Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 5 ust. 2, art. 11 ust. 4, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, 152,132,200,205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania [...] Sp. z o.o. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania [...] Sp. z o.o. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 440,-zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o. o., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji publicznej w formie wiadomości e-mail lub w przypadku przekroczenia limitu transferu danych na płycie CD, w następującym zakresie:

"1) Czy – a jeżeli tak – w jaki sposób, określono cel emisji obligacji wyemitowanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. (dalej jako MPO) i objętych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. (dalej jako MPWiK)?,

2) Jaka była wielkość tej emisji?

3) Jaka była wartość nominalna oraz cena emisyjna jednej obligacji?

4) W jaki w sposób określono termin i sposób wykupu obligacji?

5) Jeżeli w warunkach emisji przewidziano oprocentowanie obligacji – od jakiej daty nalicza się oprocentowanie, ile wynosi oprocentowanie, w jaki sposób określono terminy wypłaty oprocentowania?

6) Czy – a jeżeli tak – w jakim zakresie i formie, określono zabezpieczenie obligacji?

7) Czy [...] poręczyło zobowiązania wynikające z wyemitowanych obligacji?

8) Czy w propozycji nabycia obligacji MPO udostępniła informacje dotyczące wartości zaciągniętych przez nią zobowiązań na ostatni dzień kwartału poprzedzającego udostępnienie propozycji nabycia, oraz perspektywy kształtowania przez nią zobowiązań do czasu całkowitego wykupu obligacji proponowanych do nabycia? Jeżeli tak, to wniósł o udostępnienie tych informacji we wskazanej poniżej formie.

9) Jeżeli określono przedsięwzięcie, które ma być sfinansowane z emisji obligacji – czy w propozycji nabycia obligacji MPO udostępniła dane umożliwiające MPWiK orientację w efektach tego przedsięwzięcia oraz dane o jej zdolności do wywiązania się z zobowiązań wynikających z obligacji. Jeżeli tak, to wniósł o udostępnienie tych danych we wskazanej poniżej formie.

10) Czy przed objęciem obligacji MPWiK poddała badaniu i analizie sytuację finansową MPO? Jeżeli tak, to wniósł o udostępnienie wyników badań i analiz we wskazanej poniżej formie.

11) Jaki plan działania przyjęła MPWiK na wypadek, gdyby MPO nie posiadała środków na wykup wyemitowanych przez siebie obligacji?".

Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] Sp. z o. o. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku w punktach [...]. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podało odnosząc się do pkt [...] wniosku, że [...] nie poręczyło zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji. Następnie stwierdzono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych", jednakże uprawnienie do dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczeń m.in. ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych w myśl art. 5 ust. 1 ustawy oraz z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy). Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy, tym niemniej w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", a posługuje się nim ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tymczasem informacje, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zatem nie mogą zostać udostępnione z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania zawarte we wniosku dotyczą szczegółowych kwestii związanych z emisją obligacji przez MPO, a emisja obligacji to forma finansowania przedsiębiorstwa, która obejmuje szereg operacji finansowo – prawnych. Powszechną praktyką wśród przedsiębiorców jest zachowywanie w poufności szczegółowych informacji dotyczących uzyskiwanego finansowania. Jakkolwiek sam fakt emisji obligacji lub otrzymania kredytu częstokroć nie stanowi tajemnicy, to oczywiste jest, że szczegóły ustaleń z podmiotem udzielającym finansowania, nie podlegają ujawnieniu osobom trzecim. Wśród danych, które częstokroć nie podlegają ujawnieniu, można wskazać informacje, o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca (wielkość emisji, forma zabezpieczenia, wartość nominalna, terminy wykupu obligacji). Informacje te mają dla MPO wartość gospodarczą, którą Spółka postanowiła chronić na podstawie obowiązujących przepisów prawa i regulaminu wewnętrznego. Dalej podkreślono, że MPO w 2012 r. podjęło działania celem zachowania poufności informacji związanych z emisją obligacji. Dokumentacja związana z powyższym przedsięwzięciem została opatrzona stosowną klauzulą ("tajemnica przedsiębiorstwa"), zgodnie z wewnętrznymi procedurami Spółki i tym samym osoby nieupoważnione nie mają do niej dostępu. Reasumując, informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący mają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby narazić Spółkę na szkodę.

We wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. do Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podkreślił przede wszystkim, iż MPO jest spółką komunalną, gdzie 100% udziałów posiada [...], a to oznacza, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, Spółka jest zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdziło w sentencji decyzji, że "w odpowiedzi na Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia [...] listopada 2013 r. (data wpływu do MPO: [...] listopada 2013 r.), na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198, ze zm.) (dalej: "Ustawa o DIP") odmawiam udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt [...] wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu powołało się na argumentację z zaskarżonej decyzji i odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazało, że przepisy ustawy o obligacjach nakazują ujawnianie niektórych informacji dotyczących emisji obligacji. W przypadku emisji dokonywanej w trybie art. 9 pkt 3 ustawy (tak jak w przedmiotowej sprawie), ujawnieniu podlegają informacje wskazane w art. 10 tej ustawy. Podkreślono, że wymieniona ustawa nakazuje ujawnienie przedmiotowych informacji wyłącznie podmiotowi, do którego kierowana jest oferta nabycia obligacji. Nie ma natomiast obowiązku ujawniania wskazanych danych wszystkim zainteresowanym podmiotom. Jak wskazuje się w doktrynie "ustawowe zastrzeżenie realizacji przez emitenta obowiązków informacyjnych na rzecz potencjalnych obligatariuszy ma na celu ochronę interesów nabywców obligacji i udostępnienie im podstawowych informacji dotyczących emitenta przed podjęciem decyzji o nabyciu obligacji" (Ludmiła Lipiec – Warzecha, Komentarz do art. 10 ustawy o obligacjach, LEX). W przypadku emisji zamkniętej, tak, jak w analizowanej sytuacji, emitent zobowiązany jest zatem ujawnić przedmiotowe informacje tylko podmiotowi, do którego kierowana jest oferta nabycia, bo tylko on jest potencjalnym nabywcą obligacji. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że przepisy ustawy o obligacjach nakazują ujawnienie wskazanych danych każdemu podmiotowi, który zwróci się o ich udostępnienie. Odmowa udostępnienia żądanych informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi więc naruszenia przepisów ustawy o obligacjach. Dalej stwierdzono, że nadanie dokumentacji klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" oznacza, iż zgodnie z procedurami obowiązującym w Spółce tylko ograniczony krąg osób ma do niej dostęp. Stosowane procedury i zabezpieczenia techniczne chronią tego rodzaju dokumentację i zapobiegają zapoznaniu się z nią przez nieupoważnione podmioty. W tej sytuacji nie sposób czynić Spółce zarzutu, że podjęte przez nią działania w omawianym zakresie są niewystarczające.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., polegającym na złamaniu zasady działania organu na podstawie prawa oraz zasady stania na straży praworządności prowadzącego w konsekwencji do odmowy udzielenia informacji publicznej, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw o charakterze prawnym i faktycznym, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na jego niezastosowaniu i nie uchyleniu decyzji pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej utrzymania w mocy, 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na niewskazaniu w treści zaskarżonej decyzji pełnej podstawy rozstrzygnięcia, tj. pominięcie regulacji k.p.a. pomimo wyraźnego obowiązku w tym zakresie wynikającego z treści art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie wskazaniu daty wydania zaskarżonej decyzji (data edycji drugiej instancji – [...] października 2013 r. jest wcześniejsza w stosunku do daty decyzji pierwszej instancji – [...] października 2013 r.), a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez MPO, iż informacje o udostępnienie których się zwrócono nie zaliczają się do kategorii spraw publicznych i w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu pomimo wyraźnego brzmienia przepisu w tym zakresie, 2) art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez MPO, że nie zalicza się ono do kategorii podmiotów wskazanych w powołanym przepisie mających obowiązek udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy MPO jest spółką prawa handlowego w której 100% udziałów posiada jednostka samorządu terytorialnego – [...], 3) art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że żądana informacja nie może zostać udostępniona z uwagi na zaliczenie jej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz że w stosunku do tych informacji MPO podjęło niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej poufności. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty i stwierdzono, że nadanie decyzji drugiej instancji daty wcześniejszej od decyzji pierwszej instancji oznacza, że została ona wydana bez daty. W dalszej części stwierdzono, że informacje dotyczące funkcjonowania MPO jako spółki w 100% komunalnej, mają charakter spraw publicznych i jako takie podlegają udostępnieniu. Co więcej MPO jako spółka w 100% komunalna, ma obowiązek ustawowy udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji przewiduje pewne ograniczenia w uzyskiwaniu informacji publicznych i sytuację taką definiuje art. 5. Jednakże przepis ten stanowi wyjątek względem ogólnej zasady udostępniania informacji publicznych, a regulacje prawne o charakterze wyjątku winny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły, a nie rozszerzająco. Taka jest bowiem istota konstrukcji prawnej o której zwyczajowo mówi się, iż jest wyjątkiem od zasady. MPO odmawiając udostępnienia informacji powołuje się na regulację art. 5 ust. 2 ustawy, lecz ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji (legalnej) "pojęcia tajemnicy". W tej sytuacji konieczne staje się posiłkowe odwołanie do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Ponadto dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy należy wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnosił się do emisji przez MPO obligacji i objęcia ich przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. Oceniając te żądanie poprzez pryzmat pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy"/"tajemnicy przedsiębiorstwa" zwrócono uwagę na ustawę z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.). Zgodnie z powołaną ustawą w przypadku emisji realizowanej w tzw. "trybie zamkniętym" (art. 9 ust. 3 Uo), jak i w drodze publicznego proponowania ich nabycia, bez stosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1439 ze zm.) konieczne jest udostępnienia informacji wskazanych w art. 10 Uo. I tak, propozycja nabycia obligacji emitowanych (w trybie określonym w art. 9 pkt 2 i 3 Uo) powinna zawierać dane, które stosownie do rodzaju emitenta i obligacji pozwalają na ocenę sytuacji finansowej. W szczególności wymagane są dane dotyczące:

- celów emisji, jeżeli są określone,

- wielkości emisji,

- wartości nominalnej i ceny emisyjnej obligacji lub sposobu jej ustalenia,

- warunków wykupu,

- warunków wypłaty oprocentowania,

- wysokości i formy ewentualnego zabezpieczenia i oznaczenia podmiotu udzielającego zabezpieczenia,

- wartości zaciągniętych zobowiązań na ostatni dzień kwartału poprzedzającego udostępnienie propozycji nabycia oraz perspektywy kształtowania zobowiązań emitenta do czasu całkowitego wykupu obligacji proponowanych do nabycia,

- danych umożliwiających potencjalnym nabywcom obligacji orientację w efektach przedsięwzięcia, które ma być sfinansowane z emisji obligacji, oraz zdolności emitenta do wywiązania się ze zobowiązań wynikających z obligacji, jeżeli przedsięwzięcie jest określone,

- zasad przeliczania wartości świadczenia niepieniężnego na świadczenie pieniężne.

Lektura powyższych zapisów prowadzi do wniosku, iż informacje określone w wyżej wymienionych punktach w żadnym wypadku nie mają charakteru poufnego czy niejawnego. Tym samym twierdzenie, że informacje te mieszczą się w granicach pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie może zasługiwać na aprobatę. Podkreślono, że sformułowane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. pytania od [...], pokrywają się z treścią cytowanego wyżej art. 10 Uo. Ponadto ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w art. 11 ust. 4 stanowi, iż: "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Zestawienie cytowanego przepisu z regulacją art. 10 Uo prowadzi do wniosku, iż informacje jakich wymaga ujawnienia ustawa o obligacjach nie mogą zaliczać się do kategorii "inne informacje posiadające wartość gospodarczą (...)" i w konsekwencji nie mogą zostać uznane za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto elementem koniecznym dla uznania określonych informacji za "tajemnicę przedsiębiorstwa" jest podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania tych informacji w poufności. Samo ograniczenie się do stwierdzenia, iż dokumentacja zawierająca informacje których dotyczy wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r. opatrzona została klauzulą "tajemnica przedsiębiorcy", wydaje się być niewystarczające do uznania, iż faktycznie MPO podjęło niezbędne działania o których mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wobec powyższego brak jest uzasadnionych podstaw, w oparciu o które można byłoby uznać, iż informacje których dotyczą pytania zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. mogą mieć charakter informacji niejawnej czy też stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Odmienny pogląd musiałby prowadzić do uznania, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez MPO narusza ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] Sp. z o.o. wniosło o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdziło, że na skutek oczywistej omyłki na decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. widnieje data [...] października 2013 r. Dalej stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji zawarto informację o jej podstawie prawnej (art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i powyższe przepisy stanowią materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy, jak również zawierają stosowne odesłanie do przepisów proceduralnych. Ponadto Spółka nie twierdzi i na żadnym etapie postępowania nie twierdziła, że przedmiotowe informacje nie należą do kategorii spraw publicznych, oraz że Spółka nie zalicza się do podmiotów mających obowiązek udostępniania informacji publicznej, skoro wydała decyzję na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazywano w decyzjach, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i w tej części powołano się na przedstawioną już argumentację. Niezależnie od powyższego żądane informacje mają wartość gospodarczą, zaś dokumentacja dotycząca emisji obligacji opatrzona została klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Z kolei przepisy ustawy o obligacjach nakazują ujawnianie niektórych informacji dotyczących emisji obligacji, ale tylko temu podmiotowi, do którego jest kierowana oferta nabycia obligacji. Natomiast okoliczność, że ustawa nakłada obowiązek ujawniania niektórych informacji (tylko wskazanym podmiotom) nie oznacza, że przestają one być tajemnicą przedsiębiorstwa.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę i dodatkowo zarzucił dopuszczenia się naruszenia:

– art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 855) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ będąc 100% spółką jednostki samorządu terytorialnego dysponujący środkami publicznymi nie zalicza się do kategorii podmiotów w stosunku do których stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych,

– art. 33 ust. 1 powyższej ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ będąc adresatem ustawy o finansach publicznych odmówił udostępnienia danych zaliczonych z mocy ustawy do kategorii informacji publicznej,

– art. 35 powyższej ustawy poprzez jego niezastosowanie prowadzące w konsekwencji do uznania, iż żądane informacje zalicza się do kategorii "tajemnicy przedsiębiorstwa" i że może odmówić ich udostępnienia.

Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z powyżej przedstawionych uregulowań wynika, iż krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. MPO jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że w MPO jedynym akcjonariuszem jest [...] i jej głównym celem działalności jest odbiór i unieszkodliwianie odpadów oraz oczyszczanie miasta. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do [...]. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Przedsiębiorstwa jest w całości majątkiem komunalnym i MPO wykonuje także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż na podstawie art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W świetle postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) należy uwzględnić, iż powołana ustawa, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide: np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13) i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zaś w doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., str. 78).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., V CSK 444/06 tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". M. J. w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, [...] Spółka z o.o. W. 2013 r., str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji. W ocenie Sądu zobowiązany nie uprawdopodobnił dwóch ostatnich przesłanek.

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2022/12).

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Spółki, zasada poufności do żądanych informacji publicznych w realiach niniejszej sprawy jest wyłączona.

Trzeba mieć na uwadze, że obligacje to dłużne papiery wartościowe, w których emitent stwierdza, że jest dłużnikiem wierzyciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do określonego świadczenia (wykupu obligacji). Obligacje może emitować nie tylko Skarb Państwa, ale także przedsiębiorcy posiadający osobowość prawną, gminy i ich związki, a także [...]. Publiczna emisja obligacji jest jednym ze sposobów zbierania środków na finansowanie prowadzonej działalności gospodarczej. Mówiąc obrazowo, emitent sprzedając obligacje, pożycza w ten sposób od nabywcy obligacji pewną sumę pieniędzy i zobowiązuje się ją zwrócić w określonym terminie oraz zapłacić należne odsetki. Emitowanie obligacji poddane jest szczegółowej regulacji prawnej w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach.

W świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzących z zadysponowania majątkiem, o którym mowa m.in. w lit. c), oraz pożytkach z tego majątku i obciążeniach. W piśmiennictwie przyjmuje się, że informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować między innymi dane dotyczące majątku jednostek samorządu terytorialnego, dane dotyczące spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych i otrzymanych pożyczek i kredytów. Informacje w tym zakresie powinny więc obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn ... str. 186-187). WSA w Opolu w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Op 12/10 (publik. Lex nr 756133) wyraził pogląd, iż treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, stanowi informację publiczną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zasady nabywania papierów wartościowych przez podmiot prawa handlowego (spółkę akcyjną), którego właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego (jedynym akcjonariusze jest [...]) i dodatkowo podmiot ten realizuje w imieniu jednostki samorządu terytorialnego zadania publiczne, wiążą się z dysponowaniem majątkiem publicznym, osiąganiem z tego tytułu pożytków (odsetek z obligacji), jak też stanowi obciążenia finansowe (poprzez udzielenie pożyczki dokonując zakupu obligacji.) Zatem żądanie objęte wnioskiem skarżącego mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem odnosi się do informacji gospodarowaniu majątkiem tzw. spółki komunalnej.

Nie można także stracić z pola widzenia, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jej przepisy stosuje się także do innych, niż jednostki sektora finansów publicznych, podmiotów w zakresie w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa.

W niniejszej sprawie MPO nie wykazało, że przedmiot żądania skarżącego dotyczy informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadające wartość gospodarczą. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy jako zawierającą informacje zastrzeżone, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

Pominąć nie można, iż w przeważającej części żądana przez skarżącego informacja publiczna dotyczy danych, które podlegają udostępnieniu w propozycji nabycia obligacji w trybie oferty publicznej, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.), do których nie stosuje się przepisów tej ustawy oraz proponowania nabycia obligacji w inny sposób (ze względu na oceny sytuacji finansowej emitenta). Przepis art. 10 ust. 1 zd. drugie ustawy o obligacjach stanowi, iż emitent zobowiązany jest do udostępnienia informacji dotyczących w szczególności: 1) celów emisji, jeżeli są określone, 2) wielkości emisji, 3) wartości nominalnej i ceny emisyjnej obligacji lub sposobu jej ustalenia, 4) warunków wykupu, 5) warunków wypłaty oprocentowania, 6) wysokości i formy ewentualnego zabezpieczenia i oznaczenia podmiotu udzielającego zabezpieczenia, 7) wartości zaciągniętych zobowiązań na ostatni dzień kwartału poprzedzającego udostępnienie propozycji nabycia oraz perspektywy kształtowania zobowiązań emitenta do czasu całkowitego wykupu obligacji proponowanych do nabycia, 8) danych umożliwiających potencjalnym nabywcom obligacji orientację w efektach przedsięwzięcia, które ma być sfinansowane z emisji obligacji, oraz zdolności emitenta do wywiązania się z zobowiązań wynikających z obligacji, jeżeli przedsięwzięcie jest określone, 9) zasad przeliczania wartości świadczenia niepieniężnego na świadczenie pieniężne. Gwarancja jawności powyższej informacji jest skierowana przede wszystkim do potencjalnego nabywcy obligacji, jednakże wobec braku zawężenia podmiotowego tej gwarancji należy przyjąć, iż ma ona charakter ogólnie dostępny. Ustawodawca nie zakreślił też cenzury czasowej jawności tej informacji.

Zatem trudno dopatrzyć celowości uznawania przedmiotowej informacji za poufną już po dokonaniu zbycia obligacji zwłaszcza, iż szereg informacji na temat nabytych przez MPWiK obligacji znalazło się w dostępnym sprawozdaniu Zarządu MPWiK z dnia [...] kwietnia 2013 r., a załączonym przez skarżącego za pismem z dnia [...] marca 2014.

Biorąc zatem pod uwagę, iż normą jest jawność, przejrzystość i transparentność gospodarowania środkami publicznymi, a w tym pojęciu mieszczą się niewątpliwie zasady nabywania i zbywania papierów wartościowych (za zobowiązania wynikające z obligacji emitent odpowiada całym swym majątkiem – art. 8 ust. 1 ustawy o obligacjach) oraz mając na względzie, iż w niniejszej sprawie nabywcą (pożyczającym pieniądze publiczne) i sprzedającym obligację (zaciągającym pożyczkę z pieniędzy publicznych) są spółki komunalne (gospodarujące środkami publicznymi), brak jest przesłanek do wyłączania jawności żądanej przez skarżącego informacji. W analizowanych powyższej regulacjach prawnych nie sposób odnaleźć podstaw do wydania w sprawie decyzji odmownej, jak też MPO dostatecznie uzasadnionych powodów tej odmowy nie wskazało.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Przedsiębiorstwo w zaskarżonej decyzji przesłanka "tajemnicy przedsiębiorcy" zaistniała i wobec tego może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Tym samym obie decyzje w sprawie wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Niezależnie od powyższego sentencja rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w żadnej mierze nie mieści się w rodzajach rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., zaś wobec błędnej daty jej wydania, nie orzeknięto postanowieniem o ewentualnym sprostowaniu.

Z tych względów zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., MPO będzie obowiązane powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 152 i z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.