Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 35/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1,2 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 10 ust. 4, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1  art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 47 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant: starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013 w części nałożenia 20% sankcji z tytułu niezachowania w gospodarstwie trwałych użytków zielonych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: ARiMR) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].02.2015 r. nr [...], wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.z/s w S., działającego w imieniu Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: organ I instancji) o ustaleniu J. B. (dalej: Strona, Skarżąca) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 28.049,30 zł.

Jak wskazano w decyzji organu I instancji, Skarżąca w dniu [...].05.2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z/s w S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 94,33 ha. Organ I Instancji, decyzją nr [...] z dnia [...].11.2013 r. przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową do powierzchni deklarowanej w wysokości 129.232,10 zł za realizację pakietu 5, wariant 5.1. Płatność ta została powiększona o zawnioskowaną kwotę 4.000 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych, dotyczących sporządzenia dokumentacji przyrodniczej do siedliska o powierzchni powyżej 50 ha. Decyzję doręczono Stronie dnia [...].11.2013 r., a przyznane środki finansowe zostały przekazane na wskazany przez nią rachunek bankowy w dniu [...].11.2013 r.

W dniu [...].04.2014 r. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w ramach pakietu 5, w wariancie 5.1 na powierzchni 94,32 ha, a w dniu [...].07.2014 r. wycofała z płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.1 działkę rolną E o powierzchni 0,69 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] (gmina S., obręb P.). Dodatkowo, w wyniku kontroli administracyjnej, w oparciu o pomiar powierzchni ewidencyjno gospodarczej (PEG) stwierdzono zmniejszenie powierzchni działki G położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o 0,01 ha oraz działki rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o 0,57 ha. Konsekwencją w/w zmniejszenia było nałożenie na gospodarstwo kodu nieprawidłowości 06 - rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. Powołując się na § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361) – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, organ I instancji pomniejszył płatność rolnośrodowiskową o 20%. W rezultacie decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2014 r. (doręczoną [...].12.2014 r.) przyznano Stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości - 101.982,80 zł za realizację pakietu 5, wariant 5.1 do powierzchni 93,05 ha, a przekazania ww. środków finansowych na wskazany przez rolnego rachunek bankowy dokonano w dniu [...].12.2014 r.

Uzasadniając swoją decyzję z dnia [...].02.2015 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych Stronie na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].11.2013 r., organ powołał się na przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.) oraz przepisy § 39 ust. 1 i § 38 ust. 6 rozporządzenia rolno środowiskowego, a także art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm.) - dalej: rozporządzenie nr 65/2011. Wyjaśnił, że redukując we wniosku za 2014 r. obszar, na którym było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, Skarżąca wypełniła przesłanki warunkujące pomniejszenie tej płatności – w części, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem ( § 39 ust. 2 pkt 2) – tu: 1,28 ha, a jednocześnie zachodziły warunki do zastosowania 20%-towej sankcji obejmującej całą płatność (tj. za wszystkie pakiety) o jakiej mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem zmniejszenie deklarowanej powierzchni zobowiązania łączyło się ze zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych, do których zachowania skarżąca była obowiązana na podstawie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z kolei powołany art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 uprawniał organ do zastosowania powyższych sankcji także w stosunku do roku 2013 i określenie kwoty nienależnie pobranych za ten rok płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędne zastosowanie. Zdaniem Strony, ustawodawca uregulował konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym miało być realizowane zobowiązanie rolno środowiskowe w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno środowiskowego, a nie w § 38 ust. 6 tego aktu. Powołała się w tym względzie na wyrok WSA w Białymstoku o sygn. I SA/Bk 366/14, stwierdzając, że w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca przewidział sankcję w stosunku do podmiotów, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. Konstruowanie odpowiedzialności za działanie naruszające przepisy prawa poprzez zagrożenie sankcją administracyjną wymaga natomiast od organu stosującego prawo, w przypadku ustalenia, że wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, szczególnie precyzyjnego, nierozszerzającego interpretowania znamion podmiotowych deliktu. W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię § 38 ust. 6 rozporządzenia rolno środowiskowego uznając, że dla zastosowania przewidzianej w nim 20%-towej sankcji w stosunku do płatności wystarczające jest stwierdzenie, że Strona w 2014 r. wycofała z powierzchni podjętego zobowiązania określony obszar, czym miała nie zachować powierzchni TUZ. Strona zgodziła się z obowiązkiem zwrotu przyznanej rolnikowi płatności w wypadku zmniejszenia obszaru, na którym powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, przewidującego, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, przyznanej do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Tym samym organ mógł do płatności za 2013 r. zastosować zmniejszenie, o którym mowa w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie był natomiast uprawniony do zastosowania sankcji, o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, która – jak wynika z brzmienia tego przepisu – skutkuje przyznaniem rolnikowi płatności w wysokości zmniejszonej jedynie w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Dyrektor ARiMR nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...].04.2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał ponownie treść § 39 ust. 2 pkt 2 i §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011. Zdaniem organu brzmienie tego ostatniego przepisu wskazuje jednoznacznie na to, że w przypadku stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogów do pakietów i ich wariantów oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie. Nienależne płatności podlegają odzyskaniu począwszy od roku 2011, tj. od dnia wejścia w życie w/w rozporządzenia. Tym samym niezasadny jest zarzut Strony, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie uprawniał organu do zastosowania 20 % sankcji z tytułu § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w stosunku do roku 2013. W dalszej części organ odwoławczy omówił wskazane przepisach § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w art. 47 rozporządzenia 1974/2006 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) przypadki, w których obowiązek zwrotu otrzymanej pomocy został wyłączony i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna ze wskazanych w tych przepisach sytuacji, podobnie jak nie zachodziły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r (Dz.U.L 25 z 26 stycznia 2011, s. 8).

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższą decyzję Strona wniosła o jej uchylenie w całości, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Treść podniesionych zarzutów oraz argumentacja skargi stanowiły w zasadzie powtórzenie stanowiska Skarżącej, zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca podniosła dodatkowo, że pomniejszenie w roku 2014 r. obszaru deklarowanego uprzednio do płatności rolno środowiskowej było wynikiem korekty błędu, niezauważonego wcześniej przez ARiMR – do wycofania z wniosku o płatność działki E doszło, gdy okazało się, że skarżąca nie była jej właścicielką - co wyszło na jaw, gdy ktoś inny kupił tę działkę. Skarżąca pierwszy wniosek o przyznanie płatności złożyła w 2004 r, a w latach następnych opierała się na otrzymanych z Agencji satelitarnych zdjęciach map.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zapisami art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (...) a właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stosownie natomiast do brzmienia powołanego jako podstawa wydania decyzji ustalającej skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: ustawa o ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy nie doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek jej zwrotu, a także 3) czy nie wystąpiły przesłanki taki zwrot wykluczające.

Na wstępie wymaga zatem odnotowania, że nie było w rozpoznawanej sprawie wątpliwości co do tego, że Skarżącej wypłacono kwoty wskazane w zaskarżonej decyzji tytułem płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. (129.232,10 zł za realizację pakietu 5, wariant 5.1 oraz 4.000 zł z tytułu refundacji kosztów transakcyjnych, dotyczących sporządzenia dokumentacji przyrodniczej do siedliska o powierzchni powyżej 50 ha.), jak również co do tego, że w 2014 r. doszło do pomniejszenia deklarowanego wcześniej za ten rok i za rok 2013 obszaru, na którym realizowano zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Skarżąca nie kwestionuje również, że na skutek powyższego doszło do wypłacenia jej płatności w nienależnej wysokości, co do której istnieje obowiązek jej zwrotu oraz że nie zachodziły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu, wskazane w przepisach § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w art. 47 rozporządzenia 1974/2006 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Strona nie zgadza się natomiast z kwotą dokonanego pomniejszenia, zarzucając, że w rezultacie błędnego zastosowania §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, doszło do niesłusznego pomniejszenia płatności za 2013 r. o wartość 20%-towej sankcji, o jakiej mowa w §38 ust. 6 tego aktu, podczas gdy dopuszczalne było jedynie pomniejszenie o część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem (na podstawie §39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Zdaniem organu natomiast, art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 uzasadniał zastosowanie wobec Skarżącej sankcji, o jakiej mowa w §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego także w odniesieniu do lat wcześniejszych, niż rok, w którym doszło do zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych.

Ze stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić.

Przypomnieć trzeba, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (...) – obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Zgodnie z §39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. W myśl natomiast ust. 2 §39, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

- nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, zwierząt lub miedz śródpolnych objętych danym wariantem;

- zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta cześć płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Z kolei obowiązek zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych sformułowany został w § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia rolno środowiskowego. Według tego przepisu, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 (...) zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Bez wątpienia więc niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu cytowanego § 38 ust. 6 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zgodnie zaś z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolno środowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niekwestionowaną, że Skarżąca dokonała zmniejszenia użytków rolnych we wniosku na 2014 rok w stosunku do powierzchni podjętego w roku 2013 zobowiązania rolno środowiskowego w ramach pakietu 5 wariant 5.1. Powierzchnia zmniejszenia to 1,28 ha.

Ponadto art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 z stanowi, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych (akapit 2 art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011).

W kwestii interpretacji cytowanego przepisu oraz warunków jego zastosowania Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 799/15, w którym Sąd ten zauważył, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, wprawdzie stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże uregulowanie to nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Sąd orzekający w obecnym składzie przychyla się do stanowiska, że art. 18 rozporządzenia 65/2011 należy więc odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały natomiast uregulowane w cytowanym wcześniej § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Sąd nie kwestionuje więc, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, jednak stoi na stanowisku, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie, w razie stwierdzenia naruszenia warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, odnosić skutków uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Taka regulacja znajduje się w powołanym przez organy w niniejszej sprawie § 39 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z tym że przepis ten precyzuje, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Zastosowanego z tego tytułu pomniejszenia w roku 2013 w kwocie 1.753,60 zł skarżąca nie kwestionuje.

Natomiast z powołanego w niniejszej sprawie, jako podstawa zastosowania 20%-towej sankcji za zmniejszenie w 2014 r. deklarowanej powierzchni TUZ, § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że stanowi on podstawę do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, a nie żądania jej zwrotu, a nadto, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do roku, w którym stwierdzono określone uchybienie. Tym samym bezpodstawne jest, zdaniem Sądu, powołanie się przez organ na treść art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 jako podstawę zastosowania wobec Skarżącej tej sankcji także w roku 2013 .

Podobny pogląd, że sankcja, o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 761/14, jak też w WSA Rzeszowie z dnia 28 maja 2015r., sygn. akt I SA/Rz 280/15.

Bez znaczenia pozostają natomiast podniesione przez stronę na rozprawie argumenty, że przed 2014 r. nie była świadoma, że część deklarowanego do płatności obszaru jest położona na działce nienależącej do niej. Otrzymane od Agencji mapy czy informacje stanowią dla rolnika ubiegającego się o płatność jedynie materiał pomocniczy i ponosi on odpowiedzialność za prawdziwość danych deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności.

Osobną kwestią jest, czy okoliczności, w związku z jakimi doszło do zmniejszenia przez skarżącą powierzchni TUZ we wniosku za 2014 r. (tj. utrata faktycznego posiadania działki E, na której wcześniej – według twierdzeń Skarżącej – było rzeczywiście realizowane prawidłowo zobowiązanie rolnośrodowiskowe) mogły mieć jakiekolwiek znaczenie dla możliwości zastosowania regulacji §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy bowiem zwrócić uwagę na brzmienie §38 ust. 7 tego aktu ( w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku – później te same regulacje zawarto w ust. Odpowiednio 8 i 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) zgodnie z którym przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Przepis ten określa zatem warunki, których spełnienie wyklucza w ogóle zastosowanie §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odniesienie tej regulacji do stanu faktycznego niniejszej sprawy wymagałoby rozważenia na jego tle przesłanki "utraty posiadania gruntów", jak również interpretacji zwrotu "do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Można zauważyć, że to ostatnie zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 26.05.2015 r., sygn. akt II GSK 2918/14, w którym NSA wyraził pogląd, że "działki rolne położone na tych gruntach" – do których została/nie została przyznana płatność – oznaczają zgłoszoną do płatności powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia (...) lub utraty posiadania gruntów. Należy przy tym mieć na względzie, że zmniejszanie płatności, o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do "przyznania płatności" posługuje się czasem przeszłym. Rzecz zatem w tym by nie miało miejsca (uprzednio) przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) – wskutek przeniesienia lub utraty posiadania. Tym samym, zdaniem NSA warunek z § 38 ust. 7 nie zostanie spełniony i ust. 6 (zmniejszenie) będzie miał zastosowanie, gdy w chwili uprzedniego przyznawania płatności rolnośrodowiskowej do gruntów (z trwałymi użytkami zielonymi i elementami krajobrazu trwałe) powierzchni tych gruntów, nieużytkowanych rolniczo – w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów rolnik "nie zachował". W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja z pewnością miałaby miejsce w razie gdyby za lata poprzedzające 2014 r. Skarżąca zmniejszyła już powierzchnię TUZ (także wskutek utraty posiadania), jednak okoliczność ta nie była zgłoszona i dokonano przyznania płatności. Jak bowiem zauważa NSA w powołanym wyroku - gdyby każdy przypadek uprzedniego przyznania płatności rolnośrodowiskowej eliminował wyjątek ustanowiony § 38 ust. 7 – instytucja odstąpienia od zmniejszenia aktualnie dochodzonej przez rolnika płatności w gruncie rzeczy nie znajdowałaby zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie organy nie analizowały stanu faktycznego pod kątem wyjątku ustanowionego w §38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jakkolwiek jednak kwestia ta ma charakter "pierwotny" w stosunku do kwestii możliwości zastosowania w związku z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 sankcji z §38 ust. 6 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego do płatności wypłaconych skarżącej za 2013 r., a będących przedmiotem zaskarżonego obecnie rozstrzygnięcia, to zaniechanie to nie miało wpływu na sam wynik kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem, z powołanych na wcześniej względów, Sąd uznał w niniejszej sprawie, że w odniesieniu do roku 2013 brak było podstaw do stosowania sankcji z §38 ust. 6 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku ze zmniejszeniem przez Skarżącą we wniosku na 2014 r. powierzchni TUZ., to ewentualne ustalenie przez organ, że zostały spełnione przesłanki z §38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wyłączające w ogóle zastosowanie tej sankcji w 2014 r., musiałoby również skutkować uchyleniem decyzji dotyczącej nienależnie pobranych płatności za 2013 r.

Reasumując stwierdzić należy, że w zakresie w jakim w zaskarżonej decyzji dotyczącej 2013 r., ustalając wartość nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego, obciążono ją sankcją w wysokości 20%-towego pomniejszenia płatności, z tytułu zmniejszenia we wniosku na 2014 r. o przyznanie płatności, obszaru TUZ, organ dokonał nieprawidłowej wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolno środowiskowego. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany uwzględnić pogląd prawny zawarty w niniejszym wyroku. Niezależnie od powyższego, organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie skutkowały wykazaniem przez skarżącą w 2014 zmniejszenia powierzchni TUZ, nie wypełniają przesłanek z §38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i czy wobec tego w ogóle zaistniały podstawy do zastosowania pomniejszenia, o jakim mowa w § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.