Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1384/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 9/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 9/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. M. P. zwróciła się do Wójta Gminy D. o zezwolenie na wycięcie drzew oraz krzewów rosnących na działkach kompleks [...],[...],[...] położonych w D. o łącznej powierzchni [...] ha. W następstwie złożonego wniosku organ I instancji przeprowadził w dniu [...] września 2009 r. oględziny terenu nieruchomości będącej własnością M. P. o powierzchni [...] ha. W trakcie oględzin stwierdzono, że "drzewa należy usunąć, ponieważ nie rokują dalszego przeżycia, są częściowo suche, przechylone, złamane z uszkodzonym systemem korzeniowym nie są dziuplate i nie ma gniazd ptasich. Część tych drzew rośnie w rowach znajdujących się w kompleksie gruntów rolnych utrudniając przepływ wody. Pozostała część na gruntach rolnych utrudnia ich uprawę".

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Wójt Gminy D. zezwolił M. P. na usunięcie [...] drzew rosnących na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w miejscowości D.

Po otrzymaniu zgłoszenia z Nadleśnictwa N. (pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r.) o przeprowadzonych na dużą skalę pracach melioracyjnych powiązanych z wycinką drzew i krzewów oraz wypalaniem dużego pasa krzewów w sąsiedztwie kompleksu leśnego, w dniu [...] maja 2010 r. przeprowadzono wizję prac melioracyjnych i wycinki drzew oraz krzewów prowadzonych w dolinie rzeki D. na gruntach rolnych, będących własnością M. P. Z czynności tej sporządzono notatkę służbową obrazującą wielkość przeprowadzonych prac melioracyjnych i wycinki drzew, jak również zaobserwowano występowanie tam kilku gatunków chronionych. Wskazano, iż teren ten leży w obszarze [...].

W dniu [...] maja 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie przesłany został wniosek Zastępcy [...] w K. – [...] z dnia [...] maja 2010 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2009 r. We wniosku tym zarzucono naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 9, 10 i 13 ustawy o ochronie przyrody, jak również art. 69 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazano, iż objęte decyzją drzewa usunięte zostały z działek leżących wzdłuż rzeki D. pomiędzy kompleksami leśnymi Puszczy Niepołomickiej., na obszarze [...]. W związku z powyższym wnioskiem postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2009 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Sekretarz Gminy D. ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku Regionalnego [...], wniósł o jego nieuwzględnienie.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Regionalny [...] w K. potwierdził, iż działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone w miejscowości D., objęte decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2009 r., położone są w granicach obszaru [...]". Na dowód powyższego pisma dołączone zostały mapy uzyskane z naniesienia granic obszaru [...] oraz granic w/w działek ewidencyjnych.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. M. P. zapoznała się z aktami przedmiotowej sprawy. Przedstawiając swoje stanowisko, podkreśliła, iż nie dopuściła się żadnej samowoli. Zwróciła się bowiem do Urzędu Gminy z prośbą o wyrażenie zgody na "wycinkę krzaków i chorych drzew" i zgodę taką, udzieloną w formie decyzji administracyjnej, uzyskała.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO w Tarnowie wskazało na liczne rażące naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji skutkujące stwierdzeniem nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220), wskazany w podstawie prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia Wójta Gminy D., stwierdzono, iż wniosek M. P. nie zawierał większości wymogów statuowanych treścią tego przepisu. Tak złożony wniosek w ocenie Kolegium nie powinien zostać rozpatrzony przez organ, a wnioskodawca winien zostać wezwany do usunięcia jego braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., tj. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem SKO w Tarnowie braki wniosku nie mogą zostać skonwalidowane przez protokół oględzin sporządzony przez organ I instancji w dniu [...] września 2009 r., w którym podane zostały wnioskowane do usunięcia drzewa, lecz nie sposób z niego ustalić średnicy obwodu tych drzew. Protokół sporządzono bez udziału M. P. Nie sposób nadto ustalić, na które konkretnie drzewa (o jakiej średnicy i lokalizacji) wydane zostało zezwolenie na ich usunięcie. Decyzja ta nie precyzuje bowiem, na jakich działkach ewidencyjnych i w jakim konkretnie miejscu tych działek rosną drzewa przeznaczone do usunięcia. Zdaniem Kolegium tak określone decyzją zezwolenie na usunięcie drzew uznać należy za wydane z rażącym naruszeniem treści art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody.

W decyzji powołano dodatkowo art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym nie pobiera się opłat za usunięcie drzew topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, nie należących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków. Tymczasem, ani z protokołu, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić ile spośród 38 sztuk topoli, na które wydano zezwolenie na ich usunięcie, spełnia przesłanki obwodu (powyżej 100 cm), gatunku topoli (nie należąca do gatunków rodzimych) oraz trzeciej przesłanki tj. konieczności zastąpienia w najbliższym sezonie wegetacyjnym usuniętych drzew, drzewami innych gatunków.

Z zebranych w trakcie postępowania dowodów wynika, że teren, z którego zostały usunięte drzewa, znajduje się w obszarze Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 PLB 120002 Puszcza Niepołomicka. Organ I instancji nie rozważył, czy wycięcie drzew z objętego wnioskiem terenu Natura 2000 "Puszcza Niepołomicka", może potencjalnie oddziaływać na ten obszar. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Organ orzekający winien rozważyć z urzędu czy realizacja wycinki drzew z obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (PLB 120002) zagrażać będzie tym gatunkom i siedliskom, dla których wyznaczono konkretny obszar. Brak rozpatrzenia powyższych okoliczności powoduje, że organ I instancji wydał decyzję również z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Na skutek wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] października 2010 r., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., podtrzymując wcześniejszą argumentację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2010 r. i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w postaci: art. 83 ust. 1 i ust. 4 pkt 3, 4 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; art. 96 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; art. 7, art. 77 § 1oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja SKO bazuje na całkowicie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego (w szczególności w zakresie oceny spełniania przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a wadliwość ta ma charakter kwalifikowany. Zdaniem skarżącej, Wójt w przedmiotowej sprawie nie naruszył wskazanych przez SKO przepisów prawa, a nawet w wypadku przyjęcia, że przy wydaniu zezwolenia nastąpiły pewne uchybienia to nie mogły być uznane za naruszające prawo w sposób rażący. Brak niektórych informacji we wniosku nie spowodował ze względu na specyfikę sprawy niemożność prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia. Bez względu na to czy we wniosku znalazłyby się określone nazwy gatunków drzew, obwód pni czy też termin usunięcia Wójt nie mógł poprzestać na analizie wniosku, ale był zobowiązany do dokonania stosownych ustaleń w postaci oględzin bezpośrednio na nieruchomości. W ramach oględzin syn skarżącej działający, jako pełnomocnik (art. 33 § 4 k.p.a.) dokonał doprecyzowania treści wniosku zarówno gatunków drzew, ich liczby obwodów pni, jak i ich położenia na należących do skarżącej działkach, co zostało uwidocznione w protokole oględzin. Podczas oględzin Wójt oznaczył drzewa położone na działce skarżącej objęte wnioskiem o usunięcie poprzez naniesienie na nie farby.

Strona podkreśliła nadto, że zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Skarżąca będąca osobą fizyczną uzyskała pozwolenie na usunięcie na cel w żaden sposób niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Tym samym niezależnie od spełnienia pozostałych przesłanek, Wójt był zobligowany do orzeczenia, że usunięcie drzew nie podlega opłacie, co zresztą jednoznacznie stwierdził w pkt 2 rozstrzygnięcia zezwolenia na wycięcie drzew.

Wskazując na naruszenie art. 96 ust. 1 - 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stwierdzono, iż sama wycinka drzew ze względu na ich wiek i "stan zdrowia" nie mogła znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a tym samym doprowadzić do pogorszenia stanu środowiska na tym terenie.

Zdaniem skarżącej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zezwolenia na wycięcie drzew, również ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nie można przywrócić poprzedniego stanu prawnego, z uwagi na brak przedmiotu, którego prawo to dotyczyło. W związku z wycinką drzew przestał bowiem istnieć przedmiot zezwolenia tj. drzewa. Stwierdzenie nieważności niesie za sobą skutki ex tunc, co oznacza powrót do takiego stanu prawnego, jakby dana decyzja nie została w ogóle wydana. Skarżąca nie będzie mogła jednak w chwili obecnej wystąpić o nowe zezwolenie na wycinkę. Tym samym względem niej wystąpią nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na treść art. 156 § 1 k.p.a., podniósł w pierwszej kolejności, że w postępowaniu administracyjnym, w którym Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] września 2009 r. zezwolił M. P. na usunięcie drzew rosnących na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w miejscowości D., doszło do licznych naruszeń prawa materialnego i procesowego związanych m.in. z rozpoznaniem wniosku, który nie spełniał warunków formalnych do nadania mu biegu, wadliwym przeprowadzeniem oględzin, czy całkowitym brakiem uzasadnienia orzeczenia w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty za wycięcie drzew, czy też zastąpienie usuniętych drzew, drzewami innych gatunków, w sytuacji kiedy z akt administracyjnych nie wynika, że istnieją podstawy do zwolnienia skarżącej z tego obowiązku. Sąd podzielając argumentację przytoczoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznał, że powyższe naruszenia prawa nie miały jednak charakteru kwalifikowanego. Za rażące naruszenie mogą być bowiem uznane tylko takie uchybienia, które w sposób bezsporny i oczywisty naruszają przepisy prawa. Brak takich czynności uchybia przepisom procedury, lecz nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa powodującego nieważność decyzji.

Przechodząc do naruszeń prawa, które należało ocenić jako rażące, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Powołując się na przepis art. 107 § 1 k.p.a. określający składniki decyzji typowej (standardowej), jak również art. 107 § 2 k.p.a., Sąd podniósł, że rozstrzygnięcie w/w decyzji zostało sformułowane w sposób niezwykle lakoniczny i rażąco nieprecyzyjny, uniemożliwiający zidentyfikowanie co jest jej przedmiotem. Z jej treści nie wynika bowiem (i nie jest to możliwe do ustalenia w żaden sposób), na wycięcie których drzew organ zezwolił i gdzie się one konkretnie znajdują (m.in. na której działce). Takie sformułowanie decyzji jak w przedmiotowym wypadku, rażąco narusza prawo, gdyż w świetle utrwalonego orzecznictwa, rozstrzygnięcie decyzji powinno być ujęte w sposób jasny i precyzyjny, tak aby było zrozumiałe dla stron - i to nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji - i nie dawało możliwości różnej interpretacji. Decyzja wydana w przedmiotowej sprawie, w zasadzie uniemożliwiała wycięcie jakiegokolwiek z drzew w niej wymienionych, a znajdujących się na znacznym obszarze o powierzchni ponad [...] ha, z uwagi na brak możliwości ich identyfikacji. Okoliczność powołana przez skarżącą, iż podczas oględzin Wójt oznaczył drzewa objęte wnioskiem o usunięcie poprzez naniesienie na nie farby nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych, w szczególności w protokole oględzin, a przede wszystkim nie konwaliduje wadliwości decyzji.

W ocenie Sądu doszło również do rażącego naruszenia prawa z uwagi na nierozważenie przez Wójta, czy zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – zamierzane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na teren Natura 2000 "Puszcza Niepołomicka". Cytowany przepis stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wskazując w ustępie 2 pkt 4, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, należy w szczególności zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów - wydawane na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z analizy uzasadnienia decyzji Wójta Gminy D. jednoznacznie i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że kwestia wpływu wycinki drzew na obszar Natura 2000 "Puszcza Niepołomicka", nie była przez organ analizowana. W aktach sprawy, do chwili zainteresowania się kwestią wycinki, brak w tym przedmiocie jakiejkolwiek ustaleń, zaś sama decyzja została wydana tydzień po złożeniu wniosku i w trzecim dniu roboczym od dnia oględzin. Dokonując oceny tego naruszenia prawa jako rażącego, Sąd podkreślił, że ma na nią także wpływ rozmiar przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja i usytuowanie działek, na których rosły drzewa, o których wycięcie wystąpiła skarżąca.

Sąd wskazał nadto, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. P. zarzuciła:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

a) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a to art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a.;

2. na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (obejmujące także niezastosowanie), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.u.i.ś."):

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie (obejmujące także niezastosowanie), a to art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem w procesie kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. (a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r.) faktu naruszenia przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na jego bezpodstawnym zastosowaniu jako podstawy decyzji z dnia [...] października 2010 r. (a także decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.);

c) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie (obejmujące także niezastosowanie), a to art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 494 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kwoty 360 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zezwolenie na wycinkę drzew spełniało wszystkie formalne wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Wskazano, iż drzewa, które miały być przedmiotem wycinki ustalono w toku oględzin dokonanych w dniu 2 września 2009 r., co zostało odzwierciedlone w protokole oględzin, gdzie drzewa te zostały doprecyzowane i dookreślone.

Skarżąca podkreśliła, że w dacie składania wniosku oraz wydawania zezwolenia ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie wymagała, aby wnioskodawca czy też organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę drzew posługiwały się rysunkiem lub mapą określającą usytuowanie drzewa w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości (taki wymóg - w postaci nowego art. 83 ust. 4 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody - został wprowadzony dopiero od dnia 20 lipca 2010 r.). Tym samym Wójt - mając na uwadze zarówno treść wniosku, ustalenia dokonane w protokole, jak i rzeczywiste oznaczenie drzew na nieruchomości skarżącej - nie musiał wskazać w zezwoleniu, w którym konkretnie miejscu danej działki ewidencyjnej rośnie dane drzewo wnioskowane do wycinki. Z tego też względu bezpodstawne jest przyjmowanie przez Sąd wzorca rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. przez pryzmat specyfiki tej konkretnej sprawy oraz wymóg, aby w tym zakresie przepisy o ochronie przyrody - niejako uzupełniająco - kreowały jego prawidłową treść.

Odnosząc się do naruszenia art. art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. strona skarżąca wskazała, że w aktach postępowania znajduje się pismo, w którym Wójt wprost stwierdza, iż "w procesie wydania decyzji uznano, że wycinka drzew na powierzchni [...] ha (1 drzewo na 1,75 ha) nie będzie znacząco oddziaływać na obszar objęty wycinką". Interpretacja zaś art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. prowadzi do wniosku, iż tylko w przypadku, gdyby organ uznał, że wycinka drzew (jako przedsięwzięcie inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony) może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, powinien był on w sposób rozbudowany uzasadnić swoje stanowisko w postaci postanowienia w sprawie nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo RDOŚ dokumentów określonych w art. 97 ust. 3 u.u.i.ś.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a., dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., akceptując tym samym stanowisko SKO, iż zezwolenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Skoro strona nie będzie mogła w chwili obecnej uzyskać nowego zezwolenia na wycinkę, ani też Wójt nie będzie mógł odmówić wydania jej takiego zezwolenia, to należało uznać, iż takie skutki wystąpią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Przedmiotem sporu w sprawie była ocena, czy decyzja z dnia [...] września 2009 r., zezwalająca skarżącej na usunięcie 79 drzew i krzewów z terenu usytuowanego w granicach obszaru Natura 2000 "Puszcza Niepołomicka", rażąco naruszyła prawo, a w konsekwencji, czy istniały podstawy do jej wzruszenia.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych. Jest ona wyrażona w przepisie art. 16 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzja posiadająca przymiot ostateczności może być wzruszona wyłącznie w przewidzianym w ustawie trybie oraz w przewidzianych w niej przypadkach. Z zasady trwałości wynika również, że przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych muszą być interpretowane ściśle.

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja podjęta w nadzwyczajnym trybie postępowania - stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej. Postępowanie to może być prowadzone tylko w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał, że odpowiada ona prawu w zakresie oceny spełniania przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał aktowy dał bowiem podstawę do stwierdzenia, że decyzja ostateczna z dnia [...] września 2009 r. zezwalająca na wycięcie drzew, rażąco narusza zarówno przepisy postępowania administracyjnego, jak i normy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.u.i.ś.").

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Na podstawie poglądów piśmiennictwa oraz stanowiska orzecznictwa, normatywne pojęcie: "rażącego naruszenia prawa", oznacza naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić jednak w sytuacji, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą (zob. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 218/06; LEX nr 307507; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 667/08, LEX nr 575023; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II FSK 736/10, LEX nr 1069943; S. Babiarz, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, "Jurysdykcja Podatkowa", nr 1 z 2010, s. 68 i nast.).

Sąd zasadnie ocenił, że rozstrzygnięcie w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew i krzewów zostało sformułowane w sposób lakoniczny i nieprecyzyjny – uniemożliwiający zidentyfikowanie co jest jej przedmiotem, przez co istotnie naruszono dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności i rzetelności w działalności administracji jest obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Uzasadnienie powinno być zatem źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję i wszechstronnie wyjaśniać zawarte w niej rozstrzygnięcie.

Pozbawiony jest również doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 96 ust. 1. u.u.i.ś. Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozstrzygnął, że doszło także do rażącego naruszenia prawa z uwagi na nierozważenie przez wójta, w decyzji z dnia [...] września 2009 r., czy zamierzone przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na teren Natura 2000 "Puszcza Niepołomicka".

Przepis art. 96 ust. 1 u.u.i.ś stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W ustępie 2 pkt 4 tego przepisu wskazuje się, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, należy w szczególności zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów - wydawane na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W rozwiązaniu tym ustawodawca posłużył się zwrotem: "w szczególności", z którego wynika, że katalog orzeczeń wskazanych w tym przepisie ma charakter otwarty i może obejmować również inne, niewymienione w tym przepisie decyzje administracyjne. Jednakże mimo otwartości tego katalogu obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie jego wpływu na obszar Natura 2000 nie będzie występował, tylko jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie będzie wymagała uzyskania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej.

Zwrócić należy uwagę, że w przywołanych przepisach u.u.i.ś. ustawodawca posłużył się formułą: "przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia", a zatem dla wyróżnienia działań, które chociaż z całą pewnością znacząco nie oddziałują na środowisko i nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, lecz mogą potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000, użył pojęć opartych na kryteriach czasu i ruchu (zaakcentował dynamiczność pewnego etapu czynności). Kluczowe dla wykładni tego przepisu pojęcie: "przedsięwzięcie" zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś., jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Norma zawarta w przepisie definicyjnym expressis verbis wskazuje na walor kreacji otoczenia (przekształcenie i zmiana), jako dominantę pojęcia "przedsięwzięcie", nie zaś kontynuację (przedłużenie, odnowienie) sytuacji zastałej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Wr 716/11, [w:] CBOSA).

W uzasadnieniu decyzji zezwalającej na wycięcie drzew i krzewów brak jest wskazania, że organ rozważył z urzędu wpływ wycinki drzew na obszar Natura 2000 "Puszcza Niepołomicka", który został utworzony w celu ochrony siedlisk i gatunków. Z uwagi na rozmiar przedsięwzięcia i usytuowanie działek, rozważenie tej kwestii wymagało pozyskania przez organ wiadomości specjalnych, obiektywnej oceny wpływu wycinki drzew i krzewów na obszar Natura 2000.

Sąd prawidłowo skonstatował, że dokonując oceny naruszenia prawa jako rażącego, należało wziąć pod uwagę wpływ i rozmiar przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja i usytuowanie działek, na których rosły drzewa i krzewy, o których wycięcie wystąpiła skarżąca kasacyjnie. Inaczej należałoby ocenić powyższe naruszenie gdyby decyzja dotyczyła wycięcia niewielkiej ilości drzew, a inaczej w przedmiotowej sprawie, gdzie zezwolono na wycięcie znacznej ilości drzew ([...]), z dużego bo niemal [...] ha. obszaru, usytuowanego w granicach obszaru Natura 2000 "Puszcza Niepołomicka", na którym występują chronione gatunki zwierząt i ptaków.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja z dnia 7 września 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Norma wskazująca, że nie stwierdza się nieważność decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) nie może być rozumiana i stosowana w taki sposób, że podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA z 2000 r., Nr 3, poz. 93).

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05, Lex nr 188819). Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzą do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nie chodzi, więc o niemożność przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny zatem być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Przy czym przyjmuje się, że odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak przyjął Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/94 (OSNCP 1992, Nr 12 poz. 211). Teza ta jest przyjęta i konsekwentnie kontynuowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Należy jednak zwrócić uwagę, iż "nie jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia, z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji" (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/94).

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że wykonanie decyzji zezwalającej na wycięcie drzew dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie oznacza, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Istnieją bowiem przepisy prawne, które mogą stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktu mogącego odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję dotkniętą nieważnością.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autorka skargi kasacyjnej nie przeprowadziła argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.