Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1939/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3,  art. 151  par. 1  pkt 1,  art. 145 par. 1 pkt 5,  art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], którym organ odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB w K. z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], nakładające na K. D. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku użytkowanego jako handlowo- mieszkalny, położonego w K. przy ul. S., działka nr [...], w terminie do dnia 28 lutego 2014 r. w zakresie: 1. konstrukcji drewnianej dachu i stropu nad parterem wraz z wykonanymi robotami budowlanymi mającymi wpływ na konstrukcję i związanymi z przebudową poddasza na mieszkanie dwupoziomowe, obejmującymi w szczególności: wymianę dachówki, wykonanie ocieplenia, warstw izolacyjnych, podłóg, ścianek działowych i schodów drewnianych łączących dwa poziomy mieszkania (z uwzględnieniem zmian obciążenia użytkowego), 2. wykonanych samowolnie robót budowlanych obejmujących instalację elektryczną i centralnego ogrzewania.

Organ odwoławczy zauważył, że instytucja wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, stanowiąca wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek wznowieniowy został oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Nowymi okolicznościami, jakie wskazał skarżący są: "operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej zabudowanej jako przedmiotu prawa własności w K. ulica S. nr [...] " oraz "orzeczenie-wycena" sporządzona przez Zakład Konsultingowy "M." na zlecenie K. D., które potwierdzają istnienie na poddaszu budynku położonego przy ul. S. w K. mieszkalnego poddasza.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiona przez skarżącego okoliczność nie może skutkować uchyleniem postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ wskazał, iż z aktu notarialnego rep. [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. wynika, że K. D. nabył nieruchomość, którą stanowi działka nr [...] o powierzchni 0,0115 ha, zabudowaną budynkiem handlowym, przeznaczonym do kapitalnego remontu, w dokumencie tym brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji dotyczącej faktu istnienia mieszkania na poddaszu. Także przeprowadzone przez organ powiatowy postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby poddasze budynku było legalnie użytkowane przez poprzednich właścicieli na cele mieszkalne.

Jak wskazał organ, w dniu [...] października 2008 r. pracownicy PINB w K. przeprowadzili kontrolę w sprawie wykonania robót budowlanych przystosowujących poddasze budynku handlowo- mieszkalnego przy ul. S. w K. do celów mieszkalnych, w trakcie której stwierdzono, że poddasze budynku jest użytkowane w całości jako mieszkalne. Mieszkanie składa się z dwóch poziomów (pokój dzienny z aneksem jadalnym, łazienka, 2 pokoje). Wyjście od strony ulicy P.. Elementy wykończeniowe: ściany lekkiej konstrukcji z płyt gipsowo-kartonowvch, sufit i ściany ukośne poddasza ocieplone wykończone płytami gipsowo-kartonowymi, posadzka - panele podłogowe i deski podłogowe, schody wewnętrzne drewniane, centralne ogrzewanie (piec c.o. w łazience), instalacja wod.-kan., instalacja elektryczna. Mieszkanie doświetlone sześcioma oknami połaciowymi i dwoma oknami w szczycie (90x13 cm). Na wykonanie powyższych robót pełnomocnik strony podczas kontroli przedstawił zgłoszenie wymiany okien dachowych z dnia 5 października 2007 r. i oświadczył, że innych dokumentów nie posiada.

Organ podniósł, że na etapie postępowania wyjaśniającego K. D. nie przedłożył żadnych innych dokumentów świadczących o legalności użytkowanego na poddaszu budynku handlowego mieszkania, ani świadczących o legalności wykonanych robót budowlanych polegających na przystosowaniu poddasza przedmiotowego budynku na cele mieszkalne. Z tego względu PINB w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nałożył na K. D. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku użytkowanego jako handlowo-mieszkalny. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ powiatowy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że wykonane przez K. D. roboty budowlane obejmujące przebudowę poddasza na mieszkanie dwupoziomowe zrealizowane zostały systemem gospodarczym, w związku z tym koniecznym jest sporządzenie stosownej ekspertyzy, gdyż w ocenie organu dodatkowe obciążenie belek dachowych poprzez wprowadzenie drugiego poziomu mieszkania oraz wykonanie dodatkowych warstw ociepleniowych i izolacyjnych w obrębie krokwi całego dachu oraz stropu nad parterem spowodowało wprowadzenie dodatkowych obciążeń, co w konsekwencji powoduje zmianę wielkości i układu obciążeń całego istniejącego dachu i starego stropu nad parterem.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego dowodów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pozostają one bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Organ podniósł, iż ze złożonego operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lutego 2003 r. określającego wartość rynkową nieruchomości gruntowej w K. ulica S. nr [...] oraz z orzeczenia-wyceny z dnia [...] stycznia 1996 r. sporządzonej przez Zakład Konsultingowy "M." wynika jedynie, że w dacie ich sporządzenia budynek przy ul. S. w K. był budynkiem z mieszkalnym poddaszem użytkowym. Przedłożone dokumenty nie świadczą jednak o tym, że roboty związane z przystosowaniem poddasza budynku na cele mieszkalne wykonane zostały legalnie.

Organ podkreślił, że celem nałożonej na K. D. ekspertyzy jest ocena elementów konstrukcyjnych stropu i dachu drewnianego oraz instalacji znajdujących się w budynku, co pozwoli na wyjaśnienie wątpliwości co do jakości wykonanych systemem gospodarczym robót budowlanych. Wnioski płynące z przedłożonych dokumentów nie pozwalają natomiast na ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powodują zagrożenia zdrowia oraz życia. Wobec tego, w ocenie organu, przedstawione dokumenty nie mogą zostać uznane za dowód istotny w sprawie, skutkujący uchyleniem postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a..

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] lipca 2014 r. złożył K. D., zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie,

- art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że nie istnieją podstawy do uchylenia postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organy wadliwie uznały, że przedstawione nowe okoliczności faktyczne poparte dowodami (orzeczeniem - wyceną z dnia [...] stycznia 1996 r., operatem szacunkowym z dnia[...] lutego 2003 r.) pozostają bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, tzn., że nie świadczą one o tym, że roboty związane z przystosowaniem poddasza na cele mieszkalne zostały wykonane legalnie, gdy tymczasem żadnych robót przystosowawczych nie trzeba było wykonywać, gdyż przedmiotowe poddasze od zawsze było poddaszem użytkowym przeznaczonym na cele mieszkalne. Skarżący podkreślił, że żaden z organów nie udowodnił, iż w okresie od [...] kwietnia 1995 r. (data zakupu nieruchomości) do dnia [...] stycznia 1996 r. (data pierwszej wyceny) były w tym obiekcie wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane. A zatem, jeśli nie były w tym okresie wykonywane żadne roboty, to oznacza, że poddasze było od samego początku poddaszem mieszkalnym. Jak wskazał skarżący, żaden z organów nie wykazał także, iż elewacja szczytowa budynku (elewacja południowa) miała kiedykolwiek inny wygląd niż obecnie, a widok tej elewacji jednoznacznie wskazuje na charakter mieszkalny poddasza (dwa duże okna). Innym dowodem potwierdzającym, zdaniem skarżącego, charakter poddasza przedmiotowego budynku jest kształt i wysokość dachu, który jest dachem naczółkowym mansardowym, charakterystycznym dla mieszkalnych poddaszy użytkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Postanowienie będące przedmiotem kontroli Sądu zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu wznowieniowym. Słusznie wskazał organ administracji, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a i b § 1 k.p.a.. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony z tym, że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest w pierwszej kolejności – w ramach badania czy spełnia on warunki formalne – ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Fakt, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym, nadzwyczajnym, nie zwalnia także organu od wstępnej oceny wniosku według zasad ogólnych rządzących każdym postępowaniem administracyjnym (zarówno zwyczajnym jak i nadzwyczajnym). A zatem organ administracji zobligowany jest ocenić czy postępowanie administracyjne zainicjowane danym wnioskiem jest dopuszczalne to jest czy można skutecznie (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) wszcząć postępowanie co w przypadku wniosku o wznowienie postępowania winno skutkować wydaniem postanowienia o jego wznowieniu.

Taka ocena w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona przez organy administracji. Natomiast Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) stwierdził, że niedopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nakładającego na inwestora K. D. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku użytkowanego jako handlowo – mieszkalny. Podstawą prawną tego postanowienia był art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409, ze zm.). Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że postanowienie wydane na tej podstawie ma charakter dowodowy. W wyroku z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie II OSK 353/11 (Lex 1219138) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie, w którym postanowienie takie jest podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Powyższe oznacza, że postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane może wprawdzie posiadać walor ostateczności jednakże nie rozstrzyga ono żadnej sprawy co do istoty, załatwia jedynie kwestię wpadkową która następnie będzie stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie lub prowadzenia go zgodnie z ustaleniami dokonanymi w tym wpadkowym postępowaniu.

Tymczasem interpretacja art. 145 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wnioskiem o wznowienie postępowania może być objęta nie każda decyzja ostateczna, ale decyzja "kończąca sprawę". Za taką wykładnią przemawia zarówno wykładnia gramatyczna (ustawodawca użył sformułowania "w sprawie zakończonej decyzja ostateczną" a nie "w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną") jak i celowościowa. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania mają bowiem charakter ściśle procesowy i do ostatecznego zakończenia sprawy mogą być naprawione przez organ administracji (np. poprzez powtórzenie czynności). Stąd też nie podlega wznowieniu postępowanie niezakończone decyzją ostateczną albo decyzją, która nie kończy postępowania w sprawie. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie SA/Sz 1723/99, oraz przez komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA Komentarz, Adamiak/ Borkowski Wydawnictwo H. Beck, 11. wydanie, str. 543-544), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Powyższe stwierdzenie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, 107 § 2 – 5 oraz 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 145 – 152 (...), z tym że zamiast decyzji wydaje się postanowienie.

Postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jak wynika z ust. 3 jest wprawdzie postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie ale powyższe nie oznacza, że postępowanie nim zakończone może zostać wznowione. Stosując bowiem przepisy art. 145 i n. do postanowień w sposób odpowiedni należy przyjąć, że można wznowić jedynie sprawę zakończona wydaniem postanowienia nie tylko ostatecznego ale i kończącego postępowanie w sprawie. Takim postanowieniem nie jest nałożenie obowiązku sporządzenie ekspertyzy technicznej wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy, skoro jak zostało wyżej wskazane, jest postanowieniem o charakterze dowodowym, a zatem zostało wydane w sprawie wpadkowej. Nie może także ujść uwadze Sądu, że postanowienie to zostało wydane w toku toczącego się postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r. została uchylona decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu, wyrok ten był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r. oddalił skargę kasacyjną. Dopiero zatem wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania będzie stanowiło "zakończenie sprawy".

Powyższe okoliczności wskazują, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i 149 § 3 k.p.a. które to naruszenie miało istotny wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazana wyżej ocenę prawną co do dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.

Natomiast zarzuty skarżącego nie mogły skutkować uchyleniem postanowienia. Przyjmując hipotecznie (co uczyniły organy administracji), że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie należałoby uznać, że trafnie organy administracji uznały, że wskazane okoliczności nie stanowiły przesłanki do uchylenia postanowienia w oparciu o wadę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Konieczności wydania postanowienia objętego wnioskiem o wznowienie, jak wynika z jego uzasadnienia, związane było z wątpliwościami organu co do jakości wykonanych robót budowanych, których organ nie mógł rozstrzygnąć przy użyciu posiadanych środków i wiedzy. Ocena elementów konstrukcyjnych stropu i dachu drewnianego wymaga dokonania częściowych odkrywek, a ocena instalacji wymaga fachowej wiedzy w odpowiedniej specjalności budowlanej. Tymczasem we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazuje, że wyszły na jaw nowe istotne okoliczności, którym było odnalezienie dokumentu – operatu szacunkowego, który miałby potwierdzać fakt istnienia na poddaszu budynku lokalu mieszkalnego w dacie sporządzania tego operatu, to jest w lutym 2003 roku. Okoliczności te pozostawały obojętne prawnie dla wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. W tym rozstrzygnięciu organ oceniał bowiem nie datę zmiany sposobu użytkowania (ta okoliczność jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania) lecz przesłanki wymienione w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, to jest czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zaistnienie (lub nie) tych przesłanek pozostaje bez związku z datą zmiany sposobu użytkowania.

W tym stanie rzeczy nie ma racji skarżący, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w tym m.in. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. we wskazany w uzasadnieniu skargi sposób. Nawet jeśli (czego Sąd nie ocena) nie zostały, jak twierdzi skarżący, wykonane żadne roboty przystosowawcze to organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć obowiązki przedłożenia ekspertyzy technicznej jeżeli zaistniały ww. przesłanki.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw co, w świetle wskazanych wyżej okoliczności, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec stwierdzenia przez Sąd innych wskazanych wyżej naruszeń.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 i 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.