Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 152/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 180 ust 2, art 181 ust 1 i 3, art 183 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 894/09 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 894/09, oddalił skargę J. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z [...] września 2002 r., skierował sprawę J. Ł. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] kwietnia 2003 r., orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej, do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lipca 2003 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2003 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 1976/03, uchylił powyższe decyzje.

Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu sprawy przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, decyzją z [...] kwietnia 2007 r., orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej, do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym.

J. Ł. od powyższej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2008 r., umorzył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1014/08, uchylił decyzję z 7 maja 2008 r.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że w J. Ł. prowadził działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, będąc Prezesem Zarządu Spółki "P. Giełda Nieruchomości" z oddziałami w T., B.y, G., P., O., G. i Inowrocławiu. Jedyną osobą posiadającą licencję zawodową w tej Spółce był pośrednik J. Ł. Pozostali pracownicy zatrudnieni w filiach ukończyli jedynie kursy kwalifikacyjne i dopiero przygotowywali się do zdobycia licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami. Jednocześnie skarżący był zatrudniony na 1/3 etatu w konkurencyjnym biurze pośrednictwa w obrocie nieruchomościami "O." w B. Komisja stwierdziła, że pośrednik użyczył właścicielom swojej licencji, która była przez nich wykorzystywana w zewnętrznych działaniach marketingowych. Właściciele firmy "O." sami nie posiadali licencji zawodowej, uczestniczyli jedynie w warsztatach dla kandydatów na pośredników.

J. Ł. swym działaniem naruszył art. 181 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). Przepis ten wymagał od pośrednika przestrzegania przepisów prawa i standardów zawodowych oraz wykonywania czynności pośrednictwa ze szczególną starannością właściwą dla ich zawodowego charakteru. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony osób, na rzecz których wykonuje swoje czynności. Skarżący naruszył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że nie był w stanie zapewnić właściwego nadzoru nad czynnościami pośrednictwa wykonywanymi przez osoby wykonujące czynności pomocnicze w oddziałach firmy "P. Giełda Nieruchomości". Wszystkie oddziały posługiwały się licencją J. Ł., a żaden z oddziałów nie był objęty nadzorem innego pośrednika. Komisja uznała za rzecz niemożliwą, aby J. Ł. mógł sprawować właściwy nadzór nad działalnością 7 oddziałów jednocześnie. Tym samym klienci biur pośrednictwa - oddziałów spółki "P. Giełda Nieruchomości" - narażeni byli na niefachową obsługę. Przy tym równoległa praca skarżącego na 1/3 etatu w firmie "O." była tylko pozorna i miała na celu obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących zasady prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

W związku z uchybieniami w pracy pośrednika J. Ł. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wniosła o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] kwietnia 2007 r. i orzekł o zastosowaniu w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami J. . kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący naruszył art. 181 ust. 1 u.g.n. w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Naruszenie to polegało na braku nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze, poprzez równoległe zatrudnienie pośrednika w kilku biurach i udostępnianie swojej licencji zawodowej innym osobom, które dzięki temu mogły prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zatrudnienie pośrednika na takich zasadach tworzyło stan fikcji, gdyż pośrednik z racji podporządkowania służbowego nie miał żadnych możliwości nadzorowania swoich pracodawców. Nie mógł on zapewnić właściwego nadzoru nad wykonywaniem czynności pośrednictwa w biurze, w którym był zatrudniony. Skarżący nie zapewnił aby w każdym z oddziałów, w których była prowadzona działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, czynności pośrednictwa wykonywane były wyłącznie przez pośredników w obrocie nieruchomościami.

WSA w Warszawie oddalając skargę J. Ł. podniósł, że decyzje w sprawie zastosowania kary dyscyplinarnej w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami J. Ł. były już przedmiotem kontroli Sądu, który uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. W tej sytuacji należało, w pierwszej kolejności ocenić, czy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z uwzględnieniem wyrażonych przez Sąd ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania.

Zdaniem Sądu, decyzja Ministra Budownictwa z [...] kwietnia 2007 r. i decyzja Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2008 r. zostały wydane w zgodzie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ), oraz Minister Budownictwa i Minister Infrastruktury zapewnili skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi udział w postępowaniu o zastosowanie kary dyscyplinarnej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ miał podstawy do zastosowania w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami J. Ł. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku. Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.

W ocenie WSA w Warszawie z przepisów art. 179 ust. 1 i art. 180 ust. 1 i 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w 2002 r.) wynikało, że pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polegało na zawodowym wykonywaniu przez pośrednika, osobiście lub przez nadzorowaną przez niego osobę, czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby określonych umów mających za przedmiot nieruchomości. Obowiązki pośrednika regulował art. 181 ust. 1 u.g.n. Przepis ten wymagał, aby pośrednik wykonując czynności zmierzające do zawarcia umowy działał zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz ze szczególną starannością i zasadami etyki zawodowej, a także przestrzegał zasady ochrony interesu osób na rzecz których działa. Pośrednik niewypełniający obowiązków wymienionych w art. 181 u.g.n. podlegał odpowiedzialności zawodowej (art. 183 ust. 1 ugn).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący w 2002 r. był Prezesem Zarządu "P. Giełdy Nieruchomości" Spółki z o.o. z siedzibą w B. i jako jedyny w tej Spółce posiadał licencję zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami. Pozostali pracownicy Spółki ukończyli kursy kwalifikacyjne i przygotowywali się do zdobycia licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami. Spółka prowadziła działalność m. in. w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Miejscami prowadzenia tej działalności, poza siedzibą główną, były też T., G., P., O., G. i I. Jednocześnie pośrednik J. Ł. był zatrudniony na 1/3 etatu w firmie "O." s.c. w B., której właścicielami były osoby nie posiadające licencji zawodowej z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, lecz uczestniczące w warsztatach organizowanych dla kandydatów na pośredników (odpis z [...], oświadczenie skarżącego zawarte w protokole KOZ [...] [...], ogłoszenia prasowe, wydruki z Internetu, pismo Urzędu Miasta w B. z [...] sierpnia 2002 r.).

Sąd podzielił ocenę organu, że działalność J. Ł. naruszała art. 181 ust. 1 u.g.n. Prowadzenie przez skarżącego działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w siedmiu miejscach rozsianych na obszarze czterech województw północnej Polski, pełnienie funkcji Prezesa Spółki i jednocześnie zatrudnienie na 1/3 etatu u innego pracodawcy prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami stało w sprzeczności z zasadami profesjonalizmu, działania w ramach szczególnej staranności i ochrony interesu klientów. Taka działalność skarżącego świadczyła o tym, że jego priorytetem nie była jakość świadczonych usług, lecz ich ilość gwarantująca jak największy zysk oraz umożliwianie innym osobom prowadzenia działalności, do której wymagana jest licencja pośrednika w obrocie nieruchomościami. Taki sposób wykonywania pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykluczał sprawowanie przez J. Ł. nadzoru nad pracownikami, którymi się posługiwał przy wykonywaniu czynności pośrednictwa w Spółce "P. Giełda Nieruchomości", czy też nad wspólnikami "O." s.c., którzy w ramach stosunku zatrudnienia winni nadzorować pracę skarżącego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że skoro żadna ze stron umowy pośrednictwa nie zgłaszała faktu wyrządzenia szkody, to wykonywanie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami było zgodne ze standardami wynikającymi z art. 181 ust. 1 u.g.n. Sąd zauważył, że zastosowanie kary dyscyplinarnej wobec pośrednika nie jest uzależnione od działania skutkowego. Wystarczy, że postępowanie pośrednika jest tego rodzaju, że może narazić osoby które korzystają z jego usług na straty wynikające z braku osobistego i bieżącego nadzoru nad czynnościami jego podwładnych. Nie ma przy tym znaczenia, że działalność skarżącego nie naruszała konkretnych zakazów ustanowionych w przepisach prawa, ponieważ ocena działalności pośrednika przez organ administracji dokonywana jest na podstawie przepisu art. 181 u.g.n., który zawiera zwroty niedookreślone, a wydawana w ramach postępowania dyscyplinarnego decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że komunikowanie się J. Ł. z podległymi pracownikami za pomocą takich środków łączności jak telefon, Internet, faks gwarantowało należyte wykonywanie obowiązków określonych w art. 180 ust. 2 u.g.n. WSA zauważył, że praca pośrednika w obrocie nieruchomościami miała różnoraki charakter. Pośrednik nie tylko wykonuje w biurze czynności kancelaryjne (sporządza umowy pośrednictwa, gromadzi informacje potrzebne do zawarcia stosownych umów, wyszukuje kontrahenta), ale też wchodził w stosunki interpersonalne (uczestniczy w kojarzeniu stron umowy, niekiedy bierze udział w negocjacjach i organizuje finalizację transakcji). Przy tego rodzaju działalności nie jest zatem możliwe fachowe wykonywanie pośrednictwa poprzez pośredni i doraźny nadzór. Nadzór w formule zaproponowanej przez skarżącego jest niemożliwy do zaakceptowania z tego względu, że w zasadzie uruchamiany jest z inicjatywy samego pracownika, który wobec braku właściwego przygotowania zawodowego, z reguły dopiero po fakcie zgłasza problem przełożonemu, a ten sprawując nadzór niejako "na odległość", reaguje z pewnym opóźnieniem.

Sąd uznał za trafne stanowisko Ministra Infrastruktury, że pominięcie przez KOZ zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych nie świadczy o wydaniu decyzji z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 6-8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, skarżący pomija to, że zasadniczym powodem zastosowania kary dyscyplinarnej było nie tyle wykrycie w toku konkretnej kontroli nieprawidłowości w dokonywanych przez pośrednika czynnościach, ile sposób zorganizowania działalności pośrednictwa w P. Giełdzie Nieruchomości w płaszczyźnie pośrednik – osoby nadzorowane oraz charakter zatrudnienia w firmie "O.", które mogły obniżyć jakość świadczonych przez pośrednika usług i narazić strony umowy na szkodę. W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne stanowisko organu, że dowód z zeznań świadków nie wnosił niczego istotnego do sprawy i jedynie przedłużał postępowanie dyscyplinarne.

J. Ł. w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnie jak też niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 180 ust. 2, art. 181 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, że skarżący naruszył te przepisy tzn. nie firmował działalność innego biura pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, którego właściciele nie posiadali licencji oraz nie sprawował nadzoru nad osobami wykonującymi czynności, pomocnicze, naruszenia przepisu art. 77 § 1 kpa przez uznanie, że strona przeciwna rzetelnie przeprowadziła postępowanie dowodowe, art. 78 § 1 kpa poprzez uznanie, że strona przeciwna mogła nie uwzględnić wniosku dowodowego skarżącego, jak też w związku z powyższym art. 7, 8, 75 § 1 i 80 kpa;

2. przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynika sprawy polegające na:

a/ nie uchyleniu decyzji mimo naruszenia przez stronę przeciwną prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

b/ nie uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez stronę przeciwną przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. Ł. podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił materiał dowodowy oraz przepisy prawa materialnego. Czyn zarzucany skarżącemu został popełniony do końca marca 2004 roku, a znowelizowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami weszły w życie 20 września 2004 r. Od tej daty obowiązuje art. 180 ust. 7 u.g.n., z którego wynika, że pośrednik o obrocie nieruchomościami wykonuje zawód: prowadząc jako przedsiębiorca działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami albo w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W wyniku wspomnianej nowelizacji zaczął obowiązywać art. 180 ust. 8 u.g.n., który stanowi, że pośrednik w obrocie nieruchomościami nie może łączyć wykonywania zawodu w formach wymienionych w art. 180 ust. 7 u.g.n.

Skarżący podniósł, że w 2002 roku był zatrudniony jednocześnie w P. Giełdzie Nieruchomości Sp. z o.o. oraz w "O." s.c. W 2002 r. oraz w obecnym stanie prawnym nie stanowiło to naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem skarżący nie prowadził jednocześnie indywidualnej działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Tym samym J. Ł. nie uchybił przepisom zatrudniając się na 1/3 etatu w "O." s.c. w B.

J. Ł. podkreślił, że w związku z działalnością zawodową w P. Giełdzie Nieruchomości Sp. z o.o. oraz O. s.c. nie było skarg kierowanych przez klientów tych firm. Świadczyć to mogło o tym, że ze swych obowiązków skarżący i osoby mu podlegające wywiązywali się w sposób należyty. Nadto P. Giełda Nieruchomości Sp. z o.o. nie zajmowała się wyłącznie pośrednictwem w obrocie nieruchomościami, lecz także inną działalnością np. w pośrednictwie kredytowym.

Skarżący zauważył, że od 22 września 2004 r., obowiązuje art. 179 ust. 5 u.g.n., który stanowi, iż w przypadku wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę w kilku miejscach lub oddziałach, powinien on w każdym z tych miejsc zapewnić, aby czynności pośrednictwa były wykonywane wyłącznie przez pośredników w obrocie nieruchomościami. W 2002 r., obowiązku takiego nie było. Obowiązujący wówczas art. 180 ust. 2 u.g.n, stanowił, że pośrednik wykonuje czynności osobiście lub przy pomocy innych osób działających pod jego nadzorem i ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Ówcześnie obowiązujące przepisy nie wskazywały w jaki sposób ma być sprawowany nadzór nad osobami, którymi posługuje się pośrednik w obrocie nieruchomościami. W obecnym stanie techniki może i przecież być to nadzór sprawowany za pośrednictwem łączności internetowej, faxu, telefonu itp. środków łączności.

Zdaniem J. Ł., materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany oraz rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie uwzględniła wniosku skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka H. S. - na okoliczność zatrudnienia skarżącego w biurze "O." s.c. oraz liczby obsługiwanych transakcji, jak też zakresu działania tegoż biura oraz świadków: [...] - na okoliczność wykonywania przez skarżącego pracy w P. Giełdzie Nieruchomości Sp. z o.o. i głównego profilu działania poszczególnych filii tej spółki.

Minister Infrastruktury w piśmie z [...] lutego 2010 r., poinformował, że J. Ł. został pozbawiony licencji zawodowej z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami nr [...] z uwagi na wydanie wobec niego przez Sąd Okręgowy w Bydgoszczy z 11 października 2002 r., sygn. akt III K 63/01 wyroku skazującego za przestępstwo przeciwko mieniu. W dniu [...] lutego 2010 r., organ wykreślił J. Ł. z centralnego rejestru pośredników w obrocie nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że ujawniona w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okoliczność wykreślenia skarżącego z dniem [...] lutego 2011 r. z centralnego rejestru pośredników w obrocie nieruchomościami nie stanowiła przeszkody w rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja wydana przed tą datą, uwzględniająca stan faktyczny i prawny istniejący w dacie naruszenia przez skarżącego obowiązków pośrednika w obrocie nieruchomościami. Wykreślenie skarżącego z centralnego rejestru pośredników w obrocie nieruchomościami miałoby znaczenie, gdyby postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie zostało zakończone, natomiast wspomniana okoliczność nie wyłącza możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej wyroku oceniającego legalność decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej, najogólniej rzecz ujmując sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury o zastosowaniu wobec J. Ł. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku, jest zgodna z prawem mimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego.

Zdaniem skarżącego, Sąd niesłusznie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania organ z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zaniechał przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, a w konsekwencji zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wspomniane naruszenie polegało na pominięciu wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność zatrudnienia skarżącego w firmie "O." s.c., liczby obsługiwanych transakcji i zakresu działania biura (świadek [...]) oraz na okoliczność wykonywania przez skarżącego pracy w P. Giełdzie Nieruchomości Sp. z o.o. i głównego profilu działania poszczególnych filii tej spółki (świadkowie: [...]).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest nietrafny.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, innych niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podnoszone przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego nie wystąpiły. Zauważyć należy, że postępowanie dyscyplinarne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było prowadzone od listopada 2002 r., zaś wnioski dowodowe skarżący złożył w końcowej fazie tego postępowania (odpowiednio [...] sierpnia 2007 r. i [...] stycznia 2008 r.). Skarżący słusznie podnosi, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza żadnych ograniczeń czasowych w zgłaszaniu wniosków dowodowych, jednak nie można pominąć, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywa, wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie. Mając na uwadze, że w trwającym kilka lat postępowaniu dyscyplinarnym organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, to wnioski dowodowe zgłaszane po upływie prawie 5 lat od jego wszczęcia, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za zmierzające do zbędnego przedłużania postępowania w sprawie. Dodać należy, że okoliczności, które miały być udowodnione poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków albo nie były sporne (zatrudnienie skarżącego w "O." s.c., wykonywanie pracy w P. Giełdzie Nieruchomości Sp. z o.o.), albo nie miały znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego (główny profil działania poszczególnych filii P. Giełdy Nieruchomości). W związku z tym za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów nie naruszało przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, że nie zaistniały podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 180 ust. 2 oraz art. 181 ust. 1 i 3 u.g.n. z następujących przyczyn:

Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżącemu nie zarzucono naruszenia obowiązków pośrednika nieruchomości, o którym mowa w art. 181 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w ogóle nie nawiązuje do kwestii naruszenia obowiązku ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 181 ust. 3 u.g.n. okazał się chybiony.

Skarżącemu zarzucono naruszenie art. 181 ust. 1 u.g.n. polegające na braku nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze, poprzez równoległe zatrudnienie pośrednika w kilku biurach i udostępnianie swojej licencji zawodowej innym osobom, które dzięki temu mogły prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zatrudnienie pośrednika na powyższych zasadach tworzyło stan fikcji, gdyż pośrednik z racji podporządkowania służbowego nie miał żadnych możliwości nadzorowania swoich pracodawców. Pośrednik nie mógł więc zapewnić prawidłowego nadzoru nad wykonywaniem czynności pośrednictwa w biurze, w którym był zatrudniony. Takie działanie pośrednika organ uznał za karygodne, gdyż nie można tolerować udostępniania licencji innym podmiotom, w celu umożliwienia im prowadzenia własnej działalności gospodarczej. J. Ł. w 2002 r. był Prezesem Zarządu "P. Giełdy Nieruchomości" Sp. z o.o. z siedzibą w B. i zarazem jedyną osobą posiadającą w tej spółce licencję zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami. Spółka prowadziła działalność między innymi w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Miejscami prowadzenia działalności, poza siedzibą główną, były też miasta [...] [...] [...]. Sposób prowadzenia działalności przez J. Ł. został ustalony na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci: odpisu z [...], wyjaśnień skarżącego złożonych przed KOZ, ogłoszeń prasowych, wydruków z Internetu, pisma Urzędu Miasta B. z [...] sierpnia 2002 r.

Sąd pierwszej instancji słusznie podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że opisana działalność J. Ł. naruszała art. 181 ust. 1 u.g.n. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że prowadzenie przez J. Ł. działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w siedmiu miastach, położonych na obszarze czterech województw północnej Polski, pełnienie funkcji Prezesa Zarządu "P. Giełdy Nieruchomości" Sp. z o.o. i jednocześnie zatrudnienie na części etatu u innego pracodawcy, prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami było sprzeczne z zasadami: profesjonalizmu, działania w ramach szczególnej staranności i ochrony interesu klientów. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że taka działalność skarżącego nie była ukierunkowana na jakość świadczonych usług, lecz ich ilość, gwarantującą uzyskanie wysokiego zysku oraz umożliwienie innym osobom prowadzenie działalności, do której jest wymagana licencja pośrednika w obrocie nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje także pogląd WSA, że odpowiedzialność skarżącego z tytułu naruszenia obowiązków wymienionych w art. 181 ust. 1 u.g.n. nie została wyłączona z tej przyczyny, że żaden z klientów nie poniósł szkody. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia odpowiedzialności zawodowej pośrednika od powstania szkody. Wystarczającą przesłanką pociągnięcia pośrednika do odpowiedzialności zawodowej jest stwierdzenie naruszenia obowiązków wymienionych w art. 181 u.g.n. (art. 183 ust. 1 u.g.n.).

Wywody skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazują, że nie dostrzega on istoty stawianych mu zarzutów. Wbrew twierdzeniom skarżącego Minister Infrastruktury nie zastosował wobec skarżącego kary dyscyplinarnej z powodu zatrudnienia w kilku miejscach, lecz dlatego, że prowadzenie działalności w kilku oddalonych od siebie miastach wykluczało sprawowanie przez skarżącego nadzoru nad pracownikami nie posiadającymi licencji. Podobnie rzecz się ma z zatrudnieniem w "O." s.c., naruszenie art. 181 ust. 1 u.g.n. nie polegało na przekroczeniu zakazu łączenia zatrudnienia, lecz na stworzenie stanu, w którym jego pracodawcy prowadzili działalność w zakresie obrotu nieruchomościami korzystając z licencji skarżącego, a on sam w związku z istnieniem stanu podległości służbowej nie mógł sprawować nad nimi nadzoru, o którym mowa w art. 180 ust. 2 u.g.n.

Skarżący słusznie zauważa, że w stanie prawnym obowiązującym w 2002 r., brak było przepisów określających sposób wykonywania nadzoru nad osobami, którymi posługuje się pośrednik w obrocie handlu nieruchomościami. Z ówczesnego brzmienia art. 180 ust. 2 u.g.n. wynikało jedynie, że inne osoby działają pod nadzorem pośrednika. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sprawowanie nadzoru, mimo braku wyraźnej regulacji, także ówcześnie powinno polegać na stałym, bezpośrednim pilnowaniu i kontrolowaniu pracy osób, którymi posługiwał się pośrednik. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, z uwagi na szeroki zakres czynności wykonywanych przez pośrednika w obrocie nieruchomościami, ich fachowe wykonywanie nie jest możliwe poprzez nadzór pośredni i doraźny, wykonywany przy pomocy dostępnych środków technicznych (telefon, faks, Internet).

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.