Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 155/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 1 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 i § 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Gminy K. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] października 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Rady Gminy K. na rzecz W. S. sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. 4. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. S. (zwany dalej: "Skarżącym") wywiódł skargą na bezczynność Rady Gminy K. (zwanej dalej: "Radą Gminy") w rozpatrzeniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Skarżący wystąpił do Rady Gminy o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji, czy Rada Gminy wyraziła zgodę na zakup przez gminę działek o nr ew. [...],[...] oraz [...] w miejscowości P., a jeśli tak, to o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie.

Wobec nieudzielania żądanych informacji, Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 19 lutego 2018 r. na bezczynność Rady Gminy w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] października 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do jego rozpoznania, stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p.") i art. 61 Konstytucji RP, a także o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 5 marca 2018 r. organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu Rada Gminy wyprowadziła wywód, zgodnie z którym, Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, a przez to nie zasługuje na jej udostępnianie. Organ wskazał w szczególności, iż: "nie sposób też pominąć faktu ogromnej liczby spraw wszczynanych przez W. i J. S., przy wsparciu ich pełnomocników w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, co jest okolicznością powszechnie znaną organom II instancji. Przykładowo, w 2017r. obaj wnioskodawcy [w istocie jest to jeden wnioskodawca] skierowali do tutejszego Urzędu [obu organów Gminy] ponad 1200 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej, w 2018r. do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę - wpłynęło od ww. wnioskodawców ponad 200 wniosków, nie licząc pozostałej korespondencji, skarg, odwołań, zażaleń i korespondencji otrzymywanej od innych instytucji i organów w związku z "zawiadomieniami" kierowanymi przez w/w osoby, przy czym tego typu zachowania wnioskodawców mają miejsce od wielu lat. Okoliczność ta dowodzi niezrozumienia przez W. i J. S. istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, bądź świadczy o celowym nadużywaniu prawa w omawianym zakresie, by w efekcie utrudnić funkcjonowanie wybranym instytucjom, a w szczególności paraliżują te instytucje np. tak niewielkie jednostki administracyjne jak tutejszy Urząd Gminy zatrudniający niespełna 30 osób, które zamiast wykonywania powierzonych im obowiązków służbowych, są zmuszone poświęcać czas na rozpatrywanie często niedorzecznych wniosków obu skarżących".

Pismem procesowym z dnia [...] września 2018 r. Skarżący zmodyfikował zawarty w skardze wniosek o wymierzenie grzywny poprzez zastąpienie go wnioskiem o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Wskazał przy tym, iż do dnia złożenia pisma organ nie rozpatrzył jego wniosku, pomimo upływu 321 dni, od dnia jego wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż Rada Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), jak również to, iż żądana przez Skarżącego informacja stanowiła informację publiczną.

Zgodnie art. 10 ust. 2 u.d.i.p., informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Natomiast, w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W realiach kontrolowanej sprawy stwierdzić należało, iż organ nie odpowiedział na wniosek Skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani nie poinformował go o powodach opóźnienia, stosowanie do przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Rada Gminy nie zrealizowała wniosku Skarżącego w żaden sposób, do dnia wniesienia skargi. Jak wynika nadto z pisma procesowego Skarżącego z dnia z dnia [...] września 2018 r., jego wniosek z dnia [...] października 2017 r. w dalszym ciągu pozostawał niezałatwiony, zatem pomimo upływu prawie roku od dnia jego złożenia.

Z tych względów stwierdzić należało, iż organ dopuścił się bezczynności, bowiem do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzy wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób odpowiadający prawu.

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 14 dni (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sąd stwierdził przy tym, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 675/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ w sposób oczywisty zignorował wniosek Skarżącego, a tym samym naruszył wskazane wyżej przepisy u.d.i.p. Naruszenie to miało – w ocenie Sądu – charakter rażący, bowiem organ nie tylko nie zrealizował ciążących na nim obowiązków informacyjnych, ale próbował przy tym usprawiedliwić ten stan w odpowiedzi na skargę, poprzez dyskredytowanie uprawnienia Skarżącego do uzyskania informacji publicznej.

Zasadne jest zatem przypomnienie, iż prawo do informacji publicznej jest prawem o charakterze powszechnym, wynikającym wprost z Konstytucji RP i może być ograniczane tylko w zakresie wyraźnie określonym przez ustawodawcę. Próżno przy tym doszukać się takich rozwiązań normatywnych, które wyłączałyby całkowicie czy limitowały to prawo ze względów podmiotowych, jak np. z uwagi na osobę wnioskodawcy, czy też z uwagi na liczbę wystąpień, zarówno przez jednego wnioskodawcę, grupę osób powiązanych w jakąś organizację, bądź wyspecjalizowaną instytucję posiadającą osobowość prawną. Również "trudności" danego organu zobowiązanego, spowodowane ilością zapytań w danym okresie, zdają się pozostawać poza zainteresowaniem prawodawcy, a tym samym nie powinny mieć wpływu na prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej. Mimo tego, iż racjonalny ustawodawca musiał zdawać sobie sprawę z omawianych zagadnień natury praktycznej, to nie przedsięwziął mechanizmów je tamujących. Niemniej jednak dostrzec należy, iż nie pozostawił podmiotów obowiązanych bez jakichkolwiek "bezpieczników" pozwalających na racjonalne wypełnianie swoich obowiązków w tym zakresie. Służyć temu ma wprowadzana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. instytucja "informacji przetworzonej", jak również możliwość obciążania wnioskodawców opłatami, przy czym pod pewnymi warunkami (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Odrębną grupę ograniczeń, pozostającą poza meritum niniejszej sprawy, stanowią także ograniczenia związane z przedmiotem informacji publicznej, której udostępnienia żąda wnioskodawca (art. 5 u.d.i.p.).

W świetle powyższego podnieść należy, iż jakkolwiek Sądowi z urzędu znana jest aktywność Skarżącego w korzystaniu z prawa do informacji publicznej, to organ nie może tylko z tego faktu wywodzić podstawy do zamykania czy ograniczania mu tego prawa w każdym przypadku. To konstytucyjne prawo przysługuje bowiem wszystkim obywatelom i nie może być odbierane z przyczyn podmiotowych. Wprawdzie w ostatnim czasie pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych próby ograniczania prawa do informacji publicznej z uwagi na dostrzeżone w praktyce zjawisko "nadużycia prawa do informacji publicznej", to jednak bardzo wyraźnie podkreśla się przy tym, iż "nadużycie" takie może być stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie zaś z uwagi na osobę wnioskodawcy. W wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 799/12, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "taka ocena winna być stosowana niezwykle rzadko, w sytuacjach wyjątkowych i tylko gdy ze stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nadużywa przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z takim nadużyciem nie mamy do czynienia. Skarżący wystąpił o udzielenie informacji dotyczącej trzech działek o wskazanych numerach ewidencyjnych, ewentualnie o wydanie kopii stosownej uchwały (uchwał), co nie wymaga przekształcenia informacji. Niemniej jednak Sąd zdaje sobie sprawę, iż ilość pojedynczych wniosków pochodzących od Skarżącego, biorąc przy tym pod uwagę liczbę urzędników obsługujących organ, w istocie może prowadzić do znacznego nakładu ich pracy oraz generować dodatkowe koszty. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, w pełni uprawnione jest rozważanie zastosowania regulacji z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 662/16; z dnia 18 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 266/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt II SAB/Wa 403/18). Jeżeli zatem Rada Gminy wykaże, że obsługa wniosków Skarżącego wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że musiała zatrudnić w tym celu dodatkowego pracownika, to będzie uprawniona obciążyć Skarżącego dodatkowymi kosztami, przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. Organ musi zatem wykazać zasadność wyliczonej opłaty odnośnie złożonego wniosku. Konieczne jest też podkreślenie, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanego we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wr 119/18).

Mając natomiast na uwadze to, iż w państwie prawa organy administracji publicznej winny pełnić wobec obywateli rolę służebną, zaś urzędnicy państwowi dochowywać najwyższych standardów sprawnej i przyjaznej administracji, nie można było zaaprobować sytuacji całkowitego zignorowania podania Skarżącego, bez względu na towarzyszące organowi poczucie "nękania", znajdujące swój wyraz w załączonym dokumencie "Oświadczenie, opinia i deklaracja nr [...]" Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r. Z tego też względu, Sąd uznał zasadność wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Warto przy tym odwołać się do stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 226/14, wprawdzie w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy K., niemniej jednak prezentującego tożsame już wówczas stanowisko w odniesieniu do Skarżącego, zgodnie z którym, organ "nie dołożył w ogóle żadnej staranności wykazując pełną niefrasobliwość, zwłaszcza, że, jak podnosił w postępowaniu, skarżący i jego ojciec nękają i obwiniają organy gminy. Skoro tak to tym bardziej organ powinien postępować zgodnie z zasadami k.p.a., korzystając z uprawnień i możliwości rozwiązań procesowych jakie akt ten daje". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznaje to stanowisko za aktualne i przyjmuje jako własne, oczywiście z odpowiednią modyfikacją w zakresie rozwiązań przewidzianych w u.d.i.p.

Końcowo podnieść należy, iż Sąd nie stwierdził podstaw do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Niezależnie bowiem od tego, iż brak jest jakichkolwiek informacji od organu, iż zrealizował on wniosek Skarżącego, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na treść orzeczenia zawartego w punkcie 1 sentencji wyroku, w obecnym stanie prawnym nie ma potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, gdy organ załatwi sprawę już po wniesieniu skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. o sygn. akt I OSK 1621/16).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. Sąd przyznał od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości orzeczonej – stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. – w punkcie trzecim sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparto na art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.