Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3658/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: 1) Zaskarżona decyzja, o której stanowi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1257) to - w świetle dopuszczalności zaskarżenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - decyzja utrzymana w mocy w zakresie, w jakim została ona zaskarżona. Za zbędne uznać należy więc redagowanie sentencji decyzji w sposób zobowiązujący organ do wskazania, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części.

2) Bez analizy uzasadnienia decyzji wydanej w rezultacie rozpatrzenia odwołania, nie sposób, ograniczając się wyłącznie do treści sentencji tej decyzji, zasadnie zarzucać organowi odwoławczemu, że w rezultacie wadliwego skonstruowania sentencji decyzji wykroczył on poza zakres zaskarżenia, a w konsekwencji, że nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie.

TEZY

1) Zaskarżona decyzja, o której stanowi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1257) to - w świetle dopuszczalności zaskarżenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - decyzja utrzymana w mocy w zakresie, w jakim została ona zaskarżona. Za zbędne uznać należy więc redagowanie sentencji decyzji w sposób zobowiązujący organ do wskazania, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części.

2) Bez analizy uzasadnienia decyzji wydanej w rezultacie rozpatrzenia odwołania, nie sposób, ograniczając się wyłącznie do treści sentencji tej decyzji, zasadnie zarzucać organowi odwoławczemu, że w rezultacie wadliwego skonstruowania sentencji decyzji wykroczył on poza zakres zaskarżenia, a w konsekwencji, że nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1264/15 w sprawie ze skargi Województwa X. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych samorządowi województwa 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Województwa X. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 9.335 (dziewięć tysięcy trzysta trzydzieści pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1264/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa X. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) przekazanych samorządowi województwa, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Prezes Zarządu PFRON nakazał Marszałkowi Województwa X. zwrot środków Funduszu, przekazanych samorządowi województwa X. według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), w łącznej kwocie 6.968.974 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że adresatem decyzji powinna być jednostka samorządu terytorialnego, której przyznano środki, czyli Województwo X. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister uznał je za nieusprawiedliwione. Zdaniem organu, postępowanie w tej sprawie wszczęto pod rządami art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zatem przepis ten miał zastosowanie do zwrotu środków. Okoliczność, że środki zostały przekazane samorządowi województwa przed wejściem w życie tego przepisu nie ma znaczenia. Decyzję zasadnie wydał Prezes Zarządu PFRON, ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ma ustawową kompetencję do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu. W ocenie Ministra art. 157 ust. 1 ustawy o finansach publicznych znajdował zastosowanie w sprawie do zwrotu środków niewydatkowanych w roku budżetowym.

Po rozpoznaniu skargi Województwa X. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1397/11 uchylił powyższe decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt II GSK 863/12 oddalił skargę kasacyjną Województwa X. od powyższego wyroku uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające powyższe decyzje za prawidłowe, jednocześnie korygując uzasadnienie tego wyroku. NSA zauważył, że decyzja organu I instancji została zaadresowana do Województwa X., zaś jej tenor skierowany do Marszałka Województwa. Z kolei decyzja organu II instancji została zaadresowana do Urzędu Marszałkowskiego, natomiast z jej uzasadnienia wynika, że w ocenie organu stroną w sprawie jest Województwo. Obie decyzje są więc nieprecyzyjne, zatem wyrok Sądu I instancji uchylający obie decyzje z wyjaśnieniem konieczności dokonania stosownych korekt jest zgodny z prawem. Za nietrafny NSA uznał zarzut wydania decyzji organu I instancji przez niewłaściwy podmiot, tj. przez Prezesa PFRON, zamiast przez Zarząd PFRON, bowiem do wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu w trybie art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych kompetencje ma Fundusz, reprezentowany przez prezesa Zarządu Funduszu, który wydaje decyzje administracyjne w imieniu Funduszu. Natomiast za częściowo usprawiedliwione NSA uznał zarzuty kasacyjne dotyczące akceptacji przez Sąd I instancji podstawy prawnej decyzji. NSA stwierdził, że art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest przepisem o charakterze materialnoprocesowym. Ustanawia on nowy tryb dochodzenia zwrotu środków oraz materialnoprawne uwarunkowania zasadności żądania zwrotu, a także zmienia charakter stosunku prawnego między Funduszem a podmiotem, który uzyskał środki z Funduszu. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej, do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się wg przepisów dotychczasowych. Omawiane przepisy intertemporalne wymagają precyzyjnej wykładni, wyjaśnić bowiem trzeba nie tylko jakie sprawy należy uważać za wszczęte przed dniem 1 stycznia 2009 r. w rozumieniu tego przepisu, ale także i przede wszystkim, co oznacza określenie "stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r." W sprawie tej dwa podmioty powiązane kontrolowanym stosunkiem prawnym to Fundusz i samorząd województwa. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w 2006 r., w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu m.in. na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, tj. na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej. W ocenie NSA, wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych powinno być rozumiane w ten sposób, że stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia

2009 r. powinny być oceniane wg przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie zwrotu. Ma to szczególne znaczenie w tej sprawie, w której środki zostały przekazane Województwu X. w

2006 r., Województwo zawarło umowę o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej w dniu 24 listopada 2006 r., tj. przed wejściem wżycie art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zaś kontrola w zakresie wydatkowania środków Funduszu została przeprowadzona dopiero w lipcu 2009 r., a wezwanie do zwrotu środków skierowano do Województwa X. w marcu 2010 r., tj. po wejściu w życie nowych uregulowań. W tym stanie rzeczy organ powinien precyzyjnie wyjaśnić nie tylko tryb dochodzenia zwrotu ale także materialną podstawę swego żądania. Zdaniem NSA, ani decyzja I instancji, ani decyzja II instancji rozważań takich nie zawierały, mimo przedstawionego w odwołaniu stanowiska, iż art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie. W ocenie NSA, organy ponadto nie wyjaśniły, a Sąd brak ten zaakceptował, dlaczego art. 157 ustawy o finansach publicznych dotyczący wygasania niezrealizowanych wydatków budżetu, ma stanowić podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu (a nie budżetu) przekazanych przez Prezesa Funduszu Samorządowi Województwa X. w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wydatkowanych przez tenże Samorząd przed końcem roku budżetowego (tj. 2006 r.). W konkluzji NSA stwierdził, że organ rozpatrując sprawę ponownie nie tylko skoryguje określenie adresata decyzji, ale przede wszystkim rozważy i wykaże podstawę prawną swego działania w odniesieniu do żądania zwrotu środków Funduszu przekazanych w 2006 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]:

1. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu środków Funduszu w kwocie 6.561.974,00 zł, przekazanych w 2006 r. samorządowi Województwa X. (...) z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.,

2. nakazał Województwu X. zwrot środków Funduszu przekazanych w 2009 r. samorządowi Województwa X. według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo X. (...) w łącznej kwocie 407.000,00 zł wraz z odsetkami.

Od powyższej decyzji Województwo X. złożyło odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej zwrotu środków PFRON podnosząc, że środki te zostały wydatkowane w sposób prawidłowy i nie można żądać ich zwrotu.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił, że z protokołu kontroli wynika, iż środki były wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, tzn. na lokaty terminowe, wypłaty gotówkowe i przelewy zewnętrzne niezwiązane z tworzeniem zakładu, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji bankowej dotyczącej historii księgowań na rachunku wyodrębnionym na środki Funduszu. Zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia argument strony skarżącej, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawa o finansach publicznych nie przewidywała, by środki pochodzące z funduszy celowych wygasały z końcem roku, analogicznie jak środki w budżecie Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 157 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że środki Funduszu będącego państwowym funduszem celowym zaliczanym do sektora finansów publicznych, są środkami publicznymi. Ponadto przyczyną żądania zwrotu środków jest szereg nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa X. środków Funduszu przekazanych według algorytmu na dofinansowanie kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. Wystarczającą podstawą do żądania zwrotu środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r. i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem jest art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych w

2006 r. nie ma zastosowania do środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r.

Po rozpoznaniu skargi Województwa X. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1264/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że z treści wniesionego w tej sprawie odwołania wynika, że strona skarżąca zaskarżyła decyzję organu I instancji jedynie w części objętej pkt 2 sentencji, to jest w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu środków PFRON przekazanych w wysokości 407 000,00 zł wraz z odsetkami. Sąd powołując się na treść art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. stwierdził, że organ odwoławczy niezależnie od argumentów przywołanych w odwołaniu ma obowiązek ocenić zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim została zaskarżona. Wyjście przez organ odwoławczy poza granice zaskarżenia, a więc rozstrzyganie co do części decyzji organu I instancji, która nie była kwestionowana odwołaniem, nie znajduje uzasadnienia. "Jeśli bowiem (tak jak w sprawie niniejszej) organ odwoławczy mimo zaskarżenia decyzji organu I instancji w części orzekł co do jej całości to powstaje pytanie czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu skargą tej decyzji w całości skoro utrzymano nią w mocy część decyzji organu I instancji która była dla niego korzystna i nie była przez niego kwestionowana. Zatem, czy przy takiej konstrukcji rozstrzygnięcia organu odwoławczego ma on możliwość zaskarżenia go w części tzn. w części która odnosi się do obowiązku zwrotu środków w wysokości 407 000,00 zł a który to obowiązek jedynie kwestionował". Zdaniem Sądu I instancji, skarżący takiej możliwości nie ma, co oznacza, iż musi kwestionować zaskarżoną decyzję organu odwoławczego w całości. Powyższe oznacza, iż poprawnym rozstrzygnięciem organu II instancji byłoby takie, mocą którego tenże organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w jego punkcie drugim. Treść art. 138

§ 1 pkt 1 k.p.a., wskazujący na decyzję, w której organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, należy wiązać nie tylko z decyzją, która jest zaskarżona, ale z zakresem jej zaskarżenia. Niezależnie od braku formalnej poprawności zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, iż organ odwoławczy odnosząc się do całości rozstrzygnięcia podjętego w I instancji nie zawarł w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji żadnych rozważań odnoszących się do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych w 2006 r. W tej kwestii sformułował jedno zdanie którego istotą jest uznanie, że "wyrok NSA (wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 863/12) z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie zwrotu tychże środków nie ma zastosowania do środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r."

Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji nie rozważał obowiązku zwrotu kwoty 407.000,00 zł, powielając w tym zakresie część ustaleń i rozważań organu I instancji i nie prezentując własnych wywodów, podczas gdy na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę rozstrzygnięcia, a także zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego "nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji". Organ II instancji w myśl art. 80 k.p.a. zobowiązany jest do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. i stosownie do obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podejmował działania mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności, zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Od oceny takiej uchylił się natomiast organ odwoławczy.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania przez Sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ II instancji. Sąd zalecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji dokonał "samodzielnych ustaleń" oraz ich oceny z uwzględnieniem treści wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 863/12, z których wynika m. in., że decyzje administracyjne muszą zawierać wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a sąd administracyjny nie jest powołany do zastępowania organu administracji w tym działaniu. Dlatego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

W skardze kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że poprawnym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji byłoby takie, mocą którego tenże organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w jego punkcie drugim, podczas gdy takie rozstrzygnięcie nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ odwoławczy nie jest związany zarzutami i granicami odwołania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a wydanie decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy, zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania zmierzającego do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz należyte i przekonywujące uzasadnienie decyzji oraz brak dostatecznego wyjaśnienia, na czym owe naruszenie przepisów postępowania polegało.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków pieniężnych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie organ nie bez racji zarzuca, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem.

Przede wszystkim z tego powodu, że uzasadnienie tego wyroku w istocie rzeczy uniemożliwia poznanie jednoznacznych motywów działania Sądu stwierdzającego, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

W tej mierze nie można pomijać tego, że skoro stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się na: kontroli rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji prawnych wymogów ustalania faktów; kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontroli konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, czego konsekwencją jest "weryfikacyjny" typ stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, to za oczywiste uznać należy, że nie bez powodu, zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a., upatrywać należy nie dość, że w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie, to przede wszystkim w obowiązku wskazania zastosowanych przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni oraz zastosowania (por. również uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie wyroku powinno więc w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały albo powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Znaczenie procesowe tego właśnie elementu uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że nie dość, że dowodzi należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia umożliwiając tym samym ocenę czy przesłanki, którymi kierował się sąd są trafne, to również (jeżeli nie przede wszystkim) w razie wątpliwości ma umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej oraz innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15).

Powyższe ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości uczynienia zadość temu wymogowi uzasadnienia wyroku, którym są - w sytuacji uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.

W tej mierze, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Nie spełnia zaś omawianych kryteriów uzasadnienie wyroku, którego zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie trzeba się domyślać. Wadliwość tego rodzaju może bowiem skutkować uzasadnioną niepewnością organu administracji i strony odnośnie do dalszych czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13). W tym też kontekście podkreślić należy, że skoro wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, a ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, to za oczywiste uznać należy, że elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Przedstawione uwagi nie mogą pozostawać bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywaną z perspektywy wymogów, funkcji oraz celów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.

Stanowisko Sądu I instancji zarzucające organowi odwoławczemu "powielenie części ustaleń i rozważań organu I instancji", "brak zaprezentowania własnych wywodów", "uchylenie się od oceny" istotnych okoliczności i zgromadzonego materiału dowodowego nie zostało poparte dosłownie żadnymi argumentami, które miałyby i mogłyby potwierdzać, że kontrolowana decyzja - gdy chodzi o jej uzasadnienie - charakteryzuje się tak daleko idącymi deficytami, że za uprawniony należało wniosek, iż nie pozostawały one bez wpływu na wynik sprawy, albowiem organ ten w istocie rzeczy nie rozpoznał sprawy. Wymagało to bowiem, co uznać należy za oczywiste w świetle na wstępie przedstawionych uwag, wskazania na konkretne deficyty odnoszące się do konkretnych istotnych w sprawie ustaleń oraz ocen prawnych, w tym również - w kontekście potrzeby ich usunięcia w przyszłości, to jest przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - ich zakresu, co powinno było z równie oczywistych i powyżej już przywołanych względów nastąpić w relacji do konkretnych normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, których stosowanie przez Sąd I instancji powinno podlegać wyjaśnieniu, a za takie nie sposób uznać ograniczenia się do przywołania art. 80, czy też art. 107 § 3 k.p.a.

Stanowisko Sądu I instancji samo więc nie jest wolne od deficytów, które zarzuca organowi odwoławczemu. I to w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji tego organu, w zakresie odnoszącym się do faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia odwołuje się do konkretnych faktów oraz okoliczności sprawy, w tym wyników kontroli, a także odnosi się do argumentacji prezentowanej przez stronę w odwołaniu, w tym także w kontekście konsekwencji wynikających z wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt II GSK 836/12 w odniesieniu do środków przekazanych stronie w 2006 r. w relacji do środków przekazanych w roku 2009 (por. s. 3 - 5 uzasadnienia decyzji), a także wskazuje i wyjaśnia podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (s. 4 - 5 uzasadnienia decyzji). Wykazanie przez Sąd I instancji wadliwości działania organu w rozpatrywanej sprawie nie mogło więc ograniczać się do lakonicznych twierdzeń. Nie wyjaśniają one bowiem motywów, którymi kierował się Sąd I instancji zarzucając kontrolowanej decyzji deficyty ustaleń faktycznych oraz deficyty ocen prawnych, a także powielenie ustaleń i rozważań organu I instancji, co w odniesieniu do tej kwestii wymaga przypomnienia, że okoliczność, iż wnioski organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę korespondują ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych oraz ich oceny prawnej nie musi zawsze uzasadniać twierdzenia o ich powieleniu. Twierdzenie tego rodzaju wymaga bowiem odpowiedniego uargumentowania i wykazania, że tak w istocie rzeczy jest i może świadczyć o tym, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy.

W tej mierze, nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się również sugerować - co tym samym, w związku z wynikającą z celów i funkcji uzasadnienia orzeczenia potrzebą zachowania jednoznaczności i jasności twierdzeń oraz ocen prawnych umożliwiającą ustalenie treści związania bez podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, samo w sobie świadczy już o jego ułomnościach - konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Nie wskazuje jednak zakresu, w jakim to postępowanie - jako dodatkowe - miałoby być przeprowadzone, co w tym kontekście zdaje się - jak ponownie należy podkreślić - odnosić również do potrzeby rozważenia zagadnienia umorzenia postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych stronie w 2006 r. I to w sytuacji, gdy: po pierwsze, zagadnienie prawnej dopuszczalności zwrotu tych środków na tle konsekwencji prawnych wynikających z art. 6 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zostało już definitywnie i autorytatywnie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej judykacie, co tym samym zagadnienie to zamyka; zaś po drugie, w konsekwencji wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku, organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przekazanych w 2006 r., a strona skarżąca - z oczywistych względów - rozstrzygnięcia tego przecież nie kwestionowała (w tym też kontekście za niezrozumiałe uznać należy odsyłanie organu przez Sąd I instancji do wytycznych zawartych w wyroku w sprawie II GSK 863/12 skoro zostały one wykonane). Za uzasadnione uznać należy więc pytanie odnośnie do celowości prowadzenia przez organ odwoławczy rozważań w tym zakresie oraz odnośnie do zasadności czynienia z ich braku zarzutu organowi odwoławczemu, co w opisanej sytuacji niesie ze sobą również ryzyko możliwości zaistnienia konsekwencji mogących świadczyć o naruszeniu zakazu reformationis in peius.

W tej mierze, za niezasadne uznać należy bowiem stanowisko, że potrzeba taka wynikała z sentencji kontrolowanej decyzji - "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy" - którą Sąd I instancji uznał za wadliwą również z tego powodu, że w sytuacji, gdy Województwo X. zaskarżyło decyzję organu w części dotyczącej pkt II, to sentencja decyzji organu odwoławczego powinna stwierdzać utrzymanie zaskarżonej decyzji w części, co wobec braku tego stwierdzenia - zdaniem Sądu I instancji - miało świadczyć również o tym, że Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekając w sprawie wykroczył poza zakres zaskarżenia, co również - jak się zdaje, albowiem tego także Sąd I instancji precyzyjnie nie wyjaśnił - nie pozostawało bez wpływu na możliwość (wręcz skuteczność) realizacji uprawnień strony wynikających z interesu prawnego do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego (i to w sytuacji - co czyni niezrozumiałym wskazane stanowisko - gdy zarzuty skargi adresowanej do sądu administracyjnego I instancji dotyczyły zasadności i zgodności z prawem żądania zwrotu kwoty 407.000 zł).

Odnosząc się do tej kwestii stawianej na gruncie zarzutu naruszenia art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 128 k.p.a. - niezależnie od oceny zasadności całości narracji towarzyszącej uzasadnieniu tego zarzutu, a stanowiącej konsekwencję przedstawionego powyżej podejścia Sądu I instancji - należy stwierdzić na wstępie dla porządku, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części. Przemawiają za tym te argumenty, że 1) postępowanie odwoławcze opiera się na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu, albowiem postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu; 2) zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. do wniesienia odwołania uprawniona jest strona, w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 3) odwołanie jest nieniesformalizowanym środkiem zaskarżenia, który nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy, a musi z niego wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji; 4) dopuszczalne jest zaskarżenie oraz wzruszenie decyzji jedynie w części zwłaszcza, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, w konsekwencji czego organ II Instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/07; 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1322/10; 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1234/15; 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3374/16).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Województwo X. wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji w części dotyczącej jej pkt II.

Uwzględniając więc wszystkie dotychczas przedstawione uwagi i argumenty należy stwierdzić, że bez analizy uzasadnienia decyzji wydanej w rezultacie rozpatrzenia tego odwołania - co było obowiązkiem Sądu I instancji - nie sposób, ograniczając się wyłącznie do treści sentencji tej decyzji, zasadnie zarzucać organowi odwoławczemu (niezależnie przy tym, jak powyżej już to wskazano, od narracji skargi kasacyjnej), że w rezultacie wadliwego skonstruowania sentencji decyzji wykroczył on poza zakres zaskarżenia, a w konsekwencji - co nota bene pozostaje w sprzeczności z tym wnioskiem, w tym także gdy chodzi o wynikające z niego konsekwencje - że nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, co odniesione zostało do braku "rozważań odnoszących się do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych w 2006 r.", a więc do kwestii niezaskarżonej odwołaniem.

Odwołując się - w kontekście wyznaczonego odwołaniem zakresu zaskarżenia - do argumentu właśnie z treści pkt 1 § 1 art. 138 k.p.a., a mianowicie, że zaskarżona decyzja, o której w nim mowa, to - w świetle dopuszczalności zaskarżenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - decyzja utrzymana w mocy w zakresie, w jakim została ona zaskarżona, za zbędne uznać należy redagowanie sentencji decyzji w sposób zobowiązujący organ do wskazania, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części (zaskarżonej), a więc w sposób postulowany przez Sąd I instancji. Za wystarczające, a tym samym i za prawidłowe należy uznać bowiem operowanie przez organ odwoławczy w opisanej sytuacji konwencją jasno i wyraźnie wynikającą z przywołanego przepisu k.p.a. Sytuacja prawna strony jest w takiej sytuacji kształtowana (współkształtowana) decyzją organu odwoławczego utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, to jest decyzję, która zaskarżona została w części odnoszącej się do jednego z zawartych w niej rozstrzygnięć oraz decyzją organu I instancji, której inne spośród zawartych niej rozstrzygnięć nie zostało zaskarżone odwołaniem i będzie dalej obowiązywało (por. również wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2219/15 i przedstawiony w jego uzasadnieniu pogląd prawny wyrażony na tle analogicznej sytuacji odnoszącej się do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W świetle powyższego zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. Ponownie orzekając w sprawie ze skargi Województwa X. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Sąd I instancji - uwzględniając przedstawione argumenty i oceny prawne - będzie zobowiązany do przeprowadzenia rzetelnej kontroli zgodności z prawem tej decyzji i odzwierciedlenia jej rezultatu w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku, jednoznacznie i jasno wyjaśniającym motywy wydanego w sprawie orzeczenia.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

16