Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 459/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124b ust. 1, art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem gazociągu oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 czerwca 2016 r. uchylającą decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 27 lutego 2014 r., orzekającą o zobowiązaniu I. i M. W. do udostępnienia, na okres 40 dni, części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..],Kw [..], inwestorowi - spółce A. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 124b ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., Starosta zobowiązał I. W. i M. W. do udostępnienia, na okres 40 dni, licząc od dnia rozpoczęcia robót budowlanych, części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], KW [..], inwestorowi – A., w celu wykonania remontu zespołu zaporowo-upustowego [..] na istniejącym gazociągu w/c [..], ułożonym w ziemi w południowej części działki nr [..], określając jednocześnie zakres obszaru udostępnienia nieruchomości oraz zobowiązując inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu remontu gazociągu. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że A. ubiegał się o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli opisanej wyżej nieruchomości do jej udostępnienia w celu dokonania remontu zespołu zaporowo-upustowego [.] na gazociągu w/c [..]. Wyjaśnił, że planowany remont jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania gazociągu oraz, że jego niewykonanie może doprowadzić do awarii skutkującej nawet przerwaniem przesyłu gazu lub zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi. Organ pierwszej instancji uznał, że inwestor jest właścicielem zespołu zaporowo-upustowego [..] na przedmiotowym gazociągu, zlokalizowanego na działce nr [..] położonej w P., będącej własnością I. i M. W. Organ pierwszej instancji z uwagi na stan techniczny przedmiotowego zespołu [..] oraz funkcję jaką pełni w interesie inwestora i w interesie społecznym uznał remont za uzasadniony. Wskazał przy tym, że planowane prace wpisują się w definicję remontu znajdującą się w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W niniejszej sprawie remontowi i związanej z tym wymianie zużytych składników podlega tzw. zespół zaporowo-upustowy, który jako całość stanowi element składowy rurociągu przesyłowego gazu wysokiego ciśnienia przebiegającego m.in. przez działkę nr [..] w P. W ocenie organu pierwszej instancji zakres i charakter prac związanych z planowanym przedsięwzięciem został szczegółowo omówiony w trakcie przeprowadzonych rozpraw administracyjnych i opisany w załączonym projekcie wykonawczym. Przyjęto, że w wyniku wykonania zaplanowanych robót nie nastąpi zmiana dotychczasowych parametrów takich jak: ciśnienie robocze gazociągu, średnice rur przesyłowych, ilość przesyłanego gazu oraz dotychczasowe funkcje zespołu zaporowo-upustowego. Nie ulegnie również zmianie przebieg rurociągu przesyłowego, który jest podziemny i takim pozostanie. Zdaniem organu pierwszej instancji nie nastąpi zmiana lokalizacji rurociągu, natomiast planowana wymiana elementów wyeksploatowanego zespołu zaporowo-upustowego, obecnie z armaturą podziemną i w części naziemną, na nowe elementy w lokalizacji podziemnej (tylko jeden zawór i kolumna upustowa pozostaną naziemne) jest wymuszona postępem technicznym i dostępnym asortymentem urządzeń wynikających z upływu czasu. W konsekwencji organ przyjął, że opisywane prace mieszczą się w pojęciu remontu, o którym mowa w art. 124b u.g.n.

Rozpoznając odwołanie M. W. decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu I. i M. W., współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie P., gmina P., oznaczonej jako działka nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], do udostępnienia inwestorowi, spółce A., części ww. nieruchomości w celu wykonania remontu zespołu zaporowo-upustowego [..] na istniejącym gazociągu wysokiego ciśnienia [..], ułożonym w ziemi w południowej części działki nr [..], polegającego na wymianie armatury i elementów rurowych zespołu zaporowo-upustowego [..], na nowe, przy zastosowaniu technologii hermetycznej T.D. Williamsona, związanej z trójstronnym wstrzymaniem przepływu gazu w gazociągu wysokiego ciśnienia z zachowaniem ciągłości przepływu gazu przy wykorzystaniu tymczasowego obejścia technologicznego (by-passu), w pozostałym zakresie (pkt 2-4) utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wojewoda podtrzymał stanowisko starosty, że planowane przez inwestora prace stanowią remont gazociągu. W ocenie organu odwoławczego, aby określone prace można było zakwalifikować jako remont, istotnym jest ustalenie czy ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego danego obiektu budowlanego. Remontowany obiekt powinien zatem, jak w niniejszej sprawie, znajdować się z reguły w nieodpowiednim stanie technicznym. Stwierdził organ, że prace polegające na wymianie zespołu zaporowo-upustowego, stanowiącego integralną część obiektu budowlanego, jakim jest gazociąg, oraz poszczególnych fragmentów orurowania gazociągu nie przysporzą mu nowych, dotąd nieistniejących funkcji ani nie zmienią jego parametrów technicznych i użytkowych. Zastosowana zaś technologia hermetyczna (która wiąże się ze wspawaniem na gazociągu króćców i fittingów) jest niezbędna w celu zapewnienia w czasie remontu nieprzerwanego przepływu gazu do wszystkich miejscowości, do których jest on doprowadzany przedmiotowym gazociągiem. Inwestor nie zamierza wykonywać nowej infrastruktury, przebudowywać jej, czy dokonywać jej odbudowy. Prace ograniczają się do wymiany poszczególnych, zużytych elementów obiektu, która to wymiana doprowadzi do odtworzenia stanu pierwotnego gazociągu. W wyniku wykonania ww. prac nie ulegną zmianie ani parametry techniczne ani użytkowe obiektu, nie zostanie on bowiem dostosowany do nowych funkcji ani nie zmieni przeznaczenia. Ciśnienie gazu i średnice rur pozostaną niezmienione, a sam zespół zaporowo - upustowy, co kilkakrotnie podkreślał inwestor w toku postępowania, pełnił będzie tę samą rolę, co uprzednio.

Wojewoda nie podzielił zarzutów odnośnie zmiany przebiegu rurociągu uznając, że zmiana lokalizacji armatury z nadziemnej na podziemną wiąże się ściśle z wymianą zespołu zaporowo-upustowego, jako całości oraz wymuszona jest postępem technologicznym w dziedzinie budownictwa gazociągów. Sama zaś zmiana lokalizacji z nadziemnej na podziemną nie wpływa w żaden sposób na użytkowanie obiektu i na jego dotychczasowe funkcje i właściwości. Wojewoda wskazał na wyjaśnienia projektanta planowanego przedsięwzięcia M. P., który podkreślił, że przedmiotowy zespół zaporowo-upustowy stanowi integralną część całości, jaką jest obiekt budowlany stanowiący gazociąg [..], znajdujący się na działce skarżących. Wskazał też, że położenie przedmiotowego zespołu zaporowo-upustowego nie ulegnie zmianie, a zastąpienie armatury naziemnej podziemną podyktowane jest obowiązującymi przepisami oraz koniecznością podniesienia bezpieczeństwa. W ocenie wojewody powyższe świadczy o tym, że pierwszy z warunków, o którym mowa w art. 124b u.g.n. został spełniony. Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił w sentencji przedmiotowego rozstrzygnięcia, jaki teren działki nr [..] podlega obowiązkowi udostępnienia i załączył do niniejszej decyzji mapę w skali 1:5000, z zaznaczonymi granicami przedmiotowej nieruchomości i granicami udostępnienia, tj. zaznaczonym miejscem na dojazd do zespołu zaporowo-upustowego szerokości 4 metrów oraz placem budowy o wymiarach 35 m x 35 m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo prawidłowego zastosowania przez organ pierwszej instancji, art. 124b u.g.n., właściwego określenia charakteru robót, a także poprawnego przeprowadzenia postępowania, organ wydający decyzję w oparciu o ten przepis nie może ograniczyć się w sentencji rozstrzygnięcia jedynie do stwierdzenia, że nieruchomość udostępnia się "w celu wykonania remontu". Wydając przedmiotową decyzję organ ogranicza prawo własności, musi zatem ściśle określić zakres tego ograniczenia. Oznacza to, że organ w decyzji winien opisać, jakie czynności zostaną wykonane, w jakim czasie oraz jaki teren będzie podlegał udostępnieniu. Organ pierwszej instancji właściwie zakreślił czas oraz teren udostępnienia, w kwestii zaś wskazania celu powyższego ograniczenia zabrakło uściślenia, co inwestor ma zamiar w ramach prac remontowych wykonać. Dlatego koniecznym stało się zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie punktu 1 zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, dokonał poprawnej jego oceny i wykładni przepisu art. 124b u.g.n., jak również prawidłowo zakwalifikował charakter robót w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Prawidłowo też, zdaniem Wojewody, przeprowadzone zostały w toku postępowania obie rozprawy administracyjne. Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia art. 107 k.p.a. organ wskazał, że zaskarżona decyzja w sposób wyczerpujący opisuje stan faktyczny oraz zawiera właściwe uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem przesłanek art. 124b u.g.n. oraz pojęcia "remontu" w nim wskazanego. Organ pierwszej instancji odniósł się także do wszystkich najważniejszych kwestii wynikłych w toku przedmiotowego postępowania jak i podniesionych przez właścicieli nieruchomości. Wojewoda nie stwierdził także naruszeń w kwestii załączonej do decyzji organu pierwszej instancji mapy. Mapa ta jest sporządzona w odpowiedniej skali i naniesiony jest na niej zakres zajęcia nieruchomości na czas remontu. Żółty obrys pokrywa się zaś z granicami działki i nie wymaga dodatkowego opisu. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, jakoby na rurociągu występowała zasuwa DN 300 wojewoda wskazał, że projektant planowanego przedsięwzięcia, w piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. wyjaśnił, że okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji projektowej.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 687/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że zakres prac określony przez inwestora we wniosku nie został przez organ odwoławczy prawidłowo przeanalizowany. Materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy rzeczywiście, tak jak to przyjął inwestor, a za nim organy obu instancji, zakres planowanych prac świadczy o robotach, które są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności że polegają one na remoncie gazociągu. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy zakres wykonanych robót z uwagi na wymianę elementów rurociągu i wykonanie nowych elementów, jakimi są m.in. płyty fundamentowe stanowi jego remont czy też odbudowę, przebudowę lub rozbudowę. W oparciu o przytoczone poglądy z zakresu wykładni definicji ustawowej pojęcia remontu sąd stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowych prac związanych z zespołem zaporowo-upustowego [..], organ odwoławczy nie wyjaśnił szeregu istotnych okoliczności dotyczących zakresu planowanych przez inwestora czynności, a w konsekwencji przedwcześnie zakwalifikował je jako remont gazociągu. Podkreślił sąd, że w sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez organ odwoławczy, że w wyniku planowanych prac nie dojdzie do dostosowania gazociągu do nowych funkcji oraz że nie zmieni się przeznaczenie tego obiektu budowlanego, jak również to, że nie dojdzie do zmiany ciśnienia przesyłanego gazu. Istotne natomiast jest, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego – gazociągu (na przedmiotowym odcinku), czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. Tego rodzaju ustalenie winno w zasadzie uniemożliwiać zakwalifikowanie prac jako remont i prowadzić do zaliczenia ich do kategorii przebudowy i wyłączenia ich spod zakresu prac objętych regulacja art. 124b ust. 1 u.g.n. Organ według sądu nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący sposobu wykonania planowanych prac, które mają prowadzić, jak to wynika z pisma inwestora z dnia 18 czerwca 2014 r., do zmiany połączeń kołnierzowych na naziemnej armaturze i wstawienia w ich miejsce armatury podziemnej. Nie wyjaśnił, w jaki sposób należy traktować czynności polegające na zamontowaniu (wspawaniu w rurociąg) fittingów i króćców. Nie wyjaśnił również konsekwencji zastosowania w miejscu zespołu zaporowo-upustowego zasuwy DN 400 w miejsce istniejącej zasuwy DN 300. Nie zweryfikował też kwestii projektowanych do wykonania w ramach planowanych prac płyt fundamentowych pod armaturę o wymiarach 600x600x100 i 500x500x100, które jak wskazywał na rozprawie skarżący obecnie nie są na nieruchomości posadowione. W ocenie sądu zmiana gabarytów elementów gazociągu, zastąpienie części nadziemnych, częściami podziemnymi, wprowadzenie nowych elementów jak m.in. płyty fundamentowe, może świadczyć o braku możliwości kwalifikacji wykonanych robót jako remontu. Ostateczna ocena w tym zakresie winna być dokonana, po uzupełnieniu przez organ odwoławczy ustaleń w tym zakresie. Sąd uchylając z powyższych powodów zaskarżoną decyzję nakazał uwzględnić ujawnione uchybienia i wyeliminować je w ponownie rozpoznawanej sprawie.

W wyniku ponowionego postępowania odwoławczego decyzją z dnia 20 czerwca 2016 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 27 lutego 2014 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że wojewoda zobowiązany był do uwzględnienia okoliczności zakończenia prac na działce nr [..], obręb P., co uzasadniało odstąpienie od wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartych w przywołanym wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 687/14 oraz umorzenie postępowania toczącego się w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. jako bezprzedmiotowego. Rozstrzyganie o żądaniu inwestora o udostępnienie nieruchomości I. i M. W. stało się nieaktualne. Z istoty regulacji zawartej w art. 124b ust. 1 u.g.n. wynika, że decyzja w tym przedmiocie może być wydana przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości prac,. Wydanie takiego zezwolenia już po rozpoczęciu robót, a tym bardziej po ich zakończeniu jest niedopuszczalne. Jeżeli zatem prace zakończono, to w ocenie wojewody nie ma sprawy administracyjnej polegającej na określeniu warunków wejścia na nieruchomość. Wykonanie prac, bez względu na ich rodzaj, sprawia, że nie ma możliwości uzyskania jakiegokolwiek tytułu do władania nieruchomością, w związku z ich realizacją. Sprawa administracyjna dotycząca udzielenia pozwolenia na korzystanie z cudzej nieruchomości w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowa, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie podlega, na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniu. Z powodu zrealizowania inwestycji brak jest zatem podstaw do merytorycznego wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia przedmiotowej nieruchomości.

W skardze na przedmiotową decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie czy inwestycja wykonywana przez inwestora jest remontem czy przebudową i niezastosowanie się w tym zakresie do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 687/14,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia co do istoty sprawy, tj. orzeczenia w zakresie udostępnienia czy też odmowy udostępnienia nieruchomości na czas prowadzenia robót,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy nie było przesłanek do uznania, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 90, 107 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnych ustaleń, że prace remontowe na gazociągu zostały zakończone, opartych jedynie na twierdzeniach inwestora,

5. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 78 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych strony, tj. przeprowadzenia dowodu z wnioskowanych świadków oraz z opinii biegłego, mimo że organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi w sytuacji, gdy przeprowadzenie powyższych dowodów miało na celu ustalenie okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy,

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronom postępowania końcowego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty z dnia 27 lutego 2014 r., jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej o pełnomocnictwa.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem wojewody uznając, że organ powinien był uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 687/14 i zweryfikować charakter planowanych prac budowlanych po to, ażeby rozstrzygnąć, czy możliwe jest zastosowanie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według skarżącego planowane prace nie dają się zakwalifikować jako remont, czego nie wyjaśnił organ odwoławczy pomimo wiążących wskazań sądu administracyjnego. Skarżący nie zaakceptował stanowiska organu o zakończeniu inwestycji, albowiem twierdzi, że inwestycję można uznać za zakończoną należy zgłosić właściwemu organowi nadzoru budowlanego i uzyskać pozwolenie na użytkowanie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W zaistniałym stanie faktycznym rury zostały osadzone tak nisko, że w przypadku prowadzenia prac rolniczych (a w takim celu wykorzystywana jest nieruchomość skarżącego) polegających choćby na głęboszowaniu czy też wjeździe wielkogabarytowych maszyn rolniczych, istnieje ryzyko uszkodzenia rury i spowodowania tragicznej w skutkach katastrofy budowlanej. Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem, że planowane prace zostały przez inwestora wykonane i zakończone. Skarżący uznał za niedopuszczalne uchylenie się od wykonania wiążących wskazań sądu, bowiem w trakcie toczącego się postępowania sądowego inwestor powinien był poinformować sąd o zakończeniu inwestycji, co uniemożliwia uznanie zakończenia robót za okoliczność nową wyłączającą zastosowanie art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania I. W. w piśmie procesowym z dnia poparła żądanie skargi i również zakwestionowała ustalenie, że planowane przez inwestora prace zostały zakończone.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego właściwego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody, mocą której uchylono poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 27 lutego 2014 r. i umorzono postępowanie toczące się przed tym organem. Sprawa dotyczy zobowiązania właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] w P. do jej udostępnienia A. w trybie i na zasadach określonych w art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n. Wojewoda ponownie rozpatrując niniejszą sprawę w trybie odwoławczym od decyzji organu pierwszej instancji, którą zobowiązano właścicieli działki nr [..] do jej udostępnienia w celu wykonania remontu zespołu zaporowo – upustowego na istniejącym gazociągu [.] uznał, że wskutek wykonania powyższej inwestycji zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wnioskiem inwestora, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Analizując całokształt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa sąd uznał stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe, a podjętą przez niego decyzję za zgodną z prawem.

W pierwszej kolejności sąd podzielił stanowisko wojewody odnośnie skuteczności związania organów orzekających w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 687/14, którym uchylono decyzję Wojewody z dnia 4 sierpnia 2014 r. rozstrzygającą po raz pierwszy o losach decyzji Starosty z dnia 27 lutego 2014 r. Wówczas sąd uchylił przywołaną decyzję wojewody wskazując na liczne uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych co do charakteru planowanych robót budowlanych na działce nr [..] związanych z przebiegającym na tym odcinku rurociągiem gazowym, a w konsekwencji przedwczesne zastosowanie art. 124b ust. 1 u.g.n. Sąd dokonał oceny prawnej oraz sformułował wskazania co do dalszego postępowania, którymi zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., związał organy ponownie rozstrzygające sprawę.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny zasadniczo jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen, chyba że w sposób istotny zmienił się stan faktyczny, bądź uległ zmianie przepis prawa. Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. Powinna to być więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12; z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1466/06, Legalis). W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2227/11).

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, czyli ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej na podstawie art. 153 p.p.s.a. i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1403/04; z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 1042/10, Legalis).

Właśnie z sytuacją zmiany istotnych okoliczności sprawy wpływających na jej tożsamość mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Otóż z materiału dowodowego pozyskanego w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez wojewodę, w tym zwłaszcza z wyjaśnienia inwestora zawartego w piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r. oraz z potwierdzającej to wyjaśnienie dokumentacji w postaci mapy inwentaryzacji powykonawczej z 2014 r. wynika, że roboty budowlane, w związku z którymi inwestor ubiegał się o udostępnienie mu działki nr [..] w trybie administracyjnym przewidzianym w art. 124b ust. 1 u.g.n., zostały już wykonane i zakończone w dniu 21 listopada 2014 r. Co więcej, z akt administracyjnych wynika również, że faktowi wykonania tych robót przez inwestora nie zaprzeczał również sam skarżący, a wręcz przeciwnie przyznał, że zostały one wykonane. Świadczy o tym chociażby notatka służbowa sporządzona przez inspektora wojewódzkiego z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej ze skarżącym w dniu 27 kwietnia 2016 r., w trakcie której M. W. zaoferował przedstawienie mapy "Fragmentu inwentaryzacji geodezyjnej A. z 2004 r.", która mogłaby posłużyć do porównania stanu sprzed wykonania robót ze stanem po ich wykonaniu.

Powyższe okoliczności, zdaniem sądu trafnie ocenione przez wojewodę jako wiarygodne, skutecznie pozbawiły mocy wiążącej wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 687/14. Oznacza to, że wojewoda ponownie rozpoznając sprawę winien był uwzględnić zaistniałą zmianę kluczowych dla istnienia sprawy administracyjnej okoliczności faktycznych i wydać stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie.

Dla zweryfikowania prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnić należy materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, którą stanowił przepis art. 124b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z powołanego przepisu i określony w decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości. W tej sytuacji mamy do czynienia, podobnie jak w art. 124 u.g.n., ze szczególnym przypadkiem wywłaszczenia. W literaturze przedmiotu w odniesieniu do art. 124 u.g.n. wskazuje się, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 124 u.g.n. jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu polegającym na ograniczeniu wykonywania prawa własności, to mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału ustawy dotyczące wywłaszczenia, zwłaszcza art. 112 (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009). Brak przeszkód prawnych, ażeby stanowisko to odnieść do ograniczenia wykonywania prawa własności przewidzianego w art. 124b u.g.n.

Analizując zatem uwarunkowania zastosowania przepisu art. 124b uzasadnionym jest odwołanie się do wypracowanych w orzecznictwie i doktrynie poglądów odnoszących się do kwestii wywłaszczenia, w tym do niebudzącego wątpliwości poglądu, według którego zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza ex post możliwość wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem brak jest ustawowych przesłanek z art. 112 ust. 3 u.g.n. do wydania decyzji, która ma umożliwić przyszłą realizację inwestycji (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008; J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że treść przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. przesądza, że decyzja wywłaszczeniowa może zostać wydana jedynie przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 242/02, LEX nr 54433; z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1332/02, LEX nr 149525), bowiem zrealizowanie inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, skutkuje brakiem materialnej przesłanki uzasadniającej ingerencję w prawo własności poprzez wywłaszczenie nieruchomości.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie wykazane zostało przez inwestora, że roboty budowlane związane z remontem gazociągu c/w [..] w zakresie [..] zostały zrealizowane w 2014 r. Potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, w tym mapa inwentaryzacji powykonawczej gazociągu z 2014 r., oświadczenia inwestora złożone w piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r. oraz treść protokołu z czynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2016 r. na działce nr [..]w P. Z akt sprawy wynika również, że okoliczności zrealizowania zamierzeń inwestora na działce nr [..] nie przeczy sam skarżący podważając natomiast ich zgodność z prawem.

Skoro o powyższej okoliczności organ odwoławczy powziął wiedzę dopiero w toku ponowionego postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności musiał ją uwzględnić. Zostało bowiem dowiedzione, że cel inwestycyjny dla realizacji którego wszczęto przedmiotowe postępowanie, został osiągnięty przed wydaniem ostatecznego orzeczenia. W tej sytuacji niedopuszczalne byłoby wydania decyzji z art. 124b ust. 1 u.g.n. już po rozpoczęciu robót budowanych, a tym bardziej po ich zakończeniu.

Z poglądów prezentowanych w judykaturze w odniesieniu do art. 124 ust. 1 u.g.n., które można odnieść do zastosowania art. 124b u.g.n. przewidującego kolejną formę ograniczenia własności, wynika jednoznacznie, że ustanie potrzeby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na jej zajęcie w celu realizacji robót określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. (również w trybie art. 124b), ze względu na zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji, stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, to podstawowe znaczenie ma przesłanka jego dopuszczalności w postaci istnienia potrzeby zrealizowania celu publicznego w oparciu o tę decyzję. Zrealizowanie tego celu wyłącza możliwość wydania decyzji ex post, co uzasadniania pogląd o bezprzedmiotowości postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 338/06, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2010 r. (sygn. akt I OSK 988/09, dostępny j.w.) stwierdził, że gdy zrealizowano cel publiczny którego dotyczyło postępowanie wywłaszczeniowe staje się ono bezprzedmiotowe, a uregulowanie stanu prawnego nieruchomości należy do relacji cywilnoprawnych.

Wobec tego sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z wojewodą, że zaistnienie powyższej okoliczności, ustalonej po uprzednio wydanym i wiążącym wyroku sądu, stanowiło podstawę do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną (w toku instancyjnym) decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W judykaturze i doktrynie niekwestionowany jest pogląd, że warunkiem skorzystania przy orzekaniu z przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 96/95, niepubl.; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006). Bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki. W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny poprzez orzeczenie co do istoty sprawy.

W ocenie sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku zrealizowania celu określonego w art. 124b ust. 1 u.g.n., któremu miało służyć ograniczenie prawa własności, o które wnosił inwestor. Brak jest bowiem wówczas ustawowych przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. do wydania decyzji, która ma umożliwić przyszłą realizację inwestycji o charakterze ściśle określonym we wskazanym przepisie. Niewątpliwie zatem fakt zrealizowania inwestycji powoduje bezprzedmiotowość postępowania.

Ustalenie zaistnienia tej przesłanki uprawniało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonej odwołaniem i umorzenia postępowania przed tym organem. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe.

Z tych względów nie miały znaczenia w sprawie ani wpływu na dokonywaną w niej ocenę zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez wykonanie robót budowalnych pozostających poza zakresem zastosowania tego przepisu oraz ich nieprawidłowości. Ocenę tych okoliczności należy pozostawić organom nadzoru budowalnego, które we właściwym trybie po przeprowadzonym postępowaniu mogą się do nich odnieść i ocenić. Kontrolowane postępowanie o charakterze de facto wywłaszczeniowym, w trybie omawianego przepisu art. 124b u.g.n., nie służy ocenie prawidłowości i jakości robót wykonanych na nieruchomości.

Podsumowując, w ocenie sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., gdyż jak to zostało zaznaczone, wskazania zawarte w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 687/14 zdezaktualizowały się wskutek istotnej zmiany stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom skargi sąd wydając wyrok w dniu 11 marca 2015 r. nie dysponował wiedzą o zakończeniu już wówczas robót, dla których wniosek inwestora wszczął kontrolowane postępowanie administracyjne. Nie wynika to z uzasadnienia tego wyroku, a nadto kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Wojewody z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [..] wydana została w innych okolicznościach, gdy przedmiotowe prace nie były jeszcze wykonane. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest nie trafny, jak wynika z akt sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu 6 czerwca 2016 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy (notatka służbowa w aktach administracyjnych organu drugiej instancji). Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Wojewoda postanowieniem z dnia 20 czerwca 2016 r. odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z zeznań świadków na okoliczność ustalenia zakresu prac, słusznie uznając je za zbędne w sytuacji ustalenia zakończenia tych prac. Postanowienie organu zawierające przedmiotowe stanowisko zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 czerwca 2016 r., jak wynika z akt administracyjnych.

Jednocześnie sąd jedynie na marginesie zauważa, że skutek polegający na umorzeniu jako bezprzedmiotowego niniejszego postępowania administracyjnego jest w istocie taki sam, jak przy odmowie udostępnienia nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n., a właśnie takiej decyzji zdaje się oczekiwać skarżący wnosząc skargę.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.