Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 167/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 90f
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaniu na uchwałę Rady Miasta Lubań z dnia 26 kwietnia 2005 r. nr XXXV/267/2005 w przedmiocie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz.U. nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Miasta Lubań podjęła w dniu 26 kwietnia 2005 r. uchwałę Nr XXXV/267/2005 w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej Lubań.

Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. Prokurator Rejonowy w Lubaniu wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej uchwały. Uzasadniając swe żądanie podał, że kwestionowanej uchwale zarzuca:

- naruszenie przepisów art. 90p ust. 1 oraz art. 90r ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2472 ze zm.); dalej: ustawa, poprzez błędne stwierdzenie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są finansowane z dotacji celowej przekazywanej gminie, podczas gdy zgodnie z treścią wskazanych przepisów stanowią one zadanie własne gminy, na dofinansowanie którego gmina otrzymuje określone środki finansowe z budżetu państwa;

- naruszenie przepisu art. 90b ustawy, poprzez błędne stwierdzenie w § 3 zaskarżonej uchwały, iż uprawnionymi do otrzymania stypendium szkolnego mogą być uczniowie i wychowankowie spełniający wymogi określone w art. 90d ustawy, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 90b pomoc materialna przysługuje wszystkim uczniom, spełniającym określone w tymże przepisie warunki;

- naruszenie przepisów art. 90d ust. 5 oraz art. 90f ustawy, poprzez bezprawne zmodyfikowanie w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyraźnie określonych w treści wskazanych przepisów warunków do udzielania stypendium szkolnego w formie pieniężnej;

- naruszenie przepisu art. 90p ust. 1 ustawy, poprzez bezprawne zawężenie § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały określonego w treści powołanego przepisu kręgu osób uprawnionych do otrzymania stypendium szkolnego do pewnej kategorii uczniów;

- naruszenie przepisu art. 90f ustawy, poprzez bezprawne uregulowanie w § 8, § 9, § 11, § 10 ust. 1 i 2, § 10 ust. 4 oraz § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały kwestii, dla których zgodnie z treścią powołanego przepisu przewidziana została wyłącznie forma ustawowa i które już zostały w pełni uregulowane w przedmiotowej ustawie;

- naruszenie przepisów art. 90r ust. 1 oraz 90n ustawy, poprzez błędne stwierdzenie w § 17 zaskarżonej uchwały, iż wypłata stypendiów i zasiłków następuje po otrzymaniu decyzji, o której mowa w art. 90r ust. 1 ustawy, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu, mowa w nim jest o otrzymywanej przez gminę dotacji celowej z budżetu państwa, przeznaczonej na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej, a kwestię formy udzielania tej pomocy reguluje przepis art. 90n ustawy;

- naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 190, poz. 1606 ze zm.), poprzez błędne ustalenie w § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż będzie ona obowiązywać z mocą wsteczną.

Prokurator Rejonowy w Lubaniu stwierdził, że udzielona radzie gminy przepisem art. 90f ustawy norma kompetencyjna do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów ma charakter otwarty. Rada może zatem unormować także inne sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu udzielania pomocy materialnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa.

l tak, w § 2 ust. 1 uchwały błędnie stwierdzono, iż świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, finansowanymi z dotacji celowej przekazywanej gminie są:

1) stypendia szkolne,

2) zasiłki szkolne.

Z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, iż udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, na który to cel ma ona z góry zagwarantować określoną pulę pieniędzy, wystarczającą na zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych do otrzymania takiego świadczenia. W kwestii dotacji należy natomiast spostrzec, że jest to dotacja jedynie na dofinansowanie świadczeń (art. 90r ust. 1 ustawy), a nie na ich sfinansowanie. Istotą dotacji na dofinansowanie zadania jest bowiem to, że ewentualnie brakujące środki gmina uzupełnia z dochodów własnych.

W § 3 uchwały znalazło się kolejne błędne stwierdzenie, iż: "Uprawnionymi do otrzymania stypendium szkolnego mogą być uczniowie i wychowankowie wymienieni wart. 90b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), spełniający wymogi z art. 90d cytowanej ustawy", podczas gdy zgodnie z treścią art. 90b ustawy pomoc materialna przysługuje uczniom, spełniającym określone w tymże przepisie warunki. Zapis ten w sposób oczywisty stanowi dla rady swoistą legitymację do tworzenia podustawowych kryteriów ograniczających ustawowe uprawnienie ucznia do uzyskania stypendium szkolnego.

Z kolei, w § 4 ust. 2 Rada Miasta Lubań stwierdziła: " jeżeli Burmistrz uzna, że udzielenie stypendium w formach, o których mowa w ust. 1 nie jest możliwe, a w przypadku słuchaczy kolegiów nie jest celowe, stypendium szkolne może być udzielane w formie świadczenia pieniężnego". Zapis ten, zdaniem skarżącego, jest sprzeczny z art. 90d ust. 5 oraz art. 90f ustawy o systemie oświaty, bowiem na podstawie art. 90f rada może wybrać poszczególne formy wyliczone w ustawie lub wskazać, że stypendium może być udzielane we wszystkich formach, jakie ustawa dopuszcza, jednak nie ma podstaw do tego, aby zmieniała ustawowe warunki, które muszą zostać spełnione do udzielenia stypendium w formie pieniężnej, a te zostały jednoznacznie określone w art. 90d ust. 5 ustawy.

Natomiast w § 7 ust. 2 uchwały znajduje się zastrzeżenie, iż "w przypadku, gdy liczba uczniów spełniających kryteria, określone w § 3 i wielkość dotacji celowej, o której mowa w § 2 ust. 1 oraz ustalenia wysokości stypendium na podstawie § 7 ust. 1 uniemożliwia otrzymanie stypendium wszystkim uczniom, pierwszeństwo w uzyskaniu mają uczniowie spełniający następujące kryteria:

1) posiadają najniższe dochody w rodzinie, z zachowaniem warunku o dochodzie na osobę w rodzinie, o którym mowa w § 6,

2) w rodzinie ucznia występuje jedno z wymienionych poniżej zjawisk:

a) bezrobocie,

b) niepełnosprawność,

c) ciężka lub długotrwała choroba,

d) wielodzietność,

e) brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych,

f) alkoholizmu lub narkomanii,

g) niepełności rodziny (sierota, półsierota, osoba samotnie wychowująca

dzieci),

h) pobieranie nauki poza miejscem zamieszkania."

W opinii skarżącego § 7 ust. 2 zmodyfikowano zapisy ustawy o systemie oświaty, a to art. 90d ust. 1 oraz art. 90p ust. 1, które wyraźnie stwierdzają, kto i na jakiej podstawie ma prawo otrzymać stypendium. Brak jest zatem podstaw prawnych do różnicowania uczniów. Żaden przepis nie upoważnił bowiem rady gminy do unormowania w regulaminie zasady, iż pierwszeństwo mają określone osoby, ze względu na ograniczone środki finansowe. Rada nie ma stosownej legitymacji, do tworzenia podustawowych kryteriów ograniczających ustawowe uprawnienie ucznia do uzyskania stypendium szkolnego. Nadto § 7 uchwały nie zawiera sformułowań wprost stanowiących o odmowie przyznania stypendium jakiejś grupie uczniów albo o przyznawaniu stypendium tylko jakiejś grupie uczniów. W konkluzji uprawnione jest przyjęcie, że przepis ten nie daje podstawy do odmowy przyznania stypendium szkolnego uczniom spełniającym kryteria ustawowe, lecz tylko ustanawia regułę pierwszeństwa w przyznawaniu stypendium uczniom o najniższych dochodach ale bez wykluczenia jakiegokolwiek ucznia też uprawnionego. Tym bardziej, że udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy.

Także stwierdzenia znajdujące się w §§ 8, 9 i 11 uchwały, normujące kwestie związane ze zwrotem stypendium, utratą prawa do jego otrzymania, obowiązkiem przedstawienia aktualnych zaświadczeń w przypadku zmiany sytuacji materialnej ucznia, nie powinny zostać tam umieszczone z uwagi na fakt, iż dotyczą one spraw, dla których zastrzeżona jest wyłącznie forma ustawowa i które zostały już w pełni uregulowane w ustawie o systemie oświaty. Podobnie też unormowania znajdujące się w § 10 przedmiotowej uchwały, gdzie w ust. 1 i 2 przewidziany został dwuetapowy (w podziale na dwa semestry) termin składania wniosków o przyznanie stypendium szkolnego.

Ustawa wprost precyzuje, że stypendium szkolne wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego (art. 90o ust. 4 ustawy), a także, iż rodzice ucznia otrzymującego stypendium szkolne lub pełnoletni uczeń są zobowiązani niezwłocznie powiadomić organ, który przyznał stypendium, o ustaniu przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego (art. 90o ust. 1 i 2 ustawy), nadto że należności z tytułu pobranego stypendium szkolnego podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 90o ust. 5 ustawy), jak również, iż wniosek o przyznanie stypendium szkolnego składa się do dnia 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - do dnia 15 października danego roku szkolnego (art. 90n ust. 6 ustawy).

Również bezpodstawne są, przewidziane w § 10 ust. 4 i § 16 ust. 3 uchwały zastrzeżenia, że w przypadku złożenia nieudokumentowanych wniosków o przyznanie jednej z form pomocy materialnej, zostaną one rozpatrzone zgodnie z przepisami kpa. Takiego obowiązku nie przewiduje ustawa o systemie oświaty. Jej artykuł 90f takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposób udzielania zasiłku i stypendium szkolnego to nie tryb postępowania administracyjnego w sprawie przyznania takiej pomocy materialnej dla uczniów. Regulamin ma określać jedynie techniczne uwarunkowania przyznania stypendium (np. w jaki sposób i w jakim trybie zostanie udzielone stypendium w formie rzeczowej). Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia dodatkowych obowiązków. Na podstawie art. 90f ustawy rada nie jest upoważniona do regulowania instytucji postępowania administracyjnego. Do takich regulacji musi być norma kompetencyjna wprost wskazująca, w jakim zakresie można wprowadzić dodatkowe elementy postępowania administracyjnego.

W § 17 uchwały znalazło się kolejne, zdaniem skarżącego, błędne stwierdzenie, iż "wypłata stypendiów i zasiłków następuje po otrzymaniu decyzji, o której mowa w art. 90r ust. 1 ustawy, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu, mowa w nim jest o otrzymywanej przez gminę dotacji celowej z budżetu państwa, przeznaczonej na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej, a kwestię formy udzielania tej pomocy reguluje przepis art. 90n ustawy, który stanowi, iż w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Natomiast, jak już wspomniano wyżej, pomoc materialna dla uczniów jest zadaniem własnym gminy i w związku z tym jej udzielanie w żaden sposób nie może zależeć od udzielanej gminie dotacji celowej z budżetu państwa.

Z tych względów konieczna jest zmiana regulaminu w tym zakresie, poprzez wyeliminowanie z jego treści wskazanych wyżej przepisów.

Ponadto, w § 20 uchwały zastrzeżono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005 r.

Zaskarżonej uchwale należy zatem zarzucić niezgodność z art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, możliwość wcześniejszego wejścia w życie aktu prawa miejscowego, w tym z mocą wsteczną, uzależniona jest od zaistnienia ważnego interesu państwa i to jedynie wówczas, gdy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego.

Tego rodzaju przesłanki nie zaistniały jednak w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią art. 4 powołanej wyżej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia wżycie może być także dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Dla przepisów porządkowych ustawodawca zastrzegł z kolei, że wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.

Jak stanowi art. 5 powołanej ustawy, przepisy art. 4 nie wyłączają jednak możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli tylko zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W praktyce wprowadzania w życie przedmiotowego aktu prawa miejscowego przepis ten jednak nie może mieć zastosowania. Przepis ten o charakterze nadzwyczajnym podważa bowiem i poddaje w wątpliwość sens, istotę ogłaszania aktów normatywnych i zasadę lex retro non agit. Taki przepis dewaluuje zasady prawa, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, a nadto pozostaje w sprzeczności z Konstytucją (art. 88), która nie przewiduje, w żadnej sytuacji, wstecznego działania prawa (por. Regina Prażmo-Nowomiejska, Eugeniusz Stobiecki: "Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej", Radca Prawny 2001/6/6).

Skarżący dodał także, iż zaskarżona uchwała wbrew wskazaniom art. 7, art. 77 i art. 107 kpa nie zawiera uzasadnienia. Opisane uchybienia stanowią zatem istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Nie zgadzając się z zarzutami skargi, w odpowiedzi na skargę, organ uchwałodawczy wniósł o jej oddalenie. Przy czym podniósł, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i nie przekracza upoważnień ustawowych zawartych w art. 90f ustawy o systemie oświaty. Przepis ten pozwolił Radzie Miasta na określenie, m.in. sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Zapisy te oznaczają, że Rada Miasta została upoważniona do samodzielnego ustalenia zasadniczych dla stypendiów spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego, tylko wtedy, gdy są one niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia ostatecznie nie występują , tak więc, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego, w zakresie przyznanych im uprawnień, samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.

Po myśli art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały, zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia wydania. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zaskarżył też powyższej uchwały, na podstawie art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, do sądu administracyjnego.

Ze skargą natomiast wystąpił Prokurator Rejonowy w Lubaniu, wykorzystując swoje w tym zakresie uprawnienia, wynikające z art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 3 i 53 § 3 p.p.s.a.

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, odnosi się bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy Olszyna. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja częściowo określa tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą, w tym przypadku, jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 - akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę - dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie - akty wykonawcze (art. 40 ust. 2) i akty porządkowe (art. 40 ust. 3).

Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia skargi istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze rady, stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą.

Art. 90f ustawy o systemie oświaty mówi, iż: "rada gminy uchwala regulamin udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego."

Wypełnieniem obowiązku zawartego w tym przepisie jest zaskarżona uchwała. Została ona wydana również z uwagi na zobowiązania wynikające z art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. nr 281, poz. 2781 ze zm.). Przepis ten nakazywał w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 1 stycznia 2005 r.) radzie gminy uchwalić regulamin udzielenia pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90 f ustawy o systemie oświaty.

Powołany wcześniej art. 91 ustawy o samorządzie gminnym daje, w ocenie Sądu, prawo do wyprowadzenia poglądu, że mało precyzyjny zapis § 2 uchwały dotyczący źródła finansowania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 90p ustawy o systemie oświaty omawiane świadczenia są zadaniami własnymi gminy, choć po myśli jej art. 90r Skarb Państwa jest zobowiązany do finansowej partycypacji w ich realizacji.

Tym samym stwierdzenie w § 2, że świadczenia te są "finansowane z dotacji celowej przekazywanej gminie", nie odpowiadają w pełni powołanym przepisom. Jednakże, co wskazano wyżej, przedmiotem uchwały nie były źródła finansowania, a regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Ponadto, w odpowiedzi na skargę, organ nie kwestionował interpretacji zaskarżonego paragrafu uchwały oraz art. 90p i 90r ustawy o systemie oświaty podnosząc jednocześnie, że kwestie te (finansowe) są regulowane w uchwałach budżetowych.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że § 3 uchwały narusza prawo. Stanowi on, że "uprawionymi do otrzymania stypendium szkolnego mogą być uczniowie i wychowankowie wymienieni w art. 90b ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty, spełniający wymogi przewidziane w art. 90d cytowanej ustawy" – gdy tymczasem art. 90b ustawy stanowi, że taka pomoc przysługuje uczniom spełniającym określone w tym przepisie warunki. Zmiana słowa przysługuje, powołanego w ustawie, na słowo mogą, według Sądu, nie zmienia sensu art. 90b, zwłaszcza że w dalszej części § 3 uchwały odwołuje się do treści art. 90b ust. 3 i 4. Wprowadzenie słowa mogą nie wyłącza żadnego kręgu osób uprawnionych do otrzymania stypendium. Zdaniem Sądu twierdzenia skargi, że zapis taki daje legitymację do tworzenia podustawowych kryteriów ograniczających ustawowe uprawnienia uczniów do uzyskania stypendium, jest wobec brzmienia całego paragrafu, zbyt daleko idący. Uprawniona jest interpretacja organu, iż zapis ten wskazuje, które osoby, spełniające określone warunki, mogą otrzymać świadczenie.

Według skarżącego w § 4 ust. 2 uchwały zmieniono ustawowe warunki, jakie muszą być spełnione do udzielenia stypendium w formie pieniężnej, a te zostały jednoznacznie określone w art. 90 d ust. 5 ustawy.

Skarżący nie wskazuje natomiast, na czym polega sprzeczność kwestionowanego zapisu z art. 90d ust. 5 oraz z art. 90f ustawy o systemie oświaty. Jakie warunki zostały zmienione mocą zakwestionowanej uchwały, a jakie warunki wskazuje ustawa. Brak jest opisowego wskazania sprzeczności - tym samym, wobec tak sformułowanego zarzutu nie można podjąć z nim polemiki.

Mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, że art. 90f ustawy o systemie oświaty daje możliwość wyboru formy, w jakiej udziela się stypendium. Organ czyni to w pkt 1-3 ust. 1 § 4 przyjmując formy świadczeń określone w art. 90d ust. 2 i 4. W ust. 2 § 4 uchwały, stosownie do brzmienia ust. 1 i art. 90d ust. 5 ustawy o systemie oświaty, przewidziano możliwość udzielenia stypendium w formie pieniężnej. Ze sformułowania użytego w § 4 ust. 2 uchwały wynika to, o czym stanowi ust. 5 art. 90d powołanej wyżej ustawy, że uczniowie otrzymują stypendium w formie pieniężnej, gdy we wcześniej wskazanych formach nie jest to możliwe – dotyczy to również uczniów szkół ponadgimnazjalnych, którym tak w art. 90d ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jak i w § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zagwarantowano częściowe pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania.

Natomiast tak oznaczony zapis uchwały, jak i ustawa w ust. 5 art. 90d stanowi wprost, że świadczenia pieniężne dla słuchaczy kolegium są przyznawane jeżeli przyznanie ich we wcześniej wymienionych formach nie jest celowe.

Według Sądu, przepisy zaskarżonej uchwały w § 7 nie naruszają prawa - wskazanego w skardze art. 90p ust. 1 i 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Pierwszy z nich stanowi, że udzielenie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Drugi mówi, jakie warunki musi spełniać uczeń aby otrzymać stypendium, przy czym jeśli idzie o pozostałe warunki poza materialnymi ustawa wymienia je przykładowo. Tymczasem, zakwestionowany zapis dotyczy kwestii zasad – kolejności udzielenia stypendium, mówi iż "w przypadku, gdy liczba uczniów spełniających kryteria, określone w § 3 i wielkość dotacji celowej, o której mowa w § 2 ust. 1 oraz ustalenia wysokości stypendium na podstawie § 7 ust. 1 uniemożliwia otrzymanie stypendium wszystkim uczniom, pierwszeństwo w uzyskaniu mają uczniowie spełniający kryteria : (...)".

Odnośnie pozostałych zarzutów należy podnieść również, że z art. 90f ustawy o systemie oświaty wynika, iż pomoc o charakterze socjalnym powinna zawsze pozostawać w relacji do sytuacji majątkowej jej beneficjentów. Dlatego też przepis ten (art. 90f pkt 1) wskazuje na konieczność różnicowania kwoty udzielonych stypendiów w zależności od indywidualnego położenia osób, które je otrzymują.

W ocenie Sądu nie jest również istotnym naruszeniem prawa, gdyż tylko takie może być podstawą uchylenia uchwały lub jej części o czym mowa wyżej, powtórzenie ustawowe dotyczące kwestii związanych ze zwrotem stypendium, utratą prawa do jego otrzymania, obowiązkiem przedstawienia aktualnych zaświadczeń w przypadku zmiany sytuacji materialnej ucznia - zawarte w §§ 8, 9 i 11 badanej uchwały.

Aktualne orzecznictwo i doktryna zrewidowały dotychczasowe poglądy w tej sprawie uznając, że nieuprawniona jest sankcja nieważności powtórzonych zapisów.

Nie można również zgodzić się z zarzutem bezprzedmiotowości uchwały w zakresie sformułowania § 10 ust. 4 i § 16 ust. 3 powołanej uchwały, które stanowią, że w przypadku złożenia nieudokumentowanych wniosków o przyznanie jednej z form pomocy materialnej, zostaną one rozpatrzone zgodnie z przepisami k.p.a.

Należy w tym miejscu odwołać się do brzmienia art. 90n ustawy o systemie oświaty, który w ust. 1 stanowi, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Z przepisu powyższego wynika, iż wymagane jest orzekanie decyzją administracyjną zarówno wtedy, kiedy wniosek jest uwzględniony i świadczenie przyznane, jak i w sytuacji odmowy.

Według Sądu przyjęcie przez ustawodawcę w art. 90n zasady rozpoznawania wniosków w formie decyzji administracyjnej wskazuje jednoznacznie na zastosowanie trybu postępowania administracyjnego z odmiennościami zawartymi we wskazanym przepisie (art. 90n). Mateusz Pilch w Komentarzu do ustawy w systemie oświaty Wolters Kluwer, Dom Wydawniczy ABC 2006 r., str. 679, mówi: "postępowanie w przedmiocie przyznania tych świadczeń toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem komentowanego przepisu, który zawiera regulację o charakterze proceduralnym, stanowiąc lex specialis w stosunku do niektórych przepisów k.p.a." Świadczenia, o których mowa w cytowanym zdaniu – to jak wynika ze zdania wcześniejszego wymienionego komentarza, stypendium szkolne i zasiłek szkolny.

Stanowisko Sądu w przedmiocie naruszenia prawa w związku z zapisem § 17 uchwały mówiącego, że wypłata stypendiów i zasiłków następuje po otrzymaniu decyzji, o której mowa w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest również takie, że powołany przepis nie narusza prawa, a szczególnie w sposób istotny.

Zamieszczenie tego paragrafu w rozdziale IV – w postanowieniach końcowych i data podjęcia uchwały wskazuje i daje podstawy do przyjęcia wyjaśnienia organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Mianowicie, że zapis ten odwołuje się do roku 2005, w którym to nałożono na Gminę nowe zadanie dotyczące udzielania świadczeń w postaci zasiłków szkolnych i stypendiów. Zadanie to zostało nałożone od dnia 1 stycznia 2005 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Istotnie, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji.

W ocenie Sądu zakwestionowany § 20 zaskarżonej uchwały, nie narusza prawa.

Przede wszystkim, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2005 r. nr 190, poz. 1606 ze zm.), a dokładnie jej art. 5 przewiduje możliwość wcześniejszego wejścia w życie aktu prawa miejscowego, w tym z mocą wsteczną.

Uzależnia wprawdzie taką sytuację od ważnego interesu państwa i tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego – ale według Sądu ocena istnienia powyższych przesłanek w okolicznościach sprawy nie może być oceniona jako istotne naruszenie prawa. A to, choćby z uwagi na materię regulowanych kwestii. Dotyczy bowiem wsparcia dzieci z rodzin najuboższych i poprawienia ich sytuacji w zakresie edukacji, wykształcenia i wyżywienia. Zasady demokratycznego państwa prawnego nie sprzeciwiają się aby takie regulacje obowiązywały od dnia wejścia w życie ustawy, która przewiduje stosowanie pewnych ulg.

Należałoby również dodać, że pomoc najuboższym dzieciom w zakresie ich podstawowych potrzeb egzystencjalnych i dochodowych, to również ważny interes Państwa.

Dodać też na marginesie należy, że potwierdzeniem takiego rozumienia, w okolicznościach sprawy, art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest art. 5 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepis ten zakreślał radzie gminy krótki, bo 3 miesięczny, termin od dnia wejścia w życie ustawy wprowadzającej do ustawy o systemie oświaty rozdział 8a - "Pomoc materialna dla uczniów", do uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej, o której mowa w art. 90f ustawy o systemie oświaty.

W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku.