Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 652/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 73 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr 4922 / 2018 SPN.III.7534.1.115.2016.PR z 07.12.2018 r. Wojewoda mazowiecki (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096 - t.j., dalej jako kpa) oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 poz. 2204 - t.j., dalej jako ugn) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 maja 2016 r. Nr 328/GK/SP/V/2016, znak: GK-SP-GSP-V-AN1-72211-54-65-10 o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy zbiegu ulic [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 dla której założona jest księga wieczysta KW [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż w marcu 2000r. R. G., M. G., B. G. i C. G. wystąpili o zwrot ww nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...] i [...]. Nieruchomość ta stanowiła dawną własność M. i L. G. i orzeczeniem wydanym przez Wydział Społeczno- Administracyjny Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].12.1955 r. znak: [...] wywłaszczono jej część o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2; a decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...].07.1977 r. znak: [...] wywłaszczono pozostałą część nieruchomości o pow. [...] m2. Jak wskazał organ, w toku postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości organ nie pozyskał akt wywłaszczeniowych związanych z orzeczeniem z dnia [...].12.1955 r., wobec tego brak map wywłaszczeniowych nie pozwala na precyzyjne określenie granic obszaru wywłaszczonego orzeczeniem z dnia [...].12.1955r. jak i decyzją z dnia [...].07.1977 r. Ustalono jednak, że ww grunt odpowiada obecnym działkom ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...], a niniejsze postępowanie zwrotowe dotyczyło działki [...], stanowiącej wcześniej działkę nr [...] z nieruchomości hip. [...] objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia [...].12.1955 r. znak: [...] w trybie przepisów dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych na rzecz [...].

Organ ustalił, że działka ew. nr [...], z obrębu [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i jest częścią pasa zieleni na drodze publicznej stanowiącej ul. [...] w [...]. Obecnie na terenie działki [...] zostały urządzone: jezdnia ulicy [...], chodnik położony wzdłuż ul. [...], tymczasowy obiekt handlowy, przystanek autobusowy oraz pas zieleni oddzielający ul. [...] od ul. [...] tj. obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą.

Organ przywołał następnie treść art. 137 ugn, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Dalej organ wskazał, iż z uwagi na art. 2a ustawy o drogach publicznych, określający właścicieli dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków - zwrot ww nieruchomości nie jest możliwy. Wg organu drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie i jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polega na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w ww art. 2a ustawy o drogach publicznych, i to wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (art. 2 ugn, wyrok WSA w Krakowie z dnia 07.05.2014 r. sygn. II SA/Kr [...]/14; por. wyrok NSA z dnia 12.02.2009 r. sygn. I OSK 361/08, ww. wyrok WSA w Krakowie z dnia 07.05.2014 r. sygn. II SA/Kr [...]/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.05.2014 r. sygn. II SA/GI 1873/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.05.2009 r. sygn. VIII SA/WA 572/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 07.01.2009 r. sygn. II SA/Bd 877/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.02.2008 r. sygn. I SA/WA 1646/07). Odnosząc się zaś do kwestii przynależności działki nr [...] w całości do drogi publicznej, organ przywołał art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Stanowi on, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga, oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; natomiast droga - to budowla, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Powołał się następnie na wyrok Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016r, I OSK 2820/14. W wyroku tym wskazano, iż dokonanie zwrotu części nieruchomości, znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wg NSA decydujące znaczenie dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie czy też obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego a zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby - jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Odwołując się do orzecznictwa organ wyjaśnił też, że "linie rozgraniczające" stanowią synonim pojęcia "linii granicznych" pasa drogowego, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Odnośnie zaś lokalizacji tymczasowego obiektu handlowego na przedmiotowej nieruchomości organ wskazał, iż jest to wolnostojący [...], którego użytkowanie ustalono na okres czasowy do dnia [...].12.2002 r., a po tym terminie, jeśli zajdzie taka potrzeba inwestora będzie obowiązywała rozbiórka obiektu, na każde żądanie organu nadzoru budowlanego.

Skargę na ww decyzję złożył C. G. (dalej jako skarżący). Zarzucił organowi:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz kierowanie się interesem władzy publicznej, a nie słusznym interesem społecznym i interesem obywatela, a także poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący z uwzględnienie słusznego interesu strony, w szczególności poprzez stwierdzenie, iż nie mają znaczenia i nie znajdują uzasadnienia okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość znajduje w pewnej odległości od drogi i w części stanowi trawnik oraz poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i ocenę dowolną opinii geodezyjnej biegłej A. K. i pisma z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] prowadzącą do sprzecznego z materiałem dowodowym wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie część drogi publicznej,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r., poz. 2068, tekst jedn.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zbyt szerokiej wykładni pojęcia pasa drogowego, a w konsekwencji błędne przejęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi część drogi publicznej i nie można orzec jej zwrotu,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zbadania przez organ przesłanek zwrotu nieruchomości położonej przy zbiegu ul. [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2018 r. nr 4922/18 oraz na podstawie art. 135 ppsa o uchylenie w całości także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 9 maja 2016 r. nr 328/GK/SP/V/2016 a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W sprawie nie budzi wątpliwości, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stanowiąca działkę [...] leży wzdłuż drogi publicznej, jaką jest ul. [...] w [...], a częściowo stanowi część innej drogi publicznej, którą od ul. [...] oddziela pas zieleni. Usytuowanie ww działki zostało odwzorowane w terenie i przedstawione w opinii biegłego geodety. W ocenie Sądu położenie ww nieruchomości – zostało bezspornie ustalone i zobrazowane na mapach znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. W aktach jest kilka map i opinia geodezyjna. Niezrozumiałe wobec tego pozostają zarzuty skargi wskazujące na brak "planu gruntu" (cokolwiek miałobby to oznaczać) – skoro położenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostało naniesione na kilka map w kilku konfiguracjach – łącznie z zaznaczeniem na nich gęstej sieci mediów w pasie drogowym (pod trawnikiem spornego pasa zieleni).

Wg zarzutów skargi sporne pozostaje czy ww pas zieleni oddzielający ul. [...] od ul. [...] stanowi część pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że organ – uznając ww pas zieleni za część pasa drogowego - nie naruszył prawa. Zaskarżona decyzja została punkt po punkcie szeroko i rzeczowo uzasadniona – z odniesieniem się do poszczególnych aspektów sprawy, a także z odwołaniem do ugruntowanego orzecznictwa. Stan faktyczny nie budzi wątpliwości a również i stan prawny nie wzbudza jakichkolwiek zastrzeżeń. Zaskarżona decyzja modelowo przedstawia sporne zagadnienie; ocenie podlega jedynie ów sporny pas zieleni, widoczny jednoznacznie (gdy chodzi o jego usytuowanie i zasięg) choćby z prespektywy Google maps. Żadnych wątpliwości w ocenie Sądu nie budzi przedstawiona przez organ i szczegółowo uzasadniona koncepcja co do braku możliwości, w świetle wiążących przepisów ustawy o drogach publicznych, zwrotu nieruchomości pod stanowiącą drogę publiczną jedną z największych ulic w [...]. Bezprzedmiotowe są zatem dalsze zarzuty co do zaistnienia przesłanek zwrotu, tym bardziej, że jak wyartykułowano już w poprzednio zapadających decyzjach z 2010 i 2012r. – cel wywłaszczenia został określony dość ogólnie (dla realizacji narodowych planów gospodarczych na rzecz Centralnego Zarządu Dróg Wodnych Śródlądowych). Na tym etapie sprawy, w XXI wieku, przesłanki zwrotu wywłaszczonej 70 lat temu a obecnie zajętej pod drogę publiczną nie mają znaczenia. Jest zresztą wiedzą powszechnie dostępną, iż ww droga powstała w latach 20tych XIX wieku a w połowie XX wieku uległa znacznej rozbudowie. Bezprzedmiotowość rozważań odnośnie do możliwości zwrotu tego gruntu – wynika z charakteru dróg publicznych. Tego rodzaju droga, by uzyskać odpowiedni status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych czy gminnych). Z drogi takiej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Droga publiczna ma zatem dwie podstawowe cechy: istnieje nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi, a przy tym droga ta została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie. Aktualnie przyjmuje się, że nie istnieje odrębne od nieruchomości prawo własności do drogi publicznej. Właśnie w celu wykluczenia rozbieżności w zakresie odrębnego prawa własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz osobnego prawa do drogi publicznej, w przypadku dróg publicznych ustawodawca zdecydował "o podmiotowym scaleniu prawa własności nieruchomości oraz drogi". (por. M. W., Z. P., Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis). Nastąpiło to na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), którą to regulację słusznie przywołał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeśli chodzi o przesłanki art. 73 ww ustawy - sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, zaliczoną następnie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r., co w przypadku ul. [...] nie budzi wątpliwości. Na gruncie orzecznictwa i doktryny nie budzi też wątpliwości, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu, co zasadnie podniósł organ.

Istotnie, pas drogowy na tym odcinku ul. [...] jest stosunkowo szeroki. Ale stanowi on jedną zorganizowaną całość – zresztą z dwóch stron tej ulicy. Uznając ww pas zieleni za leżący w liniach rozgraniczających pas drogowy – organ w ocenie Sądu nie naruszył prawa. Stanowisko swoje przy tym bardzo dokładnie uzasadnił odnosząc się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest rzeczą tut. Sądu przytaczanie w całości obszernych argumentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji – lecz jedynie jego ocena. Ta zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i Sąd przedstawioną przez organ argumentację przyjmuje jak własną. W świetle okoliczności sprawy nie jest przy tym zasadny zarzut skargi wskazujący na brak funkcjonalnego związku ww pasa zieleni ze sporną drogą, zwłaszcza jeśli się uwzględni usytuowanie na nim przystanku autobusowego, chodnika i całej infrastruktury technicznej (odwodnienie jezdni, kanał ściekowy, kable energetyczne). Wobec tego zasadnie uznał wojewoda, iż niezasadny jest zarzut jakoby nieruchomość znajdowała się w pewnej odległości od drogi, oraz że w części stanowi ona trawnik nie związany z jej obsługą.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przepisy przytoczone w skardze, a zwłaszcza art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nie zostały naruszone. Organowi nie sposób zarzucić też naruszenie art. 7, 77 czy art. 80 kpa. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.