Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 541/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r., nr 559/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku zabezpieczenia tarasu w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 V 2022 r. (nr 559/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej "PINB") z dnia 29 III 2022 r. (nr 663/2022) nakładającą na D. K. obowiązek wykonania w terminie 6. miesięcy robót budowlanych w postaci: zabezpieczenia tarasu na stropodachu garażu budynku przy ul. [...] we W. balustradami o wysokości co najmniej 0,9 m o konstrukcji zapobiegającej przed możliwością wypadnięcia osób. Odległość dolnej ramy balustradowej od płyty tarasu winna wynosić maksymalnie 0,12 m, odstęp w świetle pomiędzy pionowymi prętami winien wynosić maksymalnie 0,12 m - celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z wykonaniem tarasu na stropodachu garażu (w wyniku przebudowy ww. stropodachu) do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję powyższą wydano w następujących okolicznościach:

Pismem z 3 VI 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przy ul. [...] we W. (działka nr [...], obręb S.) oraz o terminie przeprowadzenia oględzin w sprawie.

W wyniku czynności dowodowych (przeprowadzono dowody z oględzin, dokumentów, oświadczeń stron i przesłuchania świadków: G. M., J. P. i K. C.) ustalono, że użytkowniczką wieczystą nieruchomości gruntowej przy ul. [...] we W. , oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], i zarazem właścicielką znajdującego się na niej budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej jest J. K. Na terenie nieruchomości przeprowadzono roboty budowlane polegające na rozbudowie poddasza budynku oraz na wykonaniu garażu od strony frontowej istniejącego budynku, na którego dachu wykonano dodatkowo taras, poprzez wyłożenie go płytkami i montaż balustrad. Wysokość od poziomu terenu do górnej powierzchni tarasu to 1,12 m, wymiary tarasu to ok. 3,8 m x 6 m, wysokość balustrady – 1 m. Ww. garaż posiada wewnątrz wymiary 5,32 m x 3,08 m, wysokość 2,42 m. Do garażu prowadzi brama o wymiarach - szerokości 2,41 m i wysokości 2,02 m. Do pomieszczenia garażu prowadzi zjazd ograniczony murkiem oporowym, od początku zjazdu do zewnętrznej ściany garażu odległość wynosi 5,4 m. Roboty budowlane zakończono. J. K. oświadczyła, że to ona wykonała taras ok. 5 miesięcy temu (tj. w 2015 r.). PINB ustalił także, że rozbudowę poddasza i budowę garażu wykonali poprzednicy prawni J. K. (D. K.) i zakończono je ok. 1993 r. Strona nie przedłożyła pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dotyczących garażu oraz tarasu.

Pismem z 29 X 2015 r. PINB wydzielił sprawę w zakresie rozbudowy poddasza budynku do odrębnego postępowania.

Postanowieniem z 3 XII 2015 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku o garaż wraz z tarasem i zobowiązał J. K. do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej. Żadna dokumentacja nie została jednak przedłożona.

Decyzją z dnia 9 IX 2016 r. (nr 2454/2016) PINB nakazał J. K. rozbiórkę garażu wraz z usytuowanym nad nim tarasem. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że jakkolwiek bryłę garażu wykonano do 1993 r., to jednak wykonacie ok. 2015 r. tarasu w obrębie dachu garażu oznaczało jego rozbudowę (zwiększenie kubatury), co implikowało konieczność oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych jako całości (garażu wraz z tarasem) w świetle przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji. PINB zaznaczył, że w sprawie nie wykonano postanowienia legalizacyjnego, a ponadto taras znajduje się w granicy z sąsiednią działką budowlaną, co sprzeczne jest z normami techniczno-budowlanymi nakazującymi zachowanie odległości co najmniej 1,5 m.

Decyzją z 10 III 2017 r. (nr 438/2017) DWINB, po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie DWINB decyzja rozbiórkowa była przedwczesna, bowiem PINB nie rozpatrzył wniosku o przedłużenie terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB ustalił, że według stanu na dzień 26 VI 2018 r. zmienił się stan faktyczny, bowiem zdemontowano balustradę na garażu, pozostawiając zakotwione elementy metalowe montażowe.

Decyzją z dnia 14 XI 2018 r. (nr 2314/2018) PINB umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy budynku przy ul. [...] we W. o garaż wraz z tarasem. Wyjaśnił, że w związku z demontażem balustrady usunięto elementy stanowiące o przyroście kubatury budynku, a więc o jego rozbudowie o taras. Sam garaż wykonano zaś w latach 1990 – 1993, zatem znajdzie w tym przypadku zastosowanie art. 37 ustawy z 24 X 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz. 1333) – dalej jako "PB". Ponieważ przedmiotowa inwestycja nie narusza uwarunkowań planistycznych, jak również nie skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie było podstaw do orzeczenia rozbiórki. PINB zasygnalizował także, że nie można wykluczyć, że inwestor uzyskał uprawnienie do budowy garażu w obecnym kształcie, jednak w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej budynku.

Decyzją z 22 III 2019 r. (nr 417/2019) DWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. G. (właściciela sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), utrzymał decyzję PINB w mocy.

Wyrokiem tutejszego Sądu z 30 X 2019 r. (II SA/Wr 351/19), po rozpatrzeniu skargi M. G., uchylono decyzje organów obu instancji. Sąd zaznaczył, że nie zostało jednoznacznie ustalone, czy roboty przy obiekcie garażowym były prowadzone po 1994 r. i czy taras był wykonany łącznie z garażem, czy też powstał później. Ma to zaś istotne znaczenie dla oceny prawnej wykonanych robót. Nadto Sąd zaznaczył, że sama konieczność wykonania przy obiekcie dodatkowych robót wykończeniowych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie sprzeciwia się uznaniu robót budowlanych za zakończone. Zaznaczono też, że organy nie powinny formułować zwrotów przypuszczających odnośnie do kwestii wydania pozwolenia na budowę garażu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził dodatkowe dowody z dokumentów, zdjęć i zeznań świadków przesłuchanych w toku rozprawy w dniu 27 I 2022 r. (przesłuchano: A. K., M. N., B. D.). W trakcie toczącego się postępowania M. G. złożył wniosek o przesłuchanie dodatkowych świadków w sprawie, jednak PINB postanowieniem z dnia 21 III 2022 r. (nr 595/2022) odmówił przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków: G. M., K. C., B. K., M. G.(1), A. K.(1), D. K.(1) oraz stron postępowania D. K. i M. G.

W dniu 29 III 2022 r. PINB wydał decyzję częściową (nr 663/2022) nakładającą na D. K., jako aktualną właścicielkę nieruchomości, obowiązek zabezpieczenia tarasu na stropodachu garażu budynku balustradami o wysokości co najmniej 0,9 m o konstrukcji zapobiegającej przed możliwością wypadnięcia osób. Odległość dolnej ramy balustradowej od płyty tarasu winna wynosić maksymalnie 0,12 m, odstęp w świetle pomiędzy pionowymi prętami winien wynosić maksymalnie 0,12 m. Roboty należy prowadzić po uprzednim uzyskaniu uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w uwzględniając zebrany materiał dowodowy uznać należało, że budowę garażu zakończono w latach 1992 – 1993, natomiast wykonanie tarasu na dachu garażu tarasu nastąpiło wkrótce po wykonaniu garażu i stanowiło odrębne przedsięwzięcie. Wykonanie tarasu należało więc ocenić jako odrębną inwestycję polegającą na przebudowie budynku, przy czym ok. roku 1994 – 1995 wykonano balustradę, której obrys i układ ulegał potem przekształceniom. Następnie ją zdemontowano, mimo że taras był nadal użytkowany, zaś w latach 2014-2015 strop garażu wyłożono płytkami i wykonano nową balustradę (obecnie zdemontowaną). PINB zaznaczył, że roboty wykonane w latach 2014 – 2015 nie stanowiły nowej inwestycji ale prace związane z eksploatacją tarasu (celem zabezpieczenia przed zawilgoceniem). W ocenie PINB w sprawie należało więc zastosować regulację z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz. 1333) – dalej jako "PB" przy uwzględnieniu regulacji prawnej obowiązującej w chwili wykonania trasu, a więc ustawy z 24 X 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) i przepisów wykonawczych. PINB zaznaczył, że roboty budowlane polegające na przebudowie nieobejmującej elementów konstrukcyjnych nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, co wynikało z rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 II 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowalnego (Dz.U. Nr 8, poz. 48). Jednak taras nie odpowiada wymaganiom z § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), a więc wymaganiom dotyczącym zabezpieczenia tarasu balustradą o wysokości co najmniej 0,9 m (odstęp w świetle między pionowymi prętami – co najmniej 0,12 m; zaś odległość dolnej ramy balustradowej od płyty tarasu - co najmniej 0,12 m). W takim stanie rzeczy należało – zdaniem PINB – nałożyć na właścicielkę nieruchomości obowiązek wykonania robót budowalnych polegających na wykonaniu stosownej balustrady.

DWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją z dnia 26 V 2022 r. (nr 559/2022) utrzymał w mocy decyzję PINB.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej DWINB zgodził się z oceną dowodową i prawną sprawy dokonaną przez PINB. Podkreślił, że jakkolwiek taras wykonany został na stropodachu garażu, to jednak urządzenie tarasu stanowiło odrębną inwestycję od garażowej. Roboty budowlane polegające na wykonaniu tarasu przy ul. [...] we W. na stropodachu wcześniej zrealizowanego garażu zostały wykonane po jego wykonaniu w latach 1990-1993, stropodach jako taras zaczął być użytkowany ok. 1994-1995 r. Mając na uwadze doświadczenie życiowe należy przyjąć, że właściciele nieruchomości po wykonaniu garażu, biorąc pod uwagę możliwość zagospodarowania jego stropodachu, postanowili wykonać na nim taras, co jest logiczne mając na uwadze, że garaż wykonano jako wbudowany w bryłę budynku, a na zapleczu nieruchomości nie mieli możliwości wykonania takiego elementu budynku. Łatwość dostępu do stropodachu z budynku oraz z terenu, często powoduje, że właściciele nieruchomości zaczynają użytkować go jako taras i wykonują w tym celu określone czynności jak wykonanie balustrad, wejścia z budynku, czy schodów. Podobnie również było w badanej sprawie. Nadto DWINB zaznaczył, że oceniając roboty związane z wykonaniem tarasu (poprzez jego wydzielenie za pomocą płotków tworzących balustradę, a następnie balustrad pełnych i wykonaniu podłogi, jak i użytkowanie stropodachu, jako taras) stwierdzić należy, że dokonano w tym zakresie przebudowy części obiektu budowlanego. Innymi słowy, uwzględniając definicję zawartą w art. 3 pkt 7a PB, stwierdzić należało zmianę parametrów użytkowych części budynku, poprzez zapewnienie możliwości użytkowania stropodachu garażu jako tarasu. Oceniając wykonany taras pod względem przepisów obowiązujących w chwili jego wykonania, aktualnie obowiązującego prawa budowlanego oraz ówczesnych warunków technicznych, to stwierdzić należy, że przedmiotowa przebudowa części budynku na taras nie wymagała dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Taras taki winien jednak spełniać warunki określone w przepisie § 60 ust. 1-4 i § 57 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W przepisach tych określono m.in., że taras winien posiadać balustrady o wysokości min. 90 cm, a odstęp od płyty tarasu (podłogi) powinna mieć 12 cm, tyle samo powinny wynosić maksymalne odległości pomiędzy pionowymi prętami balustrady. Jednocześnie DWINB stwierdził, że wykonany taras nie był sprzeczny z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Nie stwarza też jakiekolwiek zagrożenia i nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednakże w związku z brakiem zabezpieczenia tarasu, koniecznym było nakazanie wykonania balustrad w celu uniknięcia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi go użytkującego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wyjaśnił, że budowa garażu nie była budową ciągłą, co potwierdził zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie tj. zeznania świadków wskazujące na zakończenie robót w 1993 r. Biorąc pod uwagę wskazania Sądu w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 351/19, ustalenie, że garaż w całości wykonano przed 1995 r. - tj. znajdował się w stanie umożliwiającym jego użytkowanie - wyklucza możliwość twierdzenia, że samowola budowlana trwała w związku z wykonaniem na jego stropodachu tarasu. Czynności związane ze stropodachem tego garażu wykonano oddzielnie w ramach innego zamierzenia inwestycyjnego, część z nich jak ustawianie rzeczy na jego powierzchni czy częściowe stawianie płotków ochronnych i użytkowanie tego jako taras jak i wykonane w latach 2014-2015 przez J. K. (ówczesną właścicielkę nieruchomości) roboty budowlane świadczyły o wykonaniu i użytkowaniu stropodachu jako tarasu i służącymi temu, żeby ta część obiektu była w ten sposób użytkowana (wykonanie pełnych balustrad i podłogi z płytek). W ocenie DWINB materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że wykonanie tarasu było odmiennym zamierzeniem inwestycyjnym oraz do przyjęcia okresu jego użytkowania w dany sposób. Zeznania świadków zawnioskowanych przez odwołującego nie zmieniłyby ustalonego stanu faktycznego sprawy, który nie był podważony przez żadną z osób uczestniczącą w przedmiotowej sprawie i składającą oświadczenia, oprócz odwołującego się.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. G. żądając uchylenia decyzji DWINB jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postepowania oraz rozpoznanie sprawy łącznie ze sprawą dotyczącą garażu.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 75 § art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, która zapadła w oparciu o dowolną, powierzchowną, wbrew zasadom doświadczenia życiowego ocenę zebranego materiału dowodowego, w postaci zgromadzonej dokumentacji, przesłuchania świadków: M. N., B. D., A. K. oraz oświadczeń A. K. i D. K., prowadzącą do ustalenia, że zamierzeniem inwestorskim D. K. była jedynie budowa garażu, nie zaś garażu z tarasem, gdy tymczasem prawidłowa, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym ocena materiału dowodowego prowadzić powinna do ustaleń, że zamierzeniem inwestorskim objęta była budowa, bez wydanego pozwolenia, garażu wraz z tarasem, o czym świadczy przede wszystkim sposób korzystania ze stropodachu garażu, podawany przez świadków M. N. i B. D., znajdujący odzwierciedlenie w fotografiach przedłożonych przez M. N., ukazujących stan faktyczny sprzeczny z zeznaniami świadka A. K., który, pomimo że mieszkał na przedmiotowej nieruchomości do 2013 r., wskazywał, że stropodach nie pełnił funkcji tarasu, a nadto do ustalenia, że inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę garażu wraz z tarasem, i w konsekwencji do zastosowania do garażu i tarasu jednej procedury zmierzającej do ich rozbiórki,

2) art. 78 § 1 i § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, w sytuacji gdy organ ten odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków: G. M., K. C., M. G.(1), B. K., A. K.(1), D. K.(1) oraz stron - D. K. i M. G. na okoliczności wskazane we wnioskach dowodowych skarżącego, gdy tymczasem przedmiotem tego dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, nie stwierdzone innymi dowodami,

3) art. 136 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie przez DWINB uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zeznań świadków: G. M., K. C., M. G.(1), B. K., A. K.(1), D. K.(1) oraz stron - D. K., M. G. na okoliczności wskazane we wnioskach dowodowych skarżącego i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego,

4) przepisu art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania przez DWINB z uchybieniem podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego, tj. zasadzie przekonywania - wyjaśnienia zasadności przesłanek - wyrażającym się w lakonicznym odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej do zarzutów skarżącego postawionych w odwołaniu;

5) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 7a PB, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 IX 2020 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonanie tarasu na stropodachu garażu stanowiło przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a PB, wobec czego należało zastosować procedurę z art. 51 PB i nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wykonane roboty polegające na rozbudowie budynku o garaż wraz z tarasem stanowiły jedną inwestycję - rozbudowę, wykonaną bez pozwolenia na budowę, kontynuowaną do 2014 r., której częścią było wykonanie tarasu na stropodachu, a tym samym skutkować zastosowaniem przepisu art. 48 PB w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 IX 2020 r.

W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty. Podkreślono w szczególności, że rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż wraz z tarasem stanowiła jedną inwestycję, rozpoczętą około 1991/1992 r. i trwającą z przerwami aż do 2015 r., kiedy to taras na dachu garażu ogrodzono balustradą i wykafelkowano. Organy miały więc obowiązek zastosować art. 48 PB z pominięciem art. 103 ust. 2 PB, bowiem nie można przedmiotowej inwestycji traktować jako zakończonej przed 1995 r. Powołano się przy tym na zeznania B. D. oraz M. N. (wraz z przedłożoną przez niego dokumentacją zdjęciową), które - zdaniem skarżącego – potwierdzają jednoznacznie, że stropodach garażu od początku był użytkowany jako taras, wykonano wraz z garażem schody prowadzące na dach, zaś na przełomie 1994 - 1995 r. na dachu pojawiła się częściowa balustrada, której stan następnie ulegał zmianie, pojawiały się nowe elementy i doraźne zabezpieczenia. W ocenie skarżącego nie ma też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że roboty dotyczące wykonania garażu oraz tarasu mogły być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę. Sugerujące tę okoliczność zeznania A. K. (oraz wyjaśnienia strony D. K.) są bowiem niewiarygodne i niepoparte jakimkolwiek innym dowodem. Nie ma podstaw do uznania, że zostałoby wydane pozwolenie na rozbudowę domu o garaż z tarasem w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nie ma też podstaw do formułowania hipotez, że pozwolenie na budowę mogło zaginąć, skoro zachowało się wydane w tamtym czasie pozwolenie dotyczące poddasza budynku (decyzja Wydziału Urbanistyki nr 582-II/90 z dnia 25 V 1990 r. udzielająca D. K. pozwolenia na adaptację strychu na pomieszczenia mieszkalne). Nieuprawnione też było nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, mimo że zmierzały one do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności istotnych dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie.

Pismem procesowym z 26 I 2023 r. uczestniczka postępowania D. K. wniosła o oddalenie skargi. Zaznaczyła m.in., że wobec problemów z nieustającymi postępowaniami będącymi następstwem działań skarżącego, jej córka J. K. (właścicielka domu w latach 2013-2020) zwróciła jej nieruchomość i wyprowadziła się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi można podzielić.

Przede wszystkim zarówno PINB jak i DWINB uprawnieni byli do oceny robót budowlanych dotyczących tarasu jako inwestycji odrębnej od realizacji samego garażu.

Organy wykonały wskazania sformułowane w poprzednim wyroku tutejszego Sądu. Przeprowadziły szeroko zakrojone postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia zakresu inwestycji polegającej na rozbudowie przez D. K. (dalej jako "inwestorka") budynku mieszkalnego o garaż. Zeznania świadków potwierdzają, że roboty budowlane dotyczące garażu zostały zakończone najpóźniej w 1993 r. Wskazują na to nie tylko wyjaśnienia inwestorki ale również zeznania wszystkich przesłuchanych w sprawie świadków (G. M., J. P., K. C., A. K., M. N., B. D., akta PINB, k. 32-34, 109). Jakkolwiek po wykonaniu garażu zaczęto użytkować jego dach jako taras, istniały schody prowadzące na dach, pojawiały się nawet jakieś doraźne zabezpieczenia i częściowe balustrady (zob. zeznania M. N. i B. D.), to jednak samo wykonanie tarasu w obecnym kształcie nastąpiło w latach 2014-2015. To wówczas J. K. (ówczesna właścicielka nieruchomości) przeprowadziła roboty budowlane w obrębie stropodachu garażu polegające na jego wyłożeniu płytkami i zamontowaniu balustrad (które następnie w 2018 r. zdemontowano w związku z prowadzonym postępowaniem nadzorczym). Należy zaznaczyć, że inwestycja ta nie pozostaje w funkcjonalnym związku ze zrealizowanym wcześniej garażem. Jej celem było natomiast wykonanie na stropie garażu obiektu tarasowego składającego się z płytek i balustrad, a więc przystosowanie stropodachu do przebywania na nim ludzi. Nawet więc ewentualne przeprowadzenie przez PINB dowodów z zeznań dodatkowych świadków, zawnioskowanych przez skarżącego, na okoliczność wykazania, że zamiarem inwestorki od początku była realizacja garażu wraz z tarasem, nie mogła prowadzić do wniosku, że inwestycja polegająca na wykonaniu garażu została zakończona dopiero w 2015 r. W tym roku zakończono bowiem inwestycję, której celem było wykonanie tarasu w obecnym kształcie (pomijając zdemontowane w toku postępowania nadzorczego balustrady), zaś osobą, która zrealizowała tę inwestycję, była ówczesna właścicielka nieruchomości – J. K.

W konsekwencji nie sposób traktować aktualnego tarasu jako końcowego etapu robót budowalnych rozpoczętych na początku lat 90. i polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż. Organy nadzoru budowlanego uprawnione były zatem do przeprowadzenia odrębnej oceny robót budowalnych, których efektem jest taras istniejący w obecnym kształcie.

Prawidłowe jest także stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wykonanie tarasu stanowiło przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a PB (w wersji opublikowanej w Dz.U. z 2020 r., poz. 1333. Jakkolwiek bowiem od dnia 19 IX 2020 r. nastąpiła istotna zmiana regulacji prawnej zawartej w powołanej ustawie, to w sprawach wszczętych przed tą datą zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, co wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 3 pkt 7a BP, "przebudowa" oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zarówno PINB jak i DWINB prawidłowo stwierdziły, że w rezultacie wykonania tarasu nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego.

Z uwagi na powyższe ocena legalności oraz prawidłowości wykonania tarasu odbywać się powinna w oparciu o regulacje z art. 50 - 51 PB, tj. w ramach postępowania naprawczego. Jak wynika z art. 50 ust. 1 PB, znajduje ono zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 do robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Chodzi więc w tym przypadku z reguły o samowolne roboty budowlane nie będące "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6 PB. Warto przy tym zaznaczyć, że postępowanie naprawcze z art. 50-51 PB może znaleźć zastosowanie także w przypadku robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jak wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 PB, przedmiotem postępowania naprawczego jest m.in. weryfikacja sposobu wykonania robót budowlanych pod względem zgodności z przepisami prawa (w tym z warunkami techniczno-budowlanymi).

Stosownie do art. 51 ust. 1 PB w ramach postępowania naprawczego właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że celem postępowania naprawczego, unormowanego w art. 50-51 PB, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa (zob. np. wyroki NSA: z 25 II 2014 r., II OSK 2286/12; z 6 XII 2019 r., II OSK 202/18 – CBOSA). Oznacza to, że określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 PB nakaz rozbiórki jest środkiem ostatecznym, znajdującym zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy nie ma możliwości wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to jednoznacznie z zestawienia przepisów z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 PB. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest zbadanie, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 PB roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. Na tym etapie postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego są również zobligowane do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności, bądź robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z 5 V 2022 r., II OSK 3879/19, publ. CBOSA). Dopiero więc w przypadku braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowalnych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem wystąpią podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 PB.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne zastrzeżenia budzi ta część decyzji, w której organy stwierdzają, że istniejący taras powinien spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62). Na szczególną uwagę zasługuje w tej mierze fragment uzasadnienia decyzji DWINB, gdzie stwierdzono, że "(...) oceniając wykonany taras pod względem obowiązujących przepisów Pb z 1974 r., aktualnie obowiązującego prawa budowlanego oraz ówczesne warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki (Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.) to stwierdzić, należy, że przedmiotowa przebudowa części budynku na taras nie wymagała dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże taki taras winien spełniać warunki określone w przepisie § 60 ust. 1-4 i § 57 ust. 1 ww. Rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. W tych określono m.in., że taras winien posiadać balustrady o wysokości min. 90 cm, a odstęp od płyty tarasu (podłogi) powinna mieć 12 cm, tyle samo powinny wynosić maksymalne odległości pomiędzy pionowymi prętami balustrady."

Przede wszystkim trudno zrozumieć, z jakich przyczyn DWINB ocenia taras wykonany w latach 2014-2015 przez pryzmat nieobowiązujących już wówczas przepisów ustawy z dnia 24 X 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przyjmując nawet, że już od 1994 r. użytkowano dach garażu jako taras i stosowano nawet jakieś doraźne zabezpieczenia czy fragmentaryczne barierki, to przecież aktualnie istniejący obiekt tarasowy wykonano w latach 2014-2015. To zaś oznacza konieczność oceny prawidłowości wykonanych robót przez pryzmat przepisów obwiązujących w tym właśnie okresie, a więc przede wszystkim przepisów PB oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji DWINB jest wzmianka również o "aktualnie obowiązującym prawie budowlanym", to jednak z dalszej części uzasadnienia nie wynika, by przy ocenie prawidłowości wykonania tarasu brano pod uwagę jakiekolwiek przepisy obowiązujące w dacie jego wykonania. Zamiast tego DWINB odwołał się do wyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a nadto nawiązał do nieobowiązującej od 2004 r. uchwały Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] III 1990 r. w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla S. Analogiczne uchybienia zawiera zresztą także decyzja PINB.

W rezultacie zaskarżona decyzja, nakładająca na inwestorkę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 PB, wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Nałożony na inwestorkę obowiązek wykonania określonej balustrady organy wywiodły z § 60 ust. 1-4 i § 57 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, mimo że z przyczyn opisanych wyżej nie mogło ono w ogóle znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd zobligowany był więc do uchylenia decyzji DWINB jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić ocenę legalności i prawidłowości wykonania tarasu biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie jego wykonania tj. w latach 2014-2015.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).