Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 633/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz K. decyzją z [...] marca 2020 r., Nr [...] , na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej powoływana jako upzp), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) odmówił A. L. (dalej określana jako Skarżąca) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów murowanych niepodpiwniczonych z poddaszem użytkowym z dachami wielopołaciowymi, wraz z garażami wielostanowiskowymi - 3 stanowiska, murowanymi, parterowymi, niepodpiwniczonymi na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym B., gm. K., w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- teren ma dostęp do drogi publicznej,

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalono, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów prowadzonym przez Starostę G. wnioskowaną działkę stanowią: grunty orne Rlllb - [...]ha oraz nieużytki N - [...] ha. Rozpatrując wniosek, ustalono również, że:

zgodnie z wnioskiem inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisów odrębnych,

dla ww. terenu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej powoływana jako uogrl) stanowi, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze - wymaga uzyskania zgody właściwego ministra z zastrzeżeniem użytków rolnych klas I-III, spełniających łącznie następujące warunki:

co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65);

położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 poz. 2068 ze zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W związku z faktem, że na terenie objętym inwestycją występują grunty orne Rlllb o łącznej powierzchni [...] ha, badając łączne spełnienie powyższych warunków stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia warunku opisanego w pkt 3, tj. grunty położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Grunty te położone są bowiem w pasie w odległości od ok. 72 m do ok. 147 m od drogi publicznej powiatowej nr [...] oraz w pasie w odległości od ok. 43 m do ok. 86 m od drogi gminnej nr [...] (dz. nr ewid. [...] ).

Organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 21.09.2016 r., II SA/Bd 532/16, gdzie pod pojęciem gruntu położonego w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej należy rozumieć, że nie wystarczy, że grunt bezpośrednio przylega do tej drogi. Cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej.

Ponadto organ zbadał spełnienie przesłanki wynikającej z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 654 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o inwestycjach), tj. czy teren inwestycji leży w strefie dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, odległość, w której mogą być lokalizowane budynki mieszkalne - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że teren planowanej inwestycji nie spełnia wymogów ww. ustawy, ponieważ znajduje się w mniejszej odległości niż wymagana ww. przepisami od istniejącej elektrowni wiatrowej (o wysokości 99,70 m) zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] .

Ponieważ nie wystąpiła możliwość zrealizowania zamierzenia budowlanego ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 upzp oraz przepisami odrębnymi, odstąpiono od analizy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla spełnienia przesłanki wskazanej w ww. przepisie konieczne jest położenie całego obszaru działki w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji błędne uznanie, że przesłanka wskazana w przepisie art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl nie została spełniona w niniejszej sprawie, a zatem dla przedmiotowej działki zmiana przeznaczenia gruntów rolnych jest możliwa wyłącznie w ramach procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra i w efekcie odmowę ustalenia warunków zabudowy;

naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne, nieprzekonujące oraz wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji w zakresie, w jakim organ uznał, że przedmiotowa działka jest położona w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, podczas gdy organ wskazał w uzasadnieniu, że działka ta znajduje się w pasie odległości od ok. 43 do ok. 86 m od drogi gminnej, a więc położona jest w odległości mniejszej niż 50 m od drogi publicznej, a w konsekwencji naruszenie zasady przekonywania i związanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której powinien być zastosowany, a w konsekwencji prowadzenie postępowania na podstawie przepisów cyt. ustawy, podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, gdyż zostało wszczęte przed upływem 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 3 ustawy o inwestycjach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ w każdej sytuacji ma obowiązek uwzględnienia odległości, o której mowa w art. 4 cyt. ustawy, a w efekcie uwzględnienie ww. odległości i odmowę udzielenia warunków zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie uwzględnienie odległości, o której mowa w art. 4, stoi w sprzeczności z celem wprowadzenia ww. ustawy, a zatem odległość ta nie powinna być uwzględniana.

Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem stron, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wykazanie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Zgodnie z wnioskiem inwestora jako teren inwestycji wskazano obszar całej działki nr [...] . Oznacza to, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy bada, czy wszystkie wymagane przepisami prawa przesłanki zachodzą w stosunku do całego terenu inwestycji. Organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18.04.2018 r., II OSK 1442/16, że "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana".

Co do zasady grunty rolne klas I-III podlegają szczególnej ochronie na mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Możliwość przeznaczenia na inne niż rolnicze wykorzystanie takich gruntów jest zatem wyjątkiem i jak każdy wyjątek zapisany w prawie należy interpretować go ściśle. Zgodnie z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Stosownie do art. 7 ust. 2a uogrl, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 upzp.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jedna z przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, by można było zastosować wyjątek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a uogrl. Nie ulega bowiem wątpliwości, że analizowany obszar nie jest położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Działka gruntu, na której planowana jest inwestycja, znajduje się bowiem jako całość w odległości większej niż 50 m od tej drogi. Pod pojęciem gruntu położonego w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej należy bowiem rozumieć, że cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.09.2016 r., II SA/Bd 532/16). Na poparcie powyższego stanowiska organ wskazał również na wyrok WSA w Szczecinie z 16.05.2019 r., II SA/Sz 114/19, gdzie podkreślono, że "gdyby ustawodawca pragnął, aby odległość 50 m od drogi publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mierzona była od granicy danej działki rolnej (tak jak zażyczył sobie w art. 7 ust. 2a pkt 2 tej ustawy w przypadku mierzenia odległości działki rolnej od granicy działki budowlanej), to w treści art. 7 ust. 2a pkt 3 tej ustawy zawarłby takie właśnie sformułowanie. Skoro jednak brak jest wskazania, iż odległość do drogi publicznej należy mierzyć od drogi publicznej do granicy działki rolnej, to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej długości działki".

Burmistrz odmówił wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji również z uwagi na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp - "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Z decyzji Burmistrza wynika, że teren inwestycji leży w strefie dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że teren inwestycji nie spełnia wymogów ww. ustawy, ponieważ znajduje się w mniejszej odległości niż wymagana ww. przepisami od istniejącej elektrowni wiatrowej (o wysokości 99,70 m) zlokalizowane na działce nr [...] .

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach, odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej, jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wniosek o wydanie warunków zabudowy złożyła [...] lipca 2019 r., jednakże należy zauważyć, że wniosek nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 52 upzp. Burmistrz K. pismem z [...] .07.2019 r. na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku. Wnioskodawca pismem z [...] .07.2019 r. (data wpływu do organu [...] .07.2019 r.) przedłożył żądane dokumenty, a zatem po upływie terminu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. L., zarzucając jej:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla spełnienia przesłanki wskazanej w ww. przepisie konieczne jest położenie całego obszaru działki w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji błędne uznanie, że przesłanka wskazana w przepisie art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl nie została spełniona w niniejszej sprawie, a zatem dla przedmiotowej działki zmiana przeznaczenia gruntów rolnych jest możliwa wyłącznie w ramach procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego ministra i w efekcie odmowę ustalenia warunków zabudowy;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której powinien być zastosowany, a w konsekwencji prowadzenie postępowania na podstawie przepisów cyt. ustawy, podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, gdyż zostało wszczęte przed upływem 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 3 ustawy o inwestycjach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ w każdej sytuacji ma obowiązek uwzględnienia odległości, o której mowa w art. 4 cyt. ustawy, a w efekcie uwzględnienie ww. odległości i odmowę udzielenia warunków zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie uwzględnienie odległości, o której mowa w art. 4 stoi w sprzeczności z celem wprowadzenia ww. ustawy, a zatem odległość ta nie powinna być uwzględniana.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z [...] marca 2020 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ocenie Skarżącej nie sposób podzielić stanowiska organów w zakresie, w jakim uznały one, jakoby nie były spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2a uogrl. Burmistrz w uzasadnieniu decyzji wskazał, że odległość działki od drogi publicznej gminnej wynosi ok. 43 m, wobec czego absurdalnym zdaje się być argument, że działka ta nie spełnia wymogów określonych w art. 7 ust. 2a uogrl. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki wskazane w ww. przepisie, nie sposób zgodzić się, że dla działki konieczna jest zgoda ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Ponadto Skarżąca zauważyła, że powoływany przepis nie precyzuje, w jaki sposób powinno się mierzyć odległość terenu od drogi publicznej. Nie można zatem przyjąć, że cała działka winna leżeć w pasie odległości węższym aniżeli 50 m od drogi publicznej, jak niezasadnie przyjęły to organy obu instancji. Biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, gdyby cały teren działki miał mieścić się w odległości nie większej niż 50 m od drogi, byłoby to wyraźnie wskazane w przepisie bądź też przepis precyzowałby, w jaki sposób tę odległość należy mierzyć. Mając na względzie, że przywoływany przepis w znaczący sposób ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości, powinien być on wykładany ściśle, a ewentualne wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony postępowania.

Skarżąca zwróciła również uwagę na wykładnię celowościową oraz ratio legis wprowadzenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem ustawodawcy było w tym przypadku ograniczenie zabudowy gruntów rolnych, które dotąd pozostawały niezabudowane. Ustawodawca chciał w ten sposób niejako wymóc zagęszczenie zabudowy w miejscach, w których obszary wiejskie są już zabudowane, aby zabudowie nie ulegała dalsza część użytków rolnych.

W niniejszej sprawie ewentualne uznanie, że teren nie spełnia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a uogrl byłoby więc nie tylko niezgodne z literalnym brzmieniem przepisu, ale także sprzeczne z celem wprowadzenia powoływanej regulacji. Teren wokół przedmiotowej działki jest bowiem już zabudowany - na sąsiadujących działkach posadowione są domy mieszkalne bądź trwa proces ich budowy. Działka nr [...] nie ma zatem znaczenia jako użytek rolny, bowiem dla rolników nie byłoby opłacalne uprawiać jedną, niezbyt dużą jak na cele rolne działkę, która otoczona jest zabudowaniami mieszkalnymi. Wydaje się być zatem wręcz kuriozalne, że wszystkie działki otaczające działkę Skarżącej mogą być i są zabudowane, a dla przedmiotowej działki nie ustalono warunków zabudowy. Takie postępowanie zdaje się być sprzeczne z zasadą równości obywateli względem prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji, zgodnie z którą każdy obywatel znajdujący się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej ma prawo do równego traktowania przez organy władzy publicznej.

Odnosząc się do naruszenia przepisów ustawy o inwestycjach, Skarżąca wskazała, że organ w ogóle nie powinien był stosować wskazanej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 tej ustawy, postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w ww. terminie, organ w ogóle nie powinien był stosować przepisów ww. ustawy, a przepisy dotychczasowe. Skarżąca nadała wniosek o ustalenie warunków zabudowy listem poleconym [...] .06.2019 r., a zatem dochowała terminu, o którym mowa powyżej. Bez znaczenia pozostaje data wpływu wniosku do organu, okoliczność, że wniosek ten zawierał braki, czy też data uzupełnienia braków, bowiem pismo z uzupełnionymi brakami wywołuje skutek od jego pierwotnego wniesienia.

Ponadto nawet gdyby uznać, że przepisy ww. ustawy powinny mieć zastosowanie ze względu na normy temporalne, to w ocenie Skarżącej organ błędnie wyłożył przepis jej art. 6, uznając, że w każdej sytuacji ma on obowiązek stosować ww. przepis i uwzględniać odległość, o której mowa w art. 4. Należy przyjąć, że niezasadne jest stosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie z uwagi na wykładnię celowościową ustawy. Celem wskazanej ustawy było ograniczenie lokalizowania wiatraków w zbyt bliskiej odległości od budynków mieszkalnych, a w konsekwencji przeciwdziałanie konfliktom niezadowolonych mieszkańców i władz gmin zezwalających na budowę wiatraków. W niniejszej sprawie jednak w najbliższym sąsiedztwie działki istnieją już zarówno elektrownie wiatrowe jak i budynki mieszkalne. W związku z powyższym nie można już uniknąć posadowienia wiatraków w bliskiej odległości od budynków mieszkalnych. Skoro Skarżącej nie przeszkadza obecność elektrowni wiatrowych, a także godzi się ona na ewentualne niedogodności akustyczne spowodowane pracą wiatraków, to odmowa wydania warunków zabudowy jest niczym nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Cyt. przepis ustanawia zatem przesłanki, po spełnieniu których organ wydaje decyzję administracyjną o warunkach zabudowy. Jedną z nich jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4. Zgodnie z art. 7 ust. 1 uogrl., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2). Stosownie do ustępu 2a art. 7 uogrl, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z akt sprawy wynika, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, stanowi użytek rolny klasy RIIIb i wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Teren inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w odległości od ok. 43 m do ok. 86 m od drogi gminnej. To, że granica nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w najbardziej wysuniętej części w kierunku drogi publicznej posiada odległość mniejszą niż 50 m, nie oznacza, że spełniony jest warunek położenia gruntu w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Wszakże w analizowanym przepisie ustawodawca nie posługuje się pojęciem położenia "granicy działki" względem drogi publicznej. Zamiast tego ustawodawca posługuje się pojęciem "działki". Takie rozumienie wynika z posiadającej co do zasady bezwzględne pierwszeństwo wykładni gramatycznej przepisu art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl, w którego treści brak jest sformułowania "granica (działki)" - zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 7 ust. 2a pkt 2 cyt. ustaw, w którym to przepisie mowa jest o odległości "nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej (...)". Zatem mając na uwadze paradygmat racjonalności ustawodawcy, Sąd nabrał przekonania, że gdyby ustawodawca pragnął, aby odległość 50 m od drogi publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 mierzona była od granicy danej działki rolnej (tak jak określił w art. 7 ust. 2a pkt 2 w przypadku mierzenia odległości działki rolnej od granicy działki budowlanej), to w treści art. 7 ust. 2a pkt 3 zawarłby takie właśnie sformułowanie. Skoro jednak w analizowanej podstawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji brak jest wskazania, że odległość do drogi publicznej należy mierzyć od drogi publicznej do granicy działki rolnej, to trzeba przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej długości działki. Cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej.

Należy stwierdzić, że wykładnia art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl dokonana przez Skarżącą pozostawałoby w wyraźnej sprzeczności z celami tej ustawy. Nie prowadziłaby do ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o którym jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z nieużytkiem, lecz z chronionym przez omawianą ustawę użytkiem rolnym wytworzonym z gleb pochodzenia mineralnego.

Uwzględnienie toku rozumowania Skarżącej prowadziłoby w skutkach do możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III poprzez stopniowe przesuwanie obszaru zwartej zabudowy i granic działek budowlanych, co pozostaje w sprzeczności z celami ustawy.

Przedstawiona przez organ interpretacja zastosowanych przepisów jest zatem właściwa i nie ma podstaw do stwierdzenia, że wystąpiły tego rodzaju wątpliwości, które nie dają się usunąć w drodze wykładni prawa, a przez to należałoby uznać jako konieczność rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony według zasady in dubio pro libertate.

Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem organ dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl.

Nie był zasadny był również zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 cyt. ustawy: "1. Postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzi się przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów dotychczasowych. 2. Postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy."

Przedmiotowa ustawa weszła w życie 16 lipca 2016 r. Natomiast Skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji WZ 1 lipca 2019 r. To, że następnie wniosek był uzupełniany, nie ma, wbrew stanowisku organu, żadnego wpływu na ocenę daty wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania. Zgodnie z tym przepisem wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania (wyrok NSA z 13.11.1998 r., IV SAB 124/98, LEX nr 43729), co do zasady także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29.04.2015 r., II SAB/Go 5/15, LEX nr 1937689). Tym samym zastosowanie w sprawie winien mieć art. 14 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ wniosek został złożony przed upływem 36 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy. Okoliczność ta jednak nie zmienia tego, że postępowanie na podstawie przepisów dotychczasowych prowadzi się przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 16 lipca 2019 r. Po tej dacie zatem należało stosować przepisy ustawy o inwestycjach, w tym jej art. 4, zgodnie z którym "Odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:

1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz

2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej

- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).".

W sprawie bezsporne było, że planowana inwestycja znajduje się w mniejszej odległości, niż wynikająca z cyt. przepisu, zatem organ I instancji, stosownie do art. 6 pkt 3 ustawy o inwestycjach miał obowiązek zastosowania cyt. przepisu.

Nie znalazły akceptacji Sądu argumenty skargi dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji. Analiza sprawy prowadzi do wniosku, że do zmiany sytuacji Skarżącej doszło na skutek zmiany przepisów, których skutkiem jest, że aktualnie nie ma ona możliwości zabudowy przedmiotowej działki. Możliwość taka istniała wcześniej i inne podmioty skorzystały z niej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, co nie może jednak przekładać się na ocenę aktualnie obowiązujących regulacji. Organ administracji jest zobowiązany, stosownie do art. 6 kpa, działać na podstawie przepisów prawa, zatem argumentacja Skarżącej kwestionująca tę zasadę, nie mogła zostać uwzględniona.

Reasumując, stwierdzić należy, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów, jak również Sąd, działając z urzędu, nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.