Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 375/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.3, art. 10 ust.2a, art. 15 ust.3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 138 par.1 pkt 1, art.6, art.7, art 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją nr [...], z dnia 10 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta S. ("Organ I instancji") na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 9 i art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r. poz. 741- dalej "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą W. (dalej "Skarżąca" lub Spółka"), odmówił ww. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy do 4 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] S. .

2. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie:

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do państwa,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy, podczas gdy planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 ustawy,

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do uznania, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a więc inwestycji dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymagane jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 ustawy, wbrew wyłączeniu o którym mowa w art. 61 ust. 3, podczas gdy art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy odnoszą się do ustaleń studium,

- art. 9 ust. 4 i 5 ustawy poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może więc stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od spełnienia ww. przesłanek. Na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Zdaniem Kolegium, przy wykładni art. 61 ust. 3 ustawy trzeba brać pod uwagę zmianę, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 1524, dalej jako: ustawa zmieniająca), tj. rozszerzenie ww. wyłączenia o instalację odnawialnego źródła energii. Organ powołał się w tym miejscu na wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3705/19), w którym zwrócono uwagę na to, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (projekt ustawy druk VIII.3656, RM-10-92-19) wynika, że rozszerzenie zakresu regulacji art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikro instalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy zmieniającej). NSA przyjął więc, że stosowanie art. 61 ust. 3 powinno być dokonywane uwzględniając pozostałe przepisy ustawy, regulujące kwestie lokalizacji mikro instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Przy ocenie więc przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy zwrócić uwagę, że ustawodawca dokonał rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (100 kW = 0,1 MW). Z art. 10 ust. 2a ustawy wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy wskazano, że w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W ocenie Kolegium, jeżeli lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to znaczy, że inwestycje tego rodzaju stanowią bardzo istotne znaczenie dla ustalania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Jak wskazują sądy administracyjne w utrwalonej linii orzeczniczej, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy oznacza, że inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie stanowi to niedającej się usunąć przeszkody dla wydania decyzji o warunkach zabudowy takiego rodzaju inwestycji, jednak do jej wydania konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (por. m.in. wyroki NSA: z 12.01.2018 r., sygn. akt II OSK 794/16; z 24.04.2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17; z 14.11.2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16).

Organ II instancji podkreślił, że planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie terenów rolniczych, użytkowanych jako pola uprawne oraz działek drogowych, a zatem nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Realizacja zamierzonej inwestycji, zdaniem tego Organu, spowodowałaby bowiem zmianę przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych (grunty orne, łąki) na funkcję przemysłową. Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy do 4 MW (4 000 kW), a więc o mocy przekraczającej 100 kW. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach). Nie było więc podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 ustawy. Wskazano również, że w analizowanym obszarze nie znajduje się żadna działka zabudowana pozwalająca wyznaczyć zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań dla nowej zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne nie spełnia więc przesłanki wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dalej Kolegium wskazało, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy organ właściwy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinien badać wyłączenie, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, a nie czy jest on wystarczający. Tak więc organ I instancji wobec stwierdzenia, że teren nie ma zapewnionego wystarczającego dostępu do drogi publicznej błędnie dokonał ustaleń co do tej przesłanki, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 k.p.a. Kolegium podniosło, że nie mógł być rozpatrzony, skoro w odwołaniu nie wskazano w jakich konkretnie przypadkach doszło do naruszenia tego przepisu. Z kolei w ustosunkowaniu się do kwestii naruszenia art. 9 ust. 4 i 5 ustawy Kolegium podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie Organ I instancji nie wydał decyzji na podstawie studium, tak więc zarzut jest nieuzasadniony.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Kolegium. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymywanie w mocy decyzji Organu I instancji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów prawa,

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego i niewłaściwe przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, niezbędny dla wyjaśnienia sprawy - w tym w zakresie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, pomimo, że w realiach niniejszej sprawy nie było konieczności przeprowadzenia analizy urbanistycznej oraz spełnienia zasady sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do prowadzenia postępowania dowodowego, na podstawie materiału niemającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i błędnej oceny, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek do wydania pozytywnej decyzji w sprawie,

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w żadnej mierze nieodwołujące się do stanowiska Spółki, powielające wyłącznie argumentację Organu I instancji, nieustosunkowujące się do twierdzeń Spółki, zawartych w odwołaniu,

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego (tj. art. 61 ust. 3 ustawy) przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu, a także argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego w oderwaniu od okoliczności sprawy, w jakiej Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych wart. 61 ust. 1 pkt 1-2,

- art. 10 ust. 2a w zw. z w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 0,1 MW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

5. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

6.Wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Organu I instancji odmawiającą ustalenia Spółce warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy do 4 MW, na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] S. , odpowiada prawu.

7. Uzasadniając powyższe stanowisko na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu na dzień wydania skarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu - (pkt 6 został dodany ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 922) zmieniającą nin. ustawę z dniem 27 maja 2021 r.)

Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W myśl art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r., poz. 610), instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Ponadto Organ II instancji powołał się na treść art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy (z daty wydania decyzji), z którymi też związane są główne zarzuty skargi. Zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 3a, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

8. Organ odwoławczy uznał za zasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla opisanej farmy fotowoltaicznej opierając się o wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego (sygn. akt II OSK 3705/19; sygn. akt II OSK 794/16; sygn. akt II OSK 2727/17; sygn. akt II OSK 2758/16), że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii na zasadzie wyjątku z art. 61 ust. 3 ustawy uzależnione jest od efektów uwzględnienia pozostałych regulacji tej ustawy, w tym przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a, odnoszących się do tego rodzaju instalacji. Ustawodawca przewidział w nich bowiem odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy 100 kW (aktualnie 500 kW) i o mocy przekraczającej wskazany próg.

Natomiast Skarżąca kwestionuje zastosowanie art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy i w konsekwencji przyjęcie przez Organ, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy, wbrew wyłączeniu o którym mowa w art. 61 ust. 3. Zdaniem Skarżącej, przepisy te odnoszą się do ustaleń studium, które jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i tym samym nie stanowią podstawy normatywnej dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, nie ma błędu w interpretacji Kolegium przepisu art. 61 ust. 3 w związku z treścią art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy.

9. Sąd podziela pogląd, że wykładnia art. 61 ust. 3 ustawy powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 ustawy nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą.

Powyższy pogląd nie zdezaktualizował się wobec nowelizacji przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3705/19), z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Sąd stwierdził w cytowanym wyroku, że wobec powyższego należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 ustawy – w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. – powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a).

Ponadto Sąd wskazał, że przewidziane w art. 61 ust. 3 ustawy zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Z powyższym stanowiskiem niewątpliwie należy się zgodzić.

10. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych, w kontekście także zwolnienia zawartego w art. 61 ust. 3 ustawy, należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.

Skoro ustawodawca dokonał rozróżnienia (w ramach ustawy) omawianych urządzeń energii słonecznej ze względu na jej parametry techniczne i przeznaczenie (co wynika także z przywołanego uzasadnienia projektu do zmiany art. 61 ust. 3 ustawy), to w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego i studium, wydając decyzję o warunkach zabudowy, Organ winien uwzględnić kwalifikację prawną spornej farmy fotowoltaicznej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie bowiem różny będzie miał wpływ na kształtowanie i zachowanie ładu przestrzennego w gminie (w kontekście zachowania funkcji terenu) np. montaż urządzeń fotowoltaicznych na budynku o mocy nieprzekraczającej 50 kW, od umiejscowienia na większym obszarze instalacji o większej mocy i urządzeń tworzących elektrownię fotowoltaiczną.

11. Jak wynika z akt sprawy, inwestycja będąca przedmiotem oceny

w niniejszej sprawie, polegać ma budowie farmy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 4 MW, na powierzchni 0,99 ha, co polegać ma na montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych na konstrukcjach wsporczych, inwerterów, kontenerowych stacji transformatorowych, infrastruktury telekomunikacyjnej i innych urządzeń niezbędnych do jej obsługi. Farma fotowoltaiczna ma być zlokalizowana na gruntach rolnych (klasoużytku RIIIb i RIVa), w sąsiedztwie pól uprawnych (działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz działek drogowych (drogi wewnętrzne gruntowe dojazdowe do pól).

W ocenie Sądu, lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW na opisanym obszarze faktycznie spowodowałaby zmianę przeznaczenia tego terenu z funkcji rolnej na funkcje przemysłową. Realizacja tej inwestycji spowoduje, że powstaje teren zabudowany przemysłowo, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. W rezultacie zagospodarowanie terenu uniemożliwi jego dalsze rolnicze wykorzystanie.

12. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie mógł odnieść skutku, gdyż Kolegium zasadnie utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji rozstrzygającą negatywnie kwestię możliwości wydania na rzecz Skarżącej decyzji o warunkach zabudowy. Ze względu na regulacje art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a wyjątek z art. 61 ust. 3 ustawy w tym przypadku nie znajduje zastosowania. Zarzuty dotyczące błędnego zastosowania przez Organ odwoławczy wymienionych norm, jak i niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, w świetle powyższych rozważań, okazały się bezskuteczne.

13. Nie doszło również do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w sposób opisany skargą. Przede wszystkim w sprawie nie uchybiono zasadzie praworządności jak i zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz prawidłowo zgromadzono materiał dowodowy. Wbrew bowiem przekonaniu Skarżącej, zachodziła potrzeba przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym z pkt 1 i pkt 2. Przy czym Organ II instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, przedstawiając argumentację oraz liczne orzecznictwo na potwierdzenie swojego stanowiska jak i ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odwołaniu.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.