Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1256/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust.3 oraz 40 ust.2, 3, 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz § 3.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) i art. 104 Kpa, po rozpoznaniu wniosku Spółki A. z dnia [...] r.

1. wyraził zgodę na zajęcie przez wnioskodawcę, pasa drogowego o powierzchni [...] m2, w ciągu drogi krajowej nr [...] w m. [...] w kilometrze [...] strona lewa i prawa, w celu umieszczenia gazociągu [...], według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

2. ustalił opłatę za zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi w obszarze zabudowanym w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu wskazano jedynie stronę na wniosek której wydano decyzję oraz stwierdzono, że uzgodniona decyzja wypełnia w całości oczekiwania wnioskodawcy.

Spółka A. G wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się na uiszczenie opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na 50 lat z góry i wnosząc o naliczenie opłaty sukcesywnie za każdy rok, zgodnie z art. 39 oraz 40 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Strona powołała się też na obligatoryjne przepisy ustawy o rachunkowości i ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych.

Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad, decyzja z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 40 ust.11 ustawy o drogach publicznych, opłaty za zajęcie pasa drogowego pobiera się przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłata ustalona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pobierana jest "z góry" za cały okres zajęcia pasa drogowego, określony we wniosku podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego. Opłata liczona jest bowiem jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłat i liczby lat.

Dlatego Dyrektor uznał, że opłaty zostały naliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Spółka A. , zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną do sadu administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 ust. 5 tej ustawy przez przyjęcie, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby lat. Zdaniem strony skarżącej, przepis ten nie zawiera w swojej treści słów" i liczby lat", opłata za zajęcie pasa drogowego została w decyzji ustalona wadliwie, przy zastosowaniu dodatkowego, nieprzewidzianego prawem mnożnika pn. "liczba lat."

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakwestionowanym zakresie.

Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że opłata za zajęcie pasa drogowego powinna być ustalana i naliczana sukcesywnie za każdy rok kalendarzowy. Zgodnie z art. 40 ust.11 opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji wyłącznie ustalającej wysokość opłaty. Skoro zatem intencją ustawodawcy było pobieranie opłaty uzależnionej od długości okresu, w którym urządzenie znajduje się w pasie drogowym a jednocześnie opłatę można naliczyć tylko w decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia w pasie, to za uprawnione należy uznać naliczenie opłaty w sposób przyjęty w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, bowiem decyzja ta narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.).

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżona decyzją ostateczną było zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń (gazociągu) niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego.

Art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Tekst jedno Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086)stanowi, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40."

Z akt administracyjnych wynika, że Spółka A. wniosła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] cm2 w ciągu drogi krajowej Nr [...] w [...] w celu umieszczenia gazociągu na okres 50 lat.

W myśl art. 40 ust.1 powyższej stawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji "zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zezwolenia takiego wymaga między innymi "umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" /art. 40 ust.2 pkt 2/. Stosownie do ust.3 tego artykułu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym – z mocy ust.5 – opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w wyżej cytowanym ust.2 pkt 2 "ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy rządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego".

Z uwagi na to, że wskazana we wniosku inwestycja dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które umieszczone być miały w pasie drogi krajowej zarządzanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były także dalsze, dotyczące tej kategorii dróg, przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności ust.7, 10 i 11.

W ust.7 ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia – w drodze rozporządzenia – dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym jednocześnie zawarł pewne zastrzeżenia. I tak, w odniesieniu do stawki opłaty, o której mowa w ust.5 /opłata za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust.2 pkt 2/ ustawy, w ostatnim zdaniu art. 40 ust.7 stanowi , że stawka ta nie może przekroczyć 200 zł.

Zgodnie z ust.10 zdanie 2 omawianego artykułu, za zajęcie powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie jak z zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W myśl art. 40 ust.11 " opłatę, o której mowa w ust.3 nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego".

W wykonaniu delegacji ustawowej z art. 40 ust.7, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. Nr 129, poz. 1369/.

Rozporządzenie to, w odniesieniu do umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewiduje "roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi krajowej zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia" /§ 3 ust.1 w związku z § 1 pkt 2/ i precyzuje jak należy obliczać te stawki w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez urządzenie przez niepełny rok kalendarzowy.

Wyżej prezentowane szczegółowe omówienie stanu prawnego obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji jest nieodzowne dla wykazania, że przepisy prawa materialnego mającego zastosowanie dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z czym wiąże się obligatoryjna opłata, nie przewidują w przypadku udzielenia zgody, ustalenia prawem wymaganej opłaty z uwzględnieniem liczby lat przewidywanego zajęcia pasa drogowego.

Rację ma zatem skarżąca podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Ustawa stanowi bowiem wyraźnie, że omawianą opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty /ustalonej w rozporządzeniu wykonawczym/ za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie wyjaśniły w uzasadnieniu na jakiej podstawie prawnej przedmiotową opłatę ustalono stosując, w iloczynie przewidzianym w ustawie, dodatkowy czynnik jakim jest liczba lat planowanego zajęcia pasa drogowego.

Nie precyzuje tego również odpowiedź na skargę.

Wprawdzie organ w odpowiedzi tej powołuje się na "intencję ustawodawcy" jednakże nie wskazuje z jakiego przepisu prawa intencję tę odczytuje.

Dopiero na rozprawie sądowej pełnomocnik organu sprecyzował, że "dokonano zatem wykładni celowościowej uznając, że przepisy wykonawcze zawierające wskazanie co wniosek powinien określać, a w tym nakładające obowiązek wskazania, liczby lat przez, które pas drogowy będzie zajęty daje podstawę do takiej wykładni. W przeciwnym razie zarządca drogi byłby w gorszej sytuacji niż inwestor ponieważ za grunt zajęty przez wiele lata otrzymałby jednorazową opłatę za jeden rok, co nie wystąpiłoby gdyby ten sam grunt np. wydzierżawiał".

W ocenie Sądu, taka interpretacja jest – jak trafnie podniósł to na rozprawie pełnomocnik skarżącej – nadinterpretacją obowiązujących przepisów prawa.

Organ dokonał bowiem - jak obecnie twierdzi – wykładni celowościowej, nie dostrzegając, że tego rodzaju wykładnia mogłaby odnieść się do przepisu istniejącego, a nie sytuacji jego braku.

Opłata za zajęcie pasa drogowego nie ma charakteru uznaniowego. Wszystkie zatem czynniki jakie należy uwzględnić przy jej ustalaniu muszą być określone w ustawie. Upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, o którym mowa w art. 40 ust.7 wyraźnie określiło granice przedmiotowe rozporządzenia, jako odnoszącego się wyłącznie do określenia stawek opłaty.

Sugestia organu odsyłająca - jak można się domyślać – do stosowania przy ustalaniu przedmiotowej opłaty także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz.U. nr 140, poz. 1481/ jest całkowicie chybiona.

Rozporządzenie to wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust.16 ustawy o drogach publicznych i jest ono aktem wykonawczym nie obejmującym swym zakresem przedmiotowym ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Dlatego przewidziany w § 1 ust.2 pkt 4 tego rozporządzenia obowiązek wskazania, w skierowanym do zarządcy drogi wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego "planowanego okresu zajęcia pasa drogowego", nie może być odczytywany jako podstawa prawna do przemnożenia opłaty ustalonej w sposób wskazany w ustawie przez liczbę lat planowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Warunki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego są przedmiotowo innym zagadnieniem niż ustalenie opłaty za udzielenie takiego zezwolenia nawet wówczas, gdy ustawa przewiduje udzielenie zezwolenia i ustalenie opłaty jedną decyzją administracyjną .

Z wyżej przytoczonych względów skargą należało uznać za zasadną i z powodu stwierdzonego, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego, orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 21 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 tejże ustawy.