Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 64/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 12 i 13. art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1246/13 w sprawie ze skargi K. M. i M. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na nietrwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1246/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. i M. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na nietrwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, decyzją z dnia [...] września 2012 r., działając m.in. na podstawie art. 4 pkt 13, art. 11 ust. 1 i 1 a, art. 12 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.):

I. umorzył postępowanie w części dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, położonych na części działki nr [...], opisanej w obowiązującym Uproszczonym planie urządzenia lasu dla obrębu ew. G. gmina T., jako wydzielenie 3mx;

II. zezwolił na nietrwałe wyłączenie z produkcji 0,0500 ha gruntów leśnych, położonych na części działki o nr. ew. [...], stanowiącej własność K. i M. M., opisanej w obowiązującym Uproszczonym planie urządzenia lasu dla obrębu ew. G., gmina T., jako wydzielenie 3s, BMśw (bór mieszany świeży) oraz przeznaczonej - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...].06.2004 r.) - pod uprawy rolne, oznaczone symbolem RP z dopuszczeniem powierzchniowej eksploatacji surowców w formie odkrywkowej kopalni kruszywa naturalnego, które to grunty zostały faktycznie wyłączone z produkcji 16 września 2010 r.;

I. ustalił sposób obliczania opłat rocznych z tytułu nietrwałego wyłączenia wskazanych gruntów leśnych z produkcji leśnej, płatnych przez okres wyłączenia, nie dłużej niż przez 20 kolejnych lat,

II. stwierdził powstanie obowiązku uiszczania opłat rocznych, ustalając wysokość pierwszej opłaty rocznej (346,68 zł), naliczonej od momentu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej do końca 2010 r. (107 dni wyłączenia) oraz ustalono wysokość pozostałych opłat rocznych za lata 2011 i 2012, które zgodnie z obowiązującą ceną 1 m3 drewna ogłoszoną przez GUS wyniosły 2.363,36 zł (przedstawiono sposób ich naliczenia);

III. pominął ustalenie wysokości jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, z uwagi na jego brak na tym terenie;

IV. do uiszczenia wskazanych opłat zobowiązał M. M. pod rygorem egzekucji administracyjnej. Poinformowano, że kolejne opłaty roczne ustalane będą corocznie, przez czas wyłączenia gruntu z produkcji, i płatne w terminie do 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2013 r. O wysokości ich zobowiązany będzie powiadamiany odrębnymi pismami.

Na skutek wniesionego odwołania, w którym K. i M. M. zakwestionowali tę decyzję, z wyłączeniem pkt I Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że wskazany plan miejscowy przeznaczył na cele nierolnicze i nieleśne działkę o nr. ew. [...]. Postępowanie to wszczęte zostało z urzędu w związku z wyłączeniem gruntu leśnego z produkcji niezgodnie z przepisami. Przedłożony wykaz zmian ewidencyjnych z 13.10.2010 r., zawierający aktualizację użytków gruntowych, wprowadził dla tej działki zmianę użytku Ls na Lz/RVI. Zmiana ta jednak wystąpiła już po wyłączeniu z produkcji leśnej przedmiotowego gruntu. Organ zaznaczył, że doszło do podania rozbieżnych terminów dokonania faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji na przedmiotowej działce przez jej współwłaścicielkę. Podczas oględzin przeprowadzonych 28.10.2012 r. K. M., jako datę tego zdarzenia wskazała bowiem wiosnę 2011 r. Jednakże przy uprzednich oględzinach z 2.03.2012 r. K. M., współwłaścicielka przedmiotowej działki o nr. ew. [...], działająca także z upoważnienia męża, oświadczyła, że do wyłączenia tego doszło w sierpniu 2010 r., w wyniku prowadzenia działalności wydobywczej przez jej męża. Kierownik Referatu Prewencji Komisariatu Policji w T. po rozmowie z K. M. wyjaśnił natomiast, iż wyłączenie to miało miejsce 16.09.2010 r., o czym poinformował organ I instancji 23.07.2012 r. Organ podkreślił nadto, że dla eksploatowanego złoża przewidziany jest leśny kierunek rekultywacji, z uwagi na występujące słabe gleby. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pod pojęciem wyłączenia gruntu leśnego z produkcji rozumie się nie tylko wycięcie drzew, ale rozpoczęcie innego sposobu użytkowania gruntu leśnego (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Grunt na działce o nr. ew. [...] w dniu nabycia przez stronę był częściowo gruntem leśnym pozbawionym drzewostanu. Jednakże dopiero rozpoczęcie eksploatacji kruszywa po nabyciu tej działki przez państwa M. uznać można za rozpoczęcie innego niż leśne, użytkowania terenu. Zmieniło ono bowiem charakter tego obszaru. Z tego względu uznał za niesłuszne zarzuty strony co do błędu w ustaleniach odnośnie sprawcy wyłączenia. Z tej przyczyny organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby weryfikacji twierdzeń Kierownik Referatu Prewencji Komisariatu Policji T., w zakresie stwierdzonej przez K. M. daty owego wyłączenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i M. M. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Sąd wskazał, że decyzja wydana na mocy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, w sytuacji gdy do takiego wyłączenia już doszło bez stosownej decyzji zezwalającej, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczył dany grunt leśny na cele nieleśne. Teren, na którym znajduje się działka o nr. ew. [...] obręb ew. G., gmina T. objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T., który dla wskazanej działki przewiduje przeznaczenie pod uprawy rolne, oznaczone symbolem RP z dopuszczeniem powierzchniowej eksploatacji surowców w formie odkrywkowej kopalni kruszywa naturalnego (por. uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...].06.2004 r. – Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 235, poz. 2097). Wyłączenie zatem wskazanej powierzchni z produkcji leśnej bez zezwolenia, jednakże w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, musiało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzić do wymierzenia opłat rocznych, począwszy od 2010 r. Organ I instancji przy obliczeniu ich uwzględniał cenę 1m3 drewna wg komunikatu Prezesa GUS - 186,68 zł/m3. Z akt sprawy wynika nadto, że organ zwracał się uprzednio do szeregu instytucji celem dokładnego ustalenia daty wyłączenia z produkcji leśnej pow. 0,0500 ha przedmiotowej działki. Z Komisariatu Policji uzyskał informację, iż wyłączenie miało miejsce w dniu 16.09.2010 r. Wobec tego oświadczenie funkcjonariusza Policji, a więc sporządzone przez osobę zaufania publicznego, organ miał prawo uznać za dowód w sprawie. Z tej przyczyny zasadnie stwierdził, że zbędne było powoływanie świadków na okoliczność potwierdzenia prawdziwości oświadczenia złożonego przez tego funkcjonariusza. Stanowisko to należało uznać za uprawnione zwłaszcza wobec faktu, że skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego nie wykazali, przy pomocy stosownych dokumentów, że wyłączenie to miało miejsce w innej dacie. Podkreślenia wymaga także, iż skarżący nie wykazał, że wyłączenia tego dokonał ktoś inny, a nie on. Takiemu stanowisku skarżącego przeczą oświadczenia jego żony, działającej także w jego imieniu, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego - złożone podczas przeprowadzanych oględzin.

Sąd przytoczył treść art. 24 ustawy o lasach i wskazał, że w razie niewykonywania obowiązków lub zadań wynikających z ustawy, starosta jest zobowiązany wydać decyzję, której treścią jest nakazanie właścicielowi lasu wykonanie określonych obowiązków lub zadań. Okoliczność zatem, że na części leśnej (0,0500 ha) przedmiotowej działki nie rósł las, a jedynie znajdowały się zakrzewienia, nie upoważniał jej właścicieli do traktowania tej jej części jako gruntu innego niż leśny. Prawo własności nie tylko jest źródłem uprawnień, ale jednocześnie nakłada na właściciela określone obowiązki. Obowiązkiem takim, wynikającym z ustawy o lasach, jest nakaz wprowadzenia roślinności leśnej, upraw leśnych na działkach lub ich częściach pozbawionych tej roślinności, w sytuacji gdy zostały ujęte w obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m. in. na użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (§ 67). Te ostatnie z kolei dzielą się na lasy, oznaczone symbolem - Ls, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz (§ 68). Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6). Według punktu 2 tego załącznika grunty leśne to m. in. lasy, do których zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, Nr 86, poz. 958 i Nr 120, poz. 1268), stosownie do kryteriów wskazanych w art. 3 tejże ustawy. Sąd uznał, że przedmiotowy grunt (0,0500 ha) spełniał wskazane tym przepisem kryteria, a fakt iż został w tej części wyłączony z produkcji leśnej nie mógł mieć wpływu na jego charakter, wynikający z Uproszczonego planu urządzenia lasu. Wyłączenie to, jako dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, musiało skutkować wydaniem zezwolenia, a więc legalizacją oraz wymierzeniem opłat rocznych za czas wyłączenia.

W rozpatrywanej sprawie żona skarżącego – K. M. potwierdziła do protokołu, że to skarżący rozpoczął inne niż leśne użytkowanie tego gruntu, przez co dokonał wyłączenia go z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uczynił to wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podała także funkcjonariuszowi Policji datę tego wyłączenia, na podstawie czego sporządził on informację dla organu I instancji. Wobec powyższego, w przekonaniu Sądu, kwestię sprawstwa zasadnie organy uznały za udowodnioną.

Zważywszy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony, obejmuje przedmiotową działkę i przewiduje przeznaczenie jej gruntów leśnych na cele nieleśne (czasowe wydobywanie kopalin), zasadnie organ wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opłata roczna w rozpatrywanej sprawie obliczona została z uwzględnieniem rodzaju lasu przyjętego według planu jego urządzenia (BMśw), ceny drewna wynikającej z aktualnego na dzień ustalania tej opłaty komunikatu Prezesa GUS - nie można zatem zarzucić także i tego, że opłata ta rachunkowo ustalona została wadliwie.

Sąd wskazał, że dla ustalenia charakteru leśnego przedmiotowej działki decydujące znaczenie miał Uproszczony plan urządzenia lasu dla obrębu ew. G., obowiązujący do końca 2017 r., a uchwalony w 2008 r. Zgodnie z nim na części tej działki znajdował się las o typie siedliskowym - Bór mieszany świeży - BMśw, co odpowiada przyjętemu w decyzji organu I instancji przelicznikowi 1150 za m3. W świetle tego planu, mającego charakter normatywny, przedmiotowa działka uznana była za częściowo porośniętą lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Jej część uznana w Uproszczonym planie urządzenia lasu za leśną tworzyła z terenem leśnym istniejącym na działce sąsiedniej nr [...] - łączną powierzchnię, przekraczającą wymagane 0,10 ha (art. 3 tej ustawy). Podkreślenia przy tym wymaga, że ustalenia Uproszczonego planu urządzenia lasu uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o lasach). Także ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach). Nałożony przepisem art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu oznacza także, iż niedopuszczalne jest dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew zapisom tych planów urządzenia lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów (por. m. in. wyrok NSA z 8.02.2007r., sygn. akt I OSK 454/06, publ. Lex nr 362471). W tym kontekście należy odnotować stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z 28.01.2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, co do relacji lasu a gruntu zadrzewionego i zakrzewionego, w którym pierwszeństwo przed zapisami ewidencji gruntów dano właśnie planom urządzenia lasu. Z tego względu zarzut skargi dokonania zmiany danych ewidencyjnych z 26.09.2011 r. dla przedmiotowej działki i wpis w miejsce dotychczasowego użytku Ls - użytku Lz/RVl, nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż zmiany w ewidencji były późniejsze niż data wyłączenia.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli K. i M. M., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotów kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych została wydana z naruszeniem art. 7, 11, 75, 77 § 1, 78 i 80 K.p.a. uzasadniającymi jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie w/w przepisów postępowania, w szczególności polegające na:

a) przyjęciu, że to skarżący dokonali wyłączenia z produkcji fragmentu gruntów leśnych, wobec braku potwierdzenia tej okoliczności w zebranym materiale dowodowym,

b) pominięciu przez organ administracyjny wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z zeznań Ł. K. i K. P. na okoliczność treści rozmowy prowadzonej przez Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w T. z właścicielką nieruchomości w sprawie daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej,

c) zastąpieniu dowodu ze świadków dowodem pośrednim w postaci notatki służbowej,

e) wyciąganiu wniosków nie wynikających z materiału dowodowego.

II . naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy o lasach (Dz. U. 1991 nr 101, poz. 444 ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na nieprawidłowym uznaniu terenu działki skarżących o nr ewidencyjnym [..] za grunt leśny, a w konsekwencji uznaniu wydanej decyzji administracyjnej za zgodną z prawem, pomimo istnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy o lasach oraz § 67 i § 68 ust. 2 i załącznika nr 6 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na nieprawidłowym uznaniu terenu działki skarżących o nr ewidencyjnym [...] za grunt leśny, a w konsekwencji uznaniu wydanej decyzji za zgodną z prawem, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2, art. 4 pkt 13, art. 11 ust, 1 i 1a oraz art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy o lasach oraz § 67 i § 68 ust. 2 i załącznikiem nr 6 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na bezpodstawnym nałożeniu obowiązku uiszczenia opłat rocznych za korzystanie z wyłączonych z produkcji gruntów, za okres, w którym grunty te utraciły charakter gruntów leśnych.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na przyjęciu, że podwyższenie kwoty należności o 10% dotyczy również opłat rocznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo, iż zarzuty skargi dotyczące kwestii proceduralnych stanowiły zasadniczą jej część, to w uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do nich bardzo pobieżnie. Jedynym dowodem na okoliczność, że to właśnie K. i M. M. są sprawcami wyłączenia jest protokół oględzin z dnia 2 marca 2012 r., który WSA bezkrytycznie bierze za przesądzający kwestię sprawstwa. W kwestii zaś ustalenia daty wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, organy administracji oparły się wyłącznie na notatce służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. Wobec rozbieżności w kwestii ustalenia tej daty, pominięcie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków Ł. K. i K. P. na okoliczność faktycznej daty wyłączenia gruntów leśnych z produkcji stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. W postępowaniu tym nie występowały także żadne obiektywne trudności w przeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez skarżących, tak więc ich zastąpienie pisemnym oświadczeniem funkcjonariusza Policji stanowiło naruszenie prawa formalnego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że jak wynika z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren przedmiotowej działki przeznaczony został pod uprawy rolne oznaczone symbolem RP z dopuszczeniem powierzchniowej eksploatacji surowców w formie odkrywkowej kopalni kruszywa. W tym stanie nie było podstaw do przyjęcia, iż doszło do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, gdyż w istocie na przedmiotowym terenie znajdowały się grunty rolne, znajdujące się poza obszarem właściwości Dyrekcji Lasów Państwowych. Okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono także, że jak wynika z art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych opłata roczna stanowi opłatę z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Pobieranie w/w opłaty znajduje uzasadnienie w świetle przepisów powoływanej ustawy tak długo jak wyłączony grunt stanowi w istocie grunt leśny lub rolny. Jako że grunty znajdujące się na działce [...] utraciły takowy status z dniem 13 października 2010 r., nałożenie obowiązku uiszczania opłaty rocznej od tych terenów za okres późniejszy stało się bezpodstawne, co nie zostało jednak uwzględnione w wyroku WSA. Skarżący kasacyjnie podkreślili końcowo, że zgodnie z literalną interpretacją art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi on podstawy prawnej do podwyższenia opłaty rocznej o 10%.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych została wydana z naruszeniem art. 7, 11, 75, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a., gdyż organ błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe w tej sprawie i w wyniku tego błędnie ustalił, iż to skarżący dokonali wyłączenia z produkcji gruntów leśnych oraz błędnie ustalił datę tego wyłączenia. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie zaakceptował ustalenia organu administracji, iż to skarżący dokonali wyłączenia z produkcji leśnej 0,0500 ha gruntów leśnych, położonych na części działki o nr. ew. [...], prowadząc tym terenie odkrywkową kopalnię kruszywa naturalnego od dnia 16 września 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, te ustalenia organów administracji są prawidłowe, gdyż znajdują potwierdzenie nie tylko w protokole oględzin z 2 marca 2012 r. i notatce służbowej Policji z dnia [...] lipca 2012 r., lecz również w innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Z protokołu oględzin działki nr [...] w G. z dnia 2 marca 2012 r. wynika, że – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - podczas oględzin przedstawiciel RDLP w Łodzi poinformował zgromadzonych czym jest faktyczne wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wg przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. K. M. oświadczyła, iż działkę nr [...] nabyli wraz z mężem w dniu [...] czerwca 1999 r. Sprawcą wyłączenia był M. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]. Faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej części działki nr [...] nastąpiło w sierpniu 2010 r. Powierzchnię wyłączoną z produkcji leśnej - 0,05 ha ustalono według wypisu z ewidencji gruntów, gdyż na działce nie zachował się drzewostan. Podczas oględzin obecni byli K. M. i M. M. i oboje złożyli podpisy pod protokołem oględzin, potwierdzając zawarte w nim ustalenia. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] sierpnia 2010 r. udzielająca M. M. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) m.in. na działce nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w połowie września 2010 r., a zatem od tego czasu skarżący mogli rozpocząć działalność polegającą na wydobywaniu kruszywa na tej działce. Data ta jest zbieżna z datą ustaloną przez funkcjonariusza Policji w rozmowie z K. M., tj. 16 września 2010 r. (notatka Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w T. z dnia [...] lipca 2012 r.). W skardze kasacyjnej podniesiono, iż na inną datę wyłączenia wskazano w piśmie Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2012 r. Z pisma tego wynika jedynie, iż w dniu 29 sierpnia 2011 r. organ ten przeprowadził kontrolę w Zakładzie Górniczym G. [...] i podczas tej kontroli stwierdzono prowadzenie wydobycia kopaliny na działce nr [...] z naruszeniem pasa ochronnego, który miał znajdować się na tej działce. Fakt, iż w dniu 29 sierpnia 2011 r. wydobywano kruszywo na działce nr [...] potwierdza tylko to, że faktyczne wyłącznie produkcji leśnej na tej działce nastąpiło wcześniej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, iż organ dokonał prawidłowo ustaleń faktycznych w tej sprawie. Zatem zgłoszone przez stronę w odwołaniu dodatkowe dowody z zeznań świadków na okoliczność treści rozmowy prowadzonej przez funkcjonariusza Policji z właścicielką nieruchomości w sprawie daty faktycznego wyłączenia części działki nr [...] z produkcji leśnej nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, że w toku postępowania przed organem I instancji strony nie wskazywały ani innych osób, które mogłyby dokonać wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, ani innej daty wyłączenia.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy o lasach i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie terenu działki skarżących nr [...] za grunt leśny w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy T. z 2004 r. teren tej działki został przeznaczony pod uprawy rolne (RP) z dopuszczeniem powierzchniowej eksploatacji surowców w formie odkrywkowej kopalni kruszywa, zatem na przedmiotowym terenie znajdują się grunty rolne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. został wprawdzie błędnie sformułowany, lecz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., twierdząc, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Przepis art. 3 ustawy o lasach stanowi, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c);

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

O tym czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki z art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tej sprawie część działki nr [...] o powierzchni 0, 05 ha stanowiła grunt leśny, co potwierdza fakt, iż dla tej części działki od 1 stycznia 2008 r. obowiązywał Uproszczony plan urządzenia lasu obr. ewid. G., gmina T., zgodnie z którym teren tej działki znajduje się w wydzieleniu 3s - BMśw (bór mieszany świeży). Grunt ten spełnia więc przesłanki z art. 3 pkt 1 a ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jest to grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej. Z zapisów Uproszczonego planu urządzenia lasu wynika, iż na dzień 1 stycznia 2008 r. na części działki nr [...] o powierzchni 0,05 ha rósł las, który stanowił fragment boru mieszanego świeżego o powierzchni 0,8050 ha (wydzielenie 3s) i na terenie tym zaplanowano zadania w zakresie gospodarki leśnej. Fakt, iż w dacie wyłączenia tego gruntu z produkcji był on przejściowo pozbawiony roślinności leśnej nie pozbawia go charakteru gruntu leśnego w rozumieniu art. 3 pkt 1 a ustawy o lasach, co wprost wynika z tego przepisu.

Podkreślenia również wymaga, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych lub leśnych na inne cele nie oznacza jeszcze, że możliwe jest ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie, z pominięciem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak - w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przeznaczenie w planie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele jest pierwszym etapem wyłączenia tych gruntów z określonej produkcji. Do rozpoczęcia innego użytkowania tych gruntów jest ponadto wymagane uzyskanie przez właściciela decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej i nakładającej na niego z tego tytułu stosowne opłaty. W tej sprawie zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na rolny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy T. z 2004 r. nie stanowiła więc wystarczającej podstawy prawnej do wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej. Oprócz tego właściciel miał obowiązek uzyskać decyzję, o której w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w tej sprawie bezsporne jest, że skarżący takiej decyzji nie uzyskali. Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, iż zaszły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy o lasach oraz § 67 i § 68 ust. 2 i załącznika nr 6 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie działki skarżących nr [...] za grunt leśny, gdy w ewidencji gruntów teren tej działki od dnia 13 października 2010 r. był oznaczony jako R/Lz – grunty rolnie i zadrzewione i zakrzewione. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznego zapisu, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach.

Dodatkowo wskazać jedynie można, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach). W tej sprawie – jak wynika z pisma Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2012 r. – w dniu 13 października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. dokonał zmiany w ewidencji nr [...], wprowadzając na działkach nr [...] i [...] zamiast użytku gruntowego Ls użytek gruntowy R/Lz. W dniu [...] lutego 2012 r. organ ten dokonał zmiany nr [...] i wycofał zmianę nr [...] z uwagi na objęcie tych działek Uproszczonym planem urządzenia lasu na lata 2008-2017 i konieczność wydania decyzji. Dopiero decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz Miasta T. dokonał zmiany w ewidencji gruntów od dnia uprawomocnienia się tej decyzji (tj.[...] czerwca 2012 r.), wprowadzając na działkach nr [...] i [...] zamiast użytku gruntowego Ls użytek gruntowy R/Lz. Ostateczne zmiany w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] nastąpiły więc dużo później niż wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w tej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Grunt leśny znajdujący się na części działki nr [...] przeznaczony został bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy T. na cele nieleśne i jednocześnie został wyłączony z produkcji leśnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. Pod pojęciem wyłączenia gruntu leśnego z produkcji rozumie się nie tylko wycięcie drzew, ale rozpoczęcie innego sposobu użytkowania gruntu leśnego (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Grunt na działce o nr. ew. [...] w dniu wyłączenia z produkcji był gruntem leśnym pozbawionym drzewostanu, jednak dopiero rozpoczęcie na tym gruncie działalności w postaci wydobycia kruszywa uznać można za rozpoczęcie innego niż leśne, użytkowania terenu. Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2, art. 4 pkt 13, art. 11 ust, 1 i 1a oraz art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy o lasach oraz § 67 i § 68 ust. 2 i załącznikiem nr 6 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na przyjęciu, że podwyższenie kwoty należności o 10% dotyczy również opłat rocznych. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Zgodnie z art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "należność" to jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, natomiast – zgodnie z art. 4 pkt 13 tej ustawy – "opłata roczna" to opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczana: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Należność podlega więc wyliczeniu, gdyż nawet w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji, gdyż opłata roczna jest pochodną należności (10%). Skoro – zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – w tej sprawie należność ulega podwyższeniu o 10 %, co stanowi sankcję za wyłączenie gruntów z produkcji bez uzyskania zezwolenia, to tym samym również opłata roczna jest wyższa, gdyż jest wyliczana od należności podwyższonej o 10 %.

W tej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł., decyzją z dnia [...] września 2012 r., zezwolił na nietrwałe wyłączenie z produkcji 0,0500 ha gruntów leśnych, położonych na części działki o nr. ew. [...] i ustalił sposób obliczania opłat rocznych z tytułu nietrwałego wyłączenia wskazanych gruntów leśnych z produkcji leśnej, płatnych przez okres wyłączenia, nie dłużej niż przez 20 kolejnych lat. Skoro w tej sprawie wyłączenie gruntów leśnych z produkcji jest nietrwałe, to brak było podstaw do obciążenia właściciela jednorazową należnością z tytułu tego wyłączenia, jednak istniała podstawa do ustalenia opłaty rocznej, obliczonej od tej należności podwyższonej o 10 %.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.