Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1624/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 § 2; art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. P. oraz Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 622/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. P. na rzecz B. P. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych i od J. P. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30.10.2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 622/13) uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

I.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, Prezydent Miasta Sopotu zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu stropu nad mieszkaniem nr [...] w budynku mieszkalnym położonym w Sopocie przy ul. [...].

II.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P., zajmująca lokal nad mieszkaniem nr [...]. Zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, poprzez udzielenia pozwolenia na budowę mimo niesporządzenia przez projektanta informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Informacja taka w ocenie odwołującej się była niezbędna ze względu na specyfikę obiektu, w którym roboty budowlane miały być wykonane. Brak takiej informacji uniemożliwia sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a to zaś może prowadzić do zastosowania technik, materiałów lub metod mogących spowodować uszczerbek na zdrowiu lub zagrożenie życia osób zamieszkujących w mieszkaniu, którego strop stanowi podłogę lokalu nr [...]. Wskazana wadliwość powoduje również, że organ nie był w stanie ocenić zagrożeń i nałożyć w decyzji stosownych warunków określonych przepisami prawa budowlanego. B. P. zarzuciła także naruszenia art. 10 par. 1 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia jej o zakończeniu postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na odwołanie, J. P. przedłożył stanowisko projektanta o zbędności sporządzania w tej sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wniosek ten, w ocenie składającego odpowiedź na odwołanie wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz art. 21 a ust. 1a Prawa budowlanego. Projekt budowlany nie przewiduje stosowania wewnątrz pomieszczeń chemikaliów. Belki zaś, mają zostać zabezpieczone jeszcze przed ich zamontowaniem w budynku, impregnatem posiadającym stosowny atest.

III.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja dotyczy wzmocnienia stropu nad pierwszym piętrem, między mieszkaniami o numerach [...] i [...], w budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Sopocie przy ul. [...].

Podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpił J. P., który do wniosku dołączył jedynie uchwałę wymienionej Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą zgodę na wykonanie powyższych robót budowlanych. W ocenie Wojewody, brakuje natomiast uchwały o powołaniu zarządu oraz zgody Wspólnoty, wyrażonej w formie uchwały, do reprezentowania jej przez J. P. Ponadto, ponieważ inwestycja dotyczy części wspólnych budynku, tj. stropu pomiędzy mieszkaniami nr [...] i nr [...], Wspólnota winna legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opartym o uchwały wspólnoty, jak również o pisemną zgodę właścicieli lokali objętych inwestycją. Dopiero pisemna zgoda właścicieli może stanowić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo takie wymagane jest przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził również, że informacja o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia sporządzana jest do każdego projektu i stanowi podstawę do opracowania przez kierownika budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wyjaśnienia inwestora i projektanta zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2010 r. nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa i nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że projekt budowlany nie zawiera charakterystyki energetycznej obiektu. Brak wymaganej informacji o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia oraz charakterystyki energetycznej oznacza, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Wojewoda uznał zarzut ten za niezasadny, ponieważ organ pierwszej instancji powiadomił strony, w tym odwołującą się o wszczęciu postępowania, a także możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń.

IV.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...].06.2013 r. J. P. wniósł o jej uchylenie, względnie uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– art. 199 i art. 209 K.c. poprzez przyjęcie, że wykonanie przedmiotowych prac budowlanych stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i na ich wykonanie potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli;

– art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że stroną postępowania - inwestorem w zakresie robót budowlanych dotyczących części wspólnych nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa,

– art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być oparte o uchwałę wspólnoty mieszkaniowej i pisemne zgody współwłaścicieli nieruchomości (właścicieli lokali objętych inwestycją),

– art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że projektant miał w niniejszej sprawie obowiązek sporządzenia informacji, o jakiej mowa w ww. przepisie,

– art. 9, art. 10 § 1 i art. 136 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji zajęcia stanowiska odnoście rzekomego braku tytułu prawnego do prowadzenia ww. prac budowlanych i zaskoczenie skarżącego zarzutem braku tego tytułu bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Ponadto skarżący stwierdził, że na wykonanie prac objętych projektem w ogóle niepotrzebne jest pozwolenie na budowę, gdyż są to prace remontowe.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prace budowlane, które zamierza przeprowadzić skarżący nie stanowią czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i na ich wykonanie nie jest potrzebna zgoda współwłaścicieli nieruchomości (właścicieli lokali objętych inwestycją). W szczególności, w ocenie skarżącego, nie jest tak, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przesądza o tym, że dotyczy on czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W niniejszej sprawie prace objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę polegać miały na wymianie zagrzybionych belek stropowych na belki tego samego rodzaju. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, pozbawione podstaw prawnych są wywody organu drugiej instancji, jakoby to wspólnota mieszkaniowa miała być inwestorem w niniejszej sprawie i że to wspólnota mieszkaniowa winna się legitymować prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opartym o uchwały wspólnoty mieszkaniowej jak również pisemną zgodę właścicieli lokali objętych inwestycją. Inwestorem w niniejszej sprawie może być samodzielnie skarżący jako współwłaściciel nieruchomości, a jednocześnie inwestor odpowiedzialny za usunięcie ewentualnych wad fizycznych nieruchomości, którą zbył (w udziałach) na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Poza tym do wniosku o pozwolenie na budowę załączona została uchwała wspólnoty mieszkaniowej podjęta większością głosów wyrażająca zgodę na tego typu roboty.

Skarżący wskazał, że odwołująca się nie podniosła w odwołaniu zarzutu braku tytułu prawnego J. P. do nieruchomości (tej jej części w jakiej mają być prowadzone roboty) i zarzut ten po raz pierwszy został zgłoszony w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji skarżący nie miał szansy odniesienia się do tego zarzutu w odpowiedzi na odwołanie i został tym zarzutem zupełnie zaskoczony przez organ drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku informacji o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia, skarżący podkreślił, że specyfika projektowanych robót nie wymagała sporządzenia takiej informacji. Zakwestionował także twierdzenia organu odwoławczego dotyczące konieczności przedłożenia charakterystyki energetycznej budynku przy robotach naprawczych polegających na wymianie belek stropowych.

Skarżący stwierdził nadto, że na wykonanie prac objętych projektem w ogóle niepotrzebne jest pozwolenie na budowę, gdyż są to prace remontowe, a to że skarżący taki wniosek złożył wynikało wyłącznie z tego, że spodziewając się skargi B. P. w przypadku prowadzenia ww. robót bez uzyskania pozwolenia, chciał uniknąć dyskusji co do niezbędności pozwolenia. Powyższe prowadzić powinno do uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

V.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Dodał, że z uwagi na fakt, iż występuje oddziaływanie planowanej inwestycji na lokale nr [...] i [...] w przedmiotowym budynku, wykonanie tych robót remontowych możliwe jest w trybie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

VI.

Na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego, popierając skargę, oświadczył, że organ odwoławczy powinien uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie, albowiem roboty objęte wnioskiem nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, ponieważ stanowiły remont.

Szczegółowe stanowisko w sprawie pełnomocnik skarżącego zawarł w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 9 października 2013 r. Podkreślił w nim, że intencją inwestora było wykonanie remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane polegającego na zastąpieniu kilku porażonych grzybami belek stropowych takimi samymi belkami wolnymi od grzybów. Ponadto wskazał, że inwestorem w niniejszej sprawie jest skarżący, a tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oparty jest o uchwałę Wspólnoty przedstawioną w toku postępowania. Żaden przepis prawa nie wymaga pisemnej zgody odwołującej się B. P. na planowane roboty budowlane.

VII.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30.10.2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 622/13) uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...].06.2013 r.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie wyjaśnić zagadnienia powstałe w toku postępowania i uzupełnić materiał dowodowy. Powyższe dotyczy następujących kwestii:

1. brak w aktach administracyjnych ekspertyzy mykologicznej, mimo, iż opis techniczny inwestycji sporządzony przez projektanta wskazuje aby dokumenty te rozpatrywać łącznie;

2. przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa była niewystarczająca do dokonania prawidłowej oceny planowanej inwestycji w zakresie dotyczącym zakwalifikowania zamierzenia budowlanego do określonej kategorii robót – czy wymagają one pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia. Zakres robót podany we wniosku wskazuje z jednej strony, iż zamierzenie budowlane polegać ma na wzmocnieniu stropu wraz z wymianą belek stropowych, a z drugiej strony z opisu technicznego inwestycji wydaje się wynikać, że roboty budowlane mają polegać wyłącznie na wymianie części belek stropowych w związku z ich skorodowaniem. Sąd zwrócił uwagę na legalną definicję remontu (art. 3 pkt 8 Pr. bud.) i art. 29 ust. 2 pkt 1 Pr. bud., który wyłącza remont z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Remont może być zrealizowany na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.)

3. Ocenie organu odwoławczego powinno podlegać, czy zamierzenie objęte postępowaniem jest przebudową obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09).

W tej kwestii sąd wskazał, że objęta wnioskiem inwestora wymiana niektórych belek stropowych w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w Sopocie, a więc elementów konstrukcyjnych, co do zasady nie stanowi przebudowy obiektu budowlanego, z tym jednak zastrzeżeniem, że ich wymiana nie będzie stanowiła ingerencji w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo. Tego rodzaju ingerencja w układ obciążeń obiektu budowlanego może bowiem skutkować zakwalifikowaniem robót budowlanych do kategorii przebudowy obiektu budowlanego. Jednoznacznie tej kwestii w niniejszej sprawie przesądzić nie można, ponieważ wątpliwości w tym zakresie budzi dokumentacja projektowa, załączona przez inwestora do wniosku, która zawiera nieścisłości. Wg WSA w Gdańsku, organ odwoławczy i I instancji, nie wyjaśniły bowiem czy objęta wnioskiem inwestora wymiana części belek stropowych będzie skutkować ingerencją w układ obciążeń obiektu, jak również nie wyjaśnił, na czym mają polegać wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę roboty budowlane polegające na "wzmocnieniu stropu". W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w szczególności, czy wzmocnienie to polegać będzie jedynie na wymianie części belek stropowych, czy też obejmie wykonanie jeszcze innych robót budowlanych, w szczególności dotyczących sufitu w lokalu nr [...]. W opisie technicznym znajdują się bowiem uwagi projektanta, z których wynika, że dotychczasowe mocowanie wieszaków do spodu desek podsufitowych projektant ocenia jako nieprawidłowe i zaleca mocowanie ich do boków drewnianych belek.

Wg sądu I instancji, błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż że inwestorem robót budowlanych dotyczących takiej części wspólnej budynku może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa funkcjonująca w tym budynku. Z prawa budowlanego wynika bowiem, że inwestorem jest podmiot, który, posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję. Jako inwestor może występować nie tylko podmiot, który jest właścicielem nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Inwestorem może zatem być każdy, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego wykonania robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości jest zawsze wspólnota mieszkaniowa. Skarżący J. P., składając wniosek o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie, nie występował na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz wniosek ten złożył we własnym imieniu. Ponieważ planowana inwestycja dotyczyła części wspólnej przedmiotowej nieruchomości, do której tytuł prawny posiada ww. Wspólnota Mieszkaniowa, skarżący był obowiązany uzyskać od tej Wspólnoty tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie był natomiast, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zobowiązany do przedłożenia wyrażonej w formie uchwały zgody Wspólnoty do reprezentowania jej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. To nie Wspólnota bowiem jest w przedmiotowej sprawie inwestorem, lecz skarżący, który winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał sąd, iż skarżący do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wywodził z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w Sopocie z dnia 2 czerwca 2012 r., nr 8/2012 w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku, polegających na: a) wymianie, impregnacji i odgrzybianiu części belek stropowych pod i nad lokalem nr [...] oraz pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...], b) wymianie podsufitki pod parterem i I piętrem, c) przełożeniu instalacji wewnętrznych przynależnych do lokalu nr [...] a przebiegających przez inne lokale. WSA zwrócił uwagę, że ww. uchwała nie wskazuje podmiotu, który będzie realizował przedmiotową inwestycję, a w szczególności nie wskazuje, że inwestorem będzie skarżący. Nie spełnia zatem warunków, które pozwalałyby zakwalifikować tę uchwałę, jako upoważniającą skarżącego do rozpoczęcia robót budowlanych stanowiących przedmiotową inwestycję. Skarżący nie przedstawił poza tym żadnego innego dokumentu, z którego wynikałby jego tytuł do dysponowania nieruchomością, a dokładnie - częścią wspólną budynku, na cele budowlane.

Nadto, sąd I instancji wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, że "prace remontowe będą prowadzone od dołu, w mieszkaniu nr [...], nie naruszając konstrukcji podłogi w mieszkaniu nr [...] (powyżej mieszkania nr [...])". Tak określony zakres robót oznacza, że przedmiotowe roboty budowlane, oprócz tego, że będą dotyczyć stropu lokalu nr [...], jako części wspólnej budynku, to będą jednocześnie prowadzone w lokalu nr [...] i będą ingerować w sufit tego lokalu, a więc w substancję, której wyłącznym dysponentem jest właściciel lokalu nr [...]. Co za tym idzie, inwestor tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winien uzyskać również od właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] budynku przy ul. [...] w Sopocie. Wniosek o pozwolenie na budowę nie zawierał jakichkolwiek dokumentów czy oświadczeń, z których wynikałoby prawo inwestora do dysponowania ww. lokalem na cele budowlane. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy mógł zwrócić się do inwestora o uzupełnienie wniosku w zakresie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu odwoławczym.

WSA w Gdańsku zauważył, że zakres robót budowlanych oznacza, że nie będą one prowadzone w lokalu mieszkalnym nr [...] wyżej wymienionego budynku, to jest w lokalu usytuowanym nad lokalem nr [...]. Twierdzenia organu odwoławczego, że planowana inwestycja wpływać będzie w bliżej nieokreślony sposób na lokal mieszkalny nr [...] i godzić będzie w uprawnienia dotyczące korzystania z tego lokalu, nie oznaczają, że inwestycja będzie realizowana w lokalu nr [...], a tym samym, że niezbędna jest zgoda właścicieli tego lokalu na zadysponowanie ich lokalem na cele budowlane. Natomiast fakt, że roboty będą prowadzone przy stropie znajdującym się między tymi dwoma lokalami, prowadzić powinien do przyznania właścicielom lokalu nr [...] statusu strony przedmiotowego postępowania, co nie jest jednoznaczne z wymogiem uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji od tych właścicieli, skoro nie ustalił organ aby roboty miały zostać wykonane w ich lokalu.

4.Odnośnie do kompletności projektu budowlanego, przedłożonego przez inwestora, Sąd I instancji zważył, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Przez pryzmat tej regulacji zatem w każdej sprawie należy rozpatrywać czy projekt budowlany został prawidłowo sporządzony. Na podstawie analizy § 11 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy stwierdzając konieczność zamieszczenia w projekcie architektoniczno-budowlanym charakterystyki energetycznej obiektu winien wykazać, że przemawiają za tym specyfika i charakter obiektu, stopień skomplikowania robót budowlanych (art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane), właściwości danego obiektu, takie jak: przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Nadto, organ winien wyjaśnić, jakie potrzeby przemawiają za zawarciem w charakterystyce energetycznej obiektu lub jego części określonych jej elementów, jak: bilans mocy urządzeń elektrycznych, właściwości cieplne przegród, parametry sprawności energetycznej instalacji, dane wykazujące spełnienie wymagań dotyczących oszczędności energii. Wyjaśnień w tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera, co narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wg sądu I instancji, przy ocenie powyższych okoliczności, organ odwoławczy winien był wziąć pod uwagę w szczególności niewielki zakres robót planowanych przez inwestora i wykazać w jaki sposób prace te będą skutkowały koniecznością sporządzenia charakterystyki energetycznej budynku lub jego części.

Odnośnie do kwestii dotyczącej wymogu sporządzenia i załączenia do każdego projektu budowlanego informacji o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia - sąd I instancji powołał i dokonał analizy przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1b, art. 21a ust. 1, art. 21a ust. 1a i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W oparciu o powyższe WSA stwierdził, że bezzasadnie wywodził skarżący, że skoro w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wobec tego również sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie jest konieczne. Brak takiej informacji stanowi bowiem wadę projektu budowlanego i uniemożliwia dokonanie oceny, czy wymagane jest sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Okoliczność, że planowane zamierzenie budowlane nie przewiduje wykonywania żadnego z rodzajów robót budowlanych wymienionych w art. 21a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jak również nie przewiduje wykonywania robót budowlanych w warunkach określonych w art. 21a ust. 1a pkt 2 tej ustawy, nie wyłącza konieczności sporządzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przez projektanta. Wg WSA w Gdańsku, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że brak w dokumentacji projektowej wymaganej informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia świadczy o tym, że organ pierwszej instancji wydał pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Jednakże stwierdzenie niekompletności projektu w tym zakresie, nie zwalniało organu odwoławczego od podjęcia niezbędnych czynności uzupełniających materiał dowodowy we własnym zakresie w trybie art. 136 k.p.a.

5.Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd uznał, że rozważania dotyczące czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu miałyby znaczenie w niniejszej sprawie gdyby z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpił zarząd Wspólnoty, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ skarżący złożył wniosek we własnym imieniu, a zatem musiał legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie opisanym powyżej.

VIII.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wnieśli: Wojewoda Pomorski, oraz B. P.

A)

Wojewoda Pomorski zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. prawa materialnego (art. 174 pkt l p.p.s.a) poprzez ich błędną wykładnię:

* art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 61 § l i art. 63 K.p.a. - poprzez nietrafne przyjęcie, że organ administracji architektoniczne - budowlanej może samodzielnie ingerować (zmieniać) treść żądania wniosku inwestora. W ocenie skarżącego w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego przez stronę, to tylko i wyłącznie strona ta określa przedmiot i zakres żądania, a organ administracji jest tym wnioskiem związany, nie posiadając kompetencji do modyfikowania tego żądania strony;

* art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że inwestor [...] J. P., posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego wykonania robót w częściach wspólnych nieruchomości.

2. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez uwzględnienie

skargi przez Sąd i uchylenie zaskarżonej kasacyjnej decyzji Wojewody

Pomorskiego, mimo braku zaistnienia przesłanki do jej uchylenia, bowiem

zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego spełniając wymogi art. 138 § 2 K.p.a wskazując konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, odpowiadała prawu,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 133 p.p.s.a poprzez

błędną ocenę stanu faktycznego sprawy w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a – przejawiając się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował przepisu art. 151 p.p.s.a mimo, iż przedstawiony organowi odwoławczemu materiał dowodowy sprawy, rozpatrywany i oceniany przez Wojewodę Pomorskiego był w sposób ewidentny niewystarczający i budził istotne wątpliwości zarówno co do ustaleń dotyczących stanu faktycznego jak i co do stanu prawnego ocenianego przez organ I instancji. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszyłoby to zarówno przepisy prawa materialnego jak i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a),

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w

zw. z art. 136 K.p.a oraz art. 12 k.p.a w zw. z art. 15 k.p.a poprzez nałożenie na organ odwoławczy obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania jak i ustanawiając prymat szybkości postępowania przed zasadą wnikliwości postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji ewentualnie uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi. Nadto, skarga kasacyjna zawierała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestia tego kto i na jakiej podstawie jest uprawniony do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę – była jedną z przesłanek decyzji kasatoryjnej. J. P. jest bowiem 1-o osobowym Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Sopocie. Nie znajdują potwierdzenia w aktach ustalenia sądu I instancji, że J. P. we własnym imieniu złożył wniosek o pozwolenie na budowę.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że akta sprawy organu I instancji są niekompletne, co musiało skutkować decyzją kasatoryjną. Nie można ich uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a.

Zwrócono uwagę na sprzeczności między projektem budowlanym a wnioskiem o pozwolenie na budowę i określeniem zakresu robót. Z akt nie wynika, czy jest to "wzmocnienie stropu nad mieszkaniem [...]" – jak w decyzji organu I instancji, czy też roboty budowlane polegające wzmocnieniu stropu nad mieszkaniem [...] z wymianą części belek stropowych – jak we wniosku o pozwolenie na budowę. Z opisu technicznego wynika zaś, że pod stropem w lokalu [...] wykonano instalację grzewczą i elektryczną należącą do właściciela lokalu [...] i w razie awarii lub przebudowy będzie musiał uzyskać zgodę sąsiada z I piętra. Z opisu technicznego wynika też, że w toku robót zostanie zamontowany dodatkowy element spinający belki od spodu w połowie ich rozpiętości celem zmniejszenia klawiszowania. Nie budzi więc w ocenie składającego skargę kasacyjną, że będzie mieć miejsce ingerencja w części wspólne obiektu (stropu między mieszkaniami [...] i [...]). Związane jest to bowiem ze zwiększeniem obciążeń belek stropowych. Przy ich wymianie naruszone zostaną legary. Nowy element stalowy wpłynie na układ obciążeń. Inwestor winien więc legitymować się zgodą właściciela lokalu [...] i [...] ze względu na ingerencję w konstrukcję budynku między tymi lokalami. Te kwestie, w ocenie organu winny być szczegółowo rozważone przez organ I instancji, który nie wyjaśnił istoty sprawy. Uchybień tego organu nie może naprawiać II instancja.

Skarga kasacyjna podkreślała, że narusza prawo materialne fakt nałożenia na organy obowiązku dokonania kwalifikacji prawnej wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. To strona postępowania wszczynanego na wniosek określa przedmiot żądania. W tej sprawie wnioskodawca domagał się wydania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego i prawnego. Uzupełnienie materiału dowodowego przekracza ramy art. 136 K.p.a.

B)

B. P. wyrok sądu I instancji zaskarżyła w całości.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 par. 2 i art. 15 K.p.a – poprzez uwzględnienie skargi J. P., mimo prawidłowego rozstrzygnięcia organu II instancji.

Skarga kasacyjna zawierała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

9.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł J. P. Domagał się oddalenia skargi B. P. i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych w tej sprawie skarg kasacyjnych.

Analiza podniesionych przez skarżących kasacyjnie zarzutów prowadzi do wniosku, że obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny bowiem uznać należało wskazany przez Wojewodę Pomorskiego zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 12 i art. 15 k.p.a. Analogiczny zarzut, uzupełniony o naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a. zawarty został także w skardze kasacyjnej B. P. Treść tych zarzutów sprowadzała się do wykazania, iż materiał dowodowy kontrolowanej przez WSA sprawy nie był wystarczający i budził wątpliwości. To zaś uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Na gruncie ocenianej sprawy, stanowisko to uznać należy za w pełni uzasadnione.

Zwrócenia uwagi wymaga bowiem kwestia, że w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej jest kasatoryjna decyzja organu odwoławczego, rzeczą sądu I instancji jest dokonanie oceny, czy spełnione były w sprawie przesłanki uprawniające do uchylenia decyzji organu I instancji, a wynikające z art. 138 par. 2 k.p.a. Ten bowiem przepis stanowi procesową podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji. Przepis ten mówi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem ramy kontroli sądowoadministracyjnej w ocenianej sprawie, wyznaczone zostały właśnie przez wynikające z art. 138 par. 2 k.p.a. wymogi określające dopuszczalność uchylenia przez Wojewodę Pomorskiego decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...].03.2013r.

Już analiza treści uzasadnienia wyroku sądu I instancji wskazuje, że sąd ten dostrzegł istotne wadliwości i błędy, które wystąpiły w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w Sopocie. WSA w Gdańsku trafnie zwrócił tu uwagę na konieczność ustalenia rodzaju i zakresu zamierzonych robót budowlanych, albowiem istnieją rozbieżności w tym względzie wynikające z dokumentów stanowiących akta sprawy. Nie była także jasna, a przez to jednoznacznie przesądzona kwalifikacja prawna planowanych robót. Sąd I instancji wskazał też na istotne braki w materiale dowodowym sprawy tj. brak ekspertyzy mykologicznej, która stanowi niezbędny dokument pozwalający odczytać treść dokumentacji projektowej. Zwrócił też sąd uwagę na niezbędność uzupełnienia dokumentacji projektowej, która nie zawiera obligatoryjnych elementów (informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia) oraz na kwestię prawidłowego ustalenia w tej sprawie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć jednak należy, iż z prawidłowo ustalonych i określonych przesłanek, sąd I instancji wyprowadził nietrafne wnioski sprowadzające się do przyjęcia dopuszczalności uzupełnienia wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym. W szczególności w tym zakresie stwierdzić należy, iż możliwość uzupełniania przez organ odwoławczy materiału dowodowego wyznaczona została przez przepis art. 136 k.p.a. Przepis ten dopuszcza przeprowadzenie przez organ II instancji wyłącznie "dodatkowego" postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednocześnie organ ten musi mieć na względzie zarówno określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której nie może naruszyć, jak również sygnalizowane wyżej ograniczenia wynikające z art. 138 par. 2 k.p.a. Rodzaj, skala i zakres uchybień popełnionych w postępowaniu, dostrzeżonych przez sąd I instancji, a także wskazanych przez Wojewodę w decyzji z dnia [...].06.2013 r. uprawniały w ocenie NSA do przyjęcia, że konieczny do wyjaśnienia zakres tej sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro bowiem prawidłowe ustalenie wskazanych aspektów stanu faktycznego było w tej sprawie niezbędne, to przemawiało to za trafnością przyjętego w sprawie przez Wojewodę Pomorskiego kierunku rozstrzygnięcia. Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia organu ukształtowana winna być bowiem w zasadniczym zakresie już w postępowaniu przed organem I instancji, zaś możliwości jej uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, z mocy art. 136 k.p.a. są ograniczone. Pogląd więc WSA w Gdańsku, o konieczności uzupełnienia tego materiału przez Wojewodę nie był zatem trafny, zwłaszcza jeżeli zważyć, iż z poprawnych ocen sądu I instancji co do zakresu koniecznych w sprawie ustaleń wynika, że ustalone w zasadzie powinny zostać wszystkie i istotne w sprawie fakty.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawą do uwzględnienia skarg kasacyjnych i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione były przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...].06.2013 r. Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności nie podważała trafności zajętego przez Wojewodę stanowiska, co do wad postępowania organu I instancji i tym samym, co do konieczności uchylenia decyzji tego organu. Odnośnie do kwestii naruszenia art. 199 i art. 200 kc, art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego – wskazać należy, iż jednoznaczne określenie inwestora, zakresu prac, a także prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędnym elementem postępowania, które organy winny ustalić w toku ponownie prowadzonego postępowania. Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na jednoznaczną treść art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Także uwagi dotyczące "zaskoczenia" skarżącego zarzutem braku dysponowania tytułem prawnym do prowadzenia robót – w kontekście przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, nie są zasadne albowiem kwestia ta podlegać będzie dokładnemu wyjaśnieniu w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony skargami kasacyjnymi wyrok, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę J. P. wniesioną na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...].06.2013 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji).