Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 850/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 336, art. 338, art. 83 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 286 § 1, art. 297, art. 11 § 1, art. 12
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 75 § 1, art. 77, art. 145 § 1pkt 5, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 3 § 1 i 2, art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 52/08 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. S. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 52/08 oddalił skargę D. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Z. G. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał D. S. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 10.868,88 zł. Pismem z dnia 27 listopada 2006 r. skarżąca poinformowała organ, że zaprzestała działalności rolniczej na części obszaru wskazanego w decyzji. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR S. zmienił swoją dotychczasową decyzję, przyznając wnioskodawczyni płatność w łącznej wysokości 7.753,05 zł.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wznowił postępowanie dotyczące przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania za 2004 r. W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie rozpoznawania wniosków w ramach kampanii za 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęła informacja o wszczęciu przez Prokuraturę Okręgową w G. W. postępowania w sprawie wyłudzenia płatności obszarowych i ONW poprzez zawarcie fikcyjnych umów dzierżawy, pomiędzy Zarządem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "N. W." w G. a jej członkami oraz kandydatami na członków. Organ wskazał na ustalenia Prokuratury, według których działki zgłoszone przez skarżącą były użytkowane przez Spółdzielnię, która ponosiła nakłady na ich utrzymanie w dobrej kulturze.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i odmówił D. Stań przyznania płatności ONW na rok 2004. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 ze zm.), oraz art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej.

W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na ustalenia poczynione przez Prokuraturę Okręgową w G. W., która wskazała, że dzierżawcy (w tym D. S.) nie prowadzili na dzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, a jedynie byli ich formalnymi użytkownikami. Działalność rolniczą w dalszym ciągu, na zasadach obowiązujących przed sporządzeniem umów dzierżawy, prowadziła Spółdzielnia. Dlatego też organ uznał, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy D. S. a RSP "N. W." była fikcyjna i została zawarta jedynie dla pozoru, w celu uzyskania korzyści majątkowej.

Organ I instancji uznał, że prowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało, że D. S. nie spełniała warunków umożliwiających przyznanie wnioskowanych płatności, albowiem nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach. W ocenie organu, skoro D. S. nie była także posiadaczem gruntów, to tym samym nie spełniała kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. stwierdziła, że nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie zostały ujawnione nowe dowody nieznane organowi orzekającemu w chwili wydawania decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. W ocenie organu II instancji dowodem potwierdzającym to, iż D. S. nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach rolnych zgłoszonych do płatności a dzierżawionych od Spółdzielni w G. były zeznania skarżącej złożone z dniu 7 marca 2006r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. W. oraz Protokół nr 3/2004 z Walnego Zgromadzenia Członków RSP, w którym wskazano, że jej Prezes przedstawił strukturę wiosennych zasiewów, decydując w ten sposób o sposobie użytkowania gruntów. D. S. nie miała zatem wpływu na rodzaj uprawy, co wskazuje, że grunty zadeklarowane we wniosku nadal pozostawały w posiadaniu Spółdzielni. W dalszym ciągu wszelkie czynności wykonywała Spółdzielnia, zaś strona sprowadzona została wyłącznie do biernej postawy i formalnego zawarcia umowy dzierżawy.

WSA w G. W. oddalając skargę D. S. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako przesłankę wznowienia postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a mianowicie powzięcie informacji o nieprawidłowościach mających wpływ na uzyskanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w 2004r.

Sąd pierwszej instancji podkreślając, fakt, iż podstawą wznowienia postępowania nie było ujawnienie nowych istotnych dla sprawy dowodów w postaci postanowienia Prokuratury Okręgowej w G. z dnia [...] czerwca 2006 r., lecz nowe okoliczności faktyczne, wskazał, że o powyższym świadczyła treść uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2006 r.

Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżona decyzja nie wynikała wyłącznie z poglądów prokuratora. W toku postępowania wyjaśniającego organy administracyjne w oparciu o nowe dowody istniejące w dacie wydawania decyzji ostatecznej ustaliły, że dzierżawione przez D. S. grunty w rzeczywistości były uprawniane przez pracowników Spółdzielni a nie przez skarżącą. Ustalenia te oparte zostały na materiale dowodowym w postaci pisma skarżącej z dnia 22 stycznia 2007 r., umowy dzierżawy zawartej między skarżącą a RSP w G., aneksu do ww. umowy zmieniającego przedmiot dzierżawy, umowy przechowania w formie depozytu nieprawidłowego z dnia 17 stycznia 2005 r., protokołu przyjęcia płodów rolnych na przechowanie z dnia 17 stycznia 2005 r., dokumentów magazynowych potwierdzających wydanie skarżącej ziaren kukurydzy oraz ziaren żyta, a także wyjaśnień D. S. złożonych na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2007 r. Wyjaśnienia te ujawniły, że skarżąca nie prowadziła indywidualnej działalności rolniczej na działkach gruntu rolnego zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW. Przesłuchana jako strona wyjaśniła, że w RPS pracuje jako barmanka, wniosek o przyznanie płatności nie został przez nią wypełniony a ona tylko go podpisała. Wskazała, że powodem zawarcia umowy dzierżawy i złożenia wniosku o dopłaty było to, że Spółdzielnia wymagała pomocy. Skarżąca przyznała, że wszelkie prace na "wydzierżawionych" gruntach wykonywała Spółdzielnia sprzętem użyczonym przez Spółdzielnię, której własnością był również materiał siewny. Zasadnie więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy uznały, że umowa dzierżawy została zawarta dla pozoru. Przedstawione przez D. S. dokumenty - umowa przechowania w formie depozytu i protokół przyjęcia płodów rolnych nie były natomiast dowodami potwierdzającymi prowadzenie przez nią działalności rolniczej.

Sąd podał, że aby skarżąca mogła uzyskać płatności ONW musiała spełnić warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Nadto zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby można było mówić o posiadaniu, konieczne jest istnienie zamiaru władania rzeczą dla siebie (art. 336 Kodeksu cywilnego), natomiast taki zamiar po stronie skarżącej nie występował. D. S. przesłuchana jako strona wyjaśniła, że jej zamiarem była pomoc RSP w G., która znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej. Pomoc ta miała polegać na pobieraniu dopłat i wpłaceniu ich na konto Spółdzielni. Te fakty, zdaniem Sądu pierwszej instancji, świadczyły o braku po stronie skarżącej zamiaru władania działkami dla siebie. Na powyższe wskazywać miała także treść Protokołu nr 3/2004 Walnego Zgromadzenia Członków RSP w G., z którego organy słusznie wywiodły, że to nie skarżąca a władze Spółdzielni decydowały o strukturze wiosennych zasiewów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle materiału zgromadzonego w sprawie, dla jej rozstrzygnięcia nie mają znaczenia rozważania organu odwoławczego na temat mocy dowodowej zeznań skarżącej złożonych w postępowaniu przygotowawczym w sprawie karnej. Sąd uznał też, że organy administracyjne nie dokonały też zawężającej wykładni prawa materialnego.

Od powyższego wyroku D. S. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącą w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych kwitów pobrania materiału siewnego w 2003 r. z magazynu RSP "N. W." w G.,

- przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności uprawniające organ administracji do wznowienia postępowania,

- przyjęcie, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty,

- przyjęcie, iż skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,

- nierozważenie instytucji udziałów nadobowiązkowych

podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy

3. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,

4. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżąca nie jest producentem rolnym, który to fakt może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,

5. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca powinna otrzymać powyższe płatności,

6. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącą z RSP "N. W." w G. podczas gdy, w postępowaniu sądowo-administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. S. stanęła na stanowisku, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał, iż była ona posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów i prowadziła na nich działalność rolniczą. Fakt, iż skarżąca użytkowała rolniczo dzierżawione grunty potwierdzają według niej dokumenty w postaci: umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych i kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu Spółdzielni "N. W.", natomiast okoliczność, że wykonywała działalność rolniczą za pośrednictwem innych osób nie miała jej zdaniem żadnego znaczenia prawnego.

Skarżąca stwierdziła także, że zeznania uzyskane w postępowaniu karnym, nie mogły być wykorzystywane w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Wykorzystanie tych zeznań przed organami administracyjnymi było wadliwe i prowadziło do nieuprawnionych wniosków, niekorzystnych dla niej.

Ponadto zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ administracyjny miał podstawy do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że podstawą wznowienia postępowania była okoliczność polegająca na tym, że w dniu wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu dopłaty skarżąca nie była posiadaczem i nie prowadziła działalności gospodarczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku, zaś fakt ten istniał w dniu wydania decyzji i został ujawniony i potwierdzony pismami Prokuratury, co było błędne. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną okoliczności związane z zawartymi umowami dzierżawy były znane organowi pierwszej instancji przed wydaniem decyzji o przyznaniu dopłaty, albowiem skarżąca nie ukrywała powyższych okoliczności, zaś cel zawartych umów nie miał żadnego znaczenia dla ważności zawartych umów i nie wskazywał na ich fikcyjność.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału ARMiR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie o tyle konieczne, że niektóre z nich nie są należycie sformułowane. Konstrukcja niektórych zarzutów wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.

Omówienie przez Naczelny Sąd Administracyjny poszczególnych zarzutów wymaga przedstawienia najistotniejszych dla rozstrzygnięcia elementów stanu prawnego i faktycznego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej udzielano pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich w 2004 r. producentom rolnym, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Wobec istnienia takich regulacji kluczowego znaczenia w sprawie nabiera ocena czy skarżąca była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w związku z władaniem którym przyznano płatność.

Stosownie do art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

W doktrynie i orzecznictwie nie jest podważany pogląd, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Występuje w dwóch postaciach: posiadania samoistnego i zależnego, co wprost wynika z art. 336 k.c. Jako stan faktyczny niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Potwierdzają to utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa co do tego, że osoba, której przysługuje tytuł prawny do władania rzeczą, może dokonać wyboru sposobu ochrony pomiędzy powództwem petytoryjnym a posesoryjnym (szerzej: S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga druga własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa, 1996 r., str. 388). Jak z tego wynika, istnienie tytułu prawnego wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza, że podmiot legitymujący się tytułem jest posiadaczem.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972 r., s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999 r., s. 681).

Element fizycznego władztwa nad rzeczą można określić jako zjawisko polegające na tym, że pewna osoba (podmiot) znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548).

Zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi), określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w doktrynie koncepcją obiektywną, manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, t. II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977 r., str. 829 - 830). Jeżeli czynnika woli brak faktyczne władztwo nad rzeczą stanowi jedynie dzierżenie (art. 338 k.c.).

Przedstawione właściwości posiadania wyłączają uznanie za posiadacza osoby, która legitymując się tytułem prawnym do władania rzeczą uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która ponadto nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.

Ustalenia organów administracji publicznej, które zaakceptował Sąd I instancji, wskazują, że w niniejszej sprawie po stronie skarżącej nie występował żaden z wymienionych dwóch elementów składających się na posiadanie, w tym przypadku zależne. Organ odwoławczy odwoływał się w znacznej mierze do pojęć i poglądów zbieżnych z przedstawionymi. Podstawowym zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, badającego sprawę skutkiem i w granicach skargi kasacyjnej, była kontrola tego stanowiska.

W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny w znaczącym zakresie wynika z faktu, że postanowieniem z dnia {...] czerwca 2006 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w G. W. umorzył śledztwo przeciwko D. S., podejrzanej o to, że w okresie od 31 lipca 2003 r. do 23 grudnia 2004 r. dziejąc wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, z góry powziętym zamiarem w celu osiągnięcia korzyści majątkowej wprowadziła w błąd ARiMR, iż jest producentem rolnym, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. i art. 297 k.k. w zbiegu z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art.12 k.k.

Jak wynika z postanowienia Prokuratury, umorzenie śledztwa uzasadniano tym, że D. S. nie wyczerpała znamion przestępstwa z ww. artykułów - jako że pozostawała w przekonaniu, iż będąc członkiem spółdzielni i pracownikiem pośrednio uprawiała grunty. Jednocześnie ustalono jednak, że D. S. nie prowadziła indywidualnie działalności rolniczej, była formalnym użytkownikiem, działalność tę na przedmiotowych gruntach prowadziła zaś nadal - na zasadach sprzed sporządzenia umowy - Spółdzielnia.

Postanowienie Prokuratury nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny – jaki art. 11 p.p.s.a przydaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienia przestępstwa. Postanowienie takie może być jednak dopuszczone w poczet dowodów, jeśli tylko może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Z uwagi zaś na formę i organ, od którego pochodzi - przypisać należy mu szczególną moc dowodową, jako dokumentowi urzędowemu (76 § 1 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga też, że ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, przyjęte przez WSA przy wyrokowaniu, nie opierały się tylko i wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prokuraturę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że przy ocenie czy zamiarem skarżącej było objęcie gruntów (wskazanych w umowie dzierżawy) we władanie i ich używanie zgodnie z właściwościami i przeznaczeniem, względnie pobieranie pożytków, jak i ustalając czy jej zamiar odpowiadał czynnikowi woli posiadacza zależnego (animus rem sibi habendi) i czy skarżąca przejęła fizyczne władztwo nad przedmiotem umowy - wzięto pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Przechodząc do omawiania poszczególnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Niedostatki w tym zakresie utrudniają ocenę zasadności poszczególnych zarzutów. Nie jest jasne, kiedy kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego a kiedy wskazuje - jako naruszone - przepisy postępowania. Uchybienie to stanowi wadę skargi kasacyjnej, chociaż nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów.

Przedstawiony w pierwszej kolejności zarzut wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest wadliwie skonstruowany. Poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne nie prowadzą oceny dowodów i nie dokonują ustaleń. Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rozpoznając skargi na akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Taki model funkcjonowania sądownictwa administracyjnego wyłącza rozpoznawanie przez sądy spraw administracyjnych, w szczególności gromadzenie i ocenę dowodów. W ramach omawianego zarzutu kasator wymienia jako naruszone art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje uprawnienie przewodniczącego uznającego sprawę za wyjaśnioną do zamknięcia rozprawy, drugi stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Żaden z tych przepisów nie odnosi się do wskazywanej w zarzucie materii obowiązków sądu w zakresie "rozważania dowodów".

W ramach następnego zarzutu, w którym jako naruszone wymienione są przepisy postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonały wadliwych, wymienionych w ramach zarzutu, ustaleń. Zarzuca Sądowi I instancji, że mimo wskazywanych w skardze kasacyjnej uchybień zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalił skargę.

Jako naruszone przez Sąd przepisy wskazuje art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określa niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, 2008 r., str. 349 – 351). Tym samym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć oceny sądu w zakresie uznania za dokonane zgodnie z prawem ustaleń faktycznych organu administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko sądu we wskazanym zakresie nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako kolejne naruszone przepisy kasator wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymogom określonym w wymienionym przepisie k.p.a.

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis w ogóle nie został przywołany przez kasatora. Wobec tego, mimo że w ramach zarzutu wymienia się przypadki błędnej, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak zarzutu naruszenia przepisu regulującego materię oceny dowodów. W skardze kasacyjnej, co prawda, ogólnikowo zarzuca się, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak ani w ramach zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje się, jakie konkretnie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały pominięte. Przeciwnie, poszczególne dalsze elementy zarzutu i ich uzasadnienie wskazują, że intencją strony wnoszącej skargę kasacyjną było jedynie podważenie akceptacji przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności poprzez odmowę wiarygodności. Już z tych powodów zarzut nie może być uwzględniony.

Kwestie dotyczące podstaw wznowienia postępowania, podważania możności uznania umowy za pozorną w postępowaniu administracyjnym i ustaleń z tym związanych zostaną dalej omówione. Co do pozostałych zagadnień wskazanych w ramach omawianego zarzutu jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej nie jest słuszne. Jak to już wyjaśniono, po stronie skarżącej brak było elementów posiadania w postaci fizycznego władztwa nad rzeczą i czynnika woli. Konstatacja ta znajduje oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Okręgowej w G. W., które to ustalenia w rozpoznawanej sprawie nie zostały podważone innymi dowodami. Wyłączenie możności uznania skarżącej za posiadacza wykonującego fizyczne władztwo nad gruntami rolnymi sprawiało, że nie było dopuszczalne ustalenie, iż prowadziła na tych gruntach działalność rolniczą. Brak podstaw do podważenia prawidłowości oceny dowodów takich jak kwity pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu czy protokółów przejęcia plonów. Zauważyć ponadto należy, że wykonanie niektórych czynności, mogących być przejawem pewnego władztwa nad rzeczą, nie przesądza o uznaniu władztwa za trwałe.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania.

Nieskuteczność zarzutu podważania przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska sądu w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika z tych samych przyczyn, jakie przedstawiono omawiając poprzedni zarzut.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). Kasator nie twierdzi, by Sąd I instancji źle rozumiał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzuca więc w istocie błąd w subsumcji, to jest w stosowaniu przepisu przez organ administracji publicznej zaakceptowanym przez sąd, przy czym równocześnie podważa przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne. Twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydawania decyzji w przedmiocie przyznania płatności były znane organowi, który wydał decyzję a te same okoliczności i dowody wskazywane są jako przyczyna wznowienia. Jak to już wyjaśniono, jednym z elementów posiadania jest czynnik woli. Nie sposób było odtworzyć go na podstawie dowodów znanych organowi w chwili wydawania decyzji o przyznaniu płatności. W szczególności tylko na podstawie umowy nie można było ustalić, że wola jej stron była inna niż wynikająca z jej zapisów i cywilnoprawnej definicji. Okoliczności pozwalające na odtworzenie czynnika woli ujawniły się dopiero skutkiem wszczęcia postępowania przez Prokuraturę. Ustalenia tam poczynione wskazują na okoliczności i dowody nowe - nieistniejące w chwili wydawania decyzji.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącą z RSP "N. W." podczas, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Aczkolwiek w ramach opisu stanu faktycznego przywołanego przez Sąd I instancji znalazło się stwierdzenie, że umowę zawarto "dla pozoru", nie można stąd wyprowadzać wniosku, że sąd względnie organ administracji publicznej przyjął, iż zachodziły okoliczności ściśle wymienione w art. 83 § 1 k.c. a tym bardziej, by okoliczności takie wywoływały skutek nieważności przewidziany we wskazanym przepisie prawa cywilnego. Sformułowanie "dla pozoru" ilustrowało jedynie stan świadomości skarżącej w chwili zawierania umowy, odmienny od woli objęcia gruntów w fizyczne władztwo. Użyto go w znaczeniu potocznym, podobnie jak Prokuratura posłużyła się sformułowaniem fikcyjnej umowy. Cywilnoprawne pojęcie pozorności jest znacznie bardziej skomplikowane niż to wynika z kontekstu użycia kwestionowanego sformułowania.

Cywilnoprawne zagadnienie ważności bądź nieważności umowy pozostaje bez istotnego związku z oceną czy strona umowy dzierżawy stała się posiadaczem rzeczy. Decydujące znaczenie ma w tej mierze omawiana wcześniej, w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, kwestia istnienia elementów fizycznego władztwa i czynnika woli. Typowym przypadkiem nabycia posiadania rzeczy jest objęcie jej we władanie w wykonaniu nieważnej umowy. Kwestia prawidłowości tytułu prawnego ma jedynie to znaczenie, że może wpływać na ocenę złej lub dobrej wiary posiadacza. Wyjaśniono już, że istnienie prawidłowego tytułu prawnego nie przesądza o tym, że osoba legitymująca się takim tytułem, chociaż uprawniona do władania rzeczą, automatycznie staje się posiadaczem. Wobec tych przesłanek nawet gdyby przyjąć, że doszło do niedopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym ustalenia, że umowa była nieważna, uchybienie takie nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W świetle przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Nie dlatego rolnik jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru lecz dlatego, że spełnia warunki określone we wcześniej przywołanych przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno - technicznej i nie wywołuje skutków takich jak decyzje administracyjne. Istnienie wpisu uznać można co najwyżej jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych. Decyzja o odmowie wpisu ma jedynie to znaczenie, że według przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie ma podstaw do dokonania wpisu.

Przedstawiając zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, autor skargi kasacyjnej po raz kolejny daje się mylić wykładnię prawa materialnego z jego stosowaniem. Ponadto treść zarzutu wskazuje, że przedstawiając zarzut naruszenia jedynie prawa materialnego w istocie zmierza do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych twierdząc, że "błędna wykładnia" polega na uznaniu, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, ze skarżąca powinna otrzymać powyższe płatności. Poza tym nie wyjaśnia, na czym konkretnie polega naruszenie - wskazanych jako naruszone - przepisów dotyczących zupełnie innych kwestii, niż będące przedmiotem rozważań Sądu I instancji, a mianowicie zobowiązań podejmowanych przez beneficjenta i wymogów związanych z powierzchnią działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 ust. 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).