Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2108/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

SA/Wa 2108/04

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia [....] stycznia 2003 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nr [....] z dnia [....] listopada 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....], nr [....] z dnia [....] października 1998 r. o wywłaszczeniu pod pas drogowy autostrady [....], nieruchomości położonej w obrębie S. gmina S. oznaczonej jako działka nr [....] o pow. [....] m2, stanowiącej własność Z. S. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] listopada 2002 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [....] z dnia [....] października 1998 r. Wojewoda [....] orzekł o wywłaszczeniu pod pas drogowy autostrady [....] nieruchomości położonej w obrębie S. gmina S., oznaczonej jako działka nr [....] o pow. [....] m2, stanowiącej własność Z. S. oraz ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w wysokości [....] zł.

Postanowieniem nr [....] z dnia [....] czerwca 1990 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta stwierdził, że odwołanie Z. S. od powyższej decyzji organu wojewódzkiego zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Pismem z dnia [....] września 2002 r. Z. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia [....] października 1998 r.

Wnioskodawca podniósł, że wysokość odszkodowania została błędnie obliczona wskutek niewłaściwej interpretacji przepisu art. 32 ust 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz powołał się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt III RN 124/01, 125/01, 126/01, 128/01 i 162/01.

Decyzją nr [....] z dnia [....] listopada 2002 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia [....] października 1998 r., wskazując w uzasadnieniu, że odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.

Pismem z dnia [....] grudnia 2002 r. Z. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [....] listopada 2002 r., na podstawie art. 127 § 3 kpa.

Wnioskodawca podniósł, że orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r. wskazują, iż zarówno orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod pasy drogowe autostrad, były wadliwe. Wskazał także, że nie do pogodzenia jest z konstytucyjną zasadą państwa prawnego, uzależnianie pozostawienia w obrocie prawnym sprzecznych decyzji opartych na takim samym stanie faktycznym i prawnym od tego, czy decyzja została wydana przed orzeczeniami Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r., czy też po tej dacie.

Rozpatrując wniosek organ nadzoru wskazał, że przy ocenie legalności decyzji z dnia [...] października 1998 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania na podstawie przepisu art. 32 ust 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, wzięto pod uwagę utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że odmienność wykładni przepisów prawa nie może być potraktowana jako rażące naruszenie prawa, nawet jeśli później interpretacja ta zostanie uznana za nieprawidłową.

Organ wskazał na orzeczenie Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95 stwierdził, że możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy prawnej, a więc dopuszczenia możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem organu, skoro w orzecznictwie sądowym interpretacja przepisu art. 32 ust 1 ustawy o autostradach płatnych uległa zmianie po wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r., to brak jest podstaw do uznania, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [....] października 1998 r. rażąco narusza prawo.

Odnośnie powoływania się przez wnioskodawcę na zasady obowiązujące w państwie prawa, organ wskazał, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje tylko w sytuacji, gdy ustalone zostanie w sposób nie budzący wątpliwości, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 kpa.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego w terminie złożył Z. S. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że wysokość odszkodowania została błędnie obliczona, co było skutkiem niewłaściwej interpretacji art. 32 ust 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Z treści tego przepisu wynika tylko, jaki stan nieruchomości przyjmuje się przy wyznaczaniu odszkodowania. Jest nim stan na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady. Ustawa ta natomiast nie wskazuje, z jakiego dnia należy przyjmować wartość nieruchomości. O tym decyduje art. 37 tej ustawy, nakazujący w kwestiach nie uregulowanych w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod autostrady", stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący podniósł, że kwestie sposobu obliczania wartości odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości wyłożył Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2002 r. (III RN 124/01, 125/01, 126/01, 128/01, 162/01) uwzględniając w nich rewizje nadzwyczajne od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego orzeczenia, organ administracyjny, określając odszkodowanie na podstawie wartości nieruchomości z dnia wcześniejszego niż data wywłaszczenia nieruchomości, rażąco naruszył przepisy prawa, nie tylko o autostradach płatnych ale też i normy konstytucyjne, gwarantujące równą ochronę własności (art. 64 Konstytucji).

Skarżący wskazał, że argumentacje organu, że w dacie wydania decyzji orzecznictwo sądowe w taki sposób interpretowało przepis art. 32 wyżej powołanej ustawy o autostradach płatnych, nie ma racjonalnych podstaw. Wadliwa interpretacja przepisu przez organy administracji publicznej w sytuacjach ograniczenia prawa własności nie usprawiedliwia odmowy stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że Sąd Najwyższy, uwzględniając rewizję nadzwyczajną jednoznacznie przesądził, iż rozstrzygnięcia organu administracji, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wykładni art. 32 ustawy o autostradach płatnych, noszą znamiona rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z zasadą jednolitości systemu prawa, ten sam stan faktyczny oraz prawny, winien być jednoznacznie interpretowany przez uczestników obrotu prawnego. Tymczasem decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiająca stwierdzenia nieważności, sprzecznie z zasadą pogłębienia zaufania do organów państwa, nie wyjaśnia i nie przekonuje dlaczego w ocenie organu administracyjnego zaskarżana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisu prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał nie na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Prawdą jest, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. w sprawie III RN 125/01 OSNP 2003/1/3 wskazał jak należy interpretować przepis art. 32 ust 2 ustawy o autostradach płatnych.

Spowodowane to było tym, że dotychczasowa linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również organów administracji publicznej, była odmienna od interpretacji przedstawionej przez Sąd Najwyższy w wyżej powołanym wyroku.

Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia [....] października 1998 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu.

Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w przepisach art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od określonej w art. 16 § 1 ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy bezspornie zostanie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie skarżący wskazuje jako podstawę wniosku, a także następnie skargi, błędną interpretację przez organ przepisu art. 32 ust 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz powołuje się w tej kwestii na wspomniane wyżej orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r.

Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że rozbieżność poglądów, co do interpretacji przepisów odnośnie wykładni prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r. III ARN 22/95 stwierdził, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa takie naruszenie, gdy na tle tych samych przepisów możliwe jest wyrażenie rozbieżnych poglądów.

Z kolei w wyroku z dnia 21 grudnia 1994 r. III SA 640/94 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała Sądu Najwyższego zawierająca nową ocenę prawną nie wiąże innych sądów, a odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cech rażącego naruszenie prawa. Również pogląd taki został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie I SA1690/00.

Z kolei w wyroku z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie I SA/Ka1582/98 Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Sąd ten wskazał, że "nie można zatem jako rażąco naruszającego prawa traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu nawet, jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe".

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zważyć należy, że orzeczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania zapadło w dniu [...] października 1998 r. Orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie III RN 125/01 wskazujące odmienną interpretacje przepisu art. 32 ust 1 ustawy o autostradach płatnych zostało wydane w dniu 5 kwietnia 2002 r.

Mając na uwadze powyżej omówione okoliczność oraz powołane orzeczenia sądów nie sposób podzielić zarzutu skarżącego, że decyzja Wojewody [....] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu rażąco narusza prawo.

Wskazać także należy, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [....] października 1998 r., a następnie składając skargę do Sądu na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] stycznia 2003 r. nie podniósł żadnych zarzutów odnośnie wywłaszczenia nieruchomości koncentrując zarzuty jedynie co do kwoty odszkodowania. Decyzja z dnia [....] października 1998 r. dotyczyła zarówno wywłaszczenia nieruchomości (pkt I) jak i odszkodowania (pkt II). Skarżący nie stawiał żadnych zarzutów tej decyzji w części odnośnie wywłaszczenia (pkt I), a mimo to zarzucił całej decyzji rażące naruszenie prawa i wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii zasad obowiązujących w państwie prawa, ochrony interesu właściciela i godnego odszkodowania za utraconą własność wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i dlatego stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w sytuacjach, gdy w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości zostanie ustalone, iż decyzja jest dotknięta wodą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), orzekł jak w wyroku.