Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2941/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 2, art. 32, art. 64 i art. 77
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 429/14 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]. stycznia 2014 r. nr [...]. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 429/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: ustawa), decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Wodzisław Śląski z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną – ul. R., położonej w Wodzisławiu Śląskim, obręb 0001 Wodzisław, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0151 ha, powstałej w wyniku zmian gruntowych działki nr [...], opisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E.R., W. R. i R. R..

Wnioskami z dnia 4 listopada 2013 r., E.R. i W. R. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z tytułu zajęcia pod drogę publiczną.

Starosta Wodzisławski decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty powyższego odszkodowania. Organ pierwszej instancji powołał m.in. art. 73 ust. 4 ustawy wyjaśniając, że przepis ten stanowi, że wniosek o odszkodowanie winien być złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zdaniem organu pierwszej instancji, wskazany przez ustawodawcę termin składania wniosków ma charakter terminu zawitego, który jest nieprzywracalny. Nadto, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (Dz. U. Nr 160, poz. 1275) orzekł o zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwanej Konstytucją). Tymczasem wnioski E.R. i W. R. wpłynęły do organu w dniu 19 listopada 2013 r., a zatem po upływie powyższego terminu, co oznacza, że roszczenie wygasło.

W odwołaniach od tej decyzji wnioskodawcy podnieśli, że wydane rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe, sprzeczne z dobrymi zwyczajami i zasadami współżycia społecznego. Ich zdaniem możliwość ubiegania się o odszkodowanie nie powinna być ograniczona czasowo, gdyż takie działanie narusza prawo własności. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymał decyzję Starosty Wodzisławskiego w mocy. Organ wskazał, że roszczenie o wypłatę odszkodowania złożone po upływie okresu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy wygasa. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma wobec tego przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda Śląski ustalił, że wnioski E.R. i W. R. zostały złożone po upływie ustawowego terminu wobec tego roszczenie o odszkodowanie wygasło.

Nawiązując do motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 33/07, Wojewoda Śląski wskazał m.in., że wszystkie osoby, które utraciły własność na mocy art. 73 powołanej ustawy miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego, czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość samodzielnego wystąpienia do wojewody o potwierdzenie przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (Dz. U. Nr 115, poz. 674) potwierdzający powyższe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczył, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

E.R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 2, art. 64 i art. 77 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd powołał treść art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy i stwierdził, że ustawodawca obwarował terminem możliwość składania przez poprzedniego właściciela wniosku o odszkodowanie za odjęcie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. Termin ten ma charakter terminu ustawowego prawa materialnego. Nie może być zatem ani przywrócony, ani też przedłużony bądź skrócony. Potwierdza to zdanie drugie art. 73 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. W konsekwencji ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r.

Sąd stwierdził, że nie ma zatem prawnego znaczenia, kiedy zostanie wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawokształtujący. Odjęcie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nastąpiło bowiem z mocy prawa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r. Niezależnie od daty wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, nastąpiła w powyższej dacie zmiana stanu prawnego (właściciela nieruchomości). Ustawodawca nie określił żadnego terminu do wydania przez wojewodę powyższej decyzji. Decyzja wojewody może wobec tego zapaść po dniu 31 grudnia 2005 r., kiedy to z mocy ustawy wygasło już roszczenie byłego właściciela o odszkodowanie z tego tytułu.

Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilkakrotnie badał konstytucyjność tego przepisu. W przywołanych przez organ odwoławczy wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, a także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 (Dz. U. Nr 169, poz. 1782) Trybunał uznał art. 73 ust. 4 ustawy za zgodny z Konstytucją. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał jednoznacznie przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Sąd zwrócił uwagę, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), co wyklucza przyjęcie odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny. Sędziowie podlegają zaś Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to brak podstaw do odmowy zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej przepisu rangi ustawowej.

Sąd stwierdził, że wniosek E.R. i W. R. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Gminy Wodzisław Śląski, zajętej pod drogę gminną – ul. R. działki nr [...], został złożony w dniu 19 listopada 2013 r., a zatem po upływie terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Nie ma zaś żadnego prawnego znaczenia fakt, że zmiana stanu prawnego nie została ujawniona w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów przed upływem terminu składania wniosków o odszkodowanie, z uwagi na wydanie przez Wojewodę Śląskiego dopiero w dniu [...] października 2013 r. decyzji w trybie art. 73 ust. 1 i 3 tej ustawy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla biegu terminów prawa materialnego nie są istotne przyczyny uchybienia temu terminowi. Upływ ustawowego terminu składania wniosków o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne z mocy art. 73 ustawy, skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Złożenie wniosku o odszkodowanie po dniu 31 grudnia 2005 r. oznacza więc niemożność rozpatrzenia sprawy co do istoty przez ustalenie bądź odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania. Taki stan rzeczy obliguje zaś organ administracji do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nie było odszkodowanie z tytułu wyrządzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 Konstytucji), lecz odszkodowanie z tytułu odjęcia prawa własności z mocy ustawy.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprawdzie zgodnie z treścią tego przepisu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, jednak w przepisie tym zawarto jednocześnie odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji co do uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie prawa własności. Taką właśnie normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy. W pozostałej części art. 1 Protokołu Nr 1 wskazano ponadto, że w/w postanowienia dotyczące ochrony własności w żaden sposób nie naruszają prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje natomiast zgodnie z interesem powszechnym, z równoczesnym uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania. Fakt, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy uregulowanie przewiduje ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie, w niczym nie narusza przyjętej w art. 1 powyższego Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 393/11 i I OSK 446/11; z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1171/10 oraz z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1666/11 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.R.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 punkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a to:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji, albowiem zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne, a mianowicie art. 2, art. 64 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1998 r. Nr 147, poz. 962);

2. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. P.u.s.a. oraz art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji, albowiem zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działania administracji publicznej, polegającą na zaakceptowaniu niewłaściwego stanowiska organu, zgodnie z którym upływ terminu do złożenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skutkować powinien umorzeniem postępowania w przedmiocie przyznania i wypłaty odszkodowania jako bezprzedmiotowego.

II. przepisów prawa materialnego, a to art. 2, art. 32, art. 64 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1998 r. Nr 147, poz. 962), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie przyznania ochrony prawnej właścicielowi nieruchomości zajętej pod drogę w postaci uniemożliwienia rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga podstawa procesowa skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 1 P.u.s.a. oraz art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji, albowiem zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne, a mianowicie art. 2, art. 64 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1998 r. Nr 147, poz. 962) stanowi aspekt proceduralny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jego trafność zależy od zasadności podstawy materialnoprawnej.

Drugi zarzut proceduralny nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym od razu zastrzec można, że kwestie procesowe zostały tak sformułowane, że stanowią tylko następstwo istotnego zagadnienia o charakterze materialnoprawnym. To bowiem, czy doszło do naruszenia poprzez oddalenie skargi zależy o tego, czy trafna była ocena Sądu pierwszej instancji, według której, umorzenie postępowania administracyjnego o odszkodowanie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., spowodowane upływem terminu do złożenia wniosku, było prawidłowe. Materialny aspekt podniesionego zarzut wynika zresztą wprost z opisu naruszenia zawartego w analizowanej podstawy kasacji. Według tego zarzutu, skutki procesowe są rezultatem zaakceptowania niewłaściwego stanowiska organu, zgodnie z którym, upływ terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skutkować powinien umorzeniem postępowania w przedmiocie przyznania i wypłaty odszkodowania jako bezprzedmiotowego.

Taka konstrukcja podstaw kasacji nie w pełni odpowiada modelowi wynikającemu z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Niezależnie od tej wadliwości, możliwe jest odniesienie się do istoty sporu. Wbrew wnoszącemu kasację, stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest trafne. Z art. 73 ust. 4 zdanie drugie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wynika, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie ma charakter ustawowego terminu prawa materialnego. Jego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Nie może on zatem ulec przedłużeniu (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1796/11). Skoro wniosek został złożony po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, to jako dotyczący roszczenia które wygasło, słusznie został uznany za bezskuteczny. Pamiętając o rozbieżności w orzecznictwie, w kwestii sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji takiej bezskuteczności, skład orzekający w niniejszej sprawie, opowiadając się za poglądem, według którego prawidłowym sposobem odniesienia się do spóźnionego wniosku jest odmowa ustalenia odszkodowania, uznał, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1666/11). Umorzenie to, jakkolwiek nawiązujące do bezprzedmiotowości postępowania, w rzeczywistości jest uzasadnione niespełnieniem przesłanki materialnej w postaci zachowania terminu do zgłoszenia roszczenia.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2, art. 32, art. 64 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie przyznania ochrony prawnej właścicielowi nieruchomości zajętej pod drogę w postaci uniemożliwienia rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Skoro zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu ustawy, to zarzut sprzeczności decyzji oraz wyroku oceniającego zgodność decyzji z prawem z normami konstytucyjnymi powinien opierać się na zastosowaniu przepisu sprzecznego z konkretnym unormowaniem konstytucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 546/05). W kontrolowanej sprawie podstawę prawną stanowił przepis art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten był kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2009/8/123). Zgodność analizowanej normy art. 73 ust. 4, określającej termin wygaśnięcia roszczenia, z Konstytucją RP, nie została podważona także we wcześniejszym wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09. W tej sytuacji skarżący nie podważył konstytucyjności art. 73 ust. 4 w zakresie normującym wygaśnięcie roszczenia. Odnotować warto, że zagadnienie to zostało przez Sąd pierwszej instancji rozważone. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, do analizowanego zarzutu, nie podważa stanowiska Sądu, a nawet nie odnosi się do argumentacji Sądu w tym zakresie.

Podobnie bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, norma art. 73 ust. 4 przewidująca ustalenie odszkodowania tylko na wniosek właściciela złożony w ustawowym terminie nie narusza przyjętej w art. 1 Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości. Jest to stanowisko zgodne z poglądem utrwalonym w orzecznictwie (patrz: m.in. powołane przez WSA w Gliwicach wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 393/11 i I OSK 446/11; z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1171/10 oraz z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1666/11). Zauważyć można, że wnoszący kasację nie przeciwstawił argumentacji Sądu pierwszej instancji wywodu opartego na treści normy wyartykułowanej w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Odnosząc się do wyartykułowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi o tym, że ocena zaskarżonej decyzji podjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest co najmniej niesprawiedliwa, przypomnieć należy, że sądy administracyjne kontrolują administrację publiczną pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.). Kryterium oceny jest zatem legalność decyzji. Ocena została dokonana w odniesieniu do obowiązującej treści art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.