Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1189/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 a ust. 1, 1 a i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] ustalono I. B. opłatę adiacencką w wysokości 10.588,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w obrębie W., spowodowanej jej podziałem. Następnie na skutek rozpoznania odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W/w decyzją organ I instancji ustalił I. B. - właścicielce opisanej wyżej nieruchomości - opłatę adiacencką, w wysokości 10.588,80zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem.

Od decyzji tej pełnomocnik skarżącej złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała poprawność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Wnosząca odwołanie zwróciła uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o Uchwałę Nr [...], Rady Miejskiej w W., zmieniającą Uchwałę Nr [...], Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2002r., w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. Wymieniona ostatnio Uchwała Nr [...], została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w przepisie art. 98 ust. 4 ustawy (w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy), w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 15 lutego 2000r. do dnia 21 września 2004r. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy był zaś przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt SK 19/06, orzekł m. in. iż art. 98 ust. 4 ustawy w związku z art. 145 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000r. do 21 września 2004r. jest niezgodny z Konstytucją.

Pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że jeżeli przepis upoważniający do wydania uchwały zostanie uchylony w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to stwierdzona wadliwość przepisu ustawowego rozciąga się na wydany na jego podstawie akt wykonawczy i prowadzi do utraty mocy obowiązującej uchwały. Zdaniem wnoszącej odwołanie następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu, ale również przepisów wykonawczych wydanych na podstawie zawartego w nim upoważnienia.

W związku z powyższym podstawą do wydania zaskarżonej decyzji nie może być, w ocenie zainteresowanej, ani Uchwała Nr [...], z dnia [...] października 2007r., gdyż nie jest ona nową uchwałą w sprawie, a jedynie uchwałą zmieniającą, ani Uchwała Nr [...], która utraciła moc w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Ponadto pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że nie sposób zgodzić się z tym, że na skutek podziału wzrosła wartość przedmiotowego gruntu, a już na pewno nie tak znacznie, jak wynika to z zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującej się przedmiotowa nieruchomość przed podziałem mogłaby zostać sprzedana pod budownictwo wielomieszkaniowe, za co właścicielka prawdopodobnie uzyskałaby cenę wyższą niż jest w stanie uzyskać obecnie, za poszczególne działki. Zdaniem zainteresowanej wartość wydzielonych działek została znacznie zawyżona, o czym świadczy cena uzyskana ze sprzedaży jednej z nowo wydzielonych działek za cenę niespełna 50zł/m2, z odroczonym terminem płatności. Natomiast przyjęcie dla działki o nr geod. [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, cen identycznych, jak dla działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne świadczy o tym, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w operacie szacunkowym faktu innego przeznaczenia działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Cytując przepisy dotyczące tej problematyki SKO wskazało, iż pozwalają one na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i to na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości.

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy nieruchomość, o nr geod. [...], położona w obrębie W., została podzielona decyzją znak: [...], z dnia[...] czerwca 2010r., wydaną przez Burmistrza W. na działki o nr geod[...].. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] lipca 2010 r.

Dokonując analizy zgromadzonych w aktach sprawy materiałów dowodowych Kolegium ustaliło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo tzn. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zaś obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej zostało dokonane przez organ I instancji w oparciu o dane wynikające z treści operatu rzeczoznawcy, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr XII/72/07, z dnia 25 października 2007r, zmieniającej Uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr I/5/02, z dnia 14 listopada 2002r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz.Urz.Woj.Podlas. nr 247, poz. 2542).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że kwestionowana przez odwołująca się Uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr I/5/02 stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl zdania pierwszego tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania Uchwały tj. 14 listopada 2002r., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania w/w uchwały art. 98 ust. 4 ustawy przestał obowiązywać z dniem 22 września 2004 r. Przepis art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nadał bowiem nowe brzmienie art. 98, w którym nie było już delegacji dla odpowiedniego organu samorządu gminnego do określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Jednoczenie ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art. 1 pkt 62, przepis art. 98a ust. 1, stanowiący nowe upoważnienie dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do jego treści, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Na tej podstawie organ podkreślił, iż reguły walidacyjne zakładają, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, ale jedynie wówczas, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony. W tym miejscu należy podkreślić, że ust. 4 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został uchylony. Ustawą nowelizującą nadano jedynie nowe brzmienie art. 98 ustawy, w którym upoważnienia dla rady gminy do wydania odpowiedniej uchwały już nie było. Upoważnienie to znalazło się natomiast w nowowprowadzonym przepisie art. 98a ust. 1 ustawy. Co ważne treść upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej pozostało praktycznie niezmienione. W sprawie nie ulega wątpliwości, że art. 98 ust. 4 ustawy był oceniany przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 2.04.2007 r. sygn. SK 19/06 stwierdził, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organ przy tym podkreślił, że rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art.98 ust.4 ustawy powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie prze: dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (tak w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 301/10).

Na tej podstawie organ II instancji przyjął, iż nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, jak podnosi odwołująca się, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego skutkował nieważnością Uchwały Nr I/5/02 Rady Miasta w Wasilkowie z dnia 14 listopada 2002r., ustalającej m. in. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Uchwała ta nadal pozostawała w obrocie prawnym, a jej ewentualna eliminacja wymagałaby wszczęcia stosownego postępowania. Podkreślił też, że w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, co do zgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis ten już nie obowiązywał, a zatem - wbrew twierdzeniom odwołującej się - przepis ten nie utracił mocy obowiązującej na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2009r., sygn. akt I OSK 629/08, "z takim stanowiskiem, tj. automatycznej nieważności uchwały Rady Gminy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, stanowiącego podstawę prawną do jej podjęcia Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, orzekający o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, nie powoduje, że automatycznie wszystkie akty, wydane na jego podstawie tracą moc i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. Eliminacja wymaga podjęcia odpowiednich kroków prawnych, tj. zainicjowania właściwego dla danego aktu, tu administracyjnego, postępowania." Tak też postąpiły organy, a WSA stanowisko to zaaprobował. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony."

Podzielając zaprezentowaną wyżej argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stanęło na stanowisku, że przepisy Uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr XII/72/07, z dnia 25 października 2007r., zmieniającej Uchwałę Rady Miejskiej Nr I/5/02, z dnia 14 listopada 2004r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz.Urz. Woj. Podlas. Nr 247, poz. 2542) mogą stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem (zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., znak: [...]), gdyż przepisy te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 282/10, w którym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak: [...], z dnia [...] lutego 2010r., wydaną m.in. w oparciu o przepisy Uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr I/5/02, z dnia 14 listopada 2002r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, zmienionej Uchwałą Nr XII/72/07, z dnia 25 października 2007r. (Dz.Urz. Woj. Podl. Nr 247, poz. 2542), w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia skali wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku z dokonanym podziałem Kolegium Odwoławcze wyjaśniało, że szczegółowa analiza operatu szacunkowego, sporządzonego w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że rzeczoznawcy majątkowi przed dokonaniem wyceny przeprowadzili wnikliwą analizę rynku - zgromadzili dane o transakcjach wolnorynkowych, występujących na rynku lokalnym, zdefiniowanym jako teren miasta W., charakteryzującym się podobnymi walorami, co wyceniana nieruchomość. Wyselekcjonowanie transakcji nieruchomościami o zbliżonych parametrach rynkowych pozwoliło na zawężenie atrybutów rynkowych koniecznych do uwzględnienia jedynie do kilku zmiennych, ze szczególnym uwzględnieniem powierzchni gruntu i wpływu jej zmiany na kształtowanie cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych na lokalnym rynku. Przedstawiona w operacie szacunkowym analiza lokalnego rynku nieruchomości prowadziła do wniosku, że najwyższe ceny (średnio 114,16 zł/m2) uzyskują nieruchomości o powierzchni do 500 m2, zaś nieruchomości o powierzchni powyżej 5000m2, w badanym okresie (lata 2008 -2010) uzyskały średnią cenę znacznie niższą, bo wynoszącą zaledwie 29,60 zł/m2.

W związku z powyższym Kolegium nie zgodziło się, z postawionym w odwołaniu zarzutem niewłaściwego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, która jako niepodzielona mogłaby - zdaniem zainteresowanej - uzyskać wyższą wartość, niż po podziale. Stwierdzenia te są bowiem wprost sprzeczne z danymi wynikającymi zarówno z ogólnej analizy lokalnego rynku nieruchomości, jak i z konkretnymi wynikami operatu szacunkowego, sporządzonego w przedmiotowej sprawie.

Jak wyjaśnili rzeczoznawcy majątkowi w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. analiza wskazanych w operacie szacunkowym cen nieruchomości porównawczych z lokalnego rynku w granicach miasta W., prowadzi do wniosku, że wzrost wartości cen rynkowych nieruchomości zurbanizowanych, z tytułu wielkości działki, w przypadku podziału geodezyjnego na działki budowlane nieruchomości o pow. powyżej 5000m2 wynosi dla działek o pow. ok. 1000m2 - 13,16zł/m2, a dla działek o pow. 1001 - 2000m2 - 14,14 zł/m2. Natomiast ustalony przez biegłych wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości jest zróżnicowany i wynosi od 3,27zł/m2 do 7,99zł/m2.

Przedstawiona powyżej analiza oraz przywołane w tym piśmie przykłady kolejnych (poza wskazanymi w operacie) transakcji nieruchomościami, położonymi w obrębie miasta W., jednoznacznie - w ocenie SKO - potwierdzają, że otrzymany w operacie szacunkowym wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości odzwierciedla realny wzrost wartości nieruchomości, spowodowany jej podziałem. Jednocześnie Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne zwrócenie uwagi na to, że podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest stwierdzony w postępowaniu dowodowym wzrost wartości nieruchomości, z tego tytułu. Wartość rynkowa nieruchomości nie zawsze ściśle odpowiada cenie uzyskanej z tytułu sprzedaży przedmiotowego gruntu. Ceny notowane na rynku są wynikiem zachowania uczestników tego rynku działających z bardzo różnych pobudek, w sytuacjach często przymusowych. Niejednokrotnie są one wynikiem zachowań i warunków, których wystąpienie uniemożliwia uznanie uzyskanej ceny za jest wartością rynkową, a więc tą najbardziej prawdopodobną do uzyskania.

Przedstawiona przez rzeczoznawców majątkowych w operacie szacunkowym oraz w powołanym wyżej piśmie wyjaśniającym argumentacja jest, w ocenie Kolegium, rzetelna, szczegółowa i potwierdza, w sposób nie budzący wątpliwości, prawidłowość ustalonej w skali wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W sporządzonym w przedmiotowej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowi wyjaśnili, że wartość działki o nr geod. [...] została ustalona tak jak wartość gruntów, z których ją wydzielono, czyli tak jak nieruchomości o nr geod. [...], co jest zgodnie z przepisem § 36 ust. 6, powołanego ostatnio rozporządzenia. Jednocześnie w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r. rzeczoznawcy majątkowi wyjaśnili, że w obrocie rynkowym nieruchomości gruntowych nie występują samodzielnie grunty stanowiące wyłącznie drogi wewnętrzne. Działki te są sprzedawane razem z działkami budowlanymi na współwłasność z udziałem odpowiadającym z reguły ułamkowi ilości obsługiwanych działek budowlanych, a ich cena w aktach notarialnych podawana jest łącznie jako jedna całość z działką budowlaną. W związku z brakiem, na rynku lokalnym, transakcji rynkowych nieruchomościami stanowiącymi drogi wewnętrzne, rzeczoznawcy majątkowi szacując wartość nowo wydzielonej działki o nr geod. [...] zastosowali zatem przepis § 36 ust. 6 rozporządzenia, ustalając wartość tego gruntu w oparciu o wartość gruntów, z których działka została wydzielona.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze wyjaśniało, że nie uwzględniło w niniejszej decyzji propozycji zawartej w piśmie rzeczoznawców majątkowych z dnia [...] grudnia 2010r., sugerującej zastosowanie w sprawie przepisu art. 98a ust. 3 ustawy i pomniejszenie powierzchni nieruchomości wycenianej o pow. 1002m2, stanowiącej obszar wydzielonej działki, przeznaczonej do obsługi wewnętrznej. Opierając się na art. 98 ust. 3. Ustawy Kolegium podniosło, że ustalanie wartości nieruchomości podzielonej z pomniejszeniem jej powierzchni (zarówno wg stanu przed jak i po podziale) o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi, może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy w wyniku podziału wydzielone zostały działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie dróg publicznych. Przepis powyższy pozwala na uwzględnienie w wycenie nieruchomości podzielonej, zmiany właściciela tych części nieruchomości, których własność - w związku z wydzieleniem ich pod drogi publiczne - przeszła z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Skutek w postaci przejścia z mocy prawa własności poszczególnych fragmentów nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nie następuje w stosunku do działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne. Z tych względów Kolegium Odwoławcze nie przychyliło się do propozycji rzeczoznawców majątkowych, zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., uznając ją za sprzeczną z prawem. Zdaniem Kolegium - w sytuacji gdy na rynku lokalnym nie notuje się transakcji kupna-sprzedaży gruntów wydzielonych pod drogi wewnętrzne - rzeczoznawcy majątkowi słusznie przyjęli w operacie szacunkowym rozwiązanie przewidziane przepisem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W konkluzji SKO stwierdziło, że w złożonej do akt opinii rzeczoznawcy zawarli wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków, dotyczących określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym biegli uwzględnili wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła I. B. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenia zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz przez ograniczenie własności naruszającej jej istotę;

2. naruszenie art. 98 a ust. 1, 1 a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:

a. - przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości nr [...] wzrosła jej wartość,

b. - ustalenie opłaty w oparciu o niekonstytucyjny przepis oraz wydanej na jego podstawie uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie nr I/5/02 z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata,

c. - przyjęcie, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie nr I/5/02 z dnia 14 listopada 2002 w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, wydana w oparciu o niekonstytucyjny przepis,

d. - zastosowanie art. 98 a ust. 1, 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego,

3. Naruszenie § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez niewłaściwe obliczanie wartości działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Bezspornym w sprawie pozostaje okoliczność wydania decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] został zatwierdzony podział działki nr [...] położonej w obrębie W. na działki nr geod. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] lipca 2010 r.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przez ograniczenie własności naruszającej jej istotę należy podnieść, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej zostało dokonane w oparciu o dane wynikające z treści operatu rzeczoznawcy, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami Uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr XII/72/07, z dnia 25 października 2007r, zmieniającej Uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr I/5/02, z dnia 14 listopada 2002r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz.Urz.Woj.Podlas. nr 247, poz. 2542).

Wskazać należy, iż kwestionowana przez skarżącą Uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr I/5/02 stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania w/w uchwały art. 98 ust. 4 ustawy przestał obowiązywać z dniem 22 września 2004 r. Przepis art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nadał bowiem nowe brzmienie art. 98, w którym nie było już delegacji dla odpowiedniego organu samorządu gminnego do określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Jednoczenie ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art. 1 pkt 62, przepis art. 98a ust. 1, stanowiący nowe upoważnienie dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do jego treści, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Na tej podstawie zasadnie organ II przyjął, iż akt wykonawczy przestał obowiązywać, ale jedynie wówczas, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony, przy czym ust. 4 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został uchylony. Ustawą nowelizującą nadano jedynie nowe brzmienie art. 98 ustawy, w którym upoważnienia dla rady gminy do wydania odpowiedniej uchwały już nie było. Upoważnienie to znalazło się natomiast w nowo wprowadzonym przepisie art. 98a ust. 1 ustawy. Co ważne treść upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej pozostało praktycznie niezmienione. W sprawie nie ulega wątpliwości, że art. 98 ust. 4 ustawy był oceniany przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 2.04.2007 r. sygn. SK 19/06 stwierdził, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał jednak, że art.98 ust.4 ustawy powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed: dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynikało zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (tak w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 301/10).

Na tej podstawie trafnie organ II instancji przyjął, iż nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego skutkował nieważnością Uchwały Nr I/5/02 Rady Miasta w Wasilkowie z dnia 14 listopada 2002r., ustalającej m.in. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Uchwała ta nadal pozostawała w obrocie prawnym, a jej ewentualna eliminacja wymagałaby wszczęcia stosownego postępowania. Podzielając zaprezentowaną wyżej argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zasadnie przyjęło, że przepisy Uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr XII/72/07, z dnia 25 października 2007r., zmieniającej Uchwałę Rady Miejskiej Nr I/5/02, z dnia 14 listopada 2004r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz.Urz. Woj. Podlas. Nr 247, poz. 2542) mogły stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem (zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., znak: [...], gdyż przepisy te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Przechodząc do naruszenia przepisu art. 98 a ust. 1, 1 a i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.),, dalej u.g.n. wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 98a, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jak wyłożył NSA w wyroku z 05 listopada 2007 r. w sprawie I OSK 1443/06 (Lex nr 453459) obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeżeli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości.

W orzecznictwie oraz doktrynie prezentowane jest stanowisko, że opłata adiacencka stanowi daninę publiczną uiszczaną przez właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego w razie zajścia określonych zdarzeń powodujących wzrost wartości nieruchomości bez udziału wymienionych osób. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że opłaty mają rekompensować częściowo koszty działania gminy wywołującego wzrost wartości nieruchomości poniesionych przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego (zob. R. Cymerman, C. Kowalczyk, T. Telega "Opłaty adiacenckie. Procedura ustalania i wycena nieruchomości" Olsztyn 2005). Obowiązek uiszczenia takiej opłaty powstaje m.in. w razie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska "Prawo finansów publicznych" Toruń 2000, s. 211; M. Gdesz "Opłata adiacencka – jako danina z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości", Finanse Komunalne 2004/10/24 oraz wyroki: WSA w Warszawie z 20.01.2010 r., I SA/Wa 1728/10, Lex nr 554066, WSA w Szczecinie z 30.04.2008 r., II SA/Sz 1059/07, Lex nr 510956). Jednocześnie podkreślić należy zróżnicowanie pomiędzy opłatą adiacencką z tytułu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.) a opłatą adiacencką z tytułu podziału nieruchomości przewidzianego w art. 98a u.g.n. W tym ostatnim przypadku wzrost wartości nieruchomości jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą dzieli się z gminą (vide wyrok NSA z 11.01.2010 r., I OPS 5/09, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jedynym, dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Opinia ta została oceniona przez organy administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie należy zaznaczyć, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05).

W sprawie niniejszej wymagany operat został sporządzony w sierpniu 2010 r. Następnie po zgłoszeniu licznych zarzutów pod adresem tego operatu organ zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania do podniesionych zarzutów, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r.

Sąd nie znalazł powodów do zakwestionowania ustaleń i wyliczeń przyjętych przez SKO, które w należyty sposób zaskarżoną decyzję uzasadniło i dokonało prawidłowej oceny operatu szacunkowego.

Opłata adiacencka w niniejszej sprawie została ustalona w związku z podziałem nieruchomości. Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie w/w przepisów, jak i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Rzeczoznawca wskazał podstawy prawne operatu i powołał się na przeznaczenie nieruchomości zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (k. 8 operatu); szczegółowo opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. Jednocześnie, jak już wyżej wskazano, w związku z uwagami strony rzeczoznawca ustosunkowywał się do zarzutów, a organ ostatecznie uznał operat za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami.

Podzielić również należy pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniesiony w odpowiedzi na skargę co do wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (§ 36 ust. 6 w/w rozporządzenia), że wartość działki o nr geodezyjnym [...] została ustalona tak jak wartość gruntów, z którą ją wydzielono, co jest zgodne z w/w przepisem. W tym zakresie rzeczoznawcy wyjaśnili, iż w obrocie rynkowym nieruchomości gruntowych nie występują samodzielnie grunty stanowiące wyłącznie drogi wewnętrzne. Działki te są bowiem sprzedawane razem z działkami budowlanymi na współwłasność z udziałem odpowiadającym z reguły ułamkowi ilości obsługiwanych działek budowlanych, a ich cena w akta notarialnych podawana jest łącznie jako jedna całość z działką budowlaną. W związku z powyższym na rynku lokalnym brak jest transakcji z udziałem gruntów stanowiących jedynie drogi wewnętrzne, które pozwalałyby na ustalenie samoistnej wartości tych gruntów. Sąd podziela to stanowisko.

Konkludując Sąd uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza W., są zgodne z prawem. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.