Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1825/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 146 ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 140/14 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 140/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Burmistrz Tyczyna, działając na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalił opłatę adiacencką w kwocie 3702,50zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,14 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej, wskazując, że do jej uiszczenia zobowiązana jest A. T..

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z tymi przepisami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Organ ustalił, że Gmina Tyczyn zrealizowała inwestycję pod nazwą – budowa sieci kanalizacyjnej w K. i B. II etap, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K., o pow. 0,14 ha, własności A. T., do sieci kanalizacyjnej. Sieć oddano do użytku na podstawie protokołu końcowego robót, sporządzonego w dniu 21 grudnia 2012 r. Uchwałą Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 6 października 2011 r., nr XII/98/11, ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Nadto odnotował opinię rzeczoznawcy majątkowego, zawartą w operacie szacunkowym, z którego to operatu wynika, że różnica wartości nieruchomości określona według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu wynosi 7 405,00 zł. Zatem nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej a to uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości określonej decyzją.

W odwołaniu A. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała na uchybienia zawarte w operacie szacunkowym, a w konsekwencji na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odwołująca wyjaśniła, że Gmina Tyczyn realizowała inwestycję w dwóch etapach. Właściciele nieruchomości, które zostały podłączone do sieci w pierwszym etapie nie ponosili żadnych dodatkowych kosztów, w tym opłaty adiacenkiej. Natomiast mieszkańcy podłączeni w drugim etapie nie zostali poinformowani o możliwych dodatkowych opłatach. Nadto Gmina Tyczyn odmówiła pomocy w przyłączeniu do sieci. Tymczasem koszt przyłącza wyniósł 2 800 zł, a który to odwołująca wykonała we własnym zakresie. Nadto, w trakcie tych prac wyrządzone zostały na jej działce szkody. Ich wysokość A. T. wyceniła na kwotę 3 000 zł. Kwot tych rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w sporządzonym operacie.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania A. T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przypomniało treść art. 145, art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny a postępowanie spełnia wymogi art. 77 § 1 K.p.a. Kolegium odnotowało, że w operacie szacunkowym z dnia 26 czerwca 2013 r. wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, określono na kwotę 7405 zł. Przyjmując stawkę 50%, wynikającą z uchwały Rady Miejskiej Tyczyna, należna Gminie opłata wynosi 3702,50 zł. Zdaniem organu odwoławczego, sporządzony operat spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że nie dotyczą one bezpośrednio przedmiotu sprawy, w szczególności te dotyczące roszczeń odszkodowawczych wobec Gminy, a wynikające z realizacji przyłącza. Wyjaśniło, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o obowiązkach odwołującej, nie dotyczy innych użytkowników sieci. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut o braku wiedzy o konieczności uiszczenia opłaty adiacenkiej. Obowiązek ten wynika z samej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z uchwały Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 6 października 2011 r., nr XII/98/11, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 168, poz. 2410).

A. T. zastępowana przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów (na okoliczność poniesienia nakładów na budowę urządzeń kanalizacji oraz na okoliczność budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej we własnym zakresie przez skarżącą).

Zarzuciła naruszenie:

- art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia a dotyczących ustalenia czy skarżąca poniosła nakłady na rzecz budowy urządzeń kanalizacji.

W uzasadnieniu skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że poniosła nakłady związane z budową i przyłączem urządzeń kanalizacyjnych – koszt m.in. rur, studzienki, mapek przedwykonawczych i powykonawczych. Na powyższe zwróciła uwagę już w odwołaniu, tymczasem Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do tej kwestii. Wskazała, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Przy czym nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji. Za nieuprawnione skarżąca uznała twierdzenia, że nie uiściła ona żadnej kwoty na poczet budowy infrastruktury technicznej, dysponuje rachunkami i fakturami dokumentującymi, że poniosła nakłady w wysokości 2 053,52 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podał przepisy rozdziału 7 p.t. "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wskazał, że w myśl art. 144 ust. 1 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wnoszenie takiej opłaty jest więc podstawową formą udziału właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Sąd przypomniał jeszcze art. 145 ust. 1, według którego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przytoczył także treść art. 146 ust. 1 i 1a, zgodnie z którymi, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ustaleniu opłaty adacenckiej – jak stanowi art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Następnie Sąd zauważył, że skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 148 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organy obu instancji nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zarzut ten nie mógł zostać, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, uznany za słuszny. Inwestycja polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej dla miejscowości K. wraz z zasilaniem energetycznym, przepompowniami oraz rurociągiem tłocznym ścieków do Tyczyna została zrealizowana na podstawie decyzji z dnia 8 marca 2007 r. Starosty Rzeszowskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zgodnej z ustaleniami decyzji z dnia 14 marca 2005 r. Burmistrza Gminy Tyczna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Protokół odbioru inwestycji został sporządzony 4 stycznia 2012 r.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 148 ust. 4, nie może budzić wątpliwości, że różnica, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem, ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, o ile właściciel (bądź użytkownik wieczysty) nieruchomości poniósł nakłady na budowę drogi, wybudowanie przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W związku z tym Sąd przypomniał, że w odwołaniu skarżąca podniosła dokonanie przezeń wszelkich czynności związanych z przyłączeniem we własnym zakresie – koszt przyłącza wyniósł 2800 zł (obejmował zakup rury, studzienki, mapki przedwykonawczej i powykonawczej), natomiast szkody na działce nr [...] stanowiącej jej własność oszacowała na 3000 zł (zniszczenia szlachetnych krzewów, uszkodzenie chodnika i ogrodzenia, zniszczone podwórko, zdewastowany główny wjazd na posesję) czego rzeczoznawca nie uwzględnił. Do skargi zaś A. T. załączyła m.in. dowód wpłaty kwoty 600 zł za wykonanie przez geodetę uprawnionego R. Konkola mapy do celów projektowych, inwentaryzację powykonawczą przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z dowodem wpłaty za jej wykonanie (400 zł), projektów budowlanych przyłącza do budynku mieszkalnego na działce [...] oraz fakturę VAT wystawioną za jego wykonanie (500 zł). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powyższego wynika, że skarżąca dokumentuje sfinansowanie z własnych środków kosztów wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej do własnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K., co nie daje podstaw do ich zaliczenia do nakładów, o jakich mowa w art. 148 ust. 4 ustawy, czyli nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzez poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Są to bowiem wydatki obciążające właściciela nieruchomości. Sąd pierwszej instancji dodał, że w szczególności organ nie miał podstaw, w świetle normy prawnej art. 148 ust. 4 ustawy, do uwzględnienia przy ustalaniu kwestionowanej opłaty roszczeń odszkodowawczych sformułowanych w odwołaniu, a związanych z realizacją wspomnianego wyżej przyłącza.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jak wskazał, analiza zebranego w sprawie materiału nie daje żadnych podstaw do przypisania organowi zaniedbania obowiązków proceduralnych określonych w/w przepisami.

Skargę kasacyjną wywiodła A. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prawidłowym jest ustalenie wartości opłaty adiacenckiej w oparciu o średni koszt budowy kanalizacji dla jednej nieruchomości w gminie, a w konsekwencji bezzasadne nieuwzględnienie rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości;

b) naruszenie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że koszty poniesione przez skarżącą na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej nie są nakładami w rozumieniu powołanego przepisu;

Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku rozważenia, w uzasadnieniu wyroku, przez Sąd rozpoznający skargę kwestii naruszenia art. 146 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło zdaniem skarżącej kasacyjnie z rażącym naruszeniem ww. przepisów, bez uwzględnienia rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości, a poprzez ustalenie wartości opłaty adiacenckiej w oparciu o średni koszt budowy kanalizacji dla jednej nieruchomości w gminie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwróciła uwagę, że organ uchybił także art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – akceptując wadliwy operat szacunkowy i ustalając opłatę adiacencką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd, wbrew regule z art. 134 § 1 P.p.s.a., przyjął, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Wyjaśnienie tej części podstawy prawnej, która nie została zakwestionowana w skardze było mniej szczegółowe, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Po tych uwagach można odnieść się do wyartykułowanego i skonkretyzowanego w omawianej podstawie kasacji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem wnoszącej kasację, miało ono polegać na braku rozważenia przez Sąd rozpoznający skargę, kwestii naruszenia art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten jest bezpodstawny. Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku rozważania kwestii naruszenia tych przepisów, w sytuacji, gdy zarzut ten nie został podniesiony w skardze, a jednocześnie Sąd zajął stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa. Czym innym jest trafność tej oceny Sądu pierwszej instancji, ale jest zagadnienie materialnoprawne. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przed odniesieniem się do podstawy materialnej kasacji dodać jeszcze należy, że także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi nie ma samodzielnego charakteru – w tym przypadku stanowi procesowy aspekt naruszeń materialnych, tj. art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zaś wynika z dotychczasowych uwag, zarzucane naruszenia procesowe nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W tym sensie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi nie jest zasadny.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni norm art. 146 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 146 ust. 1, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd odczytał przepis zgodnie z jego brzmieniem. Nie ma mowy o przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji innej przesłanki ustalenia i wysokości opłaty adiacenckiej, niż wzrost wartości nieruchomości. Podobnie bezpodstawny jest zarzut błędnej wykładni art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W związku z tym wystarczy jedynie odnotować, że w uzasadnieniu zaskarżonego norma ta potraktowana została jako oczywista i Sąd ograniczył się do przytoczenia jej brzmienia.

Analizując omawiany zarzut dostrzec można rozbieżność między powołanymi przepisami art. 146 ust. 1 i 1a oraz opisem naruszenia. Z opisu tego wynika, że wnosząca kasację kwestionuje ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w oparciu o operat szacunkowy, w którym dla obliczenia wzrostu wartości nieruchomości posłużono się średnim kosztem budowy kanalizacji w gminie. W ten sposób wnosząca kasację w podstawie materialnej podnosi zarzuty związane z ustaleniem stanu faktycznego: błędne ustalenie co do wzrostu wartości nieruchomości oraz wadliwość opinii rzeczoznawcy majątkowego. Tymczasem, naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Już z tego powodu próba zakwestionowania operatu szacunkowego nie była skuteczna. Wadliwość takiej próby podważenia operatu szacunkowego jest tym bardziej oczywista, że podjęta została dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. Procedurę kontestowania ustaleń operatu należy przecież zainicjować w postępowaniu administracyjnym. Operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie tego dowodu. Miała zaś możliwość zapoznania się z kwestionowanym operatem. Nie przedstawiła także własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości. Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wyznacznikiem wiarygodności jest także to, czy wyliczenie wartości nieruchomości, jest oparte o przewidziany prawem sposób określania wartości nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli ustaleń faktycznych i nie podważył zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania. Nie przedstawił szczegółowo procesu kontroli operatu szacunkowego, poza kwestiami, które w odniesieniu do tego operatu były przez skarżącą kwestionowane. Nie stanowiło to uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od powyższych uwag, wskazujących na bezskuteczność próby podważenia operatu szacunkowego w sposób zaprezentowany w materialnej podstawie kasacji oraz w związku z podjęciem tej próby dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, zauważyć można, że wnosząca kasację nie podała jakie przepisy z zakresu wyceny nieruchomości zostały w trakcie sporządzania operatu szacunkowego naruszone.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że koszty poniesione przez skarżącą na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej nie są nakładami w rozumieniu powołanego przepisu. Przede wszystkim, wykładnia odnosi się do abstrakcyjnej normy prawnej, zaś w opisie naruszenia wskazywana jest indywidualna sytuacja skarżącej. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść art. 148 ust. 4. Stwierdził wprost, że różnica, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed wybudowaniem, ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, o ile właściciel nieruchomości poniósł nakłady na budowę drogi, wybudowanie przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Budowa urządzeń infrastruktury technicznej została zdefiniowana w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Nakłady, o jakich mowa w art. 148 ust. 4, to nakłady poniesione na urządzenia infrastrukturalne niebędące częścią składową nieruchomości, co do której stworzono warunki do podłączenia do tych urządzeń. Wynika to wprost z art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 4 i art. 148 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy nakładów na przyłączenie się do sieci. W myśl art. 15 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 139), realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przy czym przez przyłącze kanalizacyjne należy rozumieć odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), zaś przez sieć należy rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 7 tej ustawy).

Sąd pierwszej instancji nie tylko prawidłowo wyłożył treść art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także właściwie zastosował ten przepis. Skoro Sąd ustalił, że skarżąca poniosła nakłady na przyłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, a nie na samą sieć, to trafnie przyjął, że nakłady te nie pomniejszają różnicy, o której mowa w art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.