Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2797/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 i 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 238/18 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...]; II. zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz S. W. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 238/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w C., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał skarżącemu – S. W. rozbiórkę budynku baru "S." na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości B., gmina D., w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym: zadaszenie wsparte na słupach (podcień) o wymiarach 2,65 x 10,00 m przed głównym wejściem do budynku, od strony drogi krajowej, od strony północnej budynek o wymiarach ok. 10,00 x 7,15 m wraz z altaną o wymiarach 7,18 x 5,05 m stanowiącą integralną część budynku oraz dach dwuspadowy.

Organ przeprowadził postępowanie legalizacyjne. W związku z tym postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2017 r.: - zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy omawianego budynku baru z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, PINB wydał nakaz rozbiórki. Ponadto organ wyjaśnił, że usytuowanie otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku w odległości 0,95 do 2,48 m od granicy działki, jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w ww. decyzji PINB, podkreślając, że trafnie organ I instancji nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanej części wspomnianego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ II instancji uznał je za bezzasadne. Podkreślił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje sposób, w jaki wszedł skarżący we własność tego budynku. Nawet gdyby uznać, że skarżący nie jest inwestorem popełnionej samowoli, to jest obecnym właścicielem budynku, a to – zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego – uzasadnia skierowanie do niego nakazu rozbiórki.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 52 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 238/18, oddalając skargę, wskazał, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w okresie pomiędzy lipcem 2012 r., a 2015 r. wykonano roboty budowlane polegające na rozbudowie opisanego wyżej budynku gastronomicznego, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Potwierdza to materiał zdjęciowy. W wyniku rozbudowy istniejącego budynku, uległa zmianie powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i kubatura budynku. Przed rozbudową budynek był o wymiarach około 10,00 x 10,00 m i powierzchni zabudowy około 100 m2. Po rozbudowie budynek wraz z zadaszeniem wspartym na słupach posiada wymiary 10,00 x 19,80 m, zaś altana, będąca integralną częścią budynku, ma wymiary 7,18 x 5,05 m. Powierzchnia zabudowy po rozbudowie wynosi 234,26 m2. Po wykonaniu na budynku dachu dwuspadowego, zmianie uległa geometria i układ połaci dachu, jak również wysokość budynku. W wyniku wykonania tych robót budowlanych, nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów technicznych istniejącego budynku. Zwiększeniu uległa powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i kubatura budynku.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły, że to skarżący wykonał samowolnie ww. roboty budowlane, tj. bez pozwolenia na budowę. Ze złożonego przez skarżącego w trakcie oględzin w dniu 29 października 2015 r. oświadczenia wynika, że odkupił przedmiotowy budynek w 2012 r. W zakresie tych robót w odniesieniu do działek nr [...] i [...] nie odnaleziono w archiwum akt; natomiast co do działki nr [...] ustalono, że dokonano jedynie dwóch zgłoszeń robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę w zakresie utwardzenia części placu pod miejsca parkingowe, które zostało przyjęte w dniu 9 września 2014 r., oraz zgłoszenia utwardzenia części działki, na które wniesiono sprzeciw w dniu 17 czerwca 2014 r.

W tych warunkach organ I instancji wdrożył tryb legalizacyjny, nakładając na skarżącego stosowne obowiązki ww. postanowieniem, których skarżący nie wykonał. Uzasadniało to zastosowanie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który zobowiązuje właściwy organ do wydania nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutu skargi o braku zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Sąd wskazał, że organ I instancji dwukrotnie zawieszał postępowanie legalizacyjne. Jednak ostatecznie skarżący nie uzupełnił braków formalnych swego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Dlatego [...] WINB postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...], uchylił postanowienie PINB z [...] lipca 2016 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Ponadto już po wydaniu nakazu rozbiórki, tj. w dniu 22 listopada 2017 r., zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o czym skarżący nie poinformował organów administracji. Jednak postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu uzyskania wymaganej zgody Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – zarządcy drogi krajowej nr [...], której pas drogowy stanowi m.in. działka nr [...] w B.. Poza tym GDDKiA w niniejszej sprawie prezentowała stanowisko, że przedmiotowa samowola powinna zostać rozebrana i usunięta z pasa drogowego, ponieważ zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; zaś decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o nieudzieleniu skarżącemu zezwolenia na lokalizację "Baru S." (obiektu budowlanego: zadaszenia, muru schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo) wybudowanego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działki nr [...] i [...]) w obrębie ewidencyjnym B., bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy.

W ocenie Sądu, trafnie nakaz rozbiórki skierowano do skarżącego, jako właściciela nawet jeżeli to nie on był inwestorem. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na aktualnych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości. W konsekwencji nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie tego nakazu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 704/15). Dlatego prawidłowo nałożono na skarżącego, jako na właściciela budynku baru "S." na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B., obowiązek rozbiórki samowolnie rozbudowanej części tego obiektu.

Zdaniem Sądu, na wynik sprawy nie może mieć wpływu decyzja kasacyjna WINB z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...]. Decyzja ta nie podlega kontroli Sądu w rozstrzyganej sprawie, albowiem dotyczy ona odrębnej sprawy administracyjnej w przedmiocie legalności innego obiektu budowlanego – budynku usługowego, zlokalizowanego na innych działkach niż wyżej wymienione.

Jako niezasadne Sąd ocenił pozostałe zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez brak zastosowania tego przepisu oraz zaniechania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji PINB, a także postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r., pomimo że wszystkie te orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i były kierowane do skarżącego, który nie może być uznany za właściciela budynku, co do którego został skierowany nakaz częściowej rozbiórki (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a.);

- "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak zastosowania tego przepisu, co było w sprawie konieczne, w przypadku braku podstaw stwierdzenia nieważności orzeczeń wskazanych za lit. a ze względu na rażące naruszenia przez organy nadzoru budowlanego oraz kończące na etapie postępowania administracyjnego w sprawie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia, kto jest właścicielem nieruchomości, na której sporny budynek jest posadowiony, a także na podstawie jakiego projektu technicznego został wzniesiony budynek Baru "S.", zanim przystąpiono do jego remontu i modernizacji, które zostały zakwestionowane w zaskarżonej decyzji";

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego [wyroku – przyp. własny] podstawy prawnej w oparciu, o którą skarżącego uznano za właściciela spornego budynku, a także przyczyn, z powodu których WSA nie odniósł się do zarzutu wadliwego zaniechania badania projektu technicznego, na podstawie którego został wzniesiony budynek Baru "S.";

- art. 135 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz zaniechania objęcia zaskarżonym wyrokiem naruszającego prawo w stopniu rażącym postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r., pomimo że stwierdzenie nieważności tego postanowienia było niezbędne do końcowego prawidłowego załatwienia sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.

- "art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 § 1 K.c. przez brak zastosowania tych przepisów, co było w sprawie konieczne, bowiem przy założeniu, że zarówno organy administracyjne, jak i WSA uznały skarżącego za właściciela budynku, co do którego nakazano częściową rozbiórkę to tytuł własności do tego budynku powinien być oceniany na gruncie przepisów cywilnoprawnych, a także naruszał art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że właścicielem budynku, którego część została objęta nakazem rozbiórki jest podmiot, któremu nie wykazano tytułu własności nieruchomości zgodnie z zasadami z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 46 § 1 K.c.";

- art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie tych przepisów, które nie było możliwe wobec zaniechania ustaleń faktycznych w zakresie projektu technicznego i zezwolenia na budowę, na podstawie których Bar "S." został wzniesiony.

W związku z zarządzeniem z dnia 15 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej, w zakresie w którym dotyczą kwestii własnościowych. Nie można jednak zarzucić organom, że nie ustaliły w trakcie postępowania, kto jest właścicielem ww. działek. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody (wydruki z księgi wieczystej i informacje uproszczone z rejestru gruntów potwierdzające, że właścicielką działki nr [...] jest I. H., a właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a zarząd trwały sprawuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Jednak w świetle art. 52 Prawa budowlanego powyższa okoliczność na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie jest wystarczająca do przesądzenia, że nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany do ww. podmiotów, jako właścicieli lub zarządców nieruchomości. W pierwszej kolejności to inwestor ponosi odpowiedzialność za swoje nielegalne działania, ponieważ kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa. Jednak wbrew ocenie Sądu I instancji i organów nadzoru budowlanego obu instancji brak jest w sprawie jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby, że skarżący jest właścicielem budynku. Nawet jeżeli skarżący złożył tego rodzaju zeznanie pod rygorem odpowiedzialności prawnej, to należy pamiętać, że nabycie prawa własności budynku w polskim systemie prawnym nie jest powszechnym sposobem nabycia tego rodzaju własności, ponieważ muszą zostać ku temu spełnione ściśle określone przesłanki prawne. A zatem już samo twierdzenie przez skarżącego, że jest "właścicielem budynku" powinno być dla organów administracyjnych co najmniej zastanawiające, a tym samym powinno skłaniać te organy do dokonania w tym zakresie dalszych ustaleń, tj. w jaki sposób skarżący stał się przysłowiowym "właścicielem budynku". Tym bardziej uchybienia organów w tym zakresie są symptomatyczne z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego, że I. H. jako właścicielka działki nr [...] zeznała pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż działkę wydzierżawiła właścicielowi baru "S.". Zeznała też, że "właścicielem budynku" jest skarżący. Pomimo tego organy administracyjne w ogóle nie zajęły się kwestią dzierżawy, która jako umowa o charakterze obligacyjnym może stanowić dowód na potwierdzenie, że skarżący dysponował nieruchomością na cele budowlane. Wynika z tego, że organy obu instancji w omawianym powyżej zakresie uchybiły wskazywanym w skardze kasacyjnym przepisom K.p.a., tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3, ponieważ nie dokonały wystarczających ustaleń do stwierdzenia, czy możliwym jest skierowanie do skarżącego jako właściciela bądź zarządcy budynku i jednocześnie inwestora nakazu rozbiórki. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do działki, której właścicielem jest Skarb Państwa. Także i w tym zakresie organy nie wyjaśniły czy możliwym jest skierowanie skutecznego nakazu rozbiórki do skarżącego, pomimo tegoż, że osoba reprezentująca GDDKiA, tj. zarządcę ww. działki drogowej, nie była w stanie wskazać żadnych prawnych warunków związanych z funkcjonowaniem części baru na działce drogowej. W konsekwencji powyższych zaniedbań procesowych organów obu instancji, na aktualnym etapie postępowania sadowoadministracyjnego jako wadliwą należało uznać ocenę Sądu I instancji, który stwierdził, że trafnie nakaz rozbiórki skierowano do skarżącego, jako właściciela nawet jeżeli to nie on był inwestorem. Nie wiadomo bowiem w wyniku jakich czynności prawnych skarżący stał się "właścicielem budynku" tak aby można było uznać, że obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na aktualnych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości. Oczywiście Sąd I instancji ma rację, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie tego nakazu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 704/15). Jednak w tej sprawie, i Sąd, i organy obu instancji nie oparły swoich ustaleń na dowodach, z których wynikałoby prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (kiedy i na jakiej zasadzie). Ocenę oparto wyłącznie na wątpliwych twierdzeniach skarżącego, że jest "właścicielem budynku", chociaż już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący sygnalizował, że nie jest właścicielem nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie przedwcześnie nałożono na skarżącego, jako na właściciela budynku baru "S." na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B., obowiązek rozbiórki samowolnie rozbudowanej części tego obiektu.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że nie można prawnie wykluczyć możliwości skierowania nakazu rozbiórki solidarnie do inwestora i właściciela nieruchomości. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). W niniejszej sprawie zależy to bowiem od zakresu zawartej umowy dzierżawy, a mianowicie, czy na jej podstawie inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane, czy też uprawniony był do sprawowania zarządu budynkiem, przy czym zarząd, o jakim mowa w art. 52 Prawa budowlanego, należy interpretować szeroko – dla przykładu w zwykłych stosunkach cywilnoprawnych jest to podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jako źródło zarządu wskazuje się m.in. umowę dzierżawy o stosownej treści. Chodzi bowiem o ustalenie istnienia uprawnienia lub jego utraty do władania obiektem budowlanym. Dlatego jeżeli okaże się, że skarżący był odpowiedzialny za nieruchomość, czy to jako właściciel, zarządca (np. dzierżawca), to nie wystarczy zasłanianie się niewiedzą przez skarżącego kto był inwestorem. W takiej sytuacji to skarżący powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej. Poza tym w okolicznościach tej sprawy organ nadzoru budowanego będzie obowiązany ewentualnie rozważyć czy można mówić także o następstwie prawnym skarżącego, ale wynikłym z przejęcia władania (zarządu) obiektem zrealizowanym w warunkach samowoli budowlanej przez jego poprzednika.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wymieniona wyżej ocena jest uprawniona, ponieważ zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Oczywiście właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że bez jego zgody, co dla odmiany może stanowił podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela). Jednak nie można wykluczyć w niektórych przypadkach nałożenia obowiązku rozbiórki solidarnie (in solidum) na właściciela nieruchomości i inwestora.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 § 1 K.c. i w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 Prawa budowlanego w zakresie dotyczący kwestii "własności", zawierają usprawiedliwione podstawy. Jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena prawna czyni przedwczesnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie da się wykluczyć skierowania nakazu rozbiórki właśnie do skarżącego. To bowiem zależy od dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie, o czym wyżej była mowa. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesnym byłoby stwierdzenie, że skarżący nie powinien być adresatem obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z [...] grudnia 2016 r.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wskazywanej przez skarżącego okoliczności braku ustaleń w sprawie na podstawie jakiego projektu technicznego został wzniesiony budynek Baru "S.", zanim przystąpiono do jego remontu i modernizacji. W tym zakresie skarżący ma rację o tyle o ile w sprawie organy nie ustalił konkretnego momentu, w którym skarżący stał się tzw. "właścicielem budynku". Skoro ze zgromadzonych sprawie dowodów wynika jednoznacznie, że w okresie pomiędzy lipcem 2012 r., a 2015 r. wykonano roboty budowlane polegające na rozbudowie opisanego wyżej budynku gastronomicznego, bez wymaganego pozwolenia na budowę (w zbiorach Archiwum Zakładowego oraz w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w C. nie odnaleziono akt spraw dotyczących opisanych wyżej robót budowlanych, polegających na rozbudowie omawianego budynku baru "S." na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości B.) czego skarżący nie podważył skutecznie w skardze kasacyjnej, i jednocześnie skarżący nie wykazał, że w późniejszym okresie niż lipiec 2012 r. stał się "właścicielem budynku", względnie osobą odpowiedzialną na innej podstawie za dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, czyni tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw, ponieważ za pomocą tego rodzaju argumentacji nie wykazano aby to "poprzedni właściciel budynku" dokonał samowoli budowlanej. Niemniej ocena i w tym zakresie jest przedwczesna, ponieważ niewiadomym jest kiedy i w drodze jakich czynności prawnych skarżący wszedł w stosunek prawny łączący go z budynkiem baru, a więc czy jego działania były m.in. samowolne nie tylko w rozumieniu Prawa budowlanego, lecz także prawa cywilnego, tj. np. bez zgody właściciela nieruchomości.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym kwestii "projektu technicznego", nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku i w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne zobowiązane będą do uwzględnienia powyższych wskazań, w szczególności do ustalenia z czego konkretnie wynika prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kiedy i w jakim zakresie dokładnie skarżący takie prawo uzyskał – jak to określał skarżący – stał się tzw. "właścicielem budynku".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.