Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 926/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 383 par. 1, 5, 6
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 24f ust. 1, art. 98a ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Protokolant Specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 roku sprawy ze skargi T. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 4 sierpnia 2015r., nr PNK-I.0552.20.2015, wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), Wojewoda Łódzki stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Opocznie T. R.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że w dniu 30 kwietnia 2015 r. Wojewoda Łódzki został poinformowany pismem, iż radny T. R. prowadzi działalność gospodarczą w postaci pawilonu handlowego na działce dzierżawionej od Miasta Opoczno, co może stanowić w szczególności naruszenie art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru pismem z dnia 7 maja 2015 r. wezwał Radę Miejską w Opocznie do wyjaśnienia sprawy i udzielenia wyjaśnień w przedmiocie wykonywania mandatu radnego przez T. R.

Rada Miejska w Opocznie w piśmie z dnia 11 maja 2015 r. (otrzymanym przez organ nadzoru w dniu 13 maja 2015 r.) potwierdziła fakt dzierżawy od Gminy Opoczno przez radnego T. R. działki gruntu nr ewidencyjny 522/1 w obrębie 12 miasta Opoczno oraz w załączeniu nadesłała kopie umowy dzierżawy z dnia 29 września 1997 r. pomiędzy Zarządem Miejskim w Opocznie a T. R. wraz z aneksami: z dnia 20 sierpnia 2001 r., z dnia 16 lutego 2007 r. i z dnia 7 lutego 2011 r.

Organ nadzoru wskazał, że treść wymienionej umowy dzierżawy potwierdza, iż na działce gruntu stanowiącej mienie gminne radny T. R. prowadzi działalność gospodarczą. Mimo wezwania do złożenia szczegółowych wyjaśnień Rada nie zajęła stanowiska w sprawie. Organ nadzoru uznał, że w przypadku działalności gospodarczej prowadzonej przez T. R. zachodzi naruszenie zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt prowadzenia przez radnego T. R. na dzierżawionej działce działalności gospodarczej pod firmą "A" jest wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym mowa w art. 24 f ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Wynikająca z pisma Rady informacja, że umowa dzierżawy trwa świadczy, że omawiana działalność jest nadal prowadzona. Tym samym nie doszło do zaprzestania prowadzenia działalności zgodnie z dyspozycją art. 383 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm.) w terminie trzech miesięcy od złożenia ślubowania przez radnego T. R., co miało miejsce w dniu 1 grudnia 2014 r.

Wojewoda Łódzki stwierdził, że wystąpiła sytuacja określona w art. 383 § 1 ust. 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego i Rada Miejska winna to stwierdzić w uchwale podjętej w trybie art. 383 § 6. Termin do podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął w dniu 1 kwietnia 2015 r. Mając na uwadze, że Rada Miejska w Opocznie nie podjęła uchwały wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej przepisu, Wojewoda Łódzki pismem z dnia 26 maja 2015 r. wezwał Radę Miejską w Opocznie w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego T. R. w terminie 30 dni od otrzymania wezwania (otrzymane w dniu 1 czerwca 2015 r.) - informując, iż bezskuteczny upływ ww. terminu spowoduje wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W dniu 6 lipca 2015 r. Rada Miejska w Opocznie pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. poinformowała Wojewodę Łódzkiego, że na sesji w dniu 25 czerwca 2015 r. Rada nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego T. R., mimo głosowania w tej sprawie. Termin do podjęcia uchwały w wykonaniu wezwania ze strony Wojewody Łódzkiego upłynął w dniu 1 lipca 2015 r.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że w danej sprawie niespornym jest fakt, iż radny T. R. prowadzi działalność gospodarczą w formie pawilonu handlowego "A". Pawilon ten usytuowany jest na działce gruntu dzierżawionej przez radnego T. R. od Miasta Opoczno. Tym samym spełniona jest przesłanka prowadzenia działalności gospodarczej na mieniu gminy. Mieniem zgodnie z art. 44 k.c. jest własność i inne prawa majątkowe. Z tego wynika, że prowadzenie działalności gospodarczej na gruncie będącym własnością gminy i wydzierżawionym radnemu T. R. jest naruszeniem art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Korzystanie z mienia gminnego nie musi stanowić istoty działalności, wystarczy, że jest to korzystanie polegające na posiadaniu gruntu, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stanowisko leżące u podstaw wydania niniejszego zarządzenia zastępczego znajduje uzasadnienie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r - sygn. akt II SA/Po 590/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 484/11; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2298/10).

Organ stwierdził, że w przypadku radnego T. R. zachodzi sytuacja określona w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponieważ celem powołanego przepisu jest niedopuszczenie do wykorzystywania przez radnego mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej, należało orzec jak w sentencji. Mając na uwadze dyspozycję art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia 10 lipca 2015 r. wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne i uzasadnione.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f w związku z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że powadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jako radny, podczas gdy w okresie ustalającym 3 miesięczny termin na rezygnację z funkcji radnego, złożył wniosek o wykup przedmiotowego gruntu działki o nr ewid. 522/1 w obrębie 12 m. Opoczna. Jednak przeciągająca się procedura z tym związana doprowadziła do przekroczenia ww. terminu.

Skarżący podał, że swoje roszczenie w zakresie gruntu oparł na przepisach art. 231 Kodeksu cywilnego i wniósł o uchylenie powyższego zarządzenia.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 19 lutego 2015r. złożył wniosek o wykup przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na to, iż wartość nakładów na przedmiotową nieruchomość przekracza w sposób znaczny wartość gruntu. Powyższy wniosek złożył przed upływem trzech miesięcy od objęcia funkcji radnego. Przedłużająca się procedura nabycia przedmiotowej nieruchomości doprowadziła niestety do upływu tego terminu. Jako dowód złożył potwierdzenie złożenia wniosku o wykup gruntu. Aktualnie jest właścicielem tej nieruchomości (akt notarialny Rep. A nr 9108/2015)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. zarządzenie zastępcze wojewody.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 sierpnia 2015r. o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Miejskiej w Opocznie – T. R.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia sąd nie stwierdził, aby Wojewoda Łódzki dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz.113) Kodeks wyborczy wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 1 sierpnia 2011r.

Stosownie do treści art. 383 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz.112 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

1) śmierci;

2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;

3) odmowy złożenia ślubowania;

4) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;

6) wyboru na wójta;

7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 ustawy).

W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 ustawy).

Natomiast zgodnie z art. 98a ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) – u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W myśl art. 98a ust. 2 i 3 u.s.g. w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

W ocenie sądu spełnione zostały wymogi formalne do wydania przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego radny T. R. w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ślubowanie miało miejsce 1 grudnia 2014 r). nie zrzekł się mandatu radnego. Natomiast Rada Miejska w Opocznie nie podjęła uchwały w tym przedmiocie w trybie określonym w art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego. Organ nadzoru wezwał Radę Miejską w Opocznie do podjęcia uchwały w terminie 30 dni od otrzymania wezwania (wezwanie doręczono 26 maja 2015r.) i uchwała taka nie została podjęta. Termin do podjęcia uchwały upłynął w dniu 1 lipca 2015 r. Pismem z dnia 10 lipca 2015r. Wojewoda Łódzki powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Wobec powyższego, spełnione zostały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego określone w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że w ocenie sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z ww. przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Celem wprowadzenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym było ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze ustawa o samorządzie gminnym zawiera regulacje, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak art. swobodę wykonywania działalności gospodarczej. Wprowadzony w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego lub wydanie zarządzenia zastępczego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) lub wojewoda ustali wystąpienie ww. dwóch przesłanek łącznie.

Stwierdzenie zatem wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu.

Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Niewątpliwie wygaśnięcie mandatu jest sankcją najdalej idącą oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., ygn.. K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., ygn.. II OSK 2094/12, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., ygn.. akt II OSK 3087/14).

Jak już wyżej wskazano, wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., ygn.. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego.

Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. oznacza, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego art. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, ma zawartą lub zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., ygn.. akt II OSK 415/14).

W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne nie są sporne. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu spożywczo – przemysłowego, który znajduje się na działce nr 522/1, położonej w Opocznie, stanowiącej własność Gminy Opoczno, od której skarżący dzierżawi tę działkę.

Zasadnie uznał organ nadzoru, że skoro skarżący nie zaprzestał, w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, prowadzenia działalności z wykorzystaniem wydzierżawionego od Gminy Opoczno gruntu oraz wobec niezastosowania się przez Radę Miejską w Opocznie do art. 383 § 6 ustawy z 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy, zachodzi podstawa (art. 98a ust. 2 u.s.g.) do stwierdzenia wobec skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. ygn.. akt II OSK 132/07: "Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy".

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wniosek o wykupienie przedmiotowej działki na własność skarżący złożył 19 lutego 2015 r., a więc w czasie kiedy pełnił już funkcję radnego i uczestniczył w pracach Rady Miejskiej w Opocznie, a więc w czasie kiedy mógł wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez ten organ. Ponadto norma art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym używa określenia "wykorzystywanie mienia komunalnego", a więc pojęcia szerszego, które obejmuje także zakaz nabywania mienia komunalnego w celu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.

b.a.