Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2199/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia del. WSA Bogusław Jażdżyk sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 939/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz [...] Sp. z o.o. w B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 939/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w K. odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K. na okres od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r., przedłożonych przez [...] Spółka z o. o. z siedzibą w B. (dalej jako [...]), z powodu ich niegodności z przepisami. W załączniku będącym uzasadnieniem do uchwały Rada wskazała, że po dokonaniu czynności kontrolnych przedłożonej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. zwanej dalej u.z.w.o.ś) ustaliła, że we wniosku o ich zatwierdzenie (który wpłynął do Urzędu Miejskiego w K. [...] czerwca 2011 r.) dokonano przyjęcia nieprawidłowych danych dotyczących okresu obowiązywania taryf oraz kosztów w przedłożonych taryfach. Wniosek spółki wodociągowej zawierał błąd formalny, ponieważ za okres obowiązywania taryfy przyjęto termin od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r.

Jak wskazała Rada, w dniu [...] maja 2011 r. Spółce [...] doręczone zostało pismo Wojewody Dolnośląskiego zawierające informację o niestwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K., w związku z czym okres obowiązywania obecnych taryf przedłużony powinien być o 90 dni, liczonych od dnia dostarczenia spółce wspomnianego pisma. Obowiązywanie więc dotychczasowych taryf zostało przedłużone do dnia [...] sierpnia 2011 r. Tymczasem wniosek taryfowy wskazuje datę rozpoczęcia nowej taryfy na dzień 1 września 2011 r. Termin ten tworzy nieprawidłową sytuację wystąpienia przerwy pomiędzy datą zakończenia obowiązywania obecnej taryfy, a datą wprowadzeniem nowej, co w świetle art. 20 ust. 1, w związku z art. 24 ust. 10 u.z.w.o.ś. należy uznać za nieprawidłowe. Ponadto, we wniosku taryfowym nie wykazano jednoznacznie kosztów funkcjonowania laboratorium pracującego na rzecz całej Spółki, a zgodnie z zasadą celowości ponoszenia kosztów, w myśl ustawy, koszty funkcjonowania laboratorium powinny być ponoszone przez wszystkie oddziały przedsiębiorstwa.

Dodatkowo Rada odniosła się do zasadności złożenia [...] lipca 2011 r. "korekty do wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" stwierdzając, że w wyniku weryfikacji przez Burmistrza Miasta K. złożonego wniosku stwierdzono nałożenie nieuzasadnionych kosztów na obywateli Miasta. Zakres zmian w korekcie do wniosku obejmował kluczowe elementy (cenę taryf i marżę zysku), dlatego też wymagane było złożenie nowego wniosku (opinia Wojewody Dolnośląskiego wyrażona w piśmie [...]).

W skardze [...] Sp. z o. o. w B., pełnomocnik przedsiębiorstwa zarzucił omówionej uchwale naruszenie art. 24 ust. 5a w zw. z art. 24 ust. 5 u.z.w.o.ś., art. 24 ust. 9a w zw. z art. 24 ust. 5 u.z.w.o.ś., art. 24 ust. 10 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.w.o.ś. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w związku niezaakceptowaniem wniosku o przedłużenie obowiązywania taryfy (z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...]), taryfa obowiązywała przez okres 90 dni, po czym występuje wyliczenie na podstawie cen i stawek według tejże taryfy. Natomiast po upływie tego terminu przedsiębiorstwo nie pozostawało w zwłoce wobec terminu do złożenia wniosku taryfowego. Ponadto żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków nie nakłada bezwzględnego obowiązku ciągłości w obowiązywaniu taryfy.

Istotny z punktu widzenia zasadności skargi jest - zdaniem jej autora - fakt, że wniosek taryfowy został na podstawie art. 24 ust. 2 i 4 u.z.w.o.ś. pozytywnie zweryfikowany przez Burmistrza, który tym samym przedstawił Radzie Miejskiej projekt uchwały o zatwierdzeniu zgłoszonych taryf na dostarczanie wody odprowadzanie ścieków wraz z uzasadnieniem. Dodatkowo autor skargi podniósł, że z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż organ stanowiący nie dokonał sprawdzenia taryf pod względem ich zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz rozporządzania Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Rada nie dokonała również weryfikacji złożonej taryfy pod względem jej kompletności.

Dalej podkreślono, że w dniu [...] maja 2011 r. Przedsiębiorstwo zostało poinformowane przez Wojewodę Dolnośląskiego o braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały Rady z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf. W opinii strony skarżącej wystąpienie Wojewody nie stanowiło rozstrzygnięcia nadzorczego w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego informacja o braku możliwości do stwierdzenia nieważności uchwały nie wywołała skutku opisanego w art. 24 ust. 5 a u.z.w.o.ś. Według strony skarżącej, złożenie wniosku taryfowego po upływie 90 - dniowego terminu wynikającego z art. 24 ust. 5a u.z.w.o.ś. nie może skutkować "automatycznym" brakiem zatwierdzenia taryfy ze strony Rady Miasta. Dokonana zatem przez organ stanowiący interpretacja treści art. 24 ust. 5a u.z.w.o.ś. jest niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą, obciążającą przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dodatkowym rygorem nie określonym wprost przez ustawę.

Ponadto w sprawie określenia terminu obowiązywania taryfy od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. - zdaniem strony skarżącej - zastosowanie znajdzie art. 114 kc, który ustanawia regułę, zgodnie z którą przykładowy termin nieciągły rozpoczęty 1 września 2011 r. i wyznaczony na 1 rok zakończy się z upływem 31 sierpnia 2012 r. (24.00). W następnym dniu 1 września 2012 r. będzie już po upływie takiego terminu. Art. 112 kc - na który powołuje się Rada Miasta - zawiera definicję terminu ciągłego i w przypadku taryf z powyższego przykładu w dniu 1 września 2012 r. obowiązywałyby 2 ceny. Jak twierdzi strona skarżąca takim postępowaniem organ stanowiący naruszył w sposób istotny art. 24 ust. 10 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.w.o.ś., poprzez sformułowanie zarzutu niewłaściwego określenia okresu obowiązywania taryfy zgłoszonego we wniosku taryfowym tj. od dnia 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r.

Odnosząc się do kosztów funkcjonowania laboratorium, strona skarżąca oświadczyła, że funkcjonuje ono od 1997 r. po wejściu [...] Sp. z o.o. w skład [...] Sp. z o.o., laboratorium prowadzi badania wody i ścieków dla wszystkich oddziałów spółki, które rozliczane są notami wewnętrznymi. Przychody związane ze świadczeniem usług na rzecz pozostałych oddziałów spółki [...] pomniejszają koszty funkcjonowania laboratorium. Wszyscy wspólnicy -Gminy uczestniczące w [...] Sp. z o.o. wyraziły zgodę na podleganie laboratorium bezpośrednio pod Zarząd Spółki w celu zwiększenia dochodów i pozyskiwaniu nowych klientów. Ponadto laboratorium w K. świadczy również odpłatne usługi na rzecz podmiotów zewnętrznych, również te przychody pomniejszają koszty funkcjonowania laboratorium. Laboratorium koszty własnego funkcjonowania pokrywa z uzyskanych przychodów i nie obciąża ani mieszkańców Gminy K. ani innych Gmin uczestniczących w [...]. W związku z tym funkcjonowanie laboratorium jest obojętne dla ustalania wysokości taryfy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Na wstępie Sąd podkreślił, że kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Miejskiej w K. o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków za okres od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. Uchwała ta została zaskarżona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem zatem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej, z akt sprawy wynika natomiast, że spełniony został również warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarżąca Spółka pismem z dnia 22 września 2011 r. wezwała Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. W ustawowym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi co do sposobu załatwienia przedmiotowego wezwania – zatem okazało się ono bezskuteczne. Sąd stwierdził również, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej. Spółka jako wnioskodawca posiadający zgodę na prowadzenie na terenie Gminy usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest bowiem adresatem przedmiotowej uchwały, zatem odmowa zatwierdzenia przedstawionych przez nią taryf narusza jej interes prawny.

Uznając za spełnione warunki dopuszczalności skargi Sąd przeszedł do oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Jak podkreślił Sąd, podstawą kwestionowanej uchwały jest art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze blankietowym. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidują one powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Tego typu normy nie rozstrzygają więc samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień zawartych w innych przepisach. Taka dokładnie konstrukcja przyjęta została przez ustawodawcę w przypadku art. 24 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie wskazuje w jakich konkretnie przypadkach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, lecz uzależnia podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami, tym samym rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy te mogą być wskazane w samej uchwale lub też w jej uzasadnieniu.

Analizując przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyczyny odmowy zatwierdzenia taryf Sąd uznał, że w pierwszym rzędzie rozważyć należy, czy ustalenie obowiązywania nowych taryf od dnia 1 września 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. należy kwalifikować jako naruszenie standardów stanowiących o sporządzaniu taryf niezgodnie z przepisami. Wskazując zatem, iż według art. 20 ust. 1 u.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfy na 1 rok, Sąd stwierdził, że zasada ta skorelowana została z przepisem art. 24 ust. 10, który stanowi, iż taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a. Ustawodawca przewidział zatem wyjątki od rocznej zasady obowiązywania taryf określając jednocześnie sytuacje, w których z mocy ustawy lub też w wyniku odpowiedniej uchwały rady gminy, czas obowiązywania dotychczasowych taryf ulega przedłużeniu. Regulacja zawarta w art. 24 ust. 10 i wskazane w nim wyjątki ustawowe dotyczą głównie procedury zatwierdzania taryf, jednak nie mogą być pominięte przy sporządzaniu taryf i określeniu początku okresu ich obowiązywania w danym roku. Jeżeli zatem okres obowiązywania dotychczasowych taryf zostanie przedłużony, to bieg terminu obowiązywania nowych taryf powinien się rozpocząć się bezpośrednio po upływie przedłużonego terminu obowiązywania dotychczasowych taryf. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Szereg rozwiązań prawnych dotyczących zatwierdzenia taryf, zawartych w przepisach art. 24 ust. 2, ust. 5, ust. 5a, ust. 5b, ust. 8, ust. 9a, ust. 11 czy też art. 24a jednoznacznie wskazuje bowiem, że zamiarem ustawodawcy było zapewnienie ciągłości obowiązania taryf, nawet jeżeli taka zasada nie została wprost wyartykułowana w przepisach ustawy. W tym kontekście istotne również jest, że według przyjętego w art. 26 ustawy, systemu rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcami usług prowadzone są wyłącznie na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Tym samym brak obowiązujących taryf dla całego okresu rozliczeniowego lub jego części, powodować może istotne problemy z dokonaniem rozliczenia, co z kolei może prowadzić do sporów pomiędzy odbiorcami usług a przedsiębiorstwem. Aby umożliwić przeprowadzenie realnej kontroli w tym zakresie ustawodawca powierzył organom gminy kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwo. Wykładnia celowościowa analizowanej ustawy prowadzi zatem do wniosku, że skoro ustawodawca dopuszcza rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwami a odbiorcami świadczonych przez nich usług jedynie na podstawie taryf – co do zasady – skontrolowanych i zweryfikowanych przez organy gminy, to przyjmuje on również ciągłość obowiązywania tych taryf. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że ustawa nie nakłada bezwzględnego obowiązku ciągłości w obowiązywaniu taryf. Przyjęcie takiego założenia jest znaczące dla dalszych rozważań dotyczących prawidłowości określenia terminu obowiązywania taryf w przedstawionej do zatwierdzenia w niniejszej sprawie taryfie.

Sąd podkreślił, że istota problemu rozpatrywanej sprawy sprowadza się przede wszystkim do kwestii interpretacji przepisu art. 24 ust. 5a ww. ustawy. Okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wystąpiło z wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. o zatwierdzenie taryf za okres od 14 maja 2011 r. do dnia 13 maja 2012 r. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rada Miasta w K. odmówiła zatwierdzenia tych taryf. Spór, który powstał pomiędzy stronami, dotyczy przede wszystkim skutków jakie wywołała uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. w świetle regulacji zawartej w art. 24 ust.5a ww. ustawy. Przepis ten reguluje bowiem kwestię przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf stanowiąc, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Odwołując się do literatury przedmiotu Sąd wskazał, że zauważa się szereg wątpliwości i trudności związanych z interpretacją przytoczonej regulacji. Zdaniem Sądu zastosowanie tylko wykładni gramatycznej ww. przepisu nie jest wystarczające dla jego prawidłowego odczytania i zastosowania. Wątpliwości dotyczą bowiem kwestii liczenia terminu przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf w sytuacji, gdy organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Ustawodawca początek biegu 90 dniowego terminu wiąże z datą doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Taki sposób liczenia terminu odnosi się jedynie do sytuacji w której organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w odniesieniu do uchwały o zatwierdzeniu taryf. Problem pojawia się jednak w przypadku, gdy organ nadzoru nie podejmie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf. Przepis stanowi, że w takim przypadku czas obowiązywania dotychczasowych taryf również ulega przedłużeniu o 90 dni, jednak rodzi się problem związany z ustaleniem początku biegu tego terminu. Strona skarżąca wskazując na powyższą okoliczność wywodzi, właśnie z tego względu, że w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania i Rada nie mogła się na niego powołać przy obliczaniu terminów obowiązywania nowych taryf. Sąd nie podzielił jednak tego stanowiska wskazując, że tworzyłoby to sytuację, w której po podjęciu uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, co do której nie zapadnie rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, nie będą obowiązywały żadne taryfy, co w ocenie Sądu pozostawałoby w sprzeczności z wynikającą z ustawy zasadą ciągłości obowiązywania taryf a tym samym nie pozwalałoby na realizację jednego z podstawowych celów ustawy, którym jest ochrona odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i opłat. Również zasada racjonalności ustawodawcy nie pozwala – zdaniem Sądu - na przyjęcie prezentowanego przez skarżącego założenia o niestosowaniu omawianej regulacji w okolicznościach niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem ustawodawca postanowił w omawianym przepisie wprost, że w przypadku podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, termin obowiązywania dotychczasowych taryf ulega z mocy prawa przedłużeniu o 90 dni, to nie można zasadnie twierdzić, że po podjęciu przez radę uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf nie zakwestionowanej następnie przez wojewodę, reguła ta nie będzie znajdować zastosowania. Przeszkodą dla jej stosowania nie może być fakt, że ustawodawca nie określił wprost początku biegu terminu dla przedłużenia dotychczasowych taryf. Zastosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji omawiany termin winien rozpocząć swój bieg w dniu następującym po dniu do którego obowiązywała uchwała zatwierdzająca dotychczasowe taryfy. Prawidłowo powinien to być więc planowany dzień wejścia w życie taryf w stosunku do których zaistniała uchwała negatywna. Taka wykładnia zapewnia nieprzerwane obowiązywanie taryf.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne składając wniosek taryfowy z dnia [...] czerwca 2012 r. winno było określić termin obowiązywania nowych taryf mając na uwadze konsekwencje wynikające z omawianego wyżej przepisu. Tymczasem ustalenie terminu obowiązywania nowych taryf od dnia 1 września 2011 r. świadczy, że przedsiębiorstwo wymogu tego nie uwzględniło. Jeżeli Rada Miejska w K. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówiła zatwierdzenia taryf za okres od 14 maja 2011 r. do dnia 13 maja 2012 r. a organ nadzoru nie stwierdził nieważności tej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym, to termin 90 dniowy o którym mowa w art. 24 ust. 5a omawianej ustawy powinien rozpocząć swój bieg w dniu 14 maja 2011 r. (i trwać do dnia 14 sierpnia 2011 r.). W uchwale z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ stanowiący gminy odmówił jednak zatwierdzenia taryf ze względu na błędne określenie terminu obowiązywania tych taryf wskazując, że jego początek powinien stanowić dzień 18 maja 2011 r. a nie dzień 14 maja 2011 r., jak określiło to przedsiębiorstwo we wniosku. W takiej sytuacji, możliwe jest również przyjęcie, że termin obowiązywania dotychczasowych taryf przedłużony o 90 dni kończył się z dniem 18 sierpnia 2011 r.

Reasumując Sąd stwierdził, że w kwestionowanej uchwale Rada odmawiając zatwierdzenia traf i oceniając czy sporządzone one zostały zgodnie z przepisami prawidłowo przyjęła, że istnieje konieczność uwzględnienia art. 24 ust. 5a i wynikających z niego konsekwencji przy sporządzaniu trafy i ustalaniu okresu jej obowiązywania, aczkolwiek wadliwie wiązała początek terminu przedłużenia dotychczasowych taryf z dniem doręczenia Spółce pisma Wojewody zawierającego informację o niestwierdzeniu nieważności uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. Niewątpliwie pismo to nie mogło być uznane za rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody i fakt jego doręczenia przedsiębiorstwu nie rodził skutku rozpoczęcia biegu terminu. Wskazana wadliwość nie miała jednak wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, skoro trafnie przyjęto, że ustalenie daty rozpoczęcia nowej taryfy na dzień 1 września 2011 r. jest nieprawidłowe i tworzy wadliwą sytuację wystąpienia przerwy pomiędzy datą zakończenia obecnej taryfy a datą wprowadzenia nowej. Taka sytuacja narusza regulację zawartą w art. 24 ust. 5a ustawy przez jej nieuwzględnienie a w konsekwencji prowadzić też musi do naruszenia art. 24 ust. 10 w zakresie w jakim przepis ten wprowadza wyjątki od rocznego okresu obowiązywania taryfy. Argumentacja zawarta w kwestionowanej uchwale wskazuje jednoznacznie, że pomimo, iż Rada wskazała na naruszenie art. 24 ust. 10 ustawy, to podstawy odmowy zatwierdzenia taryf oparła też na regulacji zawartej w art. 24 ust. 5a.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Radę Miejską w K. przepisu art. 24 ust. 5 a oraz art. 24 ust. 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie zasługuje na akceptację zarzut naruszenia art. 24 ust. 9a ww. ustawy, wskazując, że przepis ten nie był stosowany przez Radę przy podjęciu zaskarżonej uchwały i nie stanowił podstawy dla odmowy zatwierdzenia taryf, tym samym nie mógł być naruszony kwestionowanym aktem. Za odrębną kwestię – nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy – Sąd uznał podnoszoną przez Spółkę kwestię bezczynności Rady w rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie art. 24 ust. 9 a ustawy. Jak podkreślił Sąd, w literaturze przedmiotu wskazuje się, że ustawa nie określa skutków niepodjęcia przez radę uchwały w zakresie takiego wniosku. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że bezczynność rady w tym względzie powoduje przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf. Fakt złożenia przez przedsiębiorstwo ww. wniosku i bezczynności rady w tym zakresie nie ograniczał również działania art. 24 ust. 5a stanowiącego o ustawowym przedłużeniu obowiązywania dotychczasowych taryf o 90 dni.

Końcowo Sąd zgodził się ze skarżącym, że wskazując jako przyczynę odmowy zatwierdzenia taryf brak jednoznacznego określenia we wniosku taryfowym kosztów funkcjonowania laboratorium, Rada nie wskazała który konkretnie przepis prawa został w związku z powyższym naruszony i na czym owo naruszenie polega.

Z tego względu Sąd uznał, że nie jest możliwe przeprowadzenie dokładnej kontroli w tym zakresie.

Zdaniem Sądu podstawy do odmowy zatwierdzenia taryf nie mógł też stanowić fakt złożenia przez Spółkę korekty do wniosku o zatwierdzenie taryf. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że korekta ta została wniesiona w wyniku weryfikacji wniosku przez organ wykonawczy gminy. Z brzmienia art. 24 ust. 1 - 3 ww. ustawy przyjąć należy, że nie można wykluczyć takiej możliwości, iż w wyniku przeprowadzonej weryfikacji organ wykonawczy gminy stwierdzi konieczność wprowadzania do wniosku poprawek i zwróci się do przedsiębiorstwa o ich złożenie. W niniejszej sprawie takie poprawki do wniosku w związku z weryfikacją przeprowadzoną przez organ wykonawczy zostały dokonane. Z żadnego natomiast przepisu ustawy nie można wywieść, że w takiej sytuacji poprawki do wniosku winne być traktowane jako nowy wniosek. Rada stawiając w tym względzie zarzuty w zaskarżonej uchwale nie wskazała również który z przepisów ustawy został naruszony. Niemniej jednak fakt, że Sąd nie podzielił argumentacji Rady w przedstawionym wyżej zakresie, nie wpłynął na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Prawidłowo bowiem Rada wywiodła, że ustalenie terminu obowiązywania taryf nastąpiło z naruszeniem prawa, a ta okoliczność była wystarczająca do podjęcia uchwały o odmowie ich zatwierdzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. w B., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 24 ust. 5a w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną ich wykładnię;

- art. 24 ust. 9a w zw. z art. 24 ust. 5 ww. ustawy w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię;

- art. 24 ust. 10 w zw. z art. 24 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 24 ust. 9a w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Sąd I instancji nie uznał zarzutu naruszenia art. 24 ust. 9a pow. ustawy za zasadny, który to przepis nie był przez Radę stosowany przy podjęciu zaskarżonej uchwały i nie stanowił podstawy dla odmowy zatwierdzenia taryf, a tym samym nie mógł być naruszony kwestionowanym aktem. Temu rozumowaniu nie sposób odmówić słuszności, podobnie jak stwierdzeniu, że bezczynność Rady w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki o przedłużenie czasu obowiązywania taryf nie powodowała – w braku stosownej uchwały przewidzianej w art. 24 ust. 9a - przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf. Na marginesie jedynie można dodać, że nieuzasadniona bezczynność Rady w odniesieniu do wniosku (którego mogła nie uwzględnić, ale w stosunku do którego była obowiązana zająć stanowisko) może być uznana za okoliczność, która przyczyniła się do powstania trudności w określeniu daty od której miałyby obowiązywać nowe taryfy.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 5a pow. ustawy. Przepis art. 24 ust. 5 stanowi, że rada, w określonym w tym przepisie terminie, może odmówić zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przepisu, który wprost odnosiłby się do sytuacji prawnej i faktycznej, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i został naruszony przedstawionymi taryfami, Rada nie wskazała. W podstawie prawnej uchwały z dnia [...] sierpnia 2011 r. powołany został jedynie przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto w uzasadnieniu uchwały został wskazany jako naruszony – poprzez określenie we wniosku o zatwierdzenie taryf nieprawidłowych terminów ich obowiązywania - przepis art. 20 ust. 1 w zw. z art.24 ust. 10 tej ustawy. W myśl art. 20 ust. 1 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok i taki też wniosek został złożony. Z kolei art. 24 ust. 10 stanowi, że taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a. Także ten przepis nie został naruszony. Nie można zatem uznać za prawidłową wykładni dokonanej przez Radę Miejską w K., tym samym potwierdzenie w zaskarżonym wyroku zgodności uchwały z prawem naruszało wskazane przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że ustalenie terminu obowiązywania taryf nastąpiło z naruszeniem prawa wywodząc to naruszenie ze sformułowanej przez ten Sąd zasady ciągłości taryf. Zasada ta nie została wprost ujęta w przepisach ustawy i nie służy realizacji ochrony przed wzrostem cen i opłat. Oczywiście nie oznacza to, że zachowywanie ciągłości taryf jest bez znaczenia. Ciągłość taryf powinna być respektowana, ale jej naruszenie, zwłaszcza w sytuacji takiej jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie skutkuje naruszeniem przepisów prawa, opieranym na rozszerzającej wykładni powoływanych wyżej przepisów. Potwierdzeniem dopuszczalności odstępstw od tej zasady są nie tylko wyjątki wskazane w art. 24 ust. 10 ustawy, ale także uzasadnienie uchwały z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wynika z niego, że podstawę odmowy zatwierdzenia taryf stanowi nie tyle przepis art. 24 ust. 5 ustawy, ale błąd formalny, przy czym sama Rada wskazuje na wątpliwości co do sposobu liczenia terminu od którego miałyby obowiązywać nowe taryfy i podnosi, że w zaistniałej sytuacji powinien być złożony nowy wniosek (co miałoby wpływ na termin wejścia w życie nowych taryf). Stanowisko Wojewody, na które powołuje się Rada nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, bo żaden przepis nie przewiduje kompetencji nadzorczych w postaci wstępnej oceny uchwały, a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

W sytuacji, gdy przepis ustawy odmowę zatwierdzenia taryf wiąże z naruszeniem prawa, to naruszenie to musi zostać powiązane z konkretnymi naruszonymi przepisami prawa, a nie opierać się na rozszerzającej ich wykładni i to w sytuacji, gdy określenie daty, od której mają obowiązywać nowe taryfy może opierać się na różnych zasadach. Ewentualny, krótki brak obowiązującej taryfy - w wyjątkowych sytuacjach - nie powoduje skutków nie dających się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Koszty usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciążają ich odbiorcę. W razie braku taryfy przedsiębiorstwu będzie należało się wynagrodzenie odpowiadające wykonanej pracy na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 735 § 2 k.c. w zw. z art. 750 k.c. – por. wyroki SN z 25 marca 2010 r., sygn. akt I CSK 449/09 i z 22 września 2005 r., sygn. akt IV CK 91/05 oraz glosy:

S. Kani do wyroku NSA z 11 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1201/02, Samorząd Terytorialny 2003/11/58-63 oraz B. Rakoczego do wyroku SN z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I CSK 149/05, Rejent 2008/11/150-156).

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 pow. ustawy.