Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 933/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 451/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 451/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] –- w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...] oraz stwierdzeniu, że w zakresie dotyczącym działki oznaczonej aktualnie nr [...] – decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (cyt.): "na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało naruszone prawo w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmując, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., znak: [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów - obręb [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji - w zakresie dotyczącym działki aktualnie oznaczonej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] oraz w zakresie dotyczącym działki oznaczonej aktualnie nr [...], obręb [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], w sposób rażący narusza przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w sytuacji gdy nie została w sprawie spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo jej wadliwości, wobec błędnego zastosowania ww. przepisu i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] pomimo znacznego upływu czasu od dnia wydania decyzji - ponad 10 lat,

3) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wykonanie przez Sąd I instancji w sposób właściwy obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, co spowodowało oddalenie skargi w całości, a motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku nie wskazują na klarowne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności skarżonej decyzji z prawem."

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną A. G. i T. O. wnosili o jej oddalenie. Ponadto T.O. wnosił również o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które to zarzuty okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale jednocześnie nie zostały również w pełni prawidłowo sformułowane.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, została ona oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a,. to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, podczas, gdy w rzeczywistości była ona oparta na obu podstawach kasacyjnych. Wskazane bowiem w skardze kasacyjnej przepisy, takie jak: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miały charakter materialnoprawny a nie procesowy. Jednocześnie zarzuty te miały w tym przypadku znaczenie rozstrzygające, zarzuty procesowe, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. miały jedynie charakter wynikowy. Ich zastosowanie uwarunkowane było tylko oceną prawną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji a wcześniej organ. Nie można było również twierdzić, że zaskarżony wyrok naruszał (i to w sposób istotny) art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, uzasadnienie wyroku sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a elementy te zawiera zaskarżony wyrok.

Odnosząc się zatem do istoty sprawy, skład orzekający pragnie podkreślić, że z wszech miar słusznym było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż komunalizacja mienia, dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nie mogła dotyczyć mienia prywatnego. W myśl bowiem tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem zatem komunalizacji mienia jest to by owo mienie – w dacie komunalizacji - stanowiło własność państwową.

W rozpatrywanej natomiast sprawie, wprawdzie - w dacie wydawania decyzji konunalizacyjnej - to jest decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...], w której stwierdzono nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa -nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - w zakresie dotyczącym działki aktualnie oznaczonej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] i w zakresie dotyczącym działki oznaczonej aktualnie nr [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], z materiału dowodowego, którym dysponował organ, wynikało, że właścicielem w/w nieruchomości był Skarb Państwa, tym niemniej na skutek wydania w okresie późniejszym szeregu prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych, powyższy stan faktyczny uległ diametralnej zmianie.

Sporna nieruchomość, stanowiąca ówcześnie działkę nr [...] ( aktualnie składająca się z działek nr: [...], [...] i [...]) wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej "[...]", która została przejęta na rzecz Państwa – w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) - na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., utrzymanego w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1959 r. Orzeczenia te stały się jednak w okresie późniejszym przedmiotem postępowania nadzorczego, w wyniku którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1959 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "[...]", stanowiącej własność K.Z. (którego następcami prawnymi byli T. O. oraz A. G.). Następnie, Wojewoda [...], prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. w pkt 1 stwierdził m.in. że działki nr [...] i [...] wchodzące w skład majątku "[...]" nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Powyższe oznaczało zatem, że chociaż – w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej - Skarb Państwa posługiwał się rzekomym tytułem prawnym do w/w nieruchomości, w rzeczywistości nie przysługiwał mu do niej – w dacie komunalizacji - taki tytuł prawny a zatem nieruchomość ta, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], nie mogła podlegać w dniu 27 maja 1990 r. komunalizacji z mocy prawa, dokonywanej w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

W skardze kasacyjnej skarżąca podnosiła, że (cyt.): "dopiero wtórnie Skarb Państwa przestał być uznawany za właściciela nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] w wyniku orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2009 r stwierdzającego nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1959 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r." podczas, gdy (cyt.): " Na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje zasada, w myśl której wszelkie rozstrzygnięcia powinny być podejmowane w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania (...)". W związku z tym podkreślała, iż (cyt.): " Dla oceny zgodności z prawem decyzji miarodajny musi być dzień jej wydania, organ ocenia zatem czy nie jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną uwzględniając stan prawny i faktyczny w tym właśnie dniu (...). Zdaniem Skarżącej, w dacie wydania kontrolowanej decyzji wskazane wady nie zachodziły. Działka oznaczona nr [...] wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej "[...]", przejętej na rzecz Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r. (...). Stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia nastąpiło dopiero decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r., zatem już po wydaniu przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., wedle którego ocenianie jest przejście z mocy prawa mienia właściwych gmin, w stanie faktycznym sprawy nie istniała w/w decyzja, zatem w tej dacie decyzja komunalizacyjna została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że powyższe stanowisko skarżącej byłoby słuszne, ale jedynie w sytuacji, w której omówione wyżej decyzje, a z których treści skarżąca wywodziła pierwotny tytuł prawny Skarbu Państwa do spornej nieruchomości, zostały by po wydaniu decyzji komunalizacyjnej uchylone ze względu na ich nieważność, czyli zostałyby "unieważnione" decyzją skutkującą na przyszłość. Tymczasem zarówno decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej odnosiła się do stanu przeszłego bo do dnia wejścia w życie reformy rolnej, jak i decyzje wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkowały ex tunc. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak podnosi się przy tym jednolicie w doktrynie, (cyt.): "nowelizując KPA w 1980 r. zastąpiono uchylenie decyzji z racji nieważności stwierdzeniem jej nieważności. Zmiana brzmienia przepisu ma znaczenie istotne, albowiem oznacza, że nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Stwierdzając nieważność decyzji, organ administracyjny autorytatywnie wskazuje ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – " Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2017, str. 853).

Ponadto, chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej i gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Skoro zaś treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) była w pełni jasna i oczywista to decyzja, wydana na jego podstawie, a która stwierdzała komunalizację mienia prywatnego, stanowiła ewidentne zaprzeczenie stanu prawnego, określonego w w/w przepisie. Jednocześnie też jako, że decyzja ta odnosiła się do kwestii prawa własności nie mogła również być zaakceptowana z powodu naruszenia zasad konstytucyjnych, chroniących to prawo (art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13, Dz. U. 2015 r. poz. 702) zwracał także uwagę, że Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska, iż nie została w tym wypadku spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] ze względu na znaczny upływ czasu jaki upłynął od dnia wydania decyzji - ponad 10 lat.

Z tej przyczyny wskazać należy, że wspomniany wyrok dotyczył przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ i Sąd I instancji), nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem bowiem Trybunału Konstytucyjnego, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie stanowiła zasady konstytucyjnej a ograniczenie terminów zaskarżania prawomocnych decyzji administracyjnych było uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. W związku z tym Trybunał wskazał na – wynikający z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP - obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. W szczególności zaś, w pkt 10.1. uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał stwierdził, iż (cyt.): " Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie wskazane wyżej zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidziane w art. 2 Konstytucji.". W końcowej natomiast części uzasadnienia w/w wyroku (pkt 10.6) czytamy (cyt.): " Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Jak z powyższego zatem wynika, skoro analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ani nie powodował eliminacji z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie nadawał mu innego brzmienia a sam Trybunał Konstytucyjny, wyrok ten kierował do ustawodawcy (vide: pkt 10.1 oraz pkt 10.6 uzasadnienia wyroku), to – zdaniem składu orzekającego, do czasu dokonania - zgodnych z tym wyrokiem - zmian legislacyjnych organ administracyjny nie miał podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W szczególności ani organ (ani Sąd Wojewódzki) nie był uprawniony do ustalenia, czy przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a., dziesięcioletni termin, który (w brzmieniu w/w przepisu obowiązującym w dacie orzekania) ograniczał możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodów innych niż rażące naruszenie prawa, można było uznać za "znaczny upływ czasu"- w rozumieniu uzasadnienia omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie składu orzekającego, podkreślić też w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie w dniu 16 sierpnia 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), która w art. 1 pkt 1 wprowadziła zmianę art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że obecnie otrzymał on brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne", ale ponieważ ocena zasadności zarzutów kasacyjnych musiała być dokonywana przez Sąd Kasacyjny w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki, to nowelizacja ta – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie miała skuteczności prawnej.

Poza tym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewidentnym dowodem świadczącym o tym, że ani organy, ani sąd administracyjny - w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym - nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była treść projektu w/w ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090). W projekcie tym bowiem wnioskodawca nowelizacji zaproponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, a która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten już sam z siebie dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Przyjęcie więc przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy stanowienie prawa, do czego zaś ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji.

Poza tym, zasadnie również zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki, iż u podstaw wydania przez Trybunał Konstytucyjny w/w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) leżało dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Tymczasem decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, dotyczyła gminy i nie była źródłem nabycia przez tę jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności a tylko potwierdzała ten fakt, umożliwiając gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł prawny. Innymi słowy, orzeczenie to nie kreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia, wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Z tego też powodu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podnosi się, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał służyć ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2039/16). W rezultacie zatem także zarzuty kasacyjne, oparte na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu, przewidzianym ustawą w jej wersji obowiązującej w dacie orzekania) okazały się nieskuteczne.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wniosek uczestnika postępowania T.O. o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego nie został uwzględniony z powodu braku ku temu podstaw prawnych.

-----------------------

r i