Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 739/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. (nr [...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej też dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z [...] maja 2019 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]), gmina [...].

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2019 r. pełnomocnik Spółki złożył do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na dz. nr ewid. [...], m. [...], gm. [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nałożono na inwestora (Spółkę) obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w ww. wniosku, tj. m.in. doprowadzenia do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") dla miejscowości [...]. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik Spółki wystosował odpowiedź na ww. postanowienie. W toku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") wpłynęły pisma K. K. o braku zgody na realizację planowanej inwestycji. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2019 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Od decyzji odmownej Starosty odwołanie wniósł pełnomocnik Spółki.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r. – Wojewoda, przytoczywszy treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; dalej w skrócie "pr.bud."), zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zbadanie i ustalenie czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]; dalej w skrócie "Plan miejscowy" lub "Plan").

W związku z tym Wojewoda zauważył, że w sprawie bezsprzecznym jest, iż obszar, na którym inwestor planuje realizację stacji bazowej telefonii komórkowej, objęty jest ustaleniami Planu miejscowego, a część działki nr ewid. [...], na której planowana jest inwestycja, oznaczona została w części graficznej Planu symbolem [...]. W ocenie organu II instancji, zaplanowana inwestycja nie spełnia wymagań Planu miejscowego ze względu na jej lokalizację. Zgodnie z treścią § 32 pkt 1 Planu dla terenu oznaczonego na załączniku graficznym symbolem [...], jako przeznaczenie podstawowe ustalono tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego. Jako dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające ustalono m.in. stacje bazowe telefonii komórkowej. Jednakże zgodnie z § 32 pkt 8, Plan ustala możliwość lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem [...], w miejscu wyznaczonym na rysunku Planu, i poza wątpliwością jest, że nie jest to nieruchomość objęta wnioskiem Spółki o wydanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu II instancji Starosta wydając decyzję odmowną nie naruszył przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, ze zm.; dalej w skrócie "u.w.r.u.s.t."). Wykładnia art. 46 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej może zostać zrealizowana na danym obszarze niezależnie od treści planu miejscowego. Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. możliwa jest lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w sytuacji, gdy nie jest ona umieszczona w planie miejscowym oraz nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przepis ten wskazuje określone funkcje zabudowy, z którymi inwestycje z zakresu łączności publicznej nie są sprzeczne Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przywołany przepis nie oznacza, że m.p.z.p. nie może wprowadzać pewnych ograniczeń np. w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej. Przepis art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. byłby naruszony w sytuacji, kiedy plan miejscowy całkowicie zakazywałby lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie objętym planem. Obowiązujący Plan dopuszcza lokalizację stacji bazowej, ale wyłącznie w określonej na załączniku graficznym lokalizacji, dlatego też Skarżąca nie jest pozbawiona lokalizowania stacji bazowej na terenach objętych Planem.

W związku z powyższym należało – zdaniem Wojewody – utrzymać w mocy decyzję Starosty z [...] maja 2019 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność zamierzenia budowlanego z Planem miejscowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r.pr. J. R., która – postawiwszy zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, która została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;

2) § 32 pkt 3 Planu przez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej możliwa jest wyłącznie na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], podczas gdy z ww. przepisu wynika wprost, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] do [...] Plan ustala dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające "szklarnie, budynki gospodarcze i składowe (realizowane zgodnie z ustaleniami pkt. 5), sady i ogrody, realizacja sieci napowietrznych i podziemnej infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzaniu, wiatraki (elektrownie wiatrowe) o wysokości do [...] m, stacje bazowe telefonii komórkowej, hodowla drzew i krzewów nie stanowiących gospodarki sądowniczej (np. wierzy energetycznej), drogi dojazdowe do pól";

3) art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. przez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów Planu miejscowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja Skarżącej pozostaje w sprzeczności z obowiązującym m.p.z.p.

– wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, planowana przez Spółkę inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego m.p.z.p. Przeciwnie – jest ona z tym planem zgodna. Z § 32 pkt 3 Planu wynika wprost, że dopuszczalna jest – w ramach przeznaczenia uzupełniającego – lokalizacja wnioskowanej inwestycji na terenie oznaczonym na rysunku Planu w szczególności symbolem [...]. W ocenie Skarżącej, zaproponowana przez organ wykładnia przepisów Planu miejscowego jest błędna, albowiem podważa założenie o racjonalności językowej prawodawcy gminnego. Gdyby bowiem przyjąć, jak to czynią organy obu instancji, że lokalizacja stacji bazowej możliwa jest wyłącznie na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem [...], przepis § 32 pkt 3 Planu w części, w jakiej przewiduje – w ramach przeznaczenia uzupełniającego – możliwość zlokalizowania stacji bazowych na terenach [...] do [...] i [...], nigdy nie znajdowałby zastosowania.

Niezależnie od tego Skarżąca podkreśliła, że prawidłowa wykładnia przepisów planu miejscowego nie sprowadza się do ustalenia, czy przepisy planu wprost przewidują możliwość lokalizacji na danym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, ale do ustalenia, czy przepisy planu zakazują lokalizacji tego typu inwestycji. Celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności jej art. 46, jest zapobieganie tworzeniu obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Ustawodawca, tworząc ten akt prawny, zapewnił normą rangi ustawowej, by postanowienia m.p.z.p. nie blokowały bez uzasadnionych powodów rozwoju Infrastruktury telekomunikacyjnej. Art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. zawierają reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w planie miejscowym w toku sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Ustalenia obowiązującego m.p.z.p. muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby ów plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Przepis ten przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo.

Zdaniem Skarżącej przy wykładni postanowień spornego Planu miejscowego znaczenie ma również okoliczność, że plan ten został uchwalony przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Proces wykładni postanowień Planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy, ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy – poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przywołanych przepisów u.w.r.u.s.t., regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem – ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie, które muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w m.p.z.p. muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy.

Skarżąca podkreśliła, iż z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. wynika, że aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to m.p.z.p. musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji. Wprawdzie organ sugeruje, że w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania – bowiem w Planie przewidziano teren oznaczony symbolem [...], jako teren przeznaczony pod stację bazową telefonii komórkowej, a to oznacza, że w analizowanym Planie miejscowym została umieszczona lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – jednak, zdaniem autorki skargi, takiego stanowiska podzielić nie sposób. Sytuacja, o której mowa w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., zachodzi bowiem także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Skarżąca podzieliła stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 grudnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 1020/14, że przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym na infrastrukturę telekomunikacyjną, jednakże w taki sposób, że w konkretnej sytuacji nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej, nie powoduje tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Tak jest, w ocenie NSA, wówczas, gdy w planie miejscowym nastąpi wyznaczenie niewielkich terenów na infrastrukturę telekomunikacji czy też niewielkiego obszaru pod stację bazową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; w skrócie "pr.bud."), a przede wszystkim jej art. 35 ust. 1 pkt 1. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W kontrolowanej sprawie, na obecnym etapie jej załatwienia, istota sporu dotyczy oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., jako że stwierdzenie przez organ II instancji braku takiej zgodności stanowiło wyłączną przesłankę orzeczonej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z tym należy na wstępie podkreślić, w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia m.p.z.p., nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia m.p.z.p. nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. np. wyroki NSA: z 02.02.2006 r., II OSK 490/05; z 09.05.2018 r., II OSK 1508/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (zob. wyrok NSA z 25.11.2005 r., II OSK 586/09, CBOSA). Stąd wniosek, że stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej dokonujących interpretacji postanowień m.p.z.p. w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucający wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (por. wyrok WSA z 09.09.2008 r., II SA/Bd 499/08, CBOSA).

Plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Zatem oceniając zgodność projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z planem, organ winien mieć na uwadze także wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc w takim przypadku ocenić, czy owa inwestycja jest zgodna z celem (celami), jakie zakłada dany plan miejscowy.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy – w której jest niesporne, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne (stacja bazowa telefonii komórkowej) stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej – należy mieć na uwadze również odnośne przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.; w skrócie "u.w.r.u.s.t."). Zgodnie z jej art. 46 ust. 1 i 2 – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę (tj. [...] lipca 2019 r.) – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Cytowane przepisy art. 46 u.w.r.u.s.t. stosuje się – zgodnie z art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t. – także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 17 lipca 2010 r.).

Ubocznie godzi się zauważyć, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc formalnie bez wpływu na jej ocenę, wszedł w życie przepis art. 46 ust. 1a – dodany przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815), z dniem 25 października 2019 r. – który stanowi, że: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Objaśniając potrzebę wprowadzenia tak kategorycznej regulacji, autorzy projektu ww. ustawy zmieniającej wskazali w jego uzasadnieniu, że:

"[...] pomimo obowiązującego zakazu (art. 46 ust. 1) ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej), nadal w praktyce zdarzają się sytuacje, iż obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają tego typu zakazy bądź ograniczenia. Sytuacja taka utrzymuje się pomimo faktu, iż zakaz przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy znalazł się już w pierwotnym brzmieniu ustawy, a więc obowiązuje od 2010 r. Należy przy tym zauważyć, iż w pierwotnym brzmieniu ustawy znalazło się uregulowanie przewidziane w art. 75 ust. 2, zgodnie z którym w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, gminy miały dostosować treść planów miejscowych obowiązujących na obszarze ich właściwości do wymagań określonych w art. 46 ust. 1. Regulacja ta została uchylona mocą ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256). Nie wprowadzono natomiast żadnej innej regulacji zastępczej, która sprzyjałaby eliminacji z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazów niezgodnych z art. 46 ust. 1. W związku z powyższym proponuje się wprowadzić dodatkowe uregulowanie w art. 46 ust. 1a, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Proponowana regulacja zapewni zatem, iż ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (co przecież nie powinno mieć miejsca, jako wprost niezgodne z obowiązującym od 2010 r. art. 46 ust. 1) z mocy prawa nie mają zastosowania. Proponowane rozwiązanie domyka zatem całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. [...]" (Druk nr 3484 Sejmu RP VIII kadencji).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy działka nr ewid. [...], na której miałaby powstać projektowana inwestycja, objęta jest postanowieniami m.p.z.p. – zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]; w skrócie "Plan miejscowy" lub "Plan"). Działka ta położona jest na obszarze oznaczonym w Planie symbolem [...], tj. na terenie rolniczym (zob. § 13 ust. 1 pkt 18 Planu). Szczegółowe ustalenia dla tego obszaru (a nawet szerzej: dla terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami od [...] do [...]), zawarte w § 32 Planu, przewidują m.in.:

"1) przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze obejmujące swoim zasięgiem tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego hodowlanego lub ogrodniczego; [...]

3) dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - szklarnie, budynki gospodarcze i składowe (realizowane zgodnie z ustaleniami pkt 5), sady i ogrody, realizacja sieci napowietrznych i podziemnej infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, wiatraki (elektrownie wiatrowe) o wysokości do [...] m, stacje bazowe telefonii komórkowej, hodowla drzew i krzewów nie stanowiących gospodarki sadowniczej (np. wierzby energetycznej), drogi dojazdowe do pól; [...]

8) Plan ustala możliwość lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem [...], w miejscu wyznaczonym na rysunku planu;"

W ocenie Sądu dla pełnego obrazu planistycznej regulacji w kwestii dopuszczalności lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej należy przywołać jeszcze ogólne ustalenie z § 6 ust 2 pkt 1 Planu – niezasadnie pominięte w toku dokonywanej wykładni postanowień Planu miejscowego przez organy obu instancji – zgodnie z którym:

"2. W całym obszarze opracowania plan zakazuje:

1) lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których sporządzanie raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne, określonych w aktualnym Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko w całym obszarze opracowania, za wyjątkiem stacji bazowych telefonii komórkowej – lokalizowanych wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem [...] [...]."

Dopiero uwzględnienie także ostatnio przywołanego przepisu Planu pozwala na prawidłową rekonstrukcję ustaleń planistycznych w analizowanej kwestii, których treść – zdaniem Sądu – jawi się finalnie w sposób następujący:

- lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej jest dopuszczalne na wszystkich terenach oznaczonych symbolami od [...] do [...] w ramach przeznaczenia uzupełniającego, z wyjątkiem stacji bazowych stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzanie raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne (argument z § 32 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 in fine Planu);

- lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzanie raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne, jest dopuszczalne jedynie na terenie oznaczonym symbolem [...], w miejscu wyznaczonym na rysunku Planu (argument z § 32 pkt 8 w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 in fine Planu).

Jak z powyższego wynika, w świetle przyjętej przez Sąd wykładni, zawarte w § 32 pkt 8 Planu ograniczenie możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej dotyczy wyłącznie takich stacji, o których mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 in fine Planu, tj. stacji stanowiących – z uwagi na przewidywane moce promieniowania anten – przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Odmienna wykładnia, przyjęta przez organy obu instancji – zgodnie z którą § 32 pkt 8 Planu samodzielnie ma przesądzać, iż lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej jest dopuszczalne wyłącznie w miejscu wyznaczonym na rysunku Planu w granicach terenu oznaczonego symbolem [...] – jest nie do zaakceptowania już z tego względu, że całkowicie pomija regulację § 32 pkt 3 Planu, czyniąc ją w istocie zbędną w zakresie dotyczącym stacji bazowych (innymi słowy: sprawiając, że w tym zakresie na terenach [...] i [...] nigdy nie znajdowałaby ona zastosowania, co trafnie wytknięto w skardze). Narusza tym samym jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej – tzw. zakaz wykładni per non est, zgodnie z którym nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich fragmenty zostały pominięte lub okazały się zbędne (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123; por. też wyrok NSA z 29.05.2018 r., II OSK 1665/16, CBOSA).

Niezależnie od powyższego, wykładnia ustaleń planistycznych zaprezentowana przez organy obu instancji – a także zakres poczynionych przez te organy ustaleń faktycznych – świadczą o nieuwzględnieniu we właściwy sposób unormowań art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t.

Jest poza sporem, że decyzja organu I instancji w ogóle nie zawiera rozważań w zakresie tych przepisów. Natomiast Wojewoda w motywach swego rozstrzygnięcia stwierdził, że Starosta wydając decyzje odmowną nie naruszył przepisów art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Zdaniem Wojewody art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. wskazuje określone funkcje zabudowy, z którymi inwestycje z zakresu łączności nie są sprzeczne. Z kolei art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. byłby, w jego ocenie, naruszony w sytuacji, kiedy plan miejscowy całkowicie zakazywałby lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie objętym planem. Tymczasem, jak skonstatował organ II instancji, obowiązujący Plan miejscowy dopuszcza lokalizację stacji bazowej, ale wyłącznie w określonej na załączniku graficznym lokalizacji, dlatego też Skarżąca nie jest pozbawiona lokalizowania stacji bazowej na terenach objętych planem miejscowym.

W ocenie Sądu, nawet jeśliby hipotetycznie założyć, że wykładnia Planu przyjęta przez organy obu instancji jest prawidłowa, to i tak stanowisko zajęte przez te organy jawiłoby się jako wadliwe, a co najmniej przedwczesne.

Przede wszystkim w kontrolowanej sprawie nie zostało bowiem wyjaśnione ani udokumentowane w aktach sprawy, w którym konkretnie miejscu (na której działce) na terenie oznaczonym symbolem [...] miałaby zostać zlokalizowana projektowana inwestycja Spółki, zgodnie z przyjętym przez Organy rozumieniem § 32 pkt 8 Planu. W konsekwencji organy nie zbadały, czy w ogóle byłoby możliwe zrealizowanie tej inwestycji w tamtej lokalizacji, a w szczególności – czy owa lokalizacji nie została już zajęta na potrzeby innej stacji bazowej telefonii komórkowej, ani czy jej położenie odpowiada wymogom i celom projektowanej inwestycji. Jest bowiem wiedzą powszechnie znaną, że konkretna stacja bazowa nie może być zlokalizowana w dowolnym miejscu, lecz tylko w określonej (acz z pewną tolerancją) odległości (położeniu) względem stacji już istniejących, tak aby w odpowiedni sposób uzupełniała ("wpisywała się" w) sieć już istniejącą, w celu osiągnięcia zamierzonej poprawy lub zwiększenia tzw. zasięgu sieci bezprzewodowej. Na tym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób więc było kategorycznie wykluczyć, że lokalizacja, o której mowa w § 32 pkt 8 Planu, mogłaby okazać się zupełnie nieprzydatna, zwłaszcza z technicznego punktu widzenia, dla realizacji zamierzonej inwestycji.

Jest to o tyle istotne, że dokonując oceny postanowień Planu należy mieć na uwadze również cel ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wynikający zresztą, w istotnej mierze, już z jej tytułu: "... o wspieraniu rozwoju..."), a zwłaszcza ratio legis art. 46 tej ustawy. Jak zaś czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk nr 2546 Sejmu RP VI kadencji):

"[...] celem tego przepisu jest rozwiązanie niezwykle trudnych i budzących wiele kontrowersji zagadnień, a mianowicie tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzeby rozwoju telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, których treść jest kształtowana swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. Problem w tym zakresie jest tym większy, iż w już obowiązujących planach miejscowych zawarte są liczne zakazy i ograniczenia, często nieuzasadnione merytorycznie (np. zakazy lokalizacji inwestycji tylko dlatego, że została formalnie zaliczona do «przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko»), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. W powiązaniu z kwestionowaniem przez sądy administracyjne prawa operatorów do wnoszenia skarg na postanowienia planów, opisany powyżej stan rzeczy powoduje, że samorządy lokalne mają całkowitą dowolność w decydowaniu o inwestycjach telekomunikacyjnych, których wymiar często przekracza obszar jednej gminy.

Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

W ust. 2 wyraźnie zapisano regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Kwestia ta wzbudza bowiem w praktyce trudności i prowadzi do rozbieżnych rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazano, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy mieszkaniowej."

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że ustawodawca tworząc wskazany akt prawny zamierzał zapewnić normą rangi ustawowej, by postanowienia m.p.z.p. nie blokowały, bez uzasadnionych powodów, rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Wprowadzenie do art. 46 u.w.r.u.s.t. (z dniem 25 października 2019 r.) wcześniej przytoczonego ust. 1a – oraz uzasadnienie dołączone do jego projektu – zamysł ten tylko potwierdzają.

Oczywiście w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze i to, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją u.w.r.u.s.t. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Wynika z tego, że art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek – dodajmy: racjonalnych – możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem (por. wyrok NSA z 29.11.2016 r., II OSK 1598/15, CBOSA).

Godzi się zauważyć, że w istocie z taką właśnie sytuacją – całkowitego pozbawienia możliwości inwestycyjnych – moglibyśmy mieć do czynienia w przypadku zaakceptowania wykładni postanowień Planu miejscowego zaprezentowanej przez organy obu instancji – zgodnie z którą lokalizacja nowych stacji bazowych na obszarze objętym Planem jest możliwa tylko w konkretnej lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem [...] – gdyby okazało się (czego nie wykluczono), że teren ten jest już w całości wykorzystany na potrzeby innej stacji bazowej, ewentualnie, z określonych (zwłaszcza technicznych) przyczyn jest on zupełnie nieprzydatny dla realizacji zamierzonej inwestycji.

Dokonując wykładni postanowień Planu miejscowego w okolicznościach kontrolowanej sprawy należało mieć także na uwadze, iż plan ten został uchwalony, gdy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z jej przepisem przejściowym – art. 75 ust. 1 – przepisy art. 46 u.w.r.u.s.t. stosuje się też do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (co, jak już wyżej wspomniano, nastąpiło 17 lipca 2010 r.). Z tych względów, na co słusznie zwróciła uwagę Skarżąca, wykładnia postanowień Planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy, ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy – przez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej "preferującej" prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.

Zasadą jest, że – jak stwierdził Wojewoda – art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. ma zastosowanie, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w m.p.z.p. Jednakże uszło uwagi organu, że chodzi w tym przypadku zasadniczo o umieszczenie danej (projektowanej) inwestycji w planie miejscowym. Dlatego za wadliwe należało uznać stanowisko Wojewody, iż analizowany Plan miejscowy zawiera tak rozumianą lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o czym miałaby przesądzać lokalizacja stacji bazowej wskazana na terenie o symbolu [...].

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, szczególna sytuacja przewidziana w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Dlatego należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2015 r. II OSK 1020/14 (CBOSA), zgodnie z którym przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym na infrastrukturę telekomunikacji, jednakże w taki sposób, że w konkretnej sytuacji nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej, nie powoduje tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Tak jest, zdaniem NSA, gdy w planie miejscowym nastąpi wyznaczenie niewielkich terenów na infrastrukturę telekomunikacji i jednego niewielkiego obszaru na stację bazową. Taka sytuacja nie powoduje zatem, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż – wbrew stanowisku Wojewody – w okolicznościach kontrolowanej sprawy ww. przepis może znaleźć zastosowanie.

Dokonana przez organy obu instancji błędna wykładnia postanowień Planu, w myśl której na terenie oznaczonym symbolem [...] wykluczone jest lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, a ponadto – abstrahując nawet od wadliwości ww. wykładni – co najmniej przedwczesne uznanie, że zrealizowanie zamierzonej inwestycji byłoby możliwe na terenie oznaczonym symbolem [...], w miejscu wyznaczonym zgodnie z § 32 pkt 8 Planu, doprowadziły organy do nieuprawnionej konstatacji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z Planem miejscowym.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że orzeczona przez organ I instancji i utrzymana w mocy przez organ II instancji odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność projektowanej inwestycji z Planem miejscowym, w okolicznościach kontrolowanej sprawy naruszała przepisy § 32 pkt 3 Planu oraz art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

W konsekwencji też zasadnie zarzucono w skardze organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku (po jego ewentualnym uprawomocnieniu się), a zgodnie z art. 6 k.p.a. – do uwzględnienia m.in. nowelizacji art. 46 u.w.r.u.s.t. polegającej na dodaniu doń ust. 1a, rozpozna sprawę w pełnym, dotychczas niezbadanym zakresie, przyjąwszy, że lokalizacja projektowanej inwestycji nie jest niezgodna z Planem miejscowym. Następnie, w zależności od wyników tego badania, organ wyda stosowną decyzję administracyjną, mając w szczególności na względzie, że zgodnie z art. 35 ust. 4 pr.bud. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pr.bud. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.