Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1384/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6 , 7 , 8 , 11 , 15 art. 77 , art. 80 , art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o. o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Spółki z o. o w W. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu zgłoszenia A. Sp. z o.o. w W. z dnia 20.04.2016 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez A. Sp. z o.o. w W. robót budowlanych określonych jako instalowanie urządzeń radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym - modernizacja istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o., teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że rozpatrując powyższe zgłoszenie stwierdzono brak dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia 11.05.2016 r. ze wskazanym terminem ich uzupełnienia do dnia 09.06.2016 r. W dniu 09.06.2016 r. (data wpływu do organu) wpłynęło uzupełnienie do zgłoszenia. Inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na modernizacji istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na kominie ceramicznym zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Zakres zgłaszanych robót budowlanych polega na demontażu siedmiu istniejących anten sektorowych, demontażu trzech istniejących wsporników pod anteny sektorowe, demontażu dwóch urządzeń RRU, montażu czterech projektowanych wsporników pod anteny sektorowe, montażu ośmiu projektowanych anten sektorowych, montażu jednej anteny radioliniowej, montażu projektowanych urządzeń RRU, montażu projektowanych drabinek kablowych oraz okablowania. Zgłaszane roboty budowlane mają być wykonane w obrębie trzonu i u podnóża komina ceramicznego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Po ponownej analizie zgromadzonych materiałów organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. z 2016 r. poz. 353) mówi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zgodnie z zapisami § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (...) przy czym równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zgłaszana inwestycja jest zlokalizowana na terenie, na którym obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 czerwca 2006 r.), a dokładnie w części terenu oznaczonego symbolem A24.KP/U - teren placu wielkomiejskiego. Zgodnie z zapisami ww. planu na terenach oznaczonych symbolem B14.U - teren usług komercyjnych - na który to teren, zgodnie z dołączonymi opracowaniami, oddziałuje zgłaszana inwestycja - została dopuszczona zabudowa o wysokości do 25 m (§ 63 ust. 4 pkt 3 zapisów ww. planu). Do zgłoszenia dołączono opracowanie pt. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" wykonane na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003r. Nr 192 poz. 1883), w którym oznaczono obszary występowania pola elektromagnetycznego, gdzie gęstość mocy pola elektromagnetycznego przekracza wartość 0,1 W/m2 tj. wartość graniczną (dopuszczalną) w miejscach dostępnych dla ludności. Zgodnie z dołączonym opracowaniem sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 obejmuje obszar w odległości do 155,3 m w wyniku kumulacji oddziaływań emitowanych przez anteny zgłaszanej instalacji, jak i anten już istniejących innych operatorów, tj. nad działkami sąsiednimi, co do których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, generując wpływ na te nieruchomości. Ponadto w dołączonym do zgłoszenia opracowaniu pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" stwierdzono, że w wyniku wykonania analizy ocenia się, że dla wytyczonych w opracowaniu minimalnych i maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania brak jest miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi wiązki głównej w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto stwierdzono, że zgłaszana instalacja radiokomunikacyjna nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgłaszana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto z dołączonej dokumentacji wynika, że na azymut 25° zostały skierowane dwie anteny sektorowe, dla których równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) wynosi odpowiednio 12075 W oraz 6951 W. W dołączonym do zgłoszenia rysunku nr 2 oznaczonym jako "Przekrój pionowy terenu z uwzględnieniem występowania miejsc dostępnych dla ludności, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych" nie określono wysokości środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania ponad budynkiem zlokalizowanym na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem B14.U, dla którego to terenu została dopuszczona zabudowa o wysokości do 25 m (budynek ten jest zlokalizowany w odległości 63-70 m od stacji bazowej zgodnie z dołączonym rysunkiem), niemniej po dokonaniu w organie sprawdzenia, biorąc pod uwagę założoną skalę rysunku wynika, że wysokość ta wynosi ok. 21 m mierząc od poziomu terenu. Organ stwierdził, że przedmiotowa kwalifikacja dotyczy jedynie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, nie biorąc pod uwagę możliwego przyszłego zagospodarowania terenów. Natomiast przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności, o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska należy brać pod uwagę zarówno istniejący, jak i przyszły stan zagospodarowania terenów, na których choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając zatem na uwadze przyszły możliwy sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, dla których to terenów obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] , tj. m.in. możliwość zabudowy o wysokości do 25 m, a na które to tereny oddziałuje zgłaszana stacja bazowa telefonii komórkowej, stwierdzono że w takiej sytuacji oddziaływanie zgłaszanej inwestycji przekracza standardy wskazane w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003r. Nr 192 poz. 1883) oraz, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych objętych zgłoszeniem, zatem planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też organ wniósł sprzeciw, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Spółka A. Sp. z o.o. w W. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając, że Prezydent Miasta K. wnosząc sprzeciw naruszył przepisy, gdyż zgłoszone roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - pkt 1 odwołania), ponieważ planowane do realizacji przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego (naruszenie tego przepisu - pkt 2 odwołania). Oprócz wymienionych w pkt 1 i 2 odwołania naruszeń przepisów odwołujący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 6 K.p.a. poprzez nie działanie przez organ na podstawie przepisów prawa, co wyrażało się w żądaniu od A. przedłożenia dokumentu nie wymaganego przepisami prawa, jakim jest Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, stawianiu wymogu, aby A. miała prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, na których nie będzie realizować swojej inwestycji; naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wywodzenie z treści przedłożonych do akt sprawy dokumentów nieuprawnionych wniosków, czyli błędną ocenę materiału dowodowego sprawy; art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, co wyrażało się m.in. w enigmatycznych stwierdzeniach w uzasadnieniu decyzji.

Jednocześnie odwołujący zaskarżył postanowienie z 11 maja 2016 r. "w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentu o którym stanowi jego punkt 5 i 6 poprzez naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. mającym zastosowanie do postanowień z mocy art. 126 K.p.a. poprzez żądanie przedłożenia dokumentów, których nie wymagają przepisy prawa (wymagają ewentualnie przedstawienia pewnych informacji, takich jak równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny itp.) oraz nieuzasadnienie podstawy prawnej wystąpienia z żądaniem ich przedłożenia". W uzasadnieniu odwołania obszernie rozwinięto i umotywowano ww. zarzuty.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 2 września 2016 r. znak [...], podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 ze zm.) dalej "P.b." oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawową jest kwestia oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, przedmiotowego zgłoszenia robót budowlanych i zapisów ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego).

Wymienione roboty budowlane wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają pozwolenia na budowę, a wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (art. 29 ust. 4). Zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiekcie budowlanym (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, termin ich rozpoczęcia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2). Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (art. 30 ust. 5).

Inwestycja objęta przedmiotowym zgłoszeniem zlokalizowana jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] . W tym miejscu organ przywołał istotne dla sprawy uregulowania m.p.z.p..

Dalej wskazano, że przedmiotowe zgłoszenie z 20.04.2016 r. inwestor złożył na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W toku procedury w sprawie zgłoszenia organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy zawierający wyjaśnienie inwestora dotyczące kwalifikacji zgłaszanych robót budowlanych zgodnie z pojęciami zawartymi w Prawie budowlanym. Przy tym organ odwoławczy zauważył, iż w przepisach prawa budowlanego nie ma pojęcia modernizacja i uczestnicy procesu inwestycyjnego (do których należą inwestorzy, projektanci) nie powinni posługiwać się tym nazewnictwem, dokonując zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, nawet gdy w toku danego postępowania czy dalszej części zgłoszenia określą także roboty budowlane i ich zakres.

Dalej wskazano, że Prezydent Miasta K. , po ponownej analizie zgromadzonych materiałów, decyzją z 30 czerwca 2016 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalowanie urządzeń radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym - modernizacja istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o.. Organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw ponieważ stwierdził, iż planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł wyjaśnienia dotyczące rozstrzygnięcia wskazując przepisy i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zastosował, materiał dowodowy, na którym się oparł oceniając jego zawartość.

Organ drugiej instancji wskazał, że podziela tę argumentację, z wyjątkiem zarzutu nie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działkami sąsiednimi, generując wpływ zgłaszanej instalacji na te nieruchomości. Obowiązkiem organu było dokonać analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów, ocenić je. Przedkładane przez inwestora opracowania podlegają ocenie organu. Powołane przepisy, na których organ się oparł, co do których skarżący stawia zarzuty, dotyczą przedmiotowego zgłoszenia. Sformułowane przez skarżącego zarzuty w tym zakresie finalnie wskazują na brak zastosowania przez inwestora zasad i norm w przyjętych rozwiązaniach technicznych uwzględniających odpowiednie przepisy w tym przedmiocie. Np. nie można zgodzić się ze stwierdzeniami skarżącego o niewykonalności, czy niewymagalności, dotyczącymi zobrazowania zasięgu pola elektromagnetycznego wskazanej wartości, ewentualnej lokalizacji innych źródeł pola elektromagnetycznego, w tym m.in. lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, które mogą skutkować koniecznością zbadania kumulacji oddziaływania, iż planowana inwestycja nie generuje wpływu na miejsca dostępne dla ludności. Planowana do wykonania inwestycja musi uwzględniać zasady ochrony środowiska, jej wpływ na środowisko musi być oceniony przed jej realizacją (art. 29 ust. 3 Prawo budowlanego), wobec czego inwestor zgłaszający zamiar wykonania tych robót budowlanych winien doręczyć dokumenty umożliwiające tę ocenę. Przepisy dotyczące ochrony środowiska określają jakie informacje i dane należy brać pod uwagę w tym aspekcie. Należą do nich powoływane przez organ przepisy.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że jak organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, zgłaszana inwestycja generuje wpływ na nieruchomości sąsiednie, znajdujące się w obszarze oznaczonym B14.U z podstawowym przeznaczeniem pod usługi komercyjne, jako przeznaczenie dopuszczalne możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowy mieszkaniowe, usług publicznych, na którym zgodnie z zapisami planu dopuszczona jest zabudowa o wysokości do 25 m. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda [...] nie podzielił zawartego w odwołaniu poglądu dotyczącego rozumienia miejsca dostępnego dla ludzi. W ocenie Wojewody [...] wymienione zapisy planu nie wymagają interpretacji i niesłuszne są zarzuty odwołującego w tym zakresie. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał i uznał, iż lokalizacja inwestycji objętej przedmiotowym zgłoszeniem z 20.04.2016 r. generuje wpływ pól elektromagnetycznych na obszar B14.U z możliwością zabudowy o wysokości 25 m i miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych objętych zgłoszeniem. Występuje więc oddziaływanie na tereny obszaru B14.U i oddziaływanie to przekracza standardy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. dla miejsc dostępnych dla ludności (np. wysokość wiązki ok. 21 m nad istniejącym budynkiem w odległości 63-70 m od stacji bazowej). Wojewoda [...] podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w orzeczeniu wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 419/13, iż negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny, jak też oceniając miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Na obszarze oznaczonym B14.U w odległości 63-70 m istnieje budynek pod osią głównej wiązki promieniowania o wysokości ok. 21 m i może powstać zabudowa o wysokości do 25 m i nie ma znaczenia czy będzie możliwa nadbudowa istniejącego budynku.

Zdaniem organu odwoławczego odwołujący słusznie zarzucił organowi pierwszej instancji brak w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. szerszych faktycznych wyjaśnień przyczyn tego rozstrzygnięcia oraz brak w uzasadnieniu skarżonego postanowienia znak: [...] z 11 maja 2016 r. uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentu, o którym stanowi jego punkt 5 i 6 poprzez żądanie przedłożenia dokumentów, których nie wymagają przepisy prawa (wymagają ewentualnie przedstawienia pewnych informacji takich jak równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny itp.).

Organ odwoławczy wskazał, że uznając za słuszne zarzuty w tym zakresie, nie ma potrzeby dodatkowego ich wyjaśniania w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Jak wyżej napisano, organ pierwszej instancji nie odniósł się do obowiązku nałożonego w postanowieniu, więc potwierdzeniem jego wykonania jest informacja, iż w dniu 09.06.2016 r. wpłynęło uzupełnienie do zgłoszenia i wyniki ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego zawarte w uzasadnieniu decyzji z 30 czerwca 2016 r. Nakładając postanowieniem obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nie powinien żądać opracowań, o których nie mówią przepisy lecz, jak słusznie stwierdził skarżący, odpowiednich informacji w odniesieniu do przepisów.

Organ odwoławczy zauważył też, iż w zgłoszeniu nie określono sposobu wykonywania robót budowlanych w odniesieniu i uwzględnieniu doręczonej opinii technicznej z grudnia 2015 r., istotnej dla realizacji zgłaszanej inwestycji. Kwestie te nie mają znaczenia dla sposobu rozpatrzenia niniejszej sprawy, z uwagi na wyżej opisane okoliczności.

Stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należało – zdaniem organu odwoławczego - wnieść sprzeciw, gdyż wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem wymaga pozwolenia na budowę w związku z przepisem art. 29 ust. 3 tej ustawy. Z uwagi na powyższe wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta K. , na podstawie ww. przepisu ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał za uzasadnione.

A. Spółka z o.o. w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem,

2. art. 80 K.p.a. poprzez dowolne ustalenie przez organ I instancji, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny oraz z uwagi na dowolne ustalenie przez organ odwoławczy, iż: "(...) Na obszarze oznaczonym B14.U w odległości 63-70 m istnieje budynek pod osią głównej wiązki promieniowania o wysokości ok. 21 m i może powstać zabudowa o wysokości do 25 m i nie ma znaczenia czy będzie możliwa nadbudowa istniejącego budynku",

3. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. z uwagi na nie wyjaśnienie przez organ I instancji, z jakich przyczyn uznaje się za niewiarygodny dowód w postaci dokumentu prywatnego zatytułowanego: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 roku, Nr 213, poz.1397)"i wnioski z niego płynące, nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów skarżącej spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie przytoczenie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie, czy też nakładanie na inwestora obowiązków niewykonalnych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez zastosowanie skutkujące nieprawidłowym wniesieniem sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,

2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma miejsca ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania jest jedynie inwestor,

3. art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c P.b. poprzez niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na wysokość antenowej konstrukcji wsporczej przekraczającej 3 metry,

4. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm.) dalej p.o.s. poprzez błędną wykładnię zwrotu

"miejsca dostępne dla ludności",

5. art. 29 ust. 3 P.b. poprzez zastosowanie przez organ I instancji wynikające z błędnego przyjęcia, iż planowana przez skarżącą inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 roku poz. 1235), a tym samym nieprawidłowe uznanie, że wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca zaskarżyła jednocześnie postanowienie organu I instancji, datowane na dzień 11 maja 2016 r., w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentu, o którym stanowi jego punkt 5 i 6, jak w zakresie jego punktu 1 poprzez naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - mającym zastosowanie do postanowień z mocy art. 126 K.p.a. poprzez żądanie przedłożenia dokumentów, których nie wymagają przepisy prawa (wymagają ewentualnie przedstawienia pewnych informacji takich jak równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny itp.) oraz nieuzasadnienie podstawy prawnej wystąpienia z żądaniem ich przedłożenia, a także żądania zakwalifikowania zgłaszanych robót zgodnie z pojęciami zawartymi w przepisach Prawa budowlanego.

Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 czerwca 2016 r., a także postanowienia organu I instancji datowanego na dzień 11 maja 2016 r.. Wniosła też o zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi powtórzono i obszernie rozwinięto argumentację przedstawioną w odwołaniu.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Wojewody [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 czerwca 2016 r. o sprzeciwie wobec zamiaru wykonania przez A. Sp. z o.o. w W. robót budowlanych określonych jako instalowanie urządzeń radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym - modernizacja istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o., teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...] stanowisko odnośnie wniesienia sprzeciwu względem planowanego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego Sąd ocenił jako co najmniej przedwczesne.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na wykonanie przez inwestora robót budowlanych określonych w zgłoszeniu jako instalowanie urządzeń radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym - modernizacja istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o. jest wymagane pozwolenie na budowę (jak twierdzą organy), czy też dla realizacji tej inwestycji wystarczające jest dokonanie zgłoszenia (według strony skarżącej).

W pierwszej kolejności należy zatem przedstawić obowiązujące przepisy prawa budowlanego:

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290), dalej P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Takich robót dotyczy procedura zgłoszeniowa, z tym jednak zastrzeżeniem, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, że zgłoszenia wymaga budowa urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Zgodnie z kolei z przepisem art. 29 ust. 3 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 353; dalej u.i.o.ś.).

Wskazany przepis art. 59 u.i.o.ś. nakazuje przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1) lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania stwierdzony zostanie we właściwym trybie. Zadaniem zatem organu administracji w ocenianej sprawie winno być ustalenie, czy objęte zgłoszeniem zamierzone przez inwestora roboty budowlane, polegające na instalacji urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych - mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Istotną w tym względzie jest analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 poz. 71).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 ww. Rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 8 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jak wynika z cytowanych przepisów dla oceny, czy przedmiotowa inwestycja będzie zaliczana do wymienionych w nim rodzajów przedsięwzięć, istotne jest wzięcie pod uwagę równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania.

Wojewoda [...] w swojej decyzji wskazał, że w niniejszej sprawie podstawową jest kwestia oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a dalej – w ślad za organem I instancji – że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 3 P.b.. Organ odwoławczy przy tym podzielił argumentację organu I instancji, z wyjątkiem zarzutu nie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działkami sąsiednimi, generując wpływ zgłaszanej instalacji na te nieruchomości. Dalej organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu było dokonać analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów, ocenić je, bowiem przedkładane przez inwestora opracowania podlegają ocenie organu.

Należy w tym miejsc podkreślić, że stwierdzając powyższe organ odwoławczy takiej oceny w ogóle nie dokonał. Bezkrytycznie przywołał gołosłowne, a wyraźnie kwestionowane przez stronę skarżącą w odwołaniu, stwierdzenia organu I instancji, że zgłaszana inwestycja generuje wpływ na nieruchomości sąsiednie znajdujące się w obszarze oznaczonym B14.U (z możliwością zabudowy do wysokości 25 m) i miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych objętych zgłoszeniem i stwierdził, że występuje więc oddziaływanie na tereny obszaru B14.U, a oddziaływanie to przekracza standardy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. dla miejsc dostępnych dla ludności (np. wysokość wiązki ok. 21 m nad istniejącym budynkiem w odległości 63-70 m od stacji bazowej).

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji, zakończoną wydaniem decyzji od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie zgodnie z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą ogólną stanowiącą, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także w art. 12 § 1 K.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ drugiej instancji nie ma bowiem takich kompetencji jak sąd administracyjny; organ odwoławczy jest organem mającym obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy i w przypadku wątpliwości do pewnych okoliczności stanu faktycznego, ma obowiązek – w związku i na podstawie art. 136 K.p.a. - podjęcia działań mających na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, który jego zdaniem jest z jakichś przyczyn wątpliwy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, naruszając art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., tym obowiązkom nie podołał, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia jego rozstrzygnięcia. Organ stosuje przepisy prawne w określony sposób w zależności od treści ustaleń. Ustalenia wynikają z czynności organu w postępowaniu wyjaśniającym, a także obejmują okoliczności znane z urzędu lub znane powszechnie. Pojęcie ustalenia ma podwójne znaczenie, bowiem oznacza najpierw zawartość akt sprawy, ale przede wszystkim przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalenia własne organu. W uzasadnieniu organ oznajmia, jaki jest jego zdaniem stan faktyczny sprawy, następnie ocenia ustalenia, których nie przyjął za własną podstawę rozstrzygnięcia, przykładowo jako nieprzydatne lub niewiarygodne, omawia okoliczności podniesione przez strony, w końcu przedstawia oceny prawne i przekonuje, dlaczego jego wersja jest prawdziwa, a wynikające z niej oceny są prawidłowe.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy obszernie zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego (w tym czynności podejmowane w postępowaniu przez organ I instancji i inwestora, łącznie z cytatami z pism i dokumentów) oraz przedstawił i w większości zaaprobował stanowisko organu I instancji, nie dokonując jednakże oceny jego prawidłowości i nie przedstawiając własnego uzasadnienia zawierającego rzeczową i szczegółową argumentację. Poza uwagą organu pozostały obszerne fragmenty materiału dowodowego sprawy (w szczególności dokument prywatny zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko") i wnioski z niego płynące. Tymczasem w uzasadnieniu winien zostać opisany każdy istotny fragment materiału sprawy, gdyż pominięcie oznacza istotne naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. prowadzące do uchylenia decyzji. Rozstrzygnięcie nie zostało bowiem wówczas uzasadnione. Zabrakło w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji uzasadnienia dokonanego przez organ I instancji, a zaaprobowanego przez organ odwoławczy, ustalenia że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny oraz ustalenia przez organ odwoławczy, iż: "(...) Na obszarze oznaczonym B14.U w odległości 63-70 m istnieje budynek pod osią głównej wiązki promieniowania o wysokości ok. 21 m i może powstać zabudowa o wysokości do 25 m i nie ma znaczenia, czy będzie możliwa nadbudowa istniejącego budynku". Tego arbitralnego stanowiska organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił, a co za tym idzie, nie poddaje się ono kontroli Sądu, którego zadaniem nie jest zastępowanie organu w czynieniu rozważań uzasadniających podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Nie ma także w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia okoliczności z art. 29 ust. 3 P.b., przez pominięcie wskazanych parametrów stacji oraz pominiecie oceny dokumentów pochodzących od inwestora.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma także legalna definicja pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" odnoszona do ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi, która znajduje się w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016 r., poz. 672), dalej p.o.s.. Zgodnie z tym przepisem przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Definicja ta w istocie definiuje miejsca niedostępne dla ludności akcentując wyjątki od reguły dostępności (por. Z. Bukowski Prawo ochrony środowiska. Komentarz; teza 2 do art. 124; LexisNexis 2013 r.).

W świetle cytowanych wyżej przepisów Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. stanowisko organów w przedmiocie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winna wynikać z ponownego przeanalizowania, jaka jest moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny, a jednocześnie, w jakiej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Przy dokonywaniu takiej analizy, niezależnie od szeregu parametrów faktycznych, które trzeba wziąć pod uwagę, należy dokonać wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Problem ten sygnalizowany jest także w skardze. Należy tu wskazać, że zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których te budynku mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, przy czym rozumienie pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" nie jest jednolite. Na przykład, dokonując podsumowania orzecznictwa w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015r. (II OSK 832/14, Lex/el.) wskazał, że "Legalna definicja pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" została wprowadzona do prawa ochrony środowiska i powszechnie w orzecznictwie wykorzystuje się tę definicję przy stosowaniu rozporządzenia RM z 2010 r. Zgodnie z nią są to wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jak wskazuje się we właściwie jednolitym orzecznictwie NSA, przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1421/12, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2589/11)". Jednakże można wskazać w najnowszym orzecznictwie przykłady odmienne, jak choćby wyrok NSA z 21 maja 2014r., II OSK 2907/12 (baza orzeczeń CBOSA), gdzie NSA przekonywująco wyjaśnił, że przez "miejsca dostępne dla ludzi", którym prawodawca posłużył się w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualnie - w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), należy rozumieć miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne, w przestrzeni od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. (obecnie w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r.) należy sięgnąć do kryterium, które przyjęto na potrzeby badania pól elektromagnetycznych w środowisku w Załączniku nr 2 pkt 7 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (tak: J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 49 i nast., por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 602/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do problemów interpretacyjnych przepisów prowadzących do oceny konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy zreasumować to, co wynika z wymienionych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w zakresie parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko. Należą tu: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. W przepisach nie określa się przy tym wysokości usytuowania anten, co ma zasadnicze znaczenie dla określenia miejsc dostępnych dla ludności (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2015r., sygn. II SA/Gd 629/14, Lex/el.). Takiej analizy jednakże w niniejszej sprawie brak ze strony organów.

Z dotychczasowych rozważań Sądu wynika zatem niewątpliwie, że organ odwoławczy naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania (art. 8 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.), bowiem przedwcześnie przyjął, iż planowana przez stronę skarżącą inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie... (Dz. U. 2013, poz. 1235), a tym samym przedwcześnie uznał, że wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten winien uwzględnić ocenę i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.