Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 636/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz C. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 587/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 587/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w pkt. 1) uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; a w pkt. 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 357 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 123 i art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 277), dalej zwaną: "k.p.a.", oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), zwaną dalej: "ustawą.", odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], dalej zwanego Stowarzyszeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "Przebudowa istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na jedno urządzenie transportu linowego Ośrodka Narciarskiego [...] w [...] wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "[...]", a także infrastrukturą i budynkami technicznymi z jednoczesnym demontażem istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na pgr nr [...] w [...].

Zdaniem organu I instancji prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy wydania indywidualnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia budowy stałego odcinka orczykowego, zaś wnioskowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a zatem brak jest interesu społecznego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo zwrócił uwagę, że żaden przepis nie nakłada obligatoryjnego udziału organizacji społecznej w przypadku prowadzenia takiego postępowania.

Zażalenie na to postanowienie złożyło Stowarzyszenie, domagając się jego uchylenia i dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Podkreśliło w nim, że wniosek złożony do organu był kompletny, zawierał statut organizacji oraz odpis z KRS, Stowarzyszenie jest zaś organizacją znaną, działającą od lat i biorącą udział w innym postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy [...] z wniosku tego samego inwestora dotyczącym także przedsięwzięcia realizowanego przez C. Sp. z o.o. w [...] w masywie [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu [...] stycznia 2014 r. zostało wydane przez organ I instancji postanowienie orzekające, iż nie stwierdza się potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z powyższym odstąpiono od potrzeby sporządzenia raportu dla przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że postępowanie nie toczy się z udziałem społeczeństwa. Wobec tego udział organizacji ekologicznej został wyłączony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisane postanowienie organu II instancji, Stowarzyszenie zarzuciło wydanie go z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zwolnienie inwestora z obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nastąpiło z naruszeniem prawa, co Stowarzyszenie mogłoby kwestionować, gdyby organ dopuścił je do udziału w postępowaniu. Dodatkowo podniesiono, że organy obydwu instancji nie odniosły się do części wniosku, w której Stowarzyszenie powołało się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., Nadto zarzucono, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie znajduje jedynie zastosowanie art. 44 ustawy. Zdaniem strony skarżącej przepisy art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 44 ustawy nie są względem siebie konkurencyjne. Przepis art. 44 ustawy stanowi względem art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. lex specialis, bowiem w oparciu o niego wystarczy samo zgłoszenie przez organizację ekologiczną udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a nie musi zostać ona do niego dopuszczona w drodze postanowienia. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organizacja ekologiczna sama zatem decyduje o wzięciu w nim udziału. W ocenie Stowarzyszenia odmiennie sytuacja przedstawia się natomiast w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, w którym nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko, bowiem wówczas znajduje zastosowanie art. 31 §1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia [...] października 2014 r. uczestniczka postępowania C. Sp. z o.o. w [...] ustosunkowała się do zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę, stwierdził, że prowadzone przed Sądem postępowanie zmierzało do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w którego toku Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji spowodowało, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 79 ust. 1 ustawy nakazujący organowi właściwemu aby przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze treść postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., zasadnie organ odwoławczy dostrzegł brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 44 ustawy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że Stowarzyszenie nie domagało się dopuszczenia do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem wniosek swój zgłosiło w dniu [...] grudnia 2013 r., a zatem na długo przed wydaniem przez Wójta Gminy [...] postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Także postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału przedmiotowym postępowaniu zostało wydane również przed wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia został rozpatrzony przez organ I instancji na zasadach ogólnych wynikających z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji skoncentrował się natomiast na rozważaniach dotyczących braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie unormowań zawartych w art. 44 ust. 1 i art. 30 ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, ani art. 30, ani też art. 44 ustawy, nie wyklucza możliwość dopuszczenia na zasadach ogólnych organizacji społecznej do udziału w uregulowanych tą ustawą postępowaniach, które nie wymagają udziału społeczeństwa.

Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrując zażalenie wniesione przez Stowarzyszenie, organ odwoławczy nie odniósł się w sposób należyty do stanowiska Wójta Gminy [...], w którego ocenie o braku interesu prawnego Stowarzyszenia świadczy charakter zamierzonego przedsięwzięcia. Sąd ten stwierdził też, że organ I instancji nie odniósł się także do argumentacji podniesionej w zażaleniu, zasłaniając się wadliwym wskazaniem na unormowania wynikające z art. 30 ustawy, w zw. z art. 79 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy odniesie się do poglądu kwestionującego brak interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, jak też wskaże, czy z uwagi na okoliczność realizacji planowanego przedsięwzięcia w sąsiedztwie specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] PLH [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] PLB [...] ustanowionych w oparciu o Dyrektywę Siedliskową i Dyrektywę Ptasią zasadne było stwierdzenie organu I instancji, że interes społeczny nie przemawiał za dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu organizacji ekologicznej, której podstawowym celem statutowym jest "zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego" (§ 9 pkt 1 Statutu). Oceniając kwestię czy wniosek Stowarzyszenia leżał w interesie społecznym organ ten odniesie się także do przepisów art. 74 i art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wydanie decyzji środowiskowej, bez wyczekania na zakończenie się postępowania rozstrzygającego o kręgu jej stron, w tym z pominięciem ewentualnego udziału w nim na prawach strony organizacji ekologicznej, nawet wówczas gdy postępowanie to kończy się stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia - nie jest praktyką możliwą do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa. Uniemożliwia ono bowiem organizacji - w razie zaistnienia przesłanek do owego dopuszczenia - zaprezentowanie stanowiska, które mogłoby podważyć ustalenia organu. Oczywistym, jak stwierdził Sąd, pozostaje jednak brak podstaw do dopuszczania podmiotu na prawach strony do postępowania administracyjnego, które zakończono już decyzją ostateczną. Nie ma bowiem wówczas przedmiotu (toczącego się postępowania środowiskowego), którego dopuszczenie mogłoby dotyczyć.

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji, uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a.

Uczestniczka postępowania C. Sp. z o.o. w Istebnej, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania tj.,:

a/ naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i błędne uznanie, że organ odwoławczy pominął w swoim rozstrzygnięciu przepisy art. 31 § 1 k.p.a. i nie rozstrzygnął kwestii tego czy Stowarzyszenie legitymowało się w przedmiotowej sprawie interesem społecznym w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. uzasadniającym jego udział w postępowaniu środowiskowym, w sytuacji gdy SKO utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji przyjęło za swoje jego twierdzenia na temat braku interesu społecznego, a przeprowadzania dalszych analiz prawnych w tym zakresie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy;

b/ naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i błędne uznanie, że uzasadnienie faktyczne i prawne organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu miało braki uzasadniające jego uchylenie;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a/ art. 30 i art. 44 ust. 1 ustawy, poprzez bezzasadne zarzucenie organowi II instancji błędnej wykładni tychże przepisów i nieprawidłowe oparcie prawne swojego rozstrzygnięcie o wskazane przepisy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano, że postępowanie środowiskowe, w ramach którego wyłączono obowiązek sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko/ nadal jest postępowaniem administracyjnym, do którego znajdzie zastosowanie art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie zgodzono się z twierdzeniem, że SKO w swoim rozstrzygnięciu zupełnie pominęło tenże przepis, tym bardziej, że w uchylonym postanowieniu SKO nie zmieniło podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...]. Wywodzono, że odwołanie się przez SKO do przepisów art. 30 i art. 44 § 1 ustawy, nie stanowiło odrębnej, niezależnej podstawy prawnej, ale jedynie było uzupełnieniem w pełni zaakceptowanych rozważań prawnych organu I instancji. Uzupełnienie było konieczne ze względu na zmiany stanu prawnego jakie zaistniały pomiędzy wydaniem postanowienia organu I instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu środowiskowym, a rozstrzygnięciem tejże sprawy przez SKO. W tym czasie bowiem została rozstrzygnięta kwestia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. SKO, jako organ zobowiązany do rozpatrzenia sprawy według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na chwilę wydawania rozstrzygnięcia, nie mógł przemilczeć tej okoliczności. Stąd odwołania do przepisów ustawy. Jednak w żadnym wypadku SKO nie zanegowało podstawy prawnej w postaci art. 31 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcia organu I instancji.

Stwierdzono, że dopiero ustalenie przez Sąd, że dotychczas przeprowadzone w ramach całego postępowania administracyjnego ustalenia co do tego czy taki interes społeczny istnieje i co należy przez to rozumieć są błędne, niezgodne z przepisami prawa, uzasadniałoby uchylenie postanowienia w związku z naruszeniem przepisu postępowania tj., art. 31 § 1 k.p.a., jako mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie występuje zagrożenie wartości społecznych szczególnie chronionych - walorów przyrodniczych masywu Pilsko. Po pierwsze z samego charakteru przedsięwzięcie polegającego jedynie na przebudowie i modernizacji tego co już istnieje. Po drugie, planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że plany rozwoju infrastruktury narciarskiej były już przedmiotem zarówno konsultacji społecznej, jak i strategicznych ocen oddziaływania na środowisko, przeprowadzanych w ramach procedury uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania terenu. Po trzecie, Stowarzyszenie nie udostępniło organom administracji publicznej żadnych merytorycznych materiałów i argumentów, które wymagałyby dodatkowej i pogłębionej analizy, a przede wszystkim uzasadniałyby udział Stowarzyszenia w postępowaniu. Samo odwoływanie się do celów statutowych Stowarzyszenia nie jest wystarczające. Powołano wyroki WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r. II SA/Kr 609/14 oraz NSA dnia 13 maja 2014 r. II GSK 501/13, WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1079/10.

Powołano się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10, jak też na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. II OSK 122/11, w którym stwierdzono, że "organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w wyżej wymienionych postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym."

Wywodzono, że mając na uwadze zaprezentowane poglądy judykatury oraz argumentację Stowarzyszenia przedstawioną w toku. postępowania administracyjnego, w której nigdy nie przedstawiło żadnych dokumentów uprawdopodabniających posiadanie interesu społecznego do udziału w postępowaniu, rozważania prawne SKO oparte o art. 31 § 1 k.p.a. musiałyby prowadzić do tych samych wniosków, które zostały przedstawione w postanowieniu organu I instancji. Pominięcie zatem przez SKO w swoim uzasadnieniu szczegółowych rozważań prawnych na temat art. 31 § 1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia norm procesowych, wywodzono, że z uwagi na zmianę stanu faktycznego wskutek wydania przez organ I instancji postanowienia z [...] stycznia 2014 r., o braku potrzeby przeprowadzania, oceny oddziaływania na środowisko dla rzeczonego przedsięwzięcia, SKO było zobligowanie do rozważenia sprawy także z punktu widzenia przepisu art. 44 ustawy, przy czym nie zanegowało twierdzeń Wójta Gminy [...] o braku interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w postępowaniu. W związku z tym, należy stwierdzić, że SKO przyjęło rozważania prawne organu I instancji, jako swoje.

Wywodzono, że brak odwołania expressis verbis w uzasadnieniu prawnym do art. 31 § 1 k.p.a. nie może stanowić o wadliwości postanowienia uzasadniające jego uchylenie. O zasadności uchylenia postanowienia można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przeprowadzenie rozważań, prawnych co do treści art. 31 § 1 k.p.a. przez organ II instancji mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia diametralnie innego od rozstrzygnięcia organu I instancji.

Nie zgodzono się z zarzutem Sądu I instancji o błędnej wykładni art. 30 i art. 44 ust. 1 ustawy. Skoro bowiem w wyniku - postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. - postępowanie środowiskowe nie wymagało udziału społeczeństwa, to także udział organizacji ekologicznej, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy, był niemożliwy, co potwierdza wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2013 r., II SA/Ol 436/13.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło również Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. wnioslo o zawarcie oceny prawnej, wskazującej na możliwość dopuszczenia Skarżącego do postępowania mimo wydania w sprawie decyzji ostatecznej, a następnie złożenia przez niego wniosku o wznowienie postępowania - w przypadku, gdyby organ ponownie rozpoznając sprawę, wydał postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 31 § 3 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że organizacji społecznej nie przysługuje prawo do żądania wznowienia postępowania w przypadku, gdy bez jej winy bezpodstawnie pozbawiono ją możliwości udziału w postępowaniu;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na przyjęciu takiej wykładni przepisów art. 31 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., które pozbawiają Stowarzyszenie możliwości dopuszczenia do postępowania a tym samym jednocześnie całkowicie pozbawiają sensu orzeczenie uchylające postanowienie o niedopuszczeniu Stowarzyszenia do postępowania i uznające wadliwość takiego postanowienia,

3/ ewentualnie, z ostrożności procesowej, art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 3 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i przyjęcie, że uprawnienie organizacji społecznej do złożenia odwołania wygasa na skutek nabrania przez decyzję wydaną w postępowaniu, do którego przystąpić chciała ta organizacja, waloru ostateczności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie, Sądu I instancji jest, co do zasady prawidłowe, lecz wadliwe jest uzasadnione. Z jednej bowiem strony, Sąd stwierdził, że postanowienie organu było wadliwe i nakazał mu ponowne rozpatrzenie sprawy, z drugiej zaś uznał, że nie ma podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, które to tezy są sprzeczne.

Zarzucono też, że Sąd I instancji doszedł do błędnego wniosku, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie ma możliwości dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Wywodzono, że fakt, iż decyzja wydana w postępowaniu, do którego dopuszczenia Stowarzyszenie domagało się, stała się ostateczna, nie przesądza o braku możliwości dopuszczenia go do tego postępowania. Wówczas bowiem otworzy się możliwość wystąpienia przez niego z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zarzucono, że możliwości tej nie dostrzegł lub nie uznał Sąd I instancji, który nakazując organowi ponowne rozpatrzenie sprawy, jednocześnie przesądził z góry jej wynik.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia, uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną uczestniczki postępowania, oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia norm procesowych, sprowadzał się do wytyku niewłaściwie dokonanej kontroli działalności administracji publicznej poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy pominął w swoim rozstrzygnięciu przepisy art. 31 § 1 k.p.a. i nie rozstrzygnął kwestii tego, czy Stowarzyszenie legitymowało się w przedmiotowej sprawie interesem społecznym w rozumieniu tego przepisu, jak też błędne uznanie, że uzasadnienie faktyczne i prawne organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu miało braki uzasadniające jego uchylenie.

Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Należy zwrócić uwagę, że rozpoznając środek odwoławczy od decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy winien w pełni respektować zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a. Właściwe wypełnienie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada wymóg przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. też wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz obowiązany jest rozpatrzyć środek odwoławczy i wydać rozstrzygnięcie zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, winien był więc dokonać własnej oceny zagadnienia, czy dopuszczalny jest udział w sprawie Stowarzyszenia z uwagi na spełnienie przesłanki art. 31 ust. 1 pkt 2 k.p.a., a więc wykazania przez ten podmiot, że za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny. Sąd I instancji słusznie bowiem przesądził, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 44 ustawy, który pozwalałby Stowarzyszeniu na uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym na skutek jedynie zgłoszenia swego udziału w postępowaniu. W konsekwencji powyższego na organie II instancji w pierwszym rzędzie ciążył obowiązek rozważenia, czy z samego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wynikają okoliczności świadczące o spełnieniu wskazanej wyżej przesłanki przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w dalszej kolejności dokonanie w tym samym celu analizy treści zażalenia. Tymczasem organ ten ograniczył się w istocie jedynie co do rozważań w przedmiocie braku warunków zastosowania przepisu art. 44 ustawy, co do którego zastosowania brak było w sprawie przesłanek i co nie budziło w sprawie wątpliwości. Dlatego też należało uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 31 § 1 k.p.a. art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a., w konsekwencji czego wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów art. 30 i art. 44 ust. 1 ustawy, poprzez bezzasadne zarzucenie organowi II instancji błędnej wykładni tychże przepisów i nieprawidłowe oparcie prawne swojego rozstrzygnięcie o wskazane przepisy, to należy przede wszystkim zauważyć, że Sąd I instancji nie stwierdził dokonania przez wskazany organ błędnej wykładni tychże przepisów, ani też nie kwestionował ujęcia ich w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, lecz wytknął brak dokonania analizy mającego w sprawie zastosowanie przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też powyżej przedstawiony zarzut należy uznać za chybiony.

Odnosząc się natomiast do złożonej przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód Sądu I instancji o następstwach prawnych wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, dla możliwości udziału w postępowaniu o takim przedmiocie na prawach strony, organizacji ekologicznej, wykracza poza granice sprawy i dlatego też nie może być uznany za ocenę prawną, wiążącą organy w toku dalszego postępowania z mocy art. 153 p.p.s.a. Z powyższych względów zawarte zarzuty w skardze kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie nie mogły odnieść skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne, co uniemożliwiało też orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania którejkolwiek ze stron od strony przeciwnej.

J. Bortkiewicz A. Despot - Mładanowicz A. Łuczaj