Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3033/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 135/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M.T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Op 135/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi M.T. (dalej także: "skarżący", "inwestor") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwane dalej: "SKO", "Kolegium") z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 12 września 2018 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "dokończeniu budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...]".

W uzasadnieniu wniosku zaznaczył, że realizowany na podstawie wcześniej wydanego pozwolenia na budowę na dwóch działkach ewidencyjnych obiekt budowlany, to budynek o długości 21,6 m, szerokości 11,7 m i wysokości 11,5 m i znajduje się w stanie surowym otwartym. Dodatkowo należy wykonać utwardzenia - dojścia i dojazdy do budynku, miejsca parkingowe i osłonę śmietnikową.

Burmistrz Olesna decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ze względu na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Burmistrza Olesna z [...] września 2007 r. ustalającej warunki zabudowy na dwóch działkach (obecnie nr ew. [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z lokalem mieszkalnym wraz z realizacją infrastruktury towarzyszącej oraz zjazdu z drogi publicznej. Zdaniem organu I instancji decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jednokrotnie na określoną inwestycję, a jeżeli warunki realizacji tej inwestycji nie ulegną zmianie, a tak jest w niniejszej sprawie, to kolejna decyzja (na dokończenie budowy) byłaby w rzeczywistości tożsamą z decyzją pierwotną, co jest niedopuszczalne.

Wskutek odwołania wniesionego przez inwestora SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

SKO podniosło, że ani ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), zwana dalej: "u.p.z.p.", ani Prawo budowlane nie definiują stanu, jakim jest "dokończenie budowy". Przez pojęcie to należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. W tej sprawie ustalenie warunków zabudowy dotyczyłoby w istocie budynku posiadającego już określone usytuowanie i parametry (wysokość, szerokość, długość, kubaturę), który powstał w oparciu o wydaną przez Starostę Oleskiego decyzję z [...] lutego 2009r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą na dwóch działkach ewidencyjnych. Pozwolenie to zostało wydane na podstawie wymienionej decyzji Burmistrza Olesna z [...] września 2007 r. ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium w obydwu przypadkach inwestorowi chodzi o tożsamą inwestycję. Wydanie decyzji na podstawie wniosku z 12 września 2018 r. obejmowałaby ustalenia realizacji inwestycji tożsame z tymi, ukształtowanymi decyzją z [...] września 2007 r. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją merytoryczną, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamym przedmiocie, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej.

Końcowo SKO zaznaczyło, że wygaśnięcie decyzji Starosty Oleskiego z [...] lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Olesna z [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, na podstawie której zostało wydane owo pozwolenie. Przepis art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, a w takim przypadku rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył M.T., zarzucając naruszenie zasad postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a to wskutek braku wyczerpującego zebrania, a w konsekwencji błędnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. przez uznanie, że prowadzone postępowanie dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej; "NSA") wyrokiem, uchylił decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o prawie prowadzenia przez inwestora konkretnej inwestycji w ściśle określonym miejscu, a jedynie określa, czy zamierzenie inwestycyjne w tym konkretnym miejscu (na tej konkretnej działce lub działkach) jest w ogóle możliwe. Ustawa przyznała jednoznacznie możliwość wydania decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy, co wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu I instancji o tożsamości spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić dopiero wówczas, gdy wnioski dotyczą tego samego terenu, zostały złożone przez tego samego wnioskodawcę i w identyczny sposób określają zamierzenie inwestycyjne. Nie ma natomiast przeszkód, by jeden podmiot złożył wiele wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, ale określając w inny sposób swoje zamierzenie inwestycyjne (inny rodzaj zabudowy, zagospodarowania terenu). Osoba, która uzyskała już warunki zabudowy dla konkretnego terenu może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru (działki) pod warunkiem, iż przedmiotem kolejnego wniosku jest inna inwestycja.

Organ właściwy miejscowo do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokładnego ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy udzielone zostało pozwolenie na budowę oraz w jakim zakresie kolejny wniosek o wydanie warunków zabudowy pokrywa się z terenem objętym pozwoleniem na budowę, w tym obszarowo. W procedurze ustalania warunków zabudowy istotnym elementem postępowania wyjaśniającego jest bowiem ustalenie stanu zagospodarowania terenu, który to stan określony jest równolegle przez funkcjonujące w obrocie prawnym akty administracyjne (pozwolenia na budowę). W rozpatrywanej sprawie organ miał obowiązek ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem wydano pozwolenie na budowę i jakiego obszaru to pozwolenie dotyczy. Co prawda Starosta Oleski wydał skarżącemu 20 lutego 2009 r. pozwolenie na budowę, ale tamta decyzja dotyczyła innego terenu, obejmującego dwie działki geodezyjne, nie zaś jedną. Skarżący natomiast utracił tytuł prawny do działki nr ew. [...] a Starosta Oleski decyzją z [...] listopada 2016 r. wygasił pozwolenie na budowę z 20 lutego 2009 r. Dlatego w dacie złożenia kolejnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (14 września 2018 r.) w obrocie prawnym nie istniała decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, która ewentualnie uniemożliwiałaby kolejnemu inwestorowi dysponującemu decyzją o warunkach zabudowy wystąpienie o pozwolenie na budowę, zgodnie z tymi innymi warunkami.

Zdaniem Sądu I instancji inwestycja planowana przez skarżącego obecnie różni się od objętej wnioskiem z 2007 r. i to mimo tego samego rodzaju zabudowy (powierzchnia i przeznaczenie obiektu), gdyż poza budynkiem warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy zostaną ustalane także dla innej, mniejszej powierzchni terenu. To oznacza zaś inny obszar analizowany zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a w konsekwencji nową analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania.

W konsekwencji – w ocenie WSA w Opolu - zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy naruszyła nie tylko art. 105 § 1 k.p.a., ale także przepisy prawa materialnego, a to art. 63 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu.

Skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Kolegium z [...] lutego 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Olesna z [...] stycznia 2019 r., nr [...]o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja Kolegium odpowiada prawu. Sąd I instancji błędnie uznał, że do inwestycji zrealizowanych lub będących w toku możliwe jest zastosowanie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy zastosowanie tego trybu dotyczy co do zasady wyłącznie inwestycji planowanych (za wyjątkiem sytuacji, kiedy na inwestora nałożony został przez organ nadzoru budowlanego obowiązek jej przedłożenia w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj. w ramach postępowania legalizacyjnego toczącego się na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Dalej podniesiono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności, iż wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia zrealizowanego (nie zaś przedsięwzięcia planowanego), co stanowiło przesłankę umorzenia postępowania z wniosku M.T., na skutek czego doszło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi i związania Kolegium nietrafną oceną prawną stanu sprawy w kwestii możliwości zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie winno podlegać umorzeniu. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że przepis ten nie ma zastosowania do przedsięwzięć zrealizowanych w całości bądź będących w toku, tym samym nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy budynku usługowo – mieszkalnego.

Na skutek wskazanych powyżej naruszeń doszło, zdaniem Kolegium, do nieuzasadnionego uchylenia przez WSA w Opolu obydwu zaskarżonych decyzji.

Skarżący kasacyjnie wnosi o "oddalenie skargi wniesionej" do WSA w Opolu, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium eksponuje fakt, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Burmistrza Olesna z [...] września 2007 r. ustalająca dla skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z lokalem mieszkalnym wraz z infrastrukturą oraz zjazdem z drogi publicznej na dwóch działkach ewidencyjnych. We wniosku z 12 września 2018 r. skarżący podaje, że poza dokończeniem przedmiotowego budynku zostaną wykonane utwardzenia – dojścia i dojazdy do budynku, miejsca parkingowe oraz osłona śmietnikowa. Tymczasem te dodatkowe inwestycje w świetle prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę i wobec tego nie wydaje się dla nich decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji – jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych – warunki zabudowy ustala się dla inwestycji przed rozpoczęciem jej realizacji. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydania decyzji dla inwestycji, która została już zrealizowana lub jest w toku. Jedynie wyjątkowo jest to dopuszczalne tj. kiedy na inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (postępowanie legalizacyjne).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, nie przytaczając jednocześnie owego naruszonego przepisu procedury. Skoro jednak Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odnośnie podstawy prawnej i faktycznej do umorzenia postępowania, należało przyjąć, że norma procesowa, która został naruszona poprzez bezzasadne uchylenie decyzji to art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zarzut ten został połączony z naruszeniem normy prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten z kolei określa, jakie sytuacje faktyczne wymagają ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

We wniesionej skardze kasacyjnej, jej autor formułuje ten zarzut w sposób nieprecyzyjny i częściowo wadliwy poprzez niepełność wskazania przepisu. Niemniej jednak, mając na uwadze wiążącą uchwałę całego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., Nr 1, poz. 1) NSA w takim zakresie, w jakim jest to możliwe, odniósł się do zarzutów skargi merytorycznie uznając, że uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala w tej sprawie na odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej i powiązanie wskazanych w skardze zarzutów z zarzutami wskazującymi na wadliwość zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji w ocenie NSA sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że nie zaistniały przesłanki faktyczne i prawne do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji w dniu [...] września 2007 r. ustalającej dla skarżącego warunki zabudowy.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że co do zasady art. 59 ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie dla inwestycji, które mają być realizowane, nie zaś dla już rozpoczętych. Mianowicie nie można ustalić decyzją o warunkach zabudowy inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p.). Omawiana decyzja rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Stanowi ona następnie podstawę dla sporządzenia projektów budowlanych, które są weryfikowane na dalszym etapie przez organ architektoniczno-budowlany (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Z kolei art. 32 ust. 4 pkt 1) Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył

wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. zaś wynika moc wiążąca decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Jednocześnie nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego). Rację ma zatem skarżący kasacyjnie stojąc na stanowisku, że warunki zabudowy wydaje się wyłącznie na planowaną inwestycję.

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że rację ma organ podkreślając, że budowa była prowadzona w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną w 2007 r. Zdaniem NSA brak jest podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do zrealizowanego (realizowanego) obiektu budowlanego, w sytuacji gdy budowa została rozpoczęta na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy, gdy następnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji konieczne jest wystąpienie nie o wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, lecz zwrócenie się o wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowi o tym wyraźnie norma art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego.

Przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) znowelizowały m.in. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie wygaśnięcia decyzji z powodu z powodu przerwy w budowie dłuższej niż 3 lata, inwestor ma obowiązek zwrócić się o wydanie kolejnego pozwolenia na budowę, a nie występować o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny sprawy podlega subsumpcji wskazanego art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Na tym etapie zatem inwestor nie występuje o nowe warunki zabudowy, bowiem te uprzednio wydane wiążą i stanowią barierę dla ponownego orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie jest on uprawniony, aby oceniać samodzielnie czy takie pozwolenie uzyska, czy organ odmówi jego wydania. Na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę zostanie rozstrzygnięte, czy wystarczająca będzie decyzja o warunkach zabudowy uzyskana w 2007 r., czy konieczne będzie złożenie w toku postępowania budowalnego nowego wniosku o wydanie decyzji celem uzyskania ponownie decyzji warunkach zabudowy. W sytuacji gdy organ prowadzi postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę częściowo zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie przyjąć należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego przez organ prowadzący postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę.

Pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy jest w zasadzie jednolicie prezentowany w orzecznictwie (vide wyroki NSA: z 27 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 146/15, z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2162/16, z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12). Jedynie w sytuacji, gdy organ nałoży na stronę obowiązek przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas aktualizuje się uprawnienie strony do uzyskania takiej decyzji, nie zaś umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Jako natomiast niezrozumiały i tym samym bezzasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności, iż wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia zrealizowanego (nie zaś przedsięwzięcia planowanego). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sprawą jest ustalenie warunków zabudowy. Przebieg niniejszego postępowania nie wskazuje, aby jakikolwiek wcześniej wyrok został wydany. W konsekwencji dyspozycja art. 153 p.p.s..a nie odnosi się do stanu faktycznego tej sprawy, co prowadzi do ostatecznej konkluzji, że przepis ten nie mógł zostać naruszony przez sąd wojewódzki.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wobec tego, że skarżący nie jest uprawniony do inicjowania postępowania co do ponownego ustalenia warunków zabudowy w przypadku zrealizowanej zabudowy, gdy pozwolenie na budowę wygaszono na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, należało skargę na decyzję o umorzeniu postępowania oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.