Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 700/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2a, art. 37c
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 23 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 47 ust. 4, art. 54 ust. 1c, art. 71 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 204 poz 1281
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - tekst jednolity
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 375/15 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 375/15, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. w zmniejszonej wysokości.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. [A] Sp. z o.o. wystąpił o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2014. Wniosek obejmował deklarację 188 działek rolnych o łącznej powierzchni 8.804,63 ha do jednolitej płatności obszarowej oraz 523,27 ha do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. Deklaracja obejmowała również przyznanie płatności cukrowej.

W dniach od [...] października 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. w gospodarstwie Spółki pracownicy Powiatowego Inspektora Weterynarii w G. przeprowadzili kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, identyfikacji i rejestracji zwierząt.

W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłaszał kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń, zgodnie ze stosownym wzorem (kod BW 4.1) w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia. Do stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku: stada nr [...], [...], [...], [...], oraz [...] przypisano następujące wartości punktowe: zasięg - 5, dotkliwość - 5, trwałość - 3. Z kolei w przypadku stada nr [...] przypisano wartości punktowe: zasięg - 5, dotkliwość - 1, trwałość - 3. Natomiast co do stada [...] przypisano wartości punktowe: zasięg - 3, dotkliwość - 1, trwałość - 3. W przypadku zaś stad objętych nr: [...], [...], [...] stwierdzono siedziby nieaktywne. W aktach sprawy znajduje się także zbiorczy raport z ww. czynności kontrolnych, gdzie dokonano ostatecznej oceny wagi stwierdzonych naruszeń w ramach kryteriów zasięg - 5, dotkliwość - 5, trwałość - 3.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. naliczył Spółce płatność JPO oraz płatność do roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w łącznej wysokości 7.792.144,17 zł, w tym płatność JPO w kwocie 7.519.168,22 zł oraz płatność ST w kwocie 272.975,95 zł. Ponadto Spółka otrzymała płatność cukrową w wysokości 3.319.382,09 zł oraz zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 250.154,89 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że areał wnioskowany do płatności JPO został pomniejszony o 0,66 ha w wyniku przyjęcia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) ustalanej w oparciu o system identyfikacji działek rolnych (LPiS) i wyniósł 8.803,97 ha. Płatność JPO przyznano do powierzchni stwierdzonej w kontroli administracyjnej. Specjalną płatność obszarową do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych przyznano do areału wnioskowanego, tj. 523,27 ha. Płatność cukrową przyznano do 77.971,69 ton buraków. Dla wszystkich 3 ww. płatności zastosowano współczynnik korygujący oraz obniżkę o 5% z uwagi na występujące nieprawidłowości w zakresie norm i wymogów w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt stwierdzonych w kontrolach przeprowadzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Głubczycach. Mianowicie, posiadacz bydła nie zgłaszał faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi BP ARiMR. W treści decyzji wymieniono numery identyfikacyjne zwierząt, których dotyczyły owe nieprawidłowości. W decyzji dokonano także zwrotu dyscypliny finansowej zastosowanej dla wnioskodawcy w 2013 r. w kwocie 250.154,89 zł, po pomniejszeniu tegoż zwrotu o sankcję 5% tytułem nieprawidłowości w zakresie norm i wymogów w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że zmniejszenie powierzchni zakwalifikowanej do jednolitej płatności obszarowej z wartości 8.804,63 ha do 8.803,97 ha wynikało z pomniejszenia powierzchni działek AG i BS w oparciu o dane zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych. Wskazał, że konieczność stosowania systemu identyfikacji działek rolnych wynika wprost z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), który stanowi, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65)

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zasadne było zastosowanie wobec strony 5% zmniejszenia płatności jednolitej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, płatności cukrowej i zwrotu dyscypliny finansowej ze względu na nieprzestrzeganie norm i wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ (identyfikacja i rejestracja zwierząt). Wymogi te związane są m.in. z identyfikacją i rejestracją zwierząt gospodarskich, w tym bydła. Wynikają one z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1760/2000 z dnia 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. Urz. UE L 2000.204.1), jak również z przepisów krajowych, tj. ustawy o identyfikacji i rejestracji zwierząt. Wśród norm i wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ (identyfikacja i rejestracja zwierząt) wprowadzono m.in. obowiązek zgłaszania przez producentów rolnych każdego urodzenia, śmierci, czy też przewozu bydła do lub z siedziby stada w terminie 7 dni od dnia zdarzenia (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, Dz. U. z 2008 r. nr 204, poz. 1281, ze zm.). W praktyce obowiązek ten sprowadza się do wypełnienia w wersji papierowej lub elektronicznej odpowiedniego druku i przesłania go do właściwego biura powiatowego ARiMR. Wywiązywanie się rolników z powyższego obowiązku podlega weryfikacji w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzanej przez Powiatowego Inspektora Weterynarii.

Dyrektor wskazał, iż w trakcie wizytacji terenowej stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów wzajemnej zgodności w postaci niezgłoszenia przemieszczenia bydła. Podając tabelarycznie dokonaną ocenę wagi stwierdzonych nieprawidłowości co do ich zasięgu, trwałości i dotkliwości, organ wyjaśnił, iż wynikały one z bezpośredniego zastosowania kryteriów oceny wyrażonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67 poz. 434 ze zm.). Podano, iż w przypadku 6 na 7 siedzib aktywnych nieprawidłowości dotyczyły przemieszczeń do stad poza gospodarstwo. W 5 na 7 siedzib stad zakres nieprawidłowości mieścił się w przedziale powyżej 21 zwierząt w stadzie liczącym powyżej 69 zwierząt. Wszystkie nieprawidłowości sklasyfikowano jako odwracalne. Przy takich ustaleniach kontrolnych dla kryterium zasięgu przyjęto łącznie 5 pkt, dla dotkliwości 5 pkt, a dla trwałości 3 pkt. Zaznaczono, że w przypadku stwierdzenia w którejkolwiek z siedzib wnioskodawcy naruszeń sklasyfikowanych na 5 pkt (tak było dla kryterium zasięgu i dotkliwości) nie ma prawnej możliwości obniżenia końcowego poziomu punktów dla tego kryterium do 3. Zdaniem organu do odmiennej oceny tychże dwóch spornych kryteriów nie będzie także prowadzić wynik próby łącznego potraktowania nieprawidłowości dla gospodarstwa jako całości, albowiem stwierdzenie 21 nieprawidłowości w siedzibie stada liczącego powyżej 69 zwierząt nakłada na kontrolującego obowiązek przypisania 5 pkt do oceny wagi wg kryterium dotkliwości.

W ocenie organu nie ma także możliwości, żeby w takim stanie faktycznym oceny dokonywać wg kryterium procentowego poziomu nieprawidłowości w stosunku do liczebności siedziby stada, gdyż byłoby to działanie wbrew treści rozporządzenia. Powołując art. 37c ustawy o płatnościach wskazano, iż przy określaniu liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, bierze się pod uwagę przeprowadzenie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, art. 47, art. 70 ust. 6-8, art. 71 ust. 1 i 3-6 oraz w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego, jego położenie geograficzne, liczbę zwierząt znajdujących się w gospodarstwie rolnym oraz liczbę zwierząt nieoznakowanych zgodnie z wymogami. W konsekwencji organ nie dostrzegł sprzeczności tych przepisów z Konstytucją RP, a dodatkowo zaznaczył, że bez stosownego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie obowiązany jest stosować omawianą regulację prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny zasadności pomniejszenia wysokości omówionych płatności przez organ o 5% w związku z zarzuconymi przez organ nieprawidłowościami w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt w ramach prowadzonej przez [A] hodowli bydła.

Przytoczywszy mające w sprawie zastosowanie przepisy, WSA uznał, że organ był upoważniony do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym [A] ubiegającego się o jednolitą płatność obszarową, płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, płatność cukrową oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – również pod kątem przestrzegania przepisów art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000. Kontrolę przeprowadził pracownik wyspecjalizowanej jednostki (Powiatowego Inspektora Weterynarii), zaś szczegółowe wyniki kontroli w każdym z siedmiu czynnych stad hodowlanych zostały uwidocznione w protokołach, do których strona nie zgłaszała zastrzeżeń. Spółka kwestionowała jednak odmowę przeprowadzenia przez organ administracyjny dowodu z raportu z czynności kontrolnych prowadzonych przez organ, ksiąg hodowlanych i zeznań dwojga świadków na okoliczność organizacji gospodarstwa rolnego skarżącego, lokalizacji stad, obiegu dokumentów wewnętrznych oraz systematycznego zgłaszania wszystkich zdarzeń dotyczących posiadanych stad bydła. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodów na powyższe okoliczności było zbyteczne, a to z uwagi na kategoryczny zapis art. 12 ust. 7 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, który stanowi, że zgłoszeń, o których mowa w ust. 1, 3 i 6, dokonuje się w formie:

1) pisemnej na formularzu udostępnionym przez Agencję albo

2) elektronicznej:

a) przez umieszczenie danych na informatycznym nośniku danych w sposób określony przez Agencję albo

b) na formularzu umieszczonym na stronie internetowej administrowanej przez Agencję, umożliwiającym wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego Agencji, w którym jest prowadzony rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych.

Przepis ten, jak wskazał WSA zawiera zatem zamknięty katalog dokumentów i środków, dokumentujących zgłoszenie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1760/2000 i tylko przedstawienie takich dowodów umożliwiłoby weryfikację ustaleń pokontrolnych. Braku sformalizowanych i wskazanych w art. 12 ust. 7 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń nie może usprawiedliwić też wewnętrzna organizacja funkcjonowania skarżącego gospodarstwa. Skoro tylko na takie okoliczności powyższe dowody zostały zgłoszone, to ich pominięcie przez organ nie stanowiło naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Dowody takie nie mogły zostać również przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie tylko ze względu na ich zbyteczność, ale też ze względu na ograniczenia wynikające z art. 106 ust. 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący nie przedstawił co do spornych przemieszczeń zwierząt zgłoszeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że nieprawidłowości w zakresie obowiązków ewidencyjno-rejestracyjnych dotyczące lat poprzednich nie powinny mieć wpływu na wniosek dotyczący płatności za rok 2014, Sąd I instancji wskazał, że z art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 wynika, że chodzi tu o nieprawidłowości, jakie mają miejsce w roku kalendarzowym obejmującym złożony wniosek, a nie o nieprawidłowości, które mają swoje źródło w działaniach rolnika w tym roku. Przy tym chodzi tu o nieprawidłowości stanowiące wynik działania lub zaniechania rolnika składającego wniosek za dany rok, a nie o nieprawidłowości wynikające z tych działań lub zaniechań w tym roku. Skoro zatem kontrola stwierdziła istniejące w chwili jej przeprowadzenia nieprawidłowości, to nie miała jakichkolwiek podstaw do nieujmowania w protokole tych, które utrzymywały się nadal, chociaż wynikały z działania lub zaniechania skarżącego w latach poprzednich. W chwili kontroli utrzymywał się bowiem stan faktyczny niezgodny z treścią urządzeń ewidencyjnych tworzących krajowy System Identyfikacji i Rejestr Zwierząt, skutkujący możliwością nałożenia określonych sankcji.

WSA nie podzielił także zarzutu, że uchybienia polegające na tym, że istotna część opóźnień ujawnionych w toku kontroli dotyczyła przemieszczeń wewnętrznych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie powinny stanowić podstawy przypisania punktów na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. Z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (Dz. U. nr 152, poz. 1605) wynika bowiem, że jednostką rejestrową jest stado, a nie gospodarstwo rolne, zaś brak zapisów odnośnie przemieszczeń pomiędzy stadami w obrębie tego samego gospodarstwa rolnego może stanowić podstawę przypisania odpowiedniej liczby punktów przez kontrolującego. Z tego względu, w sprawie nie doszło do zawyżenia ilości nieprawidłowości na skutek ujmowania w protokole kontroli przypadków, gdy przemieszczenie poszczególnych sztuk bydła miało miejsce pomiędzy stadami.

W kwestii niezgodności polegającej na niezgłaszaniu przez posiadacza bydła faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura podwiatrowego ARiMR w terminie 7 dni od takiego zdarzenia – WSA wskazał, że kontroler dokonuje (na podstawie pkt 5 tabeli II załącznika nr 3) oceny wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium zasięgu, dotkliwości i trwałości. Protokoły kontroli, zawierające odpowiednie adnotacje, nie były w toku postępowania kontrolnego kwestionowane. Zdaniem WSA, wskazywane w skardze możliwości przekwalifikowania występujących nieprawidłowości w części obejmującej zasięg – na 3 pkt dla poszczególnych stad, zamiast przypisanych im 5 pkt – nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący przyznał, że było 135 przypadków niezgłoszenia sprzedaży bydła poza gospodarstwo, wskazując jedynie, że część z nich miała miejsce w latach poprzednich. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarzut wadliwego zastosowania wagi naruszenia według kryterium zasięgu nie mógł zostać uwzględniony. Podobnie – jeśli chodzi o kryterium trwałości – organ kontrolujący dokonał oceny, czy niezgodność jest odwracalna i czy możliwa jest identyfikacja zwierzęcia lub czy rolnik posiada stosowne dokumenty dotyczące zwierzęcia.

Sąd I instancji wskazał, że z zestawienia stwierdzonych nieprawidłowości, znajdujących odzwierciedlenie w poszczególnych protokołach kontrolnych wynika, że kontrolujący stwierdzili uchybienia we wszystkich siedzibach czynnych stad, a łączna liczba punktów z uwzględnieniem zasady wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia przekraczała 15, co zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia stanowiło podstawę do przypisania skarżącej 5% zmniejszenia płatności obszarowej za rok 2014. Wysokość zmniejszenia nie przekracza też maksymalnych stawek wynikających z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego oceny wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium dotkliwości w zależności od wielkości stada, WSA wskazał, że wyjaśnienia do tabeli II załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. mają charakter normatywny, gdyż zawierają ściśle określone wskazania, według których należy kwalifikować stwierdzone w toku kontroli niezgodności oraz przypisywać tym niezgodnościom określoną liczbę punktów. Wyjaśnienia te, podobnie jak tabela nr II, do której się one odnoszą, muszą zatem znajdować oparcie w przepisach ustawy, z upoważnienia której wydane zostało przedmiotowe rozporządzenie. Przepis art. 37c ustawy o płatnościach upoważniał ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia m.in. liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia – biorąc pod uwagę przeprowadzenie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, art. 47, art. 70 ust. 6-8, art. 71 ust. 1 i 3-6 oraz w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego, jego położenie geograficzne, liczbę zwierząt znajdujących się w gospodarstwie rolnym oraz liczbę zwierząt nieoznakowanych zgodnie z wymogami. Przy ustalaniu szczegółowych zasad dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23 rozporządzenia nr 73/2009, należy uwzględniać rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności. Minister właściwy do spraw rolnictwa uzyskał swobodę w zakresie możliwości przyjęcia rozwiązań szczegółowych dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, przy konieczności uwzględnienia wymienionych w art. 54 ust. 1c kryteriów oraz zakresu i granic delegacji wynikającej z art. 37c ustawy. Analizując sporne zapisy tabeli II wraz z wyjaśnieniami do załącznika nr 3 rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r., Sąd uznał, że zawiera ona wskazanie rodzaju naruszenia oraz liczbę punktów związanych z tym naruszeniem w odniesieniu do kryterium zasięgu, dotkliwości i trwałości. Szczegółowe wyjaśnienia uwzględniają m. in. kryterium wielkości stada i w zależności od tej wielkości liczbę dopuszczalnych naruszeń oraz sposób punktacji tych naruszeń. Zdaniem WSA, mieści się to w treści upoważnienia ustawowego. Zróżnicowanie sposobu punktacji niezgodności w zależności od wielkości gospodarstwa (stada), nie oznacza, że doszło do niezgodnej z konstytucyjną zasadą równości dyskryminacji tych gospodarstw rolnych, które posiadają duże stada zwierząt.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała wystąpienia przypadku, w którym można stwierdzić, że do nieprawidłowości doszło bez zaniedbania z jej strony, ani przypadku wystąpienia siły wyższej, o której mowa w art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. Według Sądu nie można dopatrzeć się też w przepisach rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r. naruszenia zasady proporcjonalności, która nie musi koniecznie wyrażać się procentowym ujęciem wielkości zmniejszenia w stosunku do liczby uchybień.

WSA nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem nie podzielił zarzutów i wątpliwości skarżącej co do zgodności przepisów rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [A] Spółka z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym poprzez błędne ustalenia faktyczne, błędną ocenę stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie przejawiające się w szczególności w błędnych ustaleniach i oceny co do liczby nieprawidłowości w postaci opóźnionych zgłoszeń do właściwego organu przemieszczeń do i z gospodarstwa, a także nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych w odwołaniu od decyzji, uniemożliwiając stronie wykazanie okoliczności, na które strona powoływała się w odwołaniu, przy jednoczesnym zarzucie organu braku udowodnienia nierzetelności rejestrów agencyjnych,

2. art. 7 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 ze zm.) oraz w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez błędną jego interpretację i pominięcie w okolicznościach sprawy, iż wykazane przez organ kontrolujący niezgodności dotyczą również okresu sprzed 2014 r., w sytuacji gdy warunkiem przysługiwania stronie jednolitej płatności jest przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, w konsekwencji w sytuacji gdy sprawa dotyczy wniosku o płatność za rok 2014 r., uchybienia sprzed 2014 r. nie powinny mieć wpływu na przysługiwanie płatności w określonej wysokości,

3. wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w zakresie oceny dotkliwości stwierdzonych przez organ naruszeń w zw. z art. 47 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich błędną interpretację,

4. art. 71 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 54 ust. 1 c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez ich niezastosowanie, w tym poprzez brak oceny możliwości zmniejszenia współczynnika karania do 1% przez agencje płatniczą na podstawie oceny sprawozdania z kontroli,

5. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. nr 204, poz. 1281) w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1760/2000 w zw. z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 w zw. z art. 37c ustawy o płatnościach oraz w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także z art. 92 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację oraz zastosowanie regulacji niezgodnych z przepisami prawa wyższego rzędu, w tym niezgodnie z delegacją ustawową i z Konstytucją RP.

Ponadto, na podstawie art. 193 Konstytucji RP spółka wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67 poz. 434 ze zm.) z art. 37c ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) oraz z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego) podtrzymała wniosek o zwrócenie się do TK z pytaniem prawnym.

Postanowieniem wydanym na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrócenie się do TK z pytaniem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i została skierowana przeciwko wyrokowi sądu, którym uznał on za prawidłową decyzję w przedmiocie pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Istota sporu sprowadza się zatem, jak słusznie zidentyfikował WSA, do oceny zasadności pomniejszenia płatności przez organ o 5%, w związku z zarzucanymi nieprawidłowościami w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt w ramach prowadzonej przez skarżącą hodowli bydła.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania – został on oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i zdaniem kasatora uchybienie temu przepisowi polegało na oddaleniu skargi przez WSA, podczas gdy postępowanie dowodowe prowadzone przez organy było obarczone wadami, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i błędnej oceny stanu faktycznego.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia nastąpi, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że zarówno ten przepis, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. są to tzw. przepisy wynikowe, które dochodzą do głosu wówczas, gdy sąd dostrzeże naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego. Zatem skuteczne sformułowanie zarzutu kasacyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga powiązania go z tymi przepisami postępowania administracyjnego, które zostały uchybione przez organ ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie dokonała powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z żadnym przepisem procedury administracyjnej, stosowanej przez organ, które miały zostać uchybione.

Dlatego też zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł zostać uwzględniony, co prowadzi do tego, że dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowany przez WSA.

Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako pierwszy w skardze kasacyjnej został zgłoszony zarzut naruszenia przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 7 ust. 1 pkt 2a) w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009) poprzez uznanie, że ujawnione przez organ niezgodności z lat 2011-2013 w postaci opóźnień zgłoszeń zdarzeń z tych lat mogły mieć wpływ na zmniejszenie płatności za rok 2014, podczas gdy z przepisów tych wynika, że tylko przekroczenia terminów z tego samego roku, tj. danego roku kalendarzowego mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu liczby punktów za stwierdzone niezgodności. Ponadto, co istotne, uchybienia te zostały przed datą kontroli usunięte – skarżąca dokonała bowiem zgłoszeń, choć z opóźnieniem.

Zdaniem NSA, z tym stanowiskiem nie można się zgodzić w żadnej części. Aby dokonać jego oceny, przede wszystkim trzeba odnieść się do ostatniego poruszonego zagadnienia, a mianowicie kwestii usunięcia uchybień przed datą kontroli. To twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jest całkowicie gołosłowne i sprzeczne ze stanem faktycznym przyjętym przez WSA, który stwierdził, że "Skoro zatem kontrola stwierdziła istniejące w chwili jej przeprowadzenia nieprawidłowości, to nie miała jakichkolwiek podstaw do nieujmowania w protokole tych, które utrzymywały się nadal, chociaż wynikały z działania lub zaniechania skarżącego w latach poprzednich. W chwili kontroli utrzymywał się bowiem stan faktyczny niezgodny z treścią urządzeń ewidencyjnych tworzących krajowy System Identyfikacji i Rejestr Zwierząt skutkujący możliwością nałożenia określonych sankcji" (str. 19 uzasadnienia, drugi akapit od góry in fine). Strona skarżąca, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, nie może posłużyć się argumentacją opartą w istocie na kwestionowaniu stanu faktycznego, którego skutecznie zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa procesowego nie zanegowała.

Omawiany zarzut nie jest również trafny także i w aspekcie błędnej wykładni. WSA wskazał na treść art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 (akapit drugi i nast. dotyczą sytuacji, w której doszło do przekazania gospodarstwa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), zgodnie z którym "w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej "danym rokiem kalendarzowym"), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi po zastosowaniu do niego art. 7, 10 i 11, zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24" i uznał, z czym Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie się zgadza, że chodzi tu o nieprawidłowości, które mają miejsce w roku kalendarzowym obejmującym złożony wniosek, a nie o nieprawidłowości, które mają swoje źródło w działaniach rolnika w tym roku. W tym zakresie należy też dodać, że przy stwierdzonych nieprawidłowościach mamy do czynienia z tzw. stanem faktycznym otwartym – to znaczy, że pewne zdarzenie prawne (niezgłoszenie faktu przemieszczenia zwierzęcia) miało miejsce jeszcze w latach ubiegłych, ale w 2014 r., za który są dochodzone płatności bezpośrednie, trwało w dalszym ciągu. Innymi słowy, zdarzenia zapoczątkowane w latach ubiegłych mając charakter ciągły i trwały nadal (utrzymywał się stan niezgłoszenia przemieszczenia) w dacie kontroli, która miała miejsce w 2014 r.

Dlatego też nie można było uznać, jak chciałaby skarżąca, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 został błędnie zinterpretowany i nie miał w stosunku do niej zastosowania.

Odnośnie do kolejnego zarzutu dotyczącego prawa materialnego, zgodnie z jego dosłowną treścią – kwestionuje się przy jego pomocy zastosowane do obliczenia pomniejszenia płatności w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami – kryterium "dotkliwości" tych nieprawidłowości. W petitum zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje co prawda na naruszenie wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. (bez bliższego doprecyzowania kwestionowanych zapisów) oraz art. 47 rozporządzenia nr 1122/2009 (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano ust. 4 tegoż przepisu, który dotyczy jednak również stosowanego w sprawie kryterium, ale "trwałości", a nie "dotkliwości"), "poprzez błędną ich interpretację", jednak już z uzasadnienia zarzutu wynika, że chodzi o zastosowanie kryterium. Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że stwierdzone niezgodności na dzień kontroli, jak i orzekania były już przez stronę naprawione – "w szczególności sprawa dotyczy zgłoszeń już dokonanych". Dalej skarżąca twierdzi, że niezależnie od tego istnieje możliwość ustalenia zdarzeń na podstawie rejestrów prowadzonych przez nią rzetelnie.

Odnośnie do tego zarzutu przede wszystkim zauważyć należy, że jego sformułowanie – bez sprecyzowania, których dokładnie norm dotyczy, co jest o tyle istotne, że powołane w petitum zarzutu przepisy, lub wręcz części aktu normatywnego (załącznik nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r.) składają się z wielu jednostek redakcyjnych – w zasadzie uniemożliwia jego ocenę. Nie można bowiem pominąć, że Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie zaskarżonego wyroku sądu I instancji, jest związany granicami skargi kasacyjnej, a więc powołanymi w niej podstawami. Przyjmuje się, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny oraz uzasadnienia ich naruszenia. To też oznacza, że NSA nie jest upoważniony do podstawiania w miejsce powołanych przepisów – innych, ani "doprecyzowywania" zarzutów, chociażby przez wskazywanie odpowiedniej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Dodać również trzeba, że w niniejszej sprawie sposób uzasadnienia skargi kasacyjnej – bez przyporządkowania poszczególnych części uzasadnienia do poszczególnych zarzutów – także nie ułatwia zidentyfikowania zarzucanego sposobu naruszenia wymienionych ogólnie przepisów.

W każdym razie, w zakresie zarzutu nr 3 z petitum skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę doprecyzowanie w uzasadnieniu, że chodzi o naruszenie ustępu 4 artykułu 47 rozporządzenia nr 1122/2009, uznać trzeba, że istota tego zarzutu dotyczy błędnego zastosowania kryterium trwałości.

Należy w związku z tym, po pierwsze, przypomnieć, że w tym kryterium – do stwierdzonych u skarżącej niezgodności przypisano – 3 pkt, przy maksymalnej – 5 pkt (wg pkt 3 wyjaśnień do Tabeli nr II w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r.). Uznano więc (w każdym przypadku), że niezgodność jest odwracalna oraz możliwa jest identyfikacja zwierzęcia lub rolnik posiada stosowne dokumenty dotyczące zwierzęcia, w odróżnieniu od niezgodności nieodwracalnej, lub takiej, kiedy nie jest możliwa identyfikacja zwierzęcia oraz rolnik nie posiada stosownych dokumentów dotyczących zwierzęcia, za którą w rozporządzeniu przewidziano 5 pkt. Zatem nie można się tutaj doszukać działania sprzecznego z art. 47 pkt 4 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym to, "czy niezgodność jest ″trwała″ zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Po pierwsze – przypisując obniżoną ilość punktów za stwierdzoną niezgodność, w tym kryterium uwzględniono "możliwość wyeliminowania tych (negatywnych – uwaga Sądu) skutków za pomocą racjonalnych środków", czyli to, że możliwe było ustalenie zdarzeń na innej podstawie. Po drugie – argumentacja skarżącej o usunięciu naruszeń przed datą kontroli i orzekania była bezskuteczna, z przyczyn wyżej omówionych, tzn. przyjęcia odmiennego stanu faktycznego jako podstawy rozstrzygania przez WSA.

Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany jako trzeci w petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 akapit drugi (w zw. z art. 54 ust. 1c) rozporządzenia 1122/2009 przez jego niezastosowanie. Zgodnie z powołanym przepisem, "na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli, w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o zmniejszeniu współczynnika do 1% lub o zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek zmniejszeń." Z art. 54 ust. 1 lit. c) wynika natomiast, że sprawozdanie z kontroli składa się z "części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego i/lub normy na podstawie kryteriów "rozmiaru", "zasięgu", "trwałości", oraz "powtarzalności" zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować". Z kolei art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi stanowi, że "jeżeli przepisy dotyczące przedmiotowego wymogu lub normy pozostawiają pewien margines pozwalający odstąpić od karania stwierdzonej niezgodności, sprawozdanie zawiera odpowiednią wzmiankę. Tę samą zasadę stosuje się w przypadku gdy państwo członkowskie wyznacza okres na dostosowanie do nowo wprowadzonych norm wspólnotowych, o którym mowa w art. 26 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, lub okres na dostosowanie się młodych rolników do obowiązujących norm wspólnotowych, o których mowa w wymienionym artykule".

W raporcie z czynności kontrolnych, liczba punktów przypisanych stwierdzonej niezgodności nastąpiła na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. W załączniku 3 do rozporządzenia określona została liczba punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w obszarze zdrowie publiczne zwierząt w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W tabeli II tego załącznika określono ilość punktów przypisywanych w przypadku naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o identyfikacji. Kontrolujący, uwzględniając kryterium zasięgu, dotkliwości i trwałości przypisali stwierdzonemu naruszeniu 13 punktów, co spowodowało zastosowanie współczynnika zmniejszenia w wysokości 5% (załącznik nr 5 do rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r. określający wyrażoną w procentach wielkość zmniejszeń płatności bezpośrednich, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnością).

Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie zakwestionowała ustalonej w raporcie z czynności kontrolnych liczby punktów przypisanych stwierdzonemu podczas kontroli naruszeniu i wielkości zastosowanego współczynnika (5%). Kwestia zmniejszenia tego współczynnika została po raz pierwszy podniesiona przez skarżącą w skardze kasacyjnej. W związku z tym stwierdzić należy, że z ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji nie wynika, by organ przeprowadzający kontrolę wskazał w raporcie z czynności kontrolnych jakiekolwiek okoliczności, które powinny prowadzić do obniżenia zmniejszenia. Uwzględniając powyższe, a także okoliczność, że zmniejszenie współczynnika zostało pozostawione uznaniu agencji płatniczej, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 54 ust. 1c rozporządzenia 1122/2009 przez jego niezastosowanie.

Wreszcie, sformułowany jako ostatni w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1760/2000 w zw. z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 oraz w zw. z art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw. z art. 2, 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także art. 92 Konstytucji RP "poprzez niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację oraz zastosowanie regulacji niezgodnych z przepisami wyższego rzędu, w tym niezgodnie z delegacją ustawową i Konstytucją RP". Również i w tym przypadku sposób sformułowania tego zarzutu budzi wątpliwości. Autor skargi kasacyjnej wymieniając bowiem szereg przepisów i zarzucając ich naruszenie – nie tylko przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a także sprzeczność niektórych regulacji z normami wyższego rzędu, w tym Konstytucji – ani nie precyzuje w większości, jaka to błędna wykładnia tych wszystkich wymienionych przepisów została przyjęta, ani jaka powinna być prawidłowa, natomiast zarzut błędnego zastosowania i naruszenia przepisów Konstytucji oraz przepisów unijnych przez regulacje załącznika nr 3 rozporządzenia MRiRW z 2010 r. sprowadzają się do kwestionowania wprowadzenia przy ocenie kryterium "dotkliwości" stwierdzonych niezgodności (w rozporządzeniu nr 1122/2009 to kryterium nazwane jest "rozmiarem" niezgodności – art. 47 ust. 3) zróżnicowania w zależności od wielkości gospodarstwa. Dodatkowo zauważyć trzeba, że odwołując się do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, z powołaniem na art. 31 ust. 3 Konstytucji, autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego prawa konstytucyjnego, którego ograniczenie miałoby w tym wypadku miałoby nastąpić.

Odnosząc się zatem do tej części zarzutu, która dotyczy błędnej wykładni, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Szczegółowa ocena dotycząca rozumienia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 została już przedstawiona wyżej, natomiast co do pozostałych ww. przepisów prawa polskiego i unijnego WSA przytaczając je nie dokonywał ich wykładni w sposób wykraczający poza ich literalną treść. Wskazując na treść art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie rejestracji i identyfikacji zwierząt w zw. z art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000, zgodnie z którym wszyscy posiadacze zwierząt, z wyjątkiem przewoźników są zobowiązani do "zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie; ten maksymalny termin wynosi co najmniej trzy dni i nie przekracza siedmiu dni od dnia jednego z tych zdarzeń; państwa członkowskie mogą zwrócić się do Komisji z wnioskiem o przedłużenie maksymalnego siedmiodniowego terminu", stwierdził tylko, że organ był upoważniony do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącej ubiegającej się o płatność rolnośrodowiskową, również pod kątem przestrzegania wymogów zawartych w tym przepisie. Takiego rozumienia wymienionych w zarzucie przepisów skarżąca w zasadzie nie kwestionuje, nie przedstawia także swojej wykładni, co musi prowadzić do stwierdzenia bezzasadności zarzutu w tym aspekcie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiany zarzut nie jest również trafny w aspekcie, który dotyczy zastosowania odnośnie do ww. naruszenia prawa sprzecznego z Konstytucją oraz prawem unijnym. Kwestionowana jest regulacja zawarta w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r., zgodnie z którą, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu – gradacja wielkości gospodarstwa rolnego i liczebności zwierząt w gospodarstwie rolnym wpływająca na przypisywaną naruszeniu liczbę punktów, a w konsekwencji na wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności została ograniczona do stada przekraczającego 69 zwierząt. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że takie zróżnicowanie zostało wprowadzone w pkt 2 wyjaśnień do tabeli II załącznika nr 3 i dotyczy, o czym już wyżej wspomniano, kryterium "dotkliwości" naruszenia (według rozporządzenia nr 1122/2009 – nazwane "rozmiarem" niezgodności).

Stosownie do treści art. 47 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 "rozmiar" niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów wymogu lub normy, których przedmiotowa niezgodność dotyczy.

Z kolei stosownie do treści art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia m.in. – liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia – biorąc pod uwagę przeprowadzenie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, art. 47, art. 70 ust. 6-8, art. 71 ust. 1 i 3 -6 oraz w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego, jego położenie geograficzne, liczbę zwierząt znajdujących się w gospodarstwie rolnym oraz liczbę zwierząt nieoznakowanych zgodnie z wymogami.

Stwierdzić trzeba, że organ w decyzji z [...] czerwca 2015 r. prawidłowo wskazał, iż celem ustanowienia obowiązków rejestracyjnych, w tym zgłaszania przemieszczeń zwierząt, było umożliwienie ustalenia miejsca pochodzenia i przebywania określonego zwierzęcia, a uchybienia w tym zakresie mają znaczenie dla bezpieczeństwa żywnościowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że taki cel wprowadzenia naruszonego przez skarżącą wymogu wynika m.in. z przepisów analizowanego rozporządzenia nr 1760/2000, zgodnie z którym: W celu utrzymania i umocnienia zaufania konsumentów do bezpieczeństwa mięsa wołowego oraz w celu unikania wprowadzania ich w błąd, konieczne jest stworzenie systemu, w ramach którego możliwe będzie udostępnianie konsumentom informacji metodą wystarczającego i czytelnego etykietowania produktów (pkt 4 preambuły); W tym celu niezbędne jest stworzenie, z jednej strony, skutecznego systemu identyfikacji i rejestracji bydła na etapie produkcji oraz, z drugiej strony, stworzenie szczególnego, wspólnotowego systemu etykietowania stosowanego w sektorze mięsa wołowego, na podstawie obiektywnych kryteriów na etapie wprowadzania na rynek (pkt 5 preambuły); Dzięki gwarancjom, jakie można będzie wydać dzięki tej poprawie, spełnione zostaną również pewne wymogi będące w polu zainteresowania opinii publicznej, w szczególności związane z ochroną zdrowia ludzi i zwierząt (pkt 6 preambuły).

Niezbędność wypełniania obowiązków rejestracyjnych w stosunku do zwierząt (bydła) wynika również z przepisów prawa polskiego, a konieczność wzięcia pod uwagę przy ocenie rozmiaru naruszenia ww. wymogów wielkości gospodarstwa rolnego w żadnym stopniu nie narusza wytycznych zawartych w ustawie o płatnościach dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania stosownego rozporządzenia. Wytyczne ustawowe wprost zobowiązują ministra do uwzględniania tego kryterium przy normowaniu zasad oceny wagi poszczególnych naruszeń.

Słusznie stwierdził WSA, że ocena naruszeń z uwzględnieniem ich wagi uzależnionej od wielkości gospodarstwa nie narusza konstytucyjnych zasad równości ani proporcjonalności.

Także i zdaniem NSA - nie uchybia zasadzie proporcjonalności (wynikającej z art. 2 Konstytucji) określenie zmniejszeń w płatnościach, z uwzględnieniem wielkości gospodarstwa rolnego, tak jak w tym przypadku, gdyż uwzględnia cel i sens przestrzegania wprowadzonych wymogów, a także rozmiar skutków związanych z ich nieprzestrzeganiem, których znaczenie jest właśnie wprost proporcjonalne do wielości gospodarstwa i liczby posiadanych zwierząt. Skarżąca, zarzucając naruszenie proporcjonalności przy wprowadzeniu sankcji, w ogóle nie podjęła próby wykazania jaki inny, mniej dolegliwy środek mógłby spełnić rolę przymuszającą do dopełnienia sankcjonowanego obowiązku.

Z kolei co do zasady równości odwołać się należy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego cytowanego w zaskarżonym wyroku. Zasada równości wobec prawa nie oznacza obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego podmiotu, w każdej sytuacji. Nieco odmienne potraktowanie posiadaczy małych i dużych stad odnośnie do kryterium "dotkliwości" oznacza, po pierwsze, że ich cecha związana z wielkością posiadanego gospodarstwa rolnego nie była taka sama w obu przypadkach, po wtóre zaś, to odmienne potraktowanie tych dwóch kategorii posiadaczy było uzasadnione racjami, dla których uchybiony przez stronę obowiązek w ogóle został wprowadzony.

Z tych wszystkich przyczyn, także ostatni zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony, a tym samym cała skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Z powodów omówionych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął również wątpliwości co do zgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. z wymienionymi przepisami Konstytucji oraz 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na marginesie już tylko można dodać, że także i wypadku zgłoszonego wniosku skarżąca nie doprecyzowała jednoznacznie, które konkretnie zapisy załącznika chciałaby poddać kontroli konstytucyjności przez TK.

Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.