Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1202/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 806/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w C. kwotę 1100 (słownie: tysiąc sto) złotych tytułem zwroty kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 806/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Działając na skutek zawiadomienia wystosowanego przez [...] sp. z o.o. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w sprawie wykucia otworu w stropie budynku położonego przy ul. [...] w C. W wyniku wykonanych robót połączone zostały lokale użytkowe nr [...] i nr [...] znajdujące się na parterze i w piwnicy tego budynku stanowiące własność J.P. Postępowanie to organ zakończył decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. umarzającą postępowanie. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin ustalił, iż w jednym z lokali została usunięta część stropu w celu zamontowania między lokalami nr [...] i nr [...] nowej klatki schodowej. Krawędzie otworu w stropie zostały wzmocnione belkami stalowymi opartymi na murach w piwnicy. Organ ustalił także, że oba lokale są użytkowane przez ich właściciela jako lokale mieszkalne, a przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane w okresie od września 2011 r. do lutego 2012 r. bez pozwolenia na budowę. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., opartym na przepisie art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zrealizowanych robót. Z przedłożonej w dniu 9 marca 2012 r. ekspertyzy wynikało, że roboty polegające na wykonaniu otworu w stropie z zabudową stalowej konstrukcji wsporczej oraz na wykonaniu drewnianych schodów między dwoma lokalami zostały zrealizowane poprawnie i nie budzi wątpliwości możliwość ich bezpiecznego użytkowania. W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak jest podstaw do dalszej jego ingerencji i z powołaniem się na art. 105 § 1 K.p.a. umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w C. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji wskazując, że prawidłowo uznał on dalsze prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe. W tej kwestii Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazano, że jeśli organ prowadząc postępowanie uzna, iż wykonane roboty nie odpowiadają standardom praw, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak aby doprowadzić je do zgodności z tymi standardami. Natomiast w przypadku, gdy zrealizowane roboty budowlane dostosowania takiego nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie i decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Odnosząc się do informacji zawartej w piśmie [...] sp. z o.o. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że mając na uwadze powyższe informacje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przypadku wątpliwości co do stanu technicznego budynku winien rozważyć zasadność nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy całego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w C. oraz rozważyć możliwość wszczęcia postępowania w trybie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w C. W skardze domagała się ona uchylenia w całości tej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) poprzez bezprawne zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej i potwierdzenie tezy organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania. Tymczasem przedmiot tego postępowania istnieje, a stanowi go bezprawne połączenie dwóch lokali użytkowych. Strona skarżąca podkreśliła, że do wykonania przedmiotowych robót budowlanych doszło bez zgody Wspólnoty z uwagi na obawy związane z ingerencją w część wspólną budynku, jaką stanowi strop nośny. Następnie Wspólnota wskazała, że w zgodzie z przepisami art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane właściwy organ winien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia, a jeżeli budowa spełniała wymogi wynikające z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien podjąć właściwe działania przewidziane w następnych ustępach tego artykułu, a także w art. 49 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił, że w jego ocenie brak było podstaw do dalszego prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robot budowlanych, a zatem należało na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane umorzyć wszczęte postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu zezwalającym na jej wzruszenie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane polegające na połączeniu dwóch lokali użytkowych znajdujących się w wielomieszkaniowym budynku mieszkalnym poprzez wybicie otworu w stropie jednego z lokali i połączenie ich drewnianymi schodami należy zaliczyć do robót budowlanych stanowiących przebudowę części budynku. Następnie Sąd zacytował przepis art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zawierający definicję "przebudowy" i wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na przebudowie nie są zaliczane do budowy, aczkolwiek co do zasady inwestor przed przystąpieniem do takich robót budowlanych powinien, w zależności od rodzaju tych robót, legitymować się bądź to zgłoszeniem, o jakim mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, bądź też pozwoleniem na budowę o jakim jest mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc te stwierdzenia do realiów kontrolowanej sprawy Sąd wskazał, że wykonane przez J.P. roboty budowlane wymagały uzyskania przed przystąpieniem do nich decyzji właściwego organu wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaliczenie wykonanych robót budowlanych do przebudowy powoduje, że w przypadku ich samowolnego wykonania nie znajdują do nich zastosowania ani przepisy art. 48, ani też art. 49b ustawy Prawo budowlane, lecz przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane odnoszące się do robót budowlanych, które nie zostały objęte hipotezami art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Dalej Sąd wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, zgodnie z którą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze tę uchwałę Sąd przyjął, że orzekające w sprawie organy nie były uprawnione do żądania przedłożenia przez inwestora w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trafnie natomiast, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z powołaniem się na art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzy technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nałożenie tego obowiązku na inwestora miało na celu ustalenie jakości wykonanych robót budowlanych i rozpoznania ewentualnych zagrożeń dla obiektu spowodowanych tymi robotami. Dalej Sąd wskazał, że w przypadku gdyby z ekspertyzy tej wynikała konieczność wykonania czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ byłby zobowiązany do nałożenia na inwestora takich obowiązków w oparciu o wspomniany wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a następnie miałby obowiązek wydać decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dodał także, iż w przypadku stwierdzenia w oparciu o przedmiotową ekspertyzę istnienia zagrożeń dla obiektu spowodowanych wykonanymi robotami budowlanymi organ mógł w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wydać także decyzję o rozbiórce czy doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Ze sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzy nie wynikała jednak konieczność wydania decyzji opartej czy to na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zatem dalsze prowadzenie postępowania naprawczego w trybie powołanych przepisów było bezprzedmiotowe. Zatem zasadnie, w ocenie Sądu, organ umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

Akceptując treść podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia Sąd zgodził się z częścią podniesionych w skardze zastrzeżeń kierowanych pod adresem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Orzekające w sprawie organy bowiem w sposób wyraźny nie wskazały w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W związku z tym organ pierwszej instancji naruszył unormowanie wskazane w art. 107 § 3 K.p.a. Ten sam przepis w związku z art. 140 K.p.a. naruszył także organ odwoławczy. Naruszenie to, w ocenie Sądu, nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", a zatem nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W omawianym przepisie nie chodzi bowiem o połączenie schodami dwóch wydzielonych lokali mieszkalnych czy użytkowych, lecz o wyrażoną w uchwale zgodę właścicieli na połączenie dwóch odrębnych lokali w jedną nieruchomość.

Nadto Sąd wskazał, że jeżeli dojdzie do pogorszenia się stanu technicznego budynku przy ul. [...] w C. i będzie to pozostawało w związku przyczynowym z robotami budowlanymi wykonanymi przez właściciela lokali użytkowych nr [...] i nr [...], wówczas będzie ona mogła dochodzić naprawienia przez inwestora powstałej szkody w drodze powództwa cywilnego. Naprawienia szkód powstałych w poszczególnych lokalach mieszkalnych mogą też dochodzić poszkodowani właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w C., zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a/ poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 81c ustawy Prawo budowlane z uwagi na pominięcie przez organ konieczności uzyskania od uczestników procesu budowlanego dokumentacji od której zależał wynik toczącego się postępowania,

b/ poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy Prawo budowlane z uwagi na naruszenie procesu wykonywania wszelkich prac budowlanych, tj. poprzez nieuzyskanie przez uczestnika postępowania zgody na wyburzenie stropu,

c/ poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane z uwagi na legalizację samowoli budowlanej będącej przedmiotem postępowania z naruszeniem przepisów procedury stosowanej przy legalizacji samowoli budowlanej, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane,

d/ poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali z uwagi na nieuzyskanie zgody właścicieli, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej, na połączenie dwóch lokali poprzez wyburzenie jednej ze ścian.

W związku z powyższym skarżąca Wspólnota wniosła o "zmianę zaskarżonego wyroku", ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, przytaczając stanowisko Sądu pierwszej instancji o zasadności umorzenia postępowania, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 § 1 K.p.a. Uznano to za sprzeczność, gdyż jak zaznaczono nadal wykonane roboty pozostają bezprawne. W dalszej części motywów skargi kasacyjnej zawarto obszerne argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wniesiona zaś w tej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć większość podniesionych w niej zarzutów okazała się chybiona.

Niemniej jednak zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w C. niewątpliwie wydany został z naruszeniem prawa, stąd też należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwał wyłącznie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Przepis ten wprawdzie wskazany został w motywach skargi kasacyjnej, jednakże nie stanowi to przeszkody do jego rozpoznania, a tym bardziej uwzględnienia, skoro jest on w pełni uzasadniony.

Stąd też przypomnieć należy, iż inwestor w rozpoznawanej sprawie połączył dwa lokale użytkowe znajdujące się w budynku mieszkalnym wielomieszkaniowym poprzez wybicie otworu w stropie jednego z lokali i połączenia ich drewnianymi schodami. Prace te, jak zasadnie uznano to w zaskarżonym orzeczeniu, wymagały od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, której jednak inwestor nie posiadał. Zatem wykonane roboty budowlane zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej.

Wykonane roboty, jak zasadnie wskazał to Sąd pierwszej instancji, należy zaliczyć do robót budowlanych stanowiących przebudowę części budynku. Definicję przebudowy zawiera przepis art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zaś w kontekście art. 3 pkt 6 tej ustawy zawierającego definicję ustawową budowy i art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane zawierającego definicję ustawową robót budowlanych - roboty budowlane polegające na przebudowie nie są zaliczane do budowy. Zaliczenie wykonanych robót budowlanych do przebudowy powoduje, że w przypadku ich samowolnego wykonania nie znajdują do nich zastosowania ani przepisy art. 48, ani też art. 49 b ustawy Prawo budowlane, lecz przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane odnoszące się do robót budowlanych, które nie zostały objęte hipotezami art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Z tych powodów w rozpoznawanej sprawie nie można zastosować konstrukcji prawnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też wskazany w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. Podobnie jak i zarzut niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali (Dz. U. Nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.) Norma ta stanowi, iż połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli wyrażonej w uchwale. W razie odmowy zainteresowany właściciel może żądać rozstrzygnięcia przez sąd. W niniejszym postępowaniu, co również zasadnie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, przepis ten nie ma zastosowania, gdyż zakres przeprowadzonych robót budowlanych związanych z przedmiotową przebudową nie dotyczy połączenia prawnego dwóch odrębnych lokali w jeden, a tego właśnie dotyczy wskazany wyżej przepis. W tej sprawie w dalszym ciągu mamy do czynienia z dwoma odrębnymi lokalami połączonym jedynie schodami.

Jednakże, mimo że w sprawie mamy do czynienia z nie budzącą wątpliwości samowolą budowlaną, to organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził właściwego postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, lecz umorzył postępowanie administracyjne w trybie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe, co stanowi naruszenie normy stanowiącej w tym wypadku podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a więc ww. przepisu prawa materialnego. Stąd też usprawiedliwiony jest wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tej normy prawa materialnego.

Podstawą zaś takiego stanowiska, wadliwie zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, były wnioski ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych przez inwestora robót związanych z przedmiotową inwestycją.

Mając na uwadze powyższe ustalenia podnieść należy, iż przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnej kwestii, a mianowicie, że zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody były niewystarczające do przyjęcia, że budowa wykonana została zgodnie z prawem, a w konsekwencji do przesądzenia, że wykonana ekspertyza całkowicie legalizuje samowolę budowlaną oraz że nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Dowody te praktycznie sprowadzały się do lakonicznej w swej treści ekspertyzy technicznej z marca 2012 r., która we wnioskach końcowych wskazywała na poprawność wykonanych robót i możliwość bezpiecznego użytkowania tak zrealizowanej inwestycji. Taki materiał dowodowy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy do orzekania w trybie art. 105 § 1 K.p.a.

Niewątpliwie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Jak już wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, a zakres tych robót uzasadniał prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jako przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację robót budowlanych (art. 3 pkt 14 ustawy Prawo budowlane). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - winna zawierać również elementy takie jak w przypadku opracowania projektu budowlanego. Zatem dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Z kolei w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie stanowi to podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź o zastosowaniu innego środka na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, stosując odpowiednio oba te przepisy z mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe rozważania skłaniają do dodatkowej konkluzji, że w przypadku gdy inwestor wykonał roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stosując odpowiednio te przepisy z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności podjęcia merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Jednocześnie nie można, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż nie było podstaw w tej sprawie do żądania od inwestora złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, zgodnie z którą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże Sąd pierwszej instancji przyjmując, że orzekające w sprawie organy nie były uprawnione do żądania przedłożenia przez inwestora w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, korzystał jedynie z tezy powołanej wyżej uchwały, gdy tymczasem w uzasadnieniu tejże uchwały wyraźnie wskazano na możliwość dokonywania takiej oceny. W szczególności w końcowych motywach tej uchwały dostępnej w pełnej wersji na stronie internetowej NSA – cbois.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Zatem również skoro ww. uchwała nie wyklucza w postępowaniu naprawczym badania kwestii uprawnienia strony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak więc i w tym postępowaniu należy takie badanie przeprowadzić, tym bardziej, iż strona podjęła roboty budowlane w odniesieniu do części wspólnych budynku.

Tym samym mając powyższe rozważania na uwadze, uchylono zaskarżony wyrok, albowiem został on wydany z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i niewątpliwie, co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, wadliwie zastosował przepis prawa materialnego art. 105 § 1 K.p.a.

Skoro więc w rozpoznawanej sprawie zachodzi wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym braku naruszeń przepisów postępowania, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwe było zastosowanie konstrukcji z art. 188 P.p.s.a. i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy.

Rozpoznając zaś sprawę należało podnieść, iż skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2012 r., jak też poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, niewątpliwie narusza normę art. 105 § 1 K.p.a., gdyż w sytuacji, gdy istnieje przedmiot postępowania jak i podmiot zainteresowany jej merytorycznym rozstrzygnięciem, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Sprawa administracyjna natomiast jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Poza tym, jak już wyżej wskazano, mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy, zaakcentować trzeba, że w przypadku gdy inwestor wykonał roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stosując odpowiednio te przepisy z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności podjęcia merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Natomiast przeprowadzając ponownie postępowanie naprawcze w tej sprawie organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej wskazania co do prawidłowego przeprowadzenia postępowania.

Dlatego też, mając na uwadze powyższe rozważania, uchylono również zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.