Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1284/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 139, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. – Grupy Producentów Owoców i Warzyw Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1278/16 w sprawie ze skargi J. – Grupy Producentów Owoców i Warzyw Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz V. Sp. z o.o. z siedzibą w P 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2016r., sygn. akt V SA/Wa 1278/16 oddalił skargę J. - Grupa Producentów Owoców i Warzyw Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych.

Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy:

W dniu [...] stycznia 2012r. J. - Grupa Producentów Owoców i Warzyw Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: Grupa, spółka) złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. wraz z m. in. operatem szacunkowym, sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P.T.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako Dyrektor ARiMR) przyznał stronie pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 17.291.153,24 zł.; oraz odmówił przyznania pomocy w wysokości 5.845.588,39 zł i dokonał obniżki należnej kwoty finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 5.843.588,39 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2012r. nr [..] uchylił w całości zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor ARiMR decyzją z [...] marca 2014r. odmówił w całości przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 28.982.330,02 zł., stwierdzając, iż spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [..] marca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z [...] sierpnia 2012r. w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w części przyznającej stronie pomoc finansową. Skutkiem powyższego w obrocie prawnym została decyzja Dyrektora ARiMR nr [...] z [...] maja 2012 r. w części przyznającej stronie pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 17.291.153,24 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2015r. sygn. akt: V SA/Wa 2900/14, uchylił decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Prezesa ARiMR i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR nr [...] z [...] marca 2014 r. oraz uchylił decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. w części nieobjętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2015 r. o stwierdzeniu nieważności części decyzji Prezesa ARiMR z [..] sierpnia 2012 r. nr [...].

Sąd I instancji uznał, że z uwagi na wadliwą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2015 r., której jednakże nie jest władny wyeliminować z obrotu prawnego w tym postępowaniu, nie może zaakceptować stanu prawnego, który jest konsekwencją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2015 r. Uznał tym samym, iż należy wyeliminować jakiekolwiek działania organów poczynione po wszczęciu postępowania odwoławczego od decyzji Dyrektora ARiMR nr [...] z [...] maja 2012r. na podstawie odwołania skierowanego przez spółkę w dniu [...] czerwca 2012 r. do Prezesa Agencji, albowiem zasadnym jest, żeby organ odwoławczy tj. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpoznał zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wolą skarżącej spółki odwołanie od części decyzji Dyrektora ARiMR nr [...] z [...] maja 2012 r.

WSA podkreślił, że o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego decyduje strona składająca odwołanie. Organ odwoławczy nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Wskazał, żez uzasadnienia decyzji Prezes ARiMR nr [...] wynika niezbicie, że mógł on sam, w oparciu o wskazaną w art.,136 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, orzec w sprawie w granicach zakreślonych odwołaniem skarżącej z dnia [...] czerwca 2012 r.

Po zwrocie akt organowi, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2016r., nr [...] uchylił w zaskarżonej części decyzję z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i dokonanej obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 11 691 176,78 zł.

W treści uzasadnienia organ podkreślił, że jest zobowiązany do podporządkowania się w pełnym zakresie na mocy art. 153 p.p.s.a. ocenie prawnej, przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2015r.

Wskazał, że w myśl art. 122 lit. c rozporządzenia nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizacją rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 299 z 16 listopada 2007r., str. 1, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1234/2007) szczegółowe cele, jakie winny spełniać działania realizowane przez grupy producentów rolnych to:

- zapewnienie planowania i dostosowywania produkcji do popytu, w szczególności w odniesieniu do jakości i ilości;

- koncentracja dostaw i umieszczanie na rynku produktów wytwarzanych przez ich członków;

- optymalizacja kosztów produkcji oraz ustabilizowanie cen producenta.

Organ odwoławczy stwierdził, iż nie można uznać działań Grupy polegających na zakupie budynku chłodniczo-przechowalniczego za kwotę 44.021.700 zł za działanie zgodne z celem, jakim jest obniżenie kosztów produkcji oraz z celami wskazanymi w art. 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.Urz.UE.L Nr 298/1, dalej: "rozporządzenie nr 966/2012") oraz art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p.).

Organ przywołując stan faktyczny sprawy uznał, że w przypadku wykonywania ww. inwestycji przez M.K. inni członkowie Grupy oraz zarazem osoby zasiadające w jej zarządzie, miały wiedzę dotyczącą faktu budowy ww. budynku, a tym bardziej kosztów ewentualnego jego wykonania.

W związku z powyższym w ocenie Prezesa ARiMR dokonanie przez Grupę zakupu budynku w dniu [...] grudnia 2011 r., podczas gdy został on oddany do użytkowania w dniu [...] października 2011r., zamiast wybudowania tegoż budynku samodzielnie, doprowadziło do znaczącego wzrostu kosztów produkcji, w tym głównie amortyzacji, tym samym nie pozwalając na optymalizację kosztów produkcji.

Prezes ARiMR zaznaczył, że sam fakt prowadzenia rodzinnej grupy, czy też nabywania nieruchomości od członka Grupy, nie stanowi samodzielnej przesłanki do uznania, że w danej sprawie doszło do "stworzenia sztucznych warunków". Przedstawione okoliczności dopiero w powiązaniu z innymi faktami (m in. synchronizacją działań Grupy i jej członka w celu wprowadzenia danej inwestycji do PDU, posiadanie wiedzy przez Grupę w zakresie faktycznych kosztów wykonania budynku), stanowiły przesłankę do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków celem otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Prezes ARiMR stwierdził zatem, iż w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (543/2011/UE) (Dz.Urz.UE.L Nr 157, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 543/2011), zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzeczy beneficjentów, odnośnie do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Na powyższą decyzję Grupa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, alternatywnie jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z [...] listopada 2016r. pełnomocnik organu w uzupełnieniu akt administracyjnych przedłożył m.in. PDU z 2010r. oraz zatwierdzone zmiany z 2011r.

Pismem z 17 listopada 2016r. pełnomocnik organu – w odpowiedzi na wezwanie Sądu przedłożył opinię Departamentu Prawnego znak pisma [...] z [...] lutego 2016r. oraz operat szacunkowy sporządzony przez T.S.

Pismem z [..] listopada 2016r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że prawidłowa wartość inwestycji oszacowana przez Grupę została wskazana we wniosku o zmianę PDU z [...] lutego 2011r.

Przy piśmie z 21 listopada 2016r. pełnomocnik organu nadesłał decyzję Prezesa ARiMR z [...] października 2016r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Dyrektora ARiMR o ustaleniu nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1278/16 oddalił skargę. WSA stwierdził, iż wytyczne wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2015 r. o sygn. akt: V SA/Wa 2900/14 zostały wykonane prawidłowo, a zaskarżoną decyzję wydano bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyroku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd stwierdził, że organ nie rozpoznał, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wolą Skarżącej, odwołania od części decyzji Dyrektora ARiMR z [...] maja 2012 r. nr [...]. Tym samym organ został zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy objętej decyzją organu I instancji i wydania decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, organ w oparciu o treść art. 136 k.p.a. miał możliwość przeprowadzenia postępowania i orzeczenia w sprawie w granicach zakreślonych odwołaniem skarżącej z [..] czerwca 2012 r.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy był władny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (dołączając dodatkowe dokumenty do akt m.in. PDU) oraz zmiany podstawy prawnej, jaka stanowiła uzasadnienie do odmowy przyznania pomocy.

Wskazał, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez Prezesa ARiMR, w przedmiotowej sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy na skutek postępowania dowodowego, przeprowadzonego na podstawie uchylonej decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie 138 § 2 k.p.a. Pomimo, iż decyzja ta została uchylona to postępowanie dowodowe nie zostało zakwestionowane lub zniesione.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż nie można uznać działań Grupy polegających na zakupie budynku chłodniczo-przechowalniczego za kwotę 44.021.700 zł za działanie zgodne z celem, jakim jest obniżenie kosztów produkcji oraz z celami wskazanymi w art. 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Organy orzekające w sprawie zasadnie wywiodły, że w przypadku grupy rodzinnej jaką jest Grupa, w skład której wchodzi m in. dwoje rodziców oraz trójka ich dzieci, nie sposób uznać, że pozostali członkowie rodziny nie wiedzą, jakie kwoty każdy z członków Grupy musiał zapłacić za wykonanie usługi budowlanej. Tym bardziej, gdy cała rodzina deklaruje się takim samym miejscem zamieszkania i miejscem prowadzenia działalności. Zatem w przypadku wykonywania spornej inwestycji przez M.K., inni członkowie Grupy oraz zarazem osoby zasiadające w jej zarządzie, miały wiedzę dotyczącą faktu budowy obiektu, a tym bardziej kosztów ewentualnego jego wykonania.

Skarżąca dokonując zmiany PDU w marcu 2011 r. również wskazała cenę, za jaką nabędzie budynek, tj. kwotę 12.000.000 zł. Jak wynika, z treści Planu Grupa stanęła przed koniecznością zwiększenia obecnej powierzchni chłodniczo-przechowalniczej, zatem musiała mieć wiedzę w tym zakresie.

W tej sytuacji, nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego podjęcie przez Grupę kilka miesięcy później decyzji o zakupie budynku od swojego członka, za kwotę ponad trzykrotnie większą od pierwotnie planowanej.

Zatem podjęte przez Grupę działanie, polegające na zakupie budynku chłodniczo-przechowalniczego za kwotę 44.021.700 zł, podczas gdy członkowie Grupy oraz osoby nią zarządzające miały świadomość i wiedzę, że tę inwestycję można zrealizować za kwotę znacznie niższą, a podjęły takie działanie jedynie w celu uzyskania wyższej pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, było sprzeczne z celem dotyczącym obniżenia kosztów produkcji oraz celami wskazanymi w art. 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych tj. wydatkowaniem środków zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

W ocenie Sądu, chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających zakup budynku tj. wystąpienie w marcu 2011 r. przez Grupę ze zmianą PDU wprowadzającą do realizacji zakup budynku, następnie zbieżność dat podejmowania przez M.K. działań zmierzających do wybudowania ww. budynku (wystąpienie o pozwolenie na budowę, otrzymanie pozwolenia na użytkowanie) oraz równoległe działania Grupy (tj. otrzymanie zgody na zmianę PDU, zapłata zaliczki na poczet zakupu) wskazują na synchronizację oraz wcześniejsze umówienie, co do podejmowanych działań. Powyższe czynności wskazują, że Skarżąca celowo pomija okoliczność, że zamiarem Grupy oraz jej poszczególnych członków było działanie naruszające warunek dotyczący obniżenia kosztów produkcji oraz warunek wskazany w art. 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 u.f.p., tj. wydatkowanie środków zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalny dobór metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, a w dalszej kolejności otrzymanie pomocy.

Także sam fakt, iż Grupa w PDU z marca 2011 r. posługiwała się twierdzeniami, iż planuje zakupić budynek już wybudowany świadczy o z góry powziętym zamiarze. Tym bardziej, że Grupa miała wiedzę i świadomość, że ten budynek nie istnieje. Nie można uznać, że zasadny jest argument Skarżącej, iż w PDU zwyczajowo pisze się o planowanej inwestycji polegającej dopiero na wybudowaniu budynku w takim sensie jakby ten budynek był już wybudowany, czemu przeczą nawet złożone przez Skarżącą kolejne wersje PDU.

WSA zauważył, że Skarżąca była wskazana jako inwestor w złożonym przez M.K. projekcie budowlanym, dane dotyczące planowanego budynku są zbieżne z warunkami technicznymi zawartymi w projekcie budowlanym oraz w pozwoleniu na budowę, nawet w części dotyczącej położenia budynku w zakresie działek ewidencyjnych, budynek wraz z działkami ewidencyjnymi miał być wydzielony spośród już istniejących działek ewidencyjnych. Zatem Skarżąca musiała dokonać analizy projektu i znać potencjalne koszty, jakie musiały wiązać się z samodzielnym wybudowaniem budynku, a co za tym idzie, musiała wiedzieć, że koszty te będą znacznie niższe od tych, które mogłaby Grupa wykazać w przypadku zakupu takiej nieruchomości.

W związku z tym w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 145 rozporządzenia nr 543/2011. W ocenie Sądu I instancji, koszt inwestycji został sztucznie zawyżony pomimo, że odnosi się do kosztu kwalifikowanego. Działania podmiotu prowadziły bowiem do stworzenia sztucznych warunków i pozorności poniesionych kosztów w powiązaniu z celami, jakie winny realizować Grupy producenckie, a okoliczności sprawy wskazują na istnienie zamierzonej koordynacji działań pomiędzy M.K. i Grupą.

WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 80 i art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma uznaniowy charakter. Ponadto w ocenie Sądu przedłożone operaty szacunkowe nie podważyły tezy, iż zakup budynku chłodniczo-przechowalniczego od członka Grupy za kwotę 44.021.700 zł nie odpowiadał faktycznej cenie rynkowej tej nieruchomości, a tym bardzie nie podważają faktu, iż członek Grupy, działając z nią w porozumieniu mógł wybudować budynek chłodniczo-przechowalniczy za znacznie mniejszą kwotę, niż cena, którą Grupa za niego zapłaciła.

Sąd I instancji mając na względzie treść § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822) uznał, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż skarżąca nie wykazała, że koszty poniesione na wybudowanie spornego budynku przekraczały wartość faktury nr 15/2012 z 2 lipca 2012 r.

Grupa zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna została wniesiona dwoma pismami, z których pierwsze wpłynęło do WSA dnia 23 lutego 2017 r., drugie dnia 27 lutego 2017 r.

W pierwszym piśmie - skardze kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia 1 marca 2016 r. w związku z zarzutami postawionymi w pkt 1.2 i 1.3, względnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieli poglądu skarżącej co do słuszności zarzutów postawionych w pkt 1.2. i 1.3., a uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona skarżąca spółka wniosła o rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości ww. decyzji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1.1 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3, w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n.") a w konsekwencji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi ze względu na brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji powyżej powołanych przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy wady w zakresie przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, a w szczególności pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dowodów określających rynkową wartość budynku chłodniczo- przechowalniczego zakupionego przez Skarżącą, jak również nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym niedopuszczenie wnioskowanych przez stronę postępowania dowodów i nie zlecenie wykonania oceny prawidłowości sporządzonych dla celów przedmiotowej sprawy operatów szacunkowych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz wadliwe uzasadnienie decyzji organu, uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do nienależytego wykonania obowiązku kontroli i wykroczenia poza kryterium zgodności z prawem, podczas gdy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne opiera się na kontroli legalności działalności administracji publicznej zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności;

1. 2 art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 rozporządzenia nr 543/2011, w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i błędne zastosowanie w sprawie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 145 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 15 k.p.a., wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż organ II instancji naruszył przy rozstrzyganiu sprawy zasadę dwuinstancyjności oraz w sposób nieprawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt: V SA/Wa 2900/14, podczas gdy Sąd I instancji, jak i organ II instancji, związani byli oceną prawną i wytycznymi zamieszczonymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r. i w związku z tym organ II instancji nie mógł zmienić, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawy materialnej rozstrzygnięcia i zastosować art. 145 rozporządzenia nr 543/2011, a powyższe naruszenie przepisów postępowania uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

1.3 art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji zakazu reformationis in peius, a w konsekwencji akceptację przez Sąd I instancji stanu, w którym organ II instancji orzekał na podstawie innego przepisu prawa materialnego - i to przepisu względem Skarżącej surowszego - aniżeli organ I instancji, podczas gdy takie naruszenie w toku postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest:

2.1 art. 145 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L Nr 347, str. 549, dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") w zw. z art. 122 lit. c w zw. z art. 103a ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz.Urz.UE.L. Nr 299, str. 1, dalej: "rozporządzenie nr 1234/2007"), poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 543/2011 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż żadna z przesłanek odmowy udzielenia wsparcia nie została zrealizowana;

2.2 art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że Skarżąca naruszyła zasady związane z wykonywaniem budżetu unijnego oraz budżetu krajowego, podczas gdy wymienione przepisy nie mogą mieć w ogóle do niej zastosowania;

2.3 § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2016 r., poz. 1795, dalej: "Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi") poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że określenie wartości rynkowej inwestycji polegającej na zakupie zabudowanej nieruchomości może zostać dokonane na podstawie innych środków dowodowych niż dokument wystawiony przez uprawnionego rzeczoznawcę, podczas gdy z powyższej normy rozporządzenia wynika, że wartość rynkowa inwestycji polegającej na zakupie zabudowanej nieruchomości, może być ustalona tylko i wyłącznie na podstawie dokumentu wystawionego przez uprawnionego rzeczoznawcę.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W drugim piśmie - skardze kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji z dnia 1 marca 2016 r., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 153 p.p.s.a., w żw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż organ II instancji w sposób prawidłowy wykonał ocenę prawną oraz wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2900/14 i nie naruszył wskazanych w dalszej części zarzutu przepisów postępowania i prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych, które to ustalenia zostały wskazane w uzasadnieniu wyroku jako rzeczywista podstawa faktyczna, tj. uznał, iż:

kwota 7 806 560, 00 zł określona na fakturze z dnia 2 lipca 2012 r. o nr 15/2012 wyczerpuje całość nakładów na budynek chłodniczo - przechowalniczy, a Skarżąca nie wykazała innymi dowodami, że te nakłady były wyższe, a wysokość kosztów kwalifikowanych określa się na podstawie faktury;

kwoty wskazane w operatach szacunkowych złożonych przez Skarżącą nie odpowiadają faktycznej cenie rynkowej;

złożone przez Skarżącą operaty szacunkowe nie są opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i na tej podstawie nie mają mocy dowodowej, a od uznania organu należy powołanie biegłego w przedmiotowej sprawie;

Skarżąca została wskazana jako inwestor w wykonanym na zlecenie M.K. projekcie budowy budynku chłodniczo - przechowalniczego i tym samym dokonywała analizy projektu i znała potencjalne koszty budowy;

okoliczność złożenia przeż M.K. wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę w dniu 29 kwietnia 2011 r. dzień po wydaniu decyzji w przedmiocie pozytywnej opinii do zmiany planu dochodzenia do uznania przemawia za wcześniejszym umówieniem się przez w/w co do podjęcia tych działań;

wskazana przez Skarżącą wartość inwestycji we wniosku o opinię do zmiany planu dochodzenia do uznania w wysokości ok. 12 000 000,00 zł przemawia za tym, iż Skarżąca miała świadomość niższej wartości inwestycji od wartości określonej na umowie sprzedaży, za czym przemawia również okoliczność zmiany parametrów technicznych budynku w nowo złożonym planie;

Skarżąca oraz M.K. umówili się do podejmowania wzajemnych czynności związanych z budową budynku i następnie zakupem nieruchomości, za czym ma przemawiać: opis inwestycji w PDU, wypłacona w/w zaliczka, prowadzenie gospodarstw członków Skarżącej pod jednym adresem, okoliczność, że Skarżąca nie poszukiwała innych nieruchomości celem ich nabycia;

czego wynikiem było błędne zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi w całości, pomimo że: zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w w/w wyroku, organ miał obowiązek ponownie rozpoznać sprawę w zaskarżonym zakresie, przeprowadzając postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. i dokonując oceny dowodów zgromadzonych w aktach, prawidłowo ustalić stan faktyczny, czego organ nie wykonał w sposób prawidłowy, tj.:

pominął złożony przez Skarżącą operat szacunkowy z dnia 12 maja 2014 r. wykonany przez rzeczoznawcę T.S. metodą odtworzeniową określający kwotę poniesionych przez M.K. faktycznych nakładów na w/w budynek, który bezsprzecznie wskazywał na wyższe kwoty poniesionych kosztów niż wskazane na w/w fakturze i w ten sposób przyjął, że wartość rynkowa nieruchomości zabudowanej budynkiem, może być kilkukrotnie wyższa od kwoty budowy tego budynku, co przeczy zasadom logiki i doświadczenia życiowego;

błędnie odmówił złożonym przez Skarżącą operatom szacunkowym mocy dowodowej, która jest zbliżona do mocy dowodowej opinii biegłego, podczas gdy w/w operaty wskazywały na wyższą wartość nieruchomości niż określona przez biegłego powołanego przez organ I instancji;

3. pominął kwestię, iż istnienie dużej rozbieżności pomiędzy opinią biegłego powołanego przez organ I instancji, a złożonymi przez Skarżącą operatami szacunkowymi determinuje wyjaśnienie tej okoliczności, co nie stanowi uznania organu, a jego obowiązek;

nie żądał od Skarżącej złożenia dodatkowych dowodów wykazujących wyższe nakłady na budowę budynku chłodniczo - przechowalniczego przez M.K>, a Skarżąca nie miała wiedzy co do tego, że złożone już dowody są niewystarczające;

przyjął, że do wykazania kosztów poniesionych na budowę budynku przez M.K. ma zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. i tym samym wysokość tych kosztów należy określić zgodnie z fakturą z dnia 2 lipca 2012 r., nr 15/2012, podczas gdy wysokość kosztów związanych z budową budynku na potrzeby przedmiotowego postępowania można wykazać każdym dowodem, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ nie jest są to dowody na potwierdzenie spełniania warunków przyznania pomocy finansowej tylko na okoliczności związane z faktyczną wysokością kosztów budowy poniesionych przez M.K.;

pominął okoliczność, iż Skarżąca została wskazana jako inwestor tylko na stronie tytułowej projektu, natomiast na każdych kolejnych kartach projektu jest wskazany M.K., a ponadto zgodnie z oświadczeniem projektanta była to oczywista omyłka pisarska, co potwierdził Starosta Powiatu [..];

pominął okoliczność, iż złożenie w dniu [...] kwietnia 2011 r., wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynikało z wydania w dniu 27 kwietnia 2011 r. decyzji o warunkach zabudowy, a ostateczne zatwierdzenie zmian do planu dochodzenia do uznania nastąpiło decyzją wydaną w dniu [...] maja 2011 r.;

nie wziął pod uwagę okoliczności, podnoszonych w wyjaśnieniach przez Skarżącą, że wartość nieruchomości we wniosku o wydanie opinii w przedmiocie zmiany planu, została omyłkowo oznaczona, a parametry techniczne budynku nie uległy znaczącej zmianie, jednocześnie kwota 12 000 000,00 zł w żaden sposób nie jest zbieżna z kwotą budowy budynku czy też wartościami wskazanymi w operatach szacunkowych składanych na potrzeby przedmiotowej sprawy i tym samym nie ma znaczenia jako okoliczność przesądzająca o świadomości Skarżącej co do niższej wartości nieruchomości;

pominął następujące przedstawiane przez Skarżącą okoliczności, które przeczą założeniu organu, że Skarżąca umówiła się z M.K. co do podejmowania czynności związanych z realizacją inwestycji:

Skarżąca zleciła w dniu 13 czerwca 2011 r. profesjonalnemu podmiotowi poszukiwanie budynku owi magazynowego celem jego zakupu;

wpłacona M.K. zaliczka była zabezpieczeniem całej transakcji i została udzielone pod tytułem zwrotu, na podstawie uchwały w której podjęciu w/w nie uczestniczył;

członkowie Skarżącej prowadzą gospodarstwa w innych miejscach, a tylko ich siedziba została określona pod jednym adresem;

z czego wynika, iż Sąd nie dostrzegł, że organ II instancji naruszył następujące przepisy postępowania, tj.: art. 7, 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w z w. z art. 84 § 1 k.p.a., w zw. z art. 86 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 136 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., w zw. z art. 150 oraz art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr. 98, poz. 822), zwanego dalej: "rozporządzeniem MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r.", co powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 15 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zmiana podstawy prawnej przez organ II instancji nie narusza zasady dwuinstancyjności, jak również, że organ nie orzekał na niekorzyść Skarżącej, ponieważ:

podstawa ta była wskazana w poprzedniej decyzji organu uchylonej przed wydaniem zaskarżonego wyroku;

nie doszło do zmiany tożsamości sprawy gdyż został zachowany podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym; czego wynikiem było błędne zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi w całości, pomimo że:

organ II instancji naruszył art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 9 ust. 1) pkt 3 i 10 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r., poz. 58, t.j.), zwanej dalej: "ustawą rynkową", ponieważ zmiana podstawy prawnej nie dała możliwości odwołania się Skarżącej, od zarzutów po raz pierwszy postawionych w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, niezależnie od innych decyzji wydanych przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie;

organ II instancji naruszył art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. ponieważ jego decyzja w obiektywny sposób pogorszyła sytuację prawną Skarżącej, co zostało pominięte przez Sąd I instancji;

co winno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;

2. błędnej wykładni art. 145, w zw. z art. 45 i 46 in extenso rozporządzenia nr 543/2011 z w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009r. w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 966/2012 w zw. z art. 44 ust. 3 u.f.p., w zw. z art. 122 lit. c) w zw. z art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007, poprzez przyjęcie, że:

kwestia ustalenia wysokości pomocy finansowej stanowi warunek przyznania pomocy finansowej;

forma realizacji inwestycji ma wpływ na osiągnięcie celów systemu wsparcia w postaci obniżenia kosztów produkcji i stabilizacji cen producentów;

pomimo że:

wysokość pomocy finansowej nie jest warunkiem jej przyznania, a jedynie elementem stanu faktycznego i nie może być sztucznie zawyżona, zgodnie z wyżej przywołaną podstawą prawną;

na cele systemu wsparcia ma wpływ realizacja inwestycji, a nie forma realizacji inwestycji, która nie ma nic wspólnego z celami systemu wsparcia; czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów, dokonane na podstawie błędnie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, zgodnie z powołanym w pkt I ppkt 1) zarzutem i uznanie przez Sąd, iż wyłącznym działaniem Skarżącej było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, pomimo że zrealizowana przez Skarżącą inwestycja wypełnia cele systemu wsparcia i działanie Skarżącej nie polegało jedynie na uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, z czego wynika błędne zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddalenie Skargi w całości, zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;

3. błędnego zastosowania art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (UE) nr 1234/2007, w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania pomocy finansowej Skarżącej, ze względu na stworzenie sztucznych warunków jest zgodna z w/w przepisami, czego wynikiem było błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem Skargi w całości, pomimo że w obrocie prawnym pozostaje prawomocna i ostateczna w zakresie przyznania pomocy finansowej decyzja organu I instancji (będąca przedmiotem kontroli, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt: V SA/Wa 2900/14, w której wydany wyrok wiąże organ oraz Sąd zgodnie z art. 153 p.p.s.a.), która w identycznym stanie faktycznym, w stosunku do tego samego podmiotu i przedmiotu pomocy finansowej przyznaje Skarżącej pomoc finansową w kwocie 17 291 153,24 PLN, a prawa nabyte z w/w decyzji wykluczają orzekanie na podstawie innych przepisów prawa materialnego co do pozostałego zakresu sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postepowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., ponieważ rozstrzygnięcie czy przepis ten został naruszony przez Prezesa ARiMR, determinował ocenę przeprowadzonego postępowania administracyjnego i jego oceny w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku

Obaj autorzy skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten jest uzasadniony w zakresie w jakim zarzucono organowi II instancji oraz Sądowi I instancji zastosowanie się w sposób nieprawidłowy do oceny prawnej i wytycznych zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2900/14.

Przyczyną naruszenia wskazanych przepisów było błędne odczytanie przez Prezesa ARiMR i zaakceptowanie tego przez Sąd I instancji, wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu ww. wyroku WSA z dnia 25 sierpnia 2015 r.

Przypomnieć należy, że WSA uchylając wymienione w nim decyzje, w tym decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał między innymi, że "Zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji Prezesa ARMR wynika niezbicie, iż mógł on sam – w oparciu o wskazaną w art. 136 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy – orzec w sprawie w granicach zakreślonych odwołaniem Skarżącej z dnia 15 czerwca 2012 r."

Z takiego sformułowania WSA organ II instancji wywiódł, iż zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, bez względu na zakres tego postępowania.

Takie stanowisko świadczy o błędnym odczytaniu wskazań WSA.

Do prawidłowego odczytania tych wskazań należało wziąć pod uwagę stanowisko Sądu co do możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a., w którym Sąd powołując się na uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98 (ONSA 1998/3/79) wskazał, iż właściwy sens tego przepis można wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zatem Sąd ten prawidłowo wykładał przepis art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. uznając, że organ II instancji nie może przeprowadzić postępowania dowodowego w każdym zakresie i zobowiązany jest przekazać sprawę organowi I instancji jeżeli wymagane jest przeprowadzenie postępowania dowodowego co najmniej w znacznym zakresie.

W kontekście przywołanych przepisów, z zacytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia wyroku WSA należy wyprowadzić wniosek, iż Sąd ten stwierdził, że organ II instancji mógł sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale wyłącznie w zakresie o jakim była mowa w uzasadnieniu uchylonej przez WSA decyzji nr 9/12 Prezesa ARiMR.

Należy przypomnieć, że decyzją nr [...] Prezes ARiMR uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2012 r., przyznającą Grupie pomoc finansową na pokrycie części kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia, odmówił przyznania pomocy na pokrycie części takich kosztów i dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej. Przyczyną nieprzyznania pomocy finansowej we wnioskowanej wysokości było, ogólnie mówiąc, zawyżenie przez Grupę wartości inwestycji, co organ stwierdził dając wiarę wycenie nieruchomości wykonanej przez jednego rzeczoznawcę i odmawiając wiarygodności wycenie przedstawionej przez innego rzeczoznawcę. Wynikającą z uzasadnienia decyzji nr [...] przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność uzupełnienia uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej o wskazanie z jakich przyczyn organ nie dał wiary dołączonemu przez Grupę operatowi szacunkowemu, nieodniesienie się do zarzutów i uwag strony co do operatu sporządzonego na zlecenie organu i niezwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego w celu ich wyjaśnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując, że z uzasadnienia decyzji nr 9/12 wynika, że organ II instancji miał możliwość przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 136 k.p.a. wyraźnie odniósł się do postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z uzasadnienia tej decyzji.

NSA wskazuje, że w postępowaniu, które doprowadziło do wydania decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2012 r. nie pojawiła się i nie była przedmiotem postępowania dowodowego i przedmiotem oceny przez organ I instancji i następnie przez organ II instancji oraz przedmiotem uzasadnienia decyzji organu II instancji kwestia stworzenia przez Grupę sztucznych warunków. Wobec tego, że przed datą wydania decyzji nr [...] w postępowaniu nie rozpatrywano kwestii stworzenia przez Grupę sztucznych warunków, z uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR nr [...] nie wynikały (bo nie mogły) żadne wskazania co do postępowania dowodowego dotyczącego kwestii stworzenia przez Grupę sztucznych warunków.

W konsekwencji stwierdzić należy, że prawidłowa wykładnia wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 25 sierpnia 2015 r. prowadzi do wniosku, że Sąd ten wskazał, że organ II instancji winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie objętym uzasadnieniem tej decyzji, nie nakazał organowi II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji gdy okazało się, że zakres tego postępowania wykraczał i to znacząco, poza zakres objęty uzasadnieniem decyzji nr [...].

Nieprawidłowe odczytanie przez Prezesa ARiMR wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA z dnia 25 sierpnia 2015 r. doprowadziło do przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego i wydania decyzji z naruszeniem szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czego nie dostrzegł WSA w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, co było przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym skarżąca kasacyjnie zarzuca, że zgodnie ze wskazaniami Sądu I instancji organ II instancji zobowiązany był przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać decyzję w oparciu o tę samą podstawę materialną, co organ I instancji. Takich wskazań z uzasadnienia wyroku z dnia 25 sierpnia 2015 r. nie można wyprowadzić, co zostało wyżej wyjaśnione.

Wydanie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po przeprowadzeniu przez organ II instancji postępowania dowodowego w takim zakresie jaki miał miejsce w rozpoznanej sprawie, to jest w zakresie prowadzącym do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2011 do dnia 31 grudnia 2011 r. z uwagi na stworzenie sztucznych warunków, w sytuacji gdy zagadnienie to nie było przedmiotem oceny przez organ I instancji wskazuje, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2, art. 136 i art. 15 k.p.a.

Zaakceptowanie tej sytuacji przez Sąd I instancji w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Prezesa ARiMR wydanej z naruszeniem przepisów postępowania.

Zasadnie również zarzucili obaj autorzy skargi kasacyjnej, że w decyzji organu II instancji orzeczono sankcję bardziej surową niż w decyzji organu I instancji.

Stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że skarżącej Spółce wsparcie w ogóle nie przysługuje, a nie jak uczynił to organ I instancji, że nie przysługuje jej wsparcie w określonej wysokości, Prezes ARiMR orzekł na niekorzyść strony. Podkreślić należy, że organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. orzekł o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w określonej kwocie a nie w całości, ze względu na fakt, iż decyzja organu I instancji przyznająca określoną kwotę pomocy była ostateczna z uwagi na niewniesienie od tej części decyzji odwołania.

Orzekając o odmowie przyznania pomocy finansowej z powodu stworzenia sztucznych warunków organ zastosował przepis przewidujący sankcję surowszą niż zastosowana przez organ I instancji, nie wskazując w uzasadnieniu decyzji żadnej z przyczyn, które zgodnie z art. 139 k.p.a. zezwalają na takie rozstrzygnięcie. W konsekwencji za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W ocenie NSA, w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy opisane naruszenie art. 139 k.p.a. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, stanowi natomiast, iż doszło do naruszenia tego przepisu w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ orzekając na niekorzyść strony nie wskazał, czy wystąpiły przesłanki umożliwiające orzeczenie na niekorzyść strony.

Częściowo uzasadniony jest też zarzut naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że do naruszenia tej zasady doszło poprzez zmianę podstawy materialnej rozstrzygnięcia, czego nie mógł zrobić organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżąca kasacyjnie podnosi, że organ II instancji nie może rozstrzygać w sprawie w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż rozstrzygał organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania i decyzja taka naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP (II OSK 2369/11; I OSK 2086/10).

W decyzji organu I instancji wskazano (w zakresie przepisów UE) przepis art. 103a ust. 1 lit. a i b oraz pkt 3 lit. a rozporządzenia nr 1234/2007 jako podstawę przyznania pomocy i art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 jako podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej w określonej kwocie i zastosowania obniżenia kwoty pomocy finansowej.

Natomiast organ II instancji jako podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej zastosował art. 145 rozporządzenia nr 543/2011, który stanowił, że "Nie naruszając jakichkolwiek przepisów szczegółowych określonych w niniejszym rozporządzeniu lub rozporządzeniu (WE) nr 1234/2007, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia."

Pomimo powyższego NSA stwierdza, że zmiana przedmiotu postępowania w rozpoznanej sprawie nie miała miejsca. Pamiętać należy, że przedmiotem postępowania jest rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Rozpoznając wniosek organy orzekające mają obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie przepisy regulujące zasady przyznawania pomocy jak i przepisy obligujące do odmowy czy zmniejszenia przyznawanej pomocy.

Rację ma natomiast skarżąca kasacyjnie zarzucając, że zmiana podstawy prawnej orzekania nie dała stronie możliwości odwołania się od zarzutów, po raz pierwszy przedstawionych w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie) organ odwoławczy mógł przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie określało kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia go w znacznej części lub w całości stwarzało konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (art. 138 § 2 k.p.a).

W rozpoznanej sprawie doszło do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nowej podstawy prawnej odmowy przyznania pomocy, bowiem jak wyżej wyjaśniono, organ I instancji zagadnienia stworzenia sztucznych warunków w ogóle nie rozpatrywał. Zmiana na etapie postępowania przed organem II instancji podstawy prawnej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy oraz zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego wskazują, że strona została pozbawiona możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem nowych przepisów i nowego stanu faktycznego. Doszło zatem do niedopuszczalnego naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wobec uznania za uzasadnione omówionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej, czego konsekwencją będzie konieczność przeprowadzenia przez organy orzekające postępowania w sprawie, przede wszystkim z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny za bezprzedmiotowe uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ II instancji, czego miał nie zauważyć WSA. NSA nie odniósł się również do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ odniesienie się do nich byłoby możliwe w przypadku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postepowania dowodowego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 136, 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2, art. 139 i 15 k.p.a., których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę, czym naruszył art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (480 zł za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz 480 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także udział w rozprawie przed NSA).