Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 26/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 659
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania, wymierzono grzywnę

SENTENCJA

Sygn. [...] II SAB/Bd 26/20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia kończącego sprawę, 3. wymierza Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, 4. przyznaje od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. G. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych, 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

P. z [...] marca 2020 r. E. G. wniosła skargę na przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Organem").

Skarżąca domagała się:

- zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego,

- orzeczenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- ukarania Organu grzywną w wysokości [...] zł,

- przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że sprawa dotyczy samowolnego prowadzenia robót budowlanych w budynku produkcyjnym po byłej piekarni na działce o numerze geodezyjnym 4 przy ul. [...]. D. w I..

Postępowanie jest prowadzone od 2012 r., przy czym wcześniej sprawę prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I..

Skarżąca podniosła, że pismem z [...] marca 2017 r. wniosła do Kujawsko – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie "WINB") skargę na przewlekłość postępowania. WINB postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Pomimo to, po około pół roku postępowanie utknęło w miejscu. W wyniku wniosku skarżącej WINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r. uznał za zasadne ponaglenie na przewlekłość, stwierdzając, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem sprawy. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że przewlekłość nie jest rażąca. Podniosła, że procedura legalizacyjna tak naprawdę trwa od września 2016 r. W jej trakcie organy nie zwróciły się do inwestora o dostarczenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności przebudowy z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego oraz o dostarczenie projektu budowlanego z niezbędnymi dokumentami i oświadczeniami.

Skarżąca podniosła także, że niezałatwienie sprawy w terminie powoduje wymierne straty finansowe. Pomieszczenia stanowiące współwłasność zajmują bowiem najemcy K. G.. Skarżąca nie może w pełni rozporządzać swoją własnością, a pomimo to odprowadza podatek od nieruchomości. Ponadto K. G. w obecności pracowników organu uniemożliwił pełnomocnikowi Skarżącej udział w oględzinach.

O rażącym naruszeniu prawa zdaniem Skarżącej świadczą sprzeczne decyzje wydawane w toku postępowania: w decyzji z [...] lipca 2018 r. organ nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzone prace budowlane z uwagi na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie nakazu ukończenia rozpoczętych robót budowlanych w uzasadnieniu stwierdza, że doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. To ostatnie rozstrzygnięcie jest sprzeczne nie tylko z ustaleniami oględzin z [...] stycznia 2018 r. ale także z treścią postanowień z [...] marca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r.

Jako przejaw rażącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 8 i 10 k.p.a. Skarżąca wskazała sytuację, kiedy po zakończeniu czynności wzywających strony do ustosunkowania się do materiałów sprawy i zapoznania z aktami, organ postępowania zwrócił się [...] grudnia 2019 r. do Prezydenta M. I. oraz Starosty [...] w I. z zapytaniem czy w latach 1985-1999 były wydawane na budynki pozwolenia na nadbudowę, rozbudowę, remont lub przebudowę. Przed wydaniem decyzji i po ustosunkowaniu się strony do materiałów sprawy podjął kolejną czynność dowodową. Powyższą okoliczność uwypukla postanowienie WINB w z [...] lutego 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podnoszone zarzuty są bezzasadne.

W uzasadnieniu Organ szczegółowo opisał przebieg sprawy.

Organ podniósł, że WINB postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. od udziału w postępowaniu dotyczącym obiektów budowlanych położonych na terenie nieruchomości przy ul. [...]. D. 32 w I..

W związku z tym postanowieniem Organ otrzymał akta sprawy przy piśmie z [...] stycznia 2018 r.

W wyniku przeprowadzonych [...] stycznia 2018 r. oględzin Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia robot budowlanych polegających na przebudowie elementów konstrukcyjnych w budynku produkcyjnym (piekarni) z częścią mieszkalną z powodu prowadzenia ich bez wymaganego pozwolenia.

W międzyczasie Organ wystąpił do Starosty [...] z prośbą o udzielenie informacji czy Inwestor tj. K. G. w latach 2010 - 2018 składał wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłaszał zamiar wykonania robot budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...]. D. 32 oprócz wyliczonych decyzji znajdujących się już w aktach sprawy.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej wykonanych robot. Inwestor [...] maja 2018 r. przedłożył wymagane dokumenty, lecz z uwagi na fakt, że ocena niedostatecznie wyjaśniała sprawę będącą przedmiotem postępowania, postanowieniem z [...] maja 2018 r. inwestor został zobowiązany do przedłożenia dodatkowej oceny celem precyzyjnego wyjaśnienia kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem technicznym i prawnym.

Zobowiązany [...] czerwca 2018 r. przedłożył dodatkową ocenę techniczną. Z oceny tej wynika, że wykonane prace nie mają wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku. Z opisu robot potrzebnych do zakończenia inwestycji, załączonej inwentaryzacji budowlanej części parterowej i piętra budynku (z części opisowej rzutów) wynika, że wykonane roboty i roboty pozostałe do wykonania związane są bezpośrednio z planowaną przez inwestora zmianą sposobu użytkowania części budynku produkcyjnego na budynek magazynowo - mieszkalny.

W tym stanie rzeczy Organ uznał, że zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] nakazał zaniechanie dalszych robot budowlanych. Wskutek odwołania Skarżącej WINB decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne.

W dniu [...] września 2018 r. do Organu wpłynęło pismo Skarżącej o wydanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego stosownej decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie oraz żądanie wszczęcia postępowania administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku po byłej piekarni i magazynie z funkcji przemysłowej na mieszkalną. Po przeprowadzonej [...] listopada 2018 r. kontroli następczej robót objętych ww. postępowaniem i stwierdzeniu, że ich stan nie uległ zmianie od wylania postanowienia o ich wstrzymaniu z dnia [...] marca 2018 r. Organ pismem z [...] grudnia 2018 r. wyjaśnił Skarżącej, że stosuje się do wytycznych zawartych w decyzji WINB, z których wynika, że ponowna ocena wykonanych robot budowlanych będzie możliwa, gdy inwestor ponownie podejmie dalsze roboty. Kontrola nie wykazała prowadzenia dalszych robót objętych ww. postępowaniem, a tym samym nie występują przesłanki umożliwiające ponowne wszczęcie postępowania w ww. sprawie.

WINB po otrzymaniu relacji z prowadzonego przez Organ postępowania pismem z [...] marca 2019 r., znak: [...] zobowiązał Organ do niezwłocznego przystąpienia do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych w budynku produkcyjnym z częścią mieszkalną przy ul. [...]. D. 32 w I., a także do podjęcia stosownych działań wynikających z przepisów prawa w związku z wnioskiem dotyczącym zmiany sposobu użytkowania tego obiektu.

Organ pismem z [...] kwietnia 2018 r. (z chronologii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że winno być datowane na rok 2019) zawiadomił strony, że z dniem [...] stycznia 2018 r. (winno być w dniu [...] września 2018 r., co wynika z wniosku strony) zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie elementów konstrukcyjnych w budynku produkcyjnym (piekarni) z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości położonej w I. przy ul. [...]. D. 32 bez wymaganego pozwolenia.

Następnie [...] kwietnia 2019 r. Organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wydał decyzję nakazującą inwestorowi tj. K. G. wykonanie w budynku produkcyjnym (piekarni) z częścią mieszkalną w I. przy ul. [...]. D. 32 robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch dodatkowych stopni schodowych z jednoczesnym podniesieniem pozostałych poziomych powierzchni stopni tak, aby schody te spełniały wymagania stawiane w warunkach technicznych w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych, polegających na przebudowie elementów konstrukcyjnych w przedmiotowym budynku, do stanu zgodnego z przepisami, w terminie 90 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

P. z [...] maja 2019 r. znak: [...] Organ zawiadomił strony o wszczęciu innego postępowania administracyjnego: w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku po byłej piekarni i magazynie, z funkcji przemysłowej na mieszkalną i wyznaczył na [...] maja 2019 r. oględziny w tej sprawie. Z oględzin i przesłuchania świadka E. G. z [...] maja 2019 r. wynikła konieczność przesłuchania poprzedniego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, o czym strony zostały powiadomione pismem z [...] czerwca 2019 r.

W dniu [...] maja 2019 r. wpłynęło odwołanie od decyzji Organu z "od decyzji z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]", które wraz z aktami sprawy zostało przekazane organowi odwoławczemu [...] maja 2019 r.

Po rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z [...] czerwca 2019 r. uchylił decyzję Organu z [...] kwietnia 2019 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję WINB Organ otrzymał [...] lipca 2019 r., natomiast zwrot akt – [...] lipca 2019 r. Po otrzymaniu akt Organ przystąpił niezwłocznie do uzupełnienia akt sprawy o dokumenty i czynności wskazane w decyzji WINB. Organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w I. o udostępnienie aktualnej mapy działki oraz aktualnych wypisów z rejestru gruntów i rejestru budynków, zawiadomił strony o przeprowadzeniu [...] września 2019 r. oględzin z udziałem Konserwatora Zabytków, wystąpił do Urzędu Miejskiego w I. o udostępnienie dokumentów ze sprawy znak: [...]. Ponadto ponieważ z analizy akt sprawy [...].AZ wynikła konieczność ustalenia miejsca pobytu i przesłuchania w charakterze świadka T. W., poprzedniego właściciela budynku piekarni i współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, Organ [...] października 2019 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych adresowych świadka, którego przesłuchał [...] listopada 2019 r.

P. z [...] listopada 2019 r. Organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Z uwagi na wnioski strony z [...] listopada 2019 r. oraz po przeprowadzeniu wnikliwej analizy akt sprawy znak: [...] i sprawy znak: [...] Organ uznał za konieczne wystąpienie do Starostwa Powiatowego w I., jak również do Prezydenta I. o zbadanie czy w archiwach tych urzędów istnieje pozwolenie na budowę wraz z dokumentacją techniczną na budowę, rozbudowę, nadbudowę, remont lub przebudowę budynku piekarni w latach 1985- 1999, co uczynił pismem datowanym na [...] grudnia 2019 r. P. z [...] stycznia 2020 Organ zawiadomił strony o konieczności dodatkowego uzupełnienia materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Organ otrzymał ponaglenie od pełnomocnika Skarżącej. Stosownie do pisma WINB z [...] stycznia 2020 r. Organ ustosunkował się do ponaglenia i przesłał je WINB wraz z aktami [...] stycznia 2020 r.

WINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r. uznał ponaglenie za zasadne.

Po otrzymaniu akt sprawy [...] marca 2020 r. Organ [...] marca 2020 r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane decyzję w sprawie znak: [...].

Następnie [...] marca 2020 r. na podstawie art 71a ust. 1 Prawa budowlanego Organ wydał postanowienie w sprawie znak: [...].

Organ zwrócił uwagę, że jednocześnie prowadził w okresie od [...] września 2019 r. postępowanie administracyjne znak: [...] z wniosku K. G. w sprawie robót budowlanych wykonanych przez E. G., polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej do lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [...] w budynku usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...]. D. 32 w I.. Postępowanie obecnie jest kontrolowane przez organ II instancji w związku z odwołaniem wniesionym przez K. G..

Odnośnie zarzutów skargi Organ podniósł, że – jak wyjaśniał to już kilkakrotnie Skarżącej – nakazanie inwestorowi przedłożenia dokumentów w procedurze legalizacyjnej może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadku budowy obiektu budowlanego. W pojęciu budowy nie mieszczą się roboty budowlane polegające na przebudowie, remoncie czy montażu.

Organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia wykonania samowolnie robót budowlanych innych niż określonych w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a z takimi mamy do czynienia, rolą organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem poprzez umożliwienie inwestorowi wykazania, że pomimo wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej - zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej oraz nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia, zaś w przypadku wystąpienia niezgodności z przepisami, wydanie inwestorowi decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkl 2 nakazującej wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami.

Organ zwrócił uwagę, że w toku prowadzonego postępowania Skarżąca nie wykazała i nie przedłożyła żadnych dowodów mogących świadczyć, że w budynku piekarni i budynku gospodarczym istnieją jakiekolwiek pomieszczenia wspólne, bądź przynależne do jej lokalu mieszkalnego, które mogłaby użytkować, bądź mogliby użytkować pozostali współwłaściciele poza właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], z którą to współwłasnością związana jest własność budynku piekarni i budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali "nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali".

Organ podniósł także, że Skarżąca nie wykazała, iż z tytułu współwłasności działki ponosi obowiązki i koszty związane utrzymaniem oraz użytkowaniem budynku piekarni i budynku gospodarczego, a z załączonego dowodu w postaci decyzji podatkowej jasno winka, że wysokość podatku została ustalona na podstawie złożonej przez stronę informacji o nieruchomości i obiektach budowlanych oraz na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków.

Organ podniósł także, że Skarżąca nie była wprowadzana w błąd w wydanych decyzjach. W sentencji decyzji z [...] lipca 2018 r. organ jasno nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych (nie jak stwierdza stron wstrzymanie prac budowlanych z uwagi na fakt, że inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę), a w uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że ich dokończenie będzie możliwe po uzyskaniu przez inwestora stosownego pozwolenia od właściwego organu, gdyż z przedłożonych wówczas dokumentów wynikało, że inwestor zamierza w przyszłości dokonać zmiany sposobu użytkowania. Natomiast decyzja wydana [...] kwietnia 2019 r. dotyczyła już tylko robót budowlanych związanych wykonaniem schodów żelbetowych w budynku piekarni, gdyż pozostałe pomieszczenia były użytkowane zgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem Organu, wbrew zarzutom Skarżącej, nie uchybił on także ogólnym zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego. W każdym stadium postępowania Organ informował strony o możliwości uczestnictwa w przeprowadzeniu dowodu (co wynika z potwierdzeń odbioru doręczonych przesyłek za pomocą operatora pocztowego) oraz o tym, że strony mają prawo brać czynny udział w jego czynnościach jak również składać wyjaśnienia. Skutecznie zawiadamiany o każdej czynności pełnomocnik Skarżącej dobrowolnie rezygnował w uczestniczeniu w tych czynnościach.

Podejmowanie dalsze czynności wyjaśniających po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie stoi w sprzeczności z art. 10 k.p.a., jeśli ze stanowiska strony przesłanego do organu po tym zawiadomieniu wynikły nowe okoliczności istotne dla sprawy. Stanowiłoby naruszenie zasad k.p.a. gdyby organ wydał decyzję w sprawie bez ich uwzględnienia lub bez podjęcia wskazanych możliwych czynności dowodowych, a następnie ponownego zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze stanem sprawy.

Organ wyjaśnił także, że prowadzi w tym samym czasie 4 postępowania z wniosku dwóch skonfliktowanych ze sobą stron zabudowanej nieruchomości przy ul. [...]. D. 32, gdzie główną osią konfliktu stron jest budynek po byłej piekarni oraz zapisy w aktach notarialnych i księgach wieczystych dotyczące własności tego budynku, natomiast pozostali współwłaściciele nie biorą udziału w tym postępowaniu, nie są zainteresowani tym konfliktem.

Organ podniósł także, że zatrudnia tylko trzech pracowników merytorycznych i nie

ma możliwości odstąpienia od prowadzenia pozostałych spraw w tym związanych ze zniszczeniem około 2000 budynków przez nawałnicę, która przeszła na obszarze działania Organu [...] sierpnia 2017 r., co skutkowało koniecznością prowadzenia różnych postępowań administracyjnych i wydawania różnych zaświadczeń lub odpisów akt spraw dla właścicieli niezbędnych do prowadzenia postępowań sądowych z tytułu odszkodowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia.

Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide wyroki w sprawach II GSK 5346/16 z dnia 8 lutego 2017 r., IV SAB/Gl 68/17 z dnia 9 maja 2017 r., II SAB/Bk 11/17 z dnia 28 marca 2017 r.).

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości postępowania podejmując poszczególne czynności w dużych odstępach czasu, a przez to działając niesprawnie.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że załatwienie sprawy zostało powierzone Organowi postanowieniem WINB z [...] grudnia 2017 r., a akta sprawy przekazano Organowi [...] stycznia 2018 r. Sprawa natomiast została zakończona decyzją Organu z [...] stycznia 2020 r. a więc pod prawie dwóch latach. W toku postępowania organ podejmował zaś wielokrotnie czynności w sprawie po dłuższych okresach bezczynności, bez należytej ich koncentracji.

Na brak sprawności w postępowaniu należy wskazać w okresie po wydaniu przez WINB decyzji z [...] września 2018 r., którą do decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W decyzji tej WINB wskazał, że umorzenie postępowania było konieczne w związku z upływem przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego czasu na wydanie tego rodzaju decyzji, jaka została podjęta przez Organ [...] lipca 2018 r. (nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych). Jednocześnie jednak WINB wskazał, że "wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a także utrata ważności postanowienia na skutek upływu dwóch miesięcy nie kończy dla inwestora sprawy związanej z samowolnym przystąpieniem do realizacji robót budowlanych". Wprawdzie w dalszej części uzasadnienia WINB wskazał, że "podjęcie dalszych robót budowlanych (...) odbywa się na ryzyko inwestora, a po ich zakończeniu, organ winien przeprowadzić ponowną ich ocenę" – co mogło sugerować konieczność oczekiwania organu na dalsze postępowanie inwestora, ale jednocześnie WINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego "ponownie orzekając (...) winien rozstrzygnąć kwestię już wykonanych prac budowlanych i wydać stosowne rozstrzygnięcie" w trybie przepisu wskazanego przez WINB (tj. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego).

Po ww. decyzji organ przejawił aktywność dopiero po miesiącu, po piśmie Skarżącej z [...] września 2018 r., pismem z [...] października 2018 r. wyznaczając termin oględzin na [...] listopada 2018 r. Po przeprowadzeniu oględzin organ nie podejmował dalszych czynności w sprawie, informując jedynie Skarżącą, że ponowna ocena robót budowlanych będzie możliwa dopiero gdy inwestor ponownie podejmie dalsze roboty budowlane. Dopiero po interwencji Skarżącej i reakcji WINB w trybie skargowym (art. 227 k.p.a.) Organ [...] kwietnia 2018 r. podjął następną czynność zawiadamiając Skarżącą pismem z [...] kwietnia 2018 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie elementów konstrukcyjnych w budynku produkcyjnym (piekarni) z częścią mieszkania, usytuowanego przy ul. [...]. D. 32. Abstrahując od prawidłowości wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, która już przed "zawiadomieniem" się toczyła, należy zauważyć, że ta aktywność Organu miała miejsce po upływie prawie 4 miesięcy od ostatniej czynności w sprawie tj. od oględzin z [...] listopada 2018 r.

Jednocześnie organ odrębnym pismem z [...] kwietnia 2018 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Ostatnia ze stron otrzymała to zawiadomienie 13 kwietnia, decyzję organ podjął jednakże dopiero 29 kwietnia tj. 9 dni po upływie terminu na zapoznanie się z aktami.

Prowadząc dalsze postępowanie po decyzji WINB z [...] czerwca 2019 r. (uchylającej decyzję Organu z [...] kwietnia 2019 r.) Organ wprawdzie już drugiego dnia po zwrocie akt przez organ odwoławczy tj. [...] sierpnia 2019 r. wystąpił o przesłanie koniecznych dokumentów do Starostwa Powiatowego w I., jednocześnie jednak, bez żadnego odnotowanego w aktach powodu, dopiero [...] sierpnia (tj. po 12 dniach od zwrotu akt) wyznaczył i zawiadomił strony o terminie następnych oględzin przedmiotowego budynku.

Po przeprowadzeniu oględzin [...] września 2019 r. Organ dopiero [...] października 2019 r. (a więc prawie po miesiącu) uznał, że konieczne jest podjęcie następnej czynności w sprawie tj. przesłuchanie świadka (notatka urzędowa k. 91). Pomiędzy tymi datami Organ prowadził jedynie korespondencję związaną z wnioskiem pełnomocnika Skarżącej o udostępnienie nieuwierzytelnionej kserokopii oględzin.

Z kolei po otrzymaniu [...] października 2019 r. informacji o miejscu zamieszkania planowanego do przesłuchania świadka (k. 100) organ wezwał go do złożenia wyjaśnień dopiero pismem z [...] października 2019 r. (k. 104) a więc po dwóch tygodniach od momentu, kiedy stało się to możliwe.

W dalszym toku postępowania Organ pismem z 14 listopada, doręczonym ostatniej ze stron 23 listopada, powiadomił o możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni, a więc ze względu na ostatnie doręczenie – do 30 listopada. W reakcji na zawiadomienie Organ otrzymał pismo Skarżącej (reprezentowanej przez pełnomocnika) 26 listopada. Dopiero jednak [...] grudnia (a więc po ponad trzech tygodniach) Organ zdecydował, że przed wydaniem decyzji konieczne jest kolejne uzupełnienie akt sprawy i zwrócił się m.in. do Starostwa Powiatowego w I. o sprawdzenie, czy w latach 1985 – 1999 były wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, rozbudowę, nadbudowę, remont lub przebudowę budynków przy ul. [...]. D. 32 (k. 120).

Wobec powyższego należy uznać podejmowane przez organ działania za opieszałe, niesprawne i nieskuteczne co skutkuje stwierdzeniem przewlekłości postępowania.

Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia ponadto stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący.

Dla oceny, że mamy do czynienia z kwalifikowaną formą przewlekłości tj. przewlekłym prowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), istotne znaczenie ma ocena działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem, za działanie "rażące" należy uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych. Tego typu zachowania Organu miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, przy czym przedłużenia te obejmowały znaczne okresy czasu (tygodnie lub miesiące). Ewidentnie podejmowanie czynności następowało bez należytego rozeznania w całości sprawy, co skutkowało brakiem ich koncentracji przejawiającym się podejmowaniem dwóch potrzebnych dla rozstrzygnięcia czynności w pewnym odstępie czasu zamiast jednocześnie – pomimo że nie było żadnych przeszkód, aby takiego jednoczesnego działania dokonać (np. wezwania innych organów o potrzebne dokumenty i jednocześnie wyznaczenia terminu oględzin).

Niewątpliwie przedmiotowa sprawa, chociażby ze względu na konieczność rozgraniczenia jej od innych wskazywanych przez Organ spraw, wymagała szerszej analizy i planu postępowania, co powinno nastąpić już na samym początku postępowania. Tego typu analiza nastąpiła jednakże, jak wynika z akt sprawy, dopiero przy końcu postępowania (k. 113 – 118 akt administracyjnych). Niewątpliwie skutkowało to chaotycznością i nieterminowością prowadzonego postępowania.

Należy przy tym wskazać, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w sprawie przewlekłości, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która może wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącej i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.

W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro organ wydał już decyzję w sprawie (6 marca 2020 r.), to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym postępowanie w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji należało umorzyć (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) – tak jak orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16).

Sąd uwzględnił wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny, jednak w niższej kwocie od żądanej przez Skarżącą. Prowadzenie sprawy prawie dwa lata z wielokrotnym nieuzasadnionym podejmowaniem czynności w znacznych odstępach czasu przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że w reakcji na skargę organ wydał decyzję. W ocenie Sądu grzywna w kwocie [...]zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej bezczynności.

Odnośnie przyznanej sumy pieniężnej Sąd miał na względzie ograniczenie Skarżącej w możliwości realizacji jej prawa związanych ze współwłasnością nieruchomości wyrażające się nie tylko hipotetycznym brakiem czerpania korzyści z najmu wspólnych części nieruchomości, ale także z możliwością obrony jej prawa w toczącym się postępowaniu o zniesienie współwłasności (por. wielokrotne zapytania Sądu Rejonowego o stan sprawy toczącej się przed Organem).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (100 zł).