Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 21/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A [Spółka z o.o. z/s w G.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 153/05 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Spółki A na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900,00 zł (dziewięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 153/05 oddalił skargę spółki A [Sp. z o.o. w G.] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 24 października 2003 r. w miejscowości [...], kierowca pojazdu marki Iveco nr rej. [...] – W. E. okazał do kontroli kopię zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nr [...] dla linii nr [...] na trasie [...] – [...] – [...] – [...]. Ponadto okazał także kopię rozkładu jazdy dla linii nr [...] na trasie [...] – [...] – [...], zgodnie z którym jechał. Przedstawiony przez kierowcę rozkład jazdy nie został zatwierdzony przez Urząd Marszałkowski w [...].

W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przyjął, że wykonywany transport odbywa się bez wymaganego zezwolenia, co stanowi naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) i na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 powołanej ustawy w związku z lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nałożył na spółkę A karę pieniężną w łącznej wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Na skutek odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wskazał, że decyzja ta jest trafna, lecz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ błędnie stwierdził, iż z uwagi na brak w obowiązującym rozkładzie jazdy kursu o godz. 14.00 nałożenie na Spółkę kary pieniężnej jest zasadne.

W uzasadnieniu podał, że w toku postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie ustalono następujące okoliczności:

* spółka A posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...] – [...] – [...] – [...]

* decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. skoordynowano rozkład jazdy na linii nr [...] do zezwolenia nr [...].

- pismem z dnia 28 listopada 2003 r. uzyskano od Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] informację, że zezwolenie nr [...] dotyczy linii [...] – [...], nie zaś linii [...] – [...] i strona nie wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na tej linii nr [...]. W wykazie pojazdów do zezwolenia nr [...] nie ma kontrolowanego pojazdu nr rej. [...].

* pismem z dnia 12 grudnia 2003 r. z Wydziału Dróg i Transportu Publicznego uzyskano informację, że pojazdy o nr [...] i [...] zostały zgłoszone w dniu 21 listopada 2003 r.

* licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydano przedsiębiorcy w dniu [...] stycznia 2003 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art. 8 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.1 załącznika do ustawy stwierdził, że przedsiębiorca naruszył przepisy ustawy w zakresie usług regularnego przewozu osób. Pojazd o nr rej. [...] nie został bowiem wskazany we wniosku o udzielenie licencji ani w wykazie stanowiącym załącznik do zezwolenia. Natomiast w myśl załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia, zezwolenie jest ważne z wykazem nr rej. zgłoszonych do przewozu. Organ wskazał, że mając na uwadze przepisy art. 104 ust. 1 i art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w przypadku zmiany zakresu przewozu, co obejmuje również wykaz środków transportowych używanych do wykonywania przewozu, przedsiębiorca obowiązany był wystąpić o licencję oraz zezwolenie. Sytuacja przedstawiałaby się inaczej, gdyby kontrolowany pojazd zgłoszony był do licencji przewozowej. Z tych przyczyn organ uznał, że przejazd wykonywany był bez wymaganego prawem zezwolenia. Ponadto przedsiębiorca wykonywał regularne przewozy bez ważnego rozkładu jazdy, bowiem rozkład jazdy nie został zaktualizowany (pismo UMW [...] z dnia 10 lutego 2004 r.), lecz jedynie skoordynowany, a zatem stracił ważność i nie można było na jego podstawie wykonywać przewozów. W tym zakresie organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933 - dalej jako rozporządzenie MTiGM).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi spółki A, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym przez błędne zastosowanie, naruszenie przepisów Konstytucji RP w szczególności art. 2 i art. 6 Konstytucji poprzez nałożenie sankcji za naruszenie obowiązku w wyniku interpretacji przepisu rażąco naruszającej standardy demokratycznego państwa prawa i obowiązku organów administracji publicznej działania na podstawie obowiązującego prawa, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z całkowitym pominięciem słusznego interesu strony oraz rażąco podważającej zaufanie do organów Państwa. Strona skarżąca podniosła, że naruszenie przepisów w zakresie udzielonej licencji nie może być podstawą argumentacji przemawiającej za uznaniem, iż przewóz był wykonywany bez wymaganego zezwolenia, bowiem licencja i zezwolenie to dwie różne instytucje regulowane przez ustawę o transporcie drogowym. Natomiast wykonywanie transportu drogowego na podstawie zezwoleń udzielonych w oparciu o przepisy obowiązujące przez dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym nie jest limitowane żadnym terminem. Wprowadzenie nowego pojazdu na linię nie powoduje automatycznie konieczności zmiany treści zezwolenia, bowiem może to nastąpić na wniosek przedsiębiorcy wówczas, jeśli pojazd ten powoduje zwiększenie dotychczasowej pojemności pojazdów, co wynika z art. 24 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, kurs był skoordynowany i figurował w załączniku do decyzji, zaś aktualizacja rozkładu jazdy jest czynnością techniczną, a obowiązujące przepisy nie przewidują kary za brak aktualizacji. W uzupełnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że umieszczenie w poprzednio obowiązującym wzorze zezwolenia stwierdzenia: "ważne tylko z wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozu" jest niezgodne z Konstytucją, gdyż ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego przewozu osób (Dz. U. Nr 144, poz. 942 ze zm.) w żadnym przepisie nie wskazywała, że wykonywanie przewozu środkiem transportu nie wymienionym w wykazie załączonym do wniosku będzie powodowało automatyczną nieważność zezwolenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Powołał się na przepis § 5 rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym rozkłady jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4, tracą swoją ważność. W ocenie organu powoduje to, iż wykonywanie takich przewozów było poza zakresem zezwolenia, a więc bez zezwolenia. Skarżący wykonywał przewozy na własne ryzyko bez ważnego rozkładu jazdy i wbrew zezwoleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy uznać, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż skarżąca spółka została prawidłowo ukarana karą za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Zezwolenie nr [...] na wykonywanie transportu drogowego zostało wydane w dniu [...] listopada 2001 roku, a zatem pod rządami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.). W myśl przepisu art. 11 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne był obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia projekt rozkładu jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego. Jak z powyższego wynika, warunkiem koniecznym uzyskania zezwolenia było przedstawienie projektu skoordynowanego rozkładu jazdy.

Dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia oraz treść i wzór zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami określało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 roku (Dz. U. Nr 34, poz.193, Nr 76, poz. 504).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zezwoleniu, jakim dysponowała skarżąca spółka, zawarty był m.in. warunek ważności tego zezwolenia w postaci posiadania obowiązującego rozkładu jazdy i wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozu. Sąd podzielił stanowisko organu, że zezwolenie nr [...] jest decyzją administracyjną, którą strona zaakceptowała w całości, a zatem obowiązana była wypełniać jej postanowienia. Zatem organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż brak aktualnego rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia, skutkowało koniecznością uznania, że drogowy przewóz osób odbywał się bez wymaganego zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w/w rozporządzenie z dnia 5 marca 1998 r. zostało z dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym zastąpione wydanym na podstawie art. 20 ustawy o transporcie drogowym, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób.

Przepis art. 20 ustawy o transporcie drogowym, na dzień kontroli oraz wydawania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stanowił, że w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Natomiast ust. 2 art. 20 stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych. Do wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy należało obligatoryjnie dołączyć m.in. rozkład jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego, uwzględniający przystanki, czas odjazdów i przyjazdów oraz długość linii regularnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami.

Jak wynika z analizy przepisów, w dniu orzekania przez organ odwoławczy art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym miał takie samo brzmienie jak cytowane wyżej, natomiast zmieniła się treść ust. 2 tego przepisu, który stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określa w drodze rozporządzenia wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a, oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych, a także mając na uwadze przepisy rozporządzenia nr 2121/98/WE z dnia 2 października 1998 r. określającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzeń nr 684/92/EWG i nr 12/98/WE, w sprawie dokumentów wymaganych w międzynarodowym transporcie osób wykonywanym autobusami i autokarami (Dz. Urz. WE L 268 z 03.10.1998).

Zasadne jest również powoływanie się przez organ na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933). Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 4 aktualizacja rozkładów jazdy powinna obowiązywać w transporcie samochodowym od trzeciej niedzieli czerwca. Natomiast w myśl § 5 tego rozporządzenia rozkłady jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4 tracą swoją ważność.

Z powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca musiał legitymować się aktualnym rozkładem jazdy, aby uznać, że posiada odpowiednie zezwolenie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

Spółka A wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od w/w wyroku zaskarżając go w całości.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną interpretację art. 18 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (tekst jedn. - Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w związku z § 2 ust. 4 pkt b i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. z 2000 r. Nr 82, poz. 933) przez przyjęcie, że wymagana jest aktualizacja rozkładu jazdy skoordynowanego w danym roku oraz że brak aktualizacji jest równoznaczny z brakiem zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym,

- błędne zastosowanie § 2 ust. 4 pkt b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych. (Dz. U z 2000 r. Nr 82, poz. 933) przez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym skarżący był zobowiązany do dokonania aktualizacji właśnie skoordynowanego rozkładu jazdy,

- błędne zastosowanie art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 1.2.1 załącznika ustawy o transporcie drogowym (tekst jedn. - Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie poprzez utrzymanie w mocy nałożenia sankcji za przewinienie, które nie czyni zadość dyspozycji "wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia"

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 227 i 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie przy rozstrzygnięciu dowodu z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 10 lutego 2004 r., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyniku błędnej interpretacji przepisów, tj. § 2 ust. 4 pkt 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U z 200 r. Nr 82, poz. 933) zarówno Sąd, jak i strona przeciwna uznała, że skarżący nie posiadał w chwili kontroli aktualnego rozkładu jazdy, co powodowało utratę ważności posiadanego przez niego zezwolenia.

Kontrolowany kurs był skoordynowany decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...] i figurował w załączonym do decyzji rozkładzie jazdy na stronie 2 w 147 kolumnie jako kurs powrotny z [...] do [...] z godziną wyjazdu 14:00. Zdaniem skarżącego kursy skoordynowane w danym roku nie wymagały aktualizacji i do czasu ich zmiany lub aktualizacji w następnym roku pozostawały aktualne. Trudno było wymagać od przewoźnika aktualizacji, skoro dopiero co dokonał koordynacji. Koordynacja była czynnością pierwotną, podstawową i zdecydowanie ważniejszą od aktualizacji, bowiem ta ostatnia była jedynie czynnością w stosunku do niej pochodną. Rozporządzenie wskazywało, iż aktualizacja miała być dokonywana corocznie. Pomiędzy [...] maja 2003 r. (data wydania decyzji), a trzecią niedzielą czerwca 2003 r. nie upłynął rok i nie nastąpiła, w zakresie rocznika, zmiana daty. Skoro skarżący posiadał aktualny w dacie kontroli rozkład jazdy, to nie można mówić, że tym samym wykonywał przewóz regularny w transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że dla oceny ważności rozkładu jazdy i tym samym dla ważności zezwolenia w niniejszej sprawie przepisy dotyczące aktualizacji nie mogły być zastosowane, bowiem zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, aktualizacja rozkładów jazdy powinna obowiązywać w transporcie drogowym od trzeciej niedzieli czerwca. Rozkłady jazdy i ich zmiany, a zatem również aktualizacje, powinny być podane do publicznej wiadomości na siedem dni przed terminem ich obowiązywania. Skoro koordynacja, zmiana i aktualizacja rozkładów jazdy wymagała decyzji administracyjnej właściwego organu, to przewoźnik dokonując aktualizacji musiał z takim wnioskiem wystąpić z odpowiednim wyprzedzeniem.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że przewoźnik nie występował o aktualizację, bowiem w terminie jej przeprowadzenia nie wykonywał kursu, za który został ukarany - dopiero wystąpił o jego koordynację. Skarżący otrzymał decyzję koordynacyjną dnia 23 maja 2003 r. Uprawomocnienie się decyzji nastąpiło 7 czerwca 2003 r., a zatem niemal dokładnie na siedem dni przed trzecią niedzielą czerwca, która w 2003 r. przypadała na 15 dzień tego miesiąca. Nie miałby zatem żadnej realnej możliwości dokonania aktualizacji tego kursu zgodnie z rozporządzeniem.

Obowiązek corocznej aktualizacji rozkładów jazdy wynikał z przepisów prawa, ale jeżeli w przewidzianym dla niej terminie dokonywało się koordynacji nowych kursów, poddanie tych nowych kursów aktualizacji było niepotrzebne. Inne stanowisko prowadziłoby do nieracjonalnego mnożenia wniosków, postępowań oraz kosztów, które ponosił przewoźnik. Dodatkowo oceniając sprawę pod kątem niejasnych przepisów rozporządzenia i sankcji wynikającej z jego § 5, tym bardziej należy uznać, że skarżący nie miał obowiązku zgłaszania do aktualizacji rozkładu jazdy skoordynowanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Powyższe dostrzegł również Marszałek Województwa [...], który pismem z dnia 10 lutego 2004 r. potwierdził ważność rozkładu jazdy skoordynowanego decyzją z [...] maja 2003 r. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tego dowodu i zupełnie pominął w ocenie zaskarżonych decyzji. Tymczasem dowód ów, jak wynika z jego treści, ma zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Zgodnie z art. 92 § 4 naruszenia obowiązków i warunków, za które przewoźnik może być ukarany oraz wysokość kar określa załącznik do ustawy. Załącznik jest katalogiem zamkniętym i wyczerpującym, który nie przewiduje naruszenia w postaci wykonywania regularnego przewozu w transporcie drogowym bez aktualnego rozkładu jazdy, a jedynie bez wymaganego zezwolenia. Zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 1.2.1 załącznika ustawy o transporcie było, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, nieprawidłowe.

Ponadto, art. 92 i załącznik do ustawy o transporcie mają ewidentnie represyjny charakter. Dla potrzeb ich stosowania aktualne będą zasady wypracowane na gruncie prawa karnego - nullum crimen sine lege oraz nulla poena sine lege. Tym samym ukaranie skarżącego za naruszenie, które nie jest penalizowane, stanowi naruszenie tych zasad, ale nie tylko, bowiem aktualny jest zarzut naruszenia przez zaskarżone decyzje zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że jest związany podstawami (art. 174 Ppsa) i wnioskami skargi w zakresie zaskarżenia (art. 176 Ppsa). Nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż te, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, której przesłanki normatywne określa art. 183 § 2 Ppsa. W tej sprawie żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania nie występuje.

Skarga kasacyjną złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom określonym przez ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz zawarte w niej wady nie dyskwalifikują jej w stopniu warunkującym konieczność jej odrzucenia.

Z uwagi na to, że skarżący oparł skargę kasacyjną o obie podstawy z art. 174 Ppsa, ocenę jej zasadności należy rozpocząć od zarzutu naruszenia określonych przepisów prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Jako nietrafny uznać należy powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 106 § 3 Ppsa, art. 227 i 233 § 1 Kpc w zw. z art. 106 § 5 Ppsa wywodząc, że przy rozstrzyganiu sprawy pominięto dowód z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 10 lutego 2004 r. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w zasadzie sąd administracyjny orzeka w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 Ppsa) na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu następuje z urzędu lub na wniosek strony wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 Ppsa). W takim przypadku stosownie do art. 106 § 5 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W takim przypadku mogłyby znaleźć zastosowanie wskazane jako naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy art. 227 i 233 § 1 Kpc.

W rozpatrywanej sprawie skarżący w postępowaniu przed sądami pierwszej instancji nie składał wniosku o przeprowadzenie dowodu, zaś pismo, na które powołuje się w skardze kasacyjnej, znajduje się w aktach administracyjnych. Powtarza ono opinię radcy prawnego wyrażoną w tej sprawie.

Skoro Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, to powołanych przepisów nie mógł naruszyć.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) określa właściwość organów uprawnionych do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych. Przepis ten składa się z ustępów, punktów oraz podpunktów oznaczonych kolejnymi literami alfabetu.

Skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika powinna być tak zredagowana, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że formułując zarzut naruszenia prawa należy określić konkretny przepis z dokładnym podaniem jednostki redakcyjnej, a więc oprócz artykułu i ustępu także paragrafy, punkty i podpunkty.

Nieprawidłowe sformułowanie zarzutu przez nieprecyzyjne określenie naruszenia prawa uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami tego środka zaskarżenia zbadanie jego zasadności.

Jako następny naruszony przepis skarga kasacyjna wymienia art. 22 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy.

W ocenie skarżącego przepis ten został przez Sąd pierwszej instancji naruszony w związku z § 2 ust. 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933), który dotyczy obowiązku aktualizacji rozkładów jazdy w transporcie kolejowym i nie miał w tej sprawie zastosowania. Czyni to zarzut jego naruszenia nieskutecznym.

Kolejnym zarzutem wymagającym rozważenia jest zarzut naruszenia § 5 powołanego wyżej rozporządzenia MTGM z dnia 5 września 2000 r., który stanowi, że rozkłady jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4, tracą swoją ważność oraz zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 i 4 oraz załącznika pkt 1.2.1. Te ostatnie przepisy określają odpowiedzialność karno-finansową wykonujących transport drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy (ust. 1), zaś w ust. 4 ustawa odsyła do wykazu naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych zawartych w załączniku do ustawy. W myśl pkt 1.2.1 załącznika za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia wynosi ono 6 000 zł.

Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji za organami orzekającymi, że skoro wykonując kontrolowany przewóz Spółka nie posiadała zezwolenia to nałożenie kary pieniężnej było niezasadne nie oznacza, iż naruszył on powołane przepisy.

Dokonując tej oceny należy odnieść się do przepisów art. 2 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisami przewoźnicy wykonujący zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym są obowiązani do uzgadniania rozkładów jazdy z właściwym organem. Szczegółowy tryb dokonywania wspomnianych uzgodnień regulowało obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że koordynacja rozkładów jazdy polega m.in. na uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów pojazdów samochodowych w regularnym transporcie zbiorowym, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy gminne, powiatowe lub wojewódzkie oraz zabezpieczenia potrzeb przewozowych przez przewoźników. Z kolei § 3 ust. 2 precyzuje, iż koordynacja dokonywana przez właściwe organy powinna uwzględniać zabezpieczenie potrzeb przewozowych na danej linii komunikacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem przewozów osób niepełnosprawnych, jakość i standard usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na danej linii komunikacyjnej, dostosowanie komunikacji w transporcie samochodowym do aktualnych połączeń regionalnych w transporcie kolejowym, opinię organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu lub województwa.

Przedstawione wyżej pojęcie normatywne koordynacji koreluje z jego znaczeniem językowym. Słownik języka polskiego pod red. prof. W. Doroszewskiego (PW "Wiedza Powszechna" Warszawa 1961, t. III, s. 984) pojęcie to określa jako uzgodnienie, zharmonizowanie, współdziałanie.

Przy koordynacji rozkładów jazdy chodzi więc o uzgodnienie zarówno tras komunikacyjnych, godzin odjazdów, jak i zharmonizowanie ich z rozkładem jazdy innych przewoźników w sposób zapewniający zabezpieczenie potrzeb przewozowych osób.

Od tak rozumianej koordynacji należy odróżnić pojęcie aktualizacji. Jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne jest przedłożenie przez przedsiębiorcę rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego (art. 11 ust. 3 pkt 1). Dodać należy, iż przepis art. 20 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym jako niezbędny załącznik do zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wymienia obowiązujący rozkład jazdy. Wprawdzie został on dodany przez ustawę nowelizującą z 29 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), jednakże zmiana ta ma jedynie charakter doprecyzowujący.

Sąd pierwszej instancji oceniając ustalony w sprawie stan faktyczny prawidłowo powołał się na przepis art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, który nakazuje, aby kierowca przy wykonywaniu przewozów regularnych posiadał m.in. obowiązujący rozkład jazdy.

Podkreślić należy, iż w świetle § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 5 września 2000 r. rozkłady jazdy podaje się do publicznej wiadomości w formie ogłoszeń wywieszonych w punktach odprawy osób i rzeczy oraz w punktach sprzedaży biletów. Ponadto mogą być one podane w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Niewątpliwie przestrzeganie powyższych regulacji zapewnia zgodne z prawem wykonywanie transportu polegającego na przewozie osób według zasad określonych w zezwoleniu, ustalonego rozkładu jazdy dodatkowo ogłoszonego w sposób ogólnie dostępny w miejscach, z których przewozów tych dokonuje się.

Z funkcjonowaniem tego rodzaju przewozów wiąże się obowiązek aktualizacji rozkładów jazdy, który w odniesieniu do transportu samochodowego został uregulowany w § 2 ust. 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia.

O ile koordynacja (§ 3 rozporządzenia) lub zmiany w rozkładach jazdy (§ 2 ust. 6) mają charakter ściśle indywidualny, realizowany w różnym czasie przez poszczególnych przewoźników, to obowiązek i termin aktualizacji został określony ściśle w akcie normatywnym. W transporcie samochodowym powinna ona obowiązywać od trzeciej niedzieli czerwca (§ 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia). Sankcją za zaniechanie aktualizacji jest w myśl § 5 rozporządzenia utrata ważności rozkładu jazdy.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wykonywanie przewozu regularnego na trasie innej niż przewidywało udzielone Spółce zezwolenie, bez aktualnego rozkładu jazdy, wypełniało dyspozycje art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym i uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej w wysokości określonej w pkt 1.2.1. załącznika do ustawy.

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyżej powołanych przepisów prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.

O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 powołanej ustawy, a ich wysokość określono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)