Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5003/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Generalny Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 27, art. 28, art. 41, art. 96 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2019 poz 1427
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1294/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 13 maja 2020 r. nr BKS.111.264.2020.MN w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 4 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1294/20) oddalił skargę A. A. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 13 maja 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 21 stycznia 2020 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 21 stycznia 2020 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 10, art. 98 ust. 2 w związku z art. 12 ust 3, art. 218 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1427 ze zm.) w zw. z art. 104 K.p.a. zwolnił A. A., młodszego wychowawcę działu penitencjarnego Aresztu Śledczego [...] z dniem 31 stycznia 2020 r. ze służby w Służbie Więziennej z tego względu, że uznał, iż jego dalsze pozostawanie w służbie nie daje się pogodzić z dobrem służby.

W toku prowadzonego postępowania organ zgromadził materiał dowodowy w postaci kopii dokumentów z dochodzenia prowadzonego przez Policję, akt osobowych skarżącego, kopii akt postępowania dyscyplinarnego wszczętego przeciwko skarżącemu, kopii protokołu zatrzymania skarżącego z 31 sierpnia 2019 r., postanowienia o wszczęciu dochodzenia z 1 września 2019 r.; postanowienia o przedstawieniu zarzutów skarżącemu z 1 września 2019 r.; pisma Zastępcy Komendanta [...] Komisariatu Policji KMP [...] z 2 września 2019 r.

Na podstawie zgromadzonych dowodów organ ustalił następujący stan faktyczny:

Skarżący pełnił służbę w Służbie Więziennej od 2 czerwca 2011 r. na stanowisku młodszego wychowawcy działu penitencjarnego Aresztu Śledczego [...], początkowo na stanowisku młodszego wychowawcy działu penitencjarnego w powierzonej grupie wychowawczej osadzonych. 28 lutego 2014 r. zostały mu powierzone czynności związane z działalnością kulturalno – oświatową i nadzorem nad biblioteką. Ponadto od stycznia 2017 r. skarżący, będąc wychowawcą odpowiedzialnym za prowadzenie biblioteki, samodzielnie realizował zadania związane z zatrudnieniem osadzonych. Od 18 października 2017 r. skarżący powrócił do pełnienia służby na stanowisku młodszego wychowawcy w powierzonej grupie wychowawczej osadzonych. Skarżący posiada wykształcenie wyższe magisterskie - ukończył Uniwersytet Łódzki na kierunku pedagogika resocjalizacyjna. W trakcie pełnionej służby ukończył w październiku 2011 r. kurs przygotowawczy z wynikiem egzaminu dobrym. Ponadto odbył następujące kursy i szkolenia: szkolenie "Uzależnienia - diagnoza, interwencja, pomoc" w listopadzie 2011 r.; szkolenie specjalistyczne w zakresie podstawowych umiejętności niezbędnych do realizacji grupowych programów resocjalizacyjnych dla funkcjonariuszy i pracowników zatrudnionych na stanowiskach młodszych wychowawców, wychowawców i starszych wychowawców zakładów karnych i aresztów śledczych w listopadzie 2013 r.; szkolenie "Organizacja pomocy postpenitencjarnej" w grudniu 2013 r.; kurs "Kształtowanie umiejętności społecznych – warsztaty asertywności" w kwietniu 2014 r.; szkolenie z zakresu zarządzania stresem dla funkcjonariuszy SW w październiku 2014 r.; szkolenie "Redukcja stresu personelu SW bezpośrednio uczestniczącego w procesie resocjalizacji osób pozbawionych wolności" w grudniu 2014 r.; szkolenie "Komunikacja perswazyjna" w czerwcu 2015 r.; kurs dla funkcjonariuszy i pracowników SW odpowiedzialnych za zatrudnienie osób pozbawionych wolności w zakładach karnych i aresztach śledczych w październiku 2015 r. W aktach osobowych funkcjonariusza znajduje się dokument "Podziękowanie dla Pana A. A. za umożliwienie i opiekę nad grupą studentów II roku podczas zwiedzania oddziałów Aresztu Śledczego". W trakcie pełnionej służby funkcjonariusz był dwukrotnie wyróżniany nagrodą pieniężną, za prezentowaną postawę oraz zaangażowanie w organizację IX ogólnopolskiego konkursu plastycznego (w czerwcu 2014 r.) oraz za realizację obowiązków wynikających z organizacji 50. rocznicy powstania Aresztu Śledczego [...] (w październiku 2014 r.), jednokrotnie wyróżniony przyznaniem krótkoterminowego urlopu w wymiarze 3 dni za wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych oraz przejawianie inicjatywy w służbie (w grudniu 2015 r.). W trakcie pełnionej służby skarżący był opiniowany: 1 czerwca 2012 r. w służbie przygotowawczej; 29 marca 2013 r. w służbie przygotowawczej, przed mianowaniem do służby stałej; 22 lutego 2016 r. w służbie stałej przed upływem terminu opiniowania wynikającego z obowiązujących przepisów. Wszystkie opinie służbowe były pozytywne. W ostatniej opinii służbowej, obejmującej okres od 30 marca 2013 r. do 22 lutego 2016 r. sformułowano wnioski końcowe o wywiązywaniu się z obowiązków służbowych oraz o przydatności na zajmowanym stanowisku przez funkcjonariusza.

1 września 2019 r. do Aresztu Śledczego [...] wpłynęła notatka służbowa z Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji [...] informująca o tym, że skarżący został zatrzymany 31 sierpnia 2019 r. przez funkcjonariuszy Policji, jako osoba podejrzana o wtargnięcie na płytę boiska podczas trwania imprezy masowej oraz o znieważenie i naruszenie nietykalności cielesnej pracownika ochrony. Z notatki służbowej wynika, że do zdarzenia z udziałem skarżącego doszło na terenie stadionu miejskiego. Z uwagi na doznane wówczas obrażenia głowy skarżący przy wykorzystaniu transportu medycznego został przewieziony do szpitala. Na miejscu wykonano stosowne badania, w tym badanie krwi na zawartość alkoholu cyt. "(ETANOL 0,82)". 2 września 2019 r. skarżący miał rozpocząć pełnienie służby od godziny 9:30, jednak tego dnia w formie wiadomości sms poinformował bezpośredniego przełożonego o absencji związanej ze zwolnieniem lekarskim.

2 września 2019 r. do Aresztu Śledczego [...] wpłynęło pismo z [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji [...] informujące, że skarżącemu zostały ogłoszone zarzuty o popełnienie przestępstw z art. 60 ust. 1 ustawy z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych w związku z art. 57a § 1 K.k. z art. 60 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych w związku z art. 57a § 1 K.k. oraz z art. 216 § 1 K.k. w związku z art. 57a § 1 K.k. polegających na wtargnięciu na płytę boiska podczas trwania imprezy masowej oraz o znieważenie i naruszenie nietykalności cielesnej pracownika ochrony. Przesłuchany przez Policję 1 września 2019 r. w charakterze podejrzanego skarżący przyznał się do popełnienia czynu polegającego na tym, że w trakcie trwania imprezy masowej, tj. meczu piłki nożnej, działając publicznie i bez powodu, okazując przez to rażące lekceważenie porządku prawnego wdarł się na teren obiektu, na którym rozgrywany był mecz, tj. o czyn z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych w zw. z art. 57a § 1 K.k. Skarżący nie przyznał się do znieważenia i naruszenia nietykalności cielesnej pracownika ochrony.

W piśmie z 28 listopada 2019 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony i zeznań wskazanych świadków, załączenie akt osobowych oraz akt postępowania dyscyplinarnego skarżącego i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

W piśmie z 12 grudnia 2019 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przygotowawczego, zwrócenie się do Prokuratury o nadesłanie kopii nagrań z monitoringu ze stadionu oraz kopii protokołu odtworzenia ww. nagrania oraz załączenie akt osobowych skarżącego.

W piśmie z 18 grudnia 2019 r. strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosła o zaliczenie w poczet materiału dowodowego wyszczególnionych dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych skarżącego.

Organ nie uznał za mające znaczenie dla wyjaśnienia sprawy dowodów, które były wnioskowane na okoliczność nienagannego przebiegu służby, przyczyn naruszenia porządku prawnego, sytuacji osobistej i rodzinnej strony, sytuacji materialnej strony gdyż nie miały one wpływu na ustalenia stanowiące przyczynę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz ocenę, czy w sprawie występuje przesłanka "dobra służby" z art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy. Przebieg służby funkcjonariusza udokumentowany jest w załączonych aktach osobowych skarżącego. Organ I instancji uznał także za niecelowe prowadzenie postępowania dowodowego w postaci przesłuchań strony lub świadków, gdyż istotnym jest fakt przedstawienia skarżącemu zarzutu popełnia przestępstwa i faktyczne przyznanie się do popełnienia jednego z zarzucanych przestępstw. Brak jest również podstaw do umorzenia postępowania jak i jego zawieszenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przygotowawczego. Zdaniem organu wobec przyznania się skarżącego do uczestnictwa w zdarzeniu z 31 sierpnia 2019 r., uzasadnione jest przyjęcie, że zanim zapadną prawomocne rozstrzygnięcia w sprawie karnej, możliwe jest wykluczenie skarżącego z grona funkcjonariuszy, mając na względzie dbałość o wizerunek Służby Więziennej. Usiłując przedostać się na płytę boiska w trakcie trwania meczu piłkarskiego, skarżący mógł zostać zidentyfikowany przez innych kibiców jako funkcjonariusz Służby Więziennej. Nie można również wykluczyć, że wśród obserwatorów tej imprezy masowej znajdowały się osoby uprzednio przebywające w Areszcie Śledczym [...] oraz inni funkcjonariusze Służby Więziennej. Skarżący pełni służbę w bezpośrednim kontakcie z osadzonymi, wobec powyższego po służbie może być rozpoznawany w środowisku przestępczym jako funkcjonariusz Służby Więziennej. W środowisku kibiców odnotowuje się byłych osadzonych. Możliwość zaobserwowania przez takie osoby zachowania funkcjonariusza łamiącego przepisy prawa spowodowała z kolei naruszenie dobrego imienia Służby Więziennej. Funkcjonariusz dopuszczając się ww. zachowań, pozbawił się przymiotów wymaganych ze względu na dobro służby, o których mowa w art. 27 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Zachowanie skarżącego w znaczny sposób ogranicza możliwość budowania własnego autorytetu w powierzonej grupie wychowawczej. W interesie społecznym utożsamianym z interesem służby, który przejawia się w prawidłowej realizacji podstawowych zadań Służby Więziennej, tj. m. in. w niezakłóconym wykonywaniu tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, prowadzeniu oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, ochronie społeczeństwa przed sprawcami przestępstw lub przestępstw skarbowych osadzonymi w zakładach karnych i aresztach śledczych, zapewnieniu w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa, a także w nieposzlakowanym wizerunku organów Państwa - leży, aby zadania służbowe funkcjonariusza Służby Więziennej realizowała osoba, na której nie ciążą zarzuty karne popełnione w warunkach chuligańskich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. A., wnioskując o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Decyzją z 13 maja 2020 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że złożone w odwołaniu wnioski nie odnoszą się do najważniejszej kwestii, tj. prezentowanej przez skarżącego postawy w trakcie meczu. W odwołaniu potwierdzono również przyznanie się strony do stawianych zarzutów.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. A., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 7a i art. 81a § 1 K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. a także naruszenie art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 29 stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że w sprawie karnej zapadł wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne, wyeliminowano z opisu czynu zwrot o rażącym naruszeniu porządku prawnego i uniewinniono go od zarzutu znieważenia.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na przesłankę "dobra służby" z art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej oraz pokrewnego znaczeniowo zwrotu użytego w ustawie o Policji "ważnego interesu służby", które mają na celu osiągnięcie tego samego celu – by służby w danej formacji nie pełniły osoby rzutujące negatywnie na wizerunek całej służby. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Sąd wskazał, że "ważny interes służby" uzasadniający zwolnienie policjanta ze służby dotyczy tych przypadków, gdy przełożony funkcjonariusza dojdzie do przekonania, że interes społeczny postrzegany przez pryzmat dobra służby, przewyższa słuszny interes strony. Zwrot ten należy odczytywać łącznie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii, co uzasadnione jest specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami jakie formacja ta ma realizować. Policja ma gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd więc osoby egzekwujące przestrzeganie prawa, same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. Winny więc to być osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące normy zasad współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania. Muszą zatem znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, że miałyby łamać prawo. Stąd też wywodzono, że policjant, któremu postawiono zarzut, dotyczący oskarżenia o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu, jak też policjant uznany nieprawomocnie za winnego popełnienia innego czynu ściganego z oskarżenia publicznego – a taki skutek ma przecież warunkowe umorzenie postępowania karnego – traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Pozostawanie w służbie takiego policjanta narusza ważny interes służby. Sytuacja taka wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa. Negatywne konsekwencje pozostawania w służbie policjanta, który utracił przymiot nieskazitelności charakteru, należy oceniać, jako przewyższające swoją wagą gatunkową uprawnienia policjanta, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa, określane mianem "słusznego interesu strony".

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji wskazał, że okolicznością niesporną był fakt, że na dzień wydawania skarżonej decyzji skarżący miał postawiony zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenie publicznego oraz to, że charakter i rodzaj zarzucanego mu przestępstwa powodował negatywny wydźwięk społeczny, oceniany z punktu widzenia faktu, że w służbie muszą znajdować się tylko takie osoby, które są poza wszelkimi podejrzeniami o to, że by same miały łamać prawo. Sprawiło to, że skarżący utracił atrybut konieczny do pozostawania w szeregach służby, gdyż w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed służbą więzienną, leży wydalenie skarżącego z szeregów tej służby.

Na przeszkodzie powyższym konkluzjom nie stała konstytucyjna i ustawowa zasada domniemania niewinności z uwagi na specyfikę pracy w służbach mundurowych. Cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie sprawia, że powyższa zasada podlega wyłączeniu w niniejszym postępowaniu. Funkcjonariusze, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Samo już zaś objęcie skarżącego przez prokuratora zarzutem dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu sprawia, że traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się z pracą w służbie więziennej.

Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawy zwolnienia w omawianym trybie nie stanowi fakt popełnienia zarzucanego funkcjonariuszowi czynu (bo o tej kwestii byłoby za wcześnie przesądzać na obecnym etapie postępowania), a sam fakt postawienia mu prokuratorskich zarzutów w tym zakresie. Zarzucane skarżącemu przestępstwo nie tylko nie musiało, ale wręcz nie mogło być udowodnione przez organ, które nie mogły dublować postępowania karnego . Na ustalenia co do istnienia ważnego interesu służby w zwolnieniu z niej skarżącego, nie wpływa okoliczność, że jego zwierzchnicy nie mieli zastrzeżeń do jego pracy przed postawieniem mu zarzutu popełnienia przestępstwa. Nie zmienia to bowiem faktu późniejszego pojawienia się okoliczności, poddających w wątpliwość posiadanie przez skarżącego cech charakteru umożliwiających mu służbę w szeregach służby więziennej. Stąd zbędnym było prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego przez organy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie brak jest również przesłanek dla uznania, że w odniesieniu do skarżącego wystarczającym byłoby zawieszenie w czynnościach służbowych, gdyż nie ochroniłoby ono w sposób wystarczający dobra nadrzędnego – dobra służby. Nadto wpływałoby na jej dezorganizację oraz wiązać mogłoby się z demoralizującym wpływem na pozostałych funkcjonariuszy pozostających w służbie.

Brak było też przesłanek, które mogłyby wskazywać na to, że organ błędnie utożsamiał interes służby z interesem społecznym. Jak podnoszono w orzecznictwie, decyzje podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, powinny uwzględniać zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes skarżącego. Interes służby pozostaje zatem w ścisłym związku z szeroko rozumianym interesem społecznym. Na "dobro służby" należy bowiem patrzeć przez pryzmat zadań przed nią stawianych i wyników w zakresie dobra społecznego, jakie ma realizować. Tożsamy w treści i celu przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji umożliwia zwolnienie policjanta ze służby niezależnie od wyniku ewentualnego postępowania karnego toczącego się wobec funkcjonariusza. Może ono nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia. Stąd nie sposób było uznać, że zwolnienie ze służby skarżącego, naruszyło jego słuszny interes, polegający na umożliwieniu dalszego pełnienia przez niego służby. Organ miał bowiem możliwość wyboru podstawy prawnej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby i wyczerpująco uzasadnił zasadność oparcia skarżonego rozstrzygnięcia o normę art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy pragmatycznej. Bez wpływu pozostaje natomiast okoliczność warunkowego umorzenia postępowania karnego oraz wyeliminowania przez Sąd karny z opisu czynu zwrotu o rażącym naruszeniu porządku prawnego i uniewinnienia od zarzutu znieważenia. Oczywistym skutkiem warunkowego umorzenia postępowania jest potwierdzenie przez Sąd faktu popełnienia przez skarżącego większości zarzucanych mu czynów. Stąd, w chwili obecnej nadal więc pozostają aktualne wywody organu sprowadzające się do twierdzenia, że służby nie może pełnić osoba, która sama narusza obowiązujący porządek prawny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie kompletnej (oraz logicznej) analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy;

2) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżenia przez Sąd a quo z urzędu uchybień organu odwoławczego, polegających na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego;

3) nadto zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w zw. z art. 41 ust. w pkt 5 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dalsze pozostawanie skarżącego w Służbie Więziennej nie daje się pogodzić z dobrem tej służby.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji nierzetelne przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, skarżący podniósł, że w sprawie konieczne było uzyskanie dowodów, w tym nagrania z monitoringu, co pozwoliłoby uzyskać wiedzę, czy mógł on rzeczywiście być potencjalnie rozpoznany jako funkcjonariusz Służby Więziennej, czy np. był zamaskowany, czy miał na sobie okulary korekcyjne, które nosi na co dzień lub jego strój bądź inne elementy ubioru w inny sposób uniemożliwiały identyfikację osoby (np. kibicowski szalik, kaptur od bluzy). W takiej zaś sytuacji nie można a priori zakładać, że zachowanie skarżącego mogło naruszyć dobre imię Służby Więziennej. Poza tym nie sposób pominąć kwestii, że funkcjonariusz jedynie usiłował przedostać się na płytę boiska, lecz tego nie zrobił, podporządkowując się polecaniom służb ochrony stadionu i powracając na trybunę. Ponadto skarżący wskazał, że w toku postępowania zmienił swoje stanowisko i nie przyznał się do stawianych mu zarzutów, zaś samo przyznanie się jest tylko jednym z dowodów w sprawie.

Nadto w ocenie skarżącego organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "dobra służby", uznając, że sam fakt postawienia mu zarzutów przestępstwa ściganego z urzędu powoduje utratę przymiotów niezbędnych do dalszego pozostawania w służbie. Sam zresztą stawiany mu czyn został zmieniony w toku postępowania karnego, na jego korzyść. Ponadto skarżący wskazał na fakultatywność decyzji o zwolnieniu ze służby, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, a które to zostało przekroczone przez organy obu instancji z uwagi na skrajnie nieobiektywną ocenę zachowania skarżącego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 6 lipca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocników stron postępowania wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwianych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. (zarzut 1). Podkreślić przede wszystkim należy, że wskazany przepis określający jako zasadę orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepis ten nie mógł natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy, a do tego sprowadzała się argumentacja przedstawiona w analizowanym zarzucie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. (zarzut 2). I chociaż zarzut ten został sformułowany ogólnikowo, odwołując się do nieskonkretyzowanych uchybień organu i niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, to jego rozwinięcie nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mimo, że taka konstrukcja rozpoznawanego środka zaskarżenia odbiega od ustawowego wymogu powiązania zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie, to jednak umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. W tym zakresie skarżący wskazywał na takie okoliczności jak nieuzyskanie dowodów, w tym nagrania z monitoringu, ustalenia czy skarżący mógł zostać rozpoznany jako funkcjonariusz Służby Więziennej oraz że jedynie usiłował on przedostać się na płytę boiska, lecz tego nie zrobił. Odnośnie braków w postępowaniu dowodowym, zauważyć należy, że chociaż istotnie kwestia ta nie była oceniana przez Sąd pierwszej instancji, to jednak nie sposób dopatrzeć się tego, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Odniósł się bowiem do niej organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując, że dowody dotyczące przebiegu samego zdarzenia wnioskowane były na okoliczność nienagannego przebiegu służby, co nie stanowiło przyczyny wszczęcia postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby. Podobnie należało również ocenić zarzut, że nie ustalono, czy skarżący mógł zostać rozpoznany jako funkcjonariusz Służby Więziennej tym bardziej, że nie budziło wątpliwości w sprawie to, że skarżący się dopuścił zarzucanego mu czynu. Odnośnie z kolei samego czynu, to zauważyć należy, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne przyjęły kwalifikację wskazaną w postanowieniu o przedstawieniu skarżącemu zarzutów. Znajduje ona również potwierdzenie w załączonym do akt sprawy wyroku Sądu Rejonowego [...], w którym w stosunku do skarżącego oskarżonego w punkcie I o to, że "(...) wdarł się na teren obiektu, na który rozgrywany był mecz," postępowanie karne warunkowo umorzono na okres 2 lat próby, przyjmując, że oskarżony (skarżący) dopuści się czynu opisanego w punkcie I (pkt 1a tegoż wyroku). Przypomnieć również należy, że w świetle art. 66 § 1 K.k. przesłanką warunkowego umorzenia postępowania karnego jest m.in. to, że okoliczności popełnienia czynu nie budzą wątpliwości. Skarżący nie podnosił natomiast, że ww. wyrok Sądu Rejonowego został uchylony lub chociażby zaskarżony, w związku z tym nie miało znaczenie, czy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przyznał się do jego popełnienia, czy też nie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej funkcjonariusza można zwolnić ze służby, gdy dalsze jego pozostawanie w służbie nie daje się pogodzić z dobrem służby. Pojęcie "dobra służby" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, zaś jego wykładni Sąd pierwszej instancji dokonał w nawiązaniu do analogicznej w jego ocenie przesłanki "ważnego interesu służby" (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji) i w oparciu o utrwalone na jej tle orzecznictwo. Zauważyć trzeba, że w stosunku do obu tych pojęć ustawodawca nie zawarł w ustawie żadnych wskazówek dotyczących ich interpretacji. Oznacza to, że istnienie przesłanek "dobra służby" i "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1083/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Oba ww. pojęcia można również łączyć z koniecznością realizacji powierzonych przez ustawę o Służbie Więziennej lub Policji zadań. Odnośnie pierwszej formacji zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej "Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, z późn. zm.) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności". Podstawowe zadania Służby Więziennej wymieniono w ust. 2 – 2d ww. przepisu. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w art. 2 wymaga, aby organy Służby Więziennej miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Służby Więziennej podobnie jak funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ich interesie wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł także konieczność zapewnienia organom Służby Więziennej i Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawach dotyczących obu tych formacji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczająca możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby oraz odpowiadająca jej regulacja art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej dopuszczająca taką samą możliwość ze względu na dobro służby.

"Ważny interes służby" podobnie jak "dobro służby" obejmuje przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przy odczytaniu treści pojęcia "ważny interes służby" należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności, czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 6020/21.

Realizacja zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Służby Więziennej podobnie jak Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Zgodnie z art. 27 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej "Funkcjonariusze i pracownicy powinni wykazywać się odpowiednim przygotowaniem ogólnym i zawodowym oraz wysokim poziomem moralnym, systematycznie dokształcać się i podnosić kwalifikacje zawodowe. W postępowaniu wobec osób pozbawionych wolności są obowiązani w szczególności:

1) kierować się zasadami praworządności, bezstronności oraz humanitaryzmu;

2) szanować ich prawa i godność;

3) oddziaływać pozytywnie swoim własnym przykładem".

Zgodnie z kolei z art. 28 ust. 1 ww. ustawy: "Funkcjonariusze i pracownicy nie mogą uczestniczyć w takiej działalności, która podważa autorytet Służby Więziennej lub w której wykorzystuje się informacje o charakterze służbowym do celów pozasłużbowych". Jakiekolwiek wątpliwości co do utraty przez funkcjonariusza Służby Więziennej ww. cech dyskwalifikują go, jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do rzetelnego wykonywania powierzonych mu zadań funkcjonariusza tej Służby i poleceń przełożonych, przestrzegając Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wszystkich przepisów prawa, jak również tajemnic związanych ze służbą, a także zasad etyki zawodowej, ze szczególnym uwzględnieniem poszanowania godności ludzkiej oraz z dbałością o dobre imię służby (art. 41). Funkcjonariusz musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Ustawodawca dostrzega bowiem bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów (por. wyroki NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1951/21 i 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III OSK 6350/21). Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę także Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04, OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał przy tym, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem - mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego - pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Mając powyższe na uwadze, za prawidłowe uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postawienie skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, powodowało negatywny wydźwięk społeczny oceniany z punktu widzenia faktu, że w służbie muszą znajdować się tylko takie osoby, które są poza wszelkimi podejrzeniami o to, że same mogą łamać prawo. Pozostawienie takiego funkcjonariusza, który utracił przymiot wysokiego poziomu moralnego, oddziałuje negatywie swoim przykładem, podważa autorytet Służby Więziennej godzi w "dobro służby" i może również wpływać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy. Organy Służby Więziennej nie wykroczyły zatem poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii "dobro służby", o jakim mowa w art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Za niezrozumiałą należy uznać natomiast argumentację skargi kasacyjnej kwestionującą, że skarżący mógł zostać nierozpoznany jako funkcjonariusz Służby Więziennej z uwagi na możliwość maskowania swojego wizerunku. Podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie stanowił fakt jego rozpoznania przez kogokolwiek, ale ocena jego zachowania i skutków, jakie mogły nawet jedynie potencjalnie, wyniknąć dla formacji, w której służył. Z tej przyczyny jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w zw. z art. 41 ust. w pkt 5 ustawy o Policji (zarzut 3).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.