Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2318/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 1, 3, 4, 7, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2049/13 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 2 oraz w tym samym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2049/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] odmawiającego prawa własności czasowej do nieruchomości w. - w części dotyczącej lokalu nr [...]znajdującego się w budynku położonym przy ul. B. (pkt 1wyroku), zaś w pozostałym zakresie – skargę oddalił (pkt 3 wyroku).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej W. – działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - odmówiło K. K. jako dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości w., położonej przy ul. K., Nr hip. [...], prawa własności czasowej. Aktualnie nieruchomość ta wchodzi w skład: działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] a stanowiącej własność m.st. Warszawy i pozostającej w użytkowaniu wieczystym właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych, wydzielonych w budynku usytuowanym przy ul. B. oraz działki nr [...] a także działki nr [...] z obrębu [...] - stanowiących własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r., S. Ł., będąca dalszą spadkobierczynią K. K., wniosła o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia a następnie, aktem notarialnym z dnia [...] października 2012 r. (rep. Nr [...]), zbyła na rzecz E. T.j spadek przypadający jej po poprzedniczce prawnej – H. M.

W wyniku rozpoznania wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], w odniesieniu do części nieruchomości, stanowiącej obecnie działki nr [...], stwierdziło wydanie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1957 r. - w części odnoszącej się do sprzedanych lokali mieszkalnych o numerach: [...] znajdujących się w budynku położonym przy ul. B., z naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie - orzekło nieważność w/w orzeczenia.

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpoznanie, ten sam organ, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu nadzoru, kontrolowane orzeczenie administracyjne, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże tylko co do części, wobec której nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, związanych z obrotem cywilnoprawnym. Kolegium powołało się w tej mierze na treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy akcentując, że w aktach sprawy brak było dokumentu, potwierdzającego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie, który obowiązywał w dacie wydania orzeczenia.

Organ zauważył również, że Prezydium Rady Narodowej W. nie badało, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem tego gruntu w obowiązującym - w dacie podjęcia decyzji - planie zagospodarowania a w toku postępowania przed Kolegium ustalono, że w dniu 11 kwietnia 1957r. obowiązywał plan ogólny zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Wg postanowień tego planu, teren przedmiotowej nieruchomości (ul. B. i K.) znajdował się w strefie II a, o zabudowie luźnej lub grupowej, budynkami dwukondygnacyjnymi oraz powierzchni zabudowy wynoszącej 30%. Tym samym, z takiego przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania nie wynikał brak możliwości pogodzenia sposobu korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych a zatem wniosek mógł i powinien zostać uwzględniony, oczywiście po prawidłowym określeniu sposobu korzystania przez właścicieli z gruntu w odniesieniu do ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowy). W związku z powyższym – zdaniem Kolegium - przesłanki odmowne wskazane z orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w W. nie znajdowały uzasadnienia i stały w sprzeczności z normą, stanowiącą jego podstawę prawną.

Wobec dokonanych ustaleń Kolegium uznało za niezbędne wyeliminowanie wadliwego orzeczenia administracyjnego z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności - w części, co do której nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (to jest w stosunku do lokali nr [...]). W odniesieniu natomiast do gruntu, związanego z własnością lokali mieszkalnych nr [...], które stały się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, tj. umów sprzedaży, których nie poprzedzały decyzje administracyjne orzekające o sprzedaży lokali i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, Kolegium przyjęło, że w tej części kwestionowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.). Skutki czynności cywilnoprawnych nie mogły być bowiem w tym przypadku zniesione na drodze administracyjnej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Skarżąca podnosiła, że w odniesieniu do jej lokalu (nr [...]) nastąpił dalszy obrót cywilnoprawny prawem własności a późniejszy nabywca chroniony jest rękojmią wiary ksiąg publicznych. Wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] lipca 1982 r. nr [...] orzeczono o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. B. w W. oraz o ustanowieniu na ułamkowej części gruntu prawa użytkowania wieczystego na rzecz J. B. i A. B. Umową sprzedaży z dnia [...] września 1982 r. (rep. A nr [...]) doszło zaś do przeniesienia własności tego lokalu na rzecz J. B. i A. B. oraz ustanowienia na ułamkowej części gruntu prawa użytkowania wieczystego na lat 99. Z kolei, postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2007 r. (sygn. akt I [...]), stwierdzono, że spadek po J. Ba. nabyła jego żona A. B. oraz syn J. B. W dniu [...] marca 2012 r., aktem notarialnym rep. A nr [...], A. B. darowała zaś A. B. oraz S. B. udziały wynoszące [...] części do lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z prawami związanymi z jego własnością. Tym samym, nie było możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1948 r.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej: "p.p.s.a" – zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], w części dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w W. przy ul. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w tym zakresie skarga była zasadna. W pozostałym zaś zakresie Sąd – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił jako nieuzasadnioną.

Sąd stwierdził, że kwestię nieodwracalności skutków prawnych orzecznictwo wiąże z tym, że organ administracyjny nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Daje to daleko idącą ochronę osobom trzecim, które na mocy czynności cywilnoprawnej nabyły prawo. Poprzednim właścicielom w takiej sytuacji zostaje zaś jedynie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Sąd wyjaśnił, że Kolegium nie zauważyło, iż lokal [...], znajdujący się w budynku usytuowanym na spornym gruncie, był przedmiotem obrotu prawnego jeszcze przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Już bowiem w dniu [...] sierpnia 2012 r. organ powziął wiadomość o ujawnieniu się [...] współużytkowników wieczystych nieruchomości w związku ze współwłasnością lokalu nr [...] (pismo Urzędu m. st. W. - Biuro Geodezji i Katastru znak [...]). Wobec wskazania w tym piśmie numeru księgi wieczystej, rolą organu było zatem podjąć czynności, zmierzające do zebrania materiału dowodowego w sprawie - w oparciu o przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.- w celu wyjaśnienia, czy w odniesieniu do tego lokalu nie zaszły nieodwracalne skutki prawne a nie opierać rozstrzygnięcia tylko o treść akt lokalowych.

Ponadto, Sąd podkreślił, że gdyby uznać, że taki obrót prawem nie nastąpił to zawiadomienia o toczącym się postępowaniu winny być kierowane do A. B. oraz spadkobiercy J. B., nie zaś do osób ujawnionych jako właściciele w następstwie zawartej w dniu [...] marca 2012 r. (rep. [...]) umowy.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu, dotyczącego braku ochrony dla czynności dokonanej pod tytułem darmym, wynikającym z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Sąd wskazał, że wprawdzie w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r. (I CKN 1014/00, OSNC 2001, nr 5, poz. 76) Sąd Najwyższy stwierdził, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy prawa własności lokalu i udziału w wieczystym użytkowaniu gruntu, objętego przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jeżeli w chwili zawarcia umowy wiedział, iż toczy się postępowanie administracyjne z wniosku byłych właścicieli o przyznanie im wieczystego użytkowania gruntu, ale z akt sprawy wynikało, że wniosek, inicjujący postępowanie w sprawie, został złożony w dniu [...] kwietnia 2012 r., zawiadomienie do stron o wszczęciu postępowania datowane było na dzień [...] września 2012 r. zaś zmiany własnościowe lokalu nr [...] nastąpiły jeszcze w dniu [...] marca 2012 r. (akt notarialny rep. [...]).

Ponadto Sąd podkreślił, iż czym innym jest kwestia, związana z zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a czym innym możliwość odwrócenia skutków prawnych poprzez działania organu administracji. Umowa darowizny jest czynnością o charakterze cywilno-prawnym i nie jest możliwe zniesienie jej skutków poprzez wydanie aktu prawnego o charakterze administracyjnym. Sąd odwołując się do orzecznictwa, zauważył w tym miejscu, iż jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Te kwestie powinny więc być – zdaniem Sądu - przedmiotem postępowania przed Kolegium i dostrzeżenia zmian w zakresie prawa użytkowania wieczystego właściciela lokalu nr [...]. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów, w tym nie odniósł się prawidłowo do skutków zawarcia umowy darowizny jako czynności cywilnoprawnej (art. 156 § 2 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1 i 2 to jest w części, w której została uchylona zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 156 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie, w zakresie dotyczącym sprzedanego lokalu nr [...], nieodwracalne skutki prawne wywołała oceniana w postępowaniu nadzorczym przez Kolegium decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej do gruntu w sytuacji, gdy umowa ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem nr [...] była poprzedzona odrębną decyzją administracyjną w tym przedmiocie;

2. przepisów postępowania, w postaci art. 269 § 1 p.p.s.a. przez wyrażenie poglądu sprzecznego z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99, opubl. ONSA 2000, nr 3, poz. 93) i uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96, opub. ONSA 1997, nr 2, poz. 49) oraz zaniechanie wystąpienia z pytaniem prawnym do powiększonego składu NSA, co miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiło podstawę do uchylenia części prawidłowych i zgodnych z prawem - w ocenie Kolegium - decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 2 oraz o oddalenie skargi, ewentualnie - na podstawie art. 185 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 2 i przekazanie sprawy, w tym zakresie, do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że orzecznictwo wypracowało podstawowe kryteria oceny takiego zagadnienia, jakim są nieodwracalne skutki prawne decyzji i obecnie są one jednolicie uwzględniane przy orzekaniu. Wskazywano zatem, że – zgodnie z tym orzecznictwem – należy odgraniczyć od siebie dwie sytuacje. Pierwsza z nich to taka, w której użytkowanie wieczyste powstało na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu tego użytkowania, w wyniku, której zawierana była dopiero umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego a druga – to taka, w której prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej (bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej). W pierwszym zatem przypadku ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej w zakresie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntów otwiera możliwość wszczęcia - z tego powodu - postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji, umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro zaś istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa, na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). O nieodwracalności skutku prawnego, wywołanego przez konkretną decyzję, można zatem mówić jedynie w odniesieniu do skutków bezpośrednio wywoływanych przez daną decyzję, będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – A. B.wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i w części, dotyczącej obrazy prawa materialnego, okazały się skuteczne.

Jako zarzut procesowy wskazywano na naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a. przez wyrażenie poglądu sprzecznego z uchwałami składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99, opubl. ONSA 2000, nr 3, poz. 93) i z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96, opub. ONSA 1997, nr 2, poz. 49) i jednoczesne zaniechanie wystąpienia z pytaniem prawnym do powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę do uchylenia - w części zaskarżonej - decyzji i decyzji utrzymanej przez nią w mocy.

Zarzut ten nie był jednak uzasadniony. Wyjaśnić bowiem należy, że - na zasadzie art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę, wiążącą. Oczywiście, uchwały te nadal posiadają swój ewidentny walor jako, że zostały w nich wyrażone poglądy prawne zaakceptowane przez składy siedmiu sędziów i generalnie – co do zasady - każdy skład orzekający w konkretnej sprawie, ma nadal prawo odwoływać się do tych poglądów prawnych, ale - z racji wyżej powołanej regulacji prawnej - nie jest do tego prawnie obowiązany.

Tym niemniej, przechodząc do kwestii materialnoprawnych, podkreślić należy, że wyrażone w w/w uchwałach stanowiska prawne są od wielu lat jednolicie i powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sprowadzają się one do poglądu, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99) a także, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99).

Z punktu widzenia zagadnienia, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma pierwsza z w/w uchwał. Analizowany stan faktyczny sprowadzał się bowiem do sytuacji, w której S. Ł. – następczyni prawna byłego właściciela nieruchomości w., położonej przy ul. K., Nr hip. [...], wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 11 kwietnia 1957 r. – wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – a odmawiającego ustanowienia na gruncie w/w nieruchomości prawa własności czasowej. W dacie zaś orzekania w tym postępowaniu nieważnościowym, część z lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku usytuowanym na tej nieruchomości, w tym lokal nr [...], była już sprzedana osobom trzecim wraz z ustanowieniem - w stosunku do określonych udziałów w gruncie - prawa użytkowania wieczystego. Istotne zatem w tym przypadku było, czy umowa sprzedaży i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu była zawarta jako następstwo odrębnej decyzji, rozstrzygającej w tym przedmiocie, czy też taka decyzja nie była w danym przypadku wydana. Wyjaśnienia bowiem w tym miejscu wymaga, iż pierwotnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następowało dwustopniowo. Najpierw była wydawana w tym względzie decyzja administracyjna a następnie - na jej podstawie - zawierano umowę notarialną, po której dokonywano konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Dopiero ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., zmodyfikowano powyższą procedurę, likwidując obowiązek wydawania w omawianym przypadku decyzji administracyjnej.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż w odniesieniu do lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. B. 2, sprzedaż tego lokalu mieszkalnego wraz z ustanowieniem na odpowiednim udziale prawa użytkowania wieczystego do gruntu, znajdującego się pod budynkiem, nastąpiła w okresie, gdy przepisy prawa wymagały wydania w tym przedmiocie odrębnej decyzji. Stanowiła ją decyzja z dnia [...] lutego 1982 r., po której doszło do zawarcia umowy notarialnej z dnia [...] września 1982 r. a następnie sąd wieczystoksięgowy dokonał konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Zatem w rozpoznawanym stanie faktycznym, skutek cywilny, którego organ administracji publicznej nie może odwrócić swoim działaniem (skutek nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.) mogła wywołać jedynie decyzja z dnia [...] lutego1982 r. a nie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1957 r. Taki stan rzeczy istnieje dlatego, iż - jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 716/10) - nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa. Jeżeli więc na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych, może dotyczyć wyłącznie owej drugiej decyzji.

Powyższy pogląd podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie, zauważając jednocześnie, że ponieważ jednolitość orzecznictwa, zwłaszcza utrwalona od ponad dwudziestu lat, jest wartością samą w sobie, sąd odstępujący od dotychczasowej linii orzeczniczej, winien stanowisko swoje w takim przypadku wyjątkowo rzetelnie uzasadnić. Motywy zaś, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, uchylając w części zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium, nie zawierały takiej, pogłębionej analizy tematu.

Odnosząc się do stanowiska uczestniczki postępowania nadmienić wypada, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administaracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej - w części odnoszącej się do lokalu mieszkalnego nr [...], w żadnym stopniu nie narusza przysługującego jej prawa własności do tego lokalu ani prawa użytkowania wieczystego w stosunku do udziału, jaki jej przysługuje.

Prawa, które nabyła w wyniku obrotu cywilnego tymi prawami, uzależnione są bowiem od bytu prawnego decyzji z 1982 r. a nie w/w orzeczenia administracyjnego z 1957 r.

Z tych względów – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.