Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 807/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 - 3, art. 71
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko i wyłącznie wtedy, gdy dokonał sprawdzenia elementów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i prawidłowo ocenił spełnienie wymagań w nich określonych.

Niedopuszczalne jest zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który został wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej.

TEZY

Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko i wyłącznie wtedy, gdy dokonał sprawdzenia elementów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i prawidłowo ocenił spełnienie wymagań w nich określonych.

Niedopuszczalne jest zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który został wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. M. i T. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2009 r. numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu I. W.-N. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 807/09

UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku C. B., Starosta M. decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] z powołaniem się na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania na kotłownię służącą do ogrzewania budynku mieszkalnego oraz pozwolenie na budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej.

W toku postępowania kilkakrotne pisemne zastrzeżenia do planowanej inwestycji złożyli T. i H. małżonkowie M. – współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej nr [...] położonej w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Przede wszystkim podnosili zły stan techniczny budynku gospodarczego C. B., stwarzający zagrożenie w przypadku zmiany sposobu jego użytkowania, kwestionowali opis budynku i wnioski co do jego stanu technicznego zawarte w projekcie budowlanym. Podnosili samowolny charakter istniejącego obiektu, który według nich został zbudowany bez pozwolenia na budowę. Powoływali też fakt prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stosunku do wcześniej wybudowanej kotłowni, które zakończyło się jej likwidacją. Eksponowali negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na ich nieruchomość w postaci zadymienia i zanieczyszczenia środowiska przy planowanym użytkowaniu komina, a także możliwość pożaru z uwagi na stan techniczny i sposób wykonania instalacji elektrycznej. Nie wyrażali zgody na planowaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz budowę komina wskazując na możliwość lokalizacji kotłowni w budynku mieszkalnym.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu decyzji do części zarzutów Starosta M. stwierdził ich bezzasadność, bowiem:

- stan techniczny budynku ocenił projektant,

- organ nie może narzucić inwestorowi lokalizacji przedsięwzięcia budowlanego,

- inwestycja nie jest zaliczona do mogących oddziaływać na środowisko i nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Podano nadto w uzasadnieniu fakt sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego (w aktach brak jest dokumentacji w tym przedmiocie).

W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie M. podnosili argumenty prezentowane wcześniej przed organem I instancji akcentując niezgodność projektu budowlanego ze stanem technicznym budynku (np. inne pokrycie dachowe), zbyt bliską odległość do granicy działki i do ich budynku mieszkalnego, naruszenie wymogów warunków technicznych oraz wskazywali na zobowiązanie inwestorów w innym postępowaniu – przez organ nadzoru budowlanego – do przedłożenia ekspertyzy co do stanu technicznego budynku gospodarczego. Odwołujący się T. M. powoływał się na znajomość problematyki z uwagi na posiadanie uprawnień budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, bowiem, jak wskazano: "z akt sprawy wynika, że Inwestor do wniosku załączył projekt budowlany z niezbędnymi urządzeniami i opiniami oraz zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W ocenie organu odwoławczego nie zachodziła potrzeba dołączania ekspertyzy budowlanej, bowiem za ocenę stanu technicznego oraz projektowane zmiany odpowiedzialny jest autor projektu i organ nie ma prawa podważać tej oceny. Odnośnie zarzutu niezachowania wymagań odległości, to, podkreślono, iż przepisy jedynie regulują odległość budynków od granic działki lub sąsiednich budynków, natomiast nie określają wysokości kominów. Nadto przedmiotem postępowania jest budynek istniejący, a "zagadnienie dotyczące ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi przez prowizoryczną instalację elektryczną, nie jest przedmiotem tego postępowania".

W skardze do WSA na powyższą decyzję T. i H. M. w dalszym ciągu nie zgadzali się na przebudowę budynku gospodarczego na kotłownię i budowę komina. Zarzucali nieprawidłowości projektu budowlanego wykonanego w ich odczuciu "zza biurka" bez przeprowadzenia wizji lokalnej. Eksponowali uciążliwości dla ich nieruchomości łącznie z zagrożeniem dla zdrowia i życia. Organowi II instancji zarzucili nieodniesienie się do wcześniej podnoszonych przez nich zarzutów i uwag.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda postulując o jej oddalenie wywodził, że za ocenę stanu technicznego oraz projektowane zmiany w budynku odpowiedzialny jest autor projektu, który oświadcza o prawidłowości sporządzonego projektu, natomiast zgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem oceniają organy nadzoru budowlanego. Żądanie opracowania ekspertyzy organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione wobec dokonanej przez projektanta oceny zdatności budynku do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. W kwestii lokalizacji i wysokości komina podniesiono po raz kolejny, że organ w oparciu o obowiązujące przepisy nie dostrzega konieczności weryfikacji podanych w projekcie rozwiązań.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego nadto sformułował zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie nie tylko z powodów w niej sprecyzowanych, ale i nieprawidłowości stwierdzonych przez sąd z urzędu (art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Stwierdzone uchybienia, zarówno odnoszące się do przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego, uzasadniały uchylenie zarówno decyzji Wojewody, jak i decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Pozostają błędne uzasadnienia orzeczeń organów obydwu instancji sprowadzające się do uznania, że w przypadku przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nie jest władny do badania tychże dokumentów, a zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia budowlanego. Takie rozumienie przepisu art. 34 ust. 4 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie odpowiada jego rzeczywistej intencji i treści. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko i wyłącznie wtedy, gdy dokonał sprawdzenia elementów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 pr. budowlanego i prawidłowo ocenił spełnienie wymagań w nich określonych. Zatem, tak jak stanowi art. 35 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – właściwy organ nie tylko ma uprawnienie, ale ma obowiązek dokonania wskazanych w przepisie sprawdzeń. Tego w sprawie niniejszej nie dokonano, co stanowi nie tylko naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, ale także naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego organ winien dokonać sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W sprawie niniejszej jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji Starosty zawarto stwierdzenie o takiej zgodności, ale brak jest jakichkolwiek dowodów na powyższe (nie wskazano nie tylko przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, ale i nie podano daty i numeru uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Czyni to niemożliwym do zaakceptowania fakt spełnienia przez organ I instancji obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Wojewoda P. w ogóle tym zagadnieniem się nie zajął.

Zgodnie z pkt 2 art. 35 ust. 1 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej badać także musi zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi.

Tego badania nie przeprowadzono mimo ewidentnych wad projektu budowlanego zawierającego sprzeczne oceny. I tak na str. 5.2 w pkt 2.22 projektu "Wpływ obiektu na środowisko" zawarto ocenę: "Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem budynek gospodarczy nie wpływa negatywnie na środowisko i nie wymaga sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko jak również określania stref ochronnych lub innych projektowanych form zabezpieczenia", zaś w podsumowaniu – str. 5.6 pkt 3.24 projektu, o tym samym tytule, stwierdzono: "Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem projektowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych". Taka całkowita sprzeczność powinna być zauważona i wyjaśniona przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Projekt zagospodarowania działki stanowiący część składową projektu budowlanego nie zawiera wszystkich odległości i wymiarów, w tym projektowana stopa żelbetowa pod komin i jej wymiary są zupełnie nieczytelnie oznakowane, tak, jak i część budynku przeznaczona do zmiany sposobu użytkowania (w legendzie identycznie oznakowana jak istniejące budynki, mimo że zmiana sposobu użytkowania dotyczyć ma części istniejącego budynku gospodarczego a nie całości).

W tym miejscu należy wskazać, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania zawarte w art. 34 pkt 1 – 3 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Oceny przedmiotowego projektu nie dokonał ani organ I instancji, ani Wojewoda, a treść uzasadnień decyzji wskazuje, że nie znajdowali podstawy i potrzeby do kontroli projektu budowlanego co ewidentnie pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami.

Słuszny jest zarzut skarżących naruszenia § 204 i 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), do którego dodać należy § 11 ust. 2 pkt 3 i pkt 7 a, b oraz 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dla sprawy przebudowy istniejącego budynku gospodarczego celem przeznaczenia go na kotłownię wymagana była ekspertyza techniczna (art. 71 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego). Przepis ten został naruszony. Danych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie sposób uznać za taką ekspertyzę, zwłaszcza w sytuacji konsekwentnego podważania przez skarżących (od chwili zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania), ocen stanu technicznego dokonanych przez projektanta. Należało co najmniej zobowiązać projektanta do ustosunkowania się do zarzutów małżonków M. do jego projektu, ewentualnie wyjaśnienia ich zasadności poprzez wizję lokalną. Takie czynności wyjaśniające znajdowałyby uzasadnienie w przepisach art. 7 i 77 § 1 Kpa w związku z obowiązkiem sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 prawa budowlanego.

Konieczność wykonania ekspertyzy technicznej w sytuacji przebudowy pomieszczenia na kotłownię w związku ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 2 prawa budowlanego potwierdza też orzecznictwo sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Poznaniu z 29.07.2008 r., II SA/Po 210/08, Lex nr 521303, wyrok NSA z 20 lutego 2008 r., II OSK 1230/07, Lex nr 510759).

Zasadny pozostaje także zarzut niewyjaśnienia wpływu inwestycji na nieruchomość skarżących z powodu wysokości planowanego komina, planowanego przeznaczenia części budynku gospodarczego i odległości do budynku mieszkalnego oraz granic działki małżonków M.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego nakazuje projektowanie obiektu budowlanego z zapewnieniem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Obowiązek takiego projektowania potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (vide wyroki WSA w Lublinie z 08.07.2008 r., II SA/Lu 211/08, Lex nr 510195, WSA w Łodzi z 09.05.2008 r., II SA/Łd 204/08, Lex nr 518839 oraz WSA we Wrocławiu z 01.04.2008 r., II SA/Wr 717/07, Lex nr 485814). Niepoczynienie nawet prób wyjaśnienia wielokrotnie podnoszonych przez skarżących zarzutów odnośnie wpływu przyszłej kotłowni na ich uprawnienia właścicielskie świadczy o ignorancji organów obydwu instancji. Te okoliczności wymagają wyjaśnienia.

Wyjaśnienia wymagają także wszystkie podnoszone w pismach skarżących okoliczności, a zwłaszcza kluczowa informacja, iż istniejący na działce inwestorki budynek gospodarczy objęty planowaną zmianą sposobu użytkowania stanowi samowolę budowlaną. Tę informację organy zignorowały, podczas gdy niedopuszczalne jest zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który został wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej. Pozwolenie na przebudowę obiektu budowlanego dla celów zmiany sposobu użytkowania dotyczyć może wyłącznie budynku wzniesionego legalnie (vide wyrok NSA z 22.10.1999 r., II SA/Kr 1498/98, dostępny na http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę lub w toku kontroli zgłoszenia budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej poweźmie wątpliwość co do legalności istniejącego obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, ma obowiązek wyjaśnienia kwestii legalności przy ewentualnym skorzystaniu z instytucji art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Tak powinien postąpić Starosta M. po uzyskaniu informacji od skarżących co do samowolnego wzniesienia spornego budynku.

Także nie wyjaśniono kwestii podnoszonych przez małżonków M. co do postępowań przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w zakresie "likwidacji kotłowni" oraz nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81 lit. "c" prawa budowlanego.

Zatem zarzut nieustosunkowania się do zarzutów skarżących także pozostaje uzasadniony. Organ I instancji zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji rozważania tylko co do części zarzutów, zaś organ odwoławczy w ogóle się do nich nie odniósł. Przez to uzasadnienia organów obydwu instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 Kpa.

Wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego skutkowały, przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a., uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Na skutek niniejszego orzeczenia rozpoznają organy administracji architektoniczno – budowlanej ponownie wniosek C. B. z uwzględnieniem powyżej zawartych uwag odnoszących się zarówno do prawidłowości postępowania, jak i rozumienia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnią legalność budynku gospodarczego przez zobowiązanie C. B. do przedłożenia stosownego dowodu na tę okoliczność. W wypadku wątpliwości co do tej legalności zastosują instytucję zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1pkt 4 Kpa i dokonają czynności wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w trybie art. 100 § 1 Kpa. Samo merytoryczne postępowanie rozstrzygające wniosek z dnia 20 lipca 2009 r. może zostać przeprowadzone tylko w stosunku do legalnie posadowionego budynku.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) przyznano wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadach prawa pomocy.