Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2059/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1 i 80, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 204/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. W. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 201/10 oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury na skutek rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji Wojewody Lubuskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2008r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady dla inwestycji pn. "Budowa autostrady A[...] - w zakresie rozwiązań autostrady A[...] na odcinku 5.5.1. [...] od km 66+000 do km 75+500 - województwo [...], polegających na budowie dojazdów do obiektów inżynierskich, przerwanych połączeń dróg leśnych, dojazdów do działek, wjazdów awaryjnych i zbiorników ekologicznych, dojść do przejść dla zwierząt oraz rozbudowie węzła "[...]", uchylił załącznik Nr 1 zaskarżonej decyzji: "Wykaz nieruchomości objętych wnioskiem" i w tej części orzekł co do istoty, poprzez ustanowienie nowego załącznika Nr 1 "Wykaz nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji oraz powstałych w wyniku podziału", stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej decyzji (pkt I decyzji), a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy (pkt II decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie wniosek złożony w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 grudnia 2007 r., przeanalizował dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji oraz zbadał zaskarżoną decyzję wydaną przez Wojewodę Lubuskiego.

Zdaniem Ministra Infrastruktury wniosek inwestora zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami z art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 specustawy. Podniósł również, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, wymaga jedynie skorygowania załącznika nr 1, bowiem nie wskazano w nim nazwisk i adresów właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, co narusza przepis art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za nietrafny Minister Infrastruktury uznał zarzut naruszenia art. 21 ustawy zasadniczej, poprzez stwierdzenie zawarte w decyzji, że odszkodowanie za przejęte grunty ustalone będzie w odrębnej decyzji, albowiem takie rozwiązanie omawianej specustawy przyjęte zostało przez ustawodawcę. W związku z powyższym organ podniósł, że skoro ustawodawca wprowadził w specustawie instytucję polegającą na tym, iż odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalane jest w odrębnej decyzji administracyjnej, to zasadnym było pominięcie tej kwestii przez organ I instancji w decyzji ustalającej lokalizację autostrady A[...] na przedmiotowym odcinku. Organ odwoławczy stwierdził, iż nieuzasadniony jest również zarzut odwołania, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r. zmieniającą decyzję Wojewody Zielonogórskiego dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A[...] na terenie województwa zielonogórskiego, gdyż w sprawach nie zachodzi tożsamość przedmiotowa w zakresie linii rozgraniczających oraz gruntów objętych lokalizacją.

Na powyższą decyzję J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że:

- Wojewoda pozbawił go czynnego udziału w postępowaniu przez zamieszczenie wymaganych ustawą obwieszczeń wyłącznie w jednej gazecie lokalnej zamiast w "prasie lokalnej", przez którą należy rozumieć ogół gazet lokalnych wydawanych w danym regionie, czym rażąco naruszył art. 10 § 1 k.p.a.;

- decyzje dotyczą sprawy już rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, pozostającą w obrocie prawnym, tj. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r., znak [...] zmieniającą decyzję Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A[...] na terenie województwa zielonogórskiego dla odcinka przebiegającego m. in. przez gminę [...];

- zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest wadliwa, albowiem skarżący został wywłaszczony z nieruchomości położonej na terenie gminy [...], a dotychczas nie otrzymał z tego tytułu żadnego odszkodowania.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2009 r. skarżący sformułował dodatkowe zarzuty, w których podniósł, że:

- skarżone decyzje są wprost sprzeczne z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, albowiem w decyzji Wojewody Lubuskiego brak jest linii rozgraniczających zaznaczonych kolorem czerwonym na czterech odcinkach autostrady,

- w sposób wybiórczy Wojewoda dokonał obwieszczeń, czym uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów,

- decyzja lokalizacyjna nie zawiera postanowienia o ustanowieniu służebności drogi dojazdowej do nowopowstałej jego działki nr [...] z obrębu [...];

- decyzje organów obu instancji naruszają wskazane w treści pisma Dyrektywy Rady, bowiem nie została przeprowadza ocena oddziaływania inwestycji na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1530/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. syn. akt II OSK 1613/09 uchylił wskazany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, czy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. Zatem w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagała kwestia tożsamości sprawy, a więc: czy w sprawie występują te same podmioty i czy dotyczy ona tego samego przedmiotu i czy dotyczy ona tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. Sąd II instancji wskazał, że tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Zatem wymagała w sprawie rozważenia kwestia ciągłości regulacji prawnej w kontekście art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w myśl którego decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydane do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy. W kwestii tożsamości strony uprawnionej do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji należało uwzględnić, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji centralnych organów administracji rządowej wykonuje zadania należące dotychczas do Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, co do konieczności zamieszczania obwieszczenia w kilku tytułach prasy o największym nakładzie. W sprawie poza sporem pozostaje, że Wojewoda Lubuski o wszczęciu postępowania zawiadomił w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg autostrady oraz w prasie lokalnej. Z przepisu art. 5 ust. 5 specustawy nie wynika, aby obwieszczenie to było zamieszczone w kilku tytułach prasy lokalnej. Istotne jest aby obwieszczenie zostało zamieszczone w gazecie lokalnej (wydawanej dla danego terytorium, przez które ma przebiegać planowana droga) ukazującej się w regularnych odstępach czasu, a nie w prasie ogólnokrajowej. Sąd stwierdził, że zarzut skarżącego o pozbawieniu go prawa do udziału w postępowaniu wskutek nieprawidłowego obwieszczenia jest bezzasadny.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro rozstrzygnięcia wymaga kwestia tożsamości sprawy przedwczesne są rozważania dotyczące zagadnienia naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych gdyż jest to zagadnienie merytoryczne mogące podlegać ocenie tylko wówczas, kiedy okaże się, że nie zachodzi tożsamość sprawy.

Pismem z dnia 6 maja 2010 r. (data wpływu) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonych dokumentów: decyzji Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996r., decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r., dziennika budowy nr [...] Autostrada płatna [...] odc.5.5.1. Zdaniem pełnomocnika w sprawie brak jest tożsamości podmiotowej, gdyż podmioty, których dotyczą decyzje Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. oraz Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nie są tożsame. Pierwsza dotyczy bowiem szerokiego kręgu właścicieli nieruchomości na terenie gminy T., L., L., S. i S., zaś druga jedynie właścicieli nieruchomości na terenie gminy S. i S. Brak jest również tożsamości przedmiotowej, gdyż obie decyzje dotyczą różnych nieruchomości. Spośród wszystkich działek objętych decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. powtarzają się tylko dwie nr [...] i [...] położone w gminie S.. Obie decyzją obejmują obie działki, lecz dotyczą innych ich powierzchni. W przypadku działki nr [...] zmienił się przebieg linii rozgraniczających, tym samym objęto dodatkowy jej obszar, zaś odnośnie działki nr [...] decyzja Wojewody Zielonogórskiego przewidywała nabycie na rzecz Skarbu Państwa jej część o pow. 0,0996 ha z całkowitej powierzchni 0,2154 ha, natomiast decyzja z 2008 r. obejmuje obie części tej działki powstałe po podziale, tzn. [...] i [...].

Pełnomocnik uczestnika odnośnie stanu faktycznego oraz prawnego dotyczącego wymagań technicznych podniósł, iż w okresie od 1996 r. do 2007 r. wystąpiły zmiany w rzeczywistym zagospodarowaniu terenu przeznaczonego pod autostradę na odcinku 5.5.1. Zmiana spowodowana była tym, że obecny przebieg drogi S[...] został uwzględniony dopiero we wniosku z 2008 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej, który obejmuje budowę dodatkowego węzła "[...]" i związaną z tym budowę dwóch nowych obiektów inżynierskich: wiaduktu autostradowego nr [...] oraz wiaduktu drogowego nr [...]. Pozostały teren objęty decyzją Wojewody Lubuskiego dotyczy dodatkowych lub zmienionych obiektów, nie objętych wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej z 1996 r. Wskazane różnice wynikają ze zmian przepisów regulujących budowę autostrad. Odnośnie zmiany stanu prawnego pełnomocnik wskazał, iż decyzja z 1996 r. wydana została w innym stanie prawnym, tak w zakresie warunków technicznych i środowiskowych dotyczących budowy autostrady, jak również w zakresie przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji lokalizacyjnej. Decyzja Wojewody Zielonogórskiego wydana na podstawie ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym nie powodowała dla właścicieli nieruchomości sutków ex lege w postaci odjęcia prawa własności, gdyż wywłaszczenie następowało na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast skutki prawne decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2007 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnośnie odjęcia nieruchomości są tego rodzaju, że wywłaszczenie nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren następuje z mocy prawa, a jedynie wysokość odszkodowania ustalana jest w odrębnej decyzji. Ponadto pełnomocnik podkreślił, iż brak jest podstaw do uchylenia, ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Lubuskiego z dwóch przyczyn, po pierwsze budowa autostrady [...] rozpoczęła się w dniu 5 sierpnia, co potwierdza złożony dziennik budowy jako dowód uzupełniający, po drugie – brak jest podstaw do uchylenia tychże decyzji w całości, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczy uprzednio rozstrzygniętej sprawy ostateczną decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., to ewentualny zakres nakładania się obu decyzji byłby bardzo wąski.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. J. W. złożył pismo procesowe datowane na dzień 11 maja 2010 r., a stanowiące uzupełnienie skargi, w którym podniósł, iż podtrzymuje skargę z dnia 21 lipca 2008 r. i dodatkowo wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Wojewody Lubuskiego nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. są sprzeczne z przepisami prawa unijnego, w tym z dyrektywą Rady 85/337/EWG z dnia 27 marca 1985r. w sprawie oceny skutków dla środowiska niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć, Konwencją z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 Nr 78, poz.706) o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Wojewoda Lubuski nie zachował należytej staranności i niewłaściwie poinformował skutecznie wszystkie strony o wszczęciu postępowania, gdyż ogłoszenia nie zostały opublikowane w większej liczbie niż w jednym piśmie lub czasopiśmie lokalnym, w zwyczajny sposób przyjęty w miejscowościach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady A[...], na stronie internetowej Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego. Zdaniem skarżącego wskazane powyżej dyrektywy Rady zostały nieprawidłowo przetransportowane do prawa krajowego, którego przepisy nie można uznać za przejrzyste i spójne, skoro wyrażenie użyte w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu "zawiadamia w drodze obwieszczeń (...) w prasie lokalnej", jest odmiennie interpretowane przez Sąd i przez językoznawców. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1613/09 uznał, że prasa lokalna oznacza to samo co jedna gazeta lokalna, natomiast słowniki języka polskiego jednoznacznie definiują wyrażenie "prasa lokalna", że jest to ogół pism lub czasopism wychodzących równocześnie na danym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że powołany wyżej prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1613/09 zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wiąże strony i sąd, który je wydał, oraz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem podmioty wymienione w tym przepisie są faktem i treścią orzeczenia związane. Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Ponadto Sąd przywołał przepis art. 190 p.p.s.a., z treści którego wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu I instancji określenie "związany wykładnią prawa" należy rozumieć w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa, ale jest związany dokonanym przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle konkretnej sprawy ("w tej sprawie") wyjaśnieniem sensu przepisów prawnych, ustaleniem właściwego ich rozumienia, przypisaniem im odpowiedniego znaczenia, lub też wyznaczeniem ich zakresu. Ponadto wskazał, iż od zasady wyrażonej w art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić tylko wówczas, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Na poparcie powyższego twierdzenia Sąd I instancji przywołał m.in. szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Poza tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Na poparcie powyższego twierdzenia Sąd I instancji przytoczył wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1311/07.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji zasadnicza kwestia w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. i w związku z tym do wyjaśnienia, czy: po pierwsze – w sprawie występują te same podmioty, po drugie – sprawa dotyczy tego samego przedmiotu oraz po trzecie – sprawa dotyczy tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Jak wskazał Sąd II instancji, trzeba mieć także na względzie, że tożsamość sprawy występuje również wtedy, gdy zmienia się akt prawny stanowiący podstawę wydania decyzji, ale zostanie zachowana ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków, co oznacza, że regulacja prawna z poprzedniego aktu prawnego została przejęta w niezmienionym stanie faktycznym przez nowy akt prawny.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący J. W., jako właściciel działek nr [...] i [...], położonych na terenie wsi [...], gmina S., był zarówno stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., jak też późniejszego postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. zmieniającą decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2008r. w części dotyczącej jej załącznika zawierającego wykaz nieruchomości objętych wnioskiem. Analiza powyższych decyzji prowadzi do wniosku, iż fakt ten nie mógł stanowić o tożsamości podmiotowej sprawy z tego względu, że krąg podmiotów objętych decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996r. nie pokrywa się całkowicie z podmiotami objętymi decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. Zakres podmiotowy decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. dotyczy właścicieli nieruchomości położonych na terenie gmin: T., L., L., S., S., Z. i Z., zaś decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. właścicieli nieruchomości położonych na terenie gmin: [...] i [...]. Ponadto spośród nieruchomości gminy [...] przejętych pod drogę, która to gmina wymieniona jest w obu decyzjach, powtarzają się wyłącznie działki skarżącego o nr: [...] i [...] położone na terenie wsi Jordanowo. W ocenie Sądu orzekającego w I instancji w sprawie nie zachodzi również tożsamość przedmiotowa. Otóż decyzja Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. dotyczy budowy autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego przebiegającej przez gminy: T., L., L., S., S., Z., Z. Z załącznika nr 1 "Ustalenia szczegółowe" do tej decyzji wynika, że projektowana autostrada A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego obejmuje odcinek autostrady o długości 69,130 km, od km 21+400 do km 79+250; od km 83+670 do km 85+940; od km 86+450 do km 86+670 i od km 93+560 do km 102+350. Natomiast zakres projektowanej inwestycji dotyczy m. in. budowy tego odcinka autostrady A-[...]; węzłów drogowych "T.", "L." i "M."; 7 mostów w ciągu autostrady; 1 wiaduktu w ciągu linii kolejowej; 5 MOP-ów w gminach T., L., Z., 2 OUA w gminach T. i S., dróg zbiorczych i dojazdowych; przebudowy drogi krajowej nr [...] – jako drogi alternatywnej w gm. [...]. Tymczasem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2008 r. dotyczą budowy autostrady A[...] na odcinku 5.5.1. [...] od km 66+000 do km 75+500 na terenie województwa lubuskiego przebiegającej przez gminy: [...],[...]. Przedmiot tej inwestycji sprowadza się budowy dojazdów do obiektów inżynierskich, przerwanych połączeń dróg leśnych, dojazdów do działek, wjazdów awaryjnych i zbiorników ekologicznych, dojść do przejść dla zwierząt oraz rozbudowie węzła "[...]". Z porównania obu decyzji wynika, że zakres przedmiotowy obu decyzji jest różny. Sąd zauważył, iż bezspornym jest, że obie decyzje obejmują tę samą jedną miejscowość [...], w tym obie działki skarżącego nr [...] i [...]. Poza sporem pozostaje również kwestia, iż obszar działek skarżącego przewidywany do nabycia na rzecz Skarbu Państwa w obu decyzjach jest całkowicie inny, gdyż wynikało to z różnego zakresu przedmiotowego inwestycji wskazanego w omawianych decyzjach z 1996 r. oraz z 2008 r. Na podstawie zaskarżonej decyzji na własność Skarbu Państwa przeszła bowiem większa powierzchnia działki nr [...], niż przewidywała poprzednia decyzja Wojewody Zielonogórskiego. Otóż ze znajdującej się w aktach administracyjnych "Dokumentacji do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej Autostrada A-[...] (węzeł "[...]" km 2+940) – [...] (węzeł "[...]" km 160+00) Tom I -2 sporządzonej w marcu 1996 r. wynika, że z działki nr [...] o pow. 2,69 ha, do nabycia pod drogę, w drodze umowy, przewidziano grunty o pow. 0,4587 ha. Natomiast wedle załącznika nr 1 do decyzji Ministra Infrastruktury z 2008r. oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych dot. obrębu [...], sporządzonego w dniu 1 października 2007 r. przez uprawnionego geodetę mgr. inż. E. D. pod drogę przejęto z mocy prawa działkę nr [...] o pow. 0,5524 ha powstałą w wyniku podziału działki nr [...]. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku działki [...], bowiem Skarb Państwa ex lege na podstawie zaskarżonej decyzji przejął całą tę działkę o pow. 0, 21 ha, oznaczoną obecnie w ewidencji jako działki nr [...] i [...]. Natomiast decyzja z dnia [...] czerwca 1996 r. przewidywała do nabycia pod drogę 0,0996 ha z tej działki.

Analizując zaś kwestię tożsamości tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy Sąd wskazał, że obie decyzje lokalizacyjne zostały wydane w oparciu o różne akty prawne. Decyzja ostateczna Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. została wydana w oparciu o ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, a zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2008 r. jak również decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Konsekwencje wydania decyzji lokalizacyjnej w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. dla prawa własności nieruchomości są daleko idące. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, ustalonymi w decyzji lokalizacyjnej, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Tak więc konsekwencją decyzji lokalizacyjnej jest przejście z mocy prawa własności nieruchomości w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Natomiast decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie ustawy o autostradach płatnych (z wyłączeniem nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego) nie ingerowała w prawo własności. Nieruchomości na cele budowy autostrad, były nabywane przez Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad na własność Skarbu Państwa w drodze umowy (art. 26 ust. 1).

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 44 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w okresie obowiązywania tej ustawy do nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 26-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zawieszeniu zatem ulega nabywanie nieruchomości pod autostrady w oparciu o ustawę o autostradach płatnych.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że odnośnie stanu faktycznego sprawy, pełnomocnik uczestnika GDDKiA w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2010 r. wskazał, iż w okresie od 1996 r. do 2007 r. wystąpiły istotne zmiany w rzeczywistym zagospodarowaniu terenu przeznaczonego pod planowaną autostradę na odcinku 5.5.1., wynikające z ostatecznie wytyczonego przebiegu drogi ekspresowej S[...], która do 2001 r. zaplanowana była jako autostrada A[...], a jej przecięcia i połączenia z autostradą A[...] nie obejmowała decyzja Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. Obecny przebieg drogi S[...] wskazany został dopiero w 2008 r. we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, który obejmuje m.in. budowę węzła [...] oraz budowę nowych dwóch wiaduktów: autostradowego nr [...] oraz drogowego nr [...]. Zakres wnioskowanej inwestycji w obu decyzjach jest różny i wynika zarówno ze zmiany przyjętych w decyzji z 1996 r. rozwiązań w zakresie przebiegu autostrady A[...] związanych z koniecznością zaprojektowania połączenia i przecięcia się tej autostrady z planową do realizacji drogą S[...], jak również ze zmiany, po roku 1996 r., stanu prawnego regulującego warunki i zasady realizacji dróg publicznych np. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116).

Nadto Sąd wskazał, że tak istotne różnice prawne związane z wydaniem decyzji lokalizacyjnych w oparciu o wskazane powyżej akty prawne, przy zmienionym w sposób istotny stanie faktycznym, w ocenie Sądu świadczy, że nie może w przedmiotowej sprawie być mowy o naruszeniu zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2008 r. stanu powagi rzeczy osądzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że nabywanie nieruchomości pod drogi zostało uregulowane w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do treści art. 12 ust. 4 tej ustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18a (art. 12 ust. 5). Z powyższego wynika, że ustalenie odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości w oparciu o decyzję lokalizacyjną następuje w odrębnej decyzji administracyjnej. Stąd zarzut skarżącego, że kwestia odszkodowania nie została rozstrzygnięta w samej decyzji lokalizacyjnej jest nieuzasadniony.

Ponadto, zdaniem Sądu, nieuprawniony jest zarzut skarżącego dokonania przez Wojewodę Lubuskiego niezgodnego z art. 5 ust. 5 specustawy zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji przedmiotowej autostrady A–[...], podniesiony po raz kolejny w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2010 r. z tego powodu, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. zarzut ten, sformułowany również w skardze kasacyjnej, uznał za bezzasadny. Tą oceną, w świetle powołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest związany skarżący, organ oraz sąd.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł J. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego:

Wadliwość orzeczenia WSA w Warszawie polega na nieprawidłowej ocenie zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Błąd subsumcji polega na nieprawidłowym zastosowaniu przez organ administracji art. 7 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przy ustalaniu lokalizacji autostrady A-[...] na odcinkach od km 66+093 do km 66+173 oraz od km 67+300 do km 67+327 w sytuacji, gdy ta sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczna decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] o zmianie w trybie art. 161 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody Zielonogórskiego nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego oraz decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., numer [...] znak [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa lubuskiego, w tym na odcinku od km 21+400 do km 79+250.

II. oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

1. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2001r. jest wadliwy, gdyż Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Błąd w ocenie ustaleń faktycznych w istocie spowodował niezastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., mimo, iż organ administracji naruszył art. 7 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podstawa do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynikałaby z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż decyzji pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Błąd Sądu w ocenie stanu faktycznego polega na niedostrzeżeniu, że skarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. jest tożsama również z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] w części zmieniającą w trybie art. 161 k.p.a. decyzję Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego.

2. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest wadliwy, gdyż Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. Błąd w ocenie wadliwych ustaleń faktycznych w istocie spowodował niezastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, mimo iż naruszono art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podstawa do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynikałaby z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż decyzji I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Błąd Sądu polegał na nie odniesieniu się do istotnego zarzutu podniesionego przez skarżącego w uzupełnieniu skargi a także na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji rządowej, które ustaliły że nie istnieje potrzeba w skarżonej decyzji zapobieżenia niedogodnościom polegającym na braku dostępu do drogi publicznej z sąsiedniej działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...].

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor rozwijając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji Ministra infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r.: od km 66+093 do km 66+173 oraz od km 67+300 do km 67+327, co do istoty pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzjach Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. i Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., gdyż wszystkie trzy decyzje obejmują ten sam odcinek autostrady A-[...]. Nieruchomość skarżącego w obrębie geodezyjnym, Jordanowo położona jest w liniach rozgraniczających planowanej autostrady A-[...], od km 66+093 do km 66+173 oraz od km 67+300 do km 67+327. Z uwagi na fakt, iż skarżone rozstrzygnięcie Ministra infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. jest tożsame z dwoma innymi ostatecznymi decyzjami, dla jasności dokonano ich odrębnego porównania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej odcinków od km 66+093 do km 66+173 oraz odcinka od km 67+300 do km 67+327 jest tożsama z ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008r, gdyż sprawę cechuje potrójna tożsamość:

1/ w zakresie określonego pikietażu autostrady A-[...] w obu sprawach występują te same podmioty i są to: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz skarżący J. W.,

2/ podstawą do wydania obu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008r. i z dnia 26 czerwca 2008 r., była identyczna norma prawna - ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

3/ w obu sprawach okoliczności faktyczne również były identyczne, gdyż na odcinkach planowanej autostrady A-[...], od km 66+093 do km 66+173 oraz od km 67+300 do km 67+327 nie nastąpiły żadne zmiany.

Z kolei skarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej tych samych odcinków od km 66+093 do km 66+ 173 oraz od km 67+300 do km 67+327 jest tożsama z ostateczną decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., gdyż sprawę cechuje również potrójna tożsamość, albowiem występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu (ten sam pikietaż autostrady) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W obu sprawach, zdaniem skarżącego kasacyjnie, również okoliczności faktyczne były identyczne, mimo upływu 8 lat, gdyż, na odcinkach planowanej autostrady A-[...], od km 66+093 do km 66+173 oraz od km 67+300 do km 67+327 nie nastąpiły żadne zmiany.

Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., co do istoty rozstrzyga sprawę już załatwioną, gdyż decyzja Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-[...] już szczegółowo określiła również na odcinku od km 66+093 do km 66+173 oraz od km 67+300 do km 67+327 wymagania dotyczące powiązania planowanej autostrady A-[...] z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren planowanej autostrady A-[...], warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Odnosząc się do tożsamości stron postępowania administracyjnego, skarżący kasacyjnie zauważył, że w myśl art. 30 § 4 k.p.a. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze działająca z upoważnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad statutowo przejęła wszystkie zadania i kompetencje Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Podobnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy oceniać ciągłość działania organów administracji publicznej - Wojewoda Lubuski przejął statutowo wszystkie kompetencje i zadania Wojewody Zielonogórskiego i nie wpłynęło to w żaden sposób na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych.

Zaś odnosząc się do kwestii tożsamość sprawy z punktu widzenia zachowania ciągłości regulacji prawnej, autor skargi kasacyjnej przytoczył przepis art. 44 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i zwrócił uwagę na treść art. 41 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem J. W. błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie można postawić tezy, iż skarżona decyzja rozstrzyga już sprawę załatwioną inną decyzją ostateczną, gdyż podstawą wydania obu decyzji o ustaleniu lokalizacji dla autostrady A-[...] na odcinku od km 66+093 do km 66+173 oraz na odcinku od km 67+300 do km 67+327 były dwie różne normy prawne. W ocenie skarżącego kasacyjnie w rzeczywistości nowa regulacja prawna została w niezmienionym stanie przeniesiona z poprzedniego aktu prawnego do nowego i tylko dodatkowo umieszczono w niej elementy, które dotychczas znajdowały się w odrębnych aktach prawnych, dotyczy to zagadnień podziału i wywłaszczenia nieruchomości. Porównując ze sobą treść zapisów aktualnego i poprzedniego uregulowania prawnego nietrudno zauważyć, że są one w czterech istotnych punktach niemal identyczne.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nietrafne jest stanowisko Sądu polegające na przyjęciu, że brak tożsamości spraw obu decyzji wynika z faktu, że inny jest zakres skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. i decyzji Wojewody Zielonogórskiego, gdyż powierzchnia części działek [...] i [...] do nabycia pod autostradę A-[...] w obu przypadkach była inna. Z prostego wyliczenia wynika, że tylko 937 m² powierzchni działki [...] było przedmiotem jednokrotnego rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury dnia [...] czerwca 2008 r., zaś pozostała część działki [...] o powierzchni 4585 m² była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia - raz przez Wojewodę Zielonogórskiego dnia [...] czerwca 1996 r. i drugi raz przez Ministra Infrastruktury dnia [...] czerwca 2008 r. Analogiczne jest z działką nr [...] (po podziale [...] i [...]). Z prostego wyliczenia wynika, że 1104 m² powierzchni działki [...] było przedmiotem jednokrotnego rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury dnia [...] czerwca 2008r., zaś pozostała część działki o powierzchni 996 m² była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia - raz przez Wojewodę Zielonogórskiego w dniu [...] czerwca 1996 r. i drugi raz przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] czerwca 2008 r. W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, akceptacja przez Sąd stanowiska organów administracji w zakresie zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oznacza, że Sąd dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organy administracji, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi.

Uzasadniając zaś naruszenie prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej podniósł, że gdyby Minister Infrastruktury zauważył że w dniu [...] kwietnia 2008 r. wydał decyzję ostateczną o zmianie w części decyzji Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego, to jego decyzja wydana w dniu [...] czerwca 2008 r. miałaby inne rozstrzygnięcie. Natomiast, w ocenie skarżącego kasacyjnie, błąd Sądu polega w istocie na zaakceptowaniu wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez Ministra Infrastruktury oraz na odmowie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, mimo, że w toku rozprawy sądowej ujawniono brak istotnego dokumentu w aktach sprawy, tj. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. Brak tego dokumentu w aktach sprawy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, pozbawił Sąd ustalenia pełnego stanu faktycznego w sprawie, co uniemożliwiło ocenę tożsamości skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że mimo iż pismem z dnia 8 maja 2009 r. skarżona decyzja Ministra Infrastruktury pozbawiła go dostępu do drogi publicznej z działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], to Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu. Wskazał również, że Sąd powinien był dokonać oceny decyzji Ministra Infrastruktury i decyzji Wojewody Lubuskiego z punktu widzenia zarzutów stawianych jej w skardze z dnia 21 lipca 2008r. i jej pisemnym uzupełnieniu z dnia 8 maja 2009 r. oraz rozważyć możliwość uchylenia skarżonych decyzji stosownie do postawionych zarzutów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wręcz konieczne jest dokonanie oceny przez Sąd administracyjny nie tylko prawidłowości zaskarżonych decyzji, ale także tych, które nie są przedmiotem skargi, ale dotyczą wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co uzasadnia przepis art. 135 p.p.s.a.

Podniósł również, że w sytuacji, gdy skarżoną decyzją J. W. został pozbawiony północnej części swojej nieruchomości, automatycznie utracił jedyny prawny i faktyczny dostęp do pozostałej, południowej części swojej nieruchomości. Zaakceptowanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych miało bezpośredni wpływ na wyrok jaki zapadł w dniu 25 maja 2010 r., gdyż Sąd w ten sposób pozbawił się możliwości dostrzeżenia naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że sąd pozbawił się możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdzenia, że skarżona decyzja powstała z naruszeniem obowiązującego prawa.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej nieuwzględnienie jako nieusprawiedliwionej.

Również uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera jedynie w części usprawiedliwione podstawy niemniej jednak uwzględnienie tych zarzutów powoduje potrzebę uchylenia w całości zaskarżonego wyroku.

Uwzględnienie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej powoduje prawidłowo zamieszczony zarzut w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazany w jej pkt II ppkt 2, a odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Błąd Sądu jak trafnie wskazano w kasacji polegał na nie odniesieniu się do istotnego zarzutu podniesionego przez skarżącego w uzupełnieniu skargi (pismo uzupełniające z dnia 8 maja 2009 r.) dotyczącego braku w zaskarżonej decyzji postanowień o ustanowieniu służebności drogi dojazdowej do nowopowstałej działki skarżącego nr 19/2 obrębu Jordanowo co w konsekwencji zdaniem skarżącego prowadzi do zaakceptowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji rządowej, że nie istnieje potrzeba w skarżonej decyzji zapobieżenia niedogodnościom polegającym na braku dostępu do drogi publicznej z działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...].

Zakres kontroli legalności dokonywanej przez Sąd administracyjny wyznacza art. 134 p.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co do zasady przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze (uzupełnianej jak w tej sprawie kolejnym pismem procesowym).

Natomiast norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W tej sprawie dodatkowego znaczenia przy ocenie wskazywanego wyżej naruszenia prawa procesowego nabiera przede wszystkim fakt, że przedmiotowa sprawa była rozpoznawana ponownie przez Sąd I instancji na skutek wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1613/09 uchylającego poprzedni wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. i przekazującego n/n sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano na przesłanki, które przy ponownym rozpoznaniu należy wziąć pod uwagę i jako zasadnicze znaczenie niewątpliwie przypisano potrzebie rozważenia przez Sąd zarzutu strony skarżącej co do tożsamości sprawy rozstrzyganej w tym postępowaniu z ostateczną decyzją Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. Już w poprzedniej skardze kasacyjnej strona wskazywała właśnie na zarzut dotyczący braku ustanowienia służebności drogi dojazdowej do nowopowstałej działki strony nr [...] obręb [...] wiążąc go z zarzutem naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednakże wobec nie rozważenia w sposób należyty kwestii przedmiotowej tożsamości, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1613/09 nie zajął się tą kwestią wskazując na przedwczesność rozważań w tym zakresie, gdyż jak zaznaczono, jest to zagadnienie merytoryczne mogące podlegać ocenie tylko wówczas, kiedy okaże się, że nie zachodzi tożsamość spraw. Tożsamość spraw jak wykazano w zaskarżonym wyroku nie zachodzi lecz pomimo tego Sąd I instancji nie rozpoznał i nie ustosunkował się do zarzutu strony naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Natomiast brak wyjaśnienia w sposób odpowiadający przywołanym wyżej przepisom przesłanek podjętego rozstrzygnięcia w opisanym zakresie (tj. kwestii przedmiotowej służebności) niezależnie, że stanowi naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania to przede wszystkim nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że mimo błędnego uzasadnienia w opisanym zakresie wydany wyrok odpowiada prawu, a w dalszej konsekwencji na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej stanowiących tak naprawdę powtórzenie tych, które zawarte były już w skardze (piśmie uzupełniającym z dnia 8 maja 2009 r.) do Sądu I instancji jak i poprzedniej skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1530/08.

Dlatego też powyższe rozważania pozwalały na uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pamiętać jednak należy przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy, w szczególności gdyby ustalono, że zaskarżona decyzja dotknięta jest tylko w części wadą to Sąd winien rozważyć zastosowanie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu w jakim powyższy przepis miał zastosowanie w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony zarzut z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przy ustalaniu lokalizacji autostrady A-[...] na odcinkach od km 66+093 do km 66+173 oraz od km 67+300 do km 67+327 w sytuacji, gdy ta sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], o zmianie w trybie art. 161 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody Zielonogórskiego nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego oraz decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...] znak [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa lubuskiego, w tym na odcinku od km 21+400 do km 79+250.

Przepis art. 7 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dotyczący wymogów stawianych przez ustawodawcę decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej wskazuje, że decyzja ta powinna zawierać w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (pkt 1); określenie linii rozgraniczających teren (pkt 2); warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa (pkt 3); wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4). Przytoczona redakcja powyższego przepisu oznacza, iż wskazane przez ustawodawcę elementy muszą znaleźć się w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Pominięcie przez organ któregoś z obligatoryjnych punktów decyzji skutkuje niepełnością rozstrzygnięcia, a co za tym idzie - przesądza o wadliwości decyzji. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji niewątpliwie takie elementy posiadają a więc nie można mówić w tym zakresie o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Jednakże nie można kwestii tożsamości czy też braku tożsamości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. z decyzją ostateczną Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. z kolejnymi zmianami, która była przecież głównym przedmiotem oceny Sądu I instancji utożsamiać wyłącznie z elementami w zakresie szczególnych wymagań decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.

Niewątpliwie kwestię tożsamości zaskarżonej w tej sprawie decyzji z decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. z kolejnymi zmianami należało oceniać jednocześnie na trzech płaszczyznach co trafnie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, a to czy w sprawach tych występują te same podmioty, czy sprawy dotyczą tego samego przedmiotu, a ponadto czy sprawy dotyczą tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zarówno przesłanka podmiotowa jak i przedmiotowa oraz stan prawny niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że zaskarżona decyzja jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1996 r. z kolejnymi zmianami. Zauważyć należy, iż aby mówić o tożsamości spraw wszystkie wyżej wymienione trzy elementy sprawy administracyjnej muszą się w pełni pokrywać, co w sposób oczywisty nie zaistniało w sprawach zakończonych zaskarżonymi decyzjami a decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1996 r. z kolejnymi zmianami.

Przede wszystkim ocena przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dot. zaistnienia bądź braku tożsamości sprawy musi być dokonywana wyłącznie w całokształcie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego wynikającego ze wskazanych wyżej decyzji a nie w kontekście działek skarżącego objętych decyzjami o lokalizacji autostrady, choć już w tym elemencie przedmiotowe decyzje nie są tożsame, bowiem już z samej skargi kasacyjnej wynika, że działki skarżącego objęte liniami rozgraniczającymi w zaskarżonej decyzji nie pokrywają się powierzchniowo z tymi, których dotyczyła ostateczna decyzja Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., zresztą Sąd I instancji również szczegółowo odniósł się do tej kwestii w motywach zaskarżonego wyroku.

Jednakże brak tożsamości podmiotowej jak i przedmiotowej pomiędzy wskazanymi wyżej rozstrzygnięciami jak również stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym polega na tym co prawidłowo wskazano w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący J. W., jako właściciel działek nr [...] i [...], położonych na terenie Jordanowa, gmina [...], był zarówno stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., jak też późniejszego postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. zmieniającą decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2008 r. w części dotyczącej jej załącznika zawierającego wykaz nieruchomości objętych wnioskiem. To w żadnym wypadku nie przesądza o tożsamości spraw będących przedmiotem analizy Sądu administracyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że krąg podmiotów objętych decyzją Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego nie pokrywa się całkowicie z podmiotami objętymi decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. Zakres podmiotowy decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. dotyczy właścicieli nieruchomości położonych na terenie gmin: T., L., L., S., S., Z. i Z., zaś decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. właścicieli nieruchomości położonych na terenie gmin: [...] i [...]. Ponadto spośród nieruchomości gminy [...] przejętych pod drogę, która to gmina wymieniona jest w obu decyzjach, powtarzają się wyłącznie działki skarżącego o nr: [...] i [...] położone na terenie wsi [...]. Wskazane zatem powyżej przesłanki nie pozwalają wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uznać, że w sprawie rozpoznawanej zaistniała tożsamość podmiotowa z decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] z kolejnymi zmianami.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że również przesłanki przedmiotowe nie są tożsame w obu wskazanych wyżej rozstrzygnięciach. Jak wynika z analizy akt sprawy decyzja Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. dotyczy budowy autostrady płatnej A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego przebiegającej przez gminy: T., L., L., S., S., Z., Z. Z załącznika nr 1 "Ustalenia szczegółowe" do tej decyzji wynika, że projektowana autostrada A-[...] na terenie województwa zielonogórskiego obejmuje odcinek autostrady o długości 69,130 km, od km 21+400 do km 79+250; od km 83+670 do km 85+940; od km 86+450 do km 86+670 i od km 93+560 do km 102+350. Natomiast zakres projektowanej inwestycji dotyczy m. in. budowy tego odcinka autostrady A-[...]; węzłów drogowych "[...]", "[...]" i "[...]"; 7 mostów w ciągu autostrady; 1 wiaduktu w ciągu linii kolejowej; 5 MOP-ów w gminach [...],[...], Z[...], 2 OUA w gminach [...] i [...], dróg zbiorczych i dojazdowych; przebudowy drogi krajowej nr [...] – jako drogi alternatywnej w gm. [...]. Tymczasem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2008 r. dotyczą budowy autostrady A[...] na odcinku 5.5.1. [...] od km 66+000 do km 75+500 na terenie województwa lubuskiego przebiegającej przez gminy: [...]. Przedmiot tej inwestycji sprowadza się budowy dojazdów do obiektów inżynierskich, przerwanych połączeń dróg leśnych, dojazdów do działek, wjazdów awaryjnych i zbiorników ekologicznych, dojść do przejść dla zwierząt oraz rozbudowie węzła "[...]". Tym samym, jak wynika to z analizy akt sprawy prawidłowo ocenionych w tym zakresie przez Sąd I instancji, z porównania obu decyzji wynika, że zakres przedmiotowy tych decyzji jest różny. Należy powtórzyć za Sądem I instancji, iż bezspornym jest, że obie decyzje obejmują tę samą jedną miejscowość [...], w tym obie działki skarżącego nr [...] i [...]. A co już wyżej zaznaczono obszar działek skarżącego przewidywany do nabycia na rzecz Skarbu Państwa w obu decyzjach jest całkowicie inny, gdyż wynikało to z różnego zakresu przedmiotowego inwestycji wskazanego w omawianych decyzjach z 1996 r. oraz z 2008 r.

Zatem brak tożsamości przedmiotowej jaki i podmiotowej w odniesieniu do wskazanych wyżej rozstrzygnięć z 1996 r. jak i 2008 r. nie pozwalał na przyjęcie zarzutu strony skarżącej o naruszeniu zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej sprawie również brak jest tożsamości wskazanych wyżej decyzji w trzecim elemencie, a to w zakresie stanu prawnego spraw. Wskazywane w skardze kasacyjnej pewne podobieństwa w tym zakresie w żadnym wypadku nie pozwalają na podważenie stanowiska Sądu I instancji, który w tym elemencie oceny tożsamości przedstawił właściwe i przekonywujące uzasadnienie. Nie ma w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tożsamości tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy z decyzją ostateczną z 1996 r. Niespornym pozostaje bowiem, że obie decyzje lokalizacyjne zarówno ta z 1996 r. jak i ta z 2008 r. zostały wydane w oparciu o różne akty prawne. Decyzja ostateczna Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. została wydana w oparciu o ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, a zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. jak również decyzja Wojewody Lubuskiego z [...] marca 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Konsekwencje wydania decyzji lokalizacyjnej w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. dla prawa własności nieruchomości są daleko idące. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, ustalonymi w decyzji lokalizacyjnej, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Tak więc konsekwencją decyzji lokalizacyjnej jest przejście z mocy prawa własności nieruchomości w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Natomiast decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie ustawy o autostradach płatnych (z wyłączeniem nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego) nie ingerowała w prawo własności. Nieruchomości na cele budowy autostrad były nabywane przez Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad na własność Skarbu Państwa w drodze umowy (art. 26 ust. 1). Już ten fundamentalny w skutkach prawnych dla prawa własności element różnicujący wskazane wyżej dwa rozwiązania prawne stanowi wystarczającą przesłankę uznania, że brak jest również tożsamości rozwiązań prawnych co do wskazywanych wyżej rozstrzygnięć.

Jednocześnie w tym miejscu zauważyć należy, iż bez wpływu na wyżej wyrażone stanowisko o braku tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i w zakresie stanu prawnego, zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2008 r. oraz decyzji Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...], mają kolejne zmiany dokonywane w odniesieniu do decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. W skardze kasacyjnej mocno zaakcentowano w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego (pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej) oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt I skargi kasacyjnej) niedostrzeżenie, że skarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. jest tożsama z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części zmieniającej w trybie art. 161 k.p.a. decyzję Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A[...] na terenie województwa zielonogórskiego.

Mając na uwadze podniesione w opisywanym wyżej zakresie zarzuty i przedstawione w tym zakresie motywy, Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przeprowadził na rozprawie z urzędu dowód uzupełniający z dokumentu a to decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części zmieniającej w trybie art. 161 k.p.a. decyzję Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. Analiza tej decyzji nie pozwala na przyjęcie stanowiska skarżącego, zawartego w skardze kasacyjnej. Decyzja ta oparta została o podstawę prawną z art. 161 k.p.a. Norma ta odnosi się do wzruszenia decyzji w stanie nagłej konieczności, albowiem na podstawie § 1 tej normy Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis ten stanowi samoistną podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatem nie można mówić o tożsamości prawnej tej decyzji zmieniającej z decyzjami zaskarżonymi i wydanymi w tej sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tak więc już ten element przesądza o braku generalnie tożsamości sprawy rozpoznawanej w tym postępowaniu z tym zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] z kolejnymi zmianami. Jednocześnie z treści tej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że decyzja ta nie ingeruje poza ustalone w 1996 r. linie rozgraniczające (strona 6 decyzji), a więc twierdzenia skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, podobnie jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego i naruszenia prawa materialnego dotyczące tej kwestii.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego co do kwestii tożsamości sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Niemniej jednak zawarte we wstępnej części niniejszego uzasadnienia rozważania dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i 141 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji nie odniósł się do jednego z merytorycznych zarzutów nakazywały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w trybie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji orzeczenia.