Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 340/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "S." z siedzibą w [...]. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej S., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...]. m. W., nr [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na działki ew. nr [...], [...], [...] oraz cz. dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. W., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której to postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika aby Spółdzielnia miała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Jak wskazał organ I instancji Spółdzielnia nie nabyła prawa użytkowania wieczystego do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ani bezpośrednio z nimi sąsiadującymi. Spółdzielnia nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji nie jest stroną podstępowania. Kolegium podkreśliło, iż z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia nie jest rzeczowo uprawniona do dz. ew. [...], [...], [...] z obrębu [...], posadowionych w sąsiedztwie planowanego budynku. Nie czyni Spółdzielni uprawnionej do ww. nieruchomości okoliczność, że przysługuje jej roszczenie na podstawie art. 228 u.g.n. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo stwierdził, iż Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji nie jest jego stroną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa S. w W., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając jej naruszenie: - art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na błędne przyjęcie, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.; - art. 251 k.c. w zw. z art. 244 k.c. w zw. z art. 144 k.c. z treści których wynika ochrona prawna spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych będących w zasobach Spółdzielni; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 208 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmówienie Spółdzielni przymiotu strony, – art. 8, art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy w szczególności wpływu warunków zakreślonych w decyzji jakie musi spełniać projekt planowane inwestycji na naruszenie prawa skarżącego wynikającego z treści art. 251 k.c. w zw. z art. 244 w zw. z art. 144 k.c. oraz art. 35 ust. 1 i 3 u.s.m. w zw. z art. 208 ust. 2-4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ograniczenie możliwości wywiązania się przez skarżącą z nałożonych na nią przez ustawodawcę obowiązków wynikających z treści 1art. 1 u.s.m., – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego pomimo braku podstaw. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.: zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Spółdzielni Budowlano -Mieszkaniowej S. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] września 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na dz. ew. nr [...], [...], [...] oraz cz. dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał brak posiadania przez odwołującego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółdzielnia bowiem nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działek objętych wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również do działek położonych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Jedynie może ona wykazać się tytułem faktycznym, jednak tytuł taki nie legitymizuje uprawnień mających źródło w art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym także zaznaczyć, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem czy dysponuje statusem strony tego postępowania. Brak przymiotu strony powoduje, że postępowanie wszczęte na skutek wniesionego odwołania staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W takim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle obowiązującego porządku prawnego oraz utrwalonych poglądów doktryny nie zachodzą żadne wątpliwości, że brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie. Zauważyć przy tym należy, że organ administracji dokonuje oceny interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przymiot strony na dzień orzekania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie stwierdza się, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, interes prawny przysługuje wnioskodawcy, który występuje z żądaniem ustalenia lokalizacji określonej inwestycji. Interes ten przysługuje również innym osobom wywodzącym swoje prawa z nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Jak wskazuje się w doktrynie, na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 431). Podobnie w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2331/10, Lex nr 1138144). W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09, CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Z analizy akt sprawy nie wynika aby skarżąca Spółdzielnia była właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Żadnego z tych tytułów skarżąca Spółdzielnia nie wykazała, a więc w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie miała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Stwierdzić należy, iż wbrew przekonaniu Spółdzielni, przymiot strony nie wynika również z przysługującego jej na podstawie art. 208 u.g.n., roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przepisy u.g.n. są skonstruowane w ten sposób, że przyznają wymienionym podmiotom jedynie wspomniane roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, nie stają się natomiast one użytkownikami wieczystymi z mocy samego prawa. Samo roszczenie nie kreuje bowiem legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, że dopuszczalne byłoby przyznanie legitymacji podmiotowi, któremu przysługuje ekspektatywa uzyskania prawa użytkowania wieczystego, jednakże ma miejsce to wtedy, gdy zostanie zawarta umowa w formie aktu notarialnego (vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt III CZP 28/07; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt SK 30/04), odpowiednio zostanie wydany prawomocny wyrok sądowy zastępujący oświadczenie dłużnika – m. W. (art. 1047 § 1 k.p.c.). W rozpatrywanej sprawie wskazane okoliczności nie występują. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, nie jest możliwa tak daleko idąca wykładnia art. 28 k.p.a. przyznająca uprawnienie ze sfery zastrzeżonej dla przepisów prawa materialnego podmiotowi, który nie może nawet wykazać się ekspektatywą uzyskania takiego prawa. W świetle poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń skarżącej nie przysługuje żadne prawo, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Spółdzielnia może co najwyżej wykazać się roszczeniem wynikającym z art. 208 u.g.n. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do działek ew. nr [...] (d. [...]), [...] i [...] z obrębu [...] położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że skarżącej, według jej twierdzenia, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie przesądza, że prawo to jej przysługuje (umowa i konstytutywny wpis w Księdze Wieczystej), ani że przysługuje jej prawo użytkowania w rozumieniu art. 244 k.c. Wobec tego, że skarżąca Spółdzielnia może wykazać się jedynie roszczeniami (które nie były nawet realizowane na drodze sądowej) - bez ich skonkretyzowania bądź w umowie notarialnej bądź w prawomocnym wyroku sądowym, nie zachodziły podstawy prawne do przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Zatem prawidłowo organ odwoławczy uznał, że Spółdzielnia w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też nie mając przymiotu strony nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. W tych warunkach zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wnikliwie i zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w tym art. 7, art. 8, art. 75 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja naruszała art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił