Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 730/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, par. 2, art. 79a par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 55 lit. b)
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2022 r. nr SKO.4150.251.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 roku nr DPRG-UA-IX.268.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r., nr SKO.4150.251.2022 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61a § 1- 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr DPRG-UA-IX.268.2022 o odmowie wszczęcia, na wniosek K. S., postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Ł., na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, iż o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. (data nadania pisma w UP Ł. [...]). Z treści wniosku, zarówno jego części opisowej, jak i przedłożonych przez skarżącą złączników graficznych wynika, iż wyznaczona granica terenu planowanej inwestycji nie pokrywa się z granicami działki ewidencyjnej o nr [...]. Zgodnie bowiem z deklaracją inwestora powierzchnia terenu inwestycji (podlegająca przekształceniu) wynosi 19.672 m2, zaś cała powierzchnia wskazanej działki wynosi 58.758 m2.

Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, argumentując, iż zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zasadą planowania przestrzennego jest ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość działki ewidencyjnej, nie zaś jedynie do jej części. Tym samym objęcie wnioskiem skarżącej jedynie części działki ewidencyjnej o nr [...] czyni zasadnym stwierdzenie, iż w sprawie wystąpiła inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a §1 k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła zażalenie, w którym wskazując na brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wnosiła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumentację, co do charakteru postanowienia podejmowanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jak i przesłanek uzasadniających jego wydanie. Ponadto, pełnomocnik skarżącej odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wywodził, iż wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na części działki ewidencyjnej jest prawnie dopuszczalne.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, iż podejmowane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie stanowi następstwo dokonywanej przez organy wstępnej, obligatoryjnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie pod kątem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Przeprowadzając analizę w powyższym zakresie organy nie dokonują ustaleń faktycznych, jak również nie gromadzą i nie oceniają materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie rozpatrują zatem danej sprawy merytorycznie. Stwierdzenie bowiem przez organ wystąpienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a., których istnienie, co należy podkreślić musi być oczywiste i obiektywne, nie wymagające przeprowadzania przez organy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia o charakterze formalnym – odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

Dalej Kolegium wskazało, iż podziela wyrażone w kwestionowanym zażaleniem postanowieniu stanowisko organu I instancji odnośnie braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jedynie na części działki ewidencyjnej. Zasadność powyższego stwierdzenia potwierdza zdaniem organu odwoławczego ugruntowane w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się co do zasady do działki objętej wnioskiem jako całość, a nie do jej części, która będzie faktycznie zabudowane lub zagospodarowana. Natomiast ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki jest możliwe jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z uwarunkowaniami danego stanu faktycznego. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż istotną w sprawie jest całkowita powierzchnia działki o nr ew. [...] (5.8758 ha), której fragment został objęty przedmiotowym wnioskiem skarżącej. Wskazana wartość prowadzi bowiem do wniosku, iż planowana na działce inwestycja może zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 3 ust 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r. poz. 1839), a co za tym idzie wymagać uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do treści art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1029). Powyższe okoliczności w ocenie Kolegium stanowią w istocie "inne uzasadnione przyczyny" stanowiące przesłankę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do treści art. 79a k.p.a. organ I instancji winien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, zgodnych z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 13 kwietnia 2022 r., dając tym samym skarżącej możliwość dokonania stosownej korekty wniosku, niemniej jednak mając na uwadze treść wniesionego zażalenia nie pozostawia wątpliwości, że żądanie inwestora ogranicza się jedynie do części działki. Jednocześnie Kolegium wskazało, że możliwym byłoby rozważenie, czy okoliczności zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji nie powinny prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże zarówno odmowa wszczęcia postępowania, jak i merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w tej konkretnej sprawie formalnie nie zmieniają sytuacji prawnej inwestora.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucała naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a tym samym utrzymanie w mocy postanowienia bezpodstawnie odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

- art. 61a k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie części działki ewidencyjnej stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy kwestia ta nie tylko winna być oceniana w toku wszczętego postępowania, ale stanowi również błędne przyjęcie, gdyż objęcie wnioskiem części działki ewidencyjnej nie uniemożliwia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;

- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, zgodnie z żądaniem skarżącej.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącej ponowił przedstawianą wcześniej argumentacje, zarówno co do charakteru podejmowanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a postanowienia oraz przesłanek uzasadniających jego wydanie; jak również co do możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie odnośnie części działki ewidencyjnej. Wskazał nadto, iż brak wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej pozbawił stronę wiedzy co do tego, iż w ocenie organu I instancji złożony wniosek jest wadliwy, a co za tym idzie możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie. W konsekwencji powyższego uznać należy, iż nie wszczynając postępowania w sprawie organ w sposób wadliwy, arbitralnie ocenił, iż w sprawie wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, skutkujące odmową wszczęcia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga K.S. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi K.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia, na jej wniosek, postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Ł., na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...].

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735.)- dalej: k.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.).

Przywołany wyżej przepis art. 61a § 1 k.p.a. reguluje swoistego rodzaju postępowanie wstępne, do którego przeprowadzenia zobligowany jest organ administracji, celem dokonania weryfikacji żądania strony, pod kątem zaistnienia warunków i możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przy czym wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z treści analizowanego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, do których należą: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przy czym co istotne przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, co oznacza, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie, co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2020 r., II OSK 2579/20; z 14 października 2020 r., II OSK 1622/20; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 714/20; wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., II SA/Sz 324/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, iż jakkolwiek pierwsza z przesłanek – "wniesienie podania przez osobę niebędąca stroną", co do zasady nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych, to druga z przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Należy przez nią jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych do takich uzasadnionych przyczyn zalicza się m.in.: wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, powagę rzeczy osądzonej, sprawę w toku, upływ terminu prawa materialnego skutkujący brakiem możliwości domagania się przyznania określonego uprawnienia (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 61a; wyroki WSA w Gliwicach z dnia: 25 maja 2022 r., II SA/Gl 25/22; II SA/Gl 289/22; wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 1625/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, procedujące w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 13 kwietnia 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organy obu instancji uznały, iż okoliczność objęcia żądaniem skarżącej jedynie części działki ewidencyjnej o nr [...], na której skarżąca planuje zrealizować zamierzone przedsięwzięcie, uznać należy za wystąpienie określonej w art. 61a §1 k.p.a. przesłanki innej uzasadnionej przyczyny, uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Argumentując zasadność powyższego stwierdzenia organy odwoływały się do wyrażonego w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zasada ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie jej części. Ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki jest możliwe jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z uwarunkowaniami danego stanu faktycznego. Jednocześnie Kolegium podkreślało, iż całkowita powierzchnia działki o nr [...] , której fragment został objęty wnioskiem skarżącej, wynosząca 5.8758 ha, prowadzi do wniosku, iż planowana na działce inwestycja może zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 3 ust 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r. poz. 1839). Tym samym może wymagać uprzedniego uzyskania przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do treści art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1029).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę wskazane wyżej okoliczności, wbrew stanowisku organów administracji nie pozwalają na stwierdzenie, iż w sprawie spełnione zostały warunki do wydania, w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji. Skoro bowiem, co już wcześniej wskazano, charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 911/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem z treści uzasadnień postanowień organów obu instancji wprost wynika, iż braku podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia organy upatrują de facto w wykładni przepisów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz.741), w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., dotyczących możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jedynie, co do części działki ewidencyjnej. Wykładni, która co wymaga podkreślenia, po pierwsze nie jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych, a po drugie wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, co może nastąpić jedynie w toku postępowania. Tym samym w ocenie Sądu, organy formułując w rzeczywistości wnioski i ocenę dotyczącą meritum żądania skarżącej, rozpoznały sprawę co do jej istoty, co jak już wcześniej wskazano nie może nastąpić w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zaznaczyć również należy, że zastosowanie przywołanego wyżej przepisu w przypadkach, gdy na podstawie obowiązującej regulacji prawnej są podstawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2575/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, iż pomimo istniejącej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności, co do interpretacji wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., a w konsekwencji dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej przez inwestora na wydzielonym liniami rozgraniczającymi terenie stanowiącym cześć działki ewidencyjnej, żaden z obowiązujących powołanej wyżej ustawy nie wyłączał możliwości merytorycznego rozpatrzenia takiego wniosku.

Istotną dla sprawy pozostaje również ta okoliczność, iż w dniu 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), w wyniku której ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie "działki" pojęciem "terenu". Oznacza to, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym decyzja podejmowana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej został złożony w dniu 13 stycznia 2022 r., a co za tym idzie podlega rozpatrzeniu na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu wydania kwestionowanego skargą postanowienia nie uzasadnia także podnoszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi okoliczności, co do możliwości finalnego objęcia planowanym przez skarżącą zamierzeniem inwestycyjnym całej działki ewidencyjnej nr [...], co kwalifikowałoby przedmiotowe przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji obligowałoby inwestora do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W tym zakresie wskazać należy, iż z treści wniosku z dnia 13 kwietnia 2022 r. oraz przedłożonych wraz z nim załączników wyraźnie wynika, iż inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję jedynie na części wskazanej działki, na powierzchni 1.9672 ha. Ewentualne przypuszczenia organów administracji, co do zamiarów inwestora, czy też sama możliwość wystąpienia w przyszłości przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla pozostałej części działki nie mogą stanowić przesłanki przemawiającej za odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Na marginesie podkreślenia wymaga, iż w takiej sytuacji zastosowanie znaleźć mógłby przepis § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r. poz. 1839).

Odnosząc się natomiast przywołanego przez Kolegium art. 79a § 1 k.p.a. wskazać należy, iż celem tej regulacji, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., II SA/Ol 561/21; wyrok WSA W Szczecinie z 15 czerwca 2022 r., II SA/Sz 381/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie postępowań prowadzonych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przepis art. 79a § 1 k.p.a. umożliwia między innymi na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21; wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., II SA/Po 1025/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże sama treść powołanego przepisu, zgodnie z którym "w postępowaniu wszczętym na żądanie strony (...)" wskazuje, iż znajduje on zastosowanie w toku wszczętego postępowania, a nie na etapie oceny dopuszczalności jego wszczęcia. Tym samym wskazywane przez organ odwoławczy zaniechanie Prezydenta Miasta Łodzi w powyższym zakresie, pozostaje niejako w kontrze do wyrażanego przez organy stanowiska, co do braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w granicach określonych żądaniem skarżącej zawartym we wniosku z dnia 13 kwietnia 2022 r.

W ocenie Sądu nie znajduje także uzasadnienia stwierdzenie organu odwoławczego, iż zarówno negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia 13 kwietnia 2022 r., jak i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nie zmieniają sytuacji prawnej strony. Co prawda można przyjąć, iż z punktu widzenia skarżącej oba ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć skutkują brakiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże z punktu widzenia prawnego ich skutki pozostają zgoła odmienne, na co wskazuje choćby przysługujące stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na każde z tych rozstrzygnięć. W takiej sytuacji, w zależności od przedmiotu skargi, sąd dokonywałby oceny zgodności podjętego rozstrzygnięcia z przepisami prawa procesowego z pominięciem meritum sprawy (w przypadku rozstrzygnięcia o charakterze procesowym), bądź też w przypadku rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, jego zgodności zarówno z prawem procesowym, jak i prawem materialnym. Brak jest zatem podstaw do jakiegokolwiek równania skutków prawnych obu tych rozstrzygnięć.

Reasumując Sąd stwierdza, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do oczywistego naruszenia przez organy obu instancji art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślenia raz jeszcze bowiem wymaga, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, prowadzenia ustaleń faktycznych, co do treści, czy zakresu żądania strony wnioskującej, czy też co do obowiązujących przepisów prawa, a istnienie braku podstawy do prowadzenia postępowania jest możliwe do stwierdzenia "na pierwszy rzut oka", po wstępnej analizie wniosku. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano powyższe przesłanki nie wystąpiły, co czyni niniejszą skargę zasadną.

Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji publicznej zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozpatrując merytorycznie żądanie skarżącej, zawarte we wniosku z dnia 13 kwietnia 2022 r., organy odnosząc się do kwestii możliwości ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji na terenie stanowiącym cześć działki o nr ew. [...] uwzględnią znajdujące zastosowanie w sprawie, znowelizowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r., jak również wydane na tle znowelizowanych przepisów orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc