Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 989/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1, art. 132 ust. 3 pkt 3, art. 133 ust. 6, art. 135 ust. 4, art. 135h ust. 1, art. 135 j ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Teza: 1. Odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia służbowego jest uzasadniona wyłącznie w przypadkach opisanych w art. 58 ust. 2 ustawy o Policji. We wszystkich pozostałych przypadkach obowiązkiem policjanta jest wykonanie rozkazu lub polecenia, a ewentualna odmowa ich wykonania stanowi przypadek naruszenia dyscypliny służbowej, o jaki mowa w art. 132 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji;

2. Podjęciem działalności zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o Policji jest już tylko samo zarejestrowanie przez policjanta działalności gospodarczej, bez względu na to czy przynosi ona faktycznie policjantowi dochód, gdyż działalność gospodarcza prowadzona jest w celu zarobkowym, a jego nieosiągnięcie nie oznacza, że działalność nie została podjęta lub nie była prowadzona.

TEZY

1. Odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia służbowego jest uzasadniona wyłącznie w przypadkach opisanych w art. 58 ust. 2 ustawy o Policji. We wszystkich pozostałych przypadkach obowiązkiem policjanta jest wykonanie rozkazu lub polecenia, a ewentualna odmowa ich wykonania stanowi przypadek naruszenia dyscypliny służbowej, o jaki mowa w art. 132 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji;

2. Podjęciem działalności zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o Policji jest już tylko samo zarejestrowanie przez policjanta działalności gospodarczej, bez względu na to czy przynosi ona faktycznie policjantowi dochód, gdyż działalność gospodarcza prowadzona jest w celu zarobkowym, a jego nieosiągnięcie nie oznacza, że działalność nie została podjęta lub nie była prowadzona.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 167/18 w sprawie ze skargi T. W. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od T. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 167/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. W. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby: 1. uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r., nr [...]; 2. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] listopada 2017 r., nr [...], Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 135j ust. 1 ustawy o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o Policji" lub "ustawą"), uznał skarżącego asp. szt. T. W. winnym tego, że:

1) w dniu 1 kwietnia 2017 r. nie dopełnił obowiązku służbowego w ten sposób, że założył działalność gospodarczą "Usługi Medyczne [...] T. W." z siedzibą w K., ul. [...], w celu podjęcia zajęcia zarobkowego poza służbą, a następnie od 1 maja 2017 r. wykonuje pracę na stanowisku ratownika medycznego w wymiarze 1/2 etatu w ramach umowy o pracę zawartej ze Szpitalem Specjalistycznym im. [...], pomimo nieuzyskania zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który odmownie rozpatrzył jego raport z 24 stycznia 2017 r. o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą na stanowisku ratownika medycznego w wymienionej placówce opieki zdrowotnej, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji;

2) w dniu 9 grudnia 2016 r. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że odmówił bez podania uzasadnionej przyczyny wykonania polecenia służbowego wydanego przez podinsp. K. L., Zastępcę Naczelnika Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP dotyczącego kierowania samochodem służbowym w dniu 16 grudnia 2016 r. w trakcie przejazdu na spotkanie służbowe do Prokuratury Rejonowej w M., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji;

3) w okresie od dnia wpływu akt do Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP do 4 stycznia 2017 r. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że zaniechał obowiązku niezwłocznej rejestracji w Wewnętrznym Zbiorze Informacji Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji przydzielonych mu dwóch spraw: śledztwa o sygn. akt [...] prowadzonego w Prokuraturze Kraków K. (data wpływu do Wydziału w K. BSW KGP w dniu 21 marca 2016 r.) oraz śledztwa o sygn. akt [...] prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w N. (data wpływu do Wydziału BSW KGP w dniu 15 lipca 2016 r.), do czego był zobowiązany i dokonał rejestracji obydwu spraw dopiero 4 stycznia 2017 r., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z § 12 ust. 1 decyzji nr 127 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie zbioru danych Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 30);

Za powyższe czyny organ wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. W uzasadnieniu podał, że postępowanie dyscyplinarne w niniejszej sprawie wszczęto postanowieniem Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2017 r., nr [...]. W wyniku przeprowadzonych w toku postępowania czynności dowodowych w odniesieniu do zarzutu nr 1 ustalono, że skarżący raportem z 24 stycznia 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą do 31 grudnia 2017 r. na stanowisku ratownika medycznego w wymiarze ok. 50 godzin miesięcznie na podstawie umowy cywilnoprawnej podpisanej ze Szpitalem Specjalistycznym im. [...] w K.. Komendant Główny Policji rozpatrzył raport policjanta odmownie, o czym został on poinformowany pismem z 14 L. 2017 r. Pomimo tego skarżący w dniu 1 kwietnia 2017 r. założył działalność gospodarczą "Usługi Medyczne [...] T. W.", [...], status działania – aktywna, a podaniem z 8 marca 2017 r. zwrócił się do dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. o wyrażenie zgody na podjęcie pracy w charakterze ratownika medycznego w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym i z dniem 1 maja 2017 r. został zatrudniony na stanowisku ratownika medycznego w wymiarze 1/2 etatu w ramach umowy o pracę zawartej z ww. szpitalem na czas określony do 31 października 2017 r.

Co do drugiego zarzutu organ ustalił, że w dniu 9 grudnia 2016 r. podinsp. K. L., zastępca naczelnika Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP, przekazał skarżącemu informację, że na dzień 16 grudnia 2016 r. zostało zaplanowane spotkanie konsultacyjne z szefową Prokuratury Rejonowej w M. dotyczące m. in. prowadzonej przez niego sprawy, na które mieli pojechać razem. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że będzie potrzebny kierowca, ponieważ on nie prowadzi samochodów służbowych będących na stanie wydziału zgodnie z zakazem, który otrzymał od mł. insp. P. B.. Ponadto stwierdził, że zamierza odstąpić od uiszczania comiesięcznej składki z tytułu ubezpieczenia OC dla kierujących pojazdami służbowymi. Po wysłuchaniu skarżącego, podinsp. K. L. powiedział mu, że wyda mu plecenie pobrania samochodu służbowego, a następnie udokumentował przebieg rozmowy oraz poinformował o zaistniałej sytuacji mł. insp. P. B.. Z zeznań podinsp. K. L. wynika, iż skarżący oświadczył na forum wydziału, że w celu uniknięcia realizacji czynności polegającej na wyjeździe na spotkanie z prokuratorem do M., ma zamiar przedłożyć na ten dzień zwolnienie lekarskie. Taką informację w dniu 15 grudnia 2016 r. podinsp. K. L. otrzymał od policjantów z wydziału. Wersja podinsp. K. L. została potwierdzona przez kom. R. W., asp. szt. K. Z. oraz podinsp. M. L.. W konsekwencji na spotkanie z prokuratorem do M. podinsp. K. L. pojechał sam, a wynik konsultacji bezpośrednich oraz ustalonych do realizacji czynności przedstawił w notatce służbowej z zaleceniem do realizacji wyznaczonemu referentowi czynności zleconych skarżącemu T. W. Skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim w dniu 16 grudnia 2016 r., a następnie na urlopie wypoczynkowym od 19 grudnia 2016 r. do 30 grudnia 2016 r. Po powrocie policjanta z urlopu wypoczynkowego podinsp. K. L. i mł. insp. P. B. przeprowadzili z podwładnym rozmowę mającą na celu wyjaśnienie okoliczności jego zachowania, które zostało ocenione jako negatywne, w szczególności w kontekście przedłożenia zwolnienia lekarskiego, ukierunkowanego na uniknięcie realizacji polecenia przełożonego.

Zdaniem organu z treści zeznań obu przełożonych wynika, że skarżący potwierdził, iż zrobił to specjalnie, aby uniknąć realizacji wydanego mu polecenia kierowania pojazdem służbowym. W czasie tej rozmowy mł. insp. P. B. poinformował policjanta, iż o zaistniałym incydencie powiadomi dyrektor Biura Spraw Wewnętrznych KGP, ponieważ nie może akceptować sytuacji, w której funkcjonariusz nie będzie realizował zadań wynikających z zajmowanego stanowiska oraz uzasadnionych potrzebami służby, a prezentowana przez niego postawa wpływa na rozluźnienie dyscypliny służbowej i podważanie autorytetu przełożonych.

Co do trzeciego zarzutu organ wskazał, że na podstawie § 12 ust. 1 decyzji nr 127 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie zbioru danych Biura Spraw Wewnętrznych KGP każdy funkcjonariusz Biura Spraw Wewnętrznych, realizujący czynności dochodzeniowo-śledcze ma obowiązek niezwłocznej rejestracji sprawy w Wewnętrznym Zbiorze Informacji BSW KGP. W toku postępowania dyscyplinarnego ustalono, że asp. szt. T. W. nie dopełnił tego obowiązku w stosunku do dwóch postępowań przygotowawczych, tj. [...] Prokuratury Rejonowej Kraków K. oraz [...] Prokuratury Rejonowej w N. We wskazanych sprawach na obwinionym spoczywał obowiązek sporządzenia formularza rejestracyjnego, celem zatwierdzenia przez przełożonego i rejestracji w systemie informatycznym. Sprawa o sygn. [...] wpłynęła do wydziału w dniu 21 marca 2016 r. i tego samego dnia asp. szt. T. W. odebrał materiały, na których została naniesiona dekretacja polecająca m. in. dokonanie rejestracji w WZI BSW KGP. W dniu 25 maja 2016 r. w ramach przedmiotowego śledztwa prokuratura wydała postanowienie o jego umorzeniu, o czym w dniu 13 lipca 2016 r. został poinformowany drogą mailową dyrektor Biura Spraw Wewnętrznych KGP. W dniu 15 lipca 2016 r. skarżący przedłożył podinsp. K. L. materiały kontrolne celem ich archiwizacji, na którą zgody nie uzyskał z uwagi na brak rejestracji sprawy w WZI BSW KGP. Obwiniony przedmiotowej rejestracji dokonał dopiero w dniu 4 stycznia 2017 r. Natomiast sprawa o sygn. [...] wpłynęła do wydziału w dniu [...] lipca 2016 r. i w tym dniu podinsp. K. L. na piśmie przewodnim naniósł dekretację polecającą m. in. dokonanie rejestracji w WZI BSW KGP. T. W. materiały odebrał w dniu 13 lipca 2016 r., a w dniu 7 października 2016 r. w ramach przedmiotowego śledztwa prokuratura wydała postanowienie o jego umorzeniu, o czym w dniu 31 października 2016 r. został poinformowany drogą mailową dyrektor Biura Spraw Wewnętrznych KGP. W dniu 4 stycznia 2017 r. złożył materiały kontrolne wraz z drukiem rejestracji sprawy, która nastąpiła dopiero z datą 4 stycznia 2017 r. Z poczynionych ustaleń wynika również, iż podinsp. K. L. w dniu 6 czerwca 2016 r. odbył udokumentowaną rozmowę z asp. szt. T. W., ponieważ stwierdził brak dochowania terminowości rejestracji prowadzonych przez niego czynności i zwrócił mu uwagę na dołożenie należytej staranności przy obowiązku rejestracyjnym oraz terminowe wykonywanie zadań służbowych w ramach czynności zlecony przez prokuratora.

Organ ustalił, że w trakcie postępowania dyscyplinarnego skarżący nie przyznał się do popełnienia zarzucanych mu czynów i odnosząc się do zarzutu nr 2 stwierdził, że odmówił pojechania jako kierowca w dniu 16 grudnia 2016 r. z podinsp. K. L., ponieważ około 1,5 roku wcześniej naczelnik mł. insp. P. B. zabronił mu prowadzenia samochodów służbowych. Powyższe polecenie było efektem użycia przez niego sygnałów uprzywilejowania podczas jazdy samochodem z czynności z P. do K. razem z kom. R. W., o czym nie poinformował przełożonych, ani właściwego oficera dyżurnego. Po rozmowie z naczelnikami w czwartek w dniu 15 grudnia 2016 r. doznał rozstroju nerwowego, żona po południu zawiozła go do lekarza i otrzymał zwolnienie lekarskie na dzień 16 grudnia 2016 r., a potem przebywał na zaplanowanym urlopie wypoczynkowym. Podkreślił również, że nie mógł wykonać polecenia służbowego, ponieważ faktycznie nie zostało ono wydane, gdyż nie był on na służbie. Odnosząc się do zarzutu nr 3 wyjaśnił, że faktycznie zarejestrował obie sprawy dopiero w dniu 4 stycznia 2017 r., ale wcześniej kontrolujący go podinsp. K. L. nie zauważył jego zaniedbań. Opisując czynności kontrolne podejmowane przez obu naczelników określił je jako "dziwne" i stwierdził, że często wytyczne zlecane w karcie nadzoru zawierały bezsensowne czynności do wykonania. Następnie potwierdził, iż jest zatrudniony w Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w K. oraz fakt założenia przez niego firmy "Usługi Medyczne [...] T. W.", pomimo niewyrażenia zgody na pracę poza służbą przez Komendanta Głównego Policji i stwierdził, że nie widzi w tym żadnego naruszenia dyscypliny służbowej, natomiast odmowę udzielenia mu zgody wytłumaczył "złośliwością" ze strony mł. insp. P. B., który negatywnie zaopiniował jego raport. Jako powód założenia firmy wskazał też chęć uzyskania karty klienta sieci M., która wydawana jest tylko przedsiębiorcom.

Rozpatrując sprawę pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej obwinionego organ powołał się na: art. 62 ust. 1, art. 132 ust. 1, ust. 3 pkt 1, a także art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Nadto organ przywołał § 12 ust. 1 decyzji nr 127 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie zbioru danych Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji. Skazał, że w świetle art. 132a ustawy przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi oraz gdy nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach mimo, że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć, zaś w świetle ustalonych okoliczności, zachowanie skarżącego uznać należy jako zawinione, bowiem jest on doświadczonym policjantem, od prawie siedemnastu lat pełni służbę w Policji, tak więc powinien posiadać znajomość przepisów, a w szczególności praw i obowiązków funkcjonariuszy Policji. Natomiast skarżący celowo i świadomie zlekceważył odmowę otrzymaną od Komendanta Głównego Policji w kwestii podjęcia przez niego zajęcia zarobkowego poza służbą. A zatem, posiadając pełną świadomość w zakresie otrzymanej odmowy, mimo to podjął pracę w charakterze ratownika medycznego. Odmówił także, bez podania uzasadnionej przyczyny, wykonania polecenia służbowego wydanego przez podinsp. K. L., zastępcę naczelnika Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP dotyczącego kierowania samochodem służbowym w dniu 16 grudnia 2016 r. w trakcie służbowego wyjazdu, zaś na podstawie ustalonych okoliczności można stwierdzić, iż uzyskanie przez obwinionego zwolnienia lekarskiego na dzień 16 grudnia 2016 r., było jedynie próbą usprawiedliwienia swojego zachowania. Jednoznacznie negatywnie należy także ocenić zachowanie policjanta polegające na zaniechaniu obowiązku niezwłocznej rejestracji w Wewnętrznym Zbiorze Informacji Biura Spraw Wewnętrznych KGP przydzielonych mu dwóch spraw, przy czym złożone przez niego wyjaśnienia potwierdzają, iż miał świadomość ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku i z niewyjaśnionych przyczyn go nie dopełnił. Stosunek służbowy policjantów charakteryzuje się dyspozycyjnością, podległością służbową oraz zdyscyplinowaniem, związanymi nieodłącznie z funkcjonowaniem organizacji hierarchicznej w Policji i tym zasadom funkcjonariusze muszą się podporządkować. Konsekwencją tych uregulowań jest też dyspozycja art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, która daje możliwość przełożonemu odmownego rozpatrzenia wniosku policjanta o podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą w przypadku, gdy jego wykonywanie byłoby sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważałoby zaufanie do Policji. W myśl tego przepisu policjant powinien wystąpić z raportem do przełożonego przed podjęciem zajęcia zarobkowego poza służbą, aby ten mógł dokonać oceny, czy jest dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa wykonywanie wskazanej działalności przez funkcjonariusza Policji. Skarżący służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych KGP podejmował niejednokrotnie bezpośrednio po dwunastogodzinnym dyżurze w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym, więc nie był w stanie efektywnie wykonywać czynności służbowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służąca społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Każdy policjant ma obowiązek poddać się szczególnej dyscyplinie oraz wykonywać polecenia swoich przełożonych. W sytuacji, gdy policjant systematycznie i celowo nie jest w stanie pełnić służby w określonych godzinach służby, powoduje to dezorganizację pracy komórki i jednostki organizacyjnej Policji, w której służy taki policjant i utrudnia wypełnianie społecznej misji Policji. Podejmując służbę, każdy policjant musi zaakceptować podporządkowanie się interesom i celom tej formacji oraz zależność od władzy służbowej. Natomiast nie można wymagać od przełożonego, aby utrzymywał w służbie funkcjonariusza, który nie jest w stanie realizować obowiązków zawodowych w dłuższej perspektywie czasowej, bez względu na przyczynę tego stanu i nie można bagatelizować niewłaściwego pełnienia służby przez policjanta z wieloletnim stażem, który swoim ostentacyjnym zachowaniem podważa autorytet przełożonych oraz negatywnie wpływa na jakość pracy całej jednostki organizacyjnej Policji, świadomie negując wydawane mu polecenia służbowe (zarzut nr 2) i nie wypełniając nałożonych na niego obowiązków (zarzut nr 3). Art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymienia kryteria brane pod uwagę przy wymiarze kary i w rozpoznawanej sprawie uwzględniono rodzaj popełnionych przewinień dyscyplinarnych (niedopełnienie obowiązków służbowych wynikających z ustawy o Policji i aktów wykonawczych), okoliczności ich popełnienia (popełnienie przewinień w czasie służby i w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych), skutki, w tym następstwa dla służby (pozostawanie w służbie policjanta, który nie potrafi poddać się dyscyplinie służbowej i lekceważy przepisy prawa, który nie chce świadczyć służby i okazuje to w sposób ostentacyjny i przemyślany), rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków (nieprzestrzeganie dyscypliny służbowej, nieefektywne pełnienie służby zgodnie z ustalonymi obowiązkami), pobudki działania (lekceważenie podstawowych obowiązków służbowych oraz decyzji swoich przełożonych i ambiwalentny stosunek do wydawanych poleceń służbowych), zachowanie policjanta po zaistniałych zdarzeniach (nieprzyznanie się do popełnienia zarzucanych mu czynów, brak krytycznej oceny swojego postępowania) oraz dotychczasowy przebieg jego służby.

Zdaniem organu powyższe okoliczności powodują, że zachowanie i postawa skarżącego zasługują na negatywną ocenę oraz stawiają go w negatywnym świetle, dlatego musi on ponieść surowe konsekwencje dyscyplinarne, przy czym w jego zachowaniu nie dopatrzono się okoliczności łagodzących, a ponadto nie można pominąć negatywnego odbioru zaistniałych zdarzeń przez innych funkcjonariuszy Biura Spraw Wewnętrznych KGP. Z ustaleń wynika, że ich kolega z pracy, zlekceważył swoje obowiązki i celowo podjął działania sprzeczne z dobrem służby. Te okoliczności powodują, że zachowanie i postawa, a także motywacja skarżącego zasługują na surową ocenę oraz stawiają go w negatywnym świetle. Ponadto służbę w Policji może pełnić osoba o nieposzlakowanej opinii podlegająca szczególnej dyscyplinie służbowej. Popełnienie przez obwinionego zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych spowodowało utratę zaufania do jego osoby ze strony przełożonych, a także jest negatywnym przykładem zachowania dla innych policjantów Biura Spraw Wewnętrznych. Ponadto postępowanie obwinionego należy ocenić szczególnie krytycznie, bowiem jako doświadczony policjant powinien postępować w taki sposób, aby dawać rękojmię, że spełnia wymagania jakie stawia przed nim służba w Policji. Art. 134 cytowanej ustawy wymienia kary dyscyplinarne, które przełożony dyscyplinarny może wymierzyć policjantowi za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, w tym w pkt 6 karę wydalenia ze służby. W świetle przedstawionych okoliczności popełnienia czynów, które zarzucono policjantowi oraz uwzględniając ich charakter i skutki dla służby oraz prawidłowego funkcjonowania Biura Spraw Wewnętrznych KGP, a także dotychczasowy przebieg służby policjanta uznano, iż kara dyscyplinarna wydalenia ze służby jest współmierna do popełnionych przewinień dyscyplinarnych i stopnia zawinienia sprawcy.

Orzeczeniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne. W uzasadnieniu podał, że stan faktyczny w sprawie ustalono na podstawie znajdującego się w aktach postępowania materiału dowodowego, w szczególności po wzięciu pod uwagę wyjaśnień obwinionego, zeznań świadków: mł. insp. P. B. - naczelnika Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP, podinsp. K. L. - zastępcy naczelnika Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP, B. K. - kierownika Działu Kadr Płac i Organizacji Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K., kopii: raportów mł. insp. P. B. z 1 lutego 2017 r. i z 22 lutego 2017 r., dziennika korespondencyjnego Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP za okres 4 marca 2016 r.-7 kwietnia 2016 r. oraz dziennika rozpoczętego w dniu 18 lipca 2016 r., zeszytu narad i poleceń służbowych Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP, karty zapoznania z decyzją nr 127 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie zbioru danych Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, podania skarżącego z 8 marca 2017 r. o podjęcie pracy w charakterze ratownika medycznego w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym Szpitala Specjalistycznego im. [...] na zasadzie kontraktu, wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczącego działalności gospodarczej "Usługi Medyczne [...] T. W.", grafików służby Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP za okres czerwiec 2016 r. - czerwiec 2017 r., grafików czasu pracy ze szpitala za miesiące maj i czerwiec 2017 r., raportu obwinionego z 24 stycznia 2017 r. oraz odpowiedzi informującej o jego odmownym rozpatrzeniu z 14 lutego 2017 r., wniosku z 14 czerwca 2017 r. o zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych, rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2017 r. o zawieszeniu obwinionego w czynnościach służbowych. Wobec powyższego zdaniem organu dopuścił się on zarzucanych mu czynów.

Odnosząc się do kwestii rzekomego utrudniania przez rzecznika dyscyplinarnego przysługującego skarżącemu prawa do obrony, m. in. poprzez odmowę udostępnienia akt postępowania stwierdzono, iż nie jest to prawda, ponieważ obwiniony w toku całego postępowania dyscyplinarnego mógł w nim aktywnie uczestniczyć. Policjant złożył obszerne wyjaśnienia, a następnie mógł składać wnioski dowodowe, przeglądać akta postępowania dyscyplinarnego, jednakże z uprawnień tych nie korzystał, dlatego jego zarzut jest bezpodstawny. Niezrozumiałym jest także, dlaczego skarżący kierował korespondencję związaną z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem dyscyplinarnych do różnych jednostek Policji na terenie kraju, w sytuacji, gdy rzecznik dyscyplinarny prowadzący postępowanie dyscyplinarne jest funkcjonariuszem tej samej jednostki organizacyjnej Policji (Komendy Głównej Policji), w której służy obwiniony, przekazał mu swoje aktualne dane kontaktowe i podejmował wszelkie działania umożliwiające obwinionemu korzystanie z przysługujących mu uprawnień, w tym przeprowadzał z nim czynności w jego miejscu pełnienia służby w Wydziale w K. Biura Spraw Wewnętrznych KGP. Co zaś się tyczy przedawnienia karalności w zakresie trzeciego zarzutu, to zgodnie z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Termin ten ulega przedłużeniu w przypadku czynu o znamionach przestępstwa lub wykroczenia. Zgodnie bowiem z art. 135 ust. 5 ustawy, jeżeli przewinieniem dyscyplinarnym jest czyn zawierający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, upływ terminu określonego w art. 135 ust. 4 cyt. ustawy nie może nastąpić wcześniej niż terminów przedawnienia karalności tych przestępstw lub wykroczeń. Z materiałów wynika, że nie było prowadzone w tej sprawie postępowanie karne przeciwko obwinionemu, a czyny będące przedmiotem zarzutu polegały na trwaniu obwinionego w zaniechaniu dokonania rejestracji w Wewnętrznym Zbiorze Informacji Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji przydzielonych mu dwóch spraw w okresie od ich faktycznego otrzymania, tj. od 21 marca 2016 r. oraz od 15 lipca 2016 r. do 4 stycznia 2017 r., gdy dokonał ich rejestracji i powyższe zestawienie terminów oznacza, że przedawnienie ich karalności dyscyplinarnej nastąpi dopiero z dniem 4 stycznia 2018 r. Następnie stwierdzono, że nie zaistniały żadne przesłanki, które mogłyby skutkować zmianą wymierzonej policjantowi kary dyscyplinarnej. W tym przypadku szczególnej ocenie poddano postawę i zachowanie policjanta po zaistniałym zdarzeniu, a zwłaszcza fakt nieprzyznania się do popełnienia zarzucanego mu czynu, jego lekceważący stosunek do obowiązujących przepisów prawa oraz przebieg jego służby i wymierzona kara uwzględnia wszystkie kryteria brane pod uwagę przy wymiarze kary wskazane w art. 134h ust. 1 ustawy o Policji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 135j ust. 2 pkt 4) ustawy o Policji orzeczenie powinno zawierać opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną. Opis czynu musi w sposób precyzyjny oddawać popełnione przez obwinionego penalizowane przewinienie dyscyplinarne, bowiem ma to niewątpliwy wpływ chociażby na wymiar kary. Ponadto niedopuszczalne jest, aby opis czynu zawierał zachowania, bądź zaniechania nie mające znamion przewinienia dyscyplinarnego. Wiąże się to bowiem z zasadą indywidualizacji winy. Z kolei według art. 62 ustawy policjant nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do Policji.

Zdaniem tego Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący T. W. dopuścił się czynu z art. 132 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji od dnia 1 maja 2017 r., polegającego na wykonywaniu pracy na stanowisku ratownika medycznego w wymiarze 1/2 etatu w ramach umowy o pracę zawartej ze Szpitalem Specjalistycznym im. [...], pomimo nieuzyskania zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który odmownie rozpatrzył jego raport z 24 stycznia 2017 r. o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą na stanowisku ratownika medycznego w wymienionej placówce opieki zdrowotnej, co znalazło swój wyraz w pkt. 1 przypisanych skarżącemu czynów.

W ocenie Sądu nie może się jednak ostać zarzut opisany w tym punkcie, a polegający na tym, że skarżący w dniu 1 kwietnia 2017 r. nie dopełnił obowiązku służbowego w ten sposób, że założył działalność gospodarczą "Usługi Medyczne [...] T. W." z siedzibą w K. ul. [...] w celu podjęcia zajęcia zarobkowego poza służbą. Po pierwsze, założenie działalności gospodarczej i jej zawieszenie, do czego organ w żadnym stopniu się nie odniósł, nie świadczy jeszcze, że jest to niedopełnienie obowiązku służbowego. Po drugie, przepis art. 62 ust. 1 ustawy stanowi o podjęciu zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego, a nie o ewentualnym stadium przygotowawczym do podjęcia pracy zarobkowej. Po trzecie, organ w żadnym stopniu nie odniósł się do stanowiska skarżącego, że założenie działalności gospodarczej miało na celu jedynie uzyskanie karty klienta sieci M. i w żadnym stopniu nie wykazał, dlaczego nie dał wiary tym wyjaśnieniom. Wobec powyższego opis czynu o fragment wyżej wskazany, nie może się ostać i winien być wyeliminowany, o ile organ nie uzna na przykład, że jest to ewentualnie wykonywanie czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do Policji i w konsekwencji prawidłowo sformułuje opis czynu.

Zdaniem tego Sądu, w kontekście pkt. 2. przypisanego skarżącemu czynu, jeśli organ w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego wskazał, uznając to tym samym za udowodnione, że skarżący w dniu 9 lutego 2016 r. w trakcie rozmowy z podinsp. K. L. oświadczył, że nie prowadzi samochodów służbowych będących na stanie wydziału, bowiem taki zakaz wydał mu mł. insp. P. B., to – w ocenie Sądu – nie może się ostać w opisie czynu to, że "odmówił bez podania uzasadnionej przyczyny wykonania polecenia służbowego", skoro z drugiej strony w uzasadnieniu organ przyjął, że taka przyczyna i to uzasadniona wszak istniała. Owa sprzeczność pomiędzy opisem przypisanego skarżącemu czynu, a jego uzasadnieniem, jest nie do zaakceptowania.

Oceniając zaś pkt 3. przypisanego skarżącemu czynu to Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że sprawy które miał zarejestrować, wpłynęły w dniach 21 marca 2016 r. i 15 lipca 2016 r., a naczelnicy nakazali rejestrować je bezzwłocznie w terminie 3 dni. Zatem odpowiednio do 24 marca 2016 r. i do 18 lipca 2016 r. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 135l ust. 1 ustawy w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres. Tymczasem organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższego i nie uzupełnił materiału dowodowego w tym zakresie, a jest to o tyle istotne, że jeśli potwierdziłyby się uwagi skarżącego, to przewinienia dyscyplinarne swoim zakresem obejmowały odpowiednio termin od 21 marca 2016 r. do 24 marca 2016 r. i od 15 lipca 2016 r. do 18 lipca 2016 r. Skoro zaś skarżącego ukarano za powyższy czyn orzeczeniem dyscyplinarnym [...] listopada 2017 r., to nastąpiło przedawnienie karalności, bowiem w myśl art. 135 ust. 4 ustawy, kary dyscyplinarne nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i w tej sytuacji, stosownie do treści art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy, postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza po upływie terminów określonych w ust. 4 i 5.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ, wymierzając karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, nie uzasadnił tego w sposób przewidziany w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 134h ust. 1 ustawy wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Tymczasem organ w uzasadnieniu wprost stwierdził, że w zachowaniu skarżącego nie dopatrzono się okoliczności łagodzących, pomimo ustawowego obowiązku ocenienia zachowania obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego oraz dotychczasowego przebiegu służby, na co skarżący wskazywał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy, organ jest ustawowo zobowiązany – a czego zaniechał – do oceny zachowania obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego oraz dotychczasowego przebiegu służby, a następnie oceniając powyższe okoliczności w zestawieniu z okolicznościami obciążającymi, odpowiednio miarkować wymiar kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 133 ust. 1 ustawy o Policji przełożonym dyscyplinarnym jest przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 i w rozpoznawanej sprawie jest nim Komendant Główny Policji. Z kolei według treści art. 135j ust. 9 ustawy, w przypadku zamiaru wymierzenia kary wydalenia ze służby w Policji przełożony dyscyplinarny, przed wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego, wzywa obwinionego do raportu w celu wysłuchania go. W raporcie uczestniczy rzecznik dyscyplinarny. O terminie raportu należy zawiadomić zarząd właściwej organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Przedstawiciel zarządu może uczestniczyć w raporcie, chyba że obwiniony nie wyrazi na to zgody. Obwinionemu doręcza się sprawozdanie w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nim przed raportem. Na podstawie art. 133 ust. 3 ustawy przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w pkt. 2) "Stanowiska w sprawie postępowania dyscyplinarnego przeciwko asp. szt. T. W. zakończonego sprawozdaniem rzecznika dyscyplinarnego zawierającego wnioski o uznaniu wymienionego policjanta winnym popełnienia zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby" z 15 września 2017 r. sporządzonego przez eksperta Wydziału Spraw Osobowych Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji – podkom. A. L. i p.o. Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji – mł. insp. M. R. (k. 74 akt administracyjnych) wskazano, że "Na podstawie art. 135j ust. 9 ustawy o Policji w przypadku zamiaru wymierzenia kary wydalenia ze służby w Policji przełożony dyscyplinarny, przed wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego, wzywa obwinionego do raportu w celu wysłuchania go. Natomiast zgodnie z art. 133 ust. 6 cytowanej ustawy przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie – z uwagi na powyższe do przeprowadzenia raportu z policjantem proponuję wyznaczyć mł. insp. R. S., dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych KGP". Zgodnie z powyższą sugestią mł. insp. R. S. przeprowadził raport ze skarżącym, do czego jednak nie był upoważniony na mocy art. 133 ust. 6 ustawy. Z tego mianowicie powodu, że Komendant Główny Policji nie upoważnił pisemnie wymienionego funkcjonariusza do przeprowadzenia raportu służbowego, bowiem nie można uznać za upoważnienie jedynie odcisk pieczęci na powyższym piśmie o treści "Komendant Główny Policji nadinsp. dr J. S." wraz z nieczytelnym podpisem. Innym słowy, z powyższego nie wynika, aby Komendant Główny Policji upoważnił mł. insp. R. S. do przeprowadzenia raportu służbowego, lecz można jedynie wysnuć wniosek, że zapoznał się z treścią tego pisma. Skoro zaś tak, to raport przeprowadziła osoba nieupoważniona i wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę, bowiem przytoczone powyżej okoliczności naruszają przepisy postepowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji, a w sprawie kosztów orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107; dalej zwanej "p.u.s.a.") poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania wyższego przełożonego dyscyplinarnego policjanta, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 132 ust. 3 pkt 3 i art. 62 ust. 1 ustawy o Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż "(...) założenie działalności gospodarczej i jej zawieszenie (...) nie świadczy jeszcze, że jest to niedopełnienie obowiązku służbowego (...)", a także błędne uznanie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zarzucono policjantowi "(...) stadium przygotowawcze do podjęcia pracy zarobkowej (...)’" poza służbą bez zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych oraz, że celem podjęcia działalności gospodarczej przez funkcjonariusza było "(...) jedynie uzyskanie karty klienta sieci M. (...)";

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, a także błędnie wskazanie przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd ten stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134h ust. 1 ustawy o Policji poprzez oczywiście błędne uznanie, iż przepis ten został przez Komendanta Głównego Policji na gruncie niniejszej sprawy naruszony, w sytuacji gdy z kwestionowanego orzeczenia w sposób jednoznaczny wynikało, iż uwzględniono rodzaj popełnionych przewinień dyscyplinarnych, stopień zawinienia, okoliczności popełniania czynu, skutki i następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie policjanta po zaistniałym zdarzeniu (w tym niepoddanie swojego zachowania krytycznej ocenie oraz zapisanie się do partii politycznej) oraz dotychczasowy przebieg jego służby;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135l ust. 1 ustawy o Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przepis ten został przez Komendanta Głównego Policji na gruncie niniejszej sprawy naruszony, w sytuacji gdy w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego, okoliczności bowiem związane z niedopełnieniem przez policjanta obowiązków służbowych określonych w pkt 3 orzeczenia zostały w sposób jednoznaczny ustalone (w tym daty wpływu dokumentów do organu - 21 marca 2016 r. i 15 lipca 2016 r., konieczność ich niezwłocznej rejestracji oraz fakt, iż funkcjonariusz nie dokonał ciążących na nim obowiązków rejestracji dokumentów aż do dnia 4 stycznia 2017 r.);

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 ust. 6 ustawy o Policji w związku z art. 135j ust. 9 ustawy o Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż upoważnienie insp. R. S. przez Komendanta Głównego Policji do przeprowadzenia z policjantem raportu, o którym mowa w art. 135j ust. 9 ustawy o Policji, wymagało zachowania bliżej nieokreślonej formy, a zawarcie własnoręcznego podpisu wraz z odciskiem pieczęci przez Komendanta Głównego Policji na dokumencie, w którym zawarto stanowisko o wyznaczeniu (propozycję wyznaczenia) wymienionego oficera Policji do przeprowadzenia raportu z T. W., nie może być uznane za upoważnienie, a jedynie pozwala na wysnucie wniosku o zapoznaniu się z treścią tego dokumentu;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji i art. 135 ust. 4 ustawy o Policji w związku z § 12 ust. 1 decyzji Komendanta Głównego Policji nr 127 z 5 kwietnia 2013 r. w sprawie zbioru danych Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie (całkowicie oderwane od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), iż w zakresie czynu opisanego w pkt 3 orzeczenia nastąpiło przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego.

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 62 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż "(...) założenie działalności gospodarczej i jej zawieszenie (...) nie świadczy jeszcze, że jest to niedopełnienie obowiązku służbowego (...)" oraz podjęcie zajęcia zarobkowego, o którym mowa w danej normie prawnej, a także przyjęcie, iż celem "założenia" działalności gospodarczej może być "(...) jedynie uzyskanie karty klienta sieci M. (...)";

2) art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji i art. 135 ust. 4 ustawy o Policji związku z § 12 ust. 1 decyzji Komendanta Głównego Policji nr 127 z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie zbioru danych Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie skutkujące oczywiście błędnym uznaniem, iż w zakresie czynu opisanego w pkt. 3 orzeczenia nastąpiło przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego, w sytuacji gdy czyny będące przedmiotem zarzutu w pkt. 3 orzeczenia (zaniechanie wykonania czynności służbowych) były popełniane przez T. W. do dnia 4 stycznia 2017 r., co oznacza, iż przedawnienie ich karalności dyscyplinarnej nastąpiłoby dopiero z dniem 4 stycznia 2018 r., ostateczne natomiast orzeczenie Komendanta Głównego Policji nr [...] zostało wydane w dniu [...] listopada 2017 r.;

3) art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odmowa wykonania polecenia służbowego może być uzasadniona przez policjanta jakąkolwiek przyczyną, w sytuacji kiedy przyczyna odmowy wykonania polecenia służbowego została ściśle unormowana w art. 58 ust. 2 ustawy o Policji, a procedura z daną okolicznością związana została przewidziana w art. 58 ust. 3 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazał, że odpowiedzialność dyscyplinarna nie jest odpowiedzialnością kamą i dlatego w jej ramach nie obowiązuje wymagana w prawie karnym zasada dokładnej, precyzyjnej określoności przewinienia dyscyplinarnego. Nawet niewłaściwa bądź niepełna kwalifikacja prawna przypisanego obwinionemu przewinienia nie dyskwalifikuje wydanego w danej sprawie orzeczenia dyscyplinarnego. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Komendant Główmy Policji w sposób prawidłowy ustalił, że T. W., wbrew normie określonej w art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, podjął zajęcie zarobkowe poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego, a także mimo negatywnego rozpatrzenia raportu policjanta w danym zakresie, tj. założył od 1 kwietnia 2017 r. działalność gospodarczą "Usługi Medyczne [...] T. W." z siedzibą w K., a od 1 maja 2017 r. wykonywał pracę na stanowisku ratownika medycznego w wymiarze 1/2 etatu w ramach umowy o pracę zawartej ze Szpitalem Specjalistycznym im. [...] w K.. Fakt, że funkcjonariusz zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej (po upływie okresu około 1 miesiąca jej prowadzenia) lub też nie osiągnął z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jakiegokolwiek zarobku nie oznacza, iż nie dopuścił się on naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o Policji.

Organ dodał, że okolicznością niesporną w sprawie był fakt wydania skarżącemu polecenia przez przełożonego oraz zapowiedź jego ponowienia w razie konieczności, a także przyznanie się policjanta ze skorzystania ze zwolnienia lekarskiego w ściśle określonym celu, nie mającym jakiegokolwiek związku z usprawiedliwieniem jego nieobecności w służbie z powodu choroby. Poza sporem pozostawało więc to, że do skarżącego dotarło powyższe polecenie, jak i to, że skarżący nie zastosował się do niego, a o zamiarze wykazania się niesubordynacją w sposób jednoznaczny T. W. poinformował podinsp. K. L.. Dla pociągnięcia policjanta do odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie przepisu art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji istotny jest jedynie fakt wydania określonego polecenia służbowego oraz fakt niewykonania (niewłaściwego wykonania) takiego polecenia. Dane natomiast okoliczności na gruncie przedmiotowej sprawy miały miejsce i w sposób prawidłowy zostały ustalone w toku postępowania dyscyplinarnego.

Komendant Główny Policji zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie pisemne upoważnienie do przeprowadzenia raportu z T. W. w trybie art. 133 ust. 6 ustawy o Policji zostało udzielone insp. R. S. Notatka bowiem sporządzona w niniejszej sprawie i zawierająca stanowisko w zakresie wyznaczenia wymienionego oficera Policji do dokonania w imieniu Komendanta Głównego Policji danej czynności w postępowaniu dyscyplinarnym została zaakceptowana przez Komendanta Głównego Policji, na co jednoznacznie wskazuje odciśnięcie pieczęci na danym dokumencie oraz własnoręczny podpis Komendanta Głównego Policji. Okoliczność natomiast, iż pieczęć i podpis znajdują się w górnym rogu dokumentu nie ma znaczenia dla możliwości prawidłowej oceny charakteru danego dokumentu oraz jego skutku. Złożenie podpisu i odciśnięcie pieczęci oznacza, iż dany dokument i jego wnioski zostały w pełni zatwierdzone przez Komendanta Głównego Policji. Okoliczność natomiast, iż podpis Komendanta Głównego Policji złożony na określonym dokumencie nie jest czytelny nie zmienia faktu, iż dany dokument został przez niego zaakceptowany, a osoba w nim wskazana została upoważniona do podejmowania za niego czynności z zakresu postępowania dyscyplinarnego.

Organ podkreślił również, że w postępowaniu dyscyplinarnym dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do obowiązków organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się do oceny czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kary. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości, czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji. W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły całokształt okoliczności oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie, a orzekając o karze uwzględniły ustawowe dyrektywy jej wymiaru oraz w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśniły przyczyny wymierzenia skarżącemu najsurowszej kary dyscyplinarnej wydalenia go ze służby w Policji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 16 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 29 września 2021 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczył również, że posiada możliwości techniczne na uczestnictwo w rozprawie zdalnej. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 9 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono trzy zarzuty, a w ramach drugiej – siedem zarzutów. Zarzuty naruszenia prawa procesowego wiążą się zasadniczo z niewłaściwym zastosowaniem przepisów procesowych i przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji błędnej kontroli zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego oraz orzeczenia dyscyplinarnego organu pierwszej instancji sprowadzającej się do niewłaściwej oceny całości zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, niewłaściwej oceny poszczególnych dowodów i legalności poszczególnych czynności procesowych, a w konsekwencji przyjęcia błędnego stanu faktycznego za podstawę wyrokowania. Zarzuty te są następstwem błędnej wykładni lub/i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów zostanie przeprowadzona łącznie.

Przypomnieć należy, iż podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Skarżącemu postawione zostały trzy zarzuty dyscyplinarne i do każdego z nich odnosi się jeden z zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut II. 1 dotyczy pierwszego zarzutu dyscyplinarnego związanego z podjęciem dodatkowego zatrudnienia bez zgody przełożonego. Zarzut II. 3 dotyczy drugiego zarzutu dyscyplinarnego związanego z odmową wykonania polecenia służbowego. Zarzut II. 2 odnosi się do trzeciego zarzutu dyscyplinarnego związanego z zaniechaniem niezwłocznej rejestracji dwóch spraw. Zarzut naruszenia prawa materialnego II. 1 powiązany został z zarzutem naruszenia prawa procesowego z punktu I. 2, zaś z zarzutem II. 2 powiązane zostały zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w punktach I. 5 i 7. Pozostałe zarzuty procesowe z punktów I. 1, 3, 4 i 6 dotyczą całości sprawy i zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia.

Zarzuty II. 1 i I. 2 są uzasadnione. Koncentrują się one wokół błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji policjant nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do Policji.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie pierwszego zarzutu dyscyplinarnego, że "nie może ostać się zarzut opisany w tym punkcie" jest nieuprawnione. Wynika to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, dokonując oceny pierwszego zarzutu dyscyplinarnego Sąd skoncentrował się na początkowym fragmencie zarzutu ("...nie dopełnił obowiązku służbowego w ten sposób, że założył działalność gospodarczą...") pomijając dalszy opis czynów składających się na opis zarzutu oraz wypływające z całości znaczenie zarzutu dyscyplinarnego, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego ustalenia znaczenia zarzutu, a następnie błędnego zastosowania przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o Policji. Z jego opisu wynika, iż niedopełnienie obowiązku służbowego polegało na nieuzyskaniu zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych na podjęcie działalności zarobkowej, a znamiona tego przewinienia dyscyplinarnego wypełniły dwa czyny skarżącego. Niesporne jest, iż skarżący raportem z dnia 24 stycznia 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą do dnia 31 grudnia 2017 r. na stanowisku ratownika medycznego w wymiarze ok. 50 godzin miesięcznie na podstawie umowy cywilnoprawnej podpisanej ze Szpitalem Specjalistycznym im. [...] w K.. Komendant Główny Policji rozpatrzył raport policjanta odmownie, o czym został on poinformowany. W dniu 1 kwietnia 2017 r. skarżący założył działalność gospodarczą [...], status działania – aktywna, a następnie z dniem 1 maja 2017 r. został zatrudniony na stanowisku ratownika w wymiarze 1/2 etatu w ramach umowy o pracę zawartej z powyżej wskazanym Szpitalem Specjalistycznym na czas określony do dnia 31 października 2017 r.

Brak jest wątpliwości, iż skarżący nie zwracał się do przełożonego o wyrażenie zgody na podjęcie działalności zarobkowej w formie prowadzenia działalności gospodarczej i działalność tę podjął, a z kolei jego wniosek o wyrażenie zgody na zawarcie umowy cywilnoprawnej rozpatrzony został odmownie, a mimo to zawarł umowę o pracę. Niedopuszczalne było tym samym przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że założenie działalności gospodarczej nie świadczy o niedopełnieniu obowiązku służbowego. Niedopełnienie obowiązku służbowego łączyć należało bowiem z obowiązkiem służbowym zwrócenia się przez policjanta do przełożonego o uzyskanie zgody na podjęcie zajęcia zarobkowego, a jest niewątpliwym, iż takiego wniosku o wyrażenie zgody na założenie działalności gospodarczej skarżący nie składał. Nie ulega także wątpliwości, iż wykonywał on pracę zarobkową na stanowisku ratownika, pomimo nieuzyskania zgody swojego przełożonego. Skarżący nie dopełnił tym samym obowiązku służbowego, o jakim mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o Policji.

Po drugie, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 62 ust. 1 ustawy uznając, jak można wywnioskować z lakonicznego uzasadnienia wyroku, iż założenie przez skarżącego działalności gospodarczej stanowi stadium przygotowawcze do podjęcia pracy zarobkowej, a nie podjęcie pracy zarobkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten jest nieuprawniony.

Pojęcie zajęcia zarobkowego, o którym mowa w tym przepisie, nie posiada swojej definicji legalnej na gruncie ustawy o Policji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że termin "zajęcie zarobkowe" powinien być rozumiany szeroko i obejmować wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów, takie jak działalność gospodarcza, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej.

Zgodnie z art. 2 obowiązującej w chwili popełniania czynów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zarobkowy cel działalności gospodarczej wiąże się z jej odpłatnością. Zarobkowego celu działalności gospodarczej nie należy kojarzyć z osiąganiem dochodów z tej działalności. W jednym ze swych orzeczeń Sąd Najwyższy stwierdził, że kryterium dochodowości nie jest konieczną cechą definiującą działalność gospodarczą (uchwała SN z 30 listopada 19902 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5, poz. 79). Decydującym kryterium jest cel wykonywanej działalności. Jeśli jest to działalność non profit, to nie można uznać, że jest to działalność gospodarcza (W.J. Katner, Prawo działalności gospodarczej..., s. 25).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęciem działalności zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o Policji jest już tylko samo zarejestrowanie przez policjanta działalności gospodarczej, bez względu na to czy przynosi ona faktycznie policjantowi dochód, gdyż działalność gospodarcza prowadzona jest w celu zarobkowym, a jego nieosiągnięcie nie oznacza, że działalność nie została podjęta lub nie była prowadzona.

Cel, przedmiot i sposób prowadzenia działalności gospodarczej określone zostały przez ustawodawcę w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ten sposób doszło do normatywnego wyodrębnienia i zdefiniowania istoty działalności gospodarczej, jako jednej z najistotniejszych form aktywności ludzkiej, na której oparto funkcjonowanie pojedynczego człowieka, całego społeczeństwa oraz państwa. Ustawowe określenie działalności gospodarczej i celu jej prowadzenia winno być jedynym kryterium oceny zachowania skarżącego. Zgodzić należy się z organem, iż brak było podstaw prawnych, aby rejestrację przez skarżącego działalności gospodarczej łączyć ze wskazanym przez niego celem w postaci uzyskania karty klienta sieci sklepów M.. Z tych względów zarzuty te znajdują uzasadnienia.

Zarzut II. 2 i powiązane z nim zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w punktach I. 5 i 7 są uzasadnione.

Sąd pierwszej instancji wbrew obowiązkowi nie określił swojego stanowiska w kwestii przedawnienia czynu dyscyplinarnego zarzuconego skarżącemu w punkcie trzecim, wskazując, że to organ winien odnieść się do stanowiska skarżącego w zakresie przedawnienia. Istota trzeciego zarzutu dyscyplinarnego polegała na zaniechaniu wykonania obowiązku rejestracji dwóch spraw, które wpłynęły do referatu skarżącego odpowiednio w dniu 21 marca 2016 r. i w dniu 15 lipca 2016 r. Zgodnie z przepisami wewnętrznymi na dokonanie tej czynności skarżący miał 3 dni liczone od daty wpływu, zaś obowiązki te wykonał dopiero w dniu 4 stycznia 2017 r. Wbrew stanowisku skarżącego niedopełnienie obowiązku nie miało tym samym miejsca w odniesieniu do sprawy, która wpłynęła w dniu 21 marca 2016 r., wyłącznie w dniu 24 marca 2016 r., lecz trwało od tej daty aż do 4 stycznia 2017 r., kiedy sprawa została zarejestrowania. I analogicznie w odniesieniu do drugiej sprawy niewykonania obowiązku służbowego trwało od 19 lipca 2016 r. do 4 stycznia 2017 r. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisu art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, gdyż kara została wymierzona przed upływem roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, a tym samym nie doszło również do naruszenia przepisu art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Nie zachodziła w tym zakresie także potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż problem ten ma charakter prawny, a wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do jego wyjaśnienia zostały prawidłowo ustalone, a tym samym organ nie naruszył przepisu art. 135 l ust. 1 ustawy o Policji, ani przepisu art. 135 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, bo nie było podstaw do umorzenia postępowania dyscyplinarnego.

Zarzut II. 3 jest uzasadniony. Skarżącemu policjantowi rzecznik dyscyplinarny postawił zarzut naruszenia dyscypliny służbowej w dniu 9 grudnia 2016 r. przez odmowę wykonania polecenia służbowego wydanego mu przez podinsp. K. L. dotyczącego kierowania samochodem służbowym w dniu 16 grudnia 2016 r. , tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy. Odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia służbowego jest uzasadniona wyłącznie w przypadkach opisanych w art. 58 ust. 2 ustawy o Policji. We wszystkich pozostałych przypadkach obowiązkiem policjanta jest wykonanie rozkazu lub polecenia, a ewentualna odmowa ich wykonania stanowi przypadek naruszenia dyscypliny służbowej, o jaki mowa w art. 132 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji dokonał tym samym błędnej wykładni tego przepisu, uznając, iż podanie jakiejkolwiek przyczyny odmowy wykonania rozkazu lub polecenia może stanowić uzasadnioną odmowę wyłączającą dopuszczenie się przewinienia dyscyplinarnego.

Podniesiony w punktach I.1 i I.3 zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyłącznie formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem. Części odnoszące się do przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej i określenia podstawy prawnej w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. rozstrzygnięcia odpowiadają wymogom prawa. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, iż określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia winno być poszerzone o przepis art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., gdyż Sąd orzekający w pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia także przepisów prawa materialnego, które wskazał w treści uzasadnienia i w określonym stopniu te naruszenia omówił. Część w postaci wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odpowiada. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia. Jego wyjaśnienia są lakoniczne i nie pozwalają na ustalenie istoty argumentacji, a nawet jednoznacznego stanowiska Sądu w odniesieniu do określonego problemu prawnego. W przypadku wyjaśnienia poglądu Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do pierwszego z zarzutów dyscyplinarnych stanowisko to wyrażone został w trzech tezach, z których żadna nie została należycie omówiona, w takim stopniu, aby osoba zapoznająca się z pisemnym uzasadnieniem wyroku, jak również Sąd odwoławczy mógł jednoznacznie ustalić motywy prawne, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również na czym miało konkretnie polegać naruszenie przepisu art. 134h ust. 1 ustawy o Policji, ograniczając swoje stanowisko do stwierdzenia, że organ wymierzając karę dyscyplinarną wydalenia ze służby nie uzasadnił tego w sposób przewidziany w ustawie, a swoje wyjaśnienie znaczenia tego przepisu ograniczył do jego zacytowania i do zwrotu, że organ wymierzając taką karę powinien ją miarkować, co nie zostało w żaden sposób powiązane z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy.

Nie stanowi zaś naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, którego to naruszenia dopuścił się w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, na co wskazano wyżej. Należy pamiętać, że za pomocą przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za zasadny w zakresie podniesionym w punkcie I.3. Nie mógł zostać natomiast uznany za uzasadniony ten zarzut w zakresie naruszenia przepisu art. 134 p.p.s.a. Przepis ten składa się z dwóch paragrafów, a zarzut nie precyzuje, który z nich został naruszony. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Nieuzasadniony jest zarzut I. 1. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia szeregu wskazanych w jego treści przepisów kwestionuje prawidłowość dokonanej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie wiadomo na czym miało by polegać naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co pozwala na uznanie zarzutu naruszenia tego przepisu za nieuzasadniony.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 L. 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

Podobnie należało ocenić zarzut art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, iż organ wydający zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne nie naruszył przepisu art. 134h ust. 1 ustawy o Policji, co czyni zarzut I. 4 zasadnym. Organy orzekające w pierwszej i w drugiej instancji w uzasadnieniach swoich orzeczeń zawarły wszystkie elementy przewidziane w przepisie art. 134l ust. 1 ustawy, w tym również wyjaśniły przyczyny zastosowania względem skarżącego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Zarzut I. 6 jest uzasadniony. Zgodnie z art. 133 ust. 6 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie.

Z kolei art. 135j ust. 6 tej ustawy stanowi, że w przypadku zamiaru wymierzenia kary wydalenia ze służby w Policji przełożony dyscyplinarny, przed wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego, wzywa obwinionego do raportu w celu wysłuchania go. W raporcie uczestniczy rzecznik dyscyplinarny. O terminie raportu należy zawiadomić wskazaną przez obwinionego, w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania w sprawie, zakładową organizację związkową. Przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej będący policjantem może uczestniczyć w raporcie, chyba że obwiniony nie wyrazi na to zgody. Obwinionemu oraz zakładowej organizacji związkowej, w przypadku gdy obwiniony wyraził zgodę na udział jej przedstawiciela w raporcie, doręcza się sprawozdanie w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nim przed raportem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi wynikające z tych przepisów zostały dochowane w toku postępowania dyscyplinarnego. Przepis art. 133 ust. 6 ustawy o Policji zawiera tylko jeden wymóg formalny upoważnienia udzielanego przez przełożonego dyscyplinarnego do występowania w jego imieniu w postępowaniu dyscyplinarnym – upoważnienie musi być pisemne. W rozpoznawanej sprawie wymóg przewidziany przepisem art. 133 ust. 6 ustawy o Policji został dochowany, gdyż Komendant Główny Policji na pisemnej notatce zawierającej jednoznaczny wniosek w zakresie wyznaczenia oficera Policji insp. R. S. do działania w sprawie dyscyplinarnej T. W. dokonał akceptacji wniosku zamieszczając na treści pisma własnoręczny nieczytelny podpis (parafę) oraz odcisk pieczęci służbowej. Akceptacja dla wniosku miała charakter faktyczny, gdyż Komendant po zapoznaniu się z tym wnioskiem podpisał go i zamieścił na nim swoją pieczęć, co wskazuje iż zaakceptował go w całości. W związku z jednoznaczną treścią wniosku tylko sprzeciw wobec wniosku musiałby zostać w sposób wyraźny zwerbalizowany. Zamieszczenie pieczęci i podpisu w górnym rogu oznacza akceptację całej treści dokumentu. Wspomniany przepis nie wprowadza wymogu, aby podpis pod upoważnieniem był czytelny. Skuteczność upoważnienia nie pozwala więc uznać, aby w czynności, o której mowa w art. 135j ust. 6 tej ustawy brało osoba nieupoważniona.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, którego obowiązkiem będzie rozpoznanie skargi, a w szczególności podniesionych przez skarżącego zarzutów przy uwzględnieniu oceny wskazanej powyżej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.