Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1324/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. - Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane "P" w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt II SAB/Kr 64/05 w sprawie ze skargi S. P. - Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane "P" w Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Z. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt II SAB/Kr 64/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. - Przedsiębiorstwo Remontowo -Budowlanego "P" z siedzibą w Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Z.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Skarżący S. P. - Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane ,,P" w Z. w skardze na bezczynność Burmistrza Miasta Z. sporządzonej w dniu 10 sierpnia 2005 r. wniósł o nakazanie temu organowi wydania odpowiedniej, wnioskowanej decyzji i wyznaczenie do jej wydania terminu.

W uzasadnieniu skargi podniósł , że w dniu 21 października 2004 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestycji w Z. na osiedlu A. "budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą zewnętrzną" . W dniu 29 października 2004 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie, jednakże pomimo upływu kilku miesięcy postępowanie nie zostało zakończone, a skarżący nie otrzymał żadnego wyjaśnienia o przyczynach zaistniałej zwłoki. Ponieważ stosownie do treści przepisu art. 35 § 3 kpa. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągi 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, skarżący złożył zażalenie na bezczynność organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

W dniu 24 czerwca 2005 r. skarżącemu zostało doręczone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 1 czerwca 2005 r. nr; [...], w którym zażalenie zostało uznane za uzasadnione i organowi I instancji został wyznaczony dodatkowy termin 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia na załatwienie niniejszej sprawy. Pomimo upływu wyznaczonego terminu Burmistrz Miasta Z. nie wydał decyzji kończącej postępowanie , ani też nie wskazał przyczyn przedłużania terminu jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z. nie formułując wniosków podniósł , że w przedmiotowej sprawie dotyczącej warunków zabudowy , została już wydana decyzja z dnia 24 sierpnia 2005 r. , a w związku z odwołaniem od niej akta zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

Pismem z dnia 11 maja 2006 r. skarżący przyznał okoliczność, że w sprawie zapadła decyzja organu I instancji ale jednocześnie podtrzymał w całej rozciągłości skargę przedkładając w załączeniu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2006 r. nr; [...] na okoliczność, że Kolegium zwraca organowi I instancji uwagę na obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego oraz uzyskania stanowiska (uzgodnień) odpowiednich organów. Zdaniem skarżącego bezczynnością urzędu nie jest wyłącznie fakt, iż nie załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki w terminach określonych w art. 35 k. p. a. oraz nie czyni zadość wskazaniom wynikającym z art. 36 i art. 37 kpa. ale również nie wykonuje nałożonych na niego obowiązków, ponieważ fakt niewykonania nałożonych na niego obowiązków jest również bezczynnością,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę uznał ,że nie mogła być ona przez Sąd uwzględniona i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.

W motywach tego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił , że skarżący wykazał, iż zachował warunki niezbędne do wniesienia skargi na bezczynność tj. że wyczerpał środki zaskarżenia przewidziane art. 37 k.p.a., a wymagane przepisem art. 52 § 2 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto dodano , że bezsporną w sprawie jest okoliczność, że w dniu 24 sierpnia 2005 r. Burmistrz Miasta Z. wydał decyzję znak : [...] o odmowie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą zewnętrzna na działkach nr ewid. 95 i 96 obr. 106. Natomiast w uwzględnieniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 2 listopada 2005 r. Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przy uwzględnieniu powyższego Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Miasta Z. nie pozostaje w stanie bezczynności, gdyż wydał już w sprawie decyzję. Fakt wydania decyzji przez Burmistrza w dniu 24 sierpnia 2005 r. powoduje ustanie po stronie tego organu stanu bezczynności, a tym samym Sąd nie może uwzględnić skargi w ramach uprawnień wynikających z przepisu art. 149 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania decyzji w sytuacji, gdy przed dniem orzekania została już decyzja wydana chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów . W takim przypadku skarga podlega oddaleniu.

Natomiast podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przy wydaniu decyzji Burmistrza Miasta Z. przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku w postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Decyzja Burmistrza została zaskarżona zgodnie z obowiązującą procedurą i zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa/) a organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania wydał w tej sprawie decyzję.

Konkludując wskazano , że w toku postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu, kontroli Sądu administracyjnego z mocy art. 3 par 2 pkt 8 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega tylko kwestia pozostawania organu w stanie bezczynności; w przypadku niewydania decyzji administracyjnej, oraz postanowień w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. P. - Przedsiębiorstwo Remontowo- Budowlane "P" w Z. zaskarżając go w całości . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to poprzez jego błędną wykładnie cytat " art. 37 i art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kpa " przez przyjęcie, że nie można zobowiązać organu do wydania decyzji w sytuacji, gdy przed dniem orzekania została decyzja wydana, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi strony i stwierdzenie bezczynności organu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej opisując okoliczności w jakich doszło do złożenia skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Z. podano , że faktem jest, iż Burmistrz Miasta Z. w dniu 24 sierpnia 2005 r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w związku z czym skarżący odwołał się od tej decyzji w terminie, która następnie decyzją z dnia 2 listopada 2005 r. SKO w N. została uchylona decyzją. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zapadła kolejna decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia 9 grudnia 2006 r., od której ponownie odwołanie złożył skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w dniu 17 marca 2006 r. uchyliło tę decyzję wskazując m.in. jakich obowiązków nie dopełnił Burmistrz Miasta Z., a mianowicie brak uzyskania odpowiednich uzgodnień (stanowisk) wymaganych przepisami prawa.

W ocenie skarżącego nie podejmowanie przez Burmistrza Miasta Z. czynności takich jak dokonanie uzgodnień, do których jest zobowiązany bez wskazywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest również bezczynnością, dlatego też nie zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu, iż wydanie decyzji choćby z przekroczeniem terminów winno skutkować oddaleniem skargi. Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta Z. została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 12 sierpnia 2005 r. zaś jej rozpoznanie nastąpiło dopiero 15 maja 2006 r. w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę nie tylko stan z daty złożenia skargi, ale z daty jej rozpoznania, czego nie uczynił. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła , stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom . Skarga ta zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 37 i art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) i kpa poprzez ich błędną wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie . Przede wszystkim podkreślić należy , iż przepisy wskazane w petitum skargi kasacyjnej nie mogą być kwalifikowane jak przepisy prawa materialnego lecz wyłącznie jako przepisy prawa procesowego . Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjno-prawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Generalnie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisy tam zamieszczone należą do przepisów prawa procesowego gdyż zawiera ona normy instrumentalne pozwalające sprawować przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej i to na podstawie tych przepisów Sąd I instancji procedował w sprawie wydając zaskarżony wyrok . Podobnie jest z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego . Niemniej jednak to wadliwe zakwalifikowanie przepisów art. 37 kpa ( sprecyzowanie w tym zakresie nastąpiło na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ) i 149 przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do przepisów prawa materialnego nie dyskwalifikuje w całości wniesionej skargi .

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy , iż z przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika , że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów .

Niewątpliwie instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu zapewnienie stronie ochrony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie . Dlatego też sąd administracyjny uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną stosownie to treści wskazanego wyżej przepisu orzeka o obowiązku wydania decyzji , nie może jednak nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach strony .

Jednocześnie zauważyć w tym miejscu należy , iż sądy administracyjne dokonują kontroli legalności decyzji administracyjnych z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania . Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonych decyzji nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli decyzji . Natomiast odmiennie sytuacja kształtuje się w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność . Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność należy wówczas uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Natomiast wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas gdy taka decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania . W takim przypadku Sąd powinien umorzyć postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność jako bezprzedmiotowe .

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie administracyjnym wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie może dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji ( porównaj wyrok NSA z dnia 13 listopada 2000 r. sygn. akt II SAB 115/00 niepublikowany ).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy , jest niesporne , iż w dniu podejmowania zaskarżonego wyroku stan bezczynności już ustał albowiem Burmistrz Miasta Z. podjął w dniu 24 sierpnia 2005 r. decyzję w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji " budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą zewnętrzną na osiedlu A. w Z." . Dlatego też nie można było w takiej sytuacji niezależnie od treści tej decyzji zobowiązać tego organu samorządowego na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania decyzji w określonym terminie .

Okoliczności podnoszone przez skarżącego , naruszenia prawa przy wydania tej decyzji , jej wadliwości nie mogły w żaden sposób wpłynąć na treść oceny Sądu I instancji przy stosowaniu w/w przepisu art. 149 ustawy procesowej . Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego nie zasługiwał na uwzględnienie .

Również nieusprawiedliwiony jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 kpa . Zauważyć w tym miejscu należy , że adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelny Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednakże nie stosował przepisów kpa przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy , zatem zarzut naruszenia art. 37 kpa jest w tych okolicznościach chybiony .

Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie można było podzielić zarzutów skargi kasacyjnej , która nie zasługiwały na uwzględnienie .

Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzeł jak w sentencji wyroku .