Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 546/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 26a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. Ł. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania zastępcy Wójta Gminy [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania Zastępcy Wójta (dalej zarządzenie) Wójt Gminy Ś. (dalej Wójt lub organ) – działając na podstawie art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej u.s.g. lub ustawa) w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.): 1) odwołał A.Ł. (dalej strona lub skarżący) ze stanowiska Zastępcy Wójta z dniem 11 marca 2016 r., 2) podał, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę; w okresie wypowiedzenia pracownik ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem, okres wypowiedzenia upłynie w dniu 30 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że przyczyną odwołania jest brak wystarczającego nadzoru nad pracą podległego referatu Programów Rozwojowych, Pozyskiwania Środków i Zamówień Publicznych oraz nad pozyskiwaniem środków na budowę i rozbudowę przedszkoli gminnych. Jednocześnie stwierdził, że powyższe wraz z postawą skarżącego po ujawnieniu faktu złożenia uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu pn.: rozbudowa i zakup wyposażenia przedszkola w sołectwie N. w Gminie Ś. z naruszeniem terminu, spowodowało utratę zaufania pracodawcy.

W skardze na to zarządzenie, pełnomocnik skarżącego będący adwokatem – działając na podstawie art. 101 u.s.g. – wniósł o uznanie zarządzenia za nieważne, ewentualnie o uznanie, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono: 1) wskazanie bezzasadnych przyczyn odwołania, co naruszało interes prawny skarżącego poprzez odwołanie go z funkcji zastępcy Wójta Gminy Ś. i utratę wynagrodzenia z tego tytułu, czym naruszono interes prawny skarżącego, 2) naruszenie art. 101 u.s.g. w związku z art. 26a u.s.g., w związku z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z § 7 pkt: 1, 2, 7, § 8 pkt 2, § 9, § 16 pkt 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy Ś. (zarządzenie nr [...] wójta Gminy Ś. z dnia [...] r.), jak również w związku z § 6 pkt 1 i 2 Regulaminu Pracy pracowników Urzędu Gminy Ś. (zarządzenie nr [...] wójta Gminy Ś. z dnia [...] r.), prowadzące w konsekwencji do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez odwołanie go z funkcji zastępcy Wójta Gminy Ś. i utratę wynagrodzenia z tego tytułu.

Skarga została obszernie uzasadniona zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak też poprzez wykazanie spełnienia wymogów formalnych wywiedzenia skargi. Zawarto w niej nadto 23 wnioski dowodowe; w tym o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz dowodu z przesłuchania stron.

Argumentując w zakresie bezzasadności podanych w zarządzeniu przyczyn odwołania ze stanowiska strona podkreśliła, że istota sprawy sprowadza się do faktu braku uzyskania dotacji na budowę przedszkola w Ś. i rozbudowę przedszkola w N. Zatem należało ustalić, czy skarżący wypełnił swoje obowiązki w trakcie realizacji tych projektów. Mając powyższe na względzie stwierdzono, że przyczyny odwołania są bezzasadne albowiem: 1) skarżący nie brał udziału w bezpośrednim wysyłaniu wniosków do organu je opiniującego, czyli Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], 2) pierwszy wniosek o budowę przedszkola w sołectwie Ś. był wysłany bezpośrednio przez Wójta Gminy Ś., gdyż wymagał jego elektronicznego podpisu; wniosek ten nie został uwzględniony z powodów technicznych, tj. braku załączenia wniosku w formacie pdf w chwili jego wysyłania, na co skarżący nie miał żadnego wpływu, 3) uzupełnienie braków w lutym 2016 r. zostało przygotowane przez Referat Pozyskiwania Środków, Zamówień Publicznych i Inwestycji (w skrócie określany VPP) w ostatnim dniu terminu uzupełnienia, tj. 16 lutego 2016 r. i przekazane Wójtowi do wysłania, o czym świadczy pismo podpisane przez Wójta w tym dniu, 4) postawa skarżącego po powzięciu informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na wysłanie braków po terminie była jak najbardziej prawidłowa, gdyż skarżący pomimo przebywania na 5-dniowym zwolnieniu lekarskim przedstawił Wójtowi na piśmie wyjaśnienia w tej sprawie wraz z projektem wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków. W konkluzji tej części uzasadnienia skargi akcentowano, że skarżący wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków we wszystkich terminach zakreślonych przez Urząd Marszałkowski Województwa [...], a nie może ponosić odpowiedzialności za niewysłanie pisma przez Wójta.

Przybliżając okoliczności sprawy pełnomocnik wskazał, że skarżącemu podlegał służbowo pion Urzędu Gminy o nazwie Referat Pozyskiwania Środków, Zamówień Publicznych i Inwestycji, który przygotowywał wnioski o dotacje unijne na budowę przedszkola w sołectwie Ś. i rozbudowę przedszkola w sołectwie N., które zostały wysłane do Instytucji Zarządzającej (dalej IZ) w dniu 27 października 2015 r. W przygotowaniu wniosków brały również udział osoby zewnętrzne, nie podlegające bezpośredniemu nadzorowi skarżącego, doradca J. Ż. i projektant S.K. Pierwszy z wniosków został odrzucony ponieważ Wójt wysłał pismo w wersji elektronicznej bez dołączenia do niego wniosku w formacie pdf. Skarżący proponował wystosowanie wniosku o przywrócenie terminu, ale jego sugestia nie została przyjęta przez Wójta, a skarżący nie miał wpływu na wadliwe działania w tym zakresie. Natomiast drugi z wniosków był obarczony błędami i IZ pismem z dnia 25 stycznia 2016 r., odebranym w dniu 1 lutego 2016 r., wezwała Gminę do usunięcia braków w terminie 15 dni. Pismo zostało przekazane przez pracownika sekretariatu I.J. (Inspektorowi Referatu VPP). Wezwanie nie zostało okazane skarżącemu przed dniem 23 lutego 2016 r. – został on o tym piśmie poinformowany ustnie na początku lutego 2016 r. i polecił Kierownikowi Referatu – B.W. zorganizowanie spotkania na tę okoliczność w dniu 3 lutego 2016 r. W spotkaniu wzięły również udział ww. osoby zewnętrzne. W trakcie narady uzyskał od B.W. i I.J. informację, że termin uzupełnienia braków upływa w dniu 22 lutego 2016 r. Polecił skompletowanie wszystkich uzupełnień i przygotowanie ich do wysłania w możliwie najkrótszym terminie. Pismo zostało przygotowane w dniu 16 lutego 2016 r. i wysłane przez Wójta w dniu 19 lutego 2016 r. O uchybieniu terminu strona dowiedziała się z pisma IZ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z dnia 23 lutego 2016 r. W wyniku postępowania wyjaśniającego skarżący uzyskał informację, że podany mu termin uzupełnienia wniosku (22 lutego 2016 r.) został ustalony w wyniku rozmowy telefonicznej I.J. z pracownicą IZ A.Z. Zdaniem strony skarżącej za błędne obliczenie terminu odpowiada Kierownik Referatu VPP jako osoba zobligowana do bezpośredniego nadzoru nad I.J.; tym bardziej że sposób obliczania tego terminu jasno wynikał z wytycznych IZ zamieszczonych w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. Uchybienia te nie mogą natomiast obciążać skarżącego. Nadto skarżący zaproponował złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz alternatywne rozwiązania problemu braku miejsc przedszkolnych, z pominięciem środków unijnych. Pełnomocnik skarżącego akcentował również fakt, iż nieuwzględnienie ww. okoliczności skutkowało zarzuconym naruszeniem przepisów proceduralnych, skutkującym nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie i dopuszczenie dowodów zarówno z dokumentów, jak i z przesłuchania 4 świadków oraz stron i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odwołano się do regulacji prawnej przesłanek nieważności aktu organu gminy (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.g.) oraz wykładni tych przepisów prawnych prezentowanej w piśmiennictwie i judykaturze. Pełnomocnik podkreślił, że bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 26a u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 70 Kodeksu pracy. Wskazał, że zarządzenie zostało wydane przez organ do tego powołany i wprost w przepisie wskazany, posiada prawidłową formę. Odwołanie ze stanowiska może nastąpić w każdym czasie. W świetle regulacji z zakresu prawa pracy nie musi nawet zawierać uzasadnienia. W okolicznościach sprawy zostało uzasadnione, ze względu na wymogi przepisów administracyjnych. Zarządzenie jest zgodne z wszystkimi przepisami na podstawie których zostało wydane. Ponieważ żaden przepis prawny nie wymaga istnienia przyczyn odwołania – za wyjątkiem woli organu, podane w uzasadnieniu przyczyny odwołania ze stanowiska z punktu widzenia kontroli sądowo-administracyjnej pozostają bez znaczenia, jako obojętne z punktu widzenia zgodności z prawem. Zarzuty skarżącego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, gdyż jako dotyczące naruszenia przepisów prawa pracy mogłyby podlegać rozpoznaniu przez Sąd Pracy – ale organ nie ma informacji o tym, że takie odwołanie zostało złożone.

Z ostrożności procesowej organ odniósł się również do zarzutów dotyczących przyczyn odwołania i ocenił je jako nieuzasadnione. W tym zakresie szczególnie akcentowano zakres obowiązków skarżącego wynikający z pełnionego przez niego nadzoru – z odniesieniem się do regulacji zamieszczonej w Regulaminie Organizacyjnym Gminy. Podkreślono, że bezzasadne jest twierdzenie o braku odpowiedzialności za nieskuteczne złożenie pierwszego z wniosków o dofinansowanie ponieważ Wójt jedynie podpisał wniosek podpisem elektronicznym, ale nie zwalniało to służb nadzorowanych przez skarżącego od prawidłowego przygotowania wniosku – jednak za uchybienia w tym względzie skarżący nie został pociągnięty do odpowiedzialności. Co do drugiego wniosku, organ podkreślił, że skarżący bezpodstawnie powołuje się na możliwość zapoznania z wezwaniem do uzupełnienia braków wniosku dopiero w dniu 23 lutego 2016 r., gdyż to skarżący odebrał pismo z systemu SEKAP; nadto jego obowiązkiem było zapoznanie się z tym pismem. Odnosząc się do zawartych w skardze twierdzeń dotyczących przekazania w terminie Wójtowi pisma mającego sanować braki wniosku, pełnomocnik wskazał na ich oczywistą sprzeczność z twierdzeniami zawartymi w pisemnych wyjaśnieniach skarżącego z dnia 29 lutego 2016 r. oraz w załączonej do skargi notatce służbowej z dnia 26 lutego 2016 r. Pełnomocnik organu akcentował również brak możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku. Konkludując wskazał, że przyczyną odwołania skarżącego ze stanowiska był brak wystarczającego nadzoru nad podległymi służbami powołanymi do pozyskania środków unijnych na budowę i rozbudowę przedszkoli oraz postawa skarżącego po ujawnieniu faktu złożenia uzupełnienia wniosku po terminie, co skutkowało utratą zaufania.

Na rozprawie Sąd dopuścił dowody z pism dołączonych do skargi i odpowiedzi na skargę i oddalił wniosek o zwrócenie się do IZ o pisemną informację wskazującą dane osoby składającej podpis elektroniczny w dniu 27 października 2015 r. Pełnomocnicy stron cofnęli wnioski o przesłuchanie stron i świadków; pełnomocnik organu – również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, a pełnomocnik skarżącego – również wniosek o zwolnienie z kosztów.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi; eksponując wagę naruszenia prawa polegającego na zbyt lapidarnym uzasadnieniu zarządzenia. Przedłożył dowód na okoliczność uzyskania przez skarżącego statusu bezrobotnego z prawem do zasiłku. Stwierdził, że pisemne wyjaśnienia skarżącego z dnia 29 lutego 2016 r. mogą zawierać błąd stylistyczny dotyczący terminu polecenia, skierowanego do kierownika referatu, uzupełnienia drugiego wniosku.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Nadto przedłożył dowód odebrania przez skarżącego w dniu 1 lutego 2016 r. przesyłki, za pomocą wyniku weryfikacji podpisu potwierdzonego przez ePUAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. jest zarządzenie w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Zastępcy Wójta Gminy .

Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z dnia [...] r. Wójt Gminy Ś. działając na podstawie przepisu art. 26a ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 70 Kodeksu pracy odwołał skarżącego z zajmowanego stanowiska z dniem 11 marca 2016 r. W punkcie drugim zarządzenia wskazano, iż odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. W okresie wypowiedzenia pracownik ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem; okres wypowiedzenia upłynie w dniu 30 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną odwołania jest brak wystarczającego nadzoru nad pracą podległego referatu Programów Rozwojowych, Pozyskiwania Środków i Zamówień Publicznych oraz nad pozyskiwaniem środków na budowę i rozbudowę przedszkoli gminnych. Jednocześnie stwierdził, że powyższe wraz z postawą skarżącego po ujawnieniu faktu złożenia uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu pn.: rozbudowa i zakup wyposażenia przedszkola w sołectwie N. w Gminie Ś. z naruszeniem terminu, spowodowało utratę zaufania pracodawcy.

W świetle powyższego w pierwszej kolejności ocenie Sądu orzekającego podlegała kwestia, czy przedmiotowa skarga podlega kognicji sądów administracyjnych i czy tutejszy Sąd jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący akt organu samorządu gminy o odwołaniu zastępcy wójta (jak i powołaniu) jako akt o podwójnym charakterze, tj. jako akt publicznoprawny a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Sąd orzekający aprobuje pogląd, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Zaskarżone zarządzenie stanowi równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy; z akt sprawy wynika, że skarżący tego nie uczynił) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie legalności zaskarżonego zarządzenia.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni i jest liczony od dnia wniesienia tego wezwania. Termin sześćdziesięciodniowy ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J. P. Tarno, wyd. LexisNexis 2010, str. 168, postanowienia NSA z dn. 21.05.2007 r., II OSK 986/06, niepubl. i z dn. 11.01.2010 r., II OSK 1995/09, LEX nr 600094).

W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z dnia 25 marca 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r., doręczonym w dniu 21 kwietnia 2016 r. odmówił usunięcia naruszenia. Skarga z dnia 16 maja 2016 r. została złożona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Skarżący posiada również interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonego zarządzenia przez sąd administracyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wskutek odwołania skarżącego ze stanowiska Zastępcy Wójta Gminy zaskarżonym zarządzeniem jego interes prawny został naruszony.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zarządzenia należy wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 ww. ustawy). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m. in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2).

Nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie ). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania. (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 13.08.2014r, publ. LEX nr 1519911).

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 05.12.2013 r. o sygn. IV SA/Gl 314/13, publ. LEX nr 1436229).

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a z zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.12.2013r. o sygn. II SA/Po 1036/13, publ.LEX nr 1437421). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zarządzenie Wójta o odwołaniu Zastępcy Wójta narusza prawo wobec: 1) podniesionych niedostatków w zakresie wyjaśnienia stanu sprawy oraz zarzutu lapidarności uzasadnienia zarządzenia co do wskazania przyczyn odwołania oraz 2) akcentowanej bezzasadności przyczyn odwołania.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzuty i żądania skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zważyć należy, że skarga dotyczy aktu administracyjnego, który jednak nie jest decyzją administracyjną, a zarzuty koncentrują się na naruszeniu przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w której zwieńczeniem procesu stosowania prawa jest decyzja administracyjna oraz na wadliwości uzasadnienia zarządzenia w kontekście standardu wyznaczonego treścią art. 107 § 3 k.p.a. – który nie ma w sprawie zastosowania.

Po drugie, podane w uzasadnieniu zarządzenia powody odwołania mogły spowodować utratę zaufania pracodawcy. Powody te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, a oparcie na nich odwołania nie może być kwalifikowane jako nadużycie prawa.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia odwołującego skarżącego ze stanowiska Zastępcy Wójta był art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 70 ustawy Kodeks pracy.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 26 a u.s.g. wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym ustawy o pracownikach samorządowych przełożonym zastępcy wójta jest wójt gminy. Zastępca wójta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania w urzędzie gminy ( art. 4 ust.1 pkt 2 u. p. s.), którego kierownikiem jest wójt gminy. W literaturze przedmiotu podkreśla się szczególne usytuowanie sytuacji pracowniczej osoby zatrudnionej na stanowisku zastępcy wójta. Zastępca wójta gminy zatrudniany jest na okres kadencji swego przełożonego: "wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców" (art. 28e u.s.g.). Podobnie jak jego przełożony "Po upływie kadencji wójta, zastępca wójta pełni swe obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta" (art. 29 ust.2 u.s.g.). Wójt Gminy powołuje więc swego zastępcę i może go w każdej chwili odwołać ze stanowiska (art. 26a ust. 1 u.s.g. w zw. z art.70 § 2 k.p.). Odwołanie ze stanowiska zastępcy jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 k.p.) lub też rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia. Ani w przywołanych aktach prawnych, ani w innych przepisach znajdujących się w systemie prawa obowiązującego prawodawca nie przewidział szczególnych okoliczności, od których wystąpienia byłaby uzależniona dopuszczalność odwołania zastępcy wójta; pozostawiając w tym zakresie wójtowi swobodę działania.

Zarządzenie o odwołaniu zastępcy wójta, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie musi podawać przyczyny odwołania, bowiem ani art. 26a, ani art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają takiego wymogu. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 556/11 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził "...że nie ma podstaw do uznania, aby zarządzenie z o odwołaniu ze stanowiska musiało zawierać uzasadnienie wskazujące przyczyny takiego odwołania. Przepis art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku, tak samo jak przywołany w uzasadnieniu wyroku art. 101 ust. 1 tej samej ustawy" (por. też prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 21/16; ibidem).

Tym bardziej nie ma podstaw do oczekiwania, że zarządzenie będzie uzasadnione w sposób właściwy decyzji administracyjnej; ani decyzją nie jest, ani nie ma podstaw prawnych do wywodzenia odpowiedniego czy analogicznego stosowania art. 107 § 3 k.p.a. Jest to akt organu gminy z zakresu administracji publicznej podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego na innych zasadach i w innym trybie niż decyzja administracyjna. Odnosząc się do wywodów skargi podkreślić jeszcze trzeba, że zarządzenie o odwołaniu wójta nie jest zwieńczeniem procesu stosowania prawa, w ramach którego istnieje obowiązek stosowania art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. – podniesione w tym zakresie zarzuty są chybione.

Sąd wskazuje, że zaskarżone zarządzenie zawiera uzasadnienie. Z jego treści jednoznacznie wynika, że przyczyną odwołania byl brak wystarczającego nadzoru nad pracą podległego referatu Programów Rozwojowych, Pozyskiwania Środków i Zamówień Publicznych oraz nad pozyskiwaniem środków na budowę i rozbudowę przedszkoli gminnych. Nadto w uzasadnieniu stwierdzono, że powyższe wraz z postawą skarżącego po ujawnieniu faktu złożenia uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu pn.: rozbudowa i zakup wyposażenia przedszkola w sołectwie N.w Gminie Ś. z naruszeniem terminu, spowodowało utratę zaufania pracodawcy.

Treść uzasadnienia jednoznacznie wskazuje na przyczyny odwołania, a przedłożone Sądowi akta potwierdzają istnienie tych przyczyn i nie dają żadnych podstaw do twierdzenia, że doszło do nadużycia czy naruszenia prawa.

Sąd stwierdza, że przedłożone dokumenty potwierdzają brak wystarczającego nadzoru skarżącego nad pracą podległego referatu Programów Rozwojowych, Pozyskiwania Środków i Zamówień Publicznych oraz nad pozyskiwaniem środków na budowę i rozbudowę przedszkoli gminnych. Gmina dwukrotnie aplikowała o pozyskanie środków unijnych na budowę i rozbudowę przedszkoli gminnych. W obydwu przypadkach były to próby bezskuteczne – z powodów formalnych. Pierwsza nieudana próba pozyskania środków związana z wysłaniem nieprawidłowo sporządzonego wniosku (brak pliku pdf) nie wywołała żadnych negatywnych konsekwencji po stronie skarżącego. Dopiero pozostawienie przez Instytucję Zarządzającą drugiego z wniosków o dofinansowanie (wnioskowano o dofinansowanie w kwocie przekraczającej dwa i pół miliona złotych) bez rozpatrzenia, w związku z niedochowaniem terminu uzupełnienia braków formalnych wniosku, skutkowało utratą zaufania i odwołaniem skarżącego ze stanowiska. Niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego, że nie znał treści wezwania do uzupełnienia wniosku. Z przedłożonych dokumentów wynika, że dokument w wersji elektronicznej został przez niego odebrany. Podkreślić trzeba – powinien zostać również przez skarżącego przeczytany. Z dokumentów nie wynika, że skarżącemu uniemożliwiono zapoznanie się z tym wezwaniem. Okoliczność, iż tego nie uczynił w terminie umożliwiającym skuteczne sanowanie wniosku potwierdza tezę o braku należytego nadzoru nad podległym referatem. Żeby skutecznie nadzorować podległe komórki organizacyjne najpierw trzeba zapoznać się z dokumentami źródłowymi determinującymi zakres ich obowiązków – szczególnie w sprawach wielkiej wagi. Jest rzeczą oczywistą, że osoba zatrudniona na takim stanowisku, jakie zajmował skarżący nie czyta wszystkich pism wpływających w sprawach, którymi zajmują się podległe służby. Nie ma jednak żadnego usprawiedliwienia dla zaniechania zapoznania się z wezwaniem, w sytuacji, gdy od prawidłowego wypełnienia żądań wezwania zależało powodzenie kluczowej i istotnej finansowo dla Gminy sprawy. Nie sposób wydać właściwych poleceń w sytuacji, gdy nie został przez nadzorującego zidentyfikowany problem – nie tylko w zakresie merytorycznym, lecz również formalnym. Odstąpienie od zapoznania się z wezwaniem i oparcie działań na wersji przedstawionej przez podległego pracownika skutkowało wydaniem poleceń powodujących podjęcie działań, które nie mogły wywołać pożądanego skutku, ze względu na przekroczenie terminu. Jak wyjaśnił sam skarżący w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. (karta 24 i 25 akt sądowych – załącznik do skargi): "wydałem polecenie, aby do dnia 18 lutego 2016 r. p. J. Ż. i p. S.K., uzupełnili brakujące we wniosku kwestie. Panią B. W. zobligowałem do skompletowania wszystkich uzupełnień i przygotowania ich do wysłania do dnia 19 lutego 2016 r., tj. do piątku". Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że termin upływał w dniu 16 lutego 2016 r. Nie sposób zgodzić się z oceną pełnomocnika skarżącego, że wskazane terminy należy kwalifikować jako błąd stylistyczny. Fakt wyznaczenia takich bezskutecznych terminów potwierdzają również wyjaśnienia B. W. zamieszczone w notatce służbowej z dnia 25 lutego 2016 r. skierowanej do skarżącego: "Wstępnie ustaliliśmy, że odpowiedź wysyłamy 18 lutego jednak w międzyczasie okazało się, że projektant nie jest w stanie dostarczyć materiałów w tym terminie i ostatecznie uzupełnienia wysłano 19 lutego 2016 r. poprzez platformę SEKAP" (karta 31 akt sądowych – załącznik do skargi). Nadzór nad pracą podległych służb to nie tylko zwoływanie narad i wydawanie poleceń, ale w pierwszej kolejności należyte zidentyfikowanie problemu, który trzeba rozwiązać - w szczególności w sprawach wielkiej wagi. Bez jego znajomości opartej na wiedzy i należytej staranności w zapoznaniu się z dokumentami źródłowymi podejmowane działania mogą mieć wymiar czysto formalny. Nie jest to należyte wypełnianie obowiązków nadzoru. Wadliwość działania podległych służb nie zdejmuje ze skarżącego odpowiedzialności za powstałe nieprawidłowości. Po to jest ustanowiony nadzór, aby te nieprawidłowości stwierdzić i usunąć. Na niedostatki w zakresie wiedzy koniecznej dla skutecznego rozwiązywania problemów w ramach sprawowanego nadzoru, wskazuje również zachowanie skarżącego po uzyskaniu przez niego informacji o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia. Sporządzenie projektu wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 58 k.p.a. (karta 28 akt sądowych – załącznik do skargi) jednoznacznie wskazuje na brak po stronie skarżącego – obowiązanego do nadzorowania służb powołanych do pozyskiwania środków unijnych – wiedzy w zakresie uregulowań dotyczących polityki spójności. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217) do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. W tym przepisie szczególnym (ani w żadnym innym) prawodawca nie przewidział odesłania do kodeksowych zasad wnoszenia o przywrócenie terminu.

W świetle przedstawionych Sądowi dokumentów nie sposób zidentyfikowanych przyczyn odwołania skarżącego ze stanowiska Zastępcy Wójta kwalifikować jako nadużycia prawa, a zaskarżonego zarządzenia – jako naruszającego prawo. Z powodów wyżej opisanych podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa nie zasługują na uwzględnienie. Bezspornym jest nadto, iż zarządzenie zostało wydane przez właściwy organ i we właściwej formie prawnej; pozostając w tym zakresie w zgodności z regulacją zamieszczoną w art. 26a u.s.g. Jak wyżej wspomniano prawodawca nie przewidział konieczności wykazania szczególnych czy wyspecyfikowanych przyczyn odwołania. Tym samym zaskarżone zarządzenie wskazujące rzeczywiście istniejąca przesłankę odwołania ocenione być musi jako zgodne z przepisami prawa.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a skargę należało oddalić.