Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2406/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. S., M. S. oraz P. A. od decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW lub dwóch farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] sp. z o.o. w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW lub dwóch farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji opisał przebieg prowadzonego postępowania, a następnie, wskazując warunki do wydania decyzji ustalającej zakreślone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 3 ww. ustawy, podniósł, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu I instancji projektowana inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii, a zatem w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie ma zastosowania norma z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził spełnienie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ww. ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S. i M. S. oraz P. A.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn wskazanych w odwołaniu.

Organ wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741). W sprawie nie znajdują zastosowania zmiany jakie weszły ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej, albowiem wniosek inwestora został złożony w dniu 11 marca 2021 r., a na podstawie art. 9 ust. 1 ww. ustawy do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.

Kolegium po analizie całokształtu dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy oraz przepisów prawa w tym zakresie uznało, że decyzja organu I instancji jest wadliwa i nie może się ostać w obrocie prawnym z przyczyn proceduralnych, które nie mogą zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego stosowanie do normy z art. 136 k.p.a.

Wyznaczony przez inwestora we wniosku obszar oddziaływania przedsięwzięcia nie wiąże organu. Organ ma bowiem obowiązek zweryfikowania faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji (granic obszaru oddziaływania wskazanych przez inwestora we wniosku) w oparciu o materiał dowodowy i na tej podstawie dopiero ustalenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. W niniejszej zaś sprawie organ I instancji nie uzasadnił dlaczego przyjmuje za strony jedynie działki bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją. Można jedynie domniemywać, iż powyższe spowodowane jest oświadczeniem inwestora, iż inwestycja będzie oddziaływać jedynie w granicach działki, a w zasadzie w granicach inwestycji planowanej z wyłączeniem części tej działki, która z racji na charakter gruntu nie mogłaby uzyskać decyzji o warunkach zabudowy. O ile również organ przyjmuje za strony właścicieli działek [...], a zatem usytuowanych za działką drogową (drogą dojazdowa nr [...]), to nie ma wyjaśnienia dlaczego za stronę nie uznano właścicieli działek znajdujących się po drugiej stronie działki drogowej nr [...], w szczególności bacząc na proponowane przez inwestora usytuowanie inwestycji (bliżej działki drogowej nr [...]). Organ winien tę okoliczność wyjaśnić i co więcej wskazać, kto jest właścicielem drogi dojazdowej nr [...], albowiem w tym zakresie brak jest dokumentów w postaci wypisu z ewidencji gruntów. Jednocześnie bacząc na fakt, iż działka otoczona jest drogami oraz przyjmując szeroki punkt widzenia w zakresie sąsiedztwa, a także treść decyzji i wskazane w załączniku graficznym linie rozgraniczające inwestycję, należy uzasadnić dlaczego wszyscy właściciele działek sąsiednich nie zostali uznani za strony postępowanie, a zatem również ci znajdujący się po przeciwnej stronie drogi nie tylko o nr [...], ale również nr [...]. W konsekwencji powyższego w istocie nieuzasadnione wyznaczenie kręgu stron postępowania, jak również bardzo wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczające się jedynie do pasów drogowych powoduje wadliwość tak wydanej decyzji od strony podmiotowej. Stroną postępowanie winni być wszyscy właściciele działek sąsiednich, również tych znajdujących się po drugiej stronie działek drogowych, chyba że organ I instancji rzeczowo uzasadni brak jakiegokolwiek wpływu inwestycji na te nieruchomości, co skonfrontuje nie tylko z wnioskiem inwestora, ale również z dokumentacją zawartą w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji środowiskowej.

Kolegium wskazało, że odwołanie w powyższym zakresie jest zasadne, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w nim wskazane. Należy bowiem pamiętać, iż ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej: "u.u.i.ś" w wersji z dnia wydania decyzji środowiskowej) zawiera autonomiczne uregulowania co do wyznaczenia stron postępowania zawarte w art. 74 ust. 3 i 3a ww. ustawy i tym samym reguły tam zawarte modyfikują ogólne zasady wyrażone w k.p.a.

Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji w niniejszym postępowaniu związany był decyzją środowiskową, a co więcej samym wnioskiem inwestora i nie mógł modyfikować zakresu tego wniosku w sprzeczności z intencja inwestora oraz treścią decyzji środowiskowej. Wniosek inwestora dotyczył "Budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 2 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...]". Decyzja środowiskowa z dnia [...] listopada 2020 r. następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium dotyczyła "Budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...]", w treści której przewidziano etapowanie inwestycji. Z kolei zaskarżona decyzja dotyczy już innego rodzaju przedsięwzięcia, a mianowicie "Budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW lub dwóch farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]". Z art. 86 u.u.i.ś. wynika związanie organów wydających decyzję w przedmiocie warunków zabudowy - decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach związania wynikającego z art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jest w pełni związany decyzją środowiskową. Przedstawienie zatem przez organ innej inwestycji aniżeli wskazana w decyzji środowiskowej oraz w samym wniosku inwestora nie może zostać zaakceptowane. Związanie decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania nie dotyczy wyznaczonego obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na potrzeby prowadzonego postępowania, lecz charakterystycznych parametrów danej inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Organ ustalający warunki zabudowy, weryfikując zakres oddziaływania podany przez inwestora, nie może opierać się wyłącznie na powieleniu ustaleń dokonanych w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Musi mieć bowiem na uwadze, że w przypadku gdy inwestor decyduję się zrealizować inwestycję w mniejszym rozmiarze lub jedynie jej cześć zasięg oddziaływania inwestycji potencjalnie może się zmienić. Winno podlegać to analizie na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności treści postępowania środowiskowego i ujętych w nim konkretnych danych dotyczących poszczególnych rodzajów negatywnych oddziaływań. Przy czym organ nie może samoczynnie zmieniać zakresu wniosku i rodzaju inwestycji opisanej w decyzji środowiskowej. Mając powyższe na uwadze organ nie był uprawniony do modyfikowania wniosku inwestora i określania warunków dla odmiennej inwestycji niż określona w decyzji środowiskowej.

Ponadto, w ocenie Kolegium, fakt wydania decyzji środowiskowej winien znaleźć odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w samej decyzji stwierdzono jedynie, iż inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. To zaś powoduje, iż powyższe stwierdzenie jest mylące i w zasadzie nie opisuje rzeczywistości. Otóż decyzja środowiskowa została wydana dla przedsięwzięcia określonego w § 3 1 pkt 54 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), a zatem dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nie przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sformułowanie zaskarżonej decyzji sugeruje wystąpienie przedsięwzięcia, dla których raport środowiskowy jest wymagany, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie na podstawie art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. W konsekwencji błędem organu było niedokładne/niewłaściwe określenie charakteru inwestycji, oraz brak wyraźnego stwierdzenia, iż w trakcie budowy oraz eksploatacji przedsięwzięcie musi spełniać uwarunkowania środowiskowe wskazane w decyzji środowiskowej z dnia [...] listopada 2020 r.

Kolegium stwierdziło, iż zarzuty odwołania okazały się zasadne jedynie w zakresie rozbieżności między treścią zaskarżonej decyzji a decyzją środowiskową, co do opisu inwestycji. Organ I instancji powinien również ustalić czy nastąpiła rozbieżność między oznaczeniami obszaru oddziaływania inwestycji pomiędzy wnioskiem inwestora a decyzją środowiskową i odnieść się do powyższego w kontekście poczynionych powyżej uwag. Ponownie prowadząc postępowanie, organ również winien zobowiązać inwestora do określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Wskazanie zaś błędu w pisowni w miejscowości stanowi zaś jedynie błąd pisarski mogący stanowić podstawę korekty przez organ, w sytuacji gdy nie było wątpliwości co do miejsca usytuowania inwestycji, przy czym wzywając inwestora do uzupełnienia wniosku należy dla porządku zobowiązać go do korygowania opisu wniosku.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyjął taki krąg stron postępowania, nie dokonując de facto oceny w tym zakresie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim ustaleń postępowania środowiskowego. Nie ustalił ewentualnego wystąpienia między podanymi w tych dwóch postępowaniach różnicami co do obszaru oddziaływania. Jak również nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o wymagane prawem dokumenty wskazane w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ponadto samo uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i co najważniejsze pozbawione oceny jednej z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy a mianowicie przesłanki zgodności z przepisami odrębnymi. W decyzji stwierdzono jedynie, iż zgodność ta występuje po jej zweryfikowaniu w SIP LEX, bez wyjaśnienia jakie akty prawne organ badał i w konsekwencji bez wskazania z jakim odrębnymi aktami prawa decyzja jest zgodna. Powyższy błąd jest istotny, albowiem w realiach przedmiotowej sprawy ocenia się jedynie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, bez konieczności badania pkt 1 i 2 i bez konieczności przedkładania analizy urbanistycznej, która dotyczy przesłanki dobrego sąsiedztwa z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. W sprawie znajduje bowiem zastosowanie art. 61 ust. 3 ustawy, a inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Kolegium wskazało, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji powinien doprowadzić do uzupełnienia wniosku inwestora, odnieść się do decyzji środowiskowej i warunków w niej określonych, prawidłowo określić rodzaj inwestycji i zakres wydawanej decyzji, ustalić prawidłowy krąg stron postępowania, a swoje ustalenia i ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy rzeczowo uzasadnić, w szczególności w kontekście zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.

Sprzeciw od tej decyzji wniósł inwestor – spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

b. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie stron postępowania, podczas gdy w postępowaniu I instancyjnym brały udział wszystkie strony postępowania;

b. art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i błędne uznanie, że decyzja organu I instancji stoi w sprzeczności z wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, iż organ I instancji uznał za strony niniejszego postępowania właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. We wniosku przedstawiono teren inwestycji, który pokrywa się z terenem jego oddziaływania. Nie może budzić wątpliwości, że charakter planowanego przedsięwzięcia pozwala na takie określenie oddziaływania inwestycji. Powyższe potwierdza również wydana decyzja środowiskowa, która stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. Nie zachodzą przesłanki do dokonywania w tym zakresie dodatkowych ustaleń przez organ I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy planowana inwestycja nie utrudni ani nie umożliwi korzystanie z innych nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Nieuzasadnione jest żądanie od organu l instancji dokonywania w tym zakresie dodatkowych ustaleń. W niniejszej sprawie właściciele, czy użytkownicy wieczyści, dalszych nieruchomości w żaden sposób nie wykazali swojego interesu prawnego i nieuzasadnione jest przerzucanie na organ I instancji obowiązku określenia kręgu stron postępowania, biorąc pod uwagę szersze rozumienie pojęcia sąsiedztwa.

Również nieuzasadnione jest stwierdzenie przez organ II instancji istnienia jakichkolwiek rozbieżności pomiędzy wydaną przez organ I instancji decyzją a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak podano we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, realizacja planowanej inwestycji polegać będzie na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy docelowej do 2 MW, realizowanych w etapach o mniejszych mocach jednostkowych lub w całości jako jeden obiekt. Natomiast decyzja środowiskowa określa nazwę przedsięwzięcia jako: "Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (.,.)", a w załączniku charakterystykę przedsięwzięcia opisuje jako budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW z dopuszczeniem realizacji inwestycji w dwóch etapach do 1 MW każdy. Jednocześnie SKO w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymującej decyzję środowiskową z dnia [...] listopada 2020 r. w mocy, potwierdziło, że powyższy opis inwestycji oznacza, że planowana inwestycja polega na budowie jednej farmy do 2 MW, przy czym realizacja może zostać podzielona na dwa etapy o mocy do 1 MW każdy i każdy etap będzie tak zaprojektowany, aby mógł stanowić samodzielną elektrownie. Tym samym określenie w decyzji organu I instancji przedsięwzięcia, jako budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW lub dwóch farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW jest zgodna z wydaną decyzją środowiskową.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jego oddalenie. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty wywiedzione w sprzeciwie nie zasługują na uwzględnienie.

Kolegium zauważa, iż wskazywany w sprzeciwie sposób wykładni normy z art. 28 k.p.a. w odniesieniu do spraw lokalizacyjnych, nie jest przedmiotem sporu. Skarżący podniósł w sprzeciwie, iż charakter inwestycji pokrywa się z terenem oddziaływania, nie wyjaśniając tego stwierdzenia w sposób szczegółowy, w tym w kontekście wydanej decyzji środowiskowej i szerszego ujęcia stron postępowania, aniżeli w zaskarżonym postępowaniu. Co prawda Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało na autonomiczne regulacje w zakresie ustalania stron postępowania obowiązujące przy wydawaniu decyzji środowiskowej, jednak powyższe nie zmienia podstawowej konkluzji Kolegium, iż obowiązkiem organu jest zbadanie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a nie mechaniczne ustalanie stron na podstawie bezpośredniego sąsiedztwa granic działki inwestycyjnej. W niniejszej zaś sprawie organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego przyjmuje za strony jedynie działki bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją.

Odnosząc się zaś do kwestii rozbieżności pomiędzy zaskarżoną decyzją a decyzją środowiskową Kolegium wskazało, iż w sprzeciwie nie wskazano powodów dla przyjęcia, iż opisy inwestycji w tych dwóch rozstrzygnięciach są spójne i to pomimo wskazywanego przez Kolegium, a obecnie akcentowanego przez skarżącą spółkę faktu, iż inwestycja może być realizowana etapami. Prima facie te opisy nie są bowiem spójne. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przedstawienie zatem przez organ innej inwestycji aniżeli wskazana w decyzji środowiskowej, oraz w samym wniosku inwestora nie może zostać zaakceptowane. Kolegium odrzuciło możliwość wydania decyzji reformatoryjnej w sprawie albowiem sama zaskarżona decyzja jest niezwykle lakoniczna i żadnej mierze nie odnosi się do decyzji środowiskowej, a winna być z nią spójna, skoro ta stanowi fazę wstępną do procedowania nad wnioskiem lokalizacyjnym.

Powyższy sposób procedowania organu i instancji, który doprowadził do wydania decyzji nieprecyzyjnej, niezgodnej z wnioskiem inwestora, wadliwie uzasadnionej i do tego z pominiętymi rozważaniami na temat decyzji środowiskowej uprzednio wydanej dla inwestycji, co przejawia się w braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie analizy podmiotowej, ze zbyt wąsko pojmowanym sąsiedztwem ograniczającym się niekiedy do wąskich działek drogowych powoduje, iż Kolegium w sposób uzasadniony zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19).

W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania (art. 28 k.p.a.). Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Utrwalony w orzecznictwie jest podgląd, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są – co do zasady - właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Stronami tymi mogą być również właściciele działek położonych dalej, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Przedmiotem tej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Jak wynika z wniosku inwestora zespół obiektów tworzących tę farmę ma zajmować łącznie obszar maksymalnie ok. 5,26 ha. Organ I instancji uznał za strony postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się po wschodniej stronie działki inwestycyjnej nr [...] (właściciele działek nr [...]) oraz właściciela działek drogowych nr [...] (Gmina [...]). Nie ustalono właściciela przylegającej do działki inwestycyjnej drogi dojazdowej (działka nr [...].). Za strony uznano też właścicieli działek znajdujących się po zachodniej stronie drogi nr [...], tj. działki nr [...]. Kolegium słusznie wskazało, że jeżeli organ przyjmuje za strony właścicieli działek [...], a zatem usytuowanych za działką drogową (drogą dojazdowa nr [...]), to nie wyjaśniono, dlaczego za stronę nie uznano właścicieli działek znajdujących się po drugiej stronie działki drogowej nr [...]. Z dołączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja będzie usytuowana na południowej części działki nr [...], bliżej działki drogowej nr [...], przy tej drodze planowana jest lokalizacja dwóch stacji transformatorowo-przekaźnikowe. Rozważenia też wymaga czy przymiot strony przysługujący właścicielom działek znajdujących się po przeciwnej stronie drogi nie tylko nr [...], ale również nr [...]. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że krąg stron w tej sprawie powinien być ponownie ustalony, konieczne jest ustalenie właściciela działki nr [...] (droga dojazdowa), a organ I instancji powinien ewentualnie uzasadnić brak jakiegokolwiek wpływu inwestycji na te nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji po przeciwległej stronie dróg gminnych nr [...], jeżeli uzna, że właściciele tych nieruchomości nie posiadają przymiotu stron postępowania. Ocena ta powinna być dokonana z uwzględnieniem treści decyzji środowiskowej wydanej w tej sprawie oraz podlegających ustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (w pkt 7 decyzji wskazano m.in. na ochronę przed promieniowaniem elektromagnetycznym czy zapewnienie ochrony sąsiedniej zabudowy przed promieniowaniem odbitym od powierzchni paneli).

Niezasadny jest w związku z tym podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że jeżeli właściciele działek, które potencjalnie mogłyby znaleźć się w obszarze oddziaływania inwestycji (czego organ I instancji nie ustalił w tej sprawie) nie zgłosili się i nie wykazali interesu prawnego, to organ I instancji nie miał obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania z uwzględnieniem tych działek. Prawidłowe ustalenie kręgu stron jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Dodać należy, iż – jak wynika z akt sprawy i treści odwołania – inwestycja ta budzi protesty mieszkańców, którzy również podnieśli kwestię ograniczenia kręgu stron postępowania.

Zasadnie Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien ustalić czy nastąpiła rozbieżność między obszarem oddziaływania inwestycji wskazanym na mapie zasadniczej załączonej do wniosku inwestora z dnia [...] marca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy a obszarem wyznaczonym w decyzji środowiskowej. W tym zakresie organ powinien rozważyć wezwanie inwestora do uzupełnienia załącznika graficznego do wniosku poprzez ponowne określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Korekty wniosku wymaga również nazwa miejscowości, w której ma być realizowana inwestycja.

Kolejnym powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy była kwestia zgodności przedsięwzięcia określonego w decyzji o warunkach zabudowy z treścią decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to kwestia materialnoprawna, której Sąd rozpoznający sprzeciw nie może rozstrzygać, ze względu na ograniczony zakres kontroli decyzji kasacyjnych (art. 64a p.p.s.a.). Organ I instancji powinien ustosunkować się do uwag Kolegium w tym zakresie, biorąc pod uwagę treść wniosku inwestora oraz charakterystykę przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja środowiskowa. Kontrola sądowa w tym zakresie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Zarzut sprzeciwu naruszenia w tym zakresie art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko należy uznać za przedwczesny.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczących treści decyzji administracyjnej i jej uzasadnienia (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 i art. 107 § 3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy powinno zawierać elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021, poz. 741 ze zm.), przy czym sformułowanie ustaleń decyzji w ramach poszczególnych elementów powinno być precyzyjne i zgodne z przepisami innych ustaw, jeżeli mają one wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została sporządzona lakonicznie, zawarte w niej sformułowania są nieprecyzyjne, m.in. w zakresie stwierdzenia, że "inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", bez wskazania czy są to przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) czy przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy). Ponadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że uzasadniając spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, organ I instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu decyzji (str. 5), że zgodność ta występuje po jej zweryfikowaniu w SIP LEX, bez wyjaśnienia jakie akty prawne organ badał i w konsekwencji bez wskazania, z jakim odrębnymi aktami prawa decyzja jest zgodna.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania (art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadniały – w ocenie Sądu – uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczący przede wszystkim obszaru oddziaływania inwestycji oraz kręgu stron postępowania, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z tych względów podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia art. 8 k.p.a., zwłaszcza, że strona skarżąca nie uzasadniła, w czym upatruje naruszenie tego przepisu przez organ odwoławczy.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.