Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 40/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K.B. i K.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących K.B. i K.B. (solidarnie) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na skutek zawiadomienia przez K.B. Wójta Gminy Ł. (dalej: "Wójt") o zniszczeniu drzew na działce nr [...] położonej w obrębie S., przedstawiciele Urzędu Gminy Ł. przeprowadzili w dniu [...] kwietnia 2021 r. oględziny ww. działki, stwierdzając uszkodzenie lub zniszczenie kilkudziesięciu drzew. Ustalono, że drzewa zostały nachylone w głąb ww. działki, zaś wedle oświadczenia uczestniczących w oględzinach K. i K. B. (współwłaścicieli działki nr [...]), dokonał tego właściciel sąsiedniej działki nr [...] – E.M., którego w dniu[...] maja 2021 r. przesłuchano w charakterze świadka. Zeznał on, że w sierpniu 2020 r. nachylił korony drzew rosnących w pobliżu granicy, za pomocą traktora rolniczego z turem, bowiem przeszkadzały mu one w uprawie roli. Po zakończeniu żniw dokonał on orki równo z granicą działek, co z kolei mogło spowodować podoranie korzeni drzew. Wskazał też, że użytkując swój grunt w poprzednich latach, musiał odsuwać się od granicy, ponieważ gałęzie przeszkadzały w pracy traktorem rolniczym. Wskazał, że nie wiedział kto jest właścicielem sąsiedniej działki porośniętej drzewostanem oraz, że zarówno przed wykonaniem ww. czynności, jak i po, stan drzew był dobry.

Zawiadomieniem z dnia[...] maja 2021 r. Wójt powiadomił strony o wszczęciu postępowania dotyczącego zniszczenia drzew na działce nr [...] w S. w gminie Ł.

W dniu[...] maja 2021 r. do Wójta wpłynęło pismo K.B., w którym zakwestionował on zeznania E.M., m.in. co do zakresu dokonanych przez niego czynności na gruncie, a także jego wiedzy o tym kto jest właścicielem działki porośniętej drzewami. W treści pisma z dnia [...] czerwca 2021 r. K.B. poinformował zaś, że E.M. skierował do niego wezwanie do wycięcia drzew, które pochylają się w stronę działki nr [...] i zakłócają mu jej zagospodarowanie jako pole orne oraz, że drzewa, które zostały przez niego uszkodzone, zostały wyciągnięte na działkę nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wójt umorzył postepowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew z gatunku brzoza, znajdujących się na działce nr [...] w obrębie S., stanowiącej własność K. i K. B. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 105 § 1 k.p.a., zaś w jej uzasadnieniu stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonych oględzin istotnie stwierdzono pochylenie drzew rosnących na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], w głąb działki nr [...]. Organ stwierdził, że siedem spośród tych drzew stanowiło tzw. wywroty, zaś ze względu na

wymiary ich pni na wysokości 130 cm, pięć z nich podlegałoby zezwoleniu na wycinkę, zaś w przypadku jego braku – karze pieniężnej. Organ ustalił, że drzewa rosnące przy granicy ww. działek zostały mechanicznie ponapychane przez E.M., który zaprzeczył jakoby spowodował swoimi działaniami wywrot siedmiu z nich. Organ stwierdził, że ze względu na upływ 8 miesięcy, trudno jednoznacznie stwierdzić, że między działaniami E.M. a wywrotem drzew istnieje związek przyczynowy. Organ uznał, że w sprawie występuje tzw. spór sąsiedzki, związany z koniecznością uprzątnięcia pozostałości po wywróconych drzewach, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest sąd cywilny. Powołując się ponadto na art. 83f ust. 1 pkt 14 lit. b. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2021, poz. 1098; dalej: "u.o.p."), organ stwierdził, że art. 83 ust. 1 u.o.p. (regulujący obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów) nie znajduje zastosowania do drzew lub krzewów stanowiących złomy lub wywroty. Organ stwierdził, że uprzątnięcie pozostałości drzew powinno nastąpić przez właściciela działki, na której one się znajdują, co pozwoli na zakończenie zaistniałego sporu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: "SKO") uchyliło ww. decyzję Wójta, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z powodu dostrzeżonych uchybień procesowych, polegających w szczególności na braku zawiadomienia E.M. o oględzinach przeprowadzonych dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz na braku zawiadomienia właścicieli działki nr [...] o jego przesłuchaniu w charakterze świadka. SKO wskazało ponadto na niewyczerpujący materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (w tym na brak opinii biegłego dendrologa), który co więcej został nieprawidłowo oceniony, w kontekście zasadności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na niewłaściwie powołany w uzasadnieniu uchylanej decyzji art. 83f ust. 1 pkt 14 lit. b. u.o.p. – nie mający zastosowania w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za zniszczenie i uszkodzenie drzew, w której zastosowanie znajduje art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 87a ust. 1 u.o.p. W konsekwencji SKO uznało, że brak jest podstaw do twierdzenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W dniu [...] września 2021 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...] z udziałem biegłego D.G. (Nadleśniczy Nadleśnictwa Ł.) oraz przy uczestnictwie stron postępowania. Sporządzono protokół oględzin, w którym wskazano, że w ich trakcie biegły dokonał pomiaru pni uszkodzonych drzew na wysokości 5 cm i 130 cm od gruntu.

W dniu[...] października 2021 r. do organu wpłynęła ekspertyza zniszczonych drzew na działce nr [...] położonej na terenie wsi S. w gminie Ł., sporządzona przez D.G. W ekspertyzie jej autor zawarł opis stanu na gruncie, uszkodzeń drzew oraz wyniki ich pomiaru, a także wskazał na przyczynę uszkodzeń. Do ekspertyzy załączył: wydruk z mapy geodezyjnej (Geoportal), 8 zdjęć, wykaz uszkodzonych drzew oraz zestawienie drzew nie rokujących przeżycia wraz z obmiarem ich pni na wysokości 5 cm i 130 cm nad gruntem.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. [...] Wójt naliczył E.M. karę pieniężną za zniszczenie 16 sztuk drzew na działce nr [...], wymienionych w załączniku do decyzji, w wysokości 20.250 zł (pkt 1), którą nakazał uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt. 2). W podstawie prawnej decyzji powołano art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. a. i c. u.o.p. W jej uzasadnieniu Wójt opisał przebieg postępowania oraz stwierdził, że sporządzona przez biegłego opinia wykazała, że doszło do uszkodzenia siedemnastu drzew, w tym piętnastu brzóz, jednej sosny i jednej osiki, które nie rokują przeżycia. Drzewa te zostały wyszczególnione w załączniku nr 11 do opinii, w którym wskazano na obwód pni tych drzew zmierzony na wysokości 5 cm i 130 cm od powierzchni gruntu. Organ ustalił, że nieodwracalnego zniszczenia ww. drzew dokonał E.M., który przyznał w toku postępowania, że ponapychał drzewa w kierunki działki nr [...]. W ocenie organu załączona do opinii dokumentacja zdjęciowa odzwierciedla skutki tego działania, które doprowadziło do wywrotu drzew, bądź ich nachylenia, powodującego istotne uszkodzenie systemu korzeniowego oraz w konsekwencji ich obumarcia. W tym stanie rzeczy, zostały spełnione przesłanki do nałożenia na E.M., administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie siedemnastu drzew, na zasadzie art. 89 ust. 1 u.o.p.

Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3 lit a. i c. u.o.p., nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia na usunięcie topoli, której obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza 80 cm, zaś w przypadku innych gatunków drzew - 50 cm. Wymienione więc w załączniku nr 11 opinii szesnaście drzew (brzozy i sosna), których obwód na wysokości 5 cm przekracza 50 cm, podlegają obowiązkowi uzyskania zezwolenia, zaś osika, będąca gatunkiem pochodnym topoli i posiadająca na wysokości 5 cm obwód pnia wynoszący 64 cm, nie podlega zezwoleniu. Organ ustalił ponadto, że grunt w obrębie działki nr [...] jest gruntem rolnym porośniętym tzw. samosiejką, w związku z czym, z mocy art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. usunięcie z niego drzew w celu jego przywrócenia do użytkowania rolniczego, jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłat na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Wobec tego, wysokość administracyjnej kary pieniężnej jest ustalana w wysokości takiej opłaty, którą należało by ponieść, gdyby takiego zwolnienia od opłaty nie było, o czym stanowi art. 89 ust. 1 u.o.p. Wójt wskazał, że stawki opłat za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm od powierzchni gruntu, dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U.2017, poz. 1330; dalej: "rozporządzenie MŚ"), wedle którego stawka za 1 cm obwodu dla szesnastu drzew wyszczególnionych w załączniku nr 11 do opinii biegłego, tj. sosny i piętnastu brzóz (z wyłączeniem osiki) wynosi 25 zł. W związku z powyższym naliczono E.M. karę pieniężną za zniszczenie ww. drzew, zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: "SKO"), działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzja Wójta została wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wskazując, że w sprawie bezsporne jest, że w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. K.B. jako sprawcę zniszczenia drzew wskazał E.M., który za pomocą sprzętu rolniczego nie chcąc uszkodzić drzew rosnących na tej działce dokonał w 2020 r. "napchnięcia" drzew rosnących na działce nr [...] przy granicy z jego działką, w kierunku działki nr [...] – co wynika z materiału dowodowego sprawy oraz z uzasadnienia postanowienia asesora Prokuratury Rejonowej w Ł. z dnia [...] października 2020 r. (sygn. akt [...]). Powołując się na art. 88 ust. 2 u.o.p. SKO wskazało, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, możliwe jest tylko w sytuacji, gdy doszło do zniszczenia drzew, spowodowanego działaniem sprawcy. Tymczasem Wójt nie wyjaśnił, w sposób niebudzący wątpliwości, że doszło do zniszczenia drzew na działce nr [...] oraz, że zniszczenie to pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z ww. działaniem E.M.

SKO wskazało, że co prawda Wójt dopuścił dowód z ekspertyzy dotyczącej zniszczonych drzew na działce nr [...], sporządzonej przez D.G. (będącego inżynierem leśnictwa z 32-letnim doświadczeniem zawodowym w pracy w Nadleśnictwie Ł., bezpośrednio związanym z prowadzeniem gospodarki leśnej, w której znajomość biologii drzew jest nieodzownym elementem), jednakże nie dokonał oceny przydatności tego dowodu w rozpatrywanej sprawie. SKO stwierdziło, że ekspertyza ta jest lakoniczna i nie daje podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że ww. czynności podjęte przez E.M. w sierpniu 2020 r., spowodowały zniszczenie drzew. W dalszej części uzasadnienia SKO zacytowało fragmenty ekspertyzy dotyczące stanu na gruncie, uszkodzenia drzew oraz przyczyny uszkodzeń. SKO wskazało, że do ekspertyzy załączono osiem zdjęć mających zobrazować zakres uszkodzeń drzew (załączniki nr 2-9), jednakże jedynie załącznik nr 3 i nr 4, niewątpliwie obrazują stan drzew rosnących na granicy obu ww. działek. Wedle SKO wartość dowodowa pozostałych zdjęć jest wątpliwa – mogą one obrazować stan drzew na działce nr [...], ale niekoniecznie spowodowany działaniem E.M. W ocenie SKO załączniki nr 8, 2, 7 i 9. nie obrazują stanu drzew rosnących przy granicy z działką nr [...]. Ponadto załączone do akt sprawy zdjęcia oraz nie potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie zdjęć, nie zostały indywidualnie opisane, czyli przyporządkowane do danego uszkodzonego drzewa, na co Kolegium wskazywało już w uzasadnieniu poprzedniej decyzji z dnia 29 lipca 2021 r.

Mając na uwadze powyższe SKO uznało, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ I instancji nie zebrał w sprawie materiału dowodowego, wystarczającego do wydania decyzji wymierzającej E.M. administracyjną karę pieniężną za zniszczenie szesnastu drzew, który wykazałby w sposób bezsporny, że jego działanie, tj. "napchnięcie" drzew na działkę nr [...], spowodowało ich zniszczenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO końcowo stwierdziło, że nie doszło do naruszenia art. 150 k.c., gdyż nie ma on zastosowania w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., zaś postanowienie asesora Prokuratury Rejonowej w Ł. z dnia [...] października 2020 r., sygn. akt [...] o umorzeniu dochodzenia w sprawie uszkodzenia przez E.M. drzew na działce nr [...], pozostaje bez wpływu na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, o ile Wójt wykaże, że działanie E.M. polegające na "napchnięciu" drzew na działkę nr [...], spowodowało zniszczenie tych drzew.

Sprzeciw od ww. decyzji wnieśli do sądu administracyjnego K. i K. B., wnosząc o uchylenie decyzji SKO, która w ich ocenie jest nieprawidłowa, bowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Wskazali, że Wójt zebrał obszerny materiał dowodowy, w tym dopuścił dowód z opinii biegłego oraz z dokumentacji postępowania karnego. W konsekwencji wydając decyzję Wójt wziął pod uwagę wszystkie dowody i okoliczności ustalone w ramach postępowania dowodowego, czyniąc zadość poprzedniej decyzji SKO. W szczególności skarżący sprzeciwem zakwestionowali, aby Wójt naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tym bardziej, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i karnego, E.M. wielokrotnie podnosił, że "ponapychał" drzewa rosnące na ich gruncie w jego głąb. W ocenie skarżących, zebrany materiał dowodowy, zasady logiki oraz doświadczenie życiowe nie pozawalają przyjąć, że między ww. działaniem E.M. a obumarciem siedemnastu drzew, nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Skarżący podnieśli, że SKO powołało się na ekspertyzę, której przydatność dowodową zakwestionowało. Podkreślili, że z ustaleń Policji, a także z oględzin z dnia[...] kwietnia 2021 r. wynika, że na skutek ww. działania E.M., zniszczeniu uległo aż 80 drzew. Wskazali również, że organ administracyjny nie orzeka o winie E.M. w rozumieniu karnistycznym.

W piśmie z dnia 14 stycznia 2022 r. SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jest ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ocenę ziszczenia się w sprawie przesłanek uzasadniających wyjątkowe odstąpienie przez organ odwoławczy, od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy dokonuje po raz drugi rozstrzygnięcia tej samej sprawy w całości, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W konsekwencji obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Przepis ten reguluje uzupełniające postępowanie dowodowe, stanowiąc w § 1, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy, uwzględniającej możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. Jeśli organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 517/17, CBOSA). W powołanym wyroku NSA wskazał, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., wyznaczającym granice postępowania przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tak zawężony zakres kontroli sądowej wynika wprost z art. 64e p.p.s.a. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych treścią art. 138 § 2 k.p.a., tj., czy wykazał w sposób przekonywujący istnienie obu opisanych tam przesłanek, w szczególności zaś, czy zasadnie uznał, że na etapie rozpoznania sprawy w I instancji nie poczyniono ustaleń, wyczerpujących i wymaganych z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego korzystającego z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., jest w tym względzie ustalenie, jakie konkretne niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie oraz z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji – co z kolei implikuje konieczność wyjaśnienia, dlaczego dostrzeżonych na etapie odwoławczym braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a.

Jakkolwiek dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, to dokonanie oceny w tym względzie, wymaga od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. Inaczej nie byłoby możliwe ustalenie przez sąd, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. W efekcie rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej musi nastąpić przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie - określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21, CBOSA). Zasadniczo rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21, CBOSA).

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu jest decyzja SKO, uchylająca w całości decyzję Wójta o wymierzeniu E.M. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.250 zł za zniszczenie szesnastu drzew na działce nr [...] w S. oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Materialnoprawną podstawę decyzji Wójta stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.), w szczególności art. 88 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowiący, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa. Kara ta nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. (tj. urządzeń przesyłowych), albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości, o czym stanowi art. 88 ust. 2 u.o.p. Przepis ten umożliwia więc pociągnięcie do odpowiedzialności za zniszczenie drzewa osoby trzeciej (tj. nie będącej posiadaczem nieruchomości ani właścicielem urządzeń przesyłowych), która działała bez zgody posiadacza nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może, na zasadzie art. 88 ust. 2 u.o.p., ponosić odpowiedzialność za ww. delikt administracyjny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 sierpnia 2016 r., II SA/Gl 186/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że aby obarczyć podmiot trzeci odpowiedzialnością za zniszczenie drzew, należy wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między działaniem tego podmiotu, a zniszczeniem drzew (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1043/18, CBOSA). Ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego, nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za zniszczenie drzew, aniżeli bezprawność działania, co oznacza, że odpowiedzialność za przedmiotowy delikt administracyjny nie jest oparta na zasadzie winy, lecz jest odpowiedzialnością obiektywną. W konsekwencji więc, kwestia skazania, uniewinnienia, czy też umorzenia postępowania karnego, prowadzonego przeciwko osobie wskazywanej w toku postępowania administracyjnego jako sprawca deliktu, nie przesądza o jej administracyjnej odpowiedzialności za ów delikt. Odrębną przy tym kwestią jest możliwość przeprowadzenia przez organ administracji publicznej, dowodu z dokumentów urzędowych pozyskanych z akt sprawy karnej, takich jak: protokoły oględzin, przesłuchania świadków, czy podejrzanego, a także rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Wedle art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty – także urzędowe, tj. sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.).

Przenosząc ww. uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że SKO kwestionuje zarówno ustalenia Wójta odnoszące się do kwestii zniszczenia szesnastu drzew na działce skarżących sprzeciwem, jak i te dotyczące związku przyczynowo-skutkowego, zachodzącego między zniszczeniem tych drzew, a działaniem E.M., polegającym na mechanicznym "napchnięciu" tych drzew przy użyciu traktora rolniczego z turem, mającym miejsce w sierpniu 2020 r. Tym samym SKO kwestionuje, co do zasady, możliwość obciążenia E.M. odpowiedzialnością za popełnienie przedmiotowego deliktu administracyjnego z art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., za który Wójt wymierzył mu karę pieniężną w wysokości 20.250 zł. SKO stoi na stanowisku, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (mającym istotny wpływ na wynik sprawy), przejawiającym się w braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, spowodowanym zaniechaniem zebrania materiału dowodowego "(...) wystarczającego do wydania decyzji w sprawie wymierzenia E.M. administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 16 drzew, który wykazałby w sposób bezsporny, że działanie skarżącego "napchnięcie" drzew na działkę nr [...], spowodowało ich zniszczenie." (str. 3 i 5 uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2021 r.). Przede wszystkim jednak SKO nie wyjaśnia: z jakich względów uważa zgromadzony przez Wójta materiał dowodowy za niewystarczający do stwierdzenia odpowiedzialności E.M. za ww. delikt, dlaczego odstępuje od uzupełnienia stwierdzonych braków dowodowych w trybie art. 136 k.p.a. oraz jaki jest zakres sprawy, na skutek stwierdzonego naruszenia procesowego, pozostaje konieczny do wyjaśnienia. W konsekwencji SKO zupełnie odstąpiło od zbadania drugiej z przesłanek koniecznych do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem nie jest to możliwe bez uprzedniego określenia zakresu niezbędnych do przeprowadzenia czynności dowodowych oraz koniecznych ustaleń.

Niewystarczające jest przy tym same tylko powołanie się na brak wszechstronności w ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji, w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej nie wynika, aby organ odwoławczy podjął choćby próbę analizy całokształtu okoliczności, wynikających ze zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Bez przeprowadzenia rzeczonej analizy, trudno bowiem stwierdzić, czy materiał ten jest, lub nie jest, wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Nie należy przy tym utożsamiać wybiórczej (a przy tym dowolnej) analizy jednego z pozyskanych dowodów, ze swobodną oceną całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Sąd zauważa przy tym, że SKO nie zaprezentowało w zasadzie żadnych własnych ustaleń, ograniczając się niemal wyłącznie do zanegowania tych poczynionych przez organ I instancji, a posiłkując się przy tym jedynie fragmentami opinii biegłego - pozbawionymi merytorycznego kontekstu oraz oderwanymi od pozostałej treści opinii i reszty materiału dowodowego oraz zdeprecjonowaniem wartości dowodowej części załączonych do opinii zdjęć – pozbawionym z kolei jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia popartego tzw. przeciwdowodem. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotowa opinia została sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu leśnictwa w tym biologii drzew oraz 32-letnie doświadczenie zawodowe w pracy związanej z prowadzeniem gospodarki leśnej (co zostało dostrzeżone oraz zaakcentowane przez SKO), co oznacza, że poddanie w wątpliwość przydatności dowodowej zdjęć stanowiących jej integralną część (bowiem dokumentujących stan faktyczny na gruncie poddanym opiniowaniu), nie może zostać oparte wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, że "na pewno" nie obrazują one stanu drzew rosnących przy granicy z działką nr [...] (str. 5 uzasadnienia decyzji SKO z dnia 15 grudnia 2021 r.). Ferowanie przez organ odwoławczy tak kategorycznych wniosków, wymagało w ocenie sądu, uprzedniego przeprowadzenia przeciwdowodu, na który ani się nie powołano, ani którego nie pozyskano.

Porównywalną dowolnością obarczona jest również konstatacja SKO, że przedmiotowa opinia: "(...) jest lakoniczna i nie daje podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że czynności podjęte przez E.M. w sierpniu 2020 r. (...) spowodowały zniszczenie drzew." (str. 4 uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2021 r.). Uzasadniając ww. twierdzenie, SKO ograniczyło się bowiem jedynie do zacytowania fragmentów opinii, które odnoszą się do generalnego stanu drzewostanu na działce nr [...], wpływu uszkodzeń mechanicznych drzew na ich żywotność oraz przyczyny tych uszkodzeń (w tym względzie wskazano, że uszkodzeń dokonano sprzętem mechanicznym, napychając drzewa, np. przy użyciu ciągnika, na wysokości około 1-1,5 m, powodując ich nachylenie i naderwanie systemów korzeniowych, bądź przewrócenie). Organ odwoławczy pominął zaś te fragmenty opinii, z których wynika, że część spośród 86 nachylonych w ww. sposób drzew, nie rokuje przeżycia ze względu na ograniczony dostęp do światła oraz silnie naderwany system korzeniowy, spowodowany nachyleniem względem podłoża mniejszym niż 45 stopni. Pominięte zostały również załączniki nr 10 i 11 do ww. opinii, zawierające zestawienie uszkodzonych drzew, w tym drzew nie rokujących przeżycia - stanowiących wywroty o dużym nachyleniu oraz drzewa wywrócone całkowicie. Uwadze organu odwoławczego umknęło również, że biegły nie brał pod uwagę drzew uszkodzonych, które uschły wcześniej, z innych przyczyn. W ocenie sądu, wyżej opisane działanie organu II instancji, wskazuje na tendencyjne posłużenie się wybranymi fragmentami opinii, w celu umotywowania przyjętej "z góry", wyżej cytowanej tezy. Powoływanie się na fragmenty opinii odnoszące się wyłącznie do opisu mechanicznych uszkodzeń drzew, spowodowanych zdarciem kory w wyniku ich "napchnięcia" sprzętem mechanicznym, przy jednoczesnym pominięciu tych fragmentów, które zawierają opis następstw takiego działania (silne nachylenie, naderwanie systemu korzeniowego, ograniczenie dostępu do światła), sugeruje - wbrew treści opinii, że działanie to spowodowało jedynie mechaniczne uszkodzenia kory drzew, które nie zagrażają ich żywotności. Wybiórcza i fragmentaryczna quasi ocena części materiału dowodowego, pozbawiona przy tym merytorycznego uzasadnienia, przeprowadzona przez organ II instancji jest, w ocenie sądu, niedopuszczalna, bowiem przeczy kardynalnym zasadom postępowania administracyjnego: zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie swobodnej oceny dowodów oraz zasadzie zaufania do władzy publicznej.

Dodatkowym wyrazem naruszenia przez SKO zasady swobodnej oceny dowodów, a przy tym również i zasady dwuinstancyjności, jest niemalże całkowite pominięcie pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a przy tym również zaniechanie skorelowania z nim treści ww. opinii biegłego. Jakkolwiek, poza ww. opinią, SKO wspomniało o piśmie K.B. z dnia [...] marca 2021 r., a ponadto o postanowieniu asesora Prokuratury Rejonowej w Ł. z dnia [...] października 2021 r. ([...]) o umorzeniu dochodzenia przeciwko E.M., podejrzanemu o czyn z art. 288 § 1 k.k., a także o protokole jego przesłuchania przez Wójta w charakterze świadka, to nastąpiło to jedynie w kontekście opisu działań E.M., podjętych w sierpniu 2020 r., a polegających na "napchnięciu", za pomocą sprzętu rolniczego, drzew rosnących przy granicy z jego działką – uznanego przez SKO za jedyną bezsporną okoliczność w sprawie. Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do pozostałych, wynikających z ww. dowodów okoliczności, w szczególności tych dotyczących zniszczenia drzew na działce nr [...] oraz związku przyczynowo-skutkowego między tym skutkiem, a ww. działaniem E.M. Poza ww. dowodami, SKO wskazało jedynie, że załączone do akt zdjęcia oraz ich kserokopie, nie zostały indywidulanie opisane, co świadczy o ich całościowym pominięciu. Ponadto organ odwoławczy w zupełności pominął protokół oględzin z dnia [...] września 2021 r. (k. 57 akt adm.) oraz dokumentację pozyskaną z akt sprawy karnej [...], tj.: protokół oględzin miejsca z dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 44-45 akt adm.) i protokół zeznań E.M. przesłuchanego ww. dnia w charakterze świadka (k. 42-43 akt adm.). SKO nie odniosło się również w żaden sposób do twierdzeń zawartych w pismach K.B. z dnia [...] maja 2021 r. i z dnia [...] czerwca 2021 r. (k. 23-24, 27-28 akt adm.).

Na marginesie należy przy tym zauważyć, że ustalając jedyną w sprawie okoliczność bezsporną, SKO powołało się na protokół przesłuchania E.M. w charakterze świadka datowany na 20 maja 2021 r., którego moc dowodowa została uprzednio zakwestionowana przez SKO (orzekające w identycznym składzie), z uwagi na brak zawiadomienia o przeprowadzeniu tego dowodu stron postępowania (str. 4 decyzji SKO z dnia [...] lipca 2021 r.; k. 50 akt adm.). Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, z jakich względów zmodyfikował swoje poprzednie stanowisko dotyczące oceny mocy dowodowej ww. protokołu, co zdaniem sądu, tym bardziej poddaje w wątpliwość rzetelność poczynionych przez SKO ustaleń, stanowiących podstawę wydania decyzji kasatoryjnej.

Reasumując, mimo całościowego zakwestionowania wszechstronności ustaleń organu I instancji, SKO nie wyjaśniło jednak, z jakich względów uznało zgromadzony przez Wójta materiał dowodowy (po części uzupełniony zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2021 r.), za niewystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest w tym względzie jakiejkolwiek argumentacji, poddającej się weryfikacji, która przedstawiałaby wyniki kompleksowej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym wnioski płynące z ich wzajemnego zestawienia. Nie wyjaśniono przy tym, jakie konkretnie braki dowodowe dostrzeżono w postępowaniu przeprowadzonym przez Wójta, co z jednej strony uniemożliwiło organowi odwoławczemu rozważenie skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a., z drugiej zaś, w zupełności wykluczyło możliwość ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO nie podjęło nawet próby wykazania zaistnienia w sprawie ww. przesłanki, koncentrując się wyłącznie na wątpliwym uchybieniu procesowym Wójta, którego sąd nie dostrzega.

Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wbrew twierdzeniu SKO o braku dokonania przez ww. organ oceny przydatności dowodowej opinii biegłego, Wójt przyjmując przedmiotową opinię za podstawę poczynionych w sprawie ustaleń, dał wyraz jej całościowej aprobaty, a tym samym i pozytywnej oceny jej przydatności w rozpatrywanej sprawie. Lektura uzasadnienia decyzji Wójta prowadzi ponadto do konstatacji, że wnioski płynące z ww. opinii, zostały przez niego ocenione w korelacji z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z: postanowieniem o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] października 2020 r. ([...]), zgromadzoną w aktach dokumentacją zdjęciową oraz wynikami oględzin przeprowadzonych w dniach: [...] kwietnia 2021 r. i [...] września 2021 r., a także z zeznaniami przesłuchanego w charakterze świadka E.M.. Z tego też względu, zanegowanie przez SKO wszechstronności ustaleń Wójta, co więcej ani nie umotywowane, ani nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy, stanowi konstatację zupełnie dowolną oraz pozbawioną podstaw. W ocenie sądu zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, daje możliwość poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych, umożliwiających wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zamiast poczynienia takich ustaleń, SKO skoncentrowało się wyłącznie na zanegowaniu ustaleń organu I instancji, opierając przy tym swoją lakoniczną argumentację jedynie na dowolnie wybranych fragmentach opinii biegłego, przy jednoczesnym pominięciu pozostałego materiału dowodowego.

W konsekwencji, skoro sąd nie dopatrzył się, opisanego przez SKO, naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, uznać należało, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia również pierwszej z przesłanek, wymaganych treścią art. 138 § 2 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym, organ II instancji dokona rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, w tym przeprowadzi wyczerpującą ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonując jego wzajemnej szczegółowej korelacji. W przypadku zaś stwierdzenia odpowiedzialności E.M. za przedmiotowy delikt administracyjny, organ ten dokona subsumpcji zaistniałego stanu faktycznego pod przepisy prawa materialnego, wyznaczające sposób ustalania administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, w tym przeprowadzi analizę, czy w sprawie zaistniał którykolwiek z wyjątków od zasady naliczania opłat za usunięcie drzew, wymienionych w art. 86 ust. 1 pkt 1-15 u.o.p., w szczególności zaś ustali, czy usunięcie przedmiotowych drzew wymagało zezwolenia na ich usunięcie. Jeżeli natomiast, wskutek wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego, SKO uzna jednak, że załatwienie sprawy wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, w pierwszej kolejności rozważy możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a.

W konsekwencji więc, argumentacja powołana przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji, która wbrew twierdzeniu SKO, nie jest obarczona dostrzeżonymi przez ten organ uchybieniami procesowymi. Z kolei na skutek nieprawidłowości proceduralnych, których dopuścił się sam organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji, nie zostało w sprawie wykazane, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, miał mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Świadczy to o niezasadnym skorzystaniu przez SKO z art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję kasatoryjną, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżących (solidarnie) orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się jedynie kwota 100 zł stanowiąca uiszczony przez skarżących wpis sądowy (k. 7).

bn