Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2085/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 72 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. sp. z o.o. w W. jest uchwała Rady W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Skarżący R. sp. z o.o. w W. jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] o powierzchni 3020 m. kw. przy [...] (na podstawie umowy przeniesienia wkładu niepieniężnego z 2008r.) Działka ta uprzednio stanowiła część dawnej działki nr ew. [...] i na wydzielonym jej fragmencie (obecnie działka nr [...]) zrealizowano budynek administracyjno-techniczny. Na działce nr [...] miały powstać kolejne etapy zabudowy biurowo-administracyjnej. W planie działka nr [...] objęta jest obszarem [...] przeznaczenie terenu: "Tereny zieleni urządzonej zgodnie z § 4 ust. 2 planu". Skarżący zakwestionował zapisy planu miejscowego w części obejmującej działkę nr ew. [...]. Uprzednio złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.), na które organ nie udzielił odpowiedzi. W tej sytuacji w dniu [...] września 2014r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części obejmującej działkę nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...]. W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga podkreśla, że nieruchomość skarżącego zgodnie z planem miejscowym znajduje się w obszarze, gdzie zakazuje się lokalizowania zabudowy i obiektów kubaturowych oraz miejsc parkingowych. Tereny zieleni urządzonej zgodnie z § 4 ust. 2 zdefiniowano jako: zieleń urządzona, zieleń parkowa, gdzie dopuszcza się lokalizację m. in. błoni spacerowo - rekreacyjnych, placów zabaw dla dzieci, miejsc gier, spotkań towarzyskich, boisk, placów itp.. Na terenach ZP ustala się zachowanie i ochronę istniejącej wartościowej zieleni wysokiej i niskiej oraz realizację nowych nasadzeń.

Działka nr [...] położona jest w trzeciej linii zabudowy od [...] oraz ul. [...] i sąsiaduje od strony zachodniej z dwoma budynkami biurowymi, od strony północnej z budynkiem biurowo-technicznym, od wschodniej z boiskiem, od południa z parkingiem samochodowym. Nieruchomość stanowi teren pusty, pozbawiony zadrzewienia i zakrzewienia oraz ogrodzony trwałym ogrodzeniem. Zdaniem skarżącego sporna działka nie przylega do zespołu parkowego [...], lecz przestrzennie należy do terenu zabudowy. Ponadto nie jest terenem zieleni urządzonej. Nie było podstaw do pozbawienia skarżącego prawa do zabudowy tej działki. Skarżący jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej oraz pełni inne obowiązki przewidziane przez ustawę Prawo energetyczne. Jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego realizuje cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały). Wybudowanie budynku biurowo-administracyjnego służącego celom statutowym związanego z obsługą klientów stanowi cel publiczny i powinno być respektowane w planie miejscowym.

Skarga dalej przyznaje, iż nawet w wypadku przyjęcia, że planowana budowa budynku biurowo-administracyjnego nie stanowi realizacji celu publicznego konieczne jest rozważenie sytuacji skarżącej, która nabyła w 2008r. działkę budowlaną. Obecnie natomiast na działce obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Skarżąca nie ma nadto swobody w nabywaniu nowych działek na cele budowy swoich obiektów, gdyż charakter działalności skarżącej jest regulowany.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie został naruszony jej interes prawny poprzez całkowite pozbawienie prawa zabudowy na działce przygotowanej do realizacji zadań publicznych przedsiębiorstwa energetycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W pierwszej kolejności Rada zaprzeczyła jakoby realizacja budynku biurowo – administracyjnego była celem publicznym. Katalog celów publicznych został zdefiniowany poprzez jego cechy przedmiotowe (charakter inwestycji), a nie podmiotowe. Celem publicznym jest więc wyłącznie budowa i utrzymanie urządzeń wskazanych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu wyłączenie prawa zabudowy nieruchomości mieści się w granicach prawa i wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), jak również w ustawowych granicach władztwa planistycznego gminy określonych w art. 4 i 6 u.p.z.p.

[...] rozumiane są nie tylko jako park publiczny, ale również otaczające go tereny zieleni (bezpośrednio przylegające, jak i powiązane funkcjonalnie). To największy w tej części [...] kompleks zieleni, który pełni funkcje aerosanitarne (oczyszczające powietrze, łagodzące wahania temperatury), ochronne (przed hałasem i nasileniem wiatrów) oraz zdrowotno - rekreacyjne. Takie znaczenie [...] dla otaczających terenów jest w dużej mierze uzależnione od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Zachowanie na nich możliwie dużych przestrzeni wolnych od zabudowy minimalizuje negatywne oddziaływania na park oraz umożliwia przepływ powietrza na tereny otaczające.

Organ dalej zwraca uwagę, że o konieczności reglamentacji wykonywania prawa własności w odniesieniu do funkcji przyrodniczych terenu przesądza również spełnienie ustawowych przesłanek zawartych w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. na dzień uchwalenia planu Dz. U. z 2008r, Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej "p.o.ś.". Nie uwzględnienie wskazanych w tym przepisie wymogów środowiska poprzez dopuszczenie sposobu zagospodarowania, który mógłby je naruszyć, może stanowić o naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego.

Rada Miasta zwraca także uwagę na sporządzone przy opracowywaniu planu opracowanie ekofizjograficzne, według którego [...] oraz sąsiadujące z nim tereny wspomagające strefę przyrodniczą oraz inne tereny zieleni są głównymi obszarami regeneracji powietrza w centralnej części [...].

Nie jest zasadny zarzut skargi, że nie spełniono wymogu, aby teren zieleni przylegał do [...]. Jakkolwiek uchwała dotyczy przede wszystkim [...], to obejmuje tereny przyległe, wśród których tereny zieleni są nie tylko terenami bezpośrednio przylegającymi do [...]. Działka nr [...] jest kluczowa dla zachowania ciągłości przyrodniczej i wymiany powietrza ze skwerem przylegającym od strony północnej do ul. [...] (poprzez teren parkingu z dwoma alejami drzew). Fakt, że działka nie jest zadrzewiona nie ma znaczenia, bowiem sam fakt niezasklepionej gleby pokrytej roślinnością znacząco oddziaływuje na tereny sąsiednie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący posiada interes prawny bowiem przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...]objętej tym planem, a jego interes prawny został naruszony w ten sposób, że prawo użytkowania wieczystego (traktowanego na równi z prawem własności) doznaje ograniczenia w ten sposób, że zaskarżony plan przewiduje na spornej działce zakaz lokalizowania zabudowy i obiektów kubaturowych oraz miejsc parkingowych.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd w pierwszym rzędzie zwrócił uwagę, że ochrona własności (użytkowania wieczystego) nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (tak wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów podjętego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Jedną z ustaw mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości jest u.p.z.p., przyznająca organom gminy prawo do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (odpowiednio użytkowania wieczystego). Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym") nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. W niniejszej sprawie istota sprowadza się do oceny, czy gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. czy wprowadzony w planie zakaz zabudowy i przeznaczenie działki na teren zieleni urządzonej nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo osób trzecich i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak istotne ograniczenie prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie Sądu organ w tym konkretnym wypadku prawidłowo zastosował zasadę proporcjonalności, choć zabieg ten prowadzi w istocie do pozbawienia strony skarżącej możliwości zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z pierwotnym zamierzeniem i stworzenie sytuacji, że pozostaje ona zupełnie nieprzydatna z punktu widzenia zadań statutowych, które spółka jako przedsiębiorstwo realizuje. Niemniej jednak w ocenie Sądu gmina nie nadużyła swoich kompetencji prawodawczych przeznaczając sporną działkę pod zieleń urządzoną bowiem przyjęte w planie założenia oraz cel jego uchwalenia usprawiedliwia aż tak daleko idące ograniczenia prawa podmiotowego.

W pierwszej kolejności Sąd stoi na stanowisku, że budowa budynku biurowo-administracyjnego nie stanowi realizacji celu publicznego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przypadku przyjęcia, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi realizację celu publicznego konieczne byłoby ważenie podobnych jeśli chodzi o funkcje celów, obydwu mających ponadindywidualny charakter, choć z założenia chroniących inne wartości (obsługa ludności w podstawowe medium oraz ochrona środowiska także służąca mieszkańcom [...]).

Jak wynika z opisu KRS złożonego do akt sądowych przedmiotem działalności skarżącego jest m. in. dystrybucja energii. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006, Nr 89, poz. 625 ze zm.), operatorem systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Jako operator systemu dystrybucyjnego spółka podejmuje zadania określone w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zdefiniowane jako cel publiczny. Do tych zadań należy budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010r. (sygn. akt I OSK 851/10), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. To jednak, że skarżąca spółka wykonuje zadania publiczne, nie oznacza, że wszystkie podejmowane przez nią działania stanowią cel publiczny. Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawęża cele publiczne do wymienionych w nim enumeratywnie przedsięwzięć. W świetle powyższego przepisu jako cel publiczny nie może być zakwalifikowana budowa budynku biurowo-administracyjnego, aczkolwiek przez przedsiębiorstwo energetyczne.

Powyższy wywód prowadzi do wniosku, że projekt zagospodarowania działki może być jedynie kwalifikowany jako podejmowany przez przedsiębiorcę i uczestnika rynku energetycznego, nie zaś jako uzasadniony realizacją celu publicznego.

W tej sytuacji konieczne jest rozważenie, jakimi względami kierował się prawodawca przeznaczając działkę nr [...] pod zieleń urządzoną. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, o zgodności z przepisami prawa uchwalonego planu i konieczności reglamentacji wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) w odniesieniu do funkcji przyrodniczych terenu przesądza spełnienie przesłanek określonych w przepisach prawa regulujących ochronę środowiska.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 5, ust. 4 i 5 p.o.ś. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. W świetle przytoczonych regulacji prawnych przychylić należy się do poglądu organu, sformułowanego w odpowiedzi na skargę, że zapisy zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mogą posłużyć - tak jak w niniejszej sprawie, jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2012r. sygn. akt II OSK 405/12).

Z opracowania tego wynika (dokument złożony na etapie postępowania sądowego), że teren opracowania planu miejscowego, nie zaś sam park [...], spełnia wiele funkcji, w tym rekreacyjną i wypoczynkową. [...] pełni natomiast funkcję klimatotwórczą. Jak wskazano w opracowaniu aby poszczególne elementy systemu miejskiego mogły pełnić swoją funkcję we właściwy sposób niezbędne jest takie kształtowanie przestrzeni, które zapewniać będzie przepływ materii, energii i informacji, wśród których dominującą rolę odgrywa ruch powietrza, spływ wody oraz migracje organizmów. W niniejszym wypadku [...] oraz sąsiadujące z nim tereny wspomagające strefę przyrodniczą oraz inne tereny zieleni są głównymi obszarami regeneracji powietrza w centralnej części [...]. Ochrona ekosystemu miejskiego w zapisach planu powinna być wyraźna i jednoznaczna. Dotyczy to przede wszystkim ustalenia granic dla terenów o funkcjach zielonych. Jednocześnie konieczne jest zachowanie zasady kompensacji i wyrównania szkód w środowisku. Chodzi w tym wypadku o nieuszczuplanie powierzchni terenów zielonych, terenów wspomagających strefę przyrodniczą oraz terenów wchodzących w skład systemu wymiany i regeneracji powietrza.

W tej sytuacji kluczowym jest dokonanie oceny argumentu skargi, że sporna działka nie przylega bezpośrednio do [...] lecz przestrzennie należy do terenu zabudowy. Faktem jest, co wynika z załączonej ortofotomapy, że działka skarżącego znajduje się pomiędzy terenem zabudowanym z dwóch stron, z trzeciej strony znajduje się parking samochodowy, natomiast z czwartej boisko. Przestrzennie zatem nie można byłoby wykluczyć zabudowy na tym terenie. Jednak ze względu na sąsiedztwo z [...] oraz szczególnymi zadaniami, które pełnią one w systemie przyrodniczym i klimatycznym miasta (co wynika z opracowania ekofizjograficznego) celowe jest zatrzymanie procesów inwestycyjnych znajdujących się przy tym kompleksie parkowym. Chodzi w tym wypadku zarówno o utrzymanie powierzchni biologicznie czynnej, nawet przy mniejszej wartości estetycznej znajdującej się tam roślinności (skarżący podnosi, że działka nie jest zadrzewiona i zakrzewiona), jak również zachowanie przestrzeni w celu wymiany i regeneracji powietrza.

Jak słusznie wywodzi organ jakkolwiek uchwała dotyczy przede wszystkim [...], to terytorialnie i funkcjonalnie obejmuje również tereny przyległe, które nie są zielenią parkową. Plan wskazuje zieleń urządzoną oraz zieleń parkową jako jedno przeznaczenie w planie określając je terenami zieleni urządzonej (oznaczone symbolem ZP). Wskazuje na to redakcja par. 4 ust. 2 pkt 1) planu.

W konsekwencji w ocenie Sądu organ - w oparciu o obiektywnie istniejące przesłanki i wykazane w oparciu o dokumentację planistyczną tj. opracowanie ekofizjograficzne - miał uzasadnione powody w pozostawieniu działki jako terenu bez prawa zabudowy. Interes indywidualny inwestora nie mógł przekreślić założeń opartych na uzasadnionym interesie społecznym, co pozwoliło na przyjęcie kwestionowanych zapisów planu w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Argumentacja skarżącego, że prowadzi działalność reglamentowaną i wobec tego nie ma swobody w nabywaniu nowych działek jest bezzasadny. Reglamentacja dotyczy tego przedmiotu działalności, który jest regulowany przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006, Nr 89, poz. 625 ze zm.), nie zaś nabywania nieruchomości. Sąd nie stwierdza, aby przepisy wskazanej ustawy w tym zakresie przewidywały jakiekolwiek ograniczenia, a skarga nie wskazuje konkretnej normy prawnej. Jak wynika natomiast z odpisu z KRS przedmiotem działania spółki jest m.in. kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek. Skarżący może zatem na zasadach ogólnych jako przedsiębiorca dokonywać zakupu nieruchomości celem realizacji swoich zamierzeń obliczonych na osiągnięcie zysku, jak również w celu realizacji ustawowych zadań jako operator systemu dystrybucyjnego.

Uznając zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.