Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 100/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18, art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego S. M. 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2001 r. Rada Gminy D. na podstawie art. 26 w związku z art. 7-12, art. 18-21, art. 27-29 oraz 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi D., P., R., S., P.. i T.. W tym samym dniu Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu R., którą odmówiła uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części działki nr [...] – dotychczas tereny lasów i zadrzewień, która miała być przeznaczona pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego.

W dniu 29 grudnia 2008 r. S. M. wezwał Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa i wniósł o uchylenie uchwał z dnia 28 grudnia 2001 r. o numerach [...] oraz [...], podjętych z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż podstawą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego było przeprowadzenie procedury, która rozpoczyna się poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu zgodnie z art. 12 ust. 1, a następnie toczy się na podstawie art. 18 ust. 2 tej ustawy. Całość postępowania dotyczyła obszaru określonego uchwałą nr [...] z dnia 26 czerwca 2001 r. Według skarżącego nie ma możliwości objęcia planem zagospodarowania przestrzennego innego obszaru niż wynikający z uchwały podjętej w trybie art. 12 ust. 1 i bez odpowiedniego powtórzenia procedury wynikającej z art. 18 ust. 2 dla zmienionego obszaru. Zatem brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej dla pominięcia działki nr [...] w treści planu zagospodarowania przestrzennego i do wydania uchwały nr [...], którą odmówiono uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla tej działki.

S. M. w dniu 11 lutego 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwały Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] oraz o nr [...]. Skarżący domaga się stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie stwierdzenia, iż uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. Zarzuca naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały bez podstawy prawnej oraz art. 3 pkt. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazuje, iż obie uchwały zapadły w tym samym momencie i dotyczyły w istocie rzeczy tej samej okoliczności - pominięcia jego nieruchomości w uchwalonym planie. Uchwała nr [...] poprzez okoliczność, iż w żaden sposób nie odnosi się do zagospodarowania działki objętej uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego narusza w ocenie skarżącego przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej odrzucenie. Rada zarzuciła stronie skarżącej naruszenie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nie wykazaniu przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi oraz art. 50 § 1, art. 57 § 1 pkt 3 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy, "mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na nie zawarciu w skardze określenia naruszenia interesu prawnego skarżącego". Skarżąca nadto wskazała na naruszenie przez stronę skarżącą prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - art. 12 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Rady skarga nie zawiera określenia naruszonego interesu prawnego, co nie spełnia wymagań wynikających z art. 50 § 1 i art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja wnoszącego skargę we własnym imieniu, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpatrzenia skargi. Niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi i niewskazanie w skardze określenia naruszenia tego interesu uzasadnia według organu zarzuty dotyczącego naruszenia przepisów art. 50 § 1 i art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

S. M. ustosunkowując się do powyższej argumentacji wskazał, iż przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym daje każdemu, czyj interes prawny został naruszony prawo do zaskarżenia aktu wydanego przez Radę Gminy. Jego interes prawny został w sposób oczywisty naruszony obiema uchwałami. W projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu jego nieruchomość była objęta planem i przeznaczona pod zabudowę. Nie wpłynęły żadne protesty ani też zarzuty do projektu planu. Tym samym zgodnie z ustawą projekt planu mógł być przez Radę Gminy bądź w całości zatwierdzony bądź też w całości odrzucony. Wydanie dwóch uchwał, z których jedna nie obejmuje jego nieruchomości planem mimo, iż nieruchomość była objęta projektem planu i drugiej w której odmówiono uchwalenia planu jedynie dla jego nieruchomości wprost wskazuje, iż jego prawa zostały naruszone, zatem zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Pismem procesowym z dnia 30 marca 2009 r. Rada Gminy ponownie wniosła o odrzucenie skargi wskazując, iż skarga została wniesiona do Sądu przed upływem ustawowego 60 dniowego terminu do jej rozpatrzenia przez organ, co stanowi w ocenie organu naruszenie art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

S. M. w odpowiedzi na powyższe pismo wskazał, iż do zaskarżania uchwał i innych aktów wydanych przez gminę mają zastosowanie przepisy art. 101 i następnych ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 102a tej ustawy art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie tej się nie stosuje.

Przewodniczący Wydziału II WSA w Gdańsku zarządzeniem z dnia 26 lutego 2009 r. rozdzielił skargi zawarte w piśmie 10 lutego 2009 r., poprzez odrębne zarejestrowanie skargi na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Gd 99/09) i na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Gd 100/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę dotyczącą uchwały z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] należało uwzględnić.

W niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonego aktu organu gminy znajduje zastosowanie na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uchwała Rady Gminy w D. z dnia z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi D., P., R., S., P.. i T. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 grudnia 2008 r., które wpłynęło do organu w dniu 29 grudnia 2008 r. Skargę wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Rady Gminy D. w dniu 11 lutego 2009 r., a zatem terminie sześćdziesięciu dni, liczonych od dnia doręczenia wezwania, na które organ nie udzielił odpowiedzi.

Z uwagi na żądanie przez Radę Gminy odrzucenia skargi z uwagi na jej przedwczesność, Sąd szerzej uzasadni przyczyny, dla których ocenił, iż skarga wniesiona została w terminie.

Podkreślić należy, że organ nie ma prawnego obowiązku ustosunkowywania się do zarzutów zawartych w wezwaniu złożonym na podstawie art. 101 u.s.g. Przepis ten wskazuje, iż jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Wybór jednego z przedstawionych wariantów należy do organu i wpływa jedynie na termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wyjaśnił tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 15/07 (Baza orzeczeń LEX nr 351169), analiza art. 101 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 35 kpa nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania, które nadto byłoby przeszkodą do wnoszenia skargi przed załatwieniem wezwania. Z powołanych przepisów wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż to określa art. 35 kpa. Nie można przyjąć, że obowiązuje jednolity termin załatwienia wezwania, tzn. dwa miesiące. Ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wnoszenia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, iż początek biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania skargi, mimo otwartej jeszcze kwestii udzielenia odpowiedzi na to wezwanie.

Wcześniej, w uchwale składu 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, iż "w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. Jakkolwiek warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezskuteczność wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to jednak skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania". W konsekwencji NSA uznał, że "przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy. Odnosi się to także do skarg na zarządzenia wydane przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

Podzielając w pełni przytoczone wyżej stanowiska Sąd orzekający stwierdza, iż skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w terminie, wobec czego nie ma podstaw do jej odrzucenia.

W dalszej kolejności wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny, a wreszcie, czy ten interes prawny mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Przymiot strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. W przeciwieństwie do strony postępowania przed sądem administracyjnym, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowym z art. 101 u.s.g. wnoszący skargę musi się wykazać zarówno interesem prawnym (lub uprawnieniem) jak i jego naruszeniem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym też kierunku idzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, niepubl.).

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, iż zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżącego. Jest niesporne, że uchwała nr [...] z dnia 26 czerwca 2001 r. o przystąpieniu do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi D., Miechowice, R., S., P.., T. obejmowała dla miejscowości R. część działki nr [...] z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. Działka nr [...] znajdowała się również w załączniku graficznym do tej uchwały, obejmującym obręb R. (vide: § 2 uchwały z załącznikami graficznymi w aktach administracyjnych). Zawiadomieniem zarządu gminy D. z dnia 24 października 2001 r. poinformowano zainteresowanych, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 6 do 27 listopada 2001 r. W zawiadomieniu wskazano, że przedmiotem projektu planu jest przeznaczenie (w obrębie R.) działki [...] w części pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego (vide: zawiadomienie w aktach administracyjnych). Wprawdzie mimo dwukrotnie składanych przez pełnomocnika Rady Gminy akt administracyjnych dotyczących zaskarżonych uchwał podjętych w dniu 28 grudnia 2001 r. (w tym na wezwanie Sądu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. zobowiązującego do złożenia kompletnej dokumentacji planistycznej), nadal nie przedstawiono Sądowi części dokumentacji planistycznej, w tym między innymi dowodów niezbędnych zawiadomień a także projektu planu z załącznikiem graficznym wyłożonego do publicznego wglądu oraz załącznika graficznego do uchwalonego planu, jednakże zasadnicze dla kontroli zaskarżonego aktu okoliczności wynikają z tych materiałów, którymi Sąd dysponuje. Pozostaje poza sporem, że projekt planu wyłożony w terminie wskazanym w zawiadomieniu odpowiadał treści zawiadomienia, w szczególności w odniesieniu do działki nr [...]. Jest również niesporne, że do wyłożonego projektu nie zostały zgłoszone żadne zarzuty, a jedyny protest – zgłoszony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa L., odnoszący się do planowanej zmiany przeznaczenia części działki nr [...] (z terenu lasów i zadrzewień pod budowę domu), został wycofany w dniu 10 grudnia 2001 r. Projekt planu w tym zakresie uzyskał także uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (vide: pismo Nadleśniczego oraz uzgodnienie z dnia 30 października 2001 r. w aktach administracyjnych). Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. strona skarżąca złożyła fotokopię wyciągu z protokołu XXXIII zwyczajnej sesji Rady Gminy w D., która odbyła się w dniu 28 grudnia 2001 r. i podczas której podjęto obie zaskarżone w dwóch sprawach uchwały (vide: k. 57). Jak wynika z treści tego protokołu oraz oświadczenia złożonego przez skarżącego, był on powiadomiony o terminie sesji i uczestniczył w niej. Podjęta na sesji w dniu 28 grudnia 2001 r. uchwała nr [...] (opublikowana następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 2 kwietnia 2002 r., Nr 20, poz. 505) nie objęła regulacją w obrębie R. działki skarżącego (nr [...]), pozostała zaś w tym obrębie jedynie, zgodnie z projektem planu, część działki nr [...]. Jak wynika z treści § 3 uchwały nr [...], rysunek planu stanowiący załącznik graficzny w miejscowości R. obejmował również tylko część działki nr [...].

Tak zrekonstruowany stan faktyczny przemawia za oceną, że skarżący, którego działka objęta była uchwałą o przystąpieniu do planu, następnie projektem planu, w rezultacie był uczestnikiem w postępowaniu planistycznym, posiadał interes prawny wywodzący się z konstytucyjnej oraz ustawowej ochrony prawa własności i jego wykonywania (zob. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 199 Kodeksu cywilnego), polegającego w tym przypadku na prawie do zabudowy. Tak określony interes prawny został naruszony na skutek wyłączenia spornej działki z projektowanej i aprobowanej przez skarżącego zmiany przeznaczenia terenu (z leśnego na mieszkalny), bez zachowania określonej procedury wynikającej z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Innymi słowy, skoro w procesie planistycznym, poprzedzającym zaskarżony akt S. M. posiadał przymiot strony tego postępowania, zaskarżony akt narusza jego interes prawny, mimo, iż nie rozstrzyga o jakichkolwiek uprawnieniach bądź ograniczeniach w wykonywaniu jego podmiotowego prawa rzeczowego.

W kontekście powyższych rozważań co do interesu prawnego skarżącego, poczynionych na tle przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., nietrafne są uwagi organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a poczynione na tle przepisów art. 50, art. 57 i art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wymienione przepisy bowiem nie znajdą zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Merytoryczna ocena braku interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. skutkować winna oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem.

Trzeba zauważyć, że wprawdzie rada gminy, dysponująca uprawnieniem do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy (tzw. "władztwem planistycznym"), rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów, czyniąc to na zasadzie fakultatywności zarówno pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jednakże działanie to musi pozostawać w granicach prawa. Postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rządami obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym było wieloetapowe i rozpoczynała je uchwała o przystąpieniu do sporządzania takiego planu, podejmowana w własnej inicjatywy rady gminy lub na wniosek (art. 12 ustawy). Uchwała taka określała granice obszaru objętego planem na mapie stanowiącej załącznik graficzny oraz przedmiot i zakres jego ustaleń (o którym mowa w art. 10 ust. 1), wiążąc organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych z przygotowaniem projektu planu i przedstawieniem go do uchwalenia radzie gminy po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-11 ustawy, jak też radę przy uchwaleniu planu. Przygotowany przez organ wykonawczy gminy projekt planu do wyłożenia, a następnie do uchwalenia powinien odpowiadać granicom obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu. W rozpoznawanej sprawie projekt planu, odpowiadający w zakresie obszaru uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych, różni się granicami obszaru oraz postanowieniami w odniesieniu do działki nr [...] od planu uchwalonego, czyli uchwały nr [...].

Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1144/05, autonomia planistyczna gminy zezwala gminie na swobodne określenie granic obszaru objętego planem, w tym także na zmianę tych granic, jednakże tego rodzaju stanowisko powinno być wyrażone w formie uchwały, która winna wyraźnie określać, na czym wprowadzona zmiana polega i jaki jest dokładnie jej zakres. W wyroku tym NSA podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwalały na uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego tylko do części obszaru określonego w niezmienionej uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i objętego pracami planistycznymi. Z kolei w innym wyroku, z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1173/06 (Baza orzeczeń LEX nr 334803), NSA kontrolujący akt w tym samym stanie prawnym, jak w rozpoznawanej sprawie stwierdza: "co do zasady wyłączenie części obszaru z planu na finalnym etapie jego procedowania (podejmowania uchwały o planie) nie jest możliwe. Oznacza bowiem uchwalenie innego planu niż zapowiedziany uchwałą rady gminy o przystąpieniu do prac nad planem, wątpliwą pozostawiając aktualność dokonanych, prawem wymaganych konsultacji i uzgodnień".

W okolicznościach niniejszej sprawy takiej uchwały, zmieniającej uchwałę Rady Gminy w D. nr [...] z dnia 26 czerwca 2001 r. o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych, Rada przed podjęciem uchwały nr [...] nie podjęła, natomiast zaskarżoną uchwałą o planie objęła tylko część obszaru określonego w niezmienionej uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i objętego procedurą planistyczną (bez działki nr [...]).

Podzielając zatem przytoczone wyżej poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny i w przedstawionym stanie faktycznym Sąd stwierdza, że należy Radzie Gminy postawić zarzut naruszenia trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wywołujący skutek o którym mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. W przepisie art. 18 szczegółowo uregulowano przebieg procesu sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustanawiania tego planu oraz właściwość organów, uczestników postępowania i terminy wykonywania czynności procesowych. Etapy stanowienia planu miejscowego powinny być ściśle przestrzegane, co stanowi jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa miejscowego. Określona przez ustawodawcę kolejność czynności w procesie stanowienia planu miejscowego zapewnia możliwość udziału zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania poprzez składanie wniosków, dokonywanie opinii, uzgodnień, wnoszenie zarzutów i protestów, ma również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Wykładnia językowa przepisu art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania (zmiany) planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) "ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna" (podobnie NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

W szczególności, mówiąc o etapach procedowania planu, jak stanowi to ust. 2 pkt 5 art. 18, organ zarządzający gminy zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu między innymi właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Następnie wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów (art. 18 ust. 2 pkt 6), przyjmuje protesty i zarzuty (pkt 7), rozpatruje protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu, ogłasza o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych (pkt 9), doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (pkt 10), przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a (pkt 11), ogłasza o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu (pkt 12), przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem (pkt 13), kieruje uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (pkt 14).

Jak wynika z opisanej procedury, do publicznego wglądu wykłada się projekt planu w wersji powstałej po uzyskaniu wcześniejszych opinii i uzgodnień właściwych organów (ust. 2 pkt 3 i 4). Ten etap tworzenia planu umożliwia jeszcze w toku prac nad planem zapoznanie się przez wszystkie zainteresowane podmioty przewidywanymi funkcjami oraz przeznaczeniem terenu. Wymaga podkreślenia, że w stanie prawnym wynikającym z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu pzrestrzennym, ustawodawca przewidział ochronę prawną interesu prawnego osób władających nieruchomościami objętymi projektem planu już na etapie tworzenia planu (art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz art. 23 i art. 24 ustawy), gdyż korzystając ze wskazanych w ustawie środków (zarzuty i protesty) osoby te mogły wpływać na treść planu, mając również prawo do obrony swoich interesów. Z powyższymi uprawnieniami koreluje postanowienie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące, że w razie stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 ponawia się, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Zatem wprowadzenie zmian w projekcie planu miejscowego po jego wyłożeniu do publicznego wglądu i uchwalenie planu miejscowego w nowym brzmieniu, bez ponowienia etapów postępowania planistycznego w niezbędnym zakresie (art. 18 ust. 2 pkt 3-6), jest jednoznaczne z niedopuszczalnym zakwestionowaniem wcześniejszych czynności i następujących po nich ustaleń oraz, co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, wyeliminowaniem z tej procedury uprawnionego podmiotu. Oznacza to, w ocenie Sądu, wręcz rażące naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z art. 27 tej ustawy (mającego zastosowanie niezależnie od wagi ustalonych naruszeń), uchwalony został bowiem plan o treści innej, niż wyłożony do publicznego wglądu i uzgodniony oraz obejmujący inny teren (zmniejszony o działkę nr [...] obręb R.).

W tym kontekście trafnie zarzuca skarżący naruszenie przepisu art. 12 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, o tyle, że uchwalenie zaskarżonej uchwały mogłoby nastąpić dopiero po zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, podejmowanej w trybie wskazanego przepisu i ponowieniu w miarę potrzeby procedury określonej w art. 18 tej ustawy. Sąd natomiast nie dopatruje się naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie można z tego przepisu (o charakterze ogólnym) wywodzić ani bezwzględnego nakazu uchwalenia planu na żądanie podmiotu, który ma tytuł prawny do terenu (planowanie co do zasady jest czynnością fakultatywną), ani też by uchwalony plan odpowiadał treści oczekiwanej przez ten podmiot. Ponadto przepis art. 3 (jak i art. 4 ust. 1) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z istoty swej ogranicza prawo własności, tym samym naruszając interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Zatem dopiero konkretne naruszenia przepisów dotyczących procedury przy sporządzaniu planu miejscowego mają rozstrzygające znaczenie dla oceny prawidłowości uchwały o planie, o ile wpływają na naruszenie interesu prawnego określonego podmiotu. wywodzonego z treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Niejako na marginesie trzeba dodać, że jakkolwiek przepis art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na dokonywanie pewnych zmian w projekcie planu, jednak działanie takie nie może naruszać podstawowych norm proceduralnych określonych w art. 18 ust. 2 ustawy. Działanie sprzeczne z treścią art. 18 ust. 2 przekracza ramy pojęcia "władztwa planistycznego" gminy, stanowiąc w istocie nadużycie działalności administracji publicznej, nie do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa. Natomiast odstąpienie przez radę gminy w drodze stosownej uchwały od prac planistycznych na określonym obszarze mieściłoby się w uprawnieniach gminy do prowadzenia własnej polityki przestrzennej dokonujących się w granicach obowiązującego prawa i o ile nie byłoby nadużyciem tych uprawnień, nie mogłoby być przedmiotem skutecznego zarzutu naruszenia prawa przez radę gminy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, będącego przepisem prawa miejscowego.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a, ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z kosztem opłaty od pełnomocnictwa procesowego (257 zł).