Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 682/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, 2, 5, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżący M. J., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej B. z [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta). Skarżący zarzucił:

- wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne sprecyzowanie w § 1 uchwały przeznaczenia terenu, czemu służyć ma dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym ograniczenie przeznaczenia należącej do skarżącego nieruchomości tak, aby wykluczyć na niej możliwość realizacji wszelkiego rodzaju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zakomunikowanie, że celem (intencją) zaskarżonej uchwały, a zarazem przystąpienia do dalszych prac planistycznych jest utworzenie "obszaru przyrodniczego miasta";

- nieprecyzyjne określenie, wbrew wymogom art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszaru dla którego przewiduje się sporządzenie planu, co powoduje że skarżący nie jest w stanie stwierdzić jaki zakres należącej do niego nieruchomości objęty jest skarżoną uchwałą;

- zamieszczenie w kwestionowanej uchwale normy dopuszczającej możliwość tworzenia na podstawie tej uchwały szeregu planów miejscowych z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, podczas gdy organ wykonawczy gminy faktycznie stworzył jedynie pozory zachowania ww. wymogów;

- wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne wskazanie w jej treści przeznaczenia terenu, co w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie, który taką uchwałą jest objęty.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący jest właścicielem działki o nr ew. gr. 84 w B., obręb H. położonej w części na terenie obszaru określonego granicami wynikającymi z załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały, na której zamierza zrealizować inwestycję mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Podjęcie przedmiotowej uchwały spowodowało wydanie przez Prezydenta Miasta B. postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 62 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego. W ocenie skarżącego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze, który ma być objęty projektem planu, gdyż sytuacja prawna właścicieli nieruchomości, w stosunku, do których takiej uchwały jeszcze nie podjęto jest inna niż sytuacja prawna właścicieli nieruchomości stosunku, do których taką uchwałę podjęto. Skarżący wywiódł, że z treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym wynika, iż organ nie będzie miał obowiązku podjęcia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdy w chwili zawieszenia tego postępowania uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już jest podjęta. Jeżeli została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy będzie mogło być zawieszone na maksymalny czas 9 miesięcy. Natomiast, jeżeli takiej uchwały nie będzie, to zawieszenie postępowania będzie mogło trwać tylko dwa miesiące. Jeżeli uwzględni się znaczenie decyzji o warunkach zabudowy dla wykonywania prawa własności w obecnym stanie prawnym, w którym inwestowanie na terenie pozbawionym obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest uzależnione od takiej decyzji, to zdaniem skarżącego, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną. W ocenie skarżącego już tylko te względy świadczą o tym, że w obecnym stanie prawnym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który taką uchwała jest objęty. Nadto skarżący wywiódł, że kwestionowana uchwała narusza jego uprawnienia w inny jeszcze sposób a mianowicie w sposób, który jest związany z konkretnymi okolicznościami jej podjęcia, w szczególności z tym, że podjęto ją w określonym celu, co wynika w sposób oczywisty z jej treści (§ 1). Skarżący podniósł, że rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego i wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest odpowiednie określenie granic obszaru objętego planem, nie wolno zatem sformułować w tej uchwale propozycji co do przeznaczenia terenu. W tym zakresie, zdaniem skarżącego, nie mieści się § 1 uchwały. Zawarte w nim sformułowanie: "Przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. (obszar systemu przyrodniczego miasta)", w sposób oczywisty przesądza o przeznaczeniu poszczególnych, objętych uchwałą intencyjną, nieruchomości a także wyznacza cel (intencję) kwestionowanej uchwały. Celem kwestionowanej uchwały, a zarazem przystąpienia do dalszych prac planistycznych jest więc przede wszystkim przeznaczenie objętych nią nieruchomości pod "system przyrodniczy miasta", a tym samym ograniczenie przeznaczenia należących do skarżącego nieruchomości w taki sposób, aby wykluczyć możliwość realizacji na niej jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Potwierdzeniem powyższego jest część tekstowa (załącznik nr 1) do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] września 2008 r., w której w sposób jednoznaczny stwierdzono, że: "System przyrodniczy B. tworzą przede wszystkim tereny zieleni i obszary niezabudowane: lasy i zadrzewienia, cmentarze, ogrody klatkowe, zieleń miejska urządzona, grunty rolne" (vide: str. 53-55). Powyższe wynika także z treści uzasadnienia kwestionowanej uchwały w którym stwierdzono, że: "Potrzeba sporządzenia planu na tereny określone w załączniku graficznym do projektu uchwały wynika z konieczności ustalenia zasad zagospodarowania terenu oraz wprowadzenia zakazu zabudowy, w związku z narastającymi procesami inwestycyjnymi na obszarze systemu przyrodniczego i projektowanych dróg układu podstawowego" oraz z pisma zatytułowanego Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, w którym oprócz powyższych informacji zawarto także przewidywane rozwiązanie (funkcje terenu objętego planem) - funkcje terenu - zieleń urządzona, lasy, urządzenia wodne, drogi, ciągi piesze i trasy rowerowe, urządzenia infrastruktury technicznej, a także z odpowiedzi Rady Miejskiej na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Tego typu działanie organu stanowi rażące naruszenia art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza chronionego przepisami Konstytucji RP prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), albowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może w jakikolwiek sposób rozstrzygać o przeznaczeniu objętych nią nieruchomości, tym samym nie może wykluczać lub ograniczać ich przeznaczenia. Ponadto powyższe okoliczności powodują, że skarżący niewątpliwie ma interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały, gdyż doznaje ograniczeń w spokojnym realizowaniu swoich zamiarów inwestycyjnych polegających na budowie budynków mieszkalnych. Nadto skarżący wywiódł, że zaskarżona uchwała nie dokonała dokładnej identyfikacji obszarów nią objętych. Nie da się bowiem stwierdzić w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości w jakim zakresie jego nieruchomość została objęta uchwałą w części południowo-zachodniej. Przedmiotowa uchwała nie spełnia zatem, zdaniem skarżącego, funkcji wyznaczonej przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wyznacza w sposób jednoznaczny granic obszaru objętego projektem planu, co stanowi naruszenie art. 14 ust. 2 tej ustawy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowiący jej integralną część załącznik graficzny musi precyzyjnie określać, które nieruchomości zostaną objęte planem lub jego zmianą, aby możliwe było ustalenie, czy na tych właśnie nieruchomościach lub ich częściach można ustalić warunki zabudowy. Skarżący podniósł, że przed podjęciem uchwały intencyjnej, stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy gminy "wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu''. W ocenie skarżącego już tylko z treści pisma zatytułowanego "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium" wynika, że wymagana analiza w odpowiednim zakresie nie była prowadzona. Świadczy o tym zwłaszcza treść ww. pisma, w którym stwierdzono, że zasadność przystąpienia do sporządzenia planu wynika z konieczności "wprowadzenia zakazu zabudowy oraz ustalenie zagospodarowania przestrzennego na obszarze D." czy "zarezerwowania terenu pod projektowane drogi układu podstawowego ważne z punktu widzenia funkcjonowania przyszłego układu komunikacyjnego na terenie osiedla D. w B.". Przede wszystkim, użycie sformułowania "(...) ustalenie zagospodarowania przestrzennego na obszarze D." jest nieprecyzyjne i nie można się w nim dopatrzeć związku z charakterem normatywnym aktu jakim jest kwestionowana uchwała. W ocenie skarżącego z takiego określenia nie wynika uzasadnienie dla konieczności sporządzenia planu z którą wiąże się obciążenie gminy bardzo wysokimi kosztami. Z takiego określenia nie wynika również zasadność skorzystania przez gminę z władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie, nie przeprowadzono w ogóle analizy potrzeb, czy konieczności przystąpienia do sporządzenia planu. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, w określenie to nie spełnia wymogu z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w sprawie brak jest oceny zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. W ocenie skarżącego także takie sformułowania jak: "konieczność zarezerwowania terenu pod projektowane drogi układu podstawowego ważne z punktu widzenia funkcjonowania przyszłego układu komunikacyjnego na terenie osiedla D. w B." jak też "konieczności wprowadzenia zakazu zabudowy (...)" są całkowicie gołosłowne, nie poparte żadnymi konkretami, a przez to są sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wywiódł, że przedstawiony Radzie Miejskiej dokument, którego tytuł brzmi: "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.", nie stanowi analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawiera materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustaleń niezbędnego zakresu prac planistycznych. Jego treść wskazuje, że jest on wyłącznie przedstawieniem wyników analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności ze studium. Zdaniem skarżącego wbrew tytułowi tego dokumentu, żadna analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu nie została przedstawiona Radzie Miasta i najprawdopodobniej nie została w ogóle wykonana. Brak jest też, jak wynika z tego dokumentu, dowodów na to, że inne wymagane art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym materiały zostały przygotowane, sporządzone i przedstawione radzie. Tzw. "wyniki analizy'' odpowiadają treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie uchwały powiela te "wyniki analizy". Zamieszczone są ona w kilkunastu linijkach tekstu i są w istocie ogólnikami, frazesami. Przykładowo, sformułowania "konieczność wprowadzenia zakazu zabudowy oraz ustalenie zagospodarowania przestrzennego na obszarze D." czy "konieczność zarezerwowania terenu pod projektowane drogi układu podstawowego ważne z punktu widzenia funkcjonowania przyszłego układu komunikacyjnego na terenie osiedla D. w B.", nic w istocie nie oznaczają. Większa część tekstu tego "dokumentu" odnosi się do kwestii zgodności ze studium a nie do materiałów wymaganych art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też w ocenie skarżącego organ wykonawczy gminy faktycznie stworzył pozory zachowania wymogów z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucił, że § 1 uchwały nie precyzuje faktycznego obszaru, podczas gdy byłoby to możliwe, np.: poprzez wskazanie ulic w obrębie których obszar ten się znajduje. Użycie określenia "w części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta)", jest nieprecyzyjne. Biorąc pod uwagę niedokładne określenie w załączniku do uchwały granic obszaru nie można uznać, zdaniem skarżącego, że organ spełnił wymóg ścisłego określenia samego obszaru, którego ma dotyczyć uchwała. Ponadto, całkowicie nieuprawniony jest § 3 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że opracowanie i uchwalenie planu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru. Przepis ten jest niejasny i można z niego wywieść wniosek, że uprawnione jest ustalenie na podstawie kwestionowanej uchwały, kilku odrębnych uchwał w sprawie planów dla poszczególnych, bliżej niesprecyzowanych fragmentów obszarów objętego planem, co jest sprzeczne z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z którego wynika, że dla każdego planu musi zostać wydana odrębna uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga aby w istocie każdy plan był poprzedzony uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia, a przed podjęciem takiej uchwały musi być sporządzona odpowiednia dokumentacja poddana analizie (art. 14 ust 5 ustawy). Dopiero przygotowanie takiej dokumentacji, jej przeanalizowanie i przedstawienie przez organ wykonawczy gminy radzie gminy, umożliwia prawidłowe podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tej sytuacji zamieszczenie w zaskarżonej uchwale normy umożliwiającej sporządzenie na jej podstawie kilku planów prowadzi do ominięcia wymogu wypełnienia procedury regulowanej art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dzielenie terenu na poszczególne fragmenty w jednym planie również wymaga odpowiedniej analizy i dokumentacji, czego w niniejszej sprawie brakuje. Gdyby intencją uchwałodawcy było to, że obszar objęty tą uchwałą może być podzielony na poszczególne fragmenty (części) i regulowany przykładowo wyodrębnionymi załącznikami do planu, przepis § 3 byłby całkowicie zbędny. Nasuwa to wniosek, że zamieszczenie treści § 3 w zaskarżonej uchwale ma wyłącznie na celu umożliwienie na podstawie tejże uchwały wydanie kilku uchwał dla "fragmentów obszaru", co powoduje, że konieczne staje się wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z porządku prawnego, jako podjętej z rażącym naruszeniem i w tym względzie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podał, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi obligatoryjny, niezbędny element wszczęcia procedury planistycznej. Przeznaczenie terenu jest określane na etapie uchwalania samego planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną i wyraża jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwała intencyjna w żadnym wypadku nie ogranicza możliwości realizacji zamiarów inwestycyjnych. W ocenie organu sytuacja ta wyłącza istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego. Uchwała intencyjna dopiero rozpoczyna prace planistyczne i dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania prawa własności. Organ podniósł, że wbrew zarzutowi skarżącego, nie nastąpiły negatywne następstwa w jego sferze prawnej. Przedmiotowa uchwała nie wpływa na jego indywidualną sytuację prawną, nie kształtuje i nie ogranicza oraz nie wkracza w osobistą sferę prawną skarżącego. Stanowi jedynie obligatoryjny element wszczęcia procedury planistycznej, wskazując jednocześnie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Nieruchomość należąca do skarżącego znajduje się na tym terenie, ale sama uchwała ma charakter intencyjny, nie oznacza więc naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnień. Nie można więc mówić o "ograniczeniu przeznaczenia" należącej do skarżącego nieruchomości na tym etapie. Właściwym etapem do zgłaszania swojego stanowiska co do sposobu przeznaczenia danego terenu jest etap sporządzania projektu planu. Organ podkreślił, że, skarżący brał czynny udział w procedurze planistycznej opracowywanego projektu planu. Składał uwagi na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz brał udział w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Jedna uwaga została częściowo uwzględniona. Organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko doraźnym narzędziem planistycznym, które nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Dlatego ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Określenie część osiedla D. (obszar systemu przyrodniczego miasta) zostało użyte w tytule (nazwie) planu. W tytule planu zwyczajowo określa się nazwę osiedla oraz główne ulice bądź cechy charakterystyczne obszaru objętego opracowaniem w celu identyfikacji poszczególnych opracowań planistycznych. Ustawodawca nie określił jak ma być konstruowany tytuł uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Użyte określenie "system przyrodniczy miasta" precyzuje, że większość terenu objętego przedmiotową uchwałą znajduje się na takim obszarze wskazanym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast określenie to nie oznacza przeznaczenia terenu. Nawet w uchwalonym już planie części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta), uchwała Rady Miejskiej B. nr [...], przeznaczeniem poszczególnych terenów nie jest system przyrodniczy, a zieleń, drogi, ciągi piesze i trasy rowerowe oraz urządzenia infrastruktury technicznej i inne. W związku z tym zarzut, że sam tytuł uchwały przesądza o przeznaczeniu poszczególnych objętych uchwałą intencyjną nieruchomości jest niezasadny. W ocenie organu załącznik graficzny przedstawia w sposób jednoznaczny granice obszaru do objęcia planem. Ustawodawca nie określił wymogów dotyczących między innymi skali opracowania graficznego, o którym mowa w ust. 2 art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest słuszne zatem, by wymagać od omawianego dokumentu cech formalnych, koniecznych w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego część graficzna winna być sporządzona zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 16 ust. 1 ustawy. Na podstawie sporządzonego załącznika graficznego w sposób jednoznaczny można wskazać granice obszaru objętego planem. Został on sporządzony z oznaczeniem granic działek oraz w sposób umożliwiający określenie, jaka ich część została objęta uchwałą. Organ podniósł, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa zasad i trybu etapowego opracowywania planu ani go nie zabrania, wymaga jedynie by uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice obszaru do objęcia procesem planistycznym. Jeśli zatem ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania częściowych planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu należy zakładać domniemanie właściwości rady gminy w tym zakresie. Organ podał, że na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, Prezydent Miasta zobowiązany jest do wykonania analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych. Analiz tych dokonuje się na podstawie zgromadzonych materiałów geodezyjnych, dokumentów będących w posiadaniu organy m. in. takich, jak: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B., opracowanie ekofizjograficzne dla terenu miasta B., studium historyczno-urbanistyczne czy ortofotomapa. Realizacja wymagań określonych w powyższym przepisie, w przeciwieństwie do sporządzenia projektu miejscowego planu, nie została sformalizowana w przepisach prawa, a także nie nałożono obowiązku sporządzenia dokumentacji z przeprowadzenia i przedstawiania tych czynności wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki przeprowadzonych analiz o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy, zostały zawarte w dokumencie "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. (obszar systemu przyrodniczego miasta) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.". Dokument ten, potwierdzający wykonanie przedmiotowych analiz przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, znajduje się w dokumentacji planistycznej i jest dowodem wypełnienia art. 14 ust. 5 ustawy. Został on przedstawiony przez Prezydenta Radzie Miejskiej B. przed podjęciem przez nią uchwały intencyjnej. Zawiera m. in. przewidywane, prognozowane funkcje, które będą występować na całym obszarze objętym uchwałą, zgodne z tymi, które przewiduje studium. Są to ogólne wytyczne, które zostały uszczegółowione podczas sporządzania projektu planu. Dlatego, w ocenie organu, brak jest podstaw do twierdzenia o rażącym naruszeniu art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Analiza" nie jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, ani jej uzasadnieniem, jak rozumie to skarżący. Organ podał, że dla terenu objętego przedmiotową uchwałą intencyjną w dniu 25 czerwca 2012 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta) – uchwała Rady Miejskiej B. nr [...]. Został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu [...] lipca 2012 r. i obowiązuje od 8 sierpnia bieżącego roku. Przed jej opublikowaniem uchwała w sprawie planu wraz dokumentacją, w tym "Analizą" była badana przez organ nadzoru. Wojewoda P. nie dopatrzył się żadnych uchybień. Organ wskazał, że tereny położone w granicach osiedla D., wchodzą w skład systemu przyrodniczego miasta B., związane są z dolinami lokalnych cieków wodnych, terenami podmokłymi i lasami oraz drogami ważnymi z punktu widzenia układu komunikacyjnego osiedla. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B." wyeksponowanie ciągów systemu przyrodniczego i pozostawienie jako tereny niezabudowane jest jednym z głównych kierunków zmian w strukturze przestrzennej osiedla D. W planach miejscowych należy wykluczać możliwość zabudowy terenów systemu przyrodniczego z dopuszczeniem obiektów i urządzeń rekreacji i sportu, małej architektury, dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz związanych z gospodarką wodną, w tym oczek wodnych, stawów i zbiorników, zakładania skwerów i parków oraz innych form zieleni urządzonej. Na obszarze objętym opracowaniem, zgodnie z polityką przestrzenną Gminy ustaloną w studium, przewidziano tereny zieleni urządzonej, głównie towarzyszące zabudowie, lasy, urządzenia wodne, drogi, ciągi piesze i trasy rowerowe, urządzenia infrastruktury technicznej. Plan miejscowy sporządzono w związku z narastającymi procesami inwestycyjnymi na obszarze systemu przyrodniczego miasta i projektowanych dróg układu podstawowego. Nowe inwestycje powstają w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i w wielu przypadkach pozostają w sprzeczności z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. oraz nie uwzględniają istniejących uwarunkowań ekofizjograficznych.

Skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z 10 grudnia 2012 r. podał, że uchwała intencyjna może mieć istotny wpływ na interesy prawne właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze, który ma być objęty projektem planu, gdyż skutki prawne podjęcia takiej uchwały oraz ogłoszenia o jej podjęciu wykraczają daleko poza same formalne wszczęcie procedury planistycznej jak i wyrażenia intencji sporządzenia planu miejscowego. Świadczą o tym konsekwencje jakie wynikają z art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto wywiódł, że określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy w uchwale intencyjnej stanowi istotne naruszenie trybu postępowania a także naruszenie właściwości organów skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie planu. Określenie w uchwale intencyjnej – nawet w sposób ogólny – przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu objętego przyszłym planem stanowi zbędne ryzyko. Kwestie te są bowiem uregulowane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, którego ustalenia wiążą przy uchwalaniu planu miejscowego. W związku z tym skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu iż jego interes prawny nie został naruszony kwestionowaną uchwałą oraz że określenie "system przyrodniczy miasta" nie oznacza przeznaczenia terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zarzuty i argumenty skargi nie podważają zasadności i legalności zaskarżonej uchwały, dlatego też skarga podlegała oddaleniu.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu rozpocząć należy od konstatacji, iż rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i dotyczyła uchwały rady gminy z zakresu planowania przestrzennego – uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem dla oceny zasadności skargi niezbędna jest analiza warunków skuteczności skargi, w świetle dyspozycji przepisu art. 101 ww. ustawy, oraz analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających przesłanki ważności dokonanych czynności planistycznych.

Regulacja przepisu art. 101 u.s.g., oprócz wymagań natury proceduralnej (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), które zostały w niniejszej sprawie zachowane, uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego", bazując na orzecznictwie sądowoadministracyjnym lat ostatnich, w doktrynie wskazano na podstawowe wyznaczniki graniczne tego pojęcia. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę; naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia obiektywnie polega na naruszeniu przez organ tej właśnie normy prawa materialnego (S. Prutis, Ochrona samodzielności gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, w orzecznictwie sądowym, w pr. zb.: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, wyd. NSA W-wa 2005, s. 366 i 367). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z konstrukcji art. 101 u.s.g. wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w przepisie art. 28 K.p.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny sprawy) otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy (postanowienie NSA z 5 października 2010 r., II OZ 703/10, Lex nr 743861). W orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowanego prawa materialnego (wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699). Prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje nie tylko wówczas, gdy podmioty te wykażą się legitymowaniem konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, ale dopiero wówczas, gdy wykażą, że ten interes został uchwałą lub zarządzeniem naruszony tj. zmieniony, uszczuplony, zmodyfikowany w sposób negatywnie wpływający na sytuację skarżącego. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zatem ograniczony zakres podmiotowy, bowiem nie może jej wnieść każdy, ale tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony i jeżeli to naruszenie ma miejsce w dacie wnoszenia skargi (jest aktualne, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący jedynie powołuje się na swój interes prawny i jego naruszenie, natomiast nie wykazuje naruszenia zaskarżoną uchwałą konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną.

Twierdzenie skarżącego, że zaskarżona uchwała "w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości znajdującej się w części na terenie, który uchwałą "jest objęty" wynika z niewłaściwej oceny charakteru, treści i trybu podjętej uchwały.

W niniejszej sprawie istotne jest, że kwestionowana uchwała ma charakter uchwały intencyjnej, a to oznacza, że jej treść ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych.

Cel i charakter prawny takiej uchwały wyraża, w sposób syntetyczny i kumunikatywny teza wyroku WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2008 r. (IV SA/Wa 622/08, Lex nr 459369): "Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, iż wyraża ona intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (sama aktem prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie cytowany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Uchwała nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem".

W świetle powyższego, powszechnie przyjętego w orzecznictwie stanowiska, niezrozumiały i nie do końca jasny jest pogląd pełnomocnika skarżącego, że uchwała intencyjna ma charakter normatywny. Uchwała intencyjna jest niewątpliwie zdarzeniem prawnym, aktem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wywołującym skutki prawne. Jedynym wiążącym skutkiem zaskarżonej uchwały jest wszczęcie procedury planistycznej i ustalenie obszaru, którego będzie dotyczył przyszły plan miejscowy, a te ustalenia nie mogą w żaden sposób naruszać interesów skarżącego, bowiem nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności działki. Będzie mógł to uczynić dopiero przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który – z mocy woli ustawodawcy – jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Nie ma natomiast wątpliwości, że uchwały intencyjne nie stanowią aktów prawa miejscowego, albowiem ich postanowienia nie są normami prawnymi; brak im cech abstrakcyjności i powtarzalności. Tych cech nie posiadają także niektóre z zapisów, czy przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dlatego potrzeba było rozstrzygnięcia samego ustawodawcy, zawartego w przepisie art. 14 ust. 8 u.p.z.p., aby planowi nadać charakter prawa miejscowego. Ze względu na intencyjny charakter uchwały nie można zapisom w niej zamieszczonych nadawać znaczenia prawnego, do którego to znaczenia brak podstaw normatywnych. W szczególności zapis zawarty w § 1 – "obszar systemu przyrodniczego miasta" nie jest rozstrzygnięciem o przeznaczeniu tych terenów, lecz stanowi informację o przeznaczeniu tych terenów w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B".

Nie ulega wątpliwości konstatacja, iż ze względu na intencyjny charakter uchwały, jej zapisy, co do zasady, nie kształtują sytuacji prawnej obywateli, czy nieruchomości gminy. Nie można zatem mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jako przesłanki uzasadniającej skargę w trybie art. 101 u.s.g.

Co się tyczy procedury podejmowania uchwały i oceny prawidłowości jej treści w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że zarzuty skargi są także bezzasadne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność chwały rady gminy w całości lub w części. Jak wyjaśnił WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2012 r. (II SA/Kr 123/12, Lex nr 1166208) istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu uchwały intencyjnej nie doszło do naruszenia trybu postępowania. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały wójt (burmistrz albo prezydent miasta) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dokonanie tych czynności oraz ich szczegółowy zakres nie są przedmiotem dalszej regulacji. Zdaniem WSA w Lublinie, przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, mogą być one np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami (wyrok z 7 lipca 2009 r., II SA/Lu 274/09, Lex nr 574467). Sposób udokumentowania dokonania powyższych czynności przed podjęciem zaskarżonej uchwały uznać należy za odpowiadający wymaganiom (wyniki przeprowadzonych analiz zostały przedstawione w dokumencie: "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzania...").

Wbrew twierdzeniom skargi, treść § 3 uchwały intencyjnej nie stanowi rażącego naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 u.p.z.p., albowiem nie pozostaje z nim w związku.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego integralnej części zaskarżonej uchwały w postaci załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego przyszłym planem miejscowym, należy zwrócić uwagę, iż od tego dokumentu nie są wymagane żadne cechy formalne, tak jak ma to miejsce w przypadku części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 1). Ustawa nie określa wymagań co do skali mapy i dokładności granic. Aby załącznik graficzny wypełniał swą funkcję, wystarczy by można było na jego podstawie wskazać granice obszaru, wobec którego przystępuje się do sporządzenia planu. W ocenie Sądu sporządzony w przedmiotowej sprawie załącznik graficzny jest na tyle precyzyjny, iż pozwala określić obszar, który w przyszłości będzie podlegał procedurze planistycznej. Nadmienić przy tym należy, że przy mniejszej skali granice działek są bardziej czytelne, albowiem to duża skala określała jedynie ramowo funkcje terenu. W sprawie niniejszej na podstawie sporządzonego załącznika graficznego można wskazać granice i określić, jaka ich część została objęta uchwałą.

Niezrozumiały jest zamieszczony w uzasadnieniu skargi, wywód, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego, ponieważ uchwała taka stanowi podstawę do zawieszenia toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). Zawieszenie postępowania określa jedynie sytuację procesową skarżącego, a nie jego sytuację prawną. W sytuacji kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami projektowanego planu zagospodarowania a decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (teza 3 wyroku WSA w Rzeszowie z 9 czerwca 2008 r., II SA/Rz 920/07, Lex nr 470035). Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jest uprawniona teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1207/09, Lex nr 737693). To ustawodawca ustalił relacje pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a postępowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, iż nawet jeżeli rozwiązania ustalone ograniczają uprawnienia strony, to są to ograniczenia dozwolone.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).