., czy na nieruchomości zostały zrealizowane inwestycje związane z rozbudową [....] . W wyżej wymienionej decyzji wskazano, że "przedmiotowa nieruchomość będąca własnością nieżyjącego P.T. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem z dnia 26.03.1954 r. nr [....] jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Celem wydania w/w orzeczenia było uregulowanie stanu prawnego w stosunku do gruntu już zajętego w latach 1940 i w czerwcu 1943 r. przez okupanta dla celów [....] i pod drogi manipulacyjne przynależne do [....] oraz zajęte w okresie powojennym dla celów dalszej rozbudowy [....]. Tak określony cel wynika z istniejących dokumentów związanych z przeprowadzonym procesem wywłaszczeniowym, a to obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 28 lipca 1953 r. jak również elaboratu szacunkowego pt. szacunek gruntów zajętych przez okupanta w latach 1941 i 1943 gm. kat. [....] (...) Nie stwierdzono, aby na przedmiotowym terenie były przeprowadzone prace związane z budową [....]. W związku z tym uznano, że zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 69 cytowanej na wstępie ustawy". Jak wynika z map załączonych do opracowań biegłych rzeczoznawców w aktach sprawy, działki zwrócone omawianą decyzją leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych niniejszym postępowaniem. Jest oczywistym, że wskazana decyzja dotyczyła innej sprawy, a mianowicie zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia, a sprawa niniejsza dotyczy wypłaty odszkodowania, jednakże logika wskazuje, że działki objęte jednym aktem wywłaszczeniowym i położone obok siebie zostały prawdopodobnie wywłaszczone na ten sam cel. Rację ma wobec tego organ odwoławczy, zauważając ten problem. Jednak powstaje pytanie, jakie ma to znaczenie dla niniejszej sprawy. Wyjaśniając tę kwestię, należy się odwołać do treści przepisu art. 130 u.g.n., który w zakresie wysokości odszkodowania wskazuje, że w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu ( a tak jest w niniejszym wypadku), wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przy czym należy stosować odpowiednio art. 134 u.g.n. Art. 134 zaś wskazuje, że 1/ podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, 2/ przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami,

3/ wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, 4/ jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jak to wyjaśniła Ewa Bończak – Kucharczyk w Komentarzu do cytowanego przepisu (publ. Lex/el.): "Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości, to określając wartość rynkową nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, bierze się co do zasady pod uwagę przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) – ale tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 u.g.n. dla celów odszkodowania określa się wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeśli natomiast mamy do czynienia z odwrotną sytuacją i przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Ustalając wartość rynkową nieruchomości, właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia) jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3252/14, LEX nr 1746955)".

W efekcie nawet zakładając hipotetycznie, że celem wywłaszczenia nieruchomości, o które chodzi w sprawie, była rozbudowa [....] , a nie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z infrastrukturą towarzyszącą (jak przyjął biegły), to ma to wpływ na wynik sprawy tylko wówczas, gdyby okazało się, że tak określone przeznaczenie nieruchomości zwiększyłoby ich wartość rynkową (przy założeniu, że tego rodzaju nieruchomości występują w obrocie). Zatem w pierwszej kolejności zadaniem organu odwoławczego byłoby wyjaśnienie tej kwestii w drodze zażądania stosownego stanowiska biegłego rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy. Biegły winien odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy jest możliwa sytuacja, aby wartość nieruchomości, przy przyjęciu celu wywłaszczenia jako rozbudowy [....] , okazała się wyższa, niż wartość nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo wielomieszkaniowe. W przypadku, gdy biegły nie wykluczy takiej możliwości jednoznacznie i w sposób przekonywujący, konieczne będzie rzeczywiście uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i ponowienie wytycznych dla organu, które zawarto w decyzji będącej przedmiotem kontroli ( gromadzenie dokumentów co do celu wywłaszczenia, wskazanie tego celu biegłemu, sporządzenie przez biegłego operatu z uwzględnieniem analizy zasady korzyści). W takiej bowiem sytuacji uzupełnianie operatu na poziomie organu odwoławczego byłoby pozbawieniem stron możliwości kwestionowania w drodze instancyjnej decyzji wydanej na jego podstawie.

Natomiast gdyby okazało się, że biegły jednoznacznie taką możliwość wyklucza ze stosownym uzasadnieniem i jednocześnie potwierdza przeszły i aktualny sposób wykorzystania nieruchomości na cel mieszkaniowy – wówczas, w ocenie Sądu, uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie miałoby żadnych podstaw. Skoro bowiem nakazane czynności i tak nie doprowadziłyby do zmiany wniosków operatu, gdyż wskazanie innego celu wywłaszczenia (przyjmując, że taki byłby efekt postępowania dowodowego) nie spowodowałoby sytuacji korzystniejszej dla stron, to poszukiwanie dokumentów dla wykazania tego innego celu (rozbudowy .....) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wówczas należałoby przyjąć, że wskazane uchybienia organu I instancji, a to brak zgromadzenia stosownych dokumentów i brak wskazania celu wywłaszczenia biegłemu – nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ( art. 138 § 2 k.p.a.), a zatem nie może to prowadzić do uchylenia decyzji. Należy też wskazać, ze uzyskanie klauzuli aktualizacyjnej dla operatu szacunkowego ( art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.) może mieć miejsce przed organem odwoławczym, podobnie jak wyjaśnienie kwestii niejasnych dla organu związanych z treścią operatu.

W konsekwencji na obecnym etapie uchylenie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jawi się jako przedwczesne, gdyż obecnie nie można jednoznacznie wskazać, czy zaistniała jedna z przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższych wskazań i poglądów prawnych.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.