Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1110/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 6, art. 15, art. 19 ust. 2 i art. 27
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kole na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodawie z dnia 1 lutego 2006 r. nr 265/06 w sprawie: uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków – obowiązującego na terenie miasta i gminy Kłodawa w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 6 ust. 1, 3, 4 i 6; § 7 ust. 1; § 9; § 10; § 11; § 16 ust. 3; § 17; § 18; § 19; § 21 ust. 1; § 22 ust. 4; § 24; § 26 ust. 1 i 2 oraz § 37; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

P. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 1 lutego 2006 roku w sprawie: uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na terenie miasta i gminy K. (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą") zarzucając jej istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 2, art. 6, art. 15, art. 19 ust. 2 i art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 328; zwanej dalej "ustawą") poprzez:

- nieuprawnione zmodyfikowanie zapisów art. 2 pkt. 19 ustawy i stworzenie definicji (§ 2 pkt 6 i 7),

- zawężenie kręgu osób, które mogą ubiegać się o zawarcie umowy poprzez wskazanie w § 6 zaskarżonej uchwały regulaminu, że umowa może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, a w przypadku najmu nieruchomości pisemne zobowiązanie właściciela prawnego do uregulowania zobowiązań, gdy nie będą regulowane przez najemcę - co jest niezgodne z art. 6 ust. 4 ustawy;

- wskazanie w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdującymi się w budynku wielolokalowym podczas gdy z przepisu art. 6 ust. 5 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo ma obowiązek zawarcia umowy, po spełnieniu warunków określonych w pkt. 1-7 tego przepisu;

- nieuprawnione zawarcie w uchwale uregulowań, jakie powinna zawierać umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym a odbiorcą usług, a dotyczących okresu obowiązywania umowy (§ 9, § 10, § 11), sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (§ 16 ust. 3, § 17, § 18, § 19) oraz obowiązków odbiorców (§ 37),

- nieuprawnione określenie w zaskarżonej uchwale terminu płatności odbiorcy za usługi na podstawie faktury ( § 16 ust. 3),

- nieuprawnione odmienne niż w ustawie ustalenie sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków w przypadku niesprawności urządzenia pomiarowego (§ 18);

- nieuprawnione określenie warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza ( § 21 ust. 1),

- przekroczeniu przez Radę Miasta w przepisie upoważnienia ustawowego, którego zakres określa art, 19 ust. 2 ustawy, poprzez nałożenie na osoby ubiegające się o podłączenie do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązku poniesienia opłaty - wynagrodzenia zgodnie z kalkulacją własną za wydanie "warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" (§ 22 ust. 4);

- nieuzasadnione nałożenie na odbiorcę wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych (wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli ( § 24),

- nieuprawnione określenie przesłanek negatywnych, przyłączenia nieruchomości do sieci ( § 26 ust. 1 i 2),

W skardze zarzucono również naruszenie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez odmienne uregulowanie sposobu obliczania ilości zużytej wody w przypadku awarii wodomierza głównego ( § 18).

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej, § 2 pkt. 6 i 7, § 5, § 6 ust. 1, § 8, § 9, § 10, § 16, § 15 ust. 3, § 17, § 18, § 20, § 21 ust. 3, § 23, § 25 ust. 1 i 2, § 35 i § 36.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie. Rada Miejska wyjaśniła, że wprowadzenie definicji pojęć "wodomierz dodatkowy" oraz "wodomierz własny" miało na celu określenie zasad montażu podliczników stosownych na terenie posesji. Rada Miejska nie zmieniła definicji wodomierza głównego, które to pojęcie zostało zdefiniowane w ustawie. Jeśli chodzi o pojęcie dodatkowego wodomierza, to pojęcie top pojawia się w art. 27 ust. 6 ustawy jednak wprowadzona definicja nie przeciwstawia się rozwiązaniom przyjętym przez ustawodawcę.

Dalej wskazano, że § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie zmienia sensu założeń ustawodawcy jaki został określony w art. 6 ust. 4 ustawy. Przepis § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały dotyczy to sytuacji gdy ktoś rzeczywiście może dysponować daną nieruchomością, ale niekoniecznie musi być jej właścicielem. Zapis wprowadzony do regulaminu przesądza o tym że osoby niebędące właścicielami nie mogą zawierać umowy w zakresie dostarczenia wody lub odprowadzenia ścieków. Przepis ten służy tylko potwierdzeniu stanu faktycznego.

Treść § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazuje tylko na sytuację iż takie rozwiązanie jest możliwe. Przy wprowadzanie tego zapisu a także w okresie obowiązywania regulaminu nie stosuje się żadnych ograniczeń w zawieraniu umów na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Ustawodawca w art. 6 ust. 4 nie wskazał kiedy taka umowa nie może być zawarta.

Przepisy § 9, 10, 11, 16 ust. 3, 17, 18, 19 i 37 zaskarżonej uchwały niezbędne są aby zawrzeć na ich podstawie umowy z odbiorcami usług. Intencją Rady Miejskiej było stworzenie ogólnych warunków na jakich przedsiębiorstwo będzie zawierało umowy. Rozpatrując literalne brzmienie delegacji ustawowej do uchwalenia regulaminu można istotnie wskazać na przekroczenie uprawnień przez organ stanowiący gminy. Nie mniej należy też wskazać, że do kompetencji rady należy uchwalenie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Biorąc zatem pod uwagę, że regulamin winien regulować wszelkie kwestie związane z przedmiotowymi usługami organ uznał, że w ramach przysługujących kompetencji może stanowić także o zapisach umownych.

W ocenie Rady Miejskiej § 22 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ustawy i nie wykracza poza delegację ustawową. Wynagrodzenie za wydanie warunków technicznych nie jest bowiem jak wskazuje skarżący opłatą przyłączeniową i nie jest pobierana za przyłączenie do sieci. Ponieważ przedsiębiorstwo w związku z wydaniem warunków technicznych ponosi pewne koszty to w oparciu o sporządzoną kalkulację pobiera niewielką opłatę. Nie jest to danina publiczna lecz opłata za wykonanie konkretnej czynności-usługi przez przedsiębiorstwo. Opłaty za wydanie warunków technicznych czy też za uzgodnienia dokumentacji są powszechnie stosowane przez przedsiębiorstwa usługowe w tym też wodociągowe.

§ 24 zaskarżonej uchwały ma na celu zagwarantowanie prowadzenia przez odbiorcę prac związanych z budową przyłącza zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Właśnie dlatego, że jak wspomina w skardze Prokurator odbiorca może samodzielnie wykonać przyłącze w ocenie Rady należało wprowadzić uregulowania pozwalające zakładowi sprawować nadzór na wykonanymi pracami. Na wykonanie przyłącza nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a administracja budowlana nie prowadzi nadzoru na tymi pracami. Dlatego też w trosce o interes publiczny wykonanie przyłącza w tym też samo wpięcie się w sieć wodociągową wymaga nadzoru wykwalifikowanych pracowników przedsiębiorstwa.

Rada Miejska wskazała, że była zobowiązana do określenia warunków na jakich jest możliwe przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Z wnioskowania przeciwnego należy zatem wyciągnąć wniosek, iż regulamin winien również określić w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo ma możliwość odmowy przyłączenia nowego odbiorcy. Skoro art. 15 ust. 4 ustawy stanowi, że odbiorca winien zostać przyłączony do sieci jeżeli są spełnione warunki określone w regulaminie to trudno sobie wyobrazić, że uchwalając taki regulamin rada ma uprawnienia do wskazania warunków jakie musi spełnić odbiorca a nie ma prawa do określenia warunków technicznych i sytuacji kiedy nie jest możliwe przyłączenie nowego odbiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r, poz. 1369 z późn. zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a.")

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 ustawy. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 19 ust. 1

i 2 ustawy.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 19 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Postanowienia zaskarżonego regulaminu nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 19 ust. 2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 1077/09; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle regulacji art. 19 ust. 2 ustawy w części należy podzielić zarzut Prokuratora, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, gdyż albo wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego albo regulują zagadnienia już uregulowane aktami prawnymi wyższego rzędu albo powtarzają pojęcia ustawowe, które już zostały zdefiniowane w ustawach.

Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów wskazać należy, że tylko częściowo zasadne okazało się stanowisko Prokuratora w zakresie definicji zamieszczonych w treści zaskarżonej uchwały.

W § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 Nr 100, poz. 908; zwanego dalej "z.t.p."), określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do tego przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Treść § 146 z.t.p. wskazuje, że dopuszczalne jest wprowadzenie własnych definicji zarówno w ustawie jak i w innych aktach normatywnych. Przy czym stosownie zaś do § 149 z.t.p. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na aprobatę zarzut nieuprawnionego zmodyfikowania zapisów art. 2 pkt. 19 ustawy i stworzenia definicji (§ 2 pkt 6 i 7 Uchwały).

W § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały Rada Miejska zdefiniowała pojęcie wodomierza dodatkowego wskazując, że pod pojęciem tym "należy rozumieć przyrząd pomiarowy zamontowany za wodomierzem głównym, zainstalowany i utrzymywany na koszt odbiorcy, oplombowany przez Usługodawcę". Natomiast w myśl § 2 pkt 7 "wodomierz własny" to przyrząd pomiarowy mierzący ilość wody pobranej z własnych ujęć wody, zainstalowany i utrzymywany na koszt odbiorcy, oplombowany przez Usługodawcę".

W art. 2 pkt 19 ustawy zawarto definicję legalną "wodomierza głównego" wskazując, że jest to przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej Uchwały w kontekście podniesionego zarzutu, należało zatem zestawić brzmienie definicji legalnej, z typowym środkiem techniki prawodawczej, jakim posłużyła się Rada Miasta, poprzez zdefiniowanie pojęcia "wodomierza dodatkowego" oraz "wodomierza własnego". Przeprowadzona analiza § 2 ust. 6 i 7 Uchwały prowadzi do wniosku, że wskazane uregulowanie nie wprowadza żadnego merytorycznego rozwiązania, do realizacji którego konieczne byłoby uzyskanie przez Radę Miasta upoważnienia ustawowego. Dokonując natomiast legalności posłużenia się przez Radę Miejską definicją, jako typowym środkiem techniki prawodawczej, należało mieć na uwadze zarówno literalne brzmienie § 2 ust. 6 i 7, jak i pełen kontekst Ustawy oraz Uchwały i dopiero na tej podstawie ocenić czy doszło faktycznie do naruszenia prawa.

W ocenie Sądu taka analiza, nie potwierdza wniosku skargi o modyfikacji przepisu art. 2 pkt 19 Ustawy, ale wskazuje na realizację postanowień § 146 ust. 1 pkt 2 z.t.p.. Podkreślić należy, że w myśl powołanego przepisu w akcie prawa miejscowego definicje formułuje się gdy dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości. Posłużenie się przez Radę Miasta definicją "wodomierza dodatkowego" oraz "wodomierza własnego" w żaden sposób nie modyfikuje zapisów art. 2 pkt 19 Ustawy, ani żadnego innego przepisu tej ustawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skorzystanie przez Radę Miejską ze wskazanego środka techniki prawodawczej było wręcz wskazane w okolicznościach badanej sprawy. Podkreślić należy, że ustawodawca nie posługuje się terminem "wodomierza dodatkowego", jak również go nie definiuje. Jednak należało wziąć pod uwagę, że w art. 27 ust. 6 Ustawy posłużono się niejasnym określeniem stanowiąc, że zużycie wody na określony cel jest ustalane "na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług". Jednocześnie radę gminy zobowiązano na mocy art. 19 ust. 2 pkt 5 Ustawy do określenia technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Prawidłowa realizacja tego zadania wymagała zastosowania rozwiązania, które w sposób przejrzysty i zgodny z prawem pozwolą radzie gminy wywiązać się z ciążących na niej obowiązków. W analizowanym przypadku, nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że posłużenie się przez Radę Miasta środkiem techniki prawodawczej, jaki stanowi definicja "wodomierza dodatkowego" oraz "wodomierza własnego" – w brzmieniu – nadanym zaskarżoną Uchwałą, nie stanowi naruszenia prawa, ale realizację nakazów wynikających z § 150 ust. 1 z.t.p. Przepis § 150 ust. 1 z.t.p. nakazuje bowiem, aby jeżeli dane określenie ma być używane w jednym znaczeniu w obrębie całego aktu normatywnego jego definicję zamieścić w przepisach ogólnych tego aktu.

Niezasadny okazał się również zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 6 ust 4 ustawy, poprzez wskazanie w § 6 pkt 2 i 5 uchwały, iż wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust.1 (wniosek o zawarcie umowy) osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić Usługodawcy dokument, określający aktualny tytuł prawny przyłączanej nieruchomości. Usługodawca określi wzór wniosku o zawarcie umowy.

Omawiana regulacja dotyczy składania wniosku o przyłączenie do sieci, a zatem warunków przyłączania do sieci i mieści się w dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Z kolei powoływany przez skarżącego przepis art. 6 ust. 4 ustawy określa podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa. Przepis ten nie dotyczy zatem warunków przyłączenia do sieci. W ocenie Sądu § 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie może zatem naruszać przepisu art. 6 ust. 4 ustawy, albowiem jego regulacja nie dotyczy kwestii objętych tym przepisem. Odnośnie § 6 ust 5 uchwały to Rada Miejska działała w ramach upoważnienia zawartego w art. 19 ust 2 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania uchwały.

Zasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty skargi.

W § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyjęto, że usługodawca zobowiązany jest zawrzeć umowę z usługobiorcą, której nieruchomość zostanie przyłączona do sieci, jeżeli wystąpi on z pisemnym wnioskiem z zawarcie umowy. Tymczasem w art. 6 ust. 2 ustawy ustalono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Tym samym z woli ustawodawcy przedsiębiorstwo jest obowiązane zawrzeć umowę z każdą osobą, której nieruchomość została już przyłączona do sieci. Rada Miejska decydując się na ponowną regulację materii, zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy, zmodyfikowała treść przepisu ustawowego zamieniając słowo "została" słowem "zostanie", co może powodować wątpliwości, czy obowiązek usługodawcy dotyczy również sytuacji, w której uprawdopodobnione zostanie przyszłe przyłączenie do sieci. W § 6 ust. 3 wskazano, że jeżeli z treści dokumentu określającego aktualny tytuł prawny przyłączanej nieruchomości nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedłożyć dokument potwierdzający ten tytuł z zastrzeżeniem ust. 4.

W ust 4 wskazano natomiast, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, a w przypadku najmu nieruchomości pisemne zobowiązanie właściciela prawnego do uregulowania zobowiązań, gdy nie będą regulowane przez najemcę. W ocenie Sądu regulacja ta wykracza poza przekazany Radzie Miejskiej zakres upoważnienia obejmujący "warunki przyłączenia do sieci" oraz "techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa taka może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wobec powyższego uznać trzeba, że Rada Miejska nie była upoważniona aby zobowiązywać osobę składająca wniosek do uprawdopodobnienia przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości(por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto poza normę kompetencyjną wykracza też zobowiązywanie w uchwale do przedstawienia, w przypadku najmu nieruchomości, pisemnego zobowiązania właściciela prawnego do uregulowania zobowiązań, gdy nie będą regulowane przez najemcę.

Trafnie Prokurator dostrzegł, iż Rada Miejska zmodyfikowała regulację zawartą w art. 6 ust. 6 ustawy wskazując w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdującymi się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych. Sformułowanie to oznacza fakultatywność zawarcia umowy. Tymczasem z art. 6 ust. 6 ustawy wynika obowiązek zawarcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy

z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego. Norma kompetencyjna zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważniała Rady Miejskiej do modyfikowania regulacji zawartej w ustawie poprzez wprowadzenie możliwości zawarcia umowy

z osobami korzystającymi z lokali znajdującymi się w budynku wielolokalowym.

Z art. 6 ust. 6 ustawy wynika obowiązek zawarcia takiej umowy po spełnieniu warunków określonych w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 ustawy.

Podzielić należy również zarzuty Prokuratora dotyczące zawarcia

z zaskarżonej uchwale unormowań zastrzeżonych dla umowy zawieranej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem

o zawarcie umowy. W art. 6 ust. 3 ustawy wskazano postanowienia jakie musi zawierać umowy wymieniając wśród nich:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia,

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń,

3) praw i obowiązków stron umowy,

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług,

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18,

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Regulamin nie może określać sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń między przedsiębiorcą, a odbiorcą usługi, a także okresu obowiązywania umowy. Regulamin nie może również zawierać postanowień uzasadniających wypowiedzenie umowy przez przedsiębiorstwo ani przesłanek, których wystąpienie będzie skutkować wygaśnięciem umowy, jak również nie może określać skutków rozwiązania albo wygaśnięcia umowy. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w warunkach umowy z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa (zob. Karolina Ubysz, Komentarz do art.19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, LEX/el.; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały zawarto szereg regulacji, które z woli ustawodawcy powinny zostać zawarte w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą. Rada Miejska uregulowała

w zaskarżonej uchwale kwestię rozwiązania umowy (§ 9, § 10), wygaśnięcia umowy (§ 11), terminu zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki (§ 16 ust. 3), sposobu ustalenia ilości dostarczonej wody oraz odprowadzonych ścieków (§ 17, § 17), oraz obowiązki usługobiorcy (§ 37). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, to brak podstawy prawnej do regulowania tych zagadnień w drodze aktu prawa miejscowego. Tego rodzaju materia nie mieści się

w granicach kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy.

Dodatkowo wskazać w tym miejscu należy, że w § 17 i § 18 Rada Miejska uregulowała kwestię ustalania ilości dostarczonej wody. Zagadnienie to zostało uregulowane jednak w art. 27 ustawy, a także § 18 ust. 1 obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26 poz. 257). Materię te obecnie reguluje § 18 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r.

w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 1701).

W § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że do wniosku, o którym mowa w § 20 (wniosek o przyłączenie do sieci), osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć:

1) dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek,

2) aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową dla celów projektowych określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

W ocenie Sądu regulacja ta wykracza poza przekazany Radzie Miejskiej zakres upoważnienia obejmujący "warunki przyłączenia do sieci" oraz "techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Ustawodawca określił więc dokumenty niezbędne do wykonania przyłącza. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązano przedsiębiorstwa

do zawierania umów z każdą osobą, której nieruchomość została przyłączona

do sieci i która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy. Brak jest w ocenie Sądu podstaw do uznania, iż norma kompetencyjna zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy przyznawała Radzie Miejskiej upoważnienie, do wymagania od odbiorcy przedstawienia dokumentów, który to obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie sposób wyinterpretować z art. 19 ust. 2 ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 134/16; [...]).

Jako przekroczenie ustawowego upoważnienia oceniona została również norma zawarte w § 22 ust. 4 zaskarżonej uchwały, We wskazanym przepisie zaskarżonej uchwały Rada Miejska przyjęła, że usługodawca za wydanie "Warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" pobiera wynagrodzenie zgodne z kalkulacją własną. Spełnienie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. W art. 15 ust. 2 ustawy wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza

w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy, opłata za wydanie warunków technicznych przyłącza, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący

na sferę praw i obowiązków obywateli w dostępnie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1116/06 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 86/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem wprost, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzona zaskarżonym regulaminem opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie jest wprawdzie - w sensie prawnym - opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową.

W § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z Usługodawcą dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez Usługodawcę kontroli robót. Z kolei w § 24 ust. 2 zaskarżonej uchwały przyjęto, że spełnienie warunku wskazanego w ust. 1 jest również wymagane, jeżeli przyłączenia do sieci dokonuje Usługodawca, który wydał "Warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" dla danej nieruchomości. Usługodawca wykonuje tę usługę odpłatnie. Przed przystąpieniem do wykonania usługi Usługodawca sporządza na własny koszt i przedkłada osobie ubiegającej się o podłączenie szczegółowy wykaz planowanych kosztów. Rachunek wystawiony przez usługodawcę po zakończeniu prac nie może być wyższy o więcej niż 10% w stosunku do sumy kosztów przedłożonych osobie ubiegającej się o przyłączenie przed przystąpieniem do tych prac. Usługodawca wydaje uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 w terminie 14 dni od daty złożenia kompletu dokumentów. Jak już wspomniano wyżej, budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a lub art 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza to wskazanie w zaskarżonym regulaminie warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza wskazane powyżej przepisy. Ponadto brak było w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego określania trybu wydawania przez przedsiębiorstwo pisemnych uzgodnień dokumentacji technicznej. W przywołanym w skardze wyroku NSA z dnia

17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1309/07 wskazano, że skoro przepis

art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodo-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy.

Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia Rada Miejska w § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyjęła, że usługodawca ma prawo odmówić przyłączenia nowego Usługobiorcy do istniejącej sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków. Usługodawca ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (§ 26 ust. 2). Z art. 15 ust. 4 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej aby w przepisach regulaminu wskazywać okoliczności w jakich przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Obowiązek przyłączenia do sieci wynika bowiem wprost

z art. 15 ust. 4 ustawy. Rolą Rady Miejskiej było jedynie określenie warunków jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać.

Z powyższych względów, Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała w części obejmującej przepisy wskazane w pkt. 1 sentencji wyroku narusza w stopniu istotnym prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności Uchwały w zakreślonym zakresie, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie, tj. co do żądania stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 i 7 Uchwały oraz § 6 pkt 2 i 5, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.