Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 749/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust.2 pkt 1,2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomira Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...]- Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącej [...]- Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Dyrektor M Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania [...] siedzibą w B (dalej: "skarżąca", "beneficjent", "spółka", "wnioskodawca"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

w B (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej "płatność ONW") na 2012 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej złożonym w dniu 15 maja 2012 r. (data nadania),

w którym wniosła o przyznanie płatności ONW na 2012 rok do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem ONW"), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej "rozporządzeniem 65/2011") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania spółce płatności ONW na 2012 rok.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P M. Według organu, to P M prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało "sztucznie" utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2012 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami.

Odwołanie od powołanej decyzji złożyła spółka, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że wspólnikami spółki są: P M i K S.A., której prezesem jest P M. P M został również zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.),

w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto prowadzi on także działalność gospodarczą pod firmą N. oraz jest właścicielem K S.A. Ponadto P M i R M, pozostający wówczas w związku małżeńskim (posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. numer nadany R M został anulowany) założyli 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i spółek z o.o.,

w których jedno z nich jest wspólnikiem. Również D M (syn P

i R M) został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo w 2009 r. jako wspólnik 14 spółek z o.o., w których razem z P M są jedynymi wspólnikami. Począwszy od 2010 r. zarejestrowano kolejnych 30 spółek, zaś dwie z nich (D sp. z o.o. i D sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. W 2009 r. w ewidencji producentów numery posiadało 60 podmiotów, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, zaś w 2012 r. P M występuje jako wspólnik bądź prezes zarządu w 90 spółkach, w tym spółkach cywilnych i z o.o.

Oceniając powyższe Dyrektor ARiMR zauważył, że gdyby P M złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni [...] ha, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego).

W tym stanie rzeczy, zawiązywanie przez P M wielu spółek cywilnych

i spółek z o.o. oraz dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. Beneficjent zgłaszał wnioski o przyznanie płatności od 2007 r., przy czym, jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), działki deklarowane przez ten podmiot zgłaszane były do płatności w różnych latach także przez innych beneficjentów. Wynika to z faktu, iż działki te były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P M.

Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P M, R M oraz D M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dodatkowo P M prowadzi działalność pod firmą N, który to podmiot jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez inne spółki działkach.

Dyrektor ARiMR wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w 2012 r. podmioty podawały jako swoje siedziby ten sam adres ul[...], będący adresem zamieszkania P M względnie [...]. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe, nr [...], w którym jako właściciela konta wskazano P M lub D M.

Poza tym, pomimo wystosowania wezwania, spółka w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P M) podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty dowodzą, że prace rolne na deklarowanych gruntach na zlecenie spółki wykonywała N. oraz [...]. z o.o., której P M jest wspólnikiem i prezesem. Jako pośredni wspólnik spółki oraz jej prezes, P M bezpośrednio zlecał wykonanie usługi S K, prowadzącemu gospodarstwo rolne w miejscowości M. Ponadto, złożony protokół nr [...] z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi nie stanowi dowodu w zakresie posiadania deklarowanych działek. Zakresem kontroli jednostki certyfikującej nie są objęte kwestie dotyczące spełnienia wszystkich przesłanek do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych, są to bowiem odrębne zagadnienia. Jednostka certyfikująca potwierdza jedynie fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej.

Oceniając przedstawione przez spółkę dowody, organ odwoławczy podał, że P. M. osobiście podpisywał dokumenty dotyczące transakcji z podmiotami niepowiązanymi z jego osobą, zaś w przypadku transakcji bądź umów zawieranych pomiędzy podmiotami, w których P M jest wspólnikiem, umowy te podpisywały inne osoby pracujące w spółkach: M P, R M, R T, działające na zlecenie P M. Zatem to P M nadzorował prace rolne zarówno jako zleceniodawca, jak i zleceniobiorca usług. W konsekwencji przyjąć należy, że grunty rolne zgłoszone przez beneficjenta (oraz inne spółki) są de facto zarządzane przez tę samą osobę – P M,

a grunty zgłaszane przez P M oraz spółki, w których jest wspólnikiem nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie.

Dokonując ww. oceny, organ wziął pod uwagę dowody zgromadzone w niniejszej sprawie, złożone przez spółkę, bądź fakty znane organowi z urzędu, zawarte w ZSZIK, do czego ARiMR jest uprawniona na podstawie obowiązujących przepisów. Organ nie podważył przy tym okoliczności, iż wskazani przez P M pracownicy wykonywali w określonym czasie konkretne prace, jednak działali zgodnie z poleceniem osób, które działały według woli pracodawcy.

Dyrektor ARiMR wywiódł, że przejęte przez spółkę i zadeklarowane do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, tylko we władaniu P M, stanowiły one część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P M prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności ONW i uzyskania wyższych płatności, dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą.

Organ odwoławczy nie zakwestionował okoliczności, iż beneficjent prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jako że spółka z o.o. może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie narusza żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednak ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami, wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności w celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu

z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy,

a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy ONW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy, zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 7 ustawy ONW.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżąca zarzuciła organom: błędy w ustaleniach faktycznych i ocenie materiału dowodowego, błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a także niekonstytucyjne stosowanie tych przepisów w sprawie.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor podkreślił, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona - ze względu na sam charakter dowodu - nie może przeprowadzić go bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach

o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy,

w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Przeprowadzenie dowodów osobowych, było niezbędne. Nie włączono do akt sprawy, pomimo żądania strony, będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek - potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży

i wszelkich czynności gospodarczych. Organy nie odniosły się w ogóle do dowodów

z protokołów z inspekcji i kontroli gospodarstwa spółki przez upoważnione organy.

Skarżone decyzje oparto na błędnej wykładni artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W świetle dokonanej przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. C - 434/12 wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, stanowisko organów nie może zasłużyć na aprobatę, a sposób prowadzenia postępowania jest elementarnie wadliwy w stopniu wymagającym uchylenie skarżonych decyzji. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ winien wykazać, tj.: wystąpienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych

w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty oraz wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29-31 wyroku). Co do elementu obiektywnego, przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy, określone

w rozporządzeniu 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala samo w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32-38 wyroku). Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 41-43 wyroku).

W sprawie niniejszej działalność wnioskodawcy, co w ogóle pominęły organy, przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005

i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Powyższe stwierdzenie jest kluczowe o tyle, iż wyklucza zastosowanie omawianego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji.

Organ zarzuca stworzenie sztucznych warunków poprzez sztuczność samego podmiotu - beneficjenta i rolnika. Wywiódł, iż zawarte w przepisach unijnych zwroty

w rodzaju: "działania skierowane na pozyskiwanie korzyści", "sprzeczny z odpowiednimi celami", "sztuczne stworzenia warunków", "sprzeczne z celami systemu wsparcia", zdecydowanie nie pozwalają na przyjęcie, że "ich interpretacja orzecznicza będzie rzeczywiście jednolita i ścisła" oraz, że "z ich brzmienia nie będzie można wyprowadzić uprawnienia prawotwórczego organów stosujących". Wskazane wyżej wątpliwości potwierdza zaskarżona decyzja organu odwoławczego, która w sposób dowolny wypełnia treść klauzul generalnych i de facto staje się podmiotem prawotwórczym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, iż wypełniając treść klauzuli generalnych, organy administracji publicznej ograniczyły się do wykazania zmian we władaniu określonymi gruntami, czego zresztą skarżąca nigdy nie podważała, zupełnie pomijając cel dokonywania tych zmian. Organy uznały a priori, iż celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy. Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie przez organy wniosków dowodowych składanych przez spółkę. Praktyka stosowania tak nieprecyzyjnych i niejednoznacznych przepisów świadczy, iż w rzeczywistości tworzą one jedynie szkielet instytucji prawnej, której treść w istotnym stopniu zostaje ukształtowana dopiero w praktyce (vide również rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku SK 18/09 z dnia 18 lipca 2013 r.).

Z powyższych przyczyn wskazane przepisy, a szczególnie sposób ich stosowanie przez organy w sprawie, nie spełniają wymagań wzorca wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2012. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów, o płatność do których występowała oraz w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia – uczestniczyła wraz z innymi powiązanymi podmiotami w stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności ONW, dla ominięcia przewidzianych tam limitów obszarowych wpływających na wysokość dopłat. Powyższe, zdaniem organów, stanowiło w oparciu o § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności ramy prawne zagadnień, na których tle powstał spór, to jest: kwestię rozumienia posiadania i kwestię wykładni przepisów § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW w związku z przepisami rozporządzenia nr 65/2011.

Przepisy o płatnościach ONW nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r., poz. 121), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych

i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się

z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów

w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania, należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres i intensywność użytkowania typowych gruntów rolnych, przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt, co przecież nie jest warunkiem ich użytkowania. Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą oraz psychicznego elementu, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności) i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych zatem, posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

Psychiczny element posiadania jest więc bardzo istotny. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych czy jednostek organizacyjnych, takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów i to świadomość, wola tych reprezentantów musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie. Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych podmiotów. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również może brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi zewnętrznych przejawów działalności tych podmiotów.

Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

To tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane, ale jego interpretacji podjął się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku

z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, z którego wynika, że przesłanki stosowania artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wymagają istnienia elementu obiektywnego i subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW, ubiegający się

o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ orzekający może oprzeć się nie tylko na elementach, takich jak: więzi prawne, ekonomiczne lub personalne pomiędzy osobami zaangażowanymi

w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie

z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie "sztucznych warunków". W polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy krajowe podejmujące decyzje

o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącej ww. przepis, organy winny w sposób staranny, wyczerpujący

i przekonywujący wykazać, że w jej przypadku nie występowało posiadanie gospodarstwa rolnego lub miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak w czynnościach organu podejmowanych w niniejszej sprawie. Argumenty, podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Zauważyć należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołują się na dane, które są im znane niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że jak podnoszą organy system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych jakie znajdują się

w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane

z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś

w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno

w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarżąca

w toku postępowania przed organami administracji w pismach z dnia: 11 marca 2013 r.

i 18 lipca 2013 r., jak również w skardze, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Organy wprawdzie odniosły się do dowodów złożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, m.in. protokołu

z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi czy dokumentów na okoliczność wykonywania na rzecz skarżącej prac rolnych na deklarowanych gruntach, jednak dokonały tego przez pryzmat danych

z systemu informatycznego ZSZiK. Jednocześnie odmówiły przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą w ww. pismach, nie chcąc przewlekać postępowania.

Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania, mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca spółka nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu, o czym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 21 ww. ustawy wynika m.in., że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu (beneficjenta) jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to na organach, jako tych, które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji, ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś

w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą, a z drugiej kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy błędne jest więc powoływanie się organów na treść art. 78 § 2 k.p.a., jako podstawę do nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej. Organy za udowodnione bowiem uznały brak posiadania przez skarżącą zgłoszonych do płatności gruntów, gdy tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne, iż posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK , że posiadaczem zadeklarowanego w przedmiotowej sprawie gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne.

Zauważyć przy tym należy, co wydaje się istotnym w niniejszej sprawie, że dotyczy ona płatności, o które ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez dany podmiot, w tym przypadku spółkę z o.o., "sztucznych warunków" organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, czego jednak nie uczyniły w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. W tym zakresie nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem nie przeprowadziły dowodów wskazanych przez skarżącą w pismach z dnia 11 marca 2013 r. i 18 lipca 2013 r., nie rozpatrzyły więc w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Organy nie wyjaśniły również w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P M nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie

i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby: komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę

w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować, czy skarżąca składała sprawozdania finansowe, które mogłyby potwierdzić to posiadanie.

Nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia ogólne ustalenia organów, że środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek w większości przekazywane są na jedno konto bankowe, bowiem nie wykazują ani braku posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności gruntów, ani stworzenia przez nią tzw. "sztucznych warunków". Za dowolne, a co najmniej przedwczesne należy więc uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi

i prowadzonymi przez P M, co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Argumentem za stworzeniem "sztucznych warunków" nie może też być okoliczność podnoszona przez organy, że P M oraz jego była żona R M jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów, nadane im jako osobom fizycznym. Jak wywiódł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 915/11, błędne nadanie numeru producenta (odrębnego dla każdego z małżonków) przez organ ewidencyjny nie może obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności, gdyż stanowi to naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 k.p.a.). NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 976/12 (publ. CBOSA) oddalił skargę kasacyjną w ww. sprawie, złożoną przez Dyrektora ARiMR. Z tych orzeczeń sądowych wynika, że kwestia posiadania dwu odrębnych numerów przez małżonków pozostaje bez wpływu na uprawnienie każdego

z osobna do płatności, z tym że płatność za te same grunty za dany rok kalendarzowy może być przyznana tylko raz.

Zdaniem Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, winny zgodnie

z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie wnioskowane przez skarżącą możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia, a tym samym uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek

o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów uznać więc należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Organy, ponownie rozpoznając sprawę, powinny mieć jednak na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem powołanego wyżej wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Stwierdzenie tworzenia sztucznych warunków powinno być uzasadnione istnieniem elementów obiektywnych i subiektywnych po stronie beneficjenta. Obiektywne okoliczności danego przypadku to takie, które pozwalają na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia określony w rozporządzeniu nr 65/2011. Element subiektywny zaś to wykazanie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ONW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy tak, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś

o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie trzecim wyroku.