Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 266/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. B., reprezentowanego przez adw. M. B., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek M. B. nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej z funkcją biurowo- usługową i garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu, na działkach nr [...],[...],[...] i [...], znajdujących się w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej z funkcją biurowo-usługową i garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu na dz. nr ew. [...],[...],[...] i części dz. nr ew. [...] , obr. [...] przy ul. [...] w [...] . W dniu 4 stycznia 2010 r. M. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na uniemożliwieniu wnioskodawcy zapoznania się z rozstrzygnięciem, mimo, że posiada on przymiot strony postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Decyzja ta została w dniu [...] maja 2010 r. uchylona decyzją GINB, ze wskazaniem występowania interesu prawnego M. B. w sprawie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej na dz. nr ew. [...],[...],[...] i części dz. nr ew. [...], obr. [...] w [...]. To samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1398/10, którym oddalił skargę na ww. decyzję GINB oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 83/11, którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2010 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. M. B. złożył odwołanie. GINB po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewody [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję nr [...] znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]kwietnia 2009r. nr [...].

M. B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, po rozpoznaniu którego zapadła opisana na wstępie decyzja GINB. W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił istotę i cel postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji unormowanego w art. 156 kpa, oraz dokonał wykładni przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Następnie organ powołał się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej: Prawo budowlane i wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], znak: [...], Prezydent [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z funkcją biurowo-usługową wraz z garażem podziemnym w zespole mieszkaniowym oraz drogą, dojazdami i niezbędnym uzbrojeniem terenu, planowanego przy ul. [...] na cz. działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz cz. działki drogowej nr ew. [...],[...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w [...], wydanej dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], przeniesionej następnie decyzją z dnia [...]marca 2008 r., nr [...], znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

GINB podkreślił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], znak: [...], stwierdzono (na wniosek [...] Sp. z o.o.) częściowe wygaśnięcie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w części obejmującej część działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...]w związku z wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-biurowej z usługami i garażem podziemnym wraz z wjazdem na teren inwestycji i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...] w obrębie [...], przy ul. [...] i [...] w [...], zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], znak: [...].

GINB wyjaśnił, że analiza porównawcza załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...] i projektu zagospodarowania terenu wykazała, że ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2008r. stwierdza wygaśnięcie z decyzji dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], w zakresie działek nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz tej części działki nr ew. [...] , która nie jest objęta pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...]. GINB stwierdził, że w dacie wydania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała ważna decyzja dnia [...] marca 2007 r., nr [...] dla działek nr ew. [...],[...],[...] oraz tej części działki nr ew. [...], na której zaprojektowane zostało przedmiotowe przedsięwzięcie.

Decyzją dnia [...] marca 2007 r. nr [...] ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy według załącznika, wskaźnik powierzchni zabudowy (w poziomie parteru) w stosunku do powierzchni działki - max. 0,46, wysokość górnej krawędzi (liczona od poziomu chodnika w ulicy [...] ) - 25m (VII kondygnacji), wzdłuż zachodniej granicy terenu inwestycji należało przewidzieć budynki wolnostojące o orientacyjnych wymiarach w rzucie 15 x 15 i prześwitach pomiędzy nimi o zbliżonej szerokości, szerokość elewacji frontowej - wzdłuż ul. [...] zabudowa pierzejowa (z uwzględnieniem przerwy w zabudowie dla ciągu pieszego), wzdłuż ul. [...] - funkcje usługowo - handlowe w parterach, dostępnych z poziomu chodnika (szerokość chodnika - min. 3m), dachy płaskie, powierzchnia terenu biologicznie czynnego - co najmniej 25% powierzchni działki. Na terenie własnej działki należało zapewnić miejsca parkingowe zgodnie ze wskaźnikiem: - 1 miejsce/1 mieszkanie nie mniej jednak niż 1 miejsce na 60m2 powierzchni użytkowej - dla mieszkań; - 25-38 miejsc/1000 m2 powierzchni użytkowej - dla handlu i usług.

GINB ustalił, że projektowana inwestycja - zespół mieszkaniowy z funkcją biurowo - usługową i garażem podziemnym przy ul. [...], położona jest na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i częściowo [...] w obrębie [...]. Inwestycja ta jest drugim etapem inwestycji o nazwie "Zespół mieszkalno-biurowy z usługami oraz garażem podziemnym" położonej na działkach [...],[...],[...],[...]w obrębie [...] przy ul. [...]/[...], dla której została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...].

GINB wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego, inwestycję zaplanowano z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy (projekt zagospodarowania terenu), powierzchnia zabudowy stanowi 33,7 % powierzchni terenu (punkt IV.5. części opisowej projektu - zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania), projektowane dwa budynki (moduł J i K) to obiekty siedmiokondygnacyjne z antresolą, wysokość budynków - maksymalnie 25m (w części siedmiokondygnacyjnej) (punkt V części opisowej projektu - opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego), w części zachodniej nieruchomości zaprojektowano budynek o wymiarach w rzucie 16 x 16,69 oraz prześwit między tym budynkiem a budynkiem istniejącym (projekt zagospodarowania terenu), w parterze budynków od strony wschodniej przewidziano lokale usługowe, powierzchnia biologicznie czynna stanowi 28,45% powierzchni terenu (punkt IV.5. części opisowej projektu - zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania). Powierzchnia użytkowa mieszkań wynosi 5008,66 m2, a zatem wymagane jest zapewnienie dla niej 83 stanowisk postojowych, zaś dla powierzchni usługowo-biurowej wynoszącej 279 m2 zaprojektowano 7 stanowisk. Łączna liczba miejsc parkingowych to 90 (82 - w garażu i 8 - na terenie) (punkt IV.5.1 części opisowej projektu - obliczenie miejsc postojowych).

GINB ocenił, że przedsięwzięcie nie narusza rażąco ustaleń decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...].

Inwestycja ze względu na planowaną ilość miejsc postojowych ok. 785 została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], znak: [...], Prezydent [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży podziemnych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach planowanego zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] w Dzielnicy [...][...].

W projektowanym zespole mieszkaniowym przeprowadzono analizę nasłonecznienia, która wykazała zgodność inwestycji z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

GINB wyjaśnił, że inwestycja została zaprojektowana w odległości 4,51 m od granicy działki drogowej nr [...] oraz 9,11 m od granicy działki drogowej - ul. [...], a także ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,1 m od granicy działki budowlanej nr [...] i ścianą z otworami okiennymi w odległości 11,63 m od granicy działki budowlanej nr [...]. Tym samym, w ocenie GINB, nie naruszono także § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Reasumując, GINB uznał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Weryfikowana decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wyjaśnił, że oddziaływanie przedsięwzięcia na działkę nr [...] nie oznacza, że przy wydaniu spornego pozwolenia na budowę, organ winien brać pod uwagę wydaną dla wskazanej działki decyzję o warunkach zabudowy, jak też okoliczność, że został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na dla działki nr [...]. Obowiązek taki nie wynika z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że inwestycja nie narusza rażąco decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w szczególności, że na nieruchomości inwestycyjnej przewidziano ogólnodostępny ciąg komunikacyjny. GINB nie dopatrzył się również rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7, 77 § 1, 80 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił: naruszenie art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, iż projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją nr [...] nie powinien uwzględniać inwestycji planowanej na nieruchomości skarżącego - w sytuacji, w której prawidłowe rozumienie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku przeciwnego - szczególnie w przypadku, w którym w dacie wydawania ww. decyzji nr [...] był już złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. obejmujący działkę ew. nr [...], tj. działkę skarżącego, jak również była w obrocie uzyskana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy nr [...] - a dodatkowo organ w zaskarżonej decyzji nr [...] sam stwierdza, iż zarówno zaprojektowany plac zabaw, jak i wysokość budynku, wprowadzają ograniczenia dla zagospodarowania nieruchomości skarżącego; rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez wybiórczą analizę materiału dowodowego - w szczególności z punktu widzenia zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] (w tym przede wszystkim z załącznikiem nr 1 do tej decyzji opisującym ciąg komunikacyjny, do którego organ w zaskarżonej decyzji odniósł się ogólnikowo, nie dokonując merytorycznej analizy tego zagadnienia) oraz z posiadaną przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy nr [...], a ponadto poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przedmiotu i zakresu toczącego się równolegle postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości sąsiedniej, obejmującej m.in. dz. ew. nr [...]; błędne ustalenie, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. poprzez przyjęcie, iż pozostawiony w północnej części działki ew. nr [...] niezabudowany pas drogi umożliwia komunikację zgodnie z zapisami ww. decyzji - w szczególności poprzez niewskazanie przez organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., z czego wywodzi taki wniosek, a także poprzez nieodniesienie się przez organ w żaden sposób do tego czy ww. "niezabudowany pas drogi" spełnia wymogi dla ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego w sposób szczegółowo opisany w załączniku nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy - w sytuacji, w której prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku całkowicie odmiennego, a w konsekwencji do stwierdzenia, iż ww. projekt budowlany jest niezgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym naruszony został art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, czyli rażąco naruszone zostało prawo; naruszenie § 44 ust. 2 Statutu [...] przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w związku z §17 uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (tzw. uchwały kompetencyjnej) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja nr [...] wydana została przez pracownika Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], a z przywołanych przepisów kompetencyjnych wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę w tego rodzaju sprawie powinna być wydana w ramach Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Dzielnicy [...], a tym samym wydana została wbrew przepisom o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa - a ponadto nie rozpoznanie tego zarzutu zgłoszonego przez Skarżącego już na wcześniejszym etapie niniejszego postępowanie; art. 107 kpa poprzez brak wykazania, na jakich dowodach oparł się organ, a jakim odmówił wiarygodności w zakresie ustalania podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, a także poprzez brak należytego wyjaśniania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji - w szczególności poprzez całkowite pominięcie należytego wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ uznał, że pas gruntu pozostawiony w północnej części działki nr ew. [...], przy granicy z dz. nr ew. [...], spełnia parametry umożliwiające komunikację, w szczególności z punktu widzenia wymogów przepisów prawa i decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2014 r. (data prezentaty Sądu) uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.

Należy podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że GINB prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] znak: [...] nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowalny i udzielił [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej z funkcją biurowo-usługową i garażem podziemnym wraz elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...],[...],[...] i części działki nr [...] znajdujących się w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] i oznaczonych literami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący wskazał na wydanie ww. decyzji za naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], Prezydent [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z funkcją biurowo - usługową wraz z garażem podziemnym w zespole mieszkaniowym oraz drogą, dojazdami i niezbędnym uzbrojeniem terenu, planowanego przy ul. [...] na cz. działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz cz. działki drogowej nr ew. [...],[...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w [...], wydanej dla [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], przeniesionej następnie decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: nr [...], znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] . Ponadto decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzono częściowe wygaśnięcie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w części obejmującej część działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] w związku z wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-biurowej z usługami i garażem podziemnym wraz z wjazdem na teren inwestycji i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...] w obrębie [...], przy ul. [...] i [...] w [...], zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Zatem jak słusznie wskazał GINB, w dacie wydania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja dnia [...] marca 2007 r., nr [...] dla działek nr ew. [...],[...],[...] oraz tej części działki nr ew. [...], na której zaprojektowana została ww. inwestycja.

Ponadto jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być sporna inwestycja. Co do przedmiotowej działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] na rzecz "[...] sp.j., na podstawie której spółka ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uniemożliwia zrealizowanie przez niego inwestycji na działce nr [...], co do której została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...].

Należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na podstawie analizowanego przepisu organ jest obowiązany ponadto do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę uprawnioną (pkt 4).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza natomiast możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11). Jednocześnie wskazuje się na przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, [...], s. 160). Decyzja o warunkach zabudowy może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale - tylko w ściśle ograniczonym - zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszących się do przyszłej inwestycji. Materia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny więc być czerpane, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści omawianej decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest wprawdzie uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednakże nie pozbawia tego organu, a wręcz wskazane przepisy prawa budowlanego nakładają na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Dokonując tak rozumianej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi rzeczą organu jest uwzględnienie faktu, że postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Po jego zakończeniu (decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2069/10). Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Nie może jednak budzić uzasadnionych wątpliwości, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06).

Należy podkreślić, że zgodnie interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego.

W tym miejscu warto wskazać, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98, LEX Nr 55752).

Zauważyć więc należy, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1563/02).

Nie ulega wątpliwości, że inwestycja jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Dla wskazanej inwestycji wydana została również decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponieważ zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadne było wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, że żaden przepis Prawa budowlanego nie nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązku badania zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, a zwłaszcza w przypadku, gdy skarżący nie dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę na swojej nieruchomości. Okoliczność, że skarżący dysponuje decyzją o warunkach zabudowy własnej działki oznacza jedynie, że na tej działce dopuszczalna jest lokalizacja obiektu budowlanego. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania tego obiektu, czy też ich wysokości od strony granicy z działką objętą pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nie można bowiem zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 672/05). Zamierzenie budowlane ujęte w decyzji o warunkach zabudowy, którą dysponuje skarżący, a nie skonkretyzowane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ma status zabudowy hipotecznej (przyszłej). Nie można zatem mówić w niniejszej sprawie o naruszeniu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten odnosi się do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] jest decyzją ostateczną i nie mogła ona stanowić przedmiotu oceny przez GINB w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym ciągu komunikacyjnego dla pieszych. Projekt budowlany uwzględnia bowiem ogólnodostępny ciąg komunikacyjny, a ponadto w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że teren planowanej inwestycji ma dostęp od ul. [...], zaś dla poprawienia obsługi komunikacyjnej terenów wzdłuż ul. [...], a także dla obsługi przyszłego zagospodarowania obszaru w kierunku skarpy planowane jest poszerzenie oraz przedłużenie ulicy [...] w kierunku południowym.

W świetle powyższych argumentów nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzja z dnia 16 kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Niezasadny jest również zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

Zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. W przypadku miasta na prawach powiatu funkcje organów powiatu sprawuje prezydent miasta – art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.).

Z powołanego przez skarżącego § 44 ust. 2 uchwały z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...], ze zm.) nie wynika kompetencja do wydawania przez organy dzielnicy (zarząd dzielnicy) decyzji administracyjnych m.in. z zakresu prawa budowlanego. Powyższe nie wynika także z § 17 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. [...]. Nr [...] , poz. [...] ze zm.). Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Nie można podzielić zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, albowiem w ocenie Sądu GINB w sposób wyczerpujacy zebrał materiał dowodowy i wystarczająco wyjaśnił sprawę. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności rolą organu nie jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz wyjaśnienie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 kpa przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie wydania decyzji. Ponadto decyzja zawiera wszelkie elementy z art. 107 § 1 kpa, a jej uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.