Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3278/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/15 w sprawie ze skargi A. B. i S. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem zaskarżonym skargą kasacyjną oddalił skargę A. B. i S. B. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] września 1974 r. Naczelnik Dzielnicy P.-J. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej przy ulicy [...] w P., oznaczonej jako działka [...], o powierzchni 2837 m2, z całości o powierzchni 6177 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność S. B. Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. A. B. i S. B. (spadkobiercy S. B.) wystąpili do Wojewody W. o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1974 r. W odwołaniu skarżący zarzucili, że decyzja dotychczasowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. poprzez nieskierowanie do byłego właściciela oferty zawarcia umowy przez podmiot wnioskujący wywłaszczenie i nieustalenie odszkodowania na podstawie opinii biegłego oraz niezapewnienie właścicielom wywłaszczonej nieruchomości możności zapoznania się z opinią na rozprawie. Utrzymując w mocy tę decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), bowiem wywłaszczenie nastąpiło pod budowę zespołu szkolnego, a więc na cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdza decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji Zasadniczej Szkoły Zawodowej w P. przy ulicy [...]. Organ podniósł, że w aktach sprawy nie zachowała się oferta zawarcia umowy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości, jednak – jak to wynika z wniosku wywłaszczeniowego Przedsiębiorstwa Robót Elektrycznych "[...]" z dnia [...] kwietnia 1974 r. - rokowania o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości ze S. B. były prowadzone, jednakże nie dały rezultatu w postaci zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości. Wskazuje to pośrednio na złożenie oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zatem organ wypełnił obowiązek z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister zauważył, że skoro wnioskodawca zobowiązany był w toku negocjacji zaproponować właścicielowi cenę sprzedaży, to niewątpliwie musiał dysponować ustaloną ceną nieruchomości, z czego można wnioskować, że operat musiał być sporządzony, a tym samym wycena wartości nieruchomości była znana jej właścicielowi. Minister wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 1974 r. Naczelnik Dzielnicy P. – J. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 1974 r. Na rozprawie organ zobowiązał do sporządzenia operatu po wprowadzeniu zmian w obowiązujących przepisach, co miało na celu aktualizację dokonanej uprzednio wyceny, a S. B. wniósł o dokonanie wizji lokalnej wywłaszczanego terenu. W dniu [...] lipca 1974 r. inż. D. D. sporządziła wycenę przedmiotowego gruntu. Opinia została opracowana na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. nr 7 poz. 54) oraz zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. Naczelnika Dzielnicy P. – G. ustalającego, że odszkodowanie za grunty rolne wynosiło pięciokrotność stawki obowiązującej za 1 m2 rolnego I klasy w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, niezależnie od miejsca położenia tego gruntu w obrębie dzielnicy. Powołując się na art. 8 ust. 8 pkt 3 cytowanej ustawy Minister podniósł, że jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie oblicza się jak w pkt 1 lit. b, tzn. stawki przewidziane przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych powiększano do pięciokrotnej ich wysokości. Obowiązujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty objęte w/w przepisami zależały od wysokości stawek podstawowych przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalanych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r., pomnożonych najwyżej pięciokrotnie. Odszkodowanie obliczono w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu 2837 m2 wywłaszczonej nieruchomości przez kwotę 18 zł (3,60 zł za 1 m2 x 5), co dawało kwotę 51066 zł, a zatem kwota odszkodowania naliczona została w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał, że skoro wyceny wartości wywłaszczonych gruntów dokonywano w oparciu o jednolite i sztywne stawki przewidziane w/w przepisami, które nie podlegały negocjacjom, a także zważywszy na związanie biegłych przy sporządzaniu tych wycen ówczesnymi przepisami, co sprowadzało się do działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych powierzchni wywłaszczanego gruntu, to przyjąć należy że sporządzenie opinii szacunkowej będącej podstawą ustalenia wartości odszkodowania w decyzji administracyjnej nawet po przeprowadzeniu rozprawy, nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a ponadto uchybienie to nie miało wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania. Reasumując Minister wskazał, że Wojewoda W. również w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy P. – J. z dnia [...] września 1974 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na błędną konkluzję co do wystąpienia do właściciela nieruchomości z propozycją dobrowolnego jej odstąpienia. Podniesiono, że skoro operat był sporządzony dopiero w dniu [...] lipca 1974 r. (po złożeniu wniosku o wywłaszczenie), to nie można było prawidłowo przeprowadzić rokowań, ponieważ nie można negocjować warunków sprzedaży bez operatu szacunkowego, co było bezwzględnym wymogiem przeprowadzenia rokowań. Skarżący stwierdzili, że dopiero trzy miesiące po wydaniu ostatecznych decyzji wywłaszczeniowych przesłano do organu wywłaszczającego właściwe operaty szacunkowe, co nawet ówczesny organ uznał za dziwny i odosobniony wypadek. Podnieśli, że brak opinii w dniu przeprowadzenia rozprawy, a nie brak rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie, czyni decyzję z dnia [...] września 1974 r. nieważną, bo organ nie zachował trybu ustalenia odszkodowania określonego w art. 22 powołanej ustawy. Odszkodowanie ustalił nie dysponując szczegółowo uzasadnioną opinią biegłego i bez stworzenia właścicielom wywłaszczanej nieruchomości możliwości przesłuchania biegłego na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując iż w sprawie istotnym jest to, czy naruszenie procedury wywłaszczeniowej określonej w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., którego rozumienie przybliżył. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1974 r. wziął udział ówczesny właściciel nieruchomości S. B., który wnioskował o dokonanie wizji lokalnej na przedmiotowym terenie. Jak wynika z protokołu rozprawy kwestia odszkodowania była omawiana na rozprawie, bowiem organ zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczeniowego do dostarczenia operatów szacunkowych po wprowadzeniu zmian w obowiązujących przepisach, co miało na celu aktualizację dokonanej uprzednio wyceny. W wyniku tego sporządzona została opinia rzeczoznawcy inż. D. D. ustalająca wartość wywłaszczanej nieruchomości, która stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia [...] września 1974 r. Zdaniem Sądu meriti z przepisu art. 22 cytowanej ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast uchybienia w sporządzonej przez biegłych opinii, brak aktualnego operatu, jak i nieobecność biegłego na rozprawie, oceniać należy w kontekście wpływu tych uchybień na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można w warunkach sprawy tracić z pola widzenia, że były właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionował kwoty odszkodowania wynikającej z opinii, nie kwestionował też samej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania zgodnie z jej treścią. Sąd Wojewódzki poparł stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11, iż specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczaniu nieruchomości przejawia się w tym, że wówczas nie istniał rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem w sprawie niniejszej odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a przez przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez wysokość stawki podstawowej przewidzianej przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalanych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r., najwyżej pięciokrotnie. Zgodnie z w/w zarządzeniem cena 1 ha gruntów klasy I położonych w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła 36000 zł, tj. 3,60 zł za 1 m2 gruntu, a odszkodowanie obliczono w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu 2837 m2 wywłaszczonej nieruchomości przez kwotę 18 zł (3,60 zł za 1 m2 x 5), co dawało kwotę 51066 zł, a zatem odszkodowanie naliczone zostało w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, przy zastosowaniu maksymalnego mnożnika. Oceniając legalność decyzji zapadłej w trybie nadzoru, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że z pewnością doszło do naruszenia przepisu art. 22 cytowanej wyżej ustawy wywłaszczeniowej, jednak wskazane uchybienia, wobec wszystkich pozostałych okoliczności sprawy – w szczególności braku kwestionowania wysokości odszkodowania, braku zaskarżenia decyzji - powodują, że nie mogą być oceniane w kategoriach przesłanek nieważności decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, skoro pozostają bez wpływu na wysokość odszkodowania. Sąd meriti nie podzielił zarzutów skargi dotyczących wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1974 r. bez opinii biegłego (która, zdaniem skarżących, wpłynęła do akt po trzech miesiącach od zakończenia sprawy). W sprawie, jak wskazano wyżej, podstawą ustalenia odszkodowania była bowiem opinia rzeczoznawcy inż. D. D. z dnia [...] lipca 1974 r., a więc z daty wcześniejszej niż data wydania decyzji. Złożona do akt wywłaszczeniowych, po wydaniu decyzji z dnia [...] września 1974 r. opinia z 1975 r. dotyczy jedynie nakładów na gruncie i nie była uwzględniona w kontrolowanej decyzji, nie wchodziła w poczet materiału dowodowego będącego podstawą wydania decyzji dotychczasowej i z tych powodów nie może być przedmiotem oceny Sądu. Nie uwzględnił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Z faktu, że w aktach sprawy, która zakończyła się ponad 40 lat temu, nie zachowała się oferta zawarcia umowy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości, nie można wywodzić, że takiej oferty nie było i że nie została ona przedstawiona właścicielowi. O jej istnieniu świadczą dowody pośrednie. Sąd meriti wskazał, iż we wniosku wywłaszczeniowym Przedsiębiorstwa Robót Elektrycznych "[...]" z dnia [...] kwietnia 1974 r. wnioskodawca podnosił, że rokowania o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości ze S. B. były prowadzone, jednakże nie dały rezultatu w postaci umowy przeniesienia własności nieruchomości. Wskazuje to na złożenie oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Oceniając ten zarzut Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie brak jest dowodów przeciwnych, a okoliczność ta nie była podnoszona przez właściciela nieruchomości podczas rozprawy. Powołują się na nią dopiero jego spadkobiercy, i to w sytuacji, gdy nie zachowały się w całości akta postępowania wywłaszczeniowego. Skoro wnioskodawca zobowiązany był w toku negocjacji zaproponować właścicielowi cenę sprzedaży, to niewątpliwie musiał dysponować wyceną nieruchomości, z czego można wnioskować, że operat musiał być sporządzony, a tym samym była ona znana jej właścicielowi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Dalsze zarzuty ocenił jako chybione. Co mając na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku.

W skardze kasacyjnej A. B. i S. B. zaskarżyli go w całości. Zarzucili mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., polegającą na przyjęciu, przy prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych, że:

- stwierdzone bezsprzecznie naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, do którego doszło w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy P. – J. z dnia [...] września 1974 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, polegające na przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 1974 r. rozprawy administracyjnej bez udziału biegłego, bez aktualnej opinii biegłego, ponieważ operaty szacunkowe zostały przedstawione w trzy miesiące po ostatecznym zakończeniu postępowania – vide pismo z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...] - nie może być oceniane w kategoriach przesłanek nieważności;

- z przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej "wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast uchybienia w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, brak aktualnej opinii jak i nieobecność biegłego na rozprawie ocenić należy w kontekście wpływu tych uchybień na wysokość ustalonego odszkodowania".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a., uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej literalne brzmienie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej prowadzi do wniosku, że w okresie jego obowiązywania rozprawa administracyjna stanowiła obligatoryjny element postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast nie sposób przyjąć, jak uczynił to Sąd w zaskarżonym wyroku, że z analizowanego unormowania nie wynika obowiązek czynnego udziału w rozprawie biegłych oraz powinność istnienia w momencie przeprowadzenia rozprawy opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie, oraz że ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być rozpatrywane jedynie z punktu widzenia wysokości należnego odszkodowania, a nie będą one miały wpływu na byt prawny decyzji o wywłaszczeniu, która w opinii skarżących została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy przyjąć, że w świetle art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obligatoryjnym jest przeprowadzenie rozprawy, udział w rozprawie biegłego i istnienie wydanej przez biegłego opinii. Tylko kumulatywne spełnienie powyższych wymogów pozwala przyjąć, że wydana w wyniku tak przeprowadzonego postępowania decyzja wywłaszczeniowa, nie jest dotknięta sankcją nieważności. Tymczasem, jak wynika ze znajdującego się w aktach protokołu przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1974 r. rozprawy administracyjnej, w rozprawie tej nie brał udziału biegły. Co więcej, w momencie odbywania się rozprawy administracyjnej nie istniała opinia biegłego, albowiem operaty szacunkowe zostały przedstawione dopiero w trzy miesiące po ostatecznym zakończeniu postępowania, co z kolei wynika z treści pisma z dnia [...] listopada 1975 r.

Miasto P. postulowało oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest władny wykraczać poza granice zaskarżenia oraz zarzuty przedstawione na poparcie powołanych podstaw kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując zastosowania i wykładni przepisów procesowych, ergo nie podważając dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie. Przeto tymi ustaleniami, jako prawomocnymi, jest związany Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzuty prezentowane w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej i brak opinii (operatu szacunkowego) nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przesłanka "rażącego naruszenie prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, bo już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie i doktrynie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w postępowaniu tym badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki. Postępowanie w tej materii nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, bowiem nie jest to kolejna instancja. Poza tym w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia po raz kolejny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości.

Zatem zagadnieniem spornym w sprawie jest ocena ustalonych faktów w tym świetle, w szczególności ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z jego treścią odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", ale "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak uczestnictwa biegłego w rozprawie nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków opierały się na "sztywnych stawkach", o czym wspominał w swoim wywodzie Sąd pierwszej instancji. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Trafnie stwierdził Sąd meriti, że biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów było prawidłowe. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż podstawą ustalenia odszkodowania była opinia rzeczoznawcy inż. D. D. z dnia [...] lipca 1974 r., a więc z daty wcześniejszej niż data wydania decyzji. Natomiast opinia z 1975 r. posiada jedynie charakter uzupełniający (uaktualniający) i nie stanowiła podstawy wydania kontrolowanej obecnie decyzji odszkodowawczej. Skoro zatem organ administracji opierał się na sporządzonej wcześniej przez powołanego biegłego opinii wydając decyzję ustalającą odszkodowanie, to nie można uznać, iż sama nieobecność na rozprawie tego biegłego miała charakter rażącego naruszenia prawa. Co prawda taki stan rzeczy narusza art. 22 cytowanej ustawy, jednak takiemu naruszeniu można byłoby przypisać charakter rażący wówczas, gdyby miało ono wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, co z reguły nie ma miejsca (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1549/13, 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13, 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12, publ. CBOSA) lub gdyby biegły nie został w ogóle powołany i żadnej opinii nie sporządził.

W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Przede wszystkim przyszło zważyć, iż posłużenie się przez organ w decyzji dotychczasowej wyceną sporządzoną przez wskazanego biegłego nie było krzywdzące dla ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, na co wskazuje fakt, iż wysokość odszkodowania nie była przez niego kwestionowana. Jak trafnie przyjęto, choćby z uwagi na upływ czasu, niezachowanie się operatu nie może być przekonującą przesłanką ustalenia jego niesporządzenia przed rozprawą. Bowiem dowody pośrednie przekonują do poglądu, iż operat czy inny dokument ustalający wysokość odszkodowania istniał przedtem, skoro po pierwsze oferowano byłemu właścicielowi dobrowolne odstąpienie nieruchomości (ten fakt wobec jego niepodważenia w kasacji jest przesądzony), przeto musiała być sporządzona wycena. Po wtóre istnienie operatu w dacie rozprawy wynika z faktu odroczenia rozprawy w celu uaktualnienia dokonanej (jak należy mniemać uprzednio) wyceny. Takową sporządzono uwzględniając "nowe" zarządzenie Naczelnika Dzielnicy P. – G. z [...] lipca 1974 r. i stała się ona podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji dotychczasowej. W konsekwencji czego niepodobna podzielić zarzutów dowodzących jej wady w postaci rażącego naruszenia prawa.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Nie orzekł Sąd o kosztach na rzecz Miasta P., a to z braku ku temu podstaw prawnych.