Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 585/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi "[....] " Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 stycznia 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami na działce nr 1 - obr. [...] wraz z wjazdem na działkach nr: 1 i 2 obr. [l...], przy ul. [...] w K. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono również uzyskane w toku postępowania uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 tej ustawy oraz opinie. Wskazano, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ l instancji wspomniał też o dokonanej przez inwestora w toku postępowania korekcie wniosku w zakresie terenu pod planowane zamierzenie i lokalizację projektowanych wjazdów oraz odniósł się do wniesionych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń.

Odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli: Klub [...], Towarzystwo [...], Stowarzyszenie [...] , . Klub [...] podniósł, iż teren inwestycji znajduje się w bliskim sąsiedztwie rzeki [...], na obszarze zagrożonym niebezpieczeństwem powodzi jak i też w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i powinien być w dalszym ciągu przeznaczony pod zieleń publiczną tj. tak jak w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. K. Ponadto podniesiono, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje konieczność poszerzenia ul. [...] i wielokrotne zwiększenie ruchu samochodowego przez co zakłóceniu ulegną walory przyrodnicze i krajobrazowe. Towarzystwo [...] w swym odwołaniu zarzuciło natomiast naruszenie przepisów k.p.a., rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz ustawy Prawo wodne. Uzasadniając zarzuty podano, iż postanowienie Prezesa Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji nie jest prawomocne. Zwrócono też uwagę, że doświadczenie ostatniej powodzi (zalanie terenu planowanej inwestycji) dowodzi, iż rozstrzygnięcie MZMiUW o zwolnieniu z zakazów wynikających z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne dla realizacji planowanej inwestycji oraz uzgodnienie projektu decyzji jest błędne i naraża potencjalnych użytkowników inwestycji. Stowarzyszenie [...] w swoich (dwóch) odwołaniach również podniosło, że powołane w decyzji postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji nie jest ostateczne. Zwróciło też uwagę na brak pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji z Dyrekcją Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. oraz na fakt, że zawarte w decyzji (pkt e) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu są sprzeczne z wytycznymi kształtowania architektury zawartymi w uzgodnieniu z dnia 19 grudnia 2006 r. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi z garażami podziemnymi, a zakwalifikowany jako mieszkalny budynek na działce nr 3 jest budynkiem biurowym. Przyjęcie tego budynku do analizy i uznanie go za mieszkalny, z płaskim dachem, prowadzi do błędnych wniosków, podobnie jak i zaliczenie budynku na działce nr 4 do zabudowy wielorodzinnej oraz budynku na działce 5 i w oparciu o ten budynek ustalenie gabarytów (w tym m.in. wysokości do okapu i kalenicy) podczas, gdy te właśnie parametry były samowolą budowlaną i inwestor miał nakaz rozbiórki dachu i obniżenia wysokości budynku. Poza tym podano, że organ l instancji, określając wskaźnik wielkości pow. nowej zabudowy do pow. działki (do 30 %), nie wskazał podstawy prawnej przyjęcia takiego wskaźnika, pomimo iż w innych fragmentach decyzji podał dokładną podstawę prawną. Ustalenia w tym względzie są nieprecyzyjne i sprzeczne z wymaganiami ustanowionymi w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie podał bowiem konkretnego wskaźnika, ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wskaźnik ustala się w wysokości do 30 %. W odwołaniu zarzucono, że organ l instancji podobnie wskazał w decyzji powierzchnię biologicznie czynną (do 60 %), szerokość elewacji frontowej (do 18 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 8m, do 12m, do 11 m) - nie podając uzasadnienia przyjętych rozwiązań podobnie jak i nie ustalono i nie podano w uzasadnieniu wydanej decyzji kryteriów jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Według odwołującego, w niniejszej sprawie nie została spełniona wymagana przesłanka z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy, tj. zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", gdyż projektowana zabudowa jest znacznie wyższa niż zabudowa sąsiednia. W odwołaniu wskazano też, że gabaryty przedmiotowej inwestycji zostały wyznaczone w oparciu o gabaryty budynku znajdującego się na działce 5 , wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Kolejny zaś przyjęty do analizy budynek na działce nr 3 nie jest budynkiem mieszkalnym - tylko biurowcem. Zwrócono też uwagę na wadliwość wyznaczenia "nieprzekraczalnej" linii nowej zabudowy - zamiast obowiązującej, a także podniesiono, że przedmiotowa inwestycja, obejmująca też budowę garaży podziemnych, ma być realizowana na obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią, czego opinie i uzgodnienia nie uwzględniły w kontekście zagrożenia powodziowego, a treść decyzji oparta jest o ustalenia oparte na opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zagrożenia Kryzysowego z dnia 19 grudnia 2006 r., która jest nieaktualna. Teren inwestycji nie posiada też wystarczającego dostępu do drogi publicznej z tego względu, iż w chwili obecnej ul. [...] stanowi ciąg pieszo jezdny, który nie spełnia parametrów drogi dojazdowej i nie ma też możliwości ich dostosowania, gdyż obecni mieszkańcy nie wyrażają na to zgody. Niezależnie od powyższego wskazano, iż w decyzji nie przywołano żadnych konkretnych warunków dostawy mediów, co przy wnioskowanych różnych zakresach inwestycji jest istotne.

Od tej samej decyzji odwołanie złożyła także E.Z. podnosząc m.in., iż sporną kwestią pozostaje sprawa zmiany przeznaczenia gruntów objętych decyzją WZ z terenów zielonych na teren budownictwa wielorodzinnego. Odwołująca się zwróciła też uwagę na brak w aktach sprawy wszelkich niezbędnych opinii i uzgodnień odnoszących się do terenu zalewowego. Podniosła również, że zarówno przepisy k.p.a. jak i ustawy planistycznej nie przewidują zmiany przedmiotu postępowania administracyjnego tj. powierzchni i oznaczenia działki ewidencyjnej. Odwołująca się wskazała, że w części tekstowej wyników analizy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie intensywności zabudowy. Zaznaczyła również, że nie jest prawdą aby na działkach 4 , 6 7 zlokalizowana była zabudowa wielorodzinna. Poza tym podała, że w sytuacji, gdy żaden budynek przy ul. [...] nie ma dachu płaskiego, to nie jest dopuszczalne ustalenie takiego sposobu zagospodarowania i skoro szerokość elewacji budynków, które organ uznaje za wielorodzinne, wynosi 12 m to brak jest jakichkolwiek podstaw do ustalenia znacznie większej szerokości elewacji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 54 (w zw. z art. 64 ust 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ wydana została z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że decydującym czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działki objętej wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie analiza została przeprowadzona w dniu 15 kwietnia 2010 r. i 20 maja 2010 r. przez mgr inż. arch. E.D.-S. jednakże nie można uznać, że jej opracowanie nastąpiło zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i tym samym nie można też przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. l tak, z analizy terenu wynika, że jako działki sąsiednie, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy wskazano m.in. działki nr 3 , 1 . W ocenie Kolegium, przyjęcie tych działek jako sąsiadujących w rozumieniu w/w przepisu wykracza poza pojęcie sąsiedztwa w znaczeniu postawionym powyżej. Działka nr 3 jest dostępna z innej drogi publicznej (ul [...] ) i jest zabudowana budynkiem biurowym, a więc o innej niż planowana inwestycja funkcji, a działka 1 (teren inwestycji) nie jest sąsiednią działką do terenu inwestycji, a w dodatku jest z zabudową inną (magazyny). Trudno zatem uznać, że istniejąca na w/w działkach zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji oraz parametrów i pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W ocenie Kolegium nie można też przyjąć za punkt odniesienia parametrów zabudowy wyznaczonych (np. dla dz. nr 8 ) w innej decyzji o warunkach zabudowy. Autor analizy określając w analizowanym obszarze wskaźnik istniejącej zabudowy wymienia tylko jedną działkę (nr 5 ) z zabudowy wielorodzinnej, dwie (nr 9 i nr 6 z jednorodzinnej oraz dwie działki ( 3 i 10 ) uznane za zabudowane usługami podaje, że średnim wskaźnikiem zabudowy jest wskaźnik na poziomie 20 %, pomimo, że z wyliczenia średnia podanych wielkości (11+38+20+25+32) wynosi 25,5%. W decyzji zaleca się jednak ustalić inny, wyższy wskaźnik, na poziomie 30 % (wynikający z ustaleń w decyzji WZ dla działki nr 8 ), zaznaczając w treści analizy, że czyni się to ze względu na sąsiedztwo działek znajdujących się w fazie przekształceń. W ocenie Kolegium taki sposób ustalenia wskaźnika (tzn. nie wynikający z analizy terenu) jest niezgodny z powołanym w decyzji § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Nie można też przyjąć, że udział powierzchni biologicznie czynnej został prawidłowo ustalony, skoro w decyzji nie podano żadnego uzasadnienia dla przyjętej wielkości, a w analizie nie wspomniano jak wskaźnik z tego zakresu kształtuje się na działkach sąsiednich. Za nieprawidłowe w sprawie tej uznać również należy, wyznaczenie w nieprzekraczalnej linii zabudowy - zamiast obowiązującej. Trudno również uznać, że prawidłowo wyznaczone zostały pozostałe parametry planowanej inwestycji tj. szerokość elewacji frontowej (do 18 m, pod warunkiem rozbicia elewacji każdego z budynków na mniejsze części o szer. do 12 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla dachu połaciowego - do 8 m a do kalenicy do 12 m, zaś dla dachu płaskiego do 11 m, przy czym dla zabudowy zlokalizowanej w głębi działki do 6 m i 10 m do kalenicy (dach połaciowy), a dach płaski do 9 m. W ocenie Kolegium parametry powyższe oraz geometrię dachu ustalono dość dowolnie, a taka dowolność stoi w sprzeczności z koniecznością kontynuacji ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie w części tekstowej analizy stwierdzono wprawdzie, że średnią szerokością elewacji frontowej dla całej zabudowy jest 18 m, jednakże ustalenie takiej szerokości budzi wątpliwości wobec stwierdzonych nieprawidłowości przy podawaniu poszczególnych szerokości zabudowy w analizowanym obszarze. Przede wszystkim nieprawdziwa wydaje się być wykazana w analizie szerokość 110 m budynku magazynowego przy ul. [...], albowiem Kolegium nie dopatrzyło się budynku o takiej szerokości, a gdyby taka szerokość odnosiła się do budynków na terenie inwestycji (działka nr 3 ), to nie mogą być one w ogóle brane pod uwagę. Niezależnie od powyższego, organ podkreślił, że zarówno szerokość elewacji frontowej jak i wysokość (o której mowa w § 7 w/w rozporządzenia) powinna być w decyzji wyznaczona w sposób konkretny i jednoznaczny, co jest jednym z warunków zachowania kontynuacji ładu przestrzennego, a poza tym wynika jasno z brzmienia zarówno przepisu § 6 jak i też § 5 i § 7 rozporządzenia i użycia słowa "wyznacza się". Nadto Kolegium zaznaczyło, że w osnowie decyzji powinno znaleźć się też wyrzeczenie o ilości budynków składających się na zamierzoną inwestycję tj. zespół zabudowy wielorodzinnej. Natomiast załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - winien faktycznie zawierać wyniki analizy, a nie jak w niniejszej sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ l instancji wyznaczając obszar analizowany powinien wyjaśnić, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Nie jest natomiast zasadny zarzut o braku uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji z Dyrektorem Zespołu [...] Parków Krajobrazowych. Sam bowiem fakt, iż teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego nie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy powinna uzyskać uzgodnienie w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy. Niezasadnym jest także zarzut braku ostatecznego uzgodnienia projektu decyzji z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , gdy z jak wynika z akt sprawy postanowienie to pomimo wznowienia postępowania w sprawie jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło "A. " S.A. w K . Strona skarżąca zarzuciła naruszenie Prawa materialnego to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedopuszczalną, dowolną ocenę materiału dowodowego, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w doniesieniu do odwołania wniesionego przez E.Z. , art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie uzasadnienie stwierdzeń zawartych w decyzji, a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 136 poprzez odstąpienie od jego zastosowania, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 902/06 podniesiono, że działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu to wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczonym stosownie do § 3 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W związku z powyższym, należy uznać za całkowicie błędne i nie uzasadnione prawnie twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazujące, iż działki nr 3 czy też nr 5 nie stanowią działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami Rozporządzenia, a w szczególności § 3 ust. 1 i § 8 i nie mogą stanowić odniesienia przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy. W odniesieniu do określenia geometrii dachu, w ocenie strony skarżącej wręcz należy brać pod uwagę nie tylko działki dostępne z tej samej drogi publicznej, ale występujące na obszarze analizowanym. Wobec tego, że budynek biurowy usytuowany na działce nr 3 znajduje się na obszarze analizowanym (w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1 objętej wnioskiem), geometria dachu tego budynku może stanowić podstawę do określenia geometrii dachu budynków projektowanych na działce nr 1 . Podniesiono także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób całkowicie dowolny dokonało interpretacji zapisów Analizy Urbanistyczno - Architektonicznej. Powołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 sygn. akt II OSK 1193/08 strona skarżąca podniosła, że nie istnieje bezwzględny obowiązek kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Kolegium nie wzięło pod uwagę działek nr 7 i 6 , a co najważniejsze Kolegium nie wzięło pod uwagę faktu, że w obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z ul. [...] znajduje się tylko kilka budynków mieszkalnych, z czego 2 stanowią zabudowę wielorodzinną. Podkreślono, że dokonane przez organ l instancji ustalenia dla poszczególnych parametrów planowanej zabudowy, miały na celu poprawienie ładu przestrzennego w terenie analizowanym, który posiada dość chaotyczną, pochodzącą z różnych okresów zabudowę o zróżnicowanej funkcji. Nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest także okoliczność, iż projektowana zabudowa nie godzi w zastany stan faktyczny. Ponadto podniesiono, że organy prowadzące postępowanie stwierdziły, iż E.Z. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu w świetle rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r. sygn. II SAB/Kr 37/10 o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji nawet gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok o oddaleniu skargi to na skutek ewentualnej kasacji taki wyrok zostałby uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a to na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że umorzenie postępowania ma pierwszeństwo przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy w tym przed oddaleniem skargi. Wobec powyższego, organ odwoławczy dokonując niezgodnej z obowiązującymi przepisami interpretacji postanowienia sądu, w rezultacie rozpoznał odwołanie E.Z. , czym w stopniu rażącym naruszy dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Strona skarżąca podniosła również, że materiał dowodowy, jakim dysponował organ odwoławczy, a w szczególności analiza urbanistyczna nie posiada wad pozwalających na uznanie, iż postępowanie dowodowe w tej części wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Wątpliwości organu odwoławczego, co do jednoznacznego wyjaśnienia analizy funkcji dla nowej zabudowy winny zostać rozstrzygnięte poprzez podjęcie czynności, o jakich mowa w art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Ocenie sądy podlegają także decyzje kasacyjne organów administracji wyższego stopnia, wydawane w stosunku do decyzji organów I instancji pod względem ich legalności. Przepisem który reguluje tą kwestię jest art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz1071 z późn. zm.) który w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. VII SA/Wa 936/08 LEX nr 478524 wyraził pogląd, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ administracji wyższego stopnia, może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. Sytuacja, kiedy ustalenia organu pierwszej instancji są niepełne, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienie niektórych jedynie kwestii, w rozmiarze nie uzasadniającym przyjęcie, iż jest to znaczna cześć ustaleń, organ administracji publicznej II instancji obowiązany jest na podstawie art. 136 k.p.a. dokonać tych ustaleń samodzielnie czy też na zlecić organowi I instancji przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego i bądź oddalić odwołanie, bądź uchylić decyzję i orzec w sprawie reformacyjnie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest ocena legalności decyzji kasacyjnej organu II instancji. Decyzją tą uchylono do ponownego rozpatrzenia decyzje organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego zakres uchybień jakie dopuścił się organ I instancji uzasadniał w pełni zastosowanie sankcji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocenę tą podziela w pełni sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy – Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podnieść też należy, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami w/w rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wadliwość analizy w oparciu o którą organ czyni swoje ustalenia, na tyle poważna, iż uzasadnia zajęcie stanowiska, że nie nadaje się ona do uzupełnienia ale czynność ta powinna być w całości ponowiona, zasadnym czyni stanowisko, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części - a zatem obowiązkiem organu II instancji jest taką decyzję uchylić do ponownego rozpatrzenia. Uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie (w całości lub w znacznej części) przez organ II instancji i wydanie decyzji reformacyjnej, naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Analiza urbanistyczno-architektoniczną ma liczne wady i nie powinna stanowić podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ilość i jakość tych wad jest na tyle dużą, iż uzasadnia zajęcie stanowiska, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga sporządzenia ponownej analizy.

Zwrócić w pierwszej kolejności należy uwagę, na niejasny zapis zamieszczony w analizie a dotyczący wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Mówi on iż "granicę obszaru analizy przyjęto w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki nr 1 nie mniej jednak niż 50 metrów". Dla sądu nie jest jasne, czy autor analizy nieudolnie przytacza tu treść przepisu § 3 ust 2 rozporządzenia, czy też wskazuje, iż obszar analizowany to trzykrotna odległość szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Dalej urbanista nie uzasadnia dlaczego wyznaczył taką a nie inną wielkość obszaru analizowanego. Uzasadnienie wielkości obszaru analizowanego przyjętego przez urbanistę jest okolicznością istotną, gdyż rzutuje na całość wykonanej w sprawie analizy. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest zachowanie zastanego ładu architektonicznego. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania tego ładu, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musi rozważyć a następnie uzasadnić, jaką wielkość przyjął do wyznaczenia obszaru analizowanego, by prawidłowo spełniła ona (analiza) swoją funkcję tj. stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy, która w danym obszarze nie naruszy stanu zastanego i będzie gwarantowała kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy już w danym obszarze istniejących. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gd 585/08, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Podobnie orzekł także zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w w Białymstoku w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. II SA/Bk 605/07 wskazując, iż sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie tak analiza jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji nie uzasadnia wielkości obszaru analizowanego przejętego przez urbanistę w sporządzonej przez niego analizie a co za tym idzie uniemożliwia kontrolę prawidłowości przyjętego rozwiązania.

Oceniając analizę od strony formalnej, zwrócić należy uwagę na fakt, iż załącznik graficzny analizy nie spełnia wymogów rozporządzenia. Ten sam zarzut dotyczy decyzji organu I instancji a w zasadzie jego załącznika graficznego. Mianowicie przepis § 3 ust 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust 3. rozporządzenia stanowi z kolei, iż część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Natomiast art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (do którego odwołują się przepisy § 3 ust 2 i § 9 ust 3) mówi, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego urbanista wyznaczyli, na kserokopii mapy ewidencyjnej. Brak na niej adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co narusza § 3 ust 2 rozporządzenia. Z tych samych przyczyn decyzja organu I instancji narusza przepis § 9 ust 3. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z przytoczonych wyżej przepisów część graficzna analizy architektoniczno – urbanistycznej i załącznika graficznego decyzji została bowiem sporządzona na kserokopii mapy ewidencyjnej, bez adnotacji o jej przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Dokonując oceny merytorycznej analizy, stwierdzić przede wszystkim należy, iż nie wskazuje ona w jaki sposób zamierzenie inwestycyjne gwarantuje kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy już w istniejącej w obszarze analizowanym przy uwzględnieniu działek dostępnych do tej samej drogi publicznej. Nie wynika z niej bowiem czy w obszarze analizowanym, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka dostępna do tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż w stosunku do planowanej nowej zabudowy zachodzi kontynuacja funkcji (zabudowy wielorodzinnej) oraz parametrów, które już w tym obszarze występują.

Przede wszystkim jednak należy wyjaśnić, co sąd rozumie przez pojęcie działki sąsiedniej, gdyż ten aspekt był podnoszony przez organ II instancji oraz stanowi jeden z zarzutów skargi. Zdaniem strony skarżącej przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć wszystkie działki leżące w obszarze analizowanym. Z poglądem tym nie zgadza się sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepis art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa wymógł dostępności do tej samej drogi publicznej dla działki sąsiedniej, która ma zapewnić kontynuację funkcji i parametrów dla nowej zabudowy, wprowadziła w sposób wyraźny i niedający pola do interpretacji, iż dostępność do tej samej drogi publicznej nie jest wymagana a jedynie by taka działka znajdowała się w obszarze analizowanym. Interpretacja taka jest wbrew wyraźnemu zapisowi ustawy a zatem contra legem. Sąd podziela tu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK 657/06, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków , w tym tego że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest zatem oczywiste, że uwzględniana działka sąsiednia musi spełniać warunek dostępności z tej samej drogi publicznej. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepis art. 61 ust 1 pkt 1 oraz przepisy rozporządzenia przesądzają, iż niektóre wskaźniki nowej zabudowy tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - co do zasady wyznacza się na podstawie średniej z obszaru analizowanego (lub w inny sposób jeżeli wynika to w sposób logiczny z analizy - § 5 ust 2, § 6 ust 2 i § 7 ust 4 rozporządzenia) a geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, tym niemniej nie wpływa to na konieczność ustalenia, że w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka, która ma dostęp do tej samej drogi publicznej a która zapewni kontynuacje funkcji a także cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Negatywna weryfikacja tej przesłanki – skutkować musi wydaniem przez organ decyzji odmownej. Nie może się ostać pogląd, iż dopuszczalne jest zapewnienie kontynuacji funkcji, a także cech i wskaźników kształtowania zabudowy, przez jakakolwiek działkę w obszarze analizowanym - a szczególnie w sytuacji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) kiedy to nie wiadomo jakimi kryteriami kierował się urbanista obszar ten wyznaczając. Taka wykładnia pozostawała by w jawnej, nie budzącej wątpliwości sprzeczności z przepisem ustawy (art. 61 ust 1 pkt 1). Sąd zwraca uwagę, iż przepisy rozporządzenia, nie mogą ustalać odmiennych warunków niż zapisy ustawy na podstawie której rozporządzenie wydano. Nie można też przepisów rozporządzenia interpretować w sposób oderwany od zapisów ustawowych. Konieczność ustalenia przez organ (w oparciu o wyniki analizy), iż w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka dostępna do tej samej drogi publicznej która zapewni kontynuację funkcji cech i parametrów dla nowej zabudowy wynika z brzmienia art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zarzut, iż organ II instancji wadliwie zdefiniował pojęcie działki sąsiedniej jest nieuprawniony.

Wyniki analizy nie wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, iż w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka która ma dostęp do tej samej drogi publicznej tj. ul. [...] a która zapewni kontynuacje funkcji (w tym wypadku budownictwa wielorodzinnego) a także cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W analizie przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, wskazano, iż działka 5 stanowi zabudowę wielorodzinną. Wgląd na załącznik graficzny pewności takiej jednak nie daje. Wydaje się bowiem, iż działka 5 jest dostępna nie od ul. [...], ale od ul. [...]. Analiza architektoniczno-urbanistyczna powinna kwestie tą nie pozostawiać wątpliwości i określić na jakiej podstawie urbanista przyjął, iż działka która zapewni kontynuację funkcji i parametrów jest dostępna do tej samej drogi publicznej. Także wskazane we wstępnej części analizy działki 4, 6, 7 , 3 oraz 1 budzą wątpliwości sądu co do spełniania przez nich kryteriów o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na rozmiar budynków zlokalizowanych na działkach 4 , 6 , 7 . Z korespondencji znajdującej się w aktach administracyjnych (pismo Stowarzyszenia [...] z 18 września 2009mn r.) można by co prawda wywodzić, że działki 7 i 6 są zabudowane budynkami wielorodzinnymi (po trzy mieszkania w każdym) ale nie są to wyniki postępowania dowodowego przed organami a w szczególności ustalenia takie nie wynikają z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto, jak wynika z tej korespondencji działka 3 nie jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym, a zabudowa zlokalizowana na tej działce ma charakter biurowy. Działka 4 natomiast jest zabudowana budynkiem wzniesionym jako jednorodzinny i który aktualnie taki charakter posiada. Wyjaśnienia urbanisty w tym zakresie (notatka służbowa z 20 maja 2010 – w istocie ustosunkowanie się do tych zarzutów) jest nieprzekonywująca. Urbanista uznał bowiem, iż dla przyjęcia, że budynek zlokalizowany na działce 4 jest budynkiem wielorodzinnym wystarczyły jego gabaryty, cechy i skala. W relacji do zarzutów jakie zgłosiła strona ( których mowa wyżej) argumentacja ta jest co najmniej niedostateczna. Nie wynika z niej bowiem co urbanista rozumie przez pojęcie budynek wielorodzinny czy też zabudowa wielorodzinna i co przesądza, iż pomimo umotywowanych zarzutów strony w dalszym ciągu przyjmuje, iż budynek ten cechy zabudowy wielorodzinnej spełnia a do innych zarzutów się nie ustosunkowuje. Zgodzić się też należy z organem II instancji, iż wadliwym jest przyjęcie iż działką sąsiednią zapewniającą kontynuację funkcji i parametrów nowej zabudowy może być działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. działka 1 . Działka na której planowana jest inwestycja nie jest bowiem działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zresztą jak wynika to z akt sprawy a samej analizy działka ta zabudowana jest parterowymi barakami przeznaczonymi do wyburzenia, a zatem budynkami które w żaden sposób nie zapewniają kontynuacji funkcji (budownictwa jednorodzinnego) oraz parametrów i cech nowej zabudowy.

Zaznaczyć też należy, iż skarga zarzuca co prawda, iż zamierzenie inwestycyjne ma dostęp zarówno z ul. [...] jak i z ul. [...] , ale nie wynika to w żaden sposób z ustaleń organu I instancji, analizy urbanistyczno – architektonicznej oraz wniosku o wydanie decyzji. We wniosku tym określono, iż wjazd (tj. dostępność) jest od ul. [...]. Decyzja Organu I instancji wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej dla przyszłej inwestycji jest od ul. [...] a analiza podaje, iż wjazd na teren inwestycji możliwy jest od ul. [...]. Wprawdzie z analizy (wniosek taki można wysnuć także w oparciu o załącznik jej graficzny) wynika, iż teren objęty wnioskiem sąsiaduje z ul. [...] tym mniemanej sąsiadowanie z drogą publiczną nie jest tożsame z dostępnością do tej drogi. Jeżeli z ustaleń organu administracji wynikało by, iż teren objęty wnioskiem ma dostęp nie tylko do ul [...] ale także do ul. [...], nic nie stało by na przeszkodzie aby jako działki sąsiednie przyjąć działki zlokalizowane przy ul.[...]. Ustalenia takie nie zostały jednak przez organ dokonane.

Zgodzić się też należy z organem, iż całkowicie pozaprawną czynnością urbanisty w oparciu o którą wydano decyzję organu I instancji, jest ustalenie parametrów nowej zabudowy - wskaźnika intensywności zabudowy (prawidłowo powinno być wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki) w oparciu nie o zabudowę istniejącą ale w oparciu o inne decyzje o warunkach zabudowy. Jest to czynność całkowicie oderwana od przepisów tą kwestie regulujących tj. § 5 rozporządzenia. Wprawdzie ust 2 tego przepisu stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innego (niż wartość średnia) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, tym niemniej nie można tego przepisu odczytywać jako dopuszczenie całkowitej dowolności w ustalaniu tego istotnego parametru przez urbanistę. Przypomnieć należy, iż decyzja o warunkach zabudowy jest tylko promesą, iż przyszłości inwestycja może być zrealizowana. Decyzja ta nie daje natomiast żadnej pewności, czy inwestycja ta faktycznie powstanie. Możliwe jest w końcu wydawanie w stosunku do tego samego terenu wielu różnych decyzji, na rzecz wielu podmiotów (także tych nie mających tytułu prawnego do danego ternu). Nie można zatem opierać ustaleń do decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o inne tego typu decyzje, ignorując warunki które już w danym terenie występują.

Przechodząc do samej decyzji Oranu I instancji wskazać należy, iż wyznaczył on parametry nowej zabudowy w oparciu o nierzetelną zawierające liczne błędy analizę. Poza tym zawiera wady które w analizie nie występowały. Mianowicie wskaźniki nowej zabudowy tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zostały ustalone w wartościach maksymalnych.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji oraz szerokość elewacji frontowej są z parametrami nowej zabudowy określanymi w decyzjach o warunkach zabudowy, które powinny mieć konkretną wielkość. Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 ust 2 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wymaga konkretnego określenia parametrów przyszłej inwestycji budowlanej. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić bowiem nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. To samo dotyczy szerokość elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zdaniem sądu nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy (pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości) zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego. Pogląd taki został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 września 2007 r. w sprawie II SA/Kr 20/06, i pogląd ten podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Warunków o których mowa wyżej nie spełnia decyzja organ I instancji. Szerokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej została określona jedynie w wielkości maksymalnej, podobnie jak szerokość elewacji frontowej i wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Z przyczyn o których mowa wyżej narusza to przepisy prawa materialnego i czyni decyzję wadliwą.

Wadliwe jest także ustalenie przez organ I instancji (za analizą) nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul.[...]. Rację ma organ odwoławczy, iż rozporządzenie w § 4 mówi o obowiązującej a nie nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Ponieważ inny jest zakres pojęcia "nieprzekraczalny" a inny "obowiązujący", decyzja w tym zakresie także naruszyła przepis rozporządzenia.

Zdaniem sądu rację ma także organ II instancji wskakując, iż w osnowie decyzji powinno znaleźć się też wyrzeczenie o ilości budynków składających się na zamierzoną inwestycję. Ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego przez wnioskodawcę jako budowa zespołu budynków bez określenia jej ilości jest bardzo ogólne, dające przyszłemu inwestorowi zbyt daleko idącą swobodę w kształtowaniu środowiska urbanistycznego, co jest sprzeczne z ogólną zasadą, iż decyzja o warunkach zabudowy ma na celu zachowanie zastanego ładu architektonicznego. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ powinien zobowiązać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w zakresie określenia ilości budynków mających być przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a następnie (po uzupełnieniu wniosku) całe postępowanie powinien prowadzić w stosunku do tak sformułowanego wniosku. Prawidłowo sformułowana nazwa przedsięwzięcia (z określeniem ilości projektowanych budynków) powinna mieć swój wyraz w osnowie decyzji.

Z tych względów zarzuty skargi są bezzasadne. Liczne wady jakich dopuścił się organ I instancji uzasadniają stanowisko, iż zakończenie sprawy wymaga przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania co najmniej w znacznej części. Na koniec podkreślić należy, iż wadliwe jest stanowisko skarżącego, iż organ II instancji bezzasadnie rozpoznał odwołanie E.Z. . Przede wszystkim odwołanie złożyły także inne strony a organ II instancji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie nie tylko w granicach zarzutów tych odwołań, ale ponownie rozpoznać sprawę w całości. Wadliwości podnoszone jako zarzuty w odwołaniu E.Z. organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić z urzędu (o ile okazały by się prawdziwe). Stąd też okoliczność czy E.Z. przysługiwał przymiot strony czy też nie w kontekście rozpoznania także zarzutów przez nią formułowanych, z uwagi na złożenie odwołani przez inne podmioty, jest bez znaczenia. Poza tym, zdaniem sądu, nie mogą odnieść prawnego skutku takie działania inwestora które polegają na sztucznym dzieleniu działek, tak by działka objęta zamiarem inwestycyjnym nie sąsiadowała bezpośrednio z działką dotychczasowej strony postępowania – co ma na celu pozbawić przymiotu strony taką osobę. Działania takie zdaniem sądu nie odnoszą żadnego skutku jeżeli chodzi o określenie stron postępowania. Nie prowadzą bowiem do utraty przymiotu strony przez osoby lub podmioty których nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji. Sztuczny podział działek nie wpływa bowiem na zakres przyszłej inwestycji i możliwość jej oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, a co za tym idzie możliwość naruszenia interesu prawnego jej właściciela.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako niezasadną.