Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1166/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S., M. K., B. M., W. P., M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 254/16 w sprawie ze skargi A. S., M. K., B. M., W. P., M. B. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 27 października 2015 r. nr XXIII.224.2015 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. S., M. K., B. M., W. P., M. B. na rzecz Rady Miasta Zielona Góra 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. S., M. K., B. M., W. P., M. B. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 27 października 2015 r. nr XXIII.224.2015 w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu miasta.

Wyrok Sąd I instancji wydał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 27 października 2015 r. Rada Miasta Zielona Góra podjęła uchwałę nr XXIII.224.2015 w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu miasta (Dz.Urz. województwa lubuskiego z 2015 r., poz. 1851).

Pismem z [...] grudnia 2015 r. A. S., M. K., B. M., W. P. i M. B. (dalej skarżące), prowadzące w Zielonej Górze niepubliczne przedszkola, zwróciły się do Rady Miasta Zielona Góra z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie tym przepisowi § 10 uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3e i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.). Uzasadniając ten zarzut wskazano, że przepisem § 10 uchwały Rada postanowiła, że "Prezydentowi przysługuje prawo kontroli danych zawartych we wniosku, sposobu rozliczania dotacji oraz prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji".

Wskazano, iż z dyspozycji przepisu art. 90 ust. 3e u.s.o. wynika, że organ może skontrolować w ramach kontroli prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji. Kontrola ta powinna być przeprowadzana ex post tj. po wydatkowaniu dotacji otrzymanej z budżetu j.s.t. Przepis ten nie daje podstawy do samodzielnej kontroli przez organ danych zawartych we wniosku.

Przepisowi § 12 pkt 1 ww. uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3f i 4 u.s.o. W kontekście tego zarzutu wskazano, że Rada Miasta w Zielonej Górze w § 12 pkt 1 przedmiotowej uchwały postanowiła, że: kontrolujący ma prawo do: 1) swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym do swobodnego dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli.

Przepisowi § 12 pkt 2 ww. uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3f i 4 u.s.o. Przepisem § 12 pkt 2 przedmiotowej uchwały organ stanowiący postanowił, że: "§12. Kontrolujący ma prawo do: 2) wglądu do dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli."

Przepisowi § 13 pkt 1 ww. uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3e, 3f i 4 u.s.o. W § 13 pkt 1 przedmiotowej uchwały uchwałodawca postanowił, iż "§13. Podmiot kontrolowany ma obowiązek: 1) udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola; "

W przypadku wszystkich wyżej wskazanych przepisów podkreślono, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o w świetle treści art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o nie pozwala w ramach ustalenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania na rozszerzenie ustawowo określonych obowiązków kontrolowanego, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego (uchwała) nie może być bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawy ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej uchwale. Nie może także wykraczać poza zakres delegacji ustawowej co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też treść § 10, § 12 pkt 1 i 2, § 13 pkt 1 ww. uchwały narusza także w sposób rażący art. 90 ust. 4 u.s.o.

Przepisowi § 13 pkt 4 ww. uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 4 u.s.o W myśl § 13 pkt 4 przedmiotowej uchwały "§13. Podmiot kontrolowany ma obowiązek: 4) zamieszczania na dokumentach finansowych adnotacji, wskazującej kwotą i pozycją ujętą do rozliczenia otrzymanej dotacji ". Treść przyjętego przepisu przez Radę Miasta Zielona Góra w powyższym brzmieniu oznacza narzucenie przez Radę organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej. Wprawdzie uchwałodawca w tym przepisie nie określa konsekwencji braku zamieszczenia na dokumentach finansowych wymaganej adnotacji jednakże może to oznaczać, iż brak prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej w ściśle określony tym przepisem sposób może być podstawą (przesłanką) do stwierdzenia przez organ stanowiący j.s.t. wykorzystania dotacji w sposób niezgodny z u.s.o. Jednakże na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może narzucić organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w tym np. szczegółowego opisywania faktur. Nie daje to także podstawy do twierdzenia, iż uniemożliwia to jednoznaczne rozliczenie wykorzystania dotacji.

Zdaniem skarżących uchyleniu bądź zmianie powinien ulec także Załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały określający wzór wniosku o udzielenie dotacji, ponieważ jest on niezgodny z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 251 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Z treści pkt 5 i 6 Załącznika Nr 1 do ww. uchwały wynika, iż należy podać planowaną liczbę uczniów, którzy będą uczęszczać do szkoły/placówki w okresach styczeń - sierpień oraz wrzesień - grudzień. Te same wymogi dotyczą uczniów niepełnosprawnych. Jak zaznaczono w doktrynie i literaturze nie budzi wątpliwości roczny charakter dotacji udzielanej przez gminę przedszkolom niepublicznym na podstawie art. 90 u.s.o.

W świetle powyższego nie ma zgodnej z prawem możliwości nałożenia na organ prowadzący obowiązku przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze. Podstawy takiej nie daje art. 90 ust. 4 u.s.o. ponieważ użyte w nim sformułowanie "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę rozliczania dotacji.

Ponadto wskazano, że przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. warunkuje możliwość otrzymania dotacji od złożenia wniosku zawierającego informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zatem bez wątpienia z dyspozycji ww. przepisu wynika, iż we wniosku należy podać planowaną liczbę uczniów w całym roku poprzedzającym rok udzielenia dotacji a nie w rozbiciu na np. tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze, co może wskazywać na nadanie dotacji charakteru kwartalnego bądź półrocznego a nie rocznego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Przewodniczący Rady Miasta Zielona Góra – odpowiadając na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – poinformował skarżące, że na sesji [...] grudnia 2015 r. Rada Miasta Zielona Góra pozostawiła wezwanie bez rozstrzygnięcia ze skutkiem jego nieuwzględnienia.

Wskazana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w Zielonej Górze stała się przedmiotem skargi A. S., M. K., B. M., W. P. i M. B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności §10, § 12 pkt 1 i 2, § 13 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały, pkt 5 i 6 załącznika Nr 1 do uchwały oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3e, 3f i 4 u.s.o. oraz art. 251 ust 1 u.f.p. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w złożonym uprzednio wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta Zielona Góra wniosła o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu stwierdził, iż skarżące wykazały, że doszło w sposób realny do naruszenia ich interesu prawnego z uwagi na treść § 10, § 12 pkt 1 i 2, § 13 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały oraz pkt 5 i 6 załącznika Nr 1 do uchwały. Uzasadniając to stwierdzenie wskazał, że skarżące prowadzą na terenie miasta Zielona Góra przedszkola niepubliczne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w u.s.o. Posiadają, zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Zielona Góra.

Sąd I instancji przywołał treść art. 90 ust. 4 u.s.o. i wskazał, że intencją ustawodawcy - jak wskazuje się w orzecznictwie - było, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie dotacji, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, co w niniejszej sprawie obejmuje także prawo kontroli danych zawartych we wniosku (§ 10 uchwały), czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków.

Zdaniem WSA prawo kontroli wykorzystania środków publicznych nie może być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół. Istotnym jest, bowiem to, że środki z dotacji są środkami publicznymi i w związku z tym podmioty kontrolujące mają zagwarantowane ustawowo uprawnienia a podmioty podlegające kontroli mają określone obowiązki. Przepisy art. 90 ust. 3e-3g u.s.o. nie ograniczają możliwości organizowania kontroli i związanych z nią dokumentacji. Kontrola musi pozwolić na jak najlepsze zbadanie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków publicznych przez podmiot kontrolujący. Przepis art.90 ust. 3f u.s.o określa wyłącznie ustawowe uprawnienia podmiotów kontrolujących. W ramach delegacji ustawowej dopuszczalne jest natomiast określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Te warunki to właśnie uprawnienie dla podmiotu kontrolującego do swobodnego poruszenia się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli; czy też wglądu do dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli. Z kolei podmiot kontrolowany ma obowiązki m.in. udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola czy zamieszczania na dokumentach finansowych adnotacji, wskazującej kwotę i pozycję do rozliczenia otrzymanej dotacji. Tak, bowiem określone zasady kontroli pozwalają na odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. Tym samym określenie powyższych uprawnień podmiotów kontrolujących i obowiązków podmiotów kontrolowanych nie naruszało delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Sąd I instancji uznał, że nie jest zasadny zarzut dotyczący wadliwości załącznika nr 1 pkt 5 i 6 określającego wzór wniosku o udzielenie dotacji, ze względu na naruszenie zasady roczności dotacji budżetowych, poprzez sformułowanie wymogu wskazania liczby uczniów w danym roku od stycznia do sierpnia oraz od września do grudnia. Odnosząc się do tego zarzutu wskazał, że poza sporem jest roczny charakter dotacji, o której mowa w zaskarżonej uchwale. W jego ocenie nie może to jednak oznaczać, że w trakcie roku budżetowego jednostka samorządu terytorialnego pozbawiona jest jakiejkolwiek możliwości zapoznania się z zapotrzebowaniem poszczególnych podmiotów na dotację w określonej wysokości. Opracowując załącznik nr 1 do uchwały, Rada Miasta Zielona Góra miała na uwadze potrzebę ustanowienia mechanizmów pozwalających na ostrożną dystrybucję środków przeznaczonych na oświatę, ze względu na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu. Z treści kwestionowanej uchwały wynika, że dotyczą one roku kalendarzowego. Punkt 5 załącznika nr 1 wymaga przedstawienia planowanej liczby uczniów, zaś punkt 6 - uczniów niepełnosprawnych, w roku kalendarzowym z rozbiciem na dwie pozycje: od 1 stycznia do 31 sierpnia oraz od 1 września do 31 grudnia danego roku. Mając na uwadze treść spornego załącznika nie może budzić wątpliwości, że uwzględnia on zasadę roczności budżetowej i wymaga przedstawienia informacji w ujęciu rocznym. W żadnym wypadku nie sprzeciwia się temu wymóg określenia liczby uczniów, o których mowa w załączniku nr 1 i liczby dzieci, o których mowa w pkt 5 i 6 z uwzględnieniem dwóch okresów odpowiadających latom szkolnym. Zdaniem WSA, zabieg tego rodzaju uzasadniony jest względami budżetowymi i dopasowaniem miesięcznej kwoty dotacji do faktycznej liczby uczniów bądź dzieci, w związku, z którymi dotacja jest wypłacana. Poszczególne lata szkolne mogą się, bowiem cechować znaczną zmiennością liczby uczniów bądź dzieci, które brane są pod uwagę przy obliczaniu kwoty dotacji. W konsekwencji nie zgodził się ze skarżącymi, że Rada Miasta Zielona Góra uchwalając załącznik nr 1 do uchwały, wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz naruszyła art. 7 i 94 Konstytucji i art. 251 u.f.p.

Podsumowując stwierdził, że uchwała Rady Miasta Zielona Góra z 27 października 2015 r. nr XXIII.224.2015 w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu miasta nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, u.s.o. oraz przepisów u.f.p. Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia prawa przez przepisy zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi.

Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosły skarżące zaskarżając go w całości i wyniosły jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciły naruszenie materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. i z związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez:

- błędne uznanie, że przepis art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. nie ograniczają możliwości organizowania kontroli i związanej z nią dokumentacji przez organ stanowiący oraz błędne uznanie, iż przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. określa wyłącznie ustawowe uprawnienie podmiotów kontrolowanych, dlatego też art. 90 ust. 4 u.s.o. pozwala na zawarcie przez organ stanowiący w uchwale wydanej na jego podstawie przepisów regulujących treść wniosku o przyznanie dotacji, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosku obejmujący także prawo kontroli danych zawartych we wniosku, tak jak to zostało określone w skarżonym § 10 ww. uchwały, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków obejmujący prawo do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodny dostęp do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli, tak jak zostało to określony w § 12 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały oraz nakładania na podmiot kontrolowany obowiązków m.in. udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola czy zamieszczenia na dokumentach finansowych adnotacji, wskazującej kwotę i pozycję do rozliczenia otrzymanej dotacji, tak jak to określone w § 13 pkt 1 i 4 przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek, natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o "Osoby upoważnione do prowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (...) “.

Skarżące podkreślają, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. w świetle treści art. 90 ust. 3e u.s.o., nie pozwala, w ramach ustalenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, na rozszerzenie ustawowego zakresu kontroli w prowadzonej przez organ kontrolujący, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Pojęcie rozliczenie dotacji nie jest tożsamy z pojęciem kontroli dotacji. Akty prawa miejscowego (uchwała) nie może być, bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawowej, ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej uchwale. Nie może też wykraczać poza zakres delegacji ustawowej, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy także, że użyte w delegacji ustawowej określenie "zakres kontroli “ oznacza, że uchwałodawca może określić kryteria tej kontroli to jest legalność, celowość, w zakresie ustalanym ustawą o systemie oświaty. Dlatego też § 10 wyżej wymienionej skarżonej uchwały narusza także w sposób rażący art. 90 ust. 4 u.s.o.

2) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez:

- błędne uznanie, że w granicach upoważnienia ustawowego określonego przepisem art. 90 ust. 4 u.s.o. mieści się określenie uprawnień podmiotów kontrolujących i obowiązków podmiotów kontrolowanych, jak to zostało określone w § 13 pkt 1 i 4 przedmiotowej uchwały. Skarżące w tym zakresie podtrzymuje swoje zarzuty wskazane w pkt 1.

3) art. 251 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez:

- błędne uznanie, że przepis ten pozwala organowi stanowiącemu na określenie podawanie liczby uczniów w danym roku w przedziale na miesiące styczeń - sierpień oraz wrzesień - grudzień, tak jak to zostało określone w załączniku nr 1 pkt 5 i 6 do przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu takie określenie podanie liczby uczniów pozwala jednostce samorządu terytorialnego na możliwość zapoznania się z zapotrzebowaniem poszczególnych podmiotów na dotację w określonej wysokości. Skarżące wskazują, że w świetle art. 251 ust. 1 u.f.p. nie ma w zgodnej z prawem możliwości nałożenia na organ prowadzący obowiązku przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze. Podstawy takie takiej nie daje art. 90 ust. 4 u.s.o, ponieważ użyte w nim sformułowanie "udzielanie i rozliczania “ oznacza reguł i zgłaszanie korekty danych stanowiących podstawę rozliczenia dotacji

4) art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez:

- błędne uznanie, że w granicach upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. mieści się możliwość uregulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego treści skarżonych przepisów przedmiotowej uchwały w takim brzmieniu jak to ma miejsce w przedmiotowej uchwale, przez organ stanowiący nie naruszył postanowień art. 7 i 94 Konstytucji RP, a zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały nie naruszają wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP. Skarżące podnoszą, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, albowiem skarżone przepisy przedmiotowej uchwały wykraczają poza zakres wynikający z upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Rada Miasta Zielona Góra w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 tego artykułu. Sąd kasacyjny orzekający w tej sprawie stwierdził, że zaskarżony wyrok nie został wydany w warunkach nieważności, stąd do rozpoznania pozostały przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skargę kasacyjną skarżące oparła wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W świetle podstawy prawnej zaskarżonej uchwały oraz zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia niewątpliwie istota sporu dotyczy tego czy Rada Miasta Zielona Góra nie przekroczyła upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwalając wskazane w skardze kasacyjnej przepisy uchwały w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu miasta i co za tym idzie czy stanowisko Sądu I instancji w zakresie ich oceny jest prawidłowe.

Przed przystąpieniem do oceny tak postawionych zarzutów należy poczynić kilka uwag ogólnych. Uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie “ (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw“. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano, bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania“, precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu“ (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie“ (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy“ i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego“ upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek ( art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji ( art. 90 ust. 3f u.s.o.).

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Jak wynika z powyższego, intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. CBOSA). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu udzielania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Dlatego też za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że treść § 10 uchwały w myśl, której prezydentowi przysługuje prawo kontroli danych zawartych we wniosku, sposobu rozliczenia dotacji oraz prawidłowości pobrania i wykorzystanie dotacji, nie narusza delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Nie można także zgodzić się ze skarżącymi, że kontrola winna być przeprowadzona ex post to jest po wydatkowaniu dotacji otrzymanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko jest sprzeczne z art. 90 ust. 3e u.s.o., który stanowi, jak wyżej wskazano, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Przepis ten nie ogranicza kontroli do zakończonych pełnych okresów - roku budżetowego, czy też wydatkowania otrzymanej dotacji.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony przez inne składy NSA w wyrokach z dnia 9 stycznia 2014 r. i z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt II GSK 1570/12 i II GSK 1746/14 publ. CBOSA) zgodnie z którym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia kontrolujących do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, swobodnego dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli przewidziane w § 12 pkt 1 uchwały. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości wglądu do dokumentów i innych materiały związanych z przedmiotem kontroli (§ 12 pkt 2 uchwały). Uprawnienia te są niezbędne w realizacji w celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Zapewnienie przez ustawę pewnych uprawnień podmiotom kontrolującym łączę się z obowiązkiem i koniecznością akceptowania działanie wynikających z tych uprawnień przez podmioty podlegające kontroli. W ramach obowiązków podmiotu kontrolowanego, w ocenie NSA, mieści się także obowiązek udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola (§ 13 pkt 1 uchwały). Stwierdzić należy, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Miasta Zielona Góra w zaskarżonej uchwale, określając uprawnienia podmiotów kontrolujących w § 12 pkt 1 i 2 uchwały oraz obowiązki podmiotów kontrolowanych w § 13 pkt 1 uchwały nie przekroczyła w delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Stąd też kierowane w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione. Przywoływane na rozprawie, przez pełnomocnika skarżących, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5034/16 wyrażone zostało w innym stanie faktycznym sprawy i nie może być automatycznie przenoszone na realia w rozpoznawanej sprawy. Zauważyć należy, że skład orzekający w wyżej wskazanym wyroku ocenia zasadność postanowienia zaskarżonej uchwały nakładającego na podmioty kontrolowane nie tylko obowiązek udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola, ale szeregu innych obowiązków, jak sporządzenie niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń, w terminach przez kontrolujących wyznaczonych i inne obowiązki, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.

Za niezasadny uznać należy zarzut, że obowiązki określone w § 13 ust. 4 uchwały przekraczają granice upoważnienia ustawowego określonego w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust.3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Pomijając spory doktrynalne dotyczące charakteru dotacji udzielanych niepublicznym szkołom i przedszkolom (podmiotowy czy mieszany podmiotowo-celowy) w badanym okresie, niesporne jest, że są to dotacje na każdego ucznia, a zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Przepis ten w punktach 1) i 2) wskazuje katalog wydatków, na które mogą być wykorzystane dotacje. Z kolei wyżej przytoczony art. 90 ust.3e u.s.o. upoważnia organy samorządu terytorialnego do kontrolowania prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji

W orzecznictwie brak jest jednolitego poglądu odnośnie wprowadzanego w aktach prawa miejscowego obowiązku czynienia adnotacji o określonej treści na fakturach i rachunkach dotyczących środków wydatkowanych z dotacji oświatowych. W zależności od treści i szczegółowości sformułowania przepisu aktu prawa miejscowego prezentowany jest pogląd, że nałożenie obowiązku opisywania faktur i rachunków określoną treścią nie mieści się w ustawowym upoważnieniu do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji (wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11, z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1482/12, z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1240/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prezentowane jest też stanowisko, że obowiązek taki mieści się mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11, z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 261/14 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę cel wprowadzenia zapisów § 13 ust. 4 uchwały nakładających zobowiązanie do zamieszczania na dokumentach finansowych adnotacji, wskazującej kwotę i pozycję ujętą do rozliczenia otrzymanej dotacji w ocenie składu orzekającego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozwala stwierdzić, że tak sformułowany obowiązek umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się, bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie umożliwia właściwą kontrolę. Wprowadzony obowiązek mieści się, zatem w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. W niniejszej sprawie kwestionowany przepis nie nakłada dodatkowych obowiązków, które musi spełnić podmiot, aby otrzymać dotację. Wyżej okresie czynności w prosty i mało uciążliwy dla podmiotu kontrolowanego sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a jest to wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonej uchwały jak i treści załącznika nr 1 do tej uchwały wynika zasada roczności dotacji budżetowych. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że opracowując załącznik nr 1 do uchwały, Rada Miasta Zielona Góra miała na uwadze potrzeby ustanowienia mechanizmów pozwalających na ostrożną i dystrybucji środków przeznaczonych na oświatę, ze względu na liczbę uczniów w danym miesiącu. Kwestionowany pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały wymaga przedstawienia planowanej liczby uczniów, zaś pkt 6 tego załącznika - liczbę uczniów niepełnosprawnych, w roku kalendarzowym z rozbiciem na dwie pozycje: 1 stycznia do 31 sierpnia oraz od 1 września do 31 grudnia danego roku. Nałożenie na podmioty dotowane obowiązku udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów w danej placówce, w ocenie NSA mieści się w granicach w delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. Pozyskanie takiego rodzaju informacji, jak trafnie wskazał Sąd I instancji uzasadniony jest względami budżetowymi i dopasowanie miesięcznej kwoty dotacji do faktycznej liczby uczniów, bo dzieci, w związku, z którymi dotacja jest wypłacane.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak wskazano wyżej uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 27 października 2015 r. nr XXIII.224.2015, w zaskarżonej części została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Postanowienia art. 7 Konstytucji RP nakazują organom władzy publicznej działać na podstawie i granicach prawa. Skoro, jak wyżej stwierdzono, zaskarżona uchwała został wydana w granicach obowiązującego prawa, w oparciu o delegacje zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).