Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 872/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24 ust. 2a pkt 2, ust. 2b pkt 1h
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska ( spr.) Protokolant starszy specjalista Agnieszka Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 8 października 2018 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę użytków na "dr" dla działek objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] ustalającą warunki lokalizacji dla inwestycji pn. "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] P. – W.", wraz z załącznikami w postaci kopii decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oraz pozwolenia na budowę obwodnicy miasta W.

Pismem z dnia 8 listopada 2018 r. Starosta [...] w oparciu o treść art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. do uzupełnienia wniosku, poprzez dostarczenie wykazu zmian danych ewidencyjnych nieruchomości, których dotyczy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymana w mocy przez decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. wskazując, że z treści decyzji wynika, że została sporządzona mapa z geodezyjną inwentaryzacją obiektów budowlanych, która musi być przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu 26 listopada 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło kolejne pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z dnia 22 listopada 2018 r., w którym wskazano, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1d ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne złożyła wniosek o zmianę na podstawie decyzji udzielających pozwoleń na użytkowanie drogi, a nie na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy, w związku z którym do wniosku powinna być wskazana dokumentacja geodezyjna i kartograficzna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. Starosta [...] wszczął na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowanego przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek objętych decyzją nr [...] ustalającą warunki lokalizacji dla inwestycji pn. "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] P.- W."

W dniu 19 lutego 2019 r. Starosta W. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie oryginałów, bądź poświadczonych decyzji o pozwolenie na użytkowanie drogi "Obwodnicy miasta W." wraz z załącznikami.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów dla kilkudziesięciu działek polegającej na zmianie użytku gruntowego z Tp (grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych i linii kolejowej) na użytek gruntowy dr (drogi) dla działek w zakresie decyzji nr [...] ustalającej warunki lokalizacji inwestycji "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] P.–W." i umorzył postępowanie w kwestii dotyczącej działek oznaczonych nr 1553, 1554, 1555, 1556, 1557 w obrębie S., jednostka ewidencyjna W. - obszar wiejski.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy ustalił, że poświadczone za zgodność decyzje dotyczące przedmiotowej inwestycji nie dają podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie użytku gruntowego z Tp (grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych) na użytek gruntowy dr (drogi). Aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, zgłoszeń budowy budynków, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w pozostałych przypadkach w drodze decyzji administracyjnej.

Zmianę użytków gruntowych można dokonać na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych o pozwoleniu na użytkowanie drogi, gdyż decyzje takie nie zawierają danych umożliwiających dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, a jedynie określają informacje o pikietażach, czyli punktach, które określają odległość od początku danej drogi.

W kwestii dotyczącej działek położonych w obrębie S., jednostka ewidencyjna W.-obszar wiejski, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, ponieważ dla obrębu S. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków w wyniku której działki oznaczone nr 1553,1554,1555 i 1556 zostały połączone w działkę o nr 2219 o powierzchni 9,6164 ha, a użytek gruntowy z "Tp" zmieniono na "dr". Na tej samej podstawie zmieniono również użytek "Tp" na "dr" na działce na 1557 o powierzchni 2,0767 ha.

Ponadto organ wskazał, że starosta prowadził już postępowanie dotyczące zmiany użytku z "Tp" na użytek gruntowy "dr" i wydał decyzje: znak [...], [...] oraz [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Decyzje te [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzjami znak: [...], [...] oraz [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Nadmienił również, że w dalszym ciągu toczy się odrębne postępowanie w sprawie przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z geodezyjną inwentaryzacją obiektów budowlanych. Zatem zmiany będzie można dokonać po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu z końcowymi wynikami geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych i sporządzenia odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na aktualizację ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, w którym wnosząc o uchylenie decyzji w całości i wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów podniosła, że nieprawdziwe jest stwierdzenie, że "zmianę użytków gruntowych można dokonać na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych o pozwoleniu na użytkowanie drogi, gdyż w tym przypadku nie zawierają one żadnych danych umożliwiających dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, a jedynie określają informacje o pikietażach czyli punktach, które określają odległość od początku danej drogi".

Decyzje o oddaniu drogi do użytkowania w uzasadnieniu stwierdzają zgodność z decyzją Wojewody [...] [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Natomiast decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zatwierdziła projekt budowlany oraz jego zgodność z decyzją [...] Wojewody [...] ustalającą warunki lokalizacji dla inwestycji pn: "Budowa Obwodnicy Miasta W. w ciągu drogi Krajowej nr [...] P.- W.". Decyzja lokalizacyjna natomiast zatwierdza linie rozgraniczające pasa drogowego. Przed jej wydaniem wykonywane były podziały, które wraz z dokumentacją geodezyjno - kartograficzną zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Powołując się zatem na decyzję lokalizacyjną Wojewody [...] nr [...] mimo, że przepis tego nie wymaga, wskazana została dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do państwowego zasobu. Tym bardziej, że w decyzji [...] wymienione są wszystkie działki stanowiące pas drogowy, czyli zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 520), dla działek znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi powinien być wpisany użytek "dr".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pełni podzielił stanowisko Starosty [...] wskazując, że decyzje udzielające pozwolenia na użytkowanie nie mogą samodzielnie stanowić podstawy do dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ nie odnoszą się one do konkretnych działek ujawnionych w ewidencji, a jedynie do kilometrażu drogi krajowej, którego nie można w prosty sposób odnieść do działek ewidencyjnych w ewidencji. Zmiana użytków gruntowych może nastąpić na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tzn. na wniosek zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że starosta prowadził już postępowanie dotyczące zmiany użytku z "Tp" na użytek gruntowy "dr" i wydał decyzje: znak [...], [...] oraz [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Decyzje te [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzjami znak: [...], [...] oraz [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Nadmienił również, że w dalszym ciągu toczy się odrębne postępowanie w sprawie przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z geodezyjną inwentaryzacją obiektów budowlanych. Zatem zmiany będzie można dokonać po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu z końcowymi wynikami geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych i sporządzenia odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Obecnie nie ma możliwości dokonania wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków tylko i wyłącznie na podstawie dołączonych do wniosku decyzji albowiem nie zawierają one niezbędnych danych do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Pomimo wezwania organu pierwszej instancji, innych danych wnioskodawca nie przedstawił, co skutecznie uniemożliwia dokonanie przedmiotowych zmian oznaczenia użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków do czasu kiedy nie zostaną przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego odpowiednie dokumenty geodezyjne i kartograficzne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik strony skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j oraz ust. 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku § 45 ust. 1 pkt 1 i § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że nieuzasadniony jest zarzut odwołania, że organy administracji winny dokonać aktualizacji ewidencji na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi stanowiącej obwodnicę miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...], przy czym organ II instancji stwierdził, że pozwolenie na użytkowanie drogi nie mogło być podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów, gdyż nie odnosiło się do konkretnych działek ewidencyjnych, a jedynie do kilometrażu drogi, w sytuacji gdy ww. przepisy wyraźnie określają na jakiej podstawie może zostać dokonana aktualizacja zbiorów danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, tzn. podstawą aktualizacji danych w ewidencji może być ostateczna decyzja administracyjna, jaką jest pozwolenie na użytkowanie, a która w połączeniu z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] wydaną przez Wojewodę [...] stanowi wystarczającą podstawę do dokonania zlokalizowania działek ewidencyjnych na których położona jest droga krajowa stanowiąca obwodnicę miasta W. od km 237+048 (pikietaż hist. 208+850) do 250+289,86 (pikietaż hist. 193+850), tj. decyzji wymieniającej działki ewidencyjne znajdujące się w pasie drogowym i na podstawie której dokonano aktualizacji przeznaczenia użytków na użytek "Tp" - grunty przeznaczone pod drogi, wobec powyższego istnieje podstawa do dokonania zmian polegających na zmianie użytku gruntowego Tp - Grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych - na użytek dr - drogi, gdy przedmiotowy użytek jest drogą krajową dopuszczoną do użytkowania, a ewidencja gruntów i budynków powinna odzwierciedlać stan faktyczny zaistniały na gruncie;

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nieodniesienie się do treści odwołania i postawionych zarzutów dot. decyzji organu I instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że grunty wskazane we wniosku o zmianę użytku w ewidencji gruntów i budynków stanowią grunty znajdujące się pod drogą oddaną do użytkowania następującymi decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.: [...] z dnia [...].09.2016 r., [...] z dnia [...].10.2016 r., [...] z dnia [...].11.2016 r., [...] z dnia [...].11.2016r., [...] z dnia [...]3.01.2017 r., [...] z dnia [...].01.2017 r., [...] z dnia [...].02.2017 r., [...] z dnia [...].02.2017 r., [...] z dnia [...].023.2017 r., [...] z dnia [...].02.2017 r., [...] z dnia [...].02.2017 r., [...] z dnia [...].03.2017 r., [...] z dnia [...].03.2017 r., [...] z dnia [...].04.2017 r., [...] z dnia [...].04.2017 r., [...] z dnia [...].04.2017 r., [...] z dnia [...].07.2017 r., [...] z dnia [...].07.2017 r. udzielającymi pozwolenia na użytkowanie.

Decyzje na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j ustawy - Prawa geodezyjne i kartograficzne są przekazywane do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków i mogą stanowić podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji w ewidencji działki gruntu objęte wnioskami nie zostały zaktualizowane i nadal widnieją jako użytki "Tp" - inne tereny komunikacyjne, pomimo tego, że stanowią drogę krajową nr [...] i powinny zostać zaktualizowane do użytku "dr".

Niezależnie od okoliczności nieprzyjęcia do państwowego zasobu zgłoszenia zmiany danych, w ocenie strony skarżącej organy mogły dokonać zmiany - aktualizacji ewidencji na podstawie posiadanych dokumentów. tj. ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które wraz z decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. pozwalają na zlokalizowanie poszczególnych działek w pasie drogowym [...]. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna będąca załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i na jej podstawie zmienione zostały użytki na "Tp". Po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie użytki dotychczas oznaczone jako "Tp" organ winien zmienić na "dr". Organ błędnie wskazał, że decyzje o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie zawierają danych umożliwiających dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Działki ewidencyjne w obrębie pasa rozgraniczającego pas drogowy wymienione są w decyzji lokalizacyjnej i można z łatwością zlokalizować daną działkę ewidencyjną i dokonać zmiany użytków. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wymienia działki ewidencyjne, na których wybudowana została droga krajowa stanowiąca obwodnicę miasta W. od km 237+048 (pikietaż hist. 208+850) do 250+289,86 (pikietaż hist. 193+850).

Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że organy administracji winny dokonać aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi stanowiącej obwodnicę miasta W. w ciągu drogi krajowe nr [...]. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu, że pozwolenie na użytkowanie drogi nie mogło być podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów, gdyż nie odnosiło się do konkretnych działek ewidencyjnych a jedynie do kilometrażu drogi. Podstawą aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków może być ostateczna decyzja administracyjna, jaką jest pozwolenie na użytkowanie, a która w połączeniu z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną przez Wojewodę [...] umożliwi zlokalizowanie poszczególnych działek ewidencyjnych.

Brak zgodnego za stanem faktycznym użytku "dr" skutkuje bezzasadnym narażaniem Skarbu Państwa na wydatek, który zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 2 ust.3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) nie powinien być ponoszony, gdyż droga jest oddana do użytkowania. Na temat znaczenia omawianej regulacji z zakresu Prawa geodezyjnego i kartograficznego dla wymiaru podatku wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, którego orzeczenia szeroko przytoczyła strona skarżąca w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.

Dodatkowo organ podkreślił, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...].07.2005 r. ustalająca warunki lokalizacji inwestycji była dokumentem, który mógł być podstawą zmiany dotychczasowych/pierwotnych użytków gruntowych na użytek Tp( grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych). Było to bowiem zgodne z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W świetle przepisów tego załącznika do gruntów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych zalicza się grunty, które są własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i zostały wydzielone pod drogi publiczne lub linie kolejowe na podstawie:

1) ostatecznych decyzji zatwierdzających podział nieruchomości lub uchwał o scaleniu i podziale nieruchomości, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także prawomocnych orzeczeń sądowych orzekających o podziale nieruchomości;

2) ostatecznych decyzji, o których mowa w art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474);

3) ostatecznych decyzji, o których mowa w art. 9a ust.1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.);

4) ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945 oraz z 2019 r., poz. 60 i 235) ale na których budowa dróg publicznych lub linii kolejowych nie została zakończona.

Zatem była to inna sytuacja i wskazana decyzja została wymieniona w przepisach prawa jako podstawa wpisów w ewidencji gruntów co do zmiany użytków na użytki oznaczone jako Tp.

Na rozprawie pełnomocnik organu administracji potwierdził, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji decyzje wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiające aktualizacji ewidencji gruntów dotyczyły tych samych działek co zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie, ale w tamtych sprawach podstawą wystąpienia strony z wnioskiem o aktualizację ewidencji gruntów były wykazy zmian danych ewidencyjnych, a podstawą do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie była decyzja o lokalizacji inwestycji i decyzje zezwalające na użytkowanie. Oświadczył, że w świetle obowiązujących przepisów prawa zmiana użytków gruntowych na użytek Tp jest możliwa tylko na podstawie ostatecznej decyzji o lokalizacji, w przypadku innych zmian użytków wymagana jest dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), dalej p.g.i.k., oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obwiązujących w budownictwie (Dz.U. nr 25, poz.133 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W myśl art. 24 ust. 2b pkt 1h p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

Zgodnie z treścią § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi;

W myśl § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a i d cyt. rozporządzenia, grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na:

7) tereny komunikacyjne, w tym:

a) drogi, oznaczone symbolem - dr,

d) grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, oznaczone symbolem - Tp.

Zgodnie z treścią pkt 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068).

W myśl pkt 21 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. do gruntów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych – Tp zalicza się grunty, które są własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i zostały wydzielone pod drogi publiczne lub linie kolejowe na podstawie:

1) ostatecznych decyzji zatwierdzających podział nieruchomości lub uchwał o scaleniu i podziale nieruchomości, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także prawomocnych orzeczeń sądowych orzekających o podziale nieruchomości;

2) ostatecznych decyzji, o których mowa w art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474);

3) ostatecznych decyzji, o których mowa w art. 9a ust.1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.);

4) ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945 oraz z 2019 r., poz. 60 i 235) ale na których budowa dróg publicznych lub linii kolejowych nie została zakończona.

Zgodnie z treścią § 17 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obwiązujących w budownictwie, po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu.

W myśl § 20 cyt. powyżej rozporządzenia dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu.

Z cyt. powyżej art. 24 ust. 2b pkt 1h p.g.i.k. wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej wskazanej we wniosku o dokonanie aktualizacji o ile jest ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wnosiła o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę użytków "Tp" (grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych) na użytek gruntowy "dr" (drogi) dla kilkudziesięciu działek objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] ustalającą warunki lokalizacji dla inwestycji pn. "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] P.- W.". Do wniosku o aktualizację strona skarżąca załączyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 237+048 do km 250+289,86 oraz decyzje o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] P.– W.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów dla kilkudziesięciu działek polegającej na zmianie użytku gruntowego z "Tp" (grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych i linii kolejowej) na użytek gruntowy "dr" (drogi) dla działek w zakresie decyzji nr [...] ustalającej warunki lokalizacji inwestycji "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] P. –W." i umorzył postępowanie w kwestii dotyczącej działek oznaczonych nr 1553, 1554, 1555, 1556, 1557 w obrębie S., jednostka ewidencyjna W. - obszar wiejski słusznie wskazując, że zmianę użytków gruntowych można dokonać tylko na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, czy pozwoleniu na użytkowanie drogi nie można dokonać aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ wskazane decyzje nie zawierają danych umożliwiających dokonanie zmian we wnioskowanym przez stronę zakresie. Decyzje o pozwoleniu na użytkowanie drogi zawierają jedynie informacje o pikietażach, czyli punktach, które określają odległość od początku danej drogi.

Pozwolenie na użytkowanie drogi, podobnie jak decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie mogą być podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ nie odnoszą się do konkretnych numerów działek ewidencyjnych, a jedynie do kilometrażu drogi. W pozwoleniu na użytkowanie drogi nie ma mowy o konkretnych działkach ewidencyjnych. W pozwoleniu organ nadzoru budowlanego stwierdził jedynie, czy wykonany obiekt budowlany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Nie określił natomiast, na jakich konkretnie działkach znajdował się dany odcinek drogi, co do którego zezwolono na jego użytkowanie. Organy administracji słusznie doszły do wniosku, że w oparciu o przedstawione przez stronę decyzje o pozwoleniu na użytkowanie drogi nie można dokonać aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w sposób wnioskowany przez stronę.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi, że organy administracji winny dokonać aktualizacji ewidencji gruntów w oparciu pozwolenie na użytkowanie, które w połączeniu z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] (zawierającej wskazanie działek) wydaną przez Wojewodę [...] stanowi wystarczającą podstawę do dokonania zlokalizowania działek ewidencyjnych na których położona jest droga krajowa stanowiąca obwodnicę miasta W. Takie stanowisko jest wbrew powołanym przez organ przepisom i nie jest zgodne z powoływanymi przez stronę przepisami art. 45 ust. 1 i § 46 ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. W § 46 ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. wyraźnie ustalono, że zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczących działek ewidencyjnych lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych. Niesporne jest w sprawie, że w dalszym ciągu toczy się odrębne postępowanie w sprawie przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z geodezyjną inwentaryzacją obiektów budowlanych. Zgodnie bowiem z treścią § 17 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obwiązujących w budownictwie, po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. W myśl § 20 cyt. powyżej rozporządzenia dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Zatem zmiany będzie można dokonać po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu z końcowymi wynikami geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych i sporządzenia odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja załączona do decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest więc dokumentacją wymaganą zgodnie z powyższymi przepisami. Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] ustalając warunki lokalizacji zawierała niezbędne dane do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków określając, które działki powstałe po podziale znajdują się w lokalizacji drogi krajowej, a więc powinny być w ewidencji gruntów i budynków ujawnione jako Tp. Przy czym zmiana użytków gruntowych na użytek Tp jest możliwa na podstawie ostatecznej decyzji o lokalizacji, bowiem jest to zgodnie z przepisem zawartym w pkt 21 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., w świetle którego do gruntów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych – Tp zalicza się grunty, które są własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i zostały wydzielone pod drogi publiczne lub linie kolejowe na podstawiem.in: ostatecznych decyzji, o których mowa w art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474);

Nie dotyczy to sytuacji objętej przedmiotowym postępowaniem, gdy w oparciu o powyższą decyzję strona skarżąca wnosiła o zmianę użytku Tp na dr. Ta sytuacja wyczerpuje bowiem przesłanki przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1h p.g.i.k. z którego wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej wskazanej we wniosku o dokonanie aktualizacji o ile jest ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec faktu, że wniosek strony dotyczył aktualizacji danych w zakresie zmiany użytków, opisanych w ewidencji gruntów na podstawie decyzji o lokalizacji, jako Tp na dr ,w związku z wybudowaniem drogi, zatem w tym wypadku to dokumentacja geodezyjna powykonawcza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego może być podstawą aktualizacji danych w ewidencji gruntów.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił dlaczego wniosek o aktualizację ewidencji gruntów nie mógł zostać uwzględniony. Okoliczność, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do niektórych zarzutów odwołania mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi tylko w przypadku wykazania, że uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem przez organ art. 107 § 3 k.p.a., a treścią rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie strona skarżąca takiego związku nie wykazała, a sąd stwierdza, że decyzja odpowiada prawu. W związku z czym zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że dokumentacja geodezyjna w oparciu o którą strona mogłaby wnioskować o aktualizację ewidencji gruntów, nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak było zatem podstaw do dokonania aktualizacji ewidencji zgodnie z wnioskiem strony. Organy administracji trafnie odmówiły uwzględnienia wniosku strony skarżącej o dokonanie takiej aktualizacji. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

dc