Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 469/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Nowe Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2011 r.) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (dalej Dyrektor albo organ I instancji), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 145, 146, 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ i uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 83, poz. 1717, dalej uchwała z 20 kwietnia 2004 r.) po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. Ż. i kanalizacji sanitarnej wybudowanej w tej ulicy ustalił opłatę adiacencką w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych nr [...] i [...], stanowiących własność M. P. (dalej Strona albo Odwołujący), położonych w P. przy ul. Ż. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], spowodowanego wybudowaniem tych urządzeń (pkt 1 decyzji), zobowiązując do jej uiszczenia Stronę (pkt 2 decyzji) i określając termin zapłaty na 30 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu Dyrektor wyjaśnił, że na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM) Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie ul. Ż. wraz z budową kanalizacji sanitarnej, przebudowie wodociągu, budowie kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do kanalizacji deszczowej w ul. S. oraz budowie sieci oświetlenia ulicznego. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił ZDM pozwolenia na budowę ulicy Ż. wraz z budową kanału sanitarnego, wodociągu, kanału deszczowego z przykanalikami i wpustami z odprowadzeniem wód do kanalizacji deszczowej w ulicy S., urządzeń oczyszczających na wylocie kanalizacji deszczowej, przebudową sieci elektroenergetycznej i oświetlenia ulicznego. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego robót dokonano dnia [...] października 2008 r.

Z informacji przekazanych przez ZDM wynika, że inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta P. Jej koszt wyniósł [...] zł.

Przed realizacją inwestycji ul. Ż. posiadała nawierzchnię gruntowo-asfaltową, a w toku prac budowlanych zrealizowano jezdnię o nawierzchni bitumicznej, wjazdy, chodniki, progi zwalniające, maty antypoślizgowe i kanalizację sanitarną.

Podczas wizji przeprowadzonej dnia [...] marca 2010 r. na ul. Ż. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono dnia [...] października 2008 r. Stronie jako właścicielowi nieruchomości położonych w P. przy ul. Ż. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, zapisanych w księgach wieczystych odpowiednio nr [...] i [...]. Działka nr [...] położona jest w pierwszej, a działka nr [...] w drugiej linii zabudowy. Obie graniczą z nowo wybudowaną drogą i stanowią jedną posesję. Droga na ul. Ż. stanowi jedyny dojazd do nieruchomości. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano wjazd na nieruchomości. Na podstawie wyjaśnień A. SA jako podmiotu przejmującego w Poznaniu urządzenia wodociągowe, zawartych w piśmie z [...] października 2009 r. nr [...], ustalono, że Stronie stworzono warunki do podłączenia Jego nieruchomości do kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ulicy Ż.

W ramach zrealizowanej inwestycji drogowej wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, kanał deszczowy i oświetlenie. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Pismem z [...] maja 2011 r. nr [...], ZDM wyjaśnił, że przed rozpoczęciem inwestycji ul. Ż. na odcinku od ul. Starołęckiej do ul. Masztowej miała nawierzchnię bitumiczną w dobrym stanie. Pozostały odcinek nawierzchni, w latach 70. utwardzono cienką warstwą asfaltu piaskowego bez podbudowy. W momencie rozpoczynania inwestycji, na odcinku od ul. M. do ul. O. nawierzchnia była mocno zdegradowana, z licznie występującymi spękaniami, zapadnięciami i ubytkami. Jak wynika z wydanych decyzji administracyjnych, inwestycja na ul. Ż. stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej pr.bud.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg.

Pismem z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], zawiadomiono Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi i do podłączenia nieruchomości należących do Strony do kanalizacji sanitarnej wybudowanej w tej ulicy. Ostatecznym postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] Dyrektor powołał rzeczoznawcę majątkowego, J. W., jako biegłego w postępowaniu. Sporządzone przez niego dnia [...] sierpnia 2011 r. operaty szacunkowe określające wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, i kanalizacji sanitarnej, zweryfikowano badając ich zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 i rozdziału 1 działu IV ugn, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109; zm. 2005, nr 196, poz. 1628, dalej rozporządzenie z 2004 r.) i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Zgodnie z opisem zawartym w operatach, nieruchomości zlokalizowane są w obrębie S. przy ul. Ż., w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drobną działalnością warsztatową. Niedaleko zlokalizowane są autostrada A2 i lotnisko wojskowe K., stanowiąc uciążliwość dla mieszkańców. Nieruchomości mają dostęp do sieci energetycznej, gazowej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. Ż. i podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej wybudowanej w tej ulicy, nieruchomości nie były objęte obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] ze zm.) oznaczone są symbolem "D3M2n" - tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi z utrzymaniem istniejących funkcji ogólnomiejskich. Obie nieruchomości mają nieregularny kształt, płaską konfigurację terenu i są obsługiwane komunikacyjnie z ul. Ż.. Działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. W świetle przedstawionego w operatach opisu nieruchomości i ich otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego lokalizacji, uzbrojenia technicznego, możliwości zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości Dyrektor uznał za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym.

Wartość jednostkową nieruchomości po wybudowaniu drogi i kanalizacji sanitarnej biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W celu określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi i kanalizacji sanitarnej biegły przeanalizował transakcje nieruchomościami podobnymi ze względu na istnienie dostępu do drogi urządzonej i kanalizacji sanitarnej.

W ocenie organu, biegły prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości porównawczych. Do porównania biegły przyjął nieruchomości będące przedmiotem prawa własności, położone na terenach zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi z obrębów S. i K. - rejonów o położeniu porównywalnym z położeniem wycenianych nieruchomości. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianych, wynikające z ich położenia, zostały przez biegłego uwzględnione w procesie wyceny. Wszystkie nieruchomości położone są przy drogach urządzonych z kanalizacją sanitarną, w sąsiedztwie oddziaływania lotniska wojskowego K. i autostrady A2. Za parametr do porównań biegły przyjął 1 m2 powierzchni gruntu. Szacując wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej do porównania wybrał zawarte w 2010 r. transakcje trzema nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianych - położonymi przy ul. O. o powierzchni [...] m2 i cenie [...] zł za 1 m2, ul. Ż. o powierzchni [...] m2 i cenie [...] zł za 1 m2 i ul. M. o powierzchni [...] m2 i cenie [...] zł za 1 m2. Na podstawie własnych analiz i badania preferencji potencjalnych nabywców, biegły ustalił podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomości i ich wagi procentowe. Ze względu na to, że wszystkie badane nieruchomości posiadają podobny dostęp do sieci infrastruktury technicznej, biegły nie przyjął tego atrybutu jako jednego z wartościujących. Następnie biegły wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianych po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej jako średnią arytmetyczną z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. W gestii rzeczoznawcy organ pozostawił ustalenie procentowego wpływu poszczególnych cech waloryzujących i celowości ich zastosowania. Biegły odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Ustaloną w ten sposób wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] po wybudowaniu drogi i kanalizacji sanitarnej, biegły umniejszył o wyliczony wcześniej a następnie zredukowany wskaźnik określający wpływ rodzaju drogi dojazdowej i kanalizacji sanitarnej na wartość nieruchomości i określił jej wartość w stanie przed wybudowaniem tych urządzeń. Z analizy przeprowadzonej przez biegłego wynika, że wpływ budowy drogi i kanalizacji sanitarnej na wartość nieruchomości wynosi odpowiednio 4,5% i 5%. Biegły wziął pod uwagę fakt, że ul. Ż. miała wcześniej nawierzchnię ulepszoną asfaltem i chodnik po jednej stronie oraz okoliczność, że budowa kanalizacji sanitarnej "zaburzyła" działanie dotychczasowego systemu drenarskiego i ostatecznie zredukował wskaźnik wpływu wybudowanej drogi z 4,5% do 1,19% a wskaźnik wpływu kanalizacji sanitarnej z 5% do 3,81%. Tak określając wartość tej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej biegły pomniejszył ustaloną wartość 1 m2 szacowanej nieruchomości w stanie po wybudowaniu urządzeń, o współczynnik korekcyjny w wysokości [...]. W wycenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] uzyskaną w wyniku obliczeń wartość biegły umniejszył o współczynnik korekcyjny w wysokości [...] z tytułu jej położenia w drugiej linii zabudowy i w ten sposób ustalił wartość tej nieruchomości po wybudowaniu drogi i kanalizacji sanitarnej. Następnie, w celu określenia wartości tej nieruchomości przed wybudowaniem obu urządzeń, również uwzględnił omówione wyżej czynniki przyjmując zredukowane wskaźniki wpływu budowy tych urządzeń na wartość nieruchomości. Określając tę wartość pomniejszył ustaloną wartość 1 m2 szacowanej nieruchomości w stanie po wybudowaniu urządzeń, o współczynnik korekcyjny w wysokości 0,95. Uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi i kanalizacji sanitarnej, stanowią najbardziej prawdopodobne ich ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Mając na uwadze powyższe Dyrektor stwierdził, że biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia właścicielowi warunków do korzystania z wybudowanej drogi i do podłączenia jego nieruchomości do kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost wartości tych nieruchomości, uwzględniając przy tym rzeczywiste cechy nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ul. Ż. wybudowano drogę i kanalizację sanitarną. Stronie jako właścicielowi nieruchomości położonych przy ul. Ż. [...] stworzono warunki do korzystania z tych urządzeń, budowa drogi i kanalizacji sanitarnej spowodowała wzrost wartości nieruchomości. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń, tj. w dniu [...] października 2008 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Dyrektorowi znany jest fakt udziału Społecznego Komitetu Budowy Kanalizacji Sanitarnej dla Osiedla S. – M. w budowie urządzeń infrastruktury technicznej na tym osiedlu, jednakże środki pozyskane przez to Stowarzyszenie nie zostały przekazane na budowę kanalizacji sanitarnej na odcinku ul. Ż. od ul. M. do ul. O. Budowa drogi i kanalizacji sanitarnej na tym odcinku została zrealizowana ze środków Miasta P., co wyjaśniono pismem z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Strona nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie swego udziału w budowie kanalizacji sanitarnej.

W uchwale z [...] kwietnia 2004 r. Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ul. Ż. [...] stanowi 50% kwoty [...] zł, czyli wynosi [...] zł (k. 139-136 akt GEOPOZ).

Odwołanie z [...] października 2011 r. od decyzji z [...] października 2011 r. wniosła Strona, podnosząc, że w latach siedemdziesiątych była uczestnikiem budowy kanalizacji deszczowej w ul. Ż. na odcinku od ul. M. do ul. Ż. [...] z wkładem robocizny przy wykopie i finansowaniem w części pracy sprzętu (czyn społeczny). W ramach czynu społecznego w którym Odwołujący brał udział, wykonywana była sieć wodociągowa i gazowa w ul. Ż.. Odwołujący zwrócił uwagę, że Jego działka od listopada 2008 r. ma powierzchnię [...] m2. Odwołujący podkreślił swą trudną sytuację materialną i zdrowotną. Do odwołania dołączył oświadczenie I. I., datowane "22.10.2011 r." o udziale M. P. w czynach społecznych w latach 70., przy budowie kanalizacji deszczowej, wodociągowej i gazowej przy ul. Ż.; kserokopię wypisu aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2008 r. Repertorium A nr [...] umowy sprzedaży nieruchomości, obejmującej działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy P.-Stare Miasto w P. prowadził księgę wieczystą nr [...] (k. 10-5v akt SKO).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło decyzję z [...] października 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa i opisując przebieg dotychczasowego postępowania wyjaśniło, że przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] października 2011 r. były błędy procesowe, które w istotny sposób wpłynęły na wynik sprawy. Odwołujący przedstawił bowiem dowód w postaci pisemnego oświadczenia świadka, że poniósł On koszty budowy kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej i gazowej w ul. Ż. Tym samym nie wyjaśniono, czy i w jaki sposób możliwe jest rozliczenie poniesionych przez Niego nakładów.

Biorąc pod uwagę opisany stan zdrowia Odwołującego Kolegium wskazało, że może On wystąpić o rozłożenie opłaty na raty, przy czym wniosek taki może złożyć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyna ulga jaką przewidział ustawodawca, to rozłożenie opłaty na raty, nie dłużej niż na 10 lat, stosownie do art. 141 ugn. Odwołujący dotychczas z takim wnioskiem nie wystąpił (k. 34-28 akt SKO).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wniósł Prokurator Rejonowy P. – Nowe Miasto w P. (dalej Prokurator albo Skarżący). Prokurator zaskarżył w całości decyzję z [...] stycznia 2012 r., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 kpa przez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym, podczas gdy właściwe zastosowanie w/w przepisu prowadzić winno do wydania decyzji merytorycznej w sprawie,

2) naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa przez niewłaściwe uzasadnienie prawne decyzji, skutkujące faktycznym brakiem wskazania prawnych motywów rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu Prokurator zwracając uwagę na powtarzającą się, nieprawidłową praktykę wydawania przez SKO decyzji o charakterze kasacyjnym podkreślił, że przekazywanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia winno być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej winno zawierać dokładne wskazanie jakie dowody winny zostać przeprowadzone w kolejnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Właściwe uzasadnienie decyzji o charakterze kasacyjnym jest nie tylko istotne z punktu widzenia strony postępowania, ale również organu I instancji, który obligowany będzie decyzję tę wykonać, a także z punktu widzenia organu kontroli, w tym sądu administracyjnego.

Zaskarżona decyzja SKO ograniczyła się do wskazania, że podstawą uchylenia decyzji są błędy w postępowaniu, które w istotny sposób wpływają na wynik sprawy. Kolegium nie wskazało żadnego przepisu, który miał zostać naruszony przez Dyrektora. Nie wskazało, jakie to były błędy, dlaczego miały wpływ na wynik sprawy. Prawne uzasadnienie decyzji SKO jest na tyle ubogie, że nie sposób nawet podjąć z nim konkretną polemikę. SKO w swej decyzji nie zakwestionowało w najmniejszym stopniu merytorycznych rozważań organu I instancji co do operatu szacunkowego, jak i kwestii rzekomej partycypacji Strony w kosztach budowy nowej infrastruktury. Organ I instancji zasadnie wykazał, że wskazane przez Stronę wydatki poniesione w latach siedemdziesiątych XX w. nie mają wpływu na wysokość obliczonej opłaty adiacenckiej.

Prokurator zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie SKO miało wszelkie możliwości wydania decyzji merytorycznej. Okoliczności podniesione przez Stronę w odwołaniu były ocenione przez organ I instancji. Na organie odwoławczym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ciążył obowiązek podjęcia wszelkich możliwych kroków do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie czynienie kroków zmierzających do uwolnienia się od ciążącej odpowiedzialności orzekania.

SKO w zaskarżonej decyzji nie sporządziło praktycznie w ogóle uzasadnienia prawnego dla szczególnego rozstrzygnięcia jakim jest decyzja kasacyjna, czym naruszyło art. 107 § 1 i 3 kpa. Nie wskazano żadnych naruszeń przepisów postępowania po stronie organu I instancji, jak również nie uzasadniono wpływu tych rzekomych naruszeń na wynik sprawy. Zastosowano zatem zupełnie błędnie art. 138 § 2 kpa. Kolegium dysponowało w całości materiałem pozwalającym na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie dokonując tego, SKO naruszyło także pośrednio art. 15 kpa i stworzyło iluzję dwuinstancyjności. Dlatego zdaniem Prokuratora zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia w ramach kontroli sądowoadministracyjnej (k. 4-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej (k. 9-10 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] stycznia 2012 r. i poprzedzające jej wydanie czynności procesowe, których celem było ustalenie oraz wymierzenie Stronie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należących do Niego nieruchomości, w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. Ż. i kanalizacji sanitarnej wybudowanej w tej ulicy. Z wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ugn wynika, że obowiązek uiszczenia analizowanej opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości przy której pobudowano urządzenia infrastruktury technicznej niezależnie od tego, czy właściciel chce z nich korzystać, czy też nie. Istotne w tym zakresie pozostaje stworzenie możliwości skorzystania z urządzeń oraz zrealizowanie przez organ wykonawczy gminy kompetencji o której stanowi art. 145 § 1 ugn.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę miał na uwadze, że decyzja z 10 stycznia 2012 r. została ona wydana na podstawie art. 77, 107 § 3 i art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 145 ugn. Kolegium wydało decyzję kasacyjną, która w administracyjnym postępowaniu odwoławczym ma charakter wyjątkowy z uwagi na konstrukcję odwołania w kpa, które winno zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W doktrynie zauważa się, że art. 138 § 2 kpa jest nadużywany w praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej, podczas gdy organ II instancji rozważając możliwość wydania decyzji kasacyjnej, winien najpierw uczynić przedmiotem swych dociekań możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa (W. Piątek, Wiążące wskazania sądu administracyjnego oraz okoliczności sformułowane przez organ odwoławczy w perspektywie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w: red. D.R. Kijowski, J. Radwanowicz-Wanczewska, M. Wincenciak, Kryzys prawa administracyjnego. Tom IV. Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego, Wolters Kluwer 2012 r., s. 255-257). W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Prokurator w pisemnej skardze, nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od powyższej zasady z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 kpa.

Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy określono w art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., nr 6, poz. 18), czego Kolegium nie uwzględniło, mimo szerszego zakresu kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 5.10.2011 r., I OSK 800/11; 19.4.2012 r., II OSK 190/11; cbosa). W aktualnym brzmieniu organ odwoławczy władny jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy winien wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przed dniem jej wejścia w życie, tj. 11 kwietnia 2011 r. art. 138 § 2 kpa uzależniał wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy od uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu projektu nowelizacji art. 138 § 2 kpa wskazano, że zmierza on do zwiększenia skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (http://orka. sejm.gov.pl/ Druki6ka.nsf/wgdruku/2987). Uwzględniając ewolucję brzmienia art. 138 § 2 kpa, w doktrynie zauważa się, że w przypadku decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy z powodu bardzo poważnych uchybień w zakresie postępowania dowodowego, nie znając stanu faktycznego, nie może rozstrzygnąć sprawy (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011 r., z. 4, s. 19-20; W. Piątek, Wiążące wskazania ..., s. 257-258).

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., dopuszczalne jest w przypadku łącznego wystąpienia dwu przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 518-519). Przesłanką wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie jest konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (wyrok NSA z 13.02.2002 r., V SA 1680/01, Lex nr 109328). Zasadą jest obowiązek organu II instancji dokonania samodzielnej oceny prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej i merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeśliby organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający, to winien sam przeprowadzić niezbędne postępowanie w określonym zakresie. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa jest obowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Winien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 kpa (wyrok NSA z: 09.12.2010 r., II GSK 1065/09, Lex nr 746056; 28.1.2011 r., II OSK 214/10).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a jednocześnie wskazując na uchybienia procesowe, których dopuścił się miał Dyrektor nie wykazało, że celem ich naprawienia niezbędnym pozostaje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazując na określone zarzuty przedstawione w pisemnym odwołaniu nie wypowiedziało się w jednoznaczny sposób na temat ich zasadności, ani też orzekając na podstawie art. 138 §2 kpa nie wskazało okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tym samym Kolegium naruszyło zarówno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa), jak i art. 107 § 3 kpa. Nierozpoznanie istoty sprawy administracyjnej po raz drugi, a ograniczenie się jedynie do przytoczenia ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz zarzutów przedstawionych w odwołaniu nie mogło zostać uznane za jej dwukrotne, merytoryczne rozpatrzenie w rozumieniu art. 78 Konstytucji RP i art. 15 kpa. Z kolei uzasadnienie lakoniczne w części dotyczącej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pozbawione własnych rozważań organu II instancji, nie wypełnia podstawowej swej funkcji w postaci wyjaśnienia motywów, którymi kierowało się SKO podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji z [...] stycznia 2012 r. nie zawiera wskazania faktów uznanych przez Kolegium za udowodnione, dowodów na których oparło się Kolegium oraz przyczyn, dla których organ wydał decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 kpa.

Uwagi Kolegium uszło, że decyzja z [...] października 2011 r. została starannie uzasadniona i należycie przedstawia ustalenia faktyczne i akt subsumcji. Ustalenie opłaty adiacenckiej wiąże się ze stworzeniem warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. Ż., na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...], sprostowanej postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ZDM pozwolenia na budowę ulicy Ż. wraz z budową kanału sanitarnego, wodociągu, kanału deszczowego z przykanalikami i wpustami z odprowadzeniem wód do kanalizacji deszczowej w ulicy Starołęckiej, urządzeń oczyszczających na wylocie kanalizacji deszczowej, przebudową sieci elektroenergetycznej i oświetlenia ulicznego oraz wybudowanej w tej ulicy kanalizacji sanitarnej. Tym samym nie było istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poczynienie w latach 70. XX wieku, nakładów przez Stronę i osoby trzecie w ramach czynów społecznych, przy budowie kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej i gazowej, bowiem te okoliczności nie były brane pod uwagę przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (drogi wybudowanej na ul. Ż. i wybudowanej w tej ulicy kanalizacji sanitarnej), zrealizowanych wyłącznie ze środków Miasta P., a oddanych do użytku dnia 30 października 2008 r. (art. 146 ust. 1 i 3 ugn).

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) w pkt 1 uchylił decyzję z [...] stycznia 2012 r.

Zasadą jest, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 ugn). Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa), winno wydać decyzję co do meritum sprawy. Kolegium nie powinno jedynie ograniczać się do powtórzenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, tylko w sposób precyzyjny poczynić własne ustalenia faktyczne w sprawie, które mogą być zbieżnymi z ustaleniami poczynionymi przez Dyrektora. Kolegium przeprowadzi dowód z wypisów elektronicznych ksiąg wieczystych nr [...] i [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy P.-Stare Miasto w P. dla ustalenia, czy M. P. jest właścicielem działek nr [...] i [...], położonych w P. przy ul. Ż. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...] (art. 144 ust. 1 ugn).

Kolegium winno w sposób merytoryczny odnieść się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (k. 10, 8-5v akt SKO). Sąd I instancji podziela stanowisko Dyrektora, że jedyną formą pomniejszenia wysiłku związanego z koniecznością uiszczenia opłaty adiacenckiej jest jej rozłożenie na raty. Dlatego SKO dostrzegając trudną sytuację materialną Strony winno rozważyć potrzebę pouczenia Jej w oparciu o art. 8 i 9 kpa o możliwości złożenia takiego wniosku, a następnie ewentualnie rozłożyć wymierzoną opłatę na raty.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).