Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2894/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 204/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kościan na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy osiedla 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kościan na rzecz Wojewody Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 204/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kościan na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy osiedla, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska Kościana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) podjęła w dniu [...] listopada 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy osiedla [...] dla terenu położonego w Kościanie na zapleczu ul. F. i ul. P.

Wojewoda Wielkopolski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej Kościana z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Wojewoda wskazał, że zakwestionowaną uchwałę przyjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który zastrzega, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), a także wznoszenie pomników. Zdaniem Wojewody, rada gminy nie posiada kompetencji do nadawania nazwy osiedlom w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Nadto Wojewoda uznał, że nadanie numerów porządkowych budynkom mieszkalnym nie uzasadnia nadanie nazwy osiedla, albowiem nazwa osiedla nie służy do ustalenia numeracji porządkowej. Natomiast z treści art. 5 u.s.g. wynika prawo rady gminy do tworzenia jednostek pomocniczych: sołectw oraz dzielnic, czy osiedli, co uprawnia zarazem do określenia ich nazw. Wojewoda stwierdził też, że rada gminy nadając nazwę obszarowi, co do którego brak jest dowodów potwierdzających, że teren ten stanowi działkę (działki) oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi, rażąco narusza art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska Kościan zarzuciła organowi nadzoru rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy osiedlu. Gmina Kościan wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym upoważniały Radę Miejską Kościana do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy osiedla Generała Władysława Andersa. Sąd przytoczył literalne brzmienie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Zwrócił uwagę, że według przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem Sądu, przepis ten zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych, pod warunkiem, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady gminy obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g., oraz sprawami należącymi z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych, w szczególności związków zawodowych. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, np. ustrój państwa lub jego podział terytorialny. W rezultacie, wyliczenie spraw w art. 18 ust. 2, w których rada gminy jest wyłącznie właściwa, ma charakter przykładowy.

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Powołany przepis ustawy samorządowej pozostaje w związku z determinującym jego treść art. 164 Konstytucji RP, a zwłaszcza z jego ust. 3, który formułuje dla gminy, będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji), podmiotem zdecentralizowanym, generalną klauzulę dla zakresu jej działania, stanowiąc, że: "Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego". Wyrażona została w ten sposób konstytucyjna zasada domniemania na rzecz gminy wszystkich zadań publicznych w obrębie samorządności terytorialnej, niezastrzeżonych na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd wskazał również, że Konstytucja określając rolę ustrojową i zadania publiczne samorządu terytorialnego, wprowadza bardzo istotną zasadę domniemania jego właściwości. Zasada ta została zawarta w art. 163, a wynika z niej, że inne organy władzy publicznej mają w zakresie administracji terenowej kompetencje wyraźnie określone i sprecyzowane. Gdyby więc powstały sprawy sporne z tego zakresu, należy przyjąć domniemanie, iż w tych kwestiach, niezastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów, właściwe są organy samorządu terytorialnego. Stwarza to samorządowi szerokie możliwości działania i zapobiegania tendencjom do ograniczania jego zadań i roli ustrojowej.

Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego (Dz. U z 1999 r. Nr 124, poz. 607) w art. 4 ust. 2 stanowi, że komunalne korporacje terenowe mają w ramach ustaw prawo zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom.

Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z uzasadnienia uchwały zamiarem Rady Miejskiej było utworzenie i nadanie nazwy osiedlu mieszkaniowemu po to, by nie doszło do nadawania budynkom mieszkalnym przy ul. Fabrycznej numerów porządkowych z kolejnymi literami alfabetu. Uprawnione jest zatem uznanie, że istotą uchwały jest utworzenie osiedla w celach porządkowo-adresowych (ewidencji ludności).

Według Sądu, poza sporem jest, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie przyznaje wprost radzie gminy wyłącznej kompetencji do nadawania nazw osiedlom. Pojęcie "osiedla" w u.s.g. zostało zarezerwowane wyłącznie dla określenia jednostek pomocniczych gminy (art. 5 ust. 1 u.s.g.), które mogą być tworzone przez radę gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2). Pojęcie to nie odpowiada zatem przyjętemu w uchwale Rady Miejskiej Kościana z dnia 24 listopada 2016 r. pojęciu osiedla jako terenu wyznaczonego w celach porządkowych, adresowych. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "osiedla" zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm., dalej: u.u.n.m.), która to ustawa określa zasady i tryb ustalania, dokonywania zmian i znoszenia urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz urzędowych nazw obiektów fizjograficznych oraz sposób ustalania i ogłaszania wykazów urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz obiektów fizjograficznych (art.1). Zgodnie z art. 2 pkt 9 u.u.n.m., użyte w ustawie określenie osiedle oznacza zespół mieszkaniowy stanowiący integralną część miasta lub wsi. Jednocześnie przepis art. 2 pkt 11 u.u.n.m. stanowi, że pojęcie "rodzaj miejscowości" użyte w ustawie oznacza określenie charakteru miejscowości ukształtowanej w procesie rozwoju osadnictwa, w szczególności: miasto, osiedle, wieś, osada, kolonia, przysiółek i ich części. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy urzędowe nazwy ustala się, zmienia i znosi dla miejscowości zamieszkanych i ich części. Zważywszy zatem, że osiedle, w rozumieniu art. 2 pkt 9 u.u.n.m., stanowi część miasta (lub wsi) procedura nadawania nazw urzędowych odnosi się również do osiedli. Potwierdzenie tego znajduje wyraz w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.u.n.m., który określa, że urzędowa nazwa jest ustalana dla miejscowości i ich części – w pierwszym i drugim przypadku deklinacji, a dla miast i wsi – także w formie przymiotnikowej utworzonej od ustalonej nazwy. Procedurę ustalania urzędowych nazw określają przepisy art. 7 i 8 u.u.n.m. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.u.n.m. urzędowe nazwy, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2, ustala, zmienia lub znosi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 8. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.n.m. urzędowa nazwa jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny. Rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie, o którym mowa w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 8 ust. 2 u.u.n.m.).

Zdaniem Sądu, z przepisów ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych wynika w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania, że określone w art. 2 pkt 9 tej ustawy pojęcie "osiedla" ma inne znaczenie, aniżeli osiedle, któremu nazwę nadano uchwałą Rady Miejskiej Kościana z dnia 24 listopada 2016 r. Choć ustawodawca faktycznie przyjął, że do kompetencji ministra właściwego do spraw administracji publicznej należy ustalanie, znoszenie lub zmiana urzędowych nazw m.in. miejscowości i ich części, w tym osiedli jako części miast (lub wsi), to osiedle w rozumieniu art. 2 pkt 9 u.u.n.m. ma znacznie szersze znaczenie aniżeli osiedle, któremu Rada Miejska Kościana nadała nazwę Osiedla Generała Władysława Andersa.

Przedmiotowa uchwała nadająca nazwę osiedla [...] w Kościanie została podjęta na wniosek dewelopera w celu nadania numerów porządkowych dla jedynie pięciu budynków wielorodzinnych (I etap budowy) osiedla mieszkaniowego, a docelowo dla 16 budynków wielorodzinnych ( z uzasadnienia do uchwały). Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., dalej: P.g.k.) do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencję miejscowości, ulic i adresów zakłada się na podstawie m.in. wykazu urzędowych nazw miejscowości, o których mowa w art. 9 u.u.n.m. oraz uchwał rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulic i placów (art. 47a ust. 3 pkt 2 i 5 P.g.k.). Przy czym ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in. nazwy ulic i placów oraz dane określające położenie tych ulic i placów (art. 47a ust. 4 pkt 2 P.g.k.). Jednocześnie przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 125) dopuszcza, by dla każdego osiedla na obszarach miast, w których ulice i place nie posiadają nazw tworzyć jeden ciągły zbiór numerów porządkowych, w sposób zapewniający jego przestrzenną regularność oraz unikalność jego elementów.

Sąd zauważył dalej, że w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych przepisem art. 10 wprowadziła do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozdział 8a dotyczący numeracji porządkowej nieruchomości w miejscowościach oraz uchyliła art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Sąd zważył, że do zadań gminy należy obecnie umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy oraz ustalanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że nowa regulacja nie zawiera określenia kompetencji organów gminy w zakresie nadawania nazw ulic. W tej sytuacji jedynym przepisem kompetencyjnym pozostaje przepis art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. Stwierdził przy tym, że gdyby odmówić radzie gminy prawa do nadawania nazw ulicom niepublicznym (wewnętrznym, ale ogólnie powszechnie dostępnym), to jaki inny podmiot byłby właściwy do nadania im nazwy, zważywszy na liczne ustawowe wymogi wskazywania nazwy ulicy. Równocześnie NSA zaznaczył, że nie można także zapominać o przepisach art.6 u.s.g. oraz art. 163 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającym generalną klauzulę właściwości gminy.

Zdaniem Sądu sięgając do wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 u.u.n.m. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz. U. poz. 200) stwierdzić można, że pojęcie osiedla, o którym mowa w art. 2 pkt 9 u.u.n.m., nie odpowiada pojęciu osiedla, któremu Rada Miejska Kościana nadała nazwę uchwałą z dnia 24 listopada 2016 r. Ów wykaz wśród urzędowych nazw osiedli przykładowo miasta Poznania (w którym siedzibę ma Sąd) figurują urzędowe nazwy osiedli: Rataje, Piątkowo, czy Grunwald, jednocześnie zaś wykaz nie obejmuje nazw osiedli, które zlokalizowane są w ramach ww. osiedli mieszkaniowych (jak np. os. Orła Białego, os. S. Batorego, os. Zwycięstwa, czy os. Polan). Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy, który przyjął definicję osiedla w przepisie art. 2 pkt 9 u.u.n.m. nie było objęcie każdej wyodrębnionej układem ulic, czy zabudowy części miasta pojęciem osiedla, któremu nadaje się urzędową nazwę, lecz ujęcie pod tym pojęciem jedynie istotnych przestrzennie kwartałów miasta jako zespołów mieszkaniowych stanowiących integralną część miasta.

Sąd orzekający uznał, że dopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 18 ust.2 pkt 13 u.s.g., zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy nie tylko podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz również nazw osiedli jako niewielkich zabudowanych kwartałów miasta. Należy podkreślić, że nadawanie nazw tego rodzaju osiedlom ma jedynie pozwolić gminie w sposób racjonalny prowadzić ewidencję adresów; działania te mają charakter ściśle lokalny i nie oznaczają urzędowego nadawania nazw części miejscowości zamieszkanych w rozumieniu ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

W ocenie Sądu, skoro poprzez podjęcie uchwały z dnia 24 listopada 2016 r. Rada Miejska Kościana o nadaniu nazwy osiedla [...] w Kościanie nie tylko nie naruszyła kompetencji innych organów administracji publicznej, w szczególności ministra właściwego do spraw administracji publicznej, jak i nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, to Wojewoda Wielkopolski, stwierdzając jej nieważność zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 grudnia 2016 r., nadużył swych uprawnień nadzorczych. Uznając w rezultacie, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 i ust. 1 u.s.g. oraz art. 6, art. 163 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze. zm.), dalej zwanej: "u.s.g." poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że przepis ten może stanowić podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazwy osiedla.

II. Naruszenia następujących postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

2. art. 151 § 4 P.p.s.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia podczas, gdy wskazane w niniejszym rozstrzygnięciu argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż winno było zostać utrzymane.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kościan wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Na wstępie odnotować należy, że nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 151 § 4 P.p.s.a. skoro nie ma takiego przepisu.

Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazwy osiedla. Art. 18 ust. 2 pkt 13, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia objętej rozstrzygnięciem uchwały, stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), a także wznoszenia pomników. Z przepisu tego nie wynika, że rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nazw innych obiektów, niż ulice i place będące drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Podstawy do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy osiedlu, nie można wywieść także z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi odnoszącymi się do takiej części terenu gminy, którą można określić jako osiedle. Przede wszystkim zauważyć należy, że pojęcie osiedla występuje w ustawie o samorządzie gminnym i kompetencje organów gminy w odniesieniu do jednostki określanej mianem osiedla nie mogą abstrahować od pojęcia normatywnego sformułowanego w tej ustawie. W myśl przepisów art. 5 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może utworzyć jednostki pomocnicze, do których zaliczone zostały osiedla. Utworzenie jednostki pomocniczej wiąże się w sposób oczywisty z nadaniem jej nazwy, co nie narusza przepisów o ustalaniu nazw miejscowości (patrz: wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt II SA 1416/00). Warunkiem koniecznym nadania nazwy osiedlu w tym trybie jest utworzenie osiedla jako jednostki pomocniczej gminy. Jest oczywiste, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie była aktem rady gminy powołującym jednostkę pomocniczą i nadającym tej jednostce nazwę.

Na tle unormowań ustawy o samorządzie gminnym nie ma podstaw do konstruowania pojęcia osiedla innego, niż osiedle rozumiane jako jednostka pomocnicza gminy. Definiowanie przez Sąd pierwszej instancji osiedla jako niewielkiego zabudowanego kwartału miasta (zespołu mieszkaniowego) może mieć uprawnienie na płaszczyźnie urbanistycznej. Nie jest jednak pojęcie normatywne występujące w ustawie o samorządzie gminnym.

Brak kompetencji rady gminy do podjęcia analizowanej uchwały potwierdzają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 9 tej ustawy, użyte w ustawie określenie osiedla oznacza zespół mieszkaniowy stanowiący integralną część miasta lub wsi. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że urzędowe nazwy ustala się, zmienia i znosi dla:

1) miejscowości zamieszkanych i ich części;

2) miejscowości niezamieszkanych i ich części;

3) obiektów fizjograficznych.

Ustalenie urzędowej nazwy dla miejscowości i ich części następuje po przeprowadzeniu uregulowanej w ustawie procedury, którą wieńczy ustalenie nazwy w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych). Kompetencja rady gminy w tej procedurze jest ściśle określona. Polega na złożeniu wniosku, który w przypadku dotyczącym nazwy miejscowości zamieszkanej powinien być poprzedzony konsultacjami z mieszkańcami tej miejscowości (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

Nadanie nazwy miejscowości lub jej części w przedstawionym trybie nie jest zatem sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżoną ustawami na rzecz innych podmiotów, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązek działania każdego organu na podstawie przepisu prawa, w przypadku w którym dochodzi do uzupełniania się kompetencji organów państwowych i samorządowych, wymaga precyzyjnego wskazania podstawy prawnej dla każdego z organów do podejmowania określonych działań administracyjnych.

Takiej podstawy prawnej Rada Miejska Kościana nie wskazała. Skutkiem uchwały w przedmiocie nadania nazwy określonej części miasta należącego do tej Gminy, bez utworzenia jednostki pomocniczej jest nie tylko wprowadzenie do obrotu prawnego nazwy jednostki terytorialnej stanowiącej część miasta bez podstawy prawnej. Jest to także, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, osiągnięcie skutku prawnego, który może być rezultatem działania innego organu państwa, w tym przypadku organu administracji rządowej.

Podkreślić jeszcze należy, że uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego, wydawanym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (patrz: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/1,ONSA i wsa 2012/3/55). Niezależnie zatem od kwestii ustrojowych i kompetencyjnych, podjęcie uchwały ustanawiającej normy prawa miejscowego, a więc normy powszechnie obowiązujące, jest możliwe tylko w warunkach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia nie można domniemywać. Skoro upoważnienie rady gminy i w ogóle samorządu gminnego w zakresie nazewnictwa określonych elementów struktur urbanistycznych zostało w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym ograniczone do ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to znaczy, że dziedzina ta została kompletnie uregulowana. Upoważnienia tego nie można rozszerzać, chyba że zawiera je inny wyraźny przepis prawa. Takim przepisem jest jedynie norma art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadanie nazwy osiedlu jako jednostce pomocniczej jest jednak tylko techniczną koniecznością towarzyszącą realizacji kompetencji gminy w dziedzinie kształtowania struktur samorządu lokalnego w ramach tej wspólnoty samorządowej. Nazewnictwo służy w tym wypadku wyodrębnieniu jednostek pomocniczych jako struktur samorządu, a nie urzędowemu nazewnictwu miejscowości lub jej części.

Sytuacji ustrojowej i kompetencyjnej, która wystąpiła w niniejszej sprawie nie można porównywać z nadaniem nazw ulicom niestanowiącym dróg publicznych, które było przedmiotem uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i wsa 2005/5/88). Przede wszystkim, pomijając inne uwarunkowania wskazane w uzasadnieniu tej uchwały, przypomnieć należy, że chodziło o kompetencję wskazaną w art. 18 ust. 2 pkt 13, z tym, że ograniczoną, według dosłownego ówczesnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13, do ulic będących drogami publicznymi. Z uwagi na niewątpliwie lokalny charakter tej sprawy oraz jej niezastrzeżenie dla innych organów, możliwe było uznanie, że celem przepisu było nadanie nazw wszystkim drogom powszechnie dostępnym pełniącym funkcje ulic.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. Zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym przypadku sprowadzające się do kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

.