Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3381/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  lit. a
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 138  par. 2,  art. 104  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Joanna Kiepas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. B. O. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] r. (data wpływu do organu) J. K. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska o powierzchni [...] ha stanowiąca poprzednio własność W. K., położona w G., zapisana w księdze wieczystej [...], wykaz [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, dalej jako "dekret o reformie rolnej").

Następnie 263 pismami z dnia [...] r, [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. w nawiązaniu do wniosku z dnia [...] r. i konkretyzując ten wniosek, wniósł o wydanie decyzji stwierdzających, że wskazane w tych wnioskach parcele wchodzące w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]", zapisane w księgach wieczystych [...] Tom [...] wykaz [...],[...] Tom [...] wykaz [...] oraz w innych księgach wieczystych założonych dla nieruchomości odłączonych z księgi [...] Tom [...] wykaz [...], nie podpadały pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Pismem z dnia [...] r. J. K. doprecyzował wnioski złożone w dniach [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r.

Pismem z dnia [...] r. J. K. cofnął wniosek z dnia [...] r. dotyczący nieruchomości ziemskiej o powierzchni [...] ha położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej [...] Tom [...], wykaz [...], w części nieobejmującej parcele wymienione w tym piśmie oraz podtrzymał złożone wnioski dotyczące parcel wskazanych w tym piśmie zapisanych w księdze wieczystej [...] Tom [...] wykaz [...], a także innych parcel wskazanych w złożonych wnioskach a zapisanych w innych księgach wieczystych. Jednocześnie wystąpił o wydanie decyzji stwierdzających, że parcele położone w G. wchodzące w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]", zapisane w księgach wieczystych [...] Tom [...] wykaz [...] obejmujące:

- parcelę [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha stanowiąca obecnie działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także [...] i [...], stanowiące zespół dworsko-parkowy nieruchomości ziemskiej;

- część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha i część parceli [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, stanowiące lasy i grunty leśne;

- parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, parcela [...] (km. [...]) o powierzchni [...] ha, stanowiąca parcele kolejowe

nie podpadały pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Pismem z dnia [...] r. J. K. , w nawiązaniu do pisma z dnia [...] r. o cofnięciu pierwotnego wniosku wskazał jakie parcele powinny być przedmiotem rozstrzygnięć oraz sprostował omyłki zawarte w złożonych wnioskach.

Pismem z dnia [...] r. J. K. przedłożył aktualny wykaz wniosków i parcel, jednocześnie wnosząc o rozpatrzenie każdego z wniosków oddzielnie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł, że

1. zespół dworsko-pałacowy wchodzący w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]", położony na dawnej parceli nr [...] o powierzchni [...] ha, wymienionej w załączniku do decyzji w poz. [...], zapisany w księdze wieczystej [...] Tom [...] wykaz [...], nie podpadał pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej;

2. dawne parcele wymienione w załączniku do decyzji pod poz. [...] - [...], stanowiące lasy i grunty leśne, o łącznej powierzchni [...] ha, zapisane w księdze wieczystej [...] Tom [...] wykaz [...], nie podpadał pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej;

3. dawne parcele wymienione w załączniku do decyzji pod poz. [...] - [...], o łącznej powierzchni [...] ha, zapisane w księdze wieczystej [...] Tom [...] wykaz [...],[...] Tom [...] wykaz [...] oraz w innych księgach wieczystych powstałych z księgi wieczystej [...] Tom [...] wykaz [...], wymienionych w załączniku, podpadały podpadał pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nie uwzględnił wniosku J. K. o odrębne rozpoznanie każdego ze złożonych wniosków przyjmując za podstawę art. 62 k.p.a. i połączył wnioski do wspólnego rozpoznania, albowiem złożone wnioski, niezależnie od numeru parcel dotyczą przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów z tej samej nieruchomości ziemskiej, stanowiącej własność jednej osoby, a także dotyczą tej samej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez jeden właściwy miejscowo i rzeczowo organ, a także wobec faktu, że w sprawie występuje więcej niż jedna strona. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że Wojewódzki Urząd Ziemski w G. stwierdził w zaświadczeniu z dnia [...] r. zn. [...], że nieruchomość ziemska o powierzchni [...] ha położona we wsi [...] gm. G., powiat [...], stanowiąca własność W. K., KW [...] Tom [...] wykaz [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej oraz, że organ ten skierował do Sądu Grodzkiego w G. o przepisanie w księdze wieczystej tytułu własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto Wojewódzki Urząd Ziemski w zaświadczeniach z dnia [...] r. zn. [...] stwierdził, w odniesieniu do księgi wieczystej [...] Tom [...] wykaz [...] oraz ksiąg wieczystych utworzonych dla nowo wydzielonych nieruchomości z macierzystej księgi wieczystej [...] Tom [...] wykaz [...], że nieruchomości objęte daną księgą wieczystą położone we wsi [...] gm. G., powiat [...], stanowiące własność W. K., zostały przejęte rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Organ wskazał, że w celu orzeczenia czy dawna parcela nr [...] o pow. [...] ha, na której był zlokalizowany zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej "[...]" podlegała na cele reformy rolnej koniecznym jest ustalenie czy nadawała się do realizacji jakiegokolwiek celu tej reformy wynikającej z art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d, e dekretu. W ocenie organu wykładnia celowościowa zwrotu "na cele reformy rolnej" oznacza, że upaństwowieniu w trybie dekretu o reformie rolnej podlegały nieruchomości ziemskie, bądź ich części, które były przeznaczone na prowadzenie działalności rolniczej, niezależnie czy taka działalność była na nich prowadzona. Jednocześnie przeznaczenie nieruchomości do produkcji rolnej musiało istnieć w dniu wejścia w życie dekretu. Organ wskazał, że z przeprowadzonej wizji lokalnej wynika, że na terenie ww. zespołu zlokalizowany jest: budynek stajni i wozowni, budynek dworu, ujeżdżalni drewnianej (nieużytkowany), budynek niemieszkalny zbudowany na fundamentach dawnego młyna wodnego, budynek administracyjny (zbudowany prawdopodobnie na fundamentach nieistniejącego budynku administracyjno-mieszkalnego, nieużytkowany), budynek starego browaru (nieużytkowany), budynek starej kuźni z częścią dobudowaną po II wojnie światowej (nieużytkowany), szklarnia (prawdopodobnie powojenna), parterowy budynek na tyłach szklarni (prawdopodobnie budynek ogrodnika, nieużytkowany), budynek murowany z okresu z okresu przedwojennego (pomieszczenia warsztatowe i pomieszczenia użytkowane przez Urząd Miasta G. na potrzeby Straży Miejskiej). Natomiast w czasie wizji nie stwierdzono istnienia na terenie zespołu dworsko-parkowego obiektów związanych z prowadzeniem produkcji rolnej, np. stodoły, obory, chlewni, silosu, pomieszczeń na sprzęt typu szopa czy wiata, czy też pozostałości po nich, jak ruiny czy fundamenty. Ponadto ustalenia dokonane w toku wizji nie wskazują, w ocenie Wojewody [...], aby teren ww. zespołu wykorzystany został do celów reformy rolnej. Fakt, że na terenie zespołu znajduje się budynek szklarni, prawdopodobnie zbudowany po 1945 r., ale nieużytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, nie może przesądzić o wykorzystaniu terenów dla celów reformy rolnej. Wojewoda wskazał również, że zgodnie z kartoteką gruntową nr [...] Urzędu Miasta G. w skład dawnej parceli [...] stanowiącej ww. zespół dworsko-parkowy wchodziły grunty orne, pastwiska, park, las, ogrody i woda. Jednocześnie według aktualnego stanu ewidencji gruntów w skład tego terenu wchodzą: teren zabudowany, grunty orne, drogi, nieużytki, woda stojąca (staw), las. Oznacza to zróżnicowaną strukturę użytków powodującą, że dawna parcela nr [...] nie kwalifikowała się do wykorzystania na cele gospodarki rolnej określone w art. 1 ust. 2 lit. a dekretu o reformie rolnej. Ostatecznie Wojewoda [...] zauważył, że z publikacji "[...]" wynika, że w 1957 r na terenie zespołu dworsko-pałacowego [...] zostało utworzone gospodarstwo ogrodnicze i gospodarstwo szkółkarskie Zarządu Zieleni Miejskiej w G., jednakże utworzenie ich po 11 latach przeczy przeznaczeniu tej części nieruchomości na cele reformy rolnej, które w ocenie organu winny być zrealizowane niezwłocznie. Tym bardziej, że po 1970 r. na tym terenie powstała wytwórnia asfaltu. W odniesieniu do wniosku obejmującego parcele stanowiące lasy Wojewoda [...] stwierdził, że co do zasady grunty te nie podlegały przejęciu na podstawie dekretu o reformie rolnej, lecz przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, jeżeli spełniały przesłanki określone w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82). Tym samym brak było podstaw do przejęcia tej części nieruchomości ziemskiej "[...]" na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie orzekanie o przejęciu lasów na podstawie dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. należy do kompetencji sądów powszechnych, nie zaś Wojewody. W odniesieniu do pozostałych parcel, określnych przez wnioskodawcę jako parcele budowlane, drogowe i kolejowe, organ stwierdził, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty wnioskodawcy, że parcele te w dacie przejęcia nie stanowiły już nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu o reformie rolnej, albowiem w skutek parcelacji dokonanej na podstawie zezwolenia Okręgowego Urzędu Ziemskiego z G. przed dniem 1 września 1939 r. stanowiły wyodrębnione geodezyjnie parcele, przeznaczone na cele zabudowy lub komunikacji, a zatem na cele nierolnicze. Wojewoda [...] wskazał, że w świetle art.. ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonywaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1) celem parcelacji było nie tylko tworzenie nowych i powiększanie już istniejących gospodarstw rolnych, ale również tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych kolonii robotniczych, urzędniczych itp., a zatem wydzielanie gruntów na działki budowlane. Jednakże z przepisów ww. ustawy wynika, że w art. 65 ust. 1 został wprowadzony wymóg uzyskiwania przez właściciela każdorazowego zezwolenia okręgowego urzędu ziemskiego na dokonanie parcelacji, przy czym zezwolenie to mogło określać warunki parcelacji. Jednocześnie w myśl art. 65 ust. 3 i art. 66 tej ustawy koniecznym było zatwierdzenie projektu parcelacji oraz wykazów nabywców przez prezesa okręgowego urzędu ziemskiego. Wojewoda [...] wskazał, że w toku postępowania nie uzyskano dowodów świadczących o złożeniu wniosku o zatwierdzenie projektu parcelacji wraz z wykazem nabywców, jak również by doszło do zatwierdzenia takiego projektu. Tym samym twierdzenie wnioskodawcy wskazujące, że przedmiotowe parcele budowlane, kolejowe i drogowe nie wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej nie znajduje uzasadnienia. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że na obszarze byłego województwa [...], istniejącego do dnia 1 września 1939 r., prawa rzeczowe uregulowane były w kodeksie cywilnym niemieckim (BGB), który da skutecznego przeniesienia własności nieruchomości wymagał zawarcia umowy obligacyjnej, zawarcia umowy rzeczowej stwierdzonej sądowo lub notarialnie oraz wpisu do księgi wieczystej, przy czym wpis ten miał skutek prawotwórczy. Tymczasem w dniu wejście w życie dekretu o reformie rolnej w księgach wieczystych założonych dla tych parcel jako właściciel figurował W. K. Powyższe oznacza, że spełniona została norma obszarowa wynikająca z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie parcele te (budowlane, kolejowe i drogowe) zostały przeznaczone na cele budownictwa i komunikacji, a zatem cele zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. złożyli J. K. w zakresie pkt. 3 decyzji oraz Gmina Miasta G. w odniesieniu do pkt. 1 i 2 decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób istotny art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Minister wskazując na przepisy dekretu o reformie rolnej oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) podniósł, że rolą organu I Instancji było ustalenie czy poszczególne części badanej nieruchomości ziemskiej "[...]" stanowiły część nieruchomości ziemskiej, które mogły być wykorzystywane na cele reformy rolnej oraz czy istniały powiązania funkcjonalne tych części nieruchomości z wchodzącym w jej skład gospodarstwem rolnym. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, jakie konkretnie nieruchomości (ewentualne części nieruchomości) objęte są żądaniem strony, a następnie w jaki sposób były one wykorzystywane w kontekście reformy rolnej na podstawie wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych nieruchomości. Tymczasem bezspornych ustaleń we wskazanym zakresie w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości ujętych w rozstrzygnięciu organu nie poczyniono. W odniesieniu do parcel stanowiących lasy i nieruchomości leśne Minister wskazał, że nie podlegały one przejęciu na podstawie dekretu o reformie rolnej, ale na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., zaś orzekanie w tym przedmiocie należy do sądów powszechnych. Ponadto ustalenia organu dotyczące zespołu dworsko-pałacowego oraz parcel budowlanych, drogowych i kolejowych budzą uzasadnione wątpliwości. Przywołując stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu Wojewody [...] dotyczące zarówno budynków usytuowanych w zespole dworsko-pałacowym, jak również dotyczących utworzenia gospodarstwa ogrodniczego i szkółkarskiego w 1957 r. Minister wskazał, że dowód dotyczący funkcjonowania zespołu dworsko-parkowego przeprowadzony w trakcie wizji lokalnej w 2012 r. w sytuacji, gdy sprawa wymaga dokonania ustaleń od dnia 1 września 1939 r. nie może być przesądzający w sprawie. Przy badaniu czy przejęcie na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem należy bowiem uwzględnić stan prawny i faktyczny z dnia 1 września 1939 r. Ponadto ustalenia organu w tej części rozstrzygnięcia opierają się w zasadzie na przeanalizowaniu tylko tych dwóch dowodów w sprawie, bez oceny ich wiarygodności przy czym, w ocenie Ministra, zebrany i niepełny materiał dowodowy nie może prowadzić do nie budzących wątpliwości wniosków o niepodpadaniu pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej zespołu dworsko-parkowego. Tymczasem zestawienie treści tej części rozstrzygnięcia z wnioskiem złożonym w sprawie wskazuje na rozbieżności, albowiem sam wnioskodawca wskazał, że co prawda zespół dworsko-parkowy nie był gospodarczo powiązany z pozostałym majątkiem ziemskim i stanowił samodzielnie funkcjonującą całość, to jednocześnie wskazuje, że w jego skład wchodziły tereny wykorzystywane rolniczo (grunty orne o pow. [...] ha oraz pastwisko o pow. [...] ha), które służyły jako zaplecze gospodarczo-rolne dworu - baza produkcji rolnej. Ponadto sam wnioskodawca wskazał, że na terenie ww. zespołu znajdowały się również stawy (młyński i parkowy), zabudowania o charakterze gospodarczym (młyn, kuźnia, stajnia-wozownia), park oraz las z alejami i ścieżkami spacerowymi, ogrody użytkowe, kościół z cmentarzem, klif morski i plaża przy Z. G. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie w tej części dotyczy całej parceli [...] o pow. [...] ha. Powyższa parcela stanowi obecnie działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jednakże organ nie wyjaśnił jakie budynki położone były na poszczególnych działkach, na których konkretnie znajdowały się poszczególne jej części, jak również jakie grunty, tj. o jakim charakterze, przeznaczeniu i sposobie użytkowania, wchodziły w jego skład. Nie poddano również ocenie, czy niektóre z tych działek ze względu na swój charakter mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a tym samym przeznaczone na cele reformy rolnej. Niewątpliwie przy tym rozstrzygnięcie nie powinno się odnosić do nieruchomości o dawnych numerach hipotecznych, albowiem organ winien podać aktualny stan prawny nieruchomości. Formułowanie treści rozstrzygnięcia bez precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, których ono dotyczy powoduje, że tak sformułowane rozstrzygnięcie jest faktycznie niewykonalne. Jednocześnie koniecznym w sprawie jest ustalenie związku funkcjonalnego pomiędzy tą częścią nieruchomości a pozostałymi, zwłaszcza ustalenie czy przedmiotowy zespół stanowił ośrodek zarządu częścią folwarczną, czy też nie. Tymczasem takich ustaleń nie poczyniono. W ocenie Ministra zgromadzony materiał dowodowy niewątpliwie wymaga uzupełnienia, albowiem jest niepełny i nie pozwala na jednoznaczne poczynienie ustaleń w tym zakresie. W odniesieniu do pkt 3 decyzji Wojewody [...] Minister wskazał na wewnętrzną sprzeczność poczynionych ustaleń, albowiem z jednej strony organ I instancji wskazał na fakt parcelacji działek, z drugiej zaś strony wskazuje, że do takiej parcelacji nie doszło. Ponadto Wojewoda nie poddał ocenie wszystkich znajdujących się dowodów i okoliczności z nich wynikających, zwłaszcza dowodów pośrednich. Nie wzięto bowiem pod uwagę wyłączenia prawnego z majątku nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha i urządzenia dla niej nowej księgi wieczystej, a następnie uzyskania wymaganego zezwolenia Prezesa Okręgowego Urzędu Ziemskiego w G. na parcelację [...] ha z majątku ziemskiego zawartego w piśmie z dnia [...] r. Ponadto Wojewoda nie odniósł się do okoliczności zlecenia wykonania projektu podziału tej części majątku, faktu, że podział ten został dokonany, a także, iż projekt został przekazany do Okręgowego Urzędu Ziemskiego w G., co wynika, jak wskazuje wnioskodawca, z akt tego urzędu. Ponadto Minister zwrócił uwagę, że o parcelacji części majątku może świadczyć rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 1931 r. o utworzeniu gminy wiejskiej "Orłowo Morskie" w powiecie morskim, województwie Pomorskiem (Dz. U. 1 1931 r. Nr 84, poz. 651), mimo, że większość parcel w nim wymieniona odpowiada co do numeracji jest tożsama z numeracją parcel w złożonym projekcie parcelacji. Ponadto ocenie powinien podlegać fakt, czy parcelacja została zatwierdzona z uwagi na upływ terminu miesięcznego wynikającego z art. 65 pkt 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r., jak również zapisy znajdujące się księdze wieczystej KW [...] wykaz [...], z których wynika przeniesienie do innych ksiąg wieczystych parcel wymienionych z numeru i powierzchni, zwłaszcza, że podstawą ich przeniesienia była ich sprzedaż jako działek budowlanych bądź pod drogę publiczną. Tym samym istnieje konieczność ustalenia czy część nieruchomości ziemskiej została rozparcelowana przed dniem 1 września 1939 r. na działki budowlane zgodnie z ustawą z dnia 28 grudnia 1925 r. przez co przestała być nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, oraz czy utraciła tym samym związek funkcjonalny z pozostała częścią nieruchomości, która pomimo parcelacji nadal posiadała charakter rolniczy czy też nie.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. wniósł J. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do całości decyzji Wojewody [...], rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do części odwołania Gminy Miasta G., a także naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, a także błędne zawarcie zaleceń dla organu I instancji w uzasadnieniu decyzji. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że Gmina Miasto G. nie jest stroną postępowania, a tym samym brak było podstaw do rozpoznania jej odwołania w zakresie pkt 1 i 2 decyzji. Jednocześnie skarżący wskazał na rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a oceną Ministra związaną z parcelami leśnymi, albowiem uchylono decyzję organu I instancji przy jednoczesnym stwierdzeniu, że parcele te nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie wskazał, że Minister wbrew wnioskom obu stron o merytoryczne wydanie decyzji uchylił decyzję organu I instancji, mimo, że ten organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie. Minister dokonał bowiem, w ocenie skarżącego, odmiennej oceny materiału dowodowego w sprawie, a ewentualne braki mogły być uzupełnione na tym etapie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podtrzymał stanowisko w sprawie uznając, że wydana decyzja jest w pełni prawidłowa.

W piśmie z dnia [...] r. Gmina Miasto G. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia m.in. o dokumenty konserwatorskie, archiwalne, historyczne itd. Ponadto wskazała, że posiada interes prawny w uznaniu jej za stronę, albowiem postępowanie dotycz nieruchomości znajdujących się w jej granicach administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe i nie narusza w szczególności przepisu art. 138 par. 2 k.p.a., jak również pozostałych wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. Sąd przy tym nie dostrzegł w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenia przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie podjął w dniu 10 stycznia 2011 r. uchwałę, w której potwierdził poprzednio przyjętą wykładnię stwierdzając, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (sygn. akt I OPS 3/10). Powyższa uchwała w myśl art. 187 § 2 ustawy p.p.s.a. jest wiążąca w niniejszej sprawie. Nie jest przy tym kwestią sporną, że postępowanie wszczęte na podstawie § 5 ww. rozporządzenia jest postępowaniem wszczynanym jedynie na wniosek strony, na co wskazuje również treść § 6 tego rozporządzenia stanowiąc, że strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Tak sformułowane przepisy wyraźnie stanowią, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia czy dana nieruchomość podlegała czy też nie pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a jedynie na wniosek i w zakresie w nim wskazanym. Nie jest dopuszczalnym przy tym orzekanie o parcelach nie objętych wnioskiem. Tymczasem porównanie uzasadnienia decyzji, jak i załącznika do niej prowadzi do konkluzji, że nie doszło do ostatecznego ustalenia zakresu żądania. W uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego wskazano, że w sprawie złożono [...] wniosków dotyczących [...] parcel (str. 6 decyzji Wojewody [...]). Tymczasem załącznik obejmuje [...] pozycje, przy czym niektóre z nich dotyczą nawet [...] parcel. Powyższa rozbieżność nie została wyjaśniona, zwłaszcza że pismo wnioskodawcy mimo, że wskazuje wprost na [...] parcel to jednak w załączniku np. przy wyszczególnieniu parcel wpisano np. "wniosek obejmujący [...] parcel". Należy również wskazać, że w złożonych wnioskach wnioskodawca raz to posługuje się obecnymi numerami działek wynikającymi z ewidencji gruntów, natomiast w odniesieniu do niektórych posługuje się określeniem części parceli, bądź części działki. Brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym poprzez ustalenie, których dokładnie części parcel bądź działek dotyczą złożone wnioski przez J. B. O. K., uniemożliwia stwierdzenie, że w sposób nie budzący wątpliwości został wyjaśniony zakres wniosków wszczynających przedmiotowe postępowanie.

W zakresie zarzutu skarżącego, że organ nie podzielił argumentów Gminy Miasta G., a jednak uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi należy zauważyć, że wobec faktu braku sprecyzowania wniosków wszczynających postępowanie, nie zostały przez organ poczynione dokładne ustalenia co do jego przedmiotu. Stąd też organ odwoławczy wypowiedział zdaniem Sądu jedynie pogląd odpowiadający unormowaniom prawnym, że co do zasady, lasy i nieruchomości leśne wchodzące w skład nieruchomości ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej nie przechodziły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na marginesie tego zakresu rozważań należy wskazać, że zakaz orzekania na niekorzyść strony wynikający z treści art. 139 k.p.a. doznaje pewnych ograniczeń. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z istoty zakazu reformationis in peius wynika, że jest to gwarancja mogąca mieć zastosowanie na rzecz jednej tylko odwołującej się strony. Nie wiąże ona organu odwoławczego w takim postępowaniu, w którym uczestniczą strony o spornych interesach. W sytuacji wielości stron postępowania administracyjnego oznacza to, że jeżeli jakakolwiek ze stron nie odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, to nie może skutecznie powołać się na przepis art. 139. W sytuacji gdy odwołanie złożyły wszystkie strony i żądania wszystkich odwołań są zbieżne, to zakaz ten będzie dotyczył w równym stopniu wszystkich stron. W sytuacji zaś, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, to zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) (Komentarz do art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Wówczas bowiem każde rozstrzygnięcie organu II instancji, wydane zgodnie z interesem jednej z nich, musi być rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść pozostałych. "Jest to logiczna konsekwencja tego rodzaju sytuacji i nikt chyba nie może traktować tego jako braku ochrony interesu strony w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie..., s. 224; M. Stahl, Postępowanie odwoławcze..., s. 287; por. także wyr. WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., VI SA/Wa 443/07, niepubl.). W przedmiotowej sprawie od decyzji organu I instancji odwołały się obie strony o sprzecznych interesach.

Ponadto zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zacytowany przepis znajduje się w rozdziale 10 Działu II - Postępowanie, zatytułowanym Odwołania. W tym samym rozdziale znajduje się także przepis art. 139 k.p.a., na który skład orzekający pragnie zwrócić szczególną uwagę. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść strony", o której mowa w tym przepisie, wymaga ujęcia obiektywnego. Stan taki, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96, Lex Nr 45182 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04, Lex Nr 165003 i z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Wa 367/04, Lex Nr 169384 oraz powołane tam orzecznictwo). W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie należy zauważyć, że zakresu wniosku determinuje ustalenie stron postępowania i ich legitymacji. Wniosek dotyczący parceli [...] (zespół parkowo-pałacowy) obejmuje bowiem m.in. obecne działki o nr [...], [...],[...] i [...] stanowiące własność Gminy Miasta G. W odniesieniu do "parcel leśnych" w ogóle nie wskazano obecnej numeracji działek, a jedynie powierzchnię, przy czym z załącznika do wniosku wynika, że wnioskiem objęto parcelę nr [...] (część) z mapy [...] (którą część nie wskazano).Tymczasem z dokumentów wskazujących na zmiany gruntowe, a znajdujących się w aktach administracyjnych, wynika, że parcela nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa uległa podziałowi na działki [...] stanowiącej własność Gminy Miasto G. i działkę [...] (nadal własność Skarbu Państwa). Analogicznie w odniesieniu do części parceli nr [...] (część) z mapy [...] (którą część nie wskazano). Ze zmian gruntowych wynika, że parcela nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] (własność Skarbu Państwa) i działkę nr [...] stanowiąca własność Gminy Miasto G. Następnie działka [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...]. Kolejnym podziałem działka [...] uległa podziałowi na działkę [...] stanowiącą własność Gminy Miasto G. oraz działkę [...] i [...] własność Skarbu Państwa. Działka [...] uległa dalszemu podziałowi na działkę [...] własność Gmina Miasto G. i [...] Skarbu Państwa. Powyższe wskazuje zatem, że Gmina Miasto G. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, a zatem jej odwołanie mogło być rozpatrzone. Należy przy tym zauważyć, że decyzja Wojewody [...] została wydana w odniesieniu do parcel dawnych. Tymczasem rozstrzygnięcie nie powinno się odnosić do nieruchomości o dawnych numerach hipotecznych, albowiem organ winien podać aktualny stan prawny nieruchomości. Formułowanie treści rozstrzygnięcia bez precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, których ono dotyczy powoduje, że tak sformułowane rozstrzygnięcie jest faktycznie niewykonalne i stoi w sprzeczności z art. 104 § 2 k.p.a. W oparciu bowiem o tak sporządzoną decyzję nie będzie możliwości dokonania wpisów w księdze wieczystej w zakresie prawa własności. Jednocześnie, co zostało już powiedziane, organ nie może wydać decyzji bez złożenia stosownego wniosku przez stronę. Jeżeli zatem, jak w niniejszej sprawie wskazano na część parceli, lub działki – organ nie mógł orzec o całej parceli, czy też o części parceli nie objętej wnioskiem.

W odniesieniu do podstawy materialnoprawnej wydanych decyzji należy wskazać, że dekret PKWN wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, tj. w dniu 13 września 1944 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 17). Z tą datą też wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem (ex lege) przeszły bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Szereg postanowień dekretu w brzmieniu pierwotnym, określało konkretnie oznaczone daty na wykonanie poszczególnych zadań, związanych z realizacją reformy rolnej, zgodnie z którymi przeprowadzenie reformy rolnej na terenach kraju już wyzwolonych, powinno zostać zakończone do końca roku 1944 (art. 6, 7, 8 ust. 5, art. 9, 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1). Następnie dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), dokonano zmian w tekście pierwotnym. Efektem tej nowelizacji było też wydanie tekstu jednolitego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ogłoszonego w Dz.U. Nr 3, poz. 13, który zawierał oprócz innych zmian upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych do dekretu. Należy wskazać również, ze kwestie proceduralne związane z przeprowadzeniem reformy rolnej zostały uregulowane dopiero w Rozporządzeniu i obowiązywały od dnia 29 marca 1945 r.

W świetle powyższych zmian legislacyjnych należy zatem wskazać, że proces przejmowania gruntów na cele reformy rolnej był rozłożony w czasie na wiele lat, czego chyba nie przewidziano wcześniej, który swym rozmiarem i skomplikowaniem spraw z tym związanych, zaskoczył ówczesne władze. Wskazuje na to również rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r., które przez zakres swych regulacji, faktycznie stało się uzupełnieniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, chociaż weszło w życie sześć miesięcy później niż sam dekret, kiedy to podstawowy cel tego aktu na znacznym terytorium kraju, został już praktycznie zrealizowany, tzn. własność nieruchomości ziemskich przeszła na własność Skarbu Państwa. Natomiast na terenach kraju później wyzwolonych, miało to dopiero nastąpić. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również, zgodnie z zwartym tam odesłaniem, przepis "art. 1, część druga". Już z art. 2 ust. 1 zdania lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Tak jak punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, tak punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyraz "teren“ w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej , jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz.56) . Tak więc, to że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też organizacji społecznych , świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz , były odległe od tych wskazanych w art.1 ust.2 dekretu.

Jednocześnie należy zauważyć, że próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu, podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują swoją aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, bowiem ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych.

Tym samym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowił, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia, w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, [...], śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd zbadał również prawidłowość oceny organów, czy pomiędzy ww. częściami nieruchomości zachodził "związek funkcjonalny". W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, jednolicie prezentowany jest pogląd wskazujący na znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, iż rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl dekretu PKWN (również NSA w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10). Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W istocie, więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności), lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy, jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez prezentowanych w orzecznictwie sądowym. Analiza aktualnego orzecznictwa, w którym uwypuklane jest znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego", prowadzi do wniosku, iż dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać sformułowane w judykaturze tezy:

- rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich, dwory i pałace stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną, były dla tej produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne,

- o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne, brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, nie oddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski,

- istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią,

- dla uznania wyodrębnienia nieruchomości, jako przeznaczonej na inne cele niż rolne (że nie należą one do części folwarcznej, lecz stanowią integralną część parku), wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie,

- rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych, a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na rzecz Państwa.

W orzeczeniach, gdzie nawiązuje się do kryterium "związku funkcjonalnego", podkreślane jest, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady, nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie były one przydane dla celów wskazanych w lit a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych. Zmiana dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegają wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym.

Należy podkreślić, że dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma żadnego znaczenia okoliczność, czy część rezydencjalna był utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem pewnych zastanych zwyczajów lub przyjmowania konkretnych rozwiązań organizacyjnych w wyniku bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku, według stanu na konkretną datę, może być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł - w tym statusem zatrudnienia, oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi, np. w zakresie inwestycji. Przeciwko przyjęciu normatywnego (w świetle regulacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) znaczenia tej kwestii w kontekście ustalenia, czy określona część majątku ziemskiego podlega nacjonalizacji, przemawia także to, iż jej wyjaśnienie wymagałoby także przesądzenia, według stanu faktycznego, na jaki dzień należałoby dokonywać oceny. Pod uwagę można brać zarówno datę 31 sierpnia czy 1 września 1939 r. (ostatnie dni, gdy można domniemywać funkcjonowanie majątków ziemskich zgodnie z typowymi zwyczajami), czy też dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bądź datę dokonywania czynności przejęcia w zarząd Państwa. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej mógł być bowiem dopiero skutecznie wykonywany na terenach niebędących jeszcze pod jurysdykcją ówczesnego prawodawcy - zarówno w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w wersji pierwotnej, jak i po jego nowelizacji z dnia 17 stycznia 1945 r. - tereny na zachód od Wisły pozostawały pod okupacją niemiecką. W rachubę może wchodzić potencjalnie także zupełnie inna data. Należy mieć na uwadze, że warunki faktycznego funkcjonowania majątków ziemskich na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (ewentualnie jego faktycznego wykonania) miały się z reguły nijak do zwyczajów panujących wcześniej w majątkach ziemskich (w okresie międzywojennym), z uwagi na ich objęcie kilkuletnią administracją przez zarządców ustanowionych przez okupanta. Żadnych wytycznych, co do sposobu dokonywania ustaleń faktycznych w kwestii zasad funkcjonowania nieruchomości ziemskich (gdy chodzi o wskazanie konkretnej daty) nie dał ówczesny prawodawca, co potwierdza konkluzję, iż funkcjonujących w poszczególnych majątkach rozwiązań organizacyjno-finansowych nie uznał za istotne w kontekście zakresu nacjonalizacji nieruchomości ziemskich. W świetle przywołanych wyżej tez orzecznictwa, reprezentacyjna siedziba właściciela - o ile był to obiekt wyłącznie mieszkalny - nie służyła, co do zasady, produkcji rolnej.

Organ I instancji ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy poza brakiem doprecyzowania żądania wniosków wszczynających postępowanie, nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które jest warunkiem sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób nie przyjąć za organem II instancji, że Wojewoda [...] zasadniczo posłużył się dowodem z przeprowadzonej w dniu [...] r. wizji lokalnej, w trakcie której ustalono stan aktualny, z całą pewnością odmienny od stanu z daty 1 września 1939 r. oraz wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ w zakresie oceny materiału dowodowego nie odniósł się nawet do stwierdzeń wnioskującego dotyczących powiązań funkcjonalnych zespołu dworsko-parkowego z pozostałym majątkiem ziemskim. Owo powiązanie, wobec wypracowanego przez orzecznictwo sądów administracyjnych rozumienia i roli "związku funkcjonalnego" takiego zespołu wymaga precyzyjnych ustaleń, których wagę i kontekst Sąd omówił powyżej. Nie należy jednocześnie dokonując tej oceny, tracić z pola widzenia okoliczność, że ustalenia winny dotyczyć wzajemnych powiązań wszystkich elementów - w sensie parcel i działek oraz znajdujących się na nich naniesień budowlanych, dawnego majątku o nazwie " [...]". Koniecznym zdaniem Sądu jest poczynienie wszystkich wskazanych przez organ odwoławczy ustaleń, w tym dotyczących gruntów leśnych oraz kwestii parcelacji. Rezultat prawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, winien zostać następnie poddany właściwej ocenie prawnej i dopiero jako taki uznany za odpowiadające prawu rozstrzygnięcie sprawy.

Podkreślenia wymaga, że przy badaniu czy przejęcie na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem, należy uwzględnić stan prawny i faktyczny z dnia 1 września 1939 r. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ustalono jaki był ten stan, a zebrany i niepełny materiał dowodowy nie może prowadzić do nie budzących wątpliwości wniosków o niepodpadaniu pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego opartego na właściwym i nie budzącym wątpliwości rozumieniu przepisów dekretu, z uwzględnieniem wskazań orzecznictwa w zakresie ustalenia i oceny związku funkcjonalnego nieruchomości , po ich dokładnym sprecyzowaniu przez skarżącego z majątkiem [...].

Mając powyższe na uwadze i podzielając ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art.151 ustawy p.p.s.a ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) oddalił skargę.