Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 811/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 9, 10, 10a, 11,12  i 20a
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1588/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1588/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2012r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] złożyła w dniu 2 sierpnia 2011r. do Burmistrza [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW i mocy cieplnej ok. 0,5 MW na nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...] (gmina [...]).

Planowane przedsięwzięcie, o powierzchni zabudowy 23.200 m2, polegać ma na budowie kilkunastu obiektów: budynku techniczno-socjalno-bytowego, budynku stacji transformatorowej wewnętrznej, budynku suszarni, silosów na kiszonkę roślin energetycznych, płyt obornikowych, podziemnego zbiornika żelbetonowego na odcieki z silosów na kiszonki, dwóch zbiorników fermentacyjnych, trzech zbiorników magazynowych na masę pofermentacyjną, dróg i placów wewnętrznych oraz parkingu, pochodni biogazu, studni głębinowej, wagi samochodowej, stacji pomp i zbiornika magazynowego na gnojowicę.

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012r. (nr [...]), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Zdaniem organu planowana inwestycja nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i nie stanowi kontynuacji funkcji na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa. W sąsiedztwie inwestycji znajdują się uprawy polowe i występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i gospodarczo-garażowa. Ponadto teren przeznaczony pod tę inwestycję, nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zamierzona inwestycja, o funkcji produkcyjnej, nie spełnia więc dwóch pozytywnych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] lipca 2012r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ uznał, że doszło do naruszenia przepisów procesowych w taki sposób, że konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie Kolegium przyjęło, że brak jest podstaw do odstąpienia od zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa i zastosowania w konsekwencji normy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia z kompleksem obiektów budowlanych (zorganizowanym przedsięwzięciem produkcyjnym) służących do produkcji energii elektrycznej i cieplnej z biogazu. Te obiekty budowlane nie są urządzeniami infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Odnośnie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przyznano, że grunty inwestycyjne stanowią użytek o klasie IV, stąd nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

[...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zdaniem skarżącego, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące pojęcia "infrastruktury technicznej" nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W jego ocenie, planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą, jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zatem do lokalizacji tej inwestycji nie ma zastosowania wymaganie "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie narusza prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził m. in., że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do niezastosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z kompleksem obiektów budowlanych, połączonych z zapleczem technicznym o powierzchni 23.200 m2, stanowiących w istocie zakład produkcyjny służący do magazynowania i przetwarzania biomasy pochodzenia rolniczego w celu wytwarzania biogazu oraz produkcji energii elektrycznej i cieplnej, nie zaś z urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zarówno u.p.z.p., jak i ustawa z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2012r., poz.1059) nie definiują pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Ustawa Prawo energetyczne odróżnia natomiast pojęcia: "urządzenia" (urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych – art. 3 pkt. 9), "instalacje" (urządzenia z układami połączeń między nimi – art. 3 pkt. 10), "instalacje magazynowe" (instalacja używana do magazynowania paliw gazowych będąca własnością przedsiębiorstwa energetycznego lub eksploatowana przez to przedsiębiorstwo z wyłączeniem tej części instalacji, która jest wykorzystywana do działalności produkcyjnej oraz instalacja służąca wyłącznie do realizacji zadań operatorów systemu przesyłowego gazowego – art. 3 pkt. 10 a) oraz "sieci" (instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego – art. 3 pkt 11). Z przepisów tej ustawy wynika zatem, że "urządzenia" są częścią "instalacji", a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych: produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym.

W tym stanie prawnym nie jest zatem uzasadnione traktowanie pojęcia "urządzenie" w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu u.p.z.p. jako pojęć równoznacznych.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podstawową cechą infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, ale zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. W związku z tym, przywołana przez skarżącą definicja "infrastruktury technicznej" sformułowana w encyklopedii powszechnej, zgodnie z którą są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (Popularna Encyklopedia Powszechna tom VII, s, 238, Kraków 1995r.) prowadzi do odmiennego wniosku, niż oczekuje tego strona skarżąca. Zdaniem sądu wojewódzkiego prowadzi bowiem do wniosku, że czym innym są usługi polegające na dostarczaniu energii elektrycznej i urządzenia do tego służące, a czym innym produkcja tej energii i obiekty budowlane, w tym celu wykorzystywane.

O ile same urządzenia infrastruktury technicznej podlegają zwolnieniu z rygorów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to tego przywileju pozbawione są obiekty budowlane, które stanowią budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, czy też budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.). Planowane zamierzenie, w ocenie Sądu I instancji, to tzw. zabudowa produkcyjna, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz.1589).

Sąd stwierdził również, że planowana elektrociepłownia nie jest budowlą rolniczą, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r., Nr 132, poz.877 ze zm.). W ocenie Sądu, przedstawione przez inwestora cechy zamierzenia inwestycyjnego niewątpliwie świadczą o zamiarze podjęcia przez niego działalności przemysłowej w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przepisy o warunkach technicznych dla budowli rolniczych odnoszą się do budowli, a nie zakładów przemysłowych, a przy tym budowli dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych (§ 3 rozporządzenia). Okoliczność, że wśród tych budowli wymienia się komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu nie uzasadnia wniosku, że planowana budowla będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej.

[...] zaskarżyła wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1588/12 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2012r. na podstawie art. 188 p.p.s.a., ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, że elektrociepłownia na biogaz rolniczy nie mieści się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej",

b) § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budowle wchodzące w skład planowanej elektrociepłowni na biogaz (biogazowni) nie stanowią budowli rolniczych w rozumieniu tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze do Sądu I instancji. Spółka podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, według którego planowane przedsięwzięcie nie należy do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz że budowle wchodzące w skład tej inwestycji nie będą budowlami rolniczymi w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia art. 61 ust.3 u.p.z.p. przez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej. W konsekwencji WSA nieprawidłowo stwierdził, że inwestycja powinna zostać oceniona pod kątem spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca przyznała, że pojęcie urządzenia infrastruktury technicznej nie zostało bezpośrednio zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej występuje w przepisach innych ustaw i zostało dookreślone przez orzecznictwo sądów administracyjnych, głównie w odniesieniu do elektrowni wiatrowych. W jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że elektrownia wiatrowa oraz elektrownia wodna wraz z towarzyszącą im infrastrukturą są urządzeniami infrastruktury technicznej. W związku z tym nie muszą spełniać wymagania dobrego sąsiedztwa.

W ocenie Spółki projektowane przedsięwzięcie niewątpliwie kwalifikuje się do tej samej grupy inwestycji w zakresie energetyki odnawialnej, co farmy wiatrowe oraz elektrownie wodne.

Skarżąca przytoczyła wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 3 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2251/10 oraz z 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 310/10), w których Sąd stwierdził, że podstawową wykładnią przy interpretacji pojęcia infrastruktura techniczna powinna być wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Wykładnia celowościowa nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z regułami wykładni językowej. Sam fakt "specyfiki" jakiegoś terminu (bez względu na to, jak będzie pojmowana ta cecha) nie eliminuje potrzeby uwzględnienia w toku stosowania prawa w pierwszym rzędzie reguł wykładni językowej.

Skarżąca podkreśliła również, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 3 marca 2011r. zwrócił uwagę, że do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art 61 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. ponieważ ze względu na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. Dlatego też ustawodawca wyłączył urządzenia infrastruktury technicznej spod wymogu spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Według Skarżącej trudno oczekiwać od takich inwestycji jak elektrociepłownie na biogaz czy elektrownie wiatrowe, aby możliwe było dostosowanie cech ich zabudowy do zabudowy istniejącej.

[...] podniosła ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 listopada 2010r. o sygn. akt. II SA/Wr 273/10, kierując się wykładnią językową doszedł do wniosku, że elektrociepłownie na biogaz mieszczą się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd przyjął bowiem, że infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Strona dodała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 października 2009r. sygn. akt II SA/Op 520/08 i oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 310/10 zajęły podobne stanowisko w odniesieniu do elektrowni wiatrowych.

Na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt. II OSK 2251/10 strona wywodzi, iż infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Przy prawidłowym przy ustalaniu treści pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej jest odwoływanie się do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej" i uzupełniająco wskazywanie na wykładnię systemową opartą na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne. Infrastrukturą techniczną są zatem także urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, usuwania odpadów i tym podobne. Pojęcie infrastruktury technicznej rozumieć zatem należy możliwie szeroko

Zdaniem strony, przedmiotem przedsięwzięcia nie jest zwykły kompleks obiektów wraz z zapleczem technicznym, lecz elektrociepłownia na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowiąca instalację złożoną z urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.o.p.z.p. Przedsięwzięcie obejmuje urządzenia, które stricte zajmują się określonym procesem energetycznym oraz urządzenia infrastruktury technicznej pełniące inne funkcje, w tym służebne wobec tych pierwszych.

Skarżąca podała, że na przedsięwzięcie składać się będą powiązane ze sobą technologicznie i funkcjonalnie: budynek techniczno - socjalno - bytowy; budynek stacji transformatorowej, budynek suszarni, silosy na kiszonkę roślin energetycznych, płyta obornikowa, podziemny zbiornik żelbetonowy, dwa zbiorniki fermentacyjne, oraz trzy zbiorniki magazynowe na masę pofermentacyjną, drogi i place wewnętrzne, parking, pochodnia biogazu, studnia głębinowa, waga samochodowa, stacja pomp jak również zbiornik magazynowy na gnojowicę. Wymienione obiekty budowlane, oraz instalacje niezbędne są do wytwarzania energii i stanowią urządzenia infrastruktury technicznej elektrociepłowni na biogaz. Wszystkie obiekty budowlane planowanej inwestycji będą powiązane ze sobą przez procesy techniczne w zakresie przepływu masy i energii, gdzie nadrzędnym celem funkcjonowania obiektów jest produkcja energii.

Zdaniem strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku zupełnie nie dostrzegł, że np. farmy wiatrowe składają się z kompleksu elektrowni wiatrowych i innych urządzeń, a zatem kompleksu urządzeń infrastruktury technicznej. Podobnie nie dostrzegł, iż elektrociepłownie na biogaz stanowią instalacje złożone z urządzeń infrastruktury technicznej.

Skarżąca wywiodła dalej, że urządzenie infrastruktury technicznej może składać się z obiektu budowlanego lub nawet stanowić obiekt budowlany, który bierze udział w określonym procesie energetycznym np. w procesie magazynowania paliw (silos na kiszonkę, płyta obornikowa, zbiornik magazynowy na gnojowicę, zbiornik biogazu) czy też dalszego przetwarzania paliw (komora fermentacyjna). W świetle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, elektrociepłownia na biogaz może składać się z budowli rolniczych. Powyższy akt prawny w swej treści wprost odnosi się do biogazowni rolniczych.

Zdaniem skarżącej budowle rolnicze mogą stanowić części budowlane urządzeń infrastruktury technicznej. Wówczas określony obiekt wraz urządzeniami technicznymi tworzą całość użytkową określonego urządzenia infrastruktury technicznej odpowiadającego za pewien proces energetyczny lub urządzenia umożliwiającego jego przeprowadzenie.

Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rażące naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budowle wchodzące w skład planowanej elektrociepłowni na biogaz nie stanowią budowli rolniczych w rozumieniu tego przepisu.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w przepisie § 3 stanowi, że ilekroć jest w nim mowa o budowlach rolniczych - rozumie się przez to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonkę, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu. Elementami planowanego przedsięwzięcia będą między innymi: silosy na kiszonkę, płyta obornikowa, zbiornik magazynowy na gnojowicę, oraz zbiorniki fermentacyjne. Niewątpliwie są to budowle rolnicze wymienione w § 3 i następnych przepisach powołanego rozporządzenia.

Rozporządzenie w swej treści wprost odnosi się do biogazowni rolniczych oraz wprost ustala w § 21, § 43 i § 45 oraz załączniku do rozporządzenia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać te inwestycje. Powyższe przepisy wskazują, że budowlami rolniczymi biogazowni rolniczej są w szczególności komory fermentacyjne oraz zbiorniki biogazu.

Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawidłowo uznał, iż budowle wchodzące w skład planowanego przedsięwzięcia nie będą stanowiły budowli rolniczych w rozumieniu § 3 rozporządzenia. Treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wprost wskazuje, że przedsięwzięcie obejmuje budowę budowli rolniczych. Budowle te biorą udział w określonym procesach energetycznych, nie zmieniają swojej funkcji i przeznaczenia, o którym mowa w rozporządzeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów procesowych, co oznacza, że za podstawę badania zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przyjąć ustalenia faktyczne, poczynione w postępowaniu administracyjnym i ich ocenę dokonaną przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucił Sądowi I instancji nieprawidłowe przyjęcie, że elektrociepłownia na biogaz rolniczy nie mieści się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej" i w związku z tym jej budowa wymaga spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła Sądowi niezastosowanie § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, w sytuacji, w której ten przepis powinien być zastosowany.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił pogląd SKO w Tarnowie i uznał m. in., że przedsięwzięcie polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Prezentując taką wykładnię przepisów prawa materialnego Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek zastosowania zasady "dobrego sąsiedztwa".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Zdaniem Sądu, charakter planowanej inwestycji wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ inwestycja polegająca na budowie elektrociepłowni na biogaz nie stanowi "urządzenia infrastruktury technicznej". Planowana inwestycja rozpatrywana zgodnie z wnioskiem, jako całość - jak słusznie wskazał sąd wojewódzki - jest przedsiębiorstwem służącym do produkcji energii elektrycznej i cieplnej. Energia ta bowiem jest produktem finalnym, który opuszcza zakład produkcyjny. Nie zmienia tego faktu, że w tym wypadku elektrociepłownia wytwarza tę energię wskutek przetworzenia w procesie spalania uprzednio wyprodukowanego biogazu rolniczego. Pogląd ten przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 372/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1109/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Gd 248/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Go 316/14).

W pierwszej kolejności NSA zauważa, że u.p.z.p., co także podnosi strona skarżąca, nie zawiera legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", aczkolwiek zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej odnosi istotny skutek dla stosowania tej ustawy. W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za właściwe uznano sięgnięcie do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". W powołanym już wyroku z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2251/10 jako poprawne przyjęto odwołanie się do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej", z uzupełniającym odniesieniem się do wykładni systemowej, opartej na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie - Prawo energetyczne.

Należy rozpocząć od stwierdzenia, że ustawa Prawo energetyczne w przepisie art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: w pkt. 9 pojęcie "urządzeń" - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, w pkt. 10 pojęcie "instalacji" - urządzenia z układami połączeń między nimi, w pkt. 10a) pojęcie "instalacji magazynowych" - instalacja używaną do magazynowania paliw gazowych będąca własnością przedsiębiorstwa energetycznego lub eksploatowaną przez to przedsiębiorstwo z wyłączeniem tej części instalacji, która jest wykorzystywana do działalności produkcyjnej oraz instalacja służąca wyłącznie do realizacji zadań operatorów systemu przesyłowego gazowego oraz w pkt. 11 pojęcie "sieci" - instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Z przepisów tej ustawy wynika zatem, że "urządzenia" są częścią "instalacji" a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ponadto pojęcie urządzenia lub instalacji nie odnosi się do obiektów kubaturowych takich jak budynki, czy też budowle wyszczególnione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie są to w szczególności budynki, czy budowle, które mogłyby stanowić część składową urządzenia infrastruktury technicznej. W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest mowa o urządzeniach, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, albowiem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. W przypadku infrastruktury technicznej ustawodawca nie odniósł tego pojęcia do obiektów, co oznacza, że chodzi tu jedynie o urządzenia.

Trzeba zauważyć, że również ustawa Prawo energetyczne nie używa i tym samym nie definiuje pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Dlatego nie jest uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęć "urządzenie" lub "instalacja" w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu u.p.z.p. jako pojęć tożsamych lub równoznacznych – jak oczekuje tego skarżący. Istota "infrastruktury technicznej" w rozumieniu u.p.z.p. jest zupełnie inna. Podstawową cechą infrastruktury jest to, że nie może ona istnieć sama dla siebie. Jej przeznaczeniem jest zawsze obsługa określonych jednostek przestrzenno – gospodarczych. Definicja "infrastruktury technicznej" sformułowana w encyklopedii powszechnej, na którą zasadnie powołał się Sąd I instancji wskazuje, że są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (Popularna Encyklopedia Powszechna tom. VII, s. 238, Kraków 1995r.). Infrastruktura pełni więc funkcje usługowe w stosunku do np. działalności produkcyjnej. Czym innym jest usługa polegająca na dostarczaniu energii elektrycznej i związane z tym procesem urządzenia przesyłowe, a czym innym produkcja tej energii. Planowana inwestycja ma natomiast służyć produkcji energii elektrycznej i ciepła, z uprzednio wytworzonego biogazu rolniczego – co jednoznacznie wynika z wniosku o wydanie warunków zabudowy. Z wniosku tego wynika także, że na planowaną instalację składać się będą budynki i budowle o określonych funkcjach i zadaniach w procesie wytwórczym. Obiekty te są funkcjonalnie ze sobą powiązane i każdy z nich ma swoje przeznaczenie w cyklu produkcyjnym.

Zestawiając wymienione definicje z treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, należy przyjąć, że również ta regulacja nie obejmuje swym zakresem planowanej inwestycji jako całości.

W ocenie Sądu przedstawione przez organ cechy zamierzenia inwestycyjnego, wynikające jednocześnie z opisu przedsięwzięcia, zawartego we wniosku inwestora, świadczą o prowadzeniu przez inwestora przedsiębiorstwa energetycznego w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z tym przepisem według brzmienia na datę wydawania decyzji przez SKO w Tarnowie jako przedsiębiorstwo energetyczne ustawodawca traktuje podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Ustawa ta przewiduje możliwość wytwarzania energii oraz ciepła z paliwa gazowego, w tym z biogazu rolniczego (art. 3 pkt 1, 2, 3 i 3a), co niniejszym wypełnia ustalony w sprawie stan faktyczny. Planowana inwestycja będzie zatem "zakładem produkcyjnym" przedsiębiorstwa energetycznego, ponieważ będzie służyć wytwarzaniu energii elektrycznej i cieplnej z uprzednio wyprodukowanego biogazu rolniczego. W procesie produkcji będzie powstawał biogaz rolniczy w rozumieniu art. 3 pkt 20a ustawy Prawo energetyczne, a następnie energia elektryczna i cieplna. Oznacza to jak słusznie ujął Sąd w zaskarżonym wyroku, że planowane zamierzenie należy zaliczyć do obiektów produkcyjnych, odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń sądów administracyjnych należy podkreślić, że dotyczą one przede wszystkim elektrowni wiatrowych, których nie można utożsamiać, jak oczekuje tego skarżąca, z elektrociepłowniami na biogaz.

Pogląd, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej jest zresztą utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 310/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 maja 2009r. sygn. II SA/Po 1003/08, z dnia 27 maja 2009r. sygn. II SA/Po 1000/08, z dnia 17 listopada 2010r. sygn. IV SA/Po 762/10, z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. IV SA/Po 763/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009r. sygn. akt II SA/Bd 533/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 30 listopada 2010r. sygn. II SA/Łd 650/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże inwestycje w postaci elektrowni wiatrowej, czy też stacji bazowej telefonii komórkowej, zasadniczo różnią się swoimi rozmiarami oraz charakterystyką od inwestycji polegających na budowie elektrociepłowni na biogaz. Z tych względów orzecznictwo sądów dotyczące elektrowni wiatrowych i przedstawiona tamże argumentacja prawna nie może stanowić uzasadnienia dla uznania elektrociepłowni na biogaz za urządzenie infrastruktury technicznej.

Skoro elektrociepłownia na biogaz, obejmująca zamierzeniem kompleks obiektów budowlanych powiązanych ze sobą technologicznie i funkcjonalnie, nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. to w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie, w związku z planowanym przedsięwzięciem, przepisy art. 61 ust. 1 tej ustawy. Wiąże się to z koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W kwestii natomiast przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2010r. o sygn. akt. II SA/Wr 273/10, który dotyczył rozumienia elektrociepłowni na biogaz w kontekście urządzenia infrastruktury technicznej według zapisów planu miejscowego - NSA podnosi, że nie podziela prezentowanej tamże wykładni pojęcia infrastruktury technicznej, bowiem pozostaje ona w opozycji z przeprowadzonym w niniejszym wyroku tokiem rozumowania, popartym przywołanymi normami prawa.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że przepisy o warunkach technicznych dla budowli rolniczych odnoszą się do budowli, a nie zakładów przemysłowych, przy tym do budowli dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa.

Nie można zatem przyjąć, że planowana inwestycja, jako całość stanowi budynki i budowle rolnicze w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Jakkolwiek część elementów składających się na całość inwestycji, jako spójnie działającego zakładu produkcyjnego związana jest z produkcją rolniczą, to jednakże celem inwestycji nie jest wytwarzanie produktów rolniczych lecz wytwarzanie energii oraz ciepła z biomasy. Należy przy tym zauważyć, że częściami budowlanymi biogazowni mogą być, co do zasady budowle rolnicze, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Bez wątpienia elementy takie jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu stanowią część składową biogazowni, a rozporządzenie w § 3 uznaje właśnie takie budowle za budowle rolnicze. Trzeba jednak mieć na uwadze, że cechy planowanej inwestycji wskazują na zamiar podjęcia przez inwestora działalności przemysłowej, a nie rolniczej. Wobec tego sam fakt, że wśród tych budowli wymienia się komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu nie uzasadnia wniosku, że zamierzona inwestycja będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Go 316/14 i powołane w nim orzecznictwo).

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.