Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1092/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. T. Sp. J. S. W. & A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 738/08 w sprawie ze skargi M. Ś., R. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję tego Kolegium z [...] listopada 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Konopnica z 12 czerwca 2007 r., ustalającej na wniosek "H. T. Sp. J. – S. W. ( A. W." warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - przeładunkowej na działce ewidencyjnej nr [...] w U., gm. K. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Konopnica z [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 3 i 4 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy z tym, że wydanie decyzji jest możliwe tylko w razie łącznego spełnienia przesłanek określonych w ustawie. Natomiast przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidują, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody wskazanych w ustawie organów, jeżeli zwarty obszar tych gruntów przekracza określone wielkości. Wówczas przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, że działka nr [...] jest wprawdzie działką rolną klasy II, ale ponieważ jej powierzchnia wynosi 0,33 ha, nie wymaga ona zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Spełnione są zatem warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, a także pozostałe wymogi wskazane punktach 1-3 tego przepisu. Ponadto Kolegium wyraziło pogląd, że nie można do terenu inwestycji zaliczać całej działki nr [...], przeznaczonej pod drogę dojazdową do działki nr [...], lecz tylko jej część o powierzchni [...] m2. Kolegium uznało bowiem, że droga dojazdowa powinna mieć 140 m długości i 8 m szerokości, a więc łączna powierzchnia działek przeznaczonych pod inwestycję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosić będzie [...] ha. W konsekwencji Kolegium nie stwierdziło naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 738/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ś., R. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzja Wójta Gminy Konopnica z [...] czerwca 2007 r. ustalająca, zgodnie z wnioskiem "H. T. Sp. J. – S. W. ( A. W." z 20 lutego 2007 r., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...], położonej w U. hali magazynowej o wymiarach 40 m x 40 m i wysokości do 10 m. Sąd wywodził, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywiste naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, uchylająca decyzję Kolegium z [...] listopada 2007 r., stwierdzającą nieważność decyzji z [...] czerwca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy i odmawiająca stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie zostało bowiem wyjaśnione należycie, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa. Tym samym naruszone zostały także przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było bowiem dostatecznych podstaw do uznania, że nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji i uchylenia decyzji Kolegium z [...] listopada 2007 r. i orzeczenia co do istoty przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzję taką wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Zastępuje ona niejako ustalenia planu, ustala bowiem sposób zagospodarowania terenu i przesądza o dopuszczalności danej inwestycji na określonym obszarze.

Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 powołanej ustawy decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W przypadku gdy chociażby jeden warunek nie został spełniony, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne.

Badając decyzję Wójta Gminy Konopnica z [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło i nie ustaliło w sposób nie budzący wątpliwości, czy teren, którego dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem, czy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wymóg zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych uregulowany jest w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Według art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza [...] ha wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika natomiast, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku zatem gruntów rolnych klas I-III wprowadzony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wymóg oznacza obowiązek ustalenia, czy planowana inwestycja nie znajduje się na terenie, którego zwarty obszar przekracza 0,5 ha. Dla takiego obszaru nie jest możliwe wydanie decyzji zmieniającej przeznaczenie gruntu z rolnego na inny, nierolny. Zmiana przeznaczenia takiego terenu wymaga nie tylko zgody właściwego ministra, ale dokonana być może jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego tak istotne jest prawidłowe ustalenie, czy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, przewidzianej w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tym zakresie uwzględnić należy w pierwszej kolejności obszar, którego dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, decyzja Wójta Gminy Konopnica z [...] czerwca 2007 r. ustala warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w granicach obszaru oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji kolorem czerwonym i literami ABCDA. Powierzchnia tego obszaru nie została w decyzji określona. Na powołanej w decyzji mapie kolorem czerwonym oznaczono dwie działki: nr [...] i [...], których łączna powierzchnia wynosi [...] ha. Jest to obszar zawierający się między punktami ABCDEF. Decyzja dotyczyć miałaby natomiast obszaru ograniczonego punktami ABCDA. Nie da się jednak określić jednoznacznie powierzchni obszaru zawartego między punktami ABCDA, ponieważ nie wykreślono linii łączącej punkt A z punktem D. Punkt A znajduje się na granicy działki nr [...] z działką [...], a nie działką nr [...]. Nie pozwala to na precyzyjną ocenę, które działki lub ich części objęte zostały decyzją ustalającą warunki zabudowy, a w konsekwencji na określenie powierzchni działek, objętych decyzją. Brak możliwości ustalenia, jakiej powierzchni dotyczy decyzja zmieniająca sposób zagospodarowania działki z rolniczego na nierolniczy, nie pozwala na ocenę, czy organ miał podstawy do uznania, że zwarty obszar gruntu klasy II, przewidziany pod inwestycję zmieniającą przeznaczenie gruntu z rolniczego na nierolniczy nie przekracza [...] ha, a zatem że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Uszło to uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że obszar przeznaczony na inwestycję, wskazaną we wniosku wynosi [...] ha. Jak już wyżej wskazano, decyzja nie określa obszaru inwestycji w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie jego powierzchni. Obowiązkiem Kolegium było w tej sytuacji wyjaśnienie tej okoliczności i jej wpływu na prawidłowość decyzji, nie było natomiast uprawnione dokonanie dowolnego, nie opartego o jakiekolwiek dowody obliczenia obszaru niezbędnego dla inwestycji. W szczególności przyjęcie, że droga dojazdowa na działce nr [...] powinna mieć [...] m długości i [...] m szerokości nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Sąd podkreślił, że zgodnie z panującym w orzecznictwie poglądem ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Jeśli zatem Kolegium uznało, że decyzja dotyczy zarówno działki nr [...] jak i [...], uwzględnić powinno powierzchnię całej działki nr [...], czyli [...] ha. Łączna powierzchnia działek objętych decyzja wynosiłaby wówczas [...] ha.

Sąd wskazał, że działka nr [...] nie przylega do drogi publicznej, nie istnieje także żadna droga niepubliczna, która łączyłaby działkę nr [...] z drogą publiczną. Wskazana we wniosku działka nr [...], po której zapewniony miałby być dojazd do drogi publicznej, stanowi grunt orny klasy II, urządzenie na niej drogi wymagałoby zatem również decyzji o warunkach zabudowy. Nie byłoby zatem nieuzasadnione objęcie jedną decyzją działki nr [...], przeznaczonej pod budowę hali i działki nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi.

Dokonując ustaleń co do spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, uwzględnić należy nie tylko obszar wskazany we wniosku, określony jako działka ewidencyjna, ale zbadać również należy, czy działka inwestora nie stanowi części zwartego obszaru gruntów rolnych, co których istnieje wymóg uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Skoro zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 i dokonana być może tylko w planie zagospodarowania przestrzennego, zbadać należy, czy inwestor, składając wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla poszczególnych ewidencyjnie wydzielonych działek rolnych, nie zamierza w istocie zmienić przeznaczenia – 0,5 ha. Wydanie przez organ odrębnych decyzji ustalających warunki zabudowy co do każdej z ewidencyjnie wydzielonych działek rolnych, stanowiących fizycznie całość, prowadziłoby bowiem do zmiany przeznaczenia terenu rolnego o powierzchni przekraczającej 0,5 ha (decyzja zastępuje ustalenia planu), a do takiej zmiany organ właściwy w sprawie warunków zabudowy nie jest uprawniony. Nie sposób także nie zauważyć, że prowadziłoby to do obejścia prawa. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że czysto formalny podział zwartego obszaru gruntów rolnych klas I-III, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha na mniejsze działki ewidencyjne, umożliwiałby uzyskanie dla każdej z nich oddzielnie decyzji o warunkach zabudowy zmieniającej przeznaczenie z rolniczego na nierolniczy, a w konsekwencji pominięcie wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że działka oznaczona numerem 346/1 stanowi grunt orny II klasy. Jej powierzchnia wynosi 0,3275 ha. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że bezpośrednio do niej przyległe działki oznaczone numerami [...] i [...], będące własnością lub współwłasnością wnioskodawcy "H. T." stanowią także grunty orne klasy II. Łączna powierzchnia tych trzech działek wynosi ponad 1 ha. Z analizy dokonanej przez organ ustalający warunki zabudowy, stanowiącej załącznik do decyzji wynika ponadto, że pozostałe działki, położne w bezpośrednim sąsiedztwie (przylegające do działki nr [...]), będące własnością innych osób, stanowią grunty rolne. Nie ulega zatem wątpliwości, że działka nr [...] wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze gruntów rolnych, którego powierzchnia znacznie przekracza 0,5 ha, przy czym działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...] na dwie części (mapy stanowiące załączniki do decyzji ustalających warunki zabudowy dla działki nr [...], znajdujące się w aktach administracyjnych), których łączna powierzchnia wynosi 0,7745 ha. Okoliczności tych nie miało na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśniło tym samym należycie, czy teren planowanej inwestycji nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów ornych i leśnych.

Sąd z zauważył, że w sierpniu 2007 r. także co do działki nr [...] złożony został wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty garażowej o wymiarach 12 m x 8 m i wysokości 4,5 m. W istocie zatem inwestycje planowane na przylegających do siebie działkach nr [...],[...] i [...] przewidują zmianę sposobu zagospodarowania terenu o powierzchni ponad 1 ha, sklasyfikowanego jako grunty orne klasy II.

Niewyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności, prowadzące do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 k.p.a.) i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji, uzasadniającą jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Słusznie podnoszą skarżący, że jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest ustalenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie ogranicza się jednak do bezpośredniego dostępu do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor jest właścicielem działki nr [...] oraz stanowiącej jej przedłużenie działki nr [...], która przylega do drogi publicznej. Stanowisko Kolegium, że w tym zakresie decyzja Wójta Gminy Konopnica prawa nie narusza jest zatem prawidłowe.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, Sąd wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki.

Z wywiedzionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

"H. T. Sp. J. – S. W. ( A. W." wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez samowolne wykroczenie poza granice wniosku inwestora, w zakresie, w jakim organ administracji winien być związany treścią tego wniosku, bez możliwości jego modyfikowania czy też "racjonalizacji", a w konsekwencji uznania, że organ, niejako z urzędu, może rozszerzyć zakres ustaleń co do obszaru, jaki winien być objęty decyzją o warunkach zabudowy,

2) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 pkt 6 i art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez naruszenie uprawnienia właściciela do swobodnego wykorzystania faktycznie istniejącego dojazdu, będącego drogą wewnętrzną, istniejącą na działce sąsiedniej, umożliwiającej dostęp do drogi publicznej dla działki, dla której inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

3) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez przyjęcie, że do powierzchni działki rolnej, w stosunku do której miałaby zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, winna zostać doliczona powierzchnia działki sąsiedniej, poprzez którą miałaby przebiegać droga wewnętrzna, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

4) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnię pojęcia "zwarty obszar projektowania" i zaliczenie w skład tego obszaru wszystkich działek znajdujących się w posiadaniu inwestora, sąsiadujących z działką, dla której inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sposób nieuprawniony rozszerzył zakres ustaleń co do normy obszarowej, jaka winna podlegać badaniu w optyce ww. art. 7 ust. 2 pkt 1,

5) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasady swobody zagospodarowania terenu.

Na tych podstawach wnosili o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 12 września 2008 r. i jej oddalenie,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego: art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 4, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 10, art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 września 2008 r. nr [...] oparty został na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa zastosowania środka prawnego wzruszenia, przez uchylenie, decyzji jest stosowana gdy Sąd w oparciu o materiał dowodowy ma zasadnicze wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to podciągnięcie pod konsekwencje prawne normy prawa materialnego stanu faktycznego niezapisanego w tej normie.

Według art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienie szeregu przesłanek, które wystąpić muszą łącznie. Dla rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie prawne mają przesłanki wyliczone w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku: – teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2); – teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przy rozpoznaniu sprawy, zasadnie Sąd wywodził o uwzględnieniu przy wyznaczeniu też obszaru wynikającego ze spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie Sąd przyjął, że wyznaczenie terenu gruntów rolnych na cele nierolnicze musi zostać ustalone w sposób pełny w toku postępowania w sprawie, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy. Tylko takie ustalenie może być podstawą do oceny zastosowania, przy rozstrzygnięciu sprawy, spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawy ustalenia faktycznego w tym zakresie nie może stanowić wniosek o wydanie decyzji. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem, ale czy spełnione są w sprawie przesłanki stanu faktycznego zapisane w normie prawa materialnego jest przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym. W pełni zasadnie Sąd wywodził, że wymaga ustalenie, czy działki inwestora objęte ustaleniem warunków zabudowy nie stanowią zwartego obszaru gruntów rolnych, co jest istotne dla wykluczenia obejścia przepisów prawa. Artykuł 7 ust. 2 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje przeznaczenie zawartego obszaru gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, a nie ogranicza do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zasadnie Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenie wyczerpujące stanu faktycznego, jak prawidłowo wywodził Sąd, daje podstawę do oceny, czy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.