Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 543/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1, art. 46, art. 53 ust. 1, art. 57
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant kierownik sekretariatu Robert Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021r. sprawy ze skargi P. C. na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. C. (dalej jako: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wnioskiem z "[...]" wystąpił o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" (dalej jako: "Projekt") w ramach konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014 – 2020, Oś Priorytetowa "[...]" "Kadry dla gospodarki", Działanie "[...]" "Rozwój kompetencji i umiejętności osób dorosłych", Poddziałanie "[...]" "Rozwój kompetencji i umiejętności osób dorosłych z grup defaworyzowanych", Typ Projektu: Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych (dalej jako "SZOOP"): "Kompleksowe wsparcie osób w podnoszeniu poziomu kompetencji i kwalifikacji: językowych, ICT, zarządzania projektem (planowania i osiągania celów), dalej jako: "Konkurs". Wnioskowane dofinansowanie określono na kwotę "[...]" zł. Celem głównym Projektu było uzyskanie kwalifikacji przez minimum 50% osób w nim uczestniczących - w zakresie języków obcych (angielski, niemiecki, francuski), ICT lub nabycie kompetencji przez minimum 50% uczestniczących w kursach z zakresu zarządzania projektami. W Projekcie zapewniono, że minimum 20% uczestników weźmie udział w kursach językowych, minimum 30% osób uzyska kwalifikacje językowe lub ICT. Skierowano go do osób dorosłych, nabywających kwalifikacje lub podnoszących kompetencje z własnej inicjatywy, mieszkających, pracujących lub uczących się na terenie województwa "[...]" przy czym skoncentrowano się na osobach defaworyzowanych na rynku pracy (tj. osobach o niskich kwalifikacjach, osobach w wieku 50 lat i więcej).

W związku z zainicjowaną przez Stronę kontrolą sądową, Projekt oceniany był dwukrotnie przez Zarząd Województwa (dalej jako: "Organ", "Instytucja Zarządzająca"), uzyskując za każdym razem ocenę negatywną, z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na Konkurs, stosownie do treści art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431, ze zm., dalej jako: "ustawa wdrożeniowa").

Informacja Instytucji Zarządzającej z "[...]", dotycząca nieuwzględnienia Protestu od negatywnej oceny była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, który w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 651/19 oddalił skargę Wnioskodawcy (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie na skutek skargi kasacyjnej Strony Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 357/20 (dalej jako: "wyrok NSA z 2 lipca 2020 r.") uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji oraz stwierdził, że zawarta w Informacji Organu ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z "[...]" Organ poinformował Wnioskodawcę o (ponownej) negatywnej ocenie Projektu, uzasadnionej wyczerpaniem alokacji przeznaczonej na Konkurs. W wyniku skorygowanej oceny merytorycznej Projekt uzyskał "[...]" pkt i znalazł się na "[...]" miejscu listy rankingowej. Organ wyjaśnił, że na liście tej znalazło się jeszcze 8 innych projektów, które uzyskały wyższą liczbę punktów, a tym samym pierwszeństwo w otrzymaniu dofinansowania. Projekt został skierowany do etapu negocjacji, jednakże etap ten należało przerwać wobec wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania - co wynika wprost z Regulaminu Konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014 - 2020 (dalej jako; "Regulamin Konkursu").

Instytucja Zarządzająca wskazała, że w ramach Konkursu zawarto 19 umów, zgodnie z listą rankingową o łącznej wartości 23.357.920,76 zł. Nastąpiło więc całkowite wykorzystanie alokacji w Konkursie. Na potwierdzenie tej okoliczności do Informacji załączono listę zawartych umów o dofinansowanie. Organ poinformował również, że środki finansowe na realizację przedmiotowego Konkursu nie zostaną zwiększone.

W proteście od negatywnej oceny Projektu Strona wniosła o umieszczenie Projektu na odpowiednim miejscu listy, zgodnie ze zweryfikowaną i prawidłowo dokonaną oceną formalno - merytoryczną, a w konsekwencji przekazanie Projektu do etapu negocjacji oraz podjęcie ich z Wnioskodawcą.

Strona zarzuciła Organowi naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu polegającej na błędnej i nieuzasadnionej ocenie Projektu przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej jako: "KOP") w zakresie kryteriów merytorycznych punktowych: D1. pkt b i pkt d; D2. pkt b; D3. pkt a i pkt c; D4. pkt a; D5. pkt b, pkt d; D7. pkt a, pkt h.

Ponadto Strona zarzuciła Organowi naruszenie:

1) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne i niezgodne z treścią wydanego w niniejszej sprawie wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. przyjęcie, że doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na Konkurs, powołując się po raz kolejny na tą samą podstawę prawną, tj. art. 53 ust. 2 pkt 2 tego aktu,

2) naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość negatywnej oceny Protestu, ze względu na wyczerpanie alokacji w Konkursie,

3) naruszenie art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne uznanie, że Projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji w Konkursie,

4) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. UE. L. 2013. 347. 320, dalej jako: "rozporządzenie nr 1303/2013") poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu.

Po przeprowadzeniu weryfikacji prawidłowości dokonanej oceny Projektu, Instytucja Zarządzająca uznała, że złożony Protest od oceny merytorycznej nie zasługuje na uwzględnienie, o czym poinformowała Stronę w piśmie z "[...]"

Organ wskazał, że sformułowane przez Wnioskodawcę zarzuty rozpoznał łącznie w ramach weryfikacji oceny merytorycznej Projektu, w zakresie wskazanych w proteście kryteriów.

Odnosząc się do zarzutów Strony, Organ wskazał, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 zasada rzetelności jest realizowana, co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku negatywnej oceny każdego z kryteriów, wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu ich w określonej liczbie. Wyjaśniła również, że Regulamin Konkursu oraz konstrukcja Karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego "[...]" 2014-2020 (dalej jako: "Karta oceny" narzuca przyznawanie punktów całkowitych za dane kryterium. Karty oceny (w tym przyznanie punktów) każdy oceniający wypełniania indywidualnie. Ocena ta jest oceną subiektywną oraz niezależną, dokonywaną w oparciu o kryteria wyboru projektów oraz inne zapisy dokumentacji konkursowej.

Jak wynika z Informacji Organu, za zasadny uznano jedynie zarzut dotyczący oceny kryterium D7. h "techniczna poprawność wypełnienia budżetu Projektu". Reasumując Instytucja Zarządzająca zwiększyła punktację wskazaną w zaskarżonej ocenie ze "[...]" do "[...]" pkt (łącznie za kryteria merytoryczne punktowe oraz kryteria specyficzne fakultatywne).

Organ nie zgodził się z kolejnymi zarzutami Wnioskodawcy. Odnośnie do wskazanego przez Stronę naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej zaznaczył, że dokonując negatywnej oceny Projektu, w sposób prawidłowy wykonał zalecenia zawarte w wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. W zaskarżonej Protestem ocenie Projektu szczegółowo została przedstawiona historia rozdysponowania całości środków przeznaczonych na Konkurs. Wnioskodawcy przedłożono listę zawartych umów o dofinansowanie wraz ze wskazaniem poszczególnych kwot dofinansowania, których suma odpowiada całości alokacji w Konkursie. Instytucja Zarządzająca zaznaczyła, że już sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie powoduje, że mamy do czynienia z rozdysponowaniem konkretnej kwoty środków z danego konkursu. Na potwierdzenie zakontraktowanych kwot dofinansowania, wyczerpujących alokację do Informacji o nieuwzględnieniu Protestu załączyła wyciąg ze wszystkich 19 zawartych umów o dofinansowanie w przedmiotowym Konkursie.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, Organ w pierwszej kolejności podkreślił, że biorąc pod uwagę liczbę otrzymanych przez Projekt punktów podniesione przez Wnioskodawcę argumenty pozostają bez znaczenia dla możliwości skierowania jego Projektu do dofinansowania. Na liście rankingowej znalazły się jeszcze inne projekty, które uzyskały wyższą liczbę punktów, a tym samym pierwszeństwo w otrzymaniu dofinansowania. Z powodu braku środków finansowych w konkursie żaden z ocenionych wyżej projektów nie został skierowany do dofinansowania. Argumenty (zarzuty) Wnioskodawcy o nieuzasadnionej odmowie skierowania jego Projektu do dofinansowania, w szczególności dotyczące braku alokacji w konkursie, mogłyby mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyby zaistniał pozytywny wynik ponownej oceny Projektu skutkujący zajęciem na liście rankingowej miejsca gwarantującego otrzymanie dofinansowania.

Organ podkreślił też, że jako Instytucja Zarządzająca ma prawo, a nie obowiązek dokonywania realokacji środków działań lub poddziałań. Oznacza to, że wnioskodawca/beneficjent nie może oczekiwać "przesunięcia" środków na Konkurs, w którym to akurat on bierze udział. Organ jest odpowiedzialny za należyte zarządzanie środkami finansowymi wdrażanymi poprzez programy operacyjne. Podobnie wygląda kwestia związana z reprogramowaniem środków w ramach programu operacyjnego. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu Konkursu negocjacje prowadzone są do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie, poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie oceny merytorycznej i został skierowany do negocjacji

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie Strona reprezentowana przez pełnomocników wniosła o stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Informacji o nieuwzględnieniu Protestu zarzucono:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie przez członków KOP oceny wniosku w sposób dowolny, stawianie wymagań względem Wnioskodawcy, niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz wybiórczą, a nie całościową lekturę Wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że Projekt pozostaje oceniony bez zmian w ramach następujących kryteriów merytorycznych punktowych:

1. D1. Adekwatność doboru grupy docelowej do SZOOP "[...]" 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy:

pkt b) opis potrzeb uczestników Projektu w kontekście wsparcia, które ma być udzielane w ramach Projektu oraz

pkt d) opis sposobu rekrutacji uczestników Projektu, w tym kryteriów rekrutacji i kwestii zapewnienia dostępności dla osób z niepełnosprawnościami;

2. D2. Zgodność celu Projektu z SZOOP "[...]" 2014-2020 oraz adekwatność doboru i opisu wskaźników, źródeł oraz sposobu ich pomiaru:

pkt b) dobór i opis wskaźników realizacji celów;

3. D3. Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń Projektu:

pkt a) opis sytuacji, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu oraz

pkt c) opis działań, które zostaną podjęte, aby zapobiec wystąpieniu ryzyka i jakie będą mogły zostać podjęte, aby zminimalizować skutki wystąpienia ryzyka;

4. D4. Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach Projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań:

pkt a) szczegółowy opis i uzasadnienie potrzeby realizacji zadań oraz racjonalność harmonogramu realizacji Projektu;

5. D5. Adekwatność potencjału Wnioskodawcy i Partnerów (o ile dotyczy) oraz sposobu zarządzania Projektem:

pkt b) opis posiadanego potencjału kadrowego oraz sposobu jego wykorzystania w ramach Projektu;

pkt d) opis kadry zewnętrznej zaangażowanej do realizacji Projektu;

6. D7. Prawidłowość budżetu Projektu:

pkt a) racjonalność i efektywność wydatków Projektu (rozumiana jako relacja nakład/rezultat oraz rynkowość kosztów) oraz kwalifikowalność wydatków;

2) naruszenie art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelne i nieprzejrzyste rozpoznanie Protestu Skarżącego, w szczególności brak wszechstronnego odniesienia się do podniesionych zarzutów, brak samodzielnej oceny Projektu i braki w uzasadnieniu Protestu utrudniające, a nawet uniemożliwiające weryfikację jego prawidłowości;

3) naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, str. 1, dalej jako: "Karta Praw Podstawowych) w związku z art. 5 ust 4 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, str. 1, dalej jako: "TUE" ) w związku z art. 125 lit. a pkt 1 - 3 rozporządzenia nr 1303/2013 przez nierzetelną ocenę Projektu w zakresie ww. kryteriów;

4) naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. poz. 483 ze zm., dalej jako: "Konstytucja RP") przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonej Informacji na podstawie postanowień systemu realizacji, nie mających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie znajdujących zastosowania do oceny Projektu Wnioskodawcy mianowicie m.in. na podstawie: Regulaminu i dokumentacji stanowiącej załączniki do Regulaminu, (w tym Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie współfinansowanego z EFS w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na tata 2014-2020; dalej jako: "Instrukcja"), SZOOP Kadry dla gospodarki Regionu Operacyjnego "[...]" na lata 2014-2020 oraz kryteriów konkursowych merytorycznych, w sytuacji, gdy postanowienia tych dokumentów jako nie mające charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie mogą regulować praw i obowiązków Wnioskodawcy przy czym, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P1/11 odnoszącym się do przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz.U. z 2019 r. poz. 1295, dalej jako: "U.z.p.r.") system realizacji programów nie może ustanawiać, choćby pośrednio, praw i obowiązków wnioskodawców, w związku z tym, że składające się nań ww. dokumenty nie mają charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie ocena Projektu i Protestu, w zakresie, w jakim odwołuje się do tych dokumentów, została wydane bez podstawy prawnej,

5) naruszenie art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) i 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 58 ust. 1 pkt 1) oraz art. 64 i art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne uznanie, że Projekt Skarżącego nie może zostać rekomendowany do dofinansowania pomimo uzyskania kryteriów wyboru, co skutkowało odmową dofinansowania Projektu, podczas gdy:

- dofinansowanie Projektu jest możliwe, ponieważ nadal są dostępne środki w ramach alokacji na działanie,

- Organ nie wykazał w przejrzysty sposób, z jakich powodów wystąpiła sytuacja braku środków na dofinansowanie projektów w Konkursie oraz całkowicie zaniechał weryfikacji pozostawania środków w Konkursie na chwilę jego rozstrzygnięcia oraz na chwilę rozstrzygnięcia Protestu.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z 15 lutego 2021 r. Organ wskazał, że aktualna pula środków znajdujących się w Poddziałaniu 2.3.1 (stan na luty 2021 r.) nie wystarczy na dofinasowanie Projektu Wnioskodawcy, na co przedłożył stosowne dokumenty i wyjaśnienia.

Wyrokiem z 17 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Ol 862/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

Zdaniem Sądu Organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. Wymogi te zostały spełnione przez Instytucję Zarządzającą w rozstrzygnięciu z "[...]" Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął i podzielił pogląd Organu, że o braku dofinansowania Projektu przesądziła punktacja zdobyta przez Projekt oraz brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji z uwagi na wyczerpanie alokacji. Ponadto Sąd I instancji uznał, że treść merytoryczna oceny opinii eksperta nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie, natomiast "(...) kwestionowanie przez Stronę merytorycznych podstaw przyznania przez eksperta określonej liczby punktów za oceniane kryterium prowadzi w istocie do niedopuszczalnej próby przeniesienia na grunt postępowania sądowego kwestii merytorycznej oceny wniosku.".

W ocenie Sądu, dokonana przez ekspertów ocena merytoryczna kryteriów nie narusza zasady przejrzystości i rzetelności wyboru Projektu, a uzasadnienie skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była subiektywna, dowolna czy nieoparta na jasnych kryteriach merytorycznych. Zatem ocena wniosku przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawo.

Ponadto, Instytucja Zarządzająca w kontrolowanym postępowaniu, stosując się do wiążących ją wytycznych sformułowanych w wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. dokonała kolejnej oceny tych samych kryteriów merytorycznych skarżonych przez Wnioskodawcę. Fakt, że dokonana przez Organ weryfikacja nie przyniosła oczekiwanych przez Skarżącego rezultatów sam w sobie nie może przesądzać o zasadności skargi.

Od wskazanego powyżej wyroku wywiedziona została przez Stronę skarga kasacyjna, na skutek której NSA, wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 425/21 (dalej jako: "wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r."), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, przekazując sprawę WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 P.p.s.a.

Uwzględniając zapadłe w niniejszej sprawie wyroki NSA z 2 lipca 2020 r. i z 9 czerwca 2021 r., Sąd ma ponadto na uwadze, że zgodnie z art. 153 i art 190 P.p.s.a., przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA, zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne - co w dalszym rzędzie może wskazywać, jednak nie wprost, jaki powinien być kierunek rozstrzygnięcia, (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II FSK 3130/19).

Z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej wynika, że Sąd może uwzględnić skargę w wypadku stwierdzenia, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W postępowaniu sądowym badane jest, czy został zachowany tryb postępowania określony przepisami prawa i kryteriami wyboru projektów zawartymi w przepisach i stosownych regulaminach konkursowych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, sąd bada, czy miały one wpływ na wynik oceny.

Sądowoadministracyjna kontrola w sprawach dotyczących negatywnej oceny Projektu jest ograniczona i powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy odpowiada definicji kryteriów wynikających z regulaminu. Dotyczy zatem oceny Projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej. Kryteria wyboru projektów, muszą być przejrzyste, niedyskryminacyjne i zapewniać możliwość ich wyboru, wpisującą się w cele odpowiednich priorytetów programów operacyjnych.

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarte są wiążące Organ zasady wyboru projektów, nakazujące dokonywanie oceny w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów (ust. 5).

Opierając się na wskazanych wyżej kryteriach kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności odniesienia wymaga najdalej idący zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP i w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez wydanie Informacji na podstawie postanowień niemających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Na wstępie należy przywołać treść art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, z której wynika, że podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju wytycznych, regulaminów, programów, itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt 425/21 i z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1129/1013). W orzecznictwie przyjmuje się nawet, dokonując wykładni tego pojęcia, że obejmuje ono naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy beneficjentem a Instytucja Zarządzającą danym projektem (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 598/10 i z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 132/11; WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 727/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/). Wskazać również należy, że zgodnie z wydanym w sprawie wyrokiem NSA z 9 czerwca 2021 r., stanowiącym wyraz jednolitej i ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych (np.: wyroki NSA: z 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11, z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2232/11), programy operacyjne, w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania Projektu stanowi umowa o dofinansowanie Projektu zawarta przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą z beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania Projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie, zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji Projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez Organ kwot podlegających zwrotowi.

W odniesieniu do tego zarzutu Dokumenty konkursowe składające się na system realizacji danego programu operacyjnego, są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem o dofinansowanie. Zatem w sprawach, przedmiotem których jest ocena Projektu dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej – poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego – wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu wspomnianego już art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin konkursu, określający – w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej – kryteria wyboru Projektu (wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17). Wnioskodawca, przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie, zna zasady naboru i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. Postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji Projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (Komentarz do art. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016).

Jeżeli chodzi o zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Sąd nie podzielił argumentacji Skarżącego o dokonaniu oceny Projektu w sposób dowolny, stawianiu wymagań niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz wybiórczej, a nie całościowej lekturze wniosku, braku wszechstronnego odniesienia do zarzutów, braku samodzielnej oceny Projektu i braków w uzasadnieniu utrudniających weryfikację prawidłowości oceny. Szczegółowa argumentacja została przedstawiona w odniesieniu do dokonanej przez ekspertów oceny poszczególnych kryteriów merytorycznych punktowych. Sąd, odnosząc się indywidualnie do zarzutów skargi, dotyczącego każdego z ocenianych kryteriów, stwierdził, że ocena Instytucji Zarządzającej została przeprowadzona w ramach standardów ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi wprost, że Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Powołany art. 37 ustawy w ust. 1 stanowi też, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada ta nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy, formułując jednocześnie zakaz jakiegokolwiek ich faworyzowania lub dyskryminowania. Jeżeli zaś chodzi o zasadę przejrzystości reguł oceny projektów ma ona charakter instrumentalny w stosunku do ww. zasady równości, formułując wobec Instytucji Zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru Projektu. Rzetelność zaś związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, działając sumienne, solidne, staranne (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17). W odniesieniu zaś do zasady bezstronności, to ustanawia ona zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. wyroki NSA: z 22 marca 2017 r, sygn. akt II GSK 339/17; z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17). Obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu Konkursu, począwszy od momentu przygotowywania jego regulaminu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego, a zasady te mają charakter normatywny.

Odnosząc się szczegółowo do zakwestionowanych kryteriów merytorycznych punktowych:

1. kryterium merytoryczne punktowe D1. Adekwatność doboru grupy docelowej do SZOOP "[...]" 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy:

pkt b) opis potrzeb uczestników Projektu w kontekście wsparcia, które ma być udzielane w ramach Projektu oraz

pkt d) opis sposobu rekrutacji uczestników Projektu, w tym kryteriów rekrutacji i kwestii zapewnienia dostępności dla osób z niepełnosprawnościami.

a) do lit. b - uwagi eksperta I:

- "Wskazano ogólnie na potrzebę kształcenia na kursach komputerowych (w tym wskazano jedynie na kursy ECDL CAD), w zakresie języków obcych (nie wskazano jakich) oraz w zakresie zarządzania projektami (nie podano zakresu)" - (s. 6 Karty oceny),

- "Wnioskodawca nie wskazał, w jakim stopniu problem, który ma być rozwiązany w wyniku realizacji Projektu, dotyczyć będzie osób z niepełnosprawnościami i w jakim sposób realizacja Projektu przełoży się na poprawę ich sytuacji" - (s. 6 Karty oceny);

b) do lit. b – uwagi eksperta II:

- "Wnioskodawca nie opisał potrzeb dotyczących kursów językowych z języka niemieckiego i francuskiego. Brak również wskazania szczegółowych potrzeb dotyczących szkoleń z ECDL CAD (dlaczego moduł CAD) oraz zarządzania projektami (jaki zakres)" – (s. 5 Karty oceny).

Konfrontując przedmiotowe uwagi z treścią Wniosku o dofinansowanie trudno nie zgodzić się z Organem, że opis potrzeb w zakresie języka niemieckiego, francuskiego i zarządzania projektem jest zbyt ogólnikowy w stosunku do zadań zaplanowanych w projekcie. Brakuje doprecyzowania lub wskazania konkretnych danych z diagnozy, które korespondowałby z zakresem kursów opisanych w zadaniach;

c) do lit. d – uwagi eksperta I:

- "Nie wskazano osób odpowiedzialnych oraz dokumentów źródłowych weryfikujących spełnienie kryteriów" (s. 6 Karty oceny),

- "Dodatkowe punkty otrzymają również osoby w wieku 25 lat i więcej oraz zamieszkałe na obszarze wiejskim (...). Powyższe kryterium nie powinno być zastosowane, gdyż zgodnie z założeniami Konkursu wsparcie jest kierowane do osób dorosłych z grup defaworyzowanych, czyli wskazujących największą lukę kompetencyjną i posiadających największe potrzeby w dostępie do edukacji, z własnej inicjatywy zainteresowane uczeniem się, bez względu na miejsce ich zamieszkania." - (s. 6 i 7 Karty oceny). Uwaga zbieżna z ekspertem II. Przyjęte przez Skarżącego kryterium jest sprzeczne z Regulaminem konkursu (pkt 2 Informacje Ogólne, ppkt 2.1 Cel konkursu, który stanowi: "Wsparcie jest skierowane do osób dorosłych z grup defaworyzowanych, tj. wykazujących największą lukę kompetencyjną i posiadających największe potrzeby w dostępie do edukacji, z własnej inicjatywy zainteresowanych uczeniem się.",

- "W procedurze rekrutacyjnej nie wskazano w jaki sposób będą składane formularze rekrutacyjne (za pośrednictwem e-maila, poczty, osobiście), czy w przypadku złożenia niekompletnej dokumentacji przewidziano możliwość uzupełnienia dokumentów i w jakim terminie" – (s. 7 Karty oceny). Uwaga zbieżna z ekspertem II,

d) do lit. d – uwagi eksperta II:

- "Kryterium premiujące osoby z terenów wiejskich nie jest zgodne z ideą konkursu, tj. skierowaniem do osób, które z własnej inicjatywy chcą podnosić swoje kompetencje/kwalifikacje." (s. 5 Karty oceny),

- "Brak informacji, w jakich miejscach organizowane będą spotkania informacyjne. Brak informacji do jakiego momentu osoba z listy rezerwowej będzie mogła przystąpić do projektu." (s. 5 Karty oceny),

- "Brak informacji, co w sytuacji błędów formalnych w dokumentach aplikacyjnych. Czy będzie można je poprawić." (s. 5 Karty oceny),

- "Brak informacji jak weryfikowane będzie pierwszeństwo zgłoszenia w sytuacji rekrutacji elektronicznej i tradycyjnej." (s. 5 Karty oceny).

Odnosząc się do zarzutu zawartego w ostatnim Proteście o naruszeniu przedmiotowego kryterium Instytucja Zarządzając wskazała, że w zakresie opisu sposobu rekrutacji uczestników Projektu, w tym kwestię zapewnienia dostępności dla osób z niepełnosprawnościami Skarżący postąpił niezgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, która mówi, że: "Dodatkowo wnioskodawca musi wskazać na podstawie jakich dokumentów źródłowych będzie kwalifikował uczestników do Projektu, np. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności." Tymczasem, jak wynika z treści Wniosku (k. 105-106 akt administracyjnych, s. 9,10 Wniosku) taki zapis został spełniony jedynie, co do osób z niepełnosprawnościami. W jego treści nie wskazano dokumentów źródłowych przy opisie kryteriów punktowych. Wskazano natomiast przed opisem kryteriów ogólny zapis: "Osoby zgłaszające się wypełniają formularz rekrutacyjny (FR), na tej podstawie odbywa się określenie kwalifikowalności danej osoby (...) Specjalista ds. rekrutacji i organizacji kursów dokonuje weryfikacji kwalifikowalności osób, a następnie przydziela punkty zgodnie z opisem poniżej." (k. 105 akt administracyjnych, s. 9 Wniosku). Z Wniosku wynika ponadto, iż rekrutacja prowadzona będzie na terenie całego województwa "[...]" poprzez m.in. kontakty bezpośrednie (k. 105 akt administracyjnych, s. 9 Wniosku). Są to informacje zbyt ogólne ze względu na duży obszar województwa. Należy podkreślić, iż grupę docelową będą stanowić również osoby z terenów wiejskich mogących mieć problem z dostępnością do Projektu ze względów np. komunikacyjnych, transportowych. Nie sprecyzowano we Wniosku, co oznaczają "kontakty bezpośrednie" (np. w jaki sposób będą organizowane tego typu spotkania, w jakich miejscach, w jakiej formie, itp.). Wnioskodawca już na etapie tworzenia Wniosku o dofinansowanie powinien zaplanować szczegółowo proces rekrutacji, w tym działania informacyjno-promocyjne. Trudno więc nie zgodzić się z uwagami Instytucji Zarządzającej zawartymi w Informacji, skoro Projekt skierowany jest do osób defaworyzowanych, np. osób z niepełnosprawnościami. Winien więc być jasny, precyzyjny i przystępny w odbiorze.

Zgodzić się należy też z Organem, że Skarżący nie formułuje żadnego konkretnego zarzutu odnoszącego się do oceny dokonanej przez Instytucję Zarządzającą w zakresie spełniania przedmiotowego kryterium. W ocenie Sądu Organ nie naruszył zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a zarzuty formułowane w tym zakresie przez Skarżącego są niezasadne. Przyjęte stanowisko potwierdziła również analiza Kart oceny, z której wynika, że obaj eksperci mieli szereg uwag do spornego kryterium merytorycznego punktowego, opisując je szczegółowo w uzasadnieniu;

2. kryterium merytoryczne punktowe D2 Zgodność celu Projektu z SZOOP "[...]" 2014-2020 oraz adekwatność doboru i opisu wskaźników, źródeł oraz sposobu ich pomiaru:

lit. b) dobór i opis wskaźników realizacji celów:

a) uwagi eksperta I:

- "Wskaźnik produktu nr 9 Liczba osób, uczestniczących w kursach/szkoleniach z zakresu języków obcych – wartość docelowa 1152 osób. Wskazana liczba jest większa od całkowitej liczny osób, które zostaną objęte wsparciem 1000.". Analogiczna uwaga eksperta II (s. 7 Karty oceny).

Zgodnie z Wnioskiem o dofinansowanie wartość wskaźnika pn. "Liczba osób, uczestniczących w kursach\szkoleniach z zakresu języków obcych" wynosi 1 152 os. (k. 123 akt administracyjnych, s. 27 Wniosku), natomiast wartość pola pn. "Liczba osób objętych wsparciem 1000 os." (k. 106 akt administracyjnych, s. 10 Wniosku) wartość wskaźnika produktu pn. "Liczba osób z grup defaworyzowanych objętych wsparciem w programie - 1000 os." (k. 123 akt administracyjnych, s. 27 Wniosku). To pokazuje, że Wniosek jest niespójny, a w tego typu konkursach (gdzie podlegają one ocenie ekspertów i kwalifikowane są przez Instytucję Zarządzającą) wymagana jest nie tylko należyta, ale i zwiększona staranność przy jego sporządzaniu. Każdy bowiem błąd, nieścisłość, brak może powodować zmniejszenie punktacji i brak kwalifikacji do grupy objętej dofinansowaniem.

- "Wskaźnik produktu nr 10,11 – zgodnie z uwagą w pkt D1. d należy usunąć ww. wskaźnik.". Analogiczna uwaga eksperta II (s. 7 Karty oceny),

b) uwagi eksperta II:

- "Mając na uwadze specyfikację konkursu wskaźnik rezultatu liczba osób w wieku 18-24 lata, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu oraz liczba osób z terenów wiejskich uzyskujących kwalifikacje lub nabywających kompetencje w projekcie nie jest potrzebny." (s. 6 Karty oceny);

3. kryterium merytoryczne punktowe D3. Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń Projektu:

lit. a) opis sytuacji, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości

docelowej wskaźników rezultatu oraz

lit. c) opis działań, które zostaną podjęte, aby zapobiec wystąpieniu ryzyka i jakie będą mogły zostać podjęte, aby zminimalizować skutki wystąpienia ryzyka.

a) do lit. a – uwagi eksperta I:

- "Wśród wymienionych sytuacji, których wystąpienie może uniemożliwić lub utrudnić osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu zabrakło ryzyka związanego z: trudnościami w wyłonieniu wykonawców i wysoki stopień niezdawalności na egzaminach (dotyczy kwalifikacji)." (s. 8 Karty oceny),

b) do lit. a – uwagi eksperta II:

- "Opisano sytuacje, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości wskaźników rezultatu." (s. 7 Karty oceny).

Odnosząc się do zarzutu zawartego w tym zakresie w ostatnim Proteście Organ stwierdził, że Skarżący zidentyfikował ryzyko pn. "Zbyt niskie wyniki na egzaminie" (k. 116 akt administracyjnych, s. 20 Wniosku). Zapis ten, w jego ocenie jest nieprecyzyjny (oznacza to, iż uczestnicy mogą zdać egzamin, ale na niskim poziomie tj. uzyskując niską oceną). Bardziej adekwatnym ryzykiem w tym przypadku jest zaproponowana przez Eksperta I sytuacja ryzyka: "wysokiej niezdawalności egzaminów", gdyż tylko 50% uczestników wg. wnioskodawcy zda egzamin i uzyska kwalifikacje. Przedmiotowy zapis stoi w sprzeczności z Instrukcją, która w pkt 3.2 Ryzyko nieosiągnięcia założeń Projektu (s. 28 Instrukcji), wymaga od Skarżącego zidentyfikowania sytuacji, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu wskazanych w pkt 3.2 Wniosku (max. 4 ryzyka do danego wskaźnika). Jeżeli więc Skarżący zidentyfikował ryzyko pn. "Zbyt niskie wyniki na egzaminie" a celem Projektu jest: "(...) uzyskanie kwalifikacji przez min. 50% osób uczestniczących w Projekcie w zakresie j. obcych (angielski, niemiecki i francuski) i ICT lub nabycie kompetencji przez min. 50% uczestniczących w kursach z zakresu zarządzania projektami do 31.12.2022." (k. 107 akt administracyjnych, s. 11 Wniosku) to jakie to jest ryzyko, skoro Skarżący z góry założył uzyskanie kwalifikacji przez min. 50% osób uczestniczących w projekcie w zakresie języków obcych, czyli na niskim poziomie. W tym zakresie założeń Instrukcji strona nie spełniła. Odnosząc się zaś do drugiego z ryzyk (trudności w wyłonieniu wykonawców) Organ podniósł, że w Instrukcji, jako jeden z przykładów (s. 28 Instrukcji) podano właśnie to ryzyko. Trudno więc zgodzić się ze Skarżącym, że prawdopodobieństwo jego wystąpienia jest niskie i dotyczy wyłącznie kursów ICT i zarządzania projektami. Jak zauważyła ponadto Instytucja Zarządzająca część kadry merytorycznej będzie zewnętrzna np. "Trener ICT", "Trener z zakresu zarządzania projektem" (k. 130 akt administracyjnych, s. 334 Wniosku). Udział w tych kursach weźmie odpowiednio 300 osób (ICT) oraz 180 os. (zarządzanie Projektem) – (k. 140-147 akt administracyjnych, s. 44-51 Wniosku). Ze względu na wielkość grupy docelowej objętej wsparciem ryzyko związane z wyborem wykonawców potencjalnie może wystąpić w Projekcie,

c) do lit. c – uwagi eksperta I:

- "Wśród opisu działań, które zostaną podjęte w celu uniknięcia wystąpienia ryzyka zabrakło zintensyfikowanych działań informacyjno – promocyjnych." (s. 8 Karty oceny),

d) do lit. c – uwagi eksperta II:

- "Wnioskodawca planuje m.in. prowadzenie dodatkowego naboru lub zmiany zasad rekrutacji, jeżeli po I edycji albo w trakcie jej przebiegu, okaże się, że wskaźnik osiągany na zbyt niskim poziomie, możliwe wprowadzenie zmian w rekrutacji (np. przyjmowanie zgłoszeń głównie/wyłącznie od os. o wykszt. max. ponadgimnazjalnym), aby minimalizować problemy z zapewnieniem odpowiednich grup wiekowych i z wykształceniem na odpowiednim poziomie. Pojawia się wątpliwość, czy działanie takie nie będzie zbyt późno prowadzone i nie będzie prowadziło do sztucznego naboru osób, mając na uwadze osoby zapisane na listach rezerwowych. Takie problemy można przewidzieć już na etapie promocji i informacji o projekcie." (s. 7 Karty oceny).

Odnosząc się do zarzutu zawartego w tym zakresie w ostatnim Proteście Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że biorąc pod uwagę zapisy Instrukcji, w zakresie strategii reagowania na ryzyko (pkt 3.2, s. 29 Instrukcji) oraz harmonogram realizacji Projektu (k. 127-128 akt administracyjnych), gdzie działania informacyjno - promocyjne zaplanowano przed rozpoczęciem realizacji poszczególnych form wsparcia należy podkreślić, iż Skarżący nie zaplanował działań informacyjno - promocyjnych w trakcie trwania poszczególnych form wsparcia, tylko przed ich rozpoczęciem. W tym przypadku, zdaniem Organu bardziej zasadna jest strategia zapobiegania ryzyku, niż łagodzenia (minimalizowania). Trudno więc zgodzić się ze Skarżącym, że lektura Wniosku w tym zakresie nie została przeprowadzona przez Organ w sposób całościowy, co zdeterminowało również jego ocenę;

4. kryterium merytoryczne punktowe D4. Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach Projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań:

lit. a) szczegółowy opis i uzasadnienie potrzeby realizacji zadań oraz racjonalność harmonogramu realizacji Projektu;

a) do lit. a – uwagi eksperta I:

- "Zadanie 1 Zaplanowana liczba uczestników kursów językowych jest wyższa od ogólnej liczby osób objętych wsparciem w projekcie. Nie wskazano dokładnych terminów realizacji kursów, liczby edycji. Nie wskazano programu nauczania. Założony poziom liczebności na poszczególnych kursach językowych nie wynika z przeprowadzonej diagnozy. Nie opisano etapu związanego z egzaminami." Analogiczna uwaga eksperta II (s. 9 Karty oceny),

- "Zadanie 2 Dotyczy kursów ICT i zarządzania projektem. Zaleca się rozbicie na dwa oddzielne zadania: ICT i Zarządzania projektem. Kurs zarządzania projektami: Brak podstawowej informacji – tematyki kursu. Nie wskazano przez ile dni będzie organizowany ww. kurs, ile zaplanowano edycji, nie podano dokładnego terminu realizacji. Kursy ICT: Zaplanowano dwa rodzaje kursów: 100 h z 3 obszarów ramy DIGCOMP oraz kurs EDCL CAD. W opisie podano niespójne dane dotyczące kursu 100 h. Z opisu nie wynika czy kurs prowadzi do nabycia kompetencji, czy kwalifikacji. Czy kurs trwa 5 m-cy będzie efektywny i czy długość kursu nie zniechęci potencjalnych uczestników? W opisie zadania nie uwzględniono: osób zaangażowanych i odpowiedzialnych za jego realizację; najważniejszych informacji dotyczących sposobu ich organizacji, np. miejsca prowadzenia zajęć, planowanych harmonogramów szkolenia, zaangażowanej kadry, ramowego opisu programu nauczania, materiałów szkoleniowych, jakie zostaną przekazane uczestnikom; opisu procesu certyfikacji.". Częściowo analogiczne uwagi eksperta II (s. 9-10 Karty oceny),

b) do lit. a – uwagi eksperta II:

- "Przy opisie szkolenia z zarządzania projektami, Wnioskodawca odesłał jedynie do strony internetowej. Wskazano, iż kurs trwa 24 godziny, ale przez ile dni, w jakich godzinach." (s. 8 Karty oceny),

- "Treść wniosku należy uzupełnić o jednoznaczny zapis: Projekt jest realizowany zgodnie ze standardami dostępności." (s. 8 Karty oceny).

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego zawartych w tym zakresie w ostatnim Proteście Instytucja Zarządzająca w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu odniosła się do nich, uznając je w zdecydowanej większości za niezasadne. Trudno więc przychylić się do zarzutów wskazanych w skardze w odniesieniu do tego kryterium;

5. kryterium merytoryczne punktowe D5. Adekwatność potencjału Wnioskodawcy i Partnerów (o ile dotyczy) oraz sposobu zarządzania Projektem:

lit. b) opis posiadanego potencjału kadrowego oraz sposobu jego wykorzystania w ramach Projektu;

lit. d) opis kadry zewnętrznej zaangażowanej do realizacji Projektu;

a) do lit. b – uwagi eksperta I:

- "Wskazany wymiar czasu pracy jest niezgodny z Instrukcją wypełniania (...). Wymiar czasu pracy jest rozumiany "(...) jako liczba godzin i dni przypadających do przepracowania w danym okresie rozliczeniowym np. w miesiącu oraz okres tego zaangażowania w całym projekcie." (s. 11 Karty oceny).

b) do lit. b – uwagi eksperta II:

- "Opisano potencjał kadrowy oraz sposób wykorzystania jego w projekcie. Zakres obowiązków koordynatora nie jest precyzyjny. Wskazano jedynie na koordynację przebiegu projektu." (s. 10 Karty oceny).

Jak zauważył Organ odnosząc się do zarzutu wskazanego w tym zakresie w Proteście we Wniosku przy "Specjaliście ds. monitoringu i rozliczeń oraz Specjaliście ds. rekrutacji i organizacji kursów" (k. 133 akt administracyjnych, s. 37 Wniosku) nie wskazano okresu zaangażowania w projekcie (co stanowi wymóg Instrukcji...). Informację taką wskazano np. przy kierowniku Projektu "160h miesięcznie, okres zaangażowania - pełny okres trwania projektu". Wnioskodawca nie spełnił tego kryterium w całości, gdyż nie wskazał wszystkich wymaganych informacji w tej części Wniosku. Zgodnie z Instrukcją "Opisując kadrę zarządzającą Projektem (własną i zewnętrzną) należy w tabeli przedstawić osoby, które zostaną zaangażowane do realizacji Projektu, ich planowaną funkcję (stanowisko) w projekcie, posiadane kompetencje i doświadczenie, zakres obowiązków, wymiar czasu pracy (rozumiany jako liczba godzin i dni przypadających do przepracowania w danym okresie rozliczeniowym np. w miesiącu oraz okres tego zaangażowania w całym projekcie), formy zatrudnienia/ zaangażowania w projekcie oraz wybrać z listy rozwijanej czy dana osoba stanowi kadrę własną czy zewnętrzną." (pkt 4.5, s. 41 Instrukcji). Trzeba też pamiętać, że dokumentacja konkursowa nie jest podzielona na dokumenty główne i pomocnicze. Regulamin Konkursu i jego załączniki (w tym Instrukcja) stanowią całość dokumentacji konkursowej w ramach danego naboru a Skarżący zobowiązany jest je przestrzegać. Mając powyższe na uwadze trudno jest w ocenie Sądu uznać za zasadne zarzuty wskazane w skardze w tym zakresie. Są one przede wszystkim zbyt ogólnikowe i stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem przyjętym w Informacji przez Instytucję Zarządzającą,

c) do lit. d – uwagi eksperta I:

- "Wskazany wymiar czasu pracy jest niezgodny z Instrukcją wypełniania (...). Wymiar czasu pracy jest rozumiany "(...) jako liczba godzin i dni przypadających do przepracowania w danym okresie rozliczeniowym np. w miesiącu oraz okres tego zaangażowania w całym projekcie." (s. 11 Karty). Brak uwag eksperta II w tym zakresie.

Jak stwierdził Organ odnosząc się do zarzutu wskazanego w tym zakresie w Proteście, zgodnie z Instrukcją (s. 39): "W tabeli należy przedstawić tylko kadrę merytoryczną w podziale na własną (tj. posiadaną) i zewnętrzną, która zostanie zaangażowana w ramach Projektu przez wnioskodawcę i partnerów (jeśli dotyczy), tzn. wskazać osoby, które zostaną zaangażowane w ramach Projektu, (...) wymiar czasu pracy (rozumiany jako liczba godzin i dni przypadających do przepracowania w danym okresie rozliczeniowym np. w miesiącu oraz okres tego zaangażowania w całym projekcie)...". We Wniosku przy kadrze merytorycznej zewnętrznej nie wskazano okresu zaangażowania tych osób w projekcie (co stanowi wymóg ww. Instrukcji...). To pokazuje, że argumentacja skargi przyjęta przez stronę w tym zakresie jest bezzasadna. Ponadto ma charakter ogólnikowy, stanowiący jedynie polemikę z przyjętym przez Organ stanowiskiem w Informacji;

6. kryterium merytoryczne punktowe D7. Prawidłowość budżetu Projektu.

lit. a) Racjonalność i efektywność wydatków Projektu (rozumiana jako relacja nakład/rezultat oraz rynkowość kosztów) oraz kwalifikowalność wydatków:

a) do lit. a – uwagi eksperta I:

- "Poz. 1,2,3 w związku z uwagą dotyczącą liczby uczestników, brak możliwości zweryfikowania poprawności wydatków." (s. 12 Karty oceny),

- "Poz. 4-6 nie przedstawiono rozeznania cenowego, brak możliwości weryfikacji racjonalności wydatków." (s. 12 Karty oceny),

- "Poz. 12 koszt wynajmu Sali komputerowej do kursu z zarządzania jest niezasadny, nie podano rozeznania cenowego do zakupu podręczników - brak możliwości weryfikacji racjonalności wydatku." (s. 12 Karty oceny).

Analogiczne uwagi eksperta II (s. 11 Karty oceny),

Jak zauważył Organ, odnosząc się do zarzutu wskazanego w tym zakresie w Proteście, z uzasadnień stawek jednostkowych pod budżetem Projektu wynika, iż wsparciem w zakresie języków obcych zostanie objętych łącznie 1152 osób, natomiast z innych części Wniosku np. z pkt. 3.1, 3.2 wynika iż będzie to 1000 osób (np. pole "Liczba osób objętych wsparciem - 1000 os." - k. 106 akt administracyjnych, s. 10 Wniosku), "Liczba osób z grup defaworyzowanych objętych wsparciem w programie - 1000 os." – (k. 124 akt administracyjnych, s. 28 Wniosku).

Trudno jest więc zgodzić się ze Skarżącym, że Organ w tak zakreślonym stanie faktycznym i prawnym nie miał prawa do zakwestionowania spełniania przedmiotowych kryteriów a tym samym naruszył art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Przemawia za tym ilość uwag wniesionych przez obu ekspertów do ocenianego Wniosku Skarżącego. Co istotne, uwagi te dotyczą też bezpośrednio naruszenia zapisów Dokumentacji konkursowej obowiązującej każdego z potencjalnych beneficjentów dofinansowania. W treści Wniosku występują też wzajemne sprzeczności, np. dotyczące liczby uczestników objętych wsparciem (w jednym punkcie jest to liczba 1000 osób, w drugim zaś 1152). Trzeba również zauważyć, że liczne uwagi niezależnych ekspertów są ze sobą zbieżne, co tym bardziej uwiarygadnia, że wydana przez Organ Informacja uwzględniła zasady ujęte w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd zauważył również, że zarzuty stawiane w skardze stanowią w większości polemikę z przyjętym przez Instytucję Zarządzającą stanowiskiem w Informacji, a co za tym idzie również oceną ekspertów. A przy tego typu konkursach potencjalny beneficjent (jako profesjonalista ubiegający się o dofinansowanie) powinien tak przygotować Wniosek, aby był on przede wszystkim zgodny z Dokumentacją konkursową (co w tym przypadku nie miało miejsca), ale również w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyjaśniał i opisywał założenia wnioskowanego Projektu. W przeciwnym razie, z góry narażony jest on na uwagi ekspertów, czyli osób które z racji powierzonej w Projekcie funkcji posiadają poszerzoną wiedzę w ocenianym zakresie.

Niniejsza ocena dokonywana jest więc - i jak to miało miejsce także w przypadku Projektu Skarżącego - przez ekspertów, o których jest mowa w art. 68a ustawy wdrożeniowej, posiadających odpowiednią wiedzę i umiejętności specjalistyczne w tym obszarze. Samo tworzenie metodologii oceny, co zarzuca Skarżący (np. poprzez wymóg odnoszenia się do obniżonej punktacji za dane kryterium) prowadziłoby do niedopuszczalnej ingerencji w warsztat takich ekspertów, a także mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której z powodów regulaminowych ocena nie mogłaby być prowadzona z uwagi na nieprzewidzenie procedury dla nietypowych stanów faktycznych. Każda bowiem ocena merytoryczna Projektu jest opatrzona dozą subiektywizmu, o czym już wcześniej wspomniano wynikającą z doświadczeń ekspertów. Ich rolą jest zaś rzetelna i wyczerpująca ocena Wniosku, pod kątem spełniania kryteriów wyboru projektów, jednak w tej ocenie eksperci powinni również odnosić się do swoich własnych doświadczeń i ocenić czy przedsięwzięcie projektowe jest spójne, logiczne, realne do osiągnięcia, a co najważniejsze, że przełoży się na pomoc jego uczestnikom.

System oceny wniosków o dofinansowanie (zgodnie z Dokumentacją konkursową, w tym Regulaminem Konkursu, Instrukcją) polega na indywidualnym wypełnianiu Karty oceny (w tym przyznanie punktów) przez każdego eksperta. Ocena ma charakter subiektywny oraz niezależny i opiera się o kryteria wyboru projektów oraz inne zapisy dokumentacji konkursowej. Należy też pamiętać, że pomimo jej subiektywnego charakteru realizowana jest przez osobę, która ma wiedzę ekspercką w danej dziedzinie. Wbrew twierdzeniom Skarżącego eksperci nie mają również obowiązku wskazywania konkretnej liczby punktów, jaką zmniejszyli za każdą uwagę. Zarówno bowiem konstrukcja Karty oceny, stanowiącej załącznik do Regulaminu konkursu, jak i sam Regulamin takiego wymogu nie określają. Ponadto, ilość przyznanych punków wskazuje, czy ekspert przyznał pełną pulę, o której jest mowa w treści karty, czy obniżył punktację i o jaką wartość to nastąpiło.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2 i art. 46 ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt. 1 i art. 65 i art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Instytucji Zarządzającej odnoszące się do kwestii wyczerpania środków na dofinansowanie Projektu. Zostało ono poparte właściwą argumentacją i odniesieniem się do dokumentów źródłowych. Jak wskazano, Projekt otrzymał "[...]" pkt i znalazł się na "[...]" miejscu listy rankingowej. Przed Projektem na liście znalazło się 8 projektów, które uzyskały większą liczbę punktów, a tym samym uzyskały pierwszeństwo dofinansowania. W ramach konkursu zawartych zostało 19 umów, zgodnie z listą rankingową. Organ w toku postępowania przedstawił szczegółowo etapy rozdysponowania środków i zwiększenia kwoty alokacji na konkurs oraz na działanie.

W ocenie Sądu, Instytucja Zarządzająca wykonała w tym zakresie wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. NSA podniósł bowiem, że Organ powinien wykazać, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybór Projektu do dofinansowania. Stwierdził on wprost, że "wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego". Zdaniem Sądu wymogi te zostały spełnione przez Instytucję Zarządzającą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przyjęte stanowisko w tym zakresie potwierdza również szereg pism procesowych Organu:

- z 20 stycznia 2021 r., gdzie dla Osi priorytetowej 2 - Kadry dla gospodarki, działania 2.3, poddziałania 2.3.1 limit środków możliwych do zakontraktowania (na styczeń 2021 r.) wynosił – 1.481.755,06 zł (fundusze strukturalne) i 687.554,41 zł (współfinansowanie krajowe) - (k. 362, T II);

- z 15 lutego 2021 r., gdzie dla Osi priorytetowej 2 - Kadry dla gospodarki, działania 2.3, poddziałania 2.3.1 limit środków możliwych do zakontraktowania (na luty 2021 r.) wynosił - 1.437.796,92 zł (fundusze strukturalne) i 687.554,41 zł (współfinansowanie krajowe) - (k. 442, T III);

- z 31 maja 2021 r., gdzie dla Osi priorytetowej 2 - Kadry dla gospodarki, działania 2.3, poddziałania 2.3.1 limit środków możliwych do zakontraktowania (na maj 2021 r.) wynosił – 1.475.368,29 zł (fundusze strukturalne) i 687.554,41 zł (współfinansowanie krajowe) - (k. 617, T IV);

- z 7 czerwca 2021 r., gdzie dla Osi priorytetowej 2 - Kadry dla gospodarki, działania 2.3, poddziałania 2.3.1 limit środków możliwych do zakontraktowania (na czerwiec 2021 r.) wynosił – 1.227.330,33 zł (fundusze strukturalne) i 687.554,41 zł (współfinansowanie krajowe) - (k. 623, T IV);

- z 20 września 2021 r., gdzie dla Osi priorytetowej 2 - Kadry dla gospodarki, działania 2.3, poddziałania 2.3.1 limit środków możliwych do zakontraktowania (na wrzesień 2021 r.) wynosił – 1.488.823,33 zł (fundusze strukturalne) i 688.338,74 zł (współfinansowanie krajowe) - (k. 668, T IV).

Zatem Instytucja Zarządzająca w sposób pełny i przejrzysty, popierając przyjęte stanowisko stosownymi dokumentami wykazała, że również na dzień orzekania przez tut. Sąd limit dostępnych środków finansowych nie pozwalał sfinansować Projektu Skarżącego, gdyż kwota środków możliwych do zakontraktowania w ramach poddziałania 2.3.1 na wrzesień 2021 r. wynosi: 1.488.823,33 zł (fundusze strukturalne) oraz 688.338,74 zł (współfinansowanie krajowe). Trzeba również zauważyć, że kwoty te na przestrzeni 9 miesięcy (styczeń - wrzesień 2021 r.) mają zbliżoną wartość. Za każdym razem Organ także szczegółowo wyjaśniał, że maksymalna kwota, którą w danym miesiącu dysponuje i tak by nie wystarczyła na dofinansowanie Projektu Skarżącego, we wnioskowanej przez niego wysokości ("[...]"). Stwierdził również, że przy maksymalnym procentowym poziomie dofinasowania całkowitego, który wynosi zgodnie z wersją 20 SZOOP – 85% wydatków kwalifikowanych dla Projektu a z wersją 21 - 90%, gdzie wysokość dofinansowania wynosi "[...]" zł, kwota pozostająca w dyspozycji Organu jest nadal niewystarczająca. Nie wolno przy tym zapominać, że przed Skarżącym znalazło się jeszcze 8 projektów, które zostały ocenione wyżej.

Realizując więc wiążące wytyczne NSA, ujęte w wyroku z 2 lipca 2020 r., Organ wyjaśnił istnienie braku alokacji nie tylko w konkursie, ale również w poddziałaniu oraz w działaniu, w tym poprzez przedstawienie wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania. Potwierdził w sposób jasny i niebudzący wątpliwości zaistnienie sytuacji odpowiadającej przesłance "wyczerpania środków".

Definiując pojęcie wyczerpania środków, należy mieć na uwadze, że o faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w rozumieniu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej można mówić, co najmniej w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania to, zgodnie z art. 52 ust. 1 tej ustawy - umowa lub decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania (wyroki NSA: z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 299/20; z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1866/18). Pojęcia wyczerpania środków nie można natomiast rozumieć jako rzeczywistego wyczerpania puli środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, czyli wydatkowania ich poprzez faktyczne wypłacenie uprawnionym podmiotom. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty czyniłoby przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przepisem martwym, nieznajdującym w praktyce zastosowania, ponieważ trudno przyjąć, by po upływie kilku lat od daty zakończenia procedury oceny projektów, bądź podpisania umów o dofinansowanie, nie zostały jeszcze rozpoznane protesty wniesione przez uczestników konkursu od negatywnych ocen projektów (wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18).

W zaskarżonej Protestem ocenie Projektu szczegółowo została też przedstawiona historia rozdysponowania całości środków przeznaczonych na Konkurs. Wnioskodawcy przedłożono listę zawartych umów o dofinansowanie wraz ze wskazaniem poszczególnych kwot dofinansowania, których suma odpowiada całości alokacji w Konkursie. Ponadto, zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu negocjacje prowadzone są do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie (co miało miejsce w tym przypadku), poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie oceny merytorycznej i został skierowany do negocjacji

Sąd nie przychylił się również do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego braku zwiększenia alokacji na konkurs. Trzeba bowiem mieć świadomość tego, że alokacja środków na poszczególne działania jest nierozerwalnie związana z ograniczoną ich ilością. Z uwagi na to, że lista przeznaczonych do dofinansowania projektów jest tworzona przed uruchomieniem procedury odwoławczej, może się zdarzyć tak, że nie zostanie na niej uwzględniony Projekt, który dopiero w ramach weryfikacji w wyniku złożonego Protestu uzyska odpowiednią liczbę punktów, gwarantującą umieszczenie na liście pierwotnej. Wybór do dofinansowania zawsze jest jednak ograniczony (limitowany) kwotą dostępnych środków, także na etapie postępowania odwoławczego. Zwraca uwagę również treść art. 65 ustawy wdrożeniowej, że ten etap konkursu nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co jest uzasadnione choćby terminami, którymi jest obwarowane wykorzystanie środków przeznaczonych dla danego typu dofinasowania. Ustawodawca wprost więc dopuszcza sytuację, w której obiektywnie gorszy projekt otrzyma dofinansowanie, kosztem, co okaże się dopiero po rozstrzygnięciu wszystkich protestów - projektu ostatecznie wyżej ocenionego, czyli lepszego. Podkreślić jednak należy, że taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż Projekt Skarżącego został wyprzedzony na liście rankingowej przez 8 innych projektów, które również nie otrzymały dofinansowania. Ważne jest również to, że rozpoczęcie podpisywania umów przed zakończeniem procedury odwoławczej jest podyktowane koniecznością sprawnego i efektywnego wydatkowania środków unijnych, a także potrzebą zniwelowania zagrożeń realizacji projektów, ze względu na zmianę stanu prawnego, czy okoliczności faktycznych. W doktrynie wyrażany jest wręcz pogląd, że art. 65 ustawy wdrożeniowej podkreśla przyjęty w założeniach ustawy prymat zasad efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych nad legalnością stosowania prawa w postępowaniu konkursowym. Wynika z niego bowiem obowiązek niezwłocznego zawierania umów o dofinansowanie (lub wydawania decyzji o dofinansowaniu), projektów które zostały zakwalifikowane do dofinansowania, bez względu na wynik kontroli odwoławczej lub sądowej. Sama zaś hipotetyczna możliwość zwiększenia środków w działaniu, na którą wskazał Skarżący, czy to na skutek rozwiązania umów o dofinansowanie, czy na relokację środków w ramach dyskrecjonalnej władzy Organu, nie ma znaczenia w sytuacji stwierdzenia na dzień orzekania w sprawie przesłanki wyczerpania środków.

Nie można również zapominać o treści art. 46 ustawy wdrożeniowej, który wyraźnie stwierdza, że właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu. Działanie takie podejmowane jest zatem w ramach wskazanej już wcześniej dyskrecjonalnej władzy Organu. Działania podejmowane w ramach uznania administracyjnego nie podlegają zaś merytorycznej ocenie sądu administracyjnego. Sąd bada bowiem legalność działań organów. Jeśli zaś Organ działa w granicach tego uznania i granic tych nie narusza, działając np. w sposób dowolny, to Sąd nie może ingerować w przyznaną Organowi na mocy ustawy swobodę działania.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych w zw. z art.5 ust. 4 TUE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A pkt I – III rozporządzenia nr 1303/20133. Zdaniem Sądu, prawo do dobrej administracji nie doznało uszczerbku w niniejszej sprawie, w której Instytucja Zarządzająca dokonała oceny Projektu zgodnie z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i uzasadniła zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób jasny i pełny. Fakt, że Skarżący nie zgadza się z nim nie przesądza jeszcze, że dokonana przez Organ ocena Projektu naruszyła wskazane w skardze przepisy prawa unijnego.

Dodatkowo wskazać należy, że przy dokonywaniu kontroli działania Organu dokonującego oceny Projektu Sąd jedynie kontroluje tę ocenę w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności (wyrok WSA w Opolu z 8 marca 2018r., sygn. akt II SA/Op 54/2018), co również podniósł NSA w wyroku kasacyjnym. Sąd bada więc, czy ocena ta jest spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się zaś w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11. Sąd administracyjny nie został wyposażony w kompetencje, aby ocenić i podważyć wiedzę fachową ekspertów dokonujących merytorycznej oceny Projektu. Nie ma bowiem wiedzy specjalistycznej, przy czym w postępowaniu przed sądem administracyjnym wyłączono możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Tym samym sąd administracyjny nie ma kompetencji ani też odpowiednich narzędzi procesowych, aby dokonać merytorycznej oceny Projektu, co byłoby równoznaczne z niedozwolonym na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z nielicznymi wyjątkami), zastępowaniem Organu w orzekaniu. Kluczowy więc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy uznać należy za uzasadniony (co w tej sprawie nie miało miejsca) w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018r., sygn. akt III SA/ Łd 1072).

Podkreślenia wymaga również to, że tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Zatem polemiki Wnioskodawcy z oceną ekspertów nie można rozpatrywać w kontekście naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny, a o którym mowa w art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Oczywiście powyższe nie oznacza (jak już wcześniej wskazano), że Sąd nie dokonuje recenzji oceny ekspertów. Dokonuje ją, ale tylko w kontekście, np. pominięcia w ocenie określonych treści, czy też dokonywania oceny przez ekspertów w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium, co w tym przypadku w ocenie Sądu miejsca nie miało. Merytoryczna weryfikacja Wniosku odbywa się według kryteriów wartościujących i ma ona charakter swobodnej oceny, ale nie może przybierać oceny dowolnej, gdyż kryteria oceny zostały wskazane w dokumentacji konkursowej.

Przeprowadzona w tak rozumianych ramach kontrola zaskarżonego aktu nie wykazała w ocenie Sądu naruszeń ani uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik oceny w rozumieniu art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Trzeba też zauważyć, że to Skarżący sporządza Wniosek o dofinansowanie i to on zawiera w nim określone treści i skoro Wniosek tych treści nie zawiera, albo zawiera niespójności to zawsze będzie miało to wpływ na wynik jego oceny. Ponadto, to przecież na Stronie (mającej świadomość, że nie jest jedynym potencjalnym beneficjentem ubiegającym się o dofinansowanie) ciąży obowiązek jego sporządzenia w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają Wnioskodawcę. Nie ma też podstaw prawnych do żądania od Instytucji Zarządzającej, aby interpretowała wątpliwości na korzyść Wnioskodawcy. To Skarżący musi zadbać o to, aby przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc publiczną, że jego Projekt gwarantuje realizację celów danego działania i jest lepszy od innych projektów.

Reasumując, przeprowadzona kontrola sądowa rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej, co do kryterium zgodności z prawem nie daje podstaw do podzielenia zarzutów Skarżącego co do naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.