Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 895/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. Ł. i E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy y z dnia 5 stycznia 2011 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących I. Ł. i E. Ł. kwotę 3 764 zł (trzy tysiące siedemset sześćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 marca 2009 r., Nr [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, 4, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1a, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził projekt podziału działki nr [...], nr rej.gr[...]., Kw [...], położonej we wsi J. G. stanowiącej własność E. i I. Ł. na działki nr [...] opracowanego przez geodetę uprawnionego R. K.

W następstwie wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem, decyzją z dnia 7 października 2010 r., Nr [...] Wójt Gminy, ustalił E. i I. Ł. opłatę adiacencką w wysokości 49 912 zł. W wyniku odwołania, decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wobec stwierdzonych licznych zastrzeżeń wobec operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy decyzją Nr [...] z dnia 5 stycznia 2011 r. ustalił E. i I. Ł. opłatę adiacencką w wysokości 44 932,40 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec zastrzeżeń do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w uchylonej uprzednio decyzji, organ zlecił sporządzenie nowego operatu, z którym zapoznali się właściciele nieruchomości i nie wnieśli do sporządzonej wyceny żadnych uwag i zastrzeżeń. Organ wyjaśnił, że Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 19 grudnia 2008 r. w spawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. z dnia 17 lutego 2009 r. Nr 24, poz. 513) ustaliła na terenie Gminy K.opłatę adiacencką w wysokości 20% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością po podziale w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości nie nastąpi wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych. Według organu pierwszej instancji okoliczność ta uzasadniła ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy w wysokości 44 932,40.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i Ireneusz Ł., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w operacie szacunkowym przyjęto do wyceny błędną powierzchnię działki przed podziałem, co stanowi naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca potwierdził, że przy podziale nastąpił ubytek powierzchni nieruchomości o 487 m2. Powierzchnia działki zmniejszyła się z 28.600 m2 do 28.113 m2. Organ winien wyliczyć wartośćdziałki przed podziałem mnożąc ustaloną cenę metra kwadratowego przez jej powierzchnię na dzień wydania decyzji, tj. przez 28.600 m2. Ustalając zaś jej wartość po podziale powinien brać pod uwagę powierzchnię działki mniejszą o 487 m2. Tymczasem jak wynika z obliczeń zawartych na str. 26-27 operatu zarówno do obliczenia wartości nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca przyjął powierzchnię z uwzględnieniem ubytku tj. 28.113 m2. Spowodowało to zmniejszenie wartości nieruchomości przed podziałem, co doprowadziło do nieuzasadnionego podwyższenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 24 października 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 15 lutego rzeczoznawca majątkowy wyjaśniając kwestię różnic w powierzchni działek przed i po podziale stwierdził, że w fizyczny sposób nie nastąpił żaden ubytek powierzchni. Faktyczna powierzchnia działki nr [...] przed i po podziale wynosiła 28.113 m2. Różnica powierzchni wynikała ze sposobu pomiarów i zapisów w ewidencji gruntów stosowanych na terenach rolnych. Ewidencja była prowadzona w hektarach z dokładnością do lara - zapis brzmiał 2,86.00 ha, mimo że powierzchnia działki wynosiła 28.113 m2. Rzeczoznawca podał, że obecnie, zgodnie z § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych i określa się je w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Dlatego powierzchnia działki wynosi i zapisana jest jako 2,81.13 ha. Rzeczoznawca wskazał, że granice nieruchomości pozostały niezmienione. Na ubytek powierzchni mogły mieć wpływ wskazane wyżej okoliczności. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że współczesne metody pomiaru powierzchni przez geodetów pozwoliły na określenie rzeczywistego stanu nieruchomości przed podziałem. W opinii rzeczoznawcy majątkowego należy przyjmować rzeczywistą powierzchnię nieruchomości, bo tylko taka określa prawdziwy stan nieruchomości.

Kolegium uznało operat szacunkowy za wiarygodny i niebudzący zastrzeżeń. Kolegium wyjaśniło, że w sposób prawidłowy rzeczoznawca majątkowy uwzględnił rzeczywistą powierzchnię działki nr [...] przed podziałem tj. 28.113 m2 i taką samą powierzchnię po podziale tej działki. Z przedstawionych dokumentów wynika, że organ I instancji zatwierdzający podział działki nr [...] na dziewiętnaście działek wskazanych w załączniku do postanowienia i decyzji dotyczącej podziału nie miał wątpliwości dotyczących ich powierzchni. Taka powierzchnia przyjęta została w załączniku do wymienionego wyżej postanowienia o stwierdzeniu zgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego i następnie w decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Również taka powierzchnia wynika z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika odwołujących się, jako uzupełnienie odwołania. Kolegium wskazało, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości zostało wszczęte na wniosek właścicieli nieruchomości postępowania rozgraniczeniowe dotyczące działki nr [...] z działkami [...], [...], [...]. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem w dniu 7 listopada 2008 r. decyzji Nr [...] o zatwierdzeniu postępowań rozgraniczających m.in. działki [...] obręb J. G. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych sporządzonych przez Starostwo Powiatowe w P. G. wynika, że na skutek rozgraniczenia i nowego pomiaru nastąpił ubytek powierzchni działki [...] o 487 m2. Stan dotychczasowy powierzchni działki [...] wynosił 28.600 m2. Po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego powierzchnia działki [...] uległa zmniejszeniu i wynosiła 28.113 m2. Taka powierzchnia działki nr [...] podlegała podziałowi. Dlatego w ocenie Kolegium słusznie rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny faktyczną powierzchnię działki nr [...] przed podziałem uwzględniając, że wynosi ona 28.113 m2. Powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie jeszcze przed dokonaniem podziału działki i taki jej wymiar winien zostać uwzględniony. Rzeczoznawcy majątkowemu nie przedstawiono dokumentów dotyczących rozgraniczenia działek i z tego powodu ubytek uzasadnił on zmianą w sposobie pomiaru i zapisów w ewidencji gruntów stosowaną na terenach rolnych.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony w sprawie Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość działki nr [...] przed podziałem przyjął jako nieruchomości porównawcze działki o dużej powierzchni tj. 41.561 m2, 12.530 m2, 97.254 m2 i 7.204 m2. Rzeczoznawca na podstawie ich wartości ustalił cenę średnią w wysokości 95 zł. Dla ustalenia wartości wycenianej działki przyjął takie atrybuty jak lokalizacja nieruchomości, powierzchnia nieruchomości, plan zagospodarowania przestrzennego, dojazd do nieruchomości, ukształtowanie terenu, uzbrojenie. Przy uwzględnieniu tych atrybutów rzeczoznawca majątkowy ustalił, że cena 1 m2 wynosi 111 zł. Dla wycenianych działek powstałych po podziale rzeczoznawca majątkowy jako porównawcze przyjął działki o małej powierzchni z Jankowa tj. o powierzchni 1208 m2, 850 m2,1012 m2 i 1038 m2. Średnią cenę ich wartości ustalił w kwocie 131 zł za 1 m2. Dla działek tych rzeczoznawca przyjął takie cechy rynkowe jak lokalizacja, dojazd do nieruchomości, ukształtowanie terenu i uzbrojenie. Po uwzględnieniu tych cech dla działek położonych bezpośrednio przy ul. [...] tj. działki nr [...] i [...] wartość 1 m2 ustalona została w kwocie 131 zł. Dla działek położonych dalej od ulicy z koniecznością wykonania uzbrojenia i wewnętrznej drogi dojazdowej tj. nr [...] cena 1 m2 wynosiła 126 zł. Dla pozostałych działek tj. nr [...] i [...] z uwagi na konieczność wykonania uzbrojenia, położenie w kolejnych szeregach od ulicy, konieczność wybudowania drogi wewnętrznej i wadliwe ukształtowanie terenu cena 1 m2 ustalona została w kwocie 120 zł. Z powyższego wynika, że działka nr [...] przed podziałem miała wartość 3.030.189 zł a po podziale łączna wartość wymienionych działek wyniosła 3.254.851 zł.

W konsekwencji Kolegium stanęło na stanowisku, że działka nr [...] przed jej podziałem miała 28.113 m2 powierzchni. Postępowanie rozgraniczające zostało zakończone 7 listopada 2008 r. Projekt podziału działki został zatwierdzony decyzją 9 marca 2009 r. Stan nieruchomości (powierzchnia działki nr [...] ) na ten dzień wynosiła 28.113 m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 23 marca 2009 r. a łączna powierzchnia działek po podziale wynosiła 28.113 m2. W tym zakresie zarzuty przedstawione przez odwołujących się dotyczące ustalenia wartości działki przed podziałem nie są uzasadnione. W ocenie Kolegium operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód tego, że wartość działki nr [...] po jej podziale wzrosła. Istniała zatem przesłanka do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Skargę na powyższa decyzję wywiedli E. i I. Ł. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wójta gminy K. z dnia 5 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w wyniku podziału doszło do wydzielenia działek stanowiących drogi wewnętrzne (niepubliczne) o nr [...] o pow. 1.886 m2 oraz [...] o pow. 814 m2, co potwierdza uzasadnienie decyzji o podziale oraz zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucili błędną wycenę w operacie działki nr [...] nie jako działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, ale jako działkę pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca na stronie 7 operatu prawidłowo wskazał, iż działka nr [...]stanowi drogę wewnętrzną, jednak na stronie 25 operatu wycenił ją w grupie działek nr [...] stanowiących działki na skutek podziału przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podwyższając w ten sposób wartość całego terenu po podziale. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że działki wydzielone pod drogi wewnętrzne powinny być wycenione zgodnie z ich przeznaczeniem i funkcją uzyskaną na skutek podziału. Skarżący wskazali na brak konsekwencji rzeczoznawcy w wycenie dróg wewnętrznych powstałych na skutek podziału, tj. działki nr [...] i [...]. Zgodnie z tabelą zbiorczą ze strony 26 operatu działka nr [...] z uwagi na jej przeznaczenie pod drogę nie została wyceniona (wartość 0 zł), zaś działka [...] mimo iż ma takie same przeznaczenie została wyceniona na 120 zł za 1 m2. W ocenie skarżących z uwagi na powyższe uchybienie w zakresie wyceny działek stanowiących drogi wewnętrzne operat szacunkowy nie spełnia kryteriów, a ustalona na jego podstawie wysokość opłaty adiacenckiej ustalona została z pokrzywdzeniem skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło zarzutów skarżących odnośnie operatu szacunkowego stwierdzając, ze wycena działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną nastąpiła zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, czyli jak grunty przyległe, tj. działki sąsiednie przyjmując, że posiada ona cechy takie, jak działki sąsiednie. Kolegium podkreśliło, że działka nr [...] została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną i z tej przyczyny nie została oszacowana. Stosownie natomiast do decyzji o podziale na działce nr [...] winny zostać ustanowione służebności drogowe lub winna nastąpić sprzedaż udziałów w niej. Może zatem stać się przedmiotem obrotu rynkowego.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 98 a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez odjęcie w operacie od powierzchni działkę nr [...], która nie stanowi drogi publicznej, gdyż w planie miejscowym oznaczona jest symbolem KDW – droga wewnętrzna dojazdowa, skutkiem czego zaniżona została wartość nieruchomości przed podziałem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone w sprawie decyzje naruszają prawo.

W niniejszej sprawie kontroli legalności podlegają decyzje organów administracji publicznej podjęte w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z wydaniem przez Wójta Gminy K., na wniosek właścicieli, decyzji z dnia 9 marca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej we wsi J. G., na działki o nr [...] stanowiących własność E. i J. małżonków Ł.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. Zgodnie z jego brzemieniem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z ustaleń organów oraz akt sprawy, stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału Rada Gminy ustaliła w uchwale Nr [...] z dnia 19 grudnia 2008 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. z dnia 17 lutego 2009 r. Nr 24, poz. 513), na poziomie 30% różnicy wartości nieruchomości. Decyzja podziałowa, z dnia 9 marca 2009 r., stała się według organów ostateczna, lecz nieustalono daty jej ostateczności. W aktach administracyjnych znajdują się jedynie fotokopie tej decyzji, z adnotacją daty odbioru przez stronę w dniu 9 marca 2009 r., co wskazywałoby jako datę ostateczności 24 marca 2009 r. (w operacie na str. 9 błędnie zatem przyjęto datę 23 marca 2009 r.).

Z przytoczonych okoliczności wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w zdaniu trzecim 3 art. 98a ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozważając jednak zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej wskazać należy, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Oznacza to, że wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym, w stanie faktycznym i prawnym z daty zaskarżonej decyzji, zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej, podlegający ocenie dowodowej w toku postępowania administracyjnego, tak jak każdy inny środek dowodowy.

Przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 56 ust. 1 określa przykładowo, jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7). Operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności określonej sprawy.

Z § 4 rozporządzenia wynika, że przy wycenie nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, jaką posłużył się rzeczoznawca w operacie sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji. Tak więc operat szacunkowy, poza spełnieniem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, analiza kwestionowanego operatu szacunkowego determinuje ocenę, że został on sporządzony w sposób uniemożliwiający jego weryfikację pod kątem zgodności z prawem. Sposób wyznaczenia rynku nieruchomości objętego analizą w celu wyceny nieruchomości przed i po podziale nie został dostatecznie uzasadniony. Nie podlega ocenie pozytywnej brak charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W tej zaś sytuacji nie można zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i zdaniem Sądu na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1225/10, Baza orzeczeń LEX nr 753467). Również w innym wyroku, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 123/08, stwierdza się, że brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu.

Podzielając przedstawione wyżej poglądy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Odnosząc się do treści operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszego postępowania administracyjnego, należy natomiast stwierdzić, że jego autor posługuje się materiałem porównawczym bez podania jego cech zindywidualizowanych (z wyjątkiem wielkości i miejsca położenia). Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne skutecznie podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Według definicji legalnej terminu nieruchomość podobna, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szczegółowym. Tymczasem w przedmiotowym operacie nie uzasadniono, czy do oszacowania nieruchomości po podziale przyjęto nieruchomości podobne w swojej rzeczywistej funkcji do działek powstałych w wyniku podziału. W rezultacie, zdaniem Sądu operat jest mało czytelny, niedostatecznie przekonywający, a wobec tego weryfikacja jego rzetelności nie jest możliwa. Sąd w zakresie oceny tego dowodu nie podziela stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Powyższe uwagi dotyczą również działki będącej wynikiem podziału, przyjętej do wyceny jako droga wewnętrzna (nr [...]). Niewątpliwie w operacie przedmiotowa działka, po podziale, została wyceniona w taki sposób, jak działki przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str. 25 operatu). Autor operatu nie uzasadnił przyjętej metody wyceny i nie wskazał podstawy prawnej, natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że wycena odbyła się zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, a zatem tak jak grunty przyległe, przy przyjęciu, że posiada ona takie cechy jak działki sąsiednie. Trzeba jednak zauważyć, że wartość rynkową działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (podkreślenie Sądu). Z operatu nie wynika, iżby rzeczoznawca przyjął do analizy lokalny rynek nieruchomości drogowych, nie wskazał również, iż na rynku lokalnym takich nieruchomości nie było. Dopiero zaś, gdyby takich transakcji nie było, można byłoby się oprzeć o wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Zasadny jest zatem zarzut skargi odnoszący się do wyceny wskazanej działki. Sąd podziela także zarzut sformułowany na rozprawie odnośnie drugiej działki drogowej – nr [...], której rzeczoznawca nie szacował z uwagi na ustalenie przeznaczenia w planie pod drogę publiczną. Słusznie skarżący twierdzi, iż w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 6 grudnia 2005 r., Dz. Urz. Woj. z dnia 23 marca 2003 r., Nr 32, poz. 640)) działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KDW, oznaczającym drogę wewnętrzną dojazdową. Taki zapis wynika też z postanowienia Wójta z dnia 21 sierpnia 2008 r. o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazuje się że obie działki drogowe (o numerach w postanowieniu 19 KDW i 25 KDW) wydzielone zostały pod drogi dojazdowe wewnętrzne, przy czym jedna z tych działek wydzielona zostaje ze strefy 28.MN,U a druga – zgodnie z linią rozgraniczającą w planie strefę 025.KDW.

Brak jest w aktach administracyjnych materiałów dowodowych wskazujących na okoliczność, iż działka ta jest drogą publiczną, operat kwestii tej nie wyjaśnia, również Kolegium w tym zakresie operatu nie poddaje ocenie. Według rzeczoznawcy (strona 17 operatu) "Z powierzchni 28113 m2 odjęto powierzchnię działki [...] (814 m2) jako działki przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Działka [...] jest drogą wewnętrzną wydzieloną z terenu przeznaczonego pod zabudowę (28 MN,U)." Treść tego zdania jest niezrozumiała w kontekście innych ustaleń rzeczoznawcy (str. 7 operatu), według których "działka [...] stanowi drogę wydzieloną wadliwość 025 KDW, jest ona nieurządzona, niewidoczna w terenie". Przyczyna odjęcia powierzchni działki nr [...] jest nieuzasadniona, skoro autor operatu nie posługuje się pojęciem "drogi publicznej" w odniesieniu do tej działki. Dowolne jest również stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, skoro z planu takie przeznaczenie nie wynika.

Przedstawiona wadliwość zasadniczego dowodu w kontrolowanym postępowaniu, jakim jest operat sporządzony przez rzeczoznawcę, wskazuje na naruszenie przez organy w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7 i art. 80 kpa). Skutkiem zaś zaaprobowania wadliwego dowodu Kolegium naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji będą zobowiązane dostosować czynności procesowe zmierzające do uzupełnienia operatu szacunkowego w kierunku zakreślonym powyżej przez Sąd, do terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Trzyletni termin, o którym mowa w tym przepisie, według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 5/09), podzielanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie zaskarżone decyzje, albowiem opisane uchybienia dotyczą obu instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł kierując się dyspozycją art. 200 i art. 205 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).