Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1440/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Jacek Chlebny Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 158/05 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od skarżącej T. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 158/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpatrując skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił decyzję organu administracji i orzekł, iż nie może być wykonywana. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowego – mieszkalnego wraz ze zjazdem oraz infrastrukturą techniczną, na działkach oznaczonych nr 898 i 691, położonych w B. przy ul. S. Decyzja ta została wydana na wniosek inwestora A. J.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez T. W. opartego na zarzutach nieprawidłowego przeprowadzenia analizy terenu oraz wyprowadzeniu z niej niewłaściwych wniosków – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla wskazanej we wniosku inwestycji nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich na jej lokalizację. Organ wydający rozstrzygnięcie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora. Nie może jednakże ustalać warunków w sposób dowolny. Decyzja je określająca winna być – stosownie do przepisu art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą – zgodna z przepisami odrębnymi, w zakresie warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, jak i dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Organ rozpatrujący sprawę winien dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Granice obszaru analizowanego - jak stanowi przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem – winny być wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie wykonano szczegółową analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zlokalizowane ma być zamierzenie inwestycyjne, przedstawiając ją w ujęciu graficznym i w formie tekstowej. W punkcie dotyczącym wymagań ochrony interesów osób trzecich podano, że realizując inwestycję przyszły inwestor musi zachować wymagania określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, zapewniające między innymi poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i zapewniające bezpieczeństwo konstrukcji przeciwpożarowej, ochronę przed hałasem, drganiami, zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby oraz dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wskazano także, że przy budowie wspomnianego obiektu budowlanego należy uwzględnić wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Przepisy § 12 tego rozporządzenia przewidują, w jakich okolicznościach możliwa jest zabudowa działek przy granicy z innymi nieruchomościami. Może o tym przesądzać również wielkość działek. Ocena, czy konkretne – określone w dokumentacji technicznej – obiekty budowlane będą mogły być zrealizowane przy granicy, czy też w niewielkiej od niej odległości, dokonana zostanie dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalania warunków zabudowy brak jest w przepisach odrębnych, w odniesieniu do niniejszej sprawy, podstaw do uznania zamiaru wzniesienia budynku w formie zabudowy tworzącej pierzeję ulicy S. (w tym także przy granicy z nieruchomością należącą do strony skarżącej) za niezgodne z prawem.

Kolegium nie podzieliło argumentów skarżącej, że na obszarze miasta, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalne jest budowanie jedynie w taki sposób i takich obiektów, jakie zostały wzniesione na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ponieważ – zdaniem organu – tak daleko sięgającego, całkowicie sprzecznego z celami i zasadami prawa zagospodarowania przestrzennego zakazu, ustawa nie zawiera. Kolegium samorządowe podniosło, że umieszczenie takiego zakazu w ustawie mogło by być nawet uznane za sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazującego, że ograniczenia wolności i praw określonych w Konstytucji możliwe jest tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, zaś ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym przepisem kierować się należy – zdaniem Kolegium – również w trakcie stosowania ustaw ograniczających konstytucyjne prawo własności, a do takich aktów należy zaliczyć ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadnego z jej przepisów nie można interpretować tak, aby mógł on być rozumiany jako ograniczający własność poza granice wyznaczone koniecznością realizacji powołanych wyżej wartości lub ochrony wskazanych dóbr.

Uwzględniając skargę T. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że w sytuacji gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu, materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ustawy. Przepis ten wskazuje na konieczność spełnienia łącznie szeregu warunków. Jednym z nich jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W rozpoznawanej sprawie organ spełnił, z formalnego punktu widzenia, wszystkie wymogi dotyczące postępowania w tym zakresie. Przeprowadził analizę funkcji terenu, a decyzję oparł na treści art. 61 ustawy. Jednak zdaniem Sądu, dokonał nadinterpretacji powyższego przepisu.

Sąd podzielił zarzuty przedstawione w skardze, co do rozszerzenia przez organ analizy terenu poza obszar ściśle wyznaczony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a mianowicie poza teren działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi to naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem organ nie mógł analizować działek i ich zabudowy, położonych przy innej ulicy. Niezasadne jest, zdaniem Sądu, stanowisko organu, że taką możliwość przewiduje § 3 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ wymogi wyznaczenia obszaru analizowanego winny być wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m – ale w obrębie jednej ulicy. Gdyby rozporządzenie pozwalało na dowolne rozszerzenie terenu analizy na działki położone przy innych drogach publicznych, nastąpiłoby – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – przekroczenie granic upoważnienia ustawowego prowadzące do stwierdzenia niezgodności z ustawą rozporządzenia w tym zakresie.

Sąd podkreślił również, że analiza funkcji terenu dokonana przez mgr inż. arch. J. C. – nie odpowiada podstawowym założeniom art. 61 § 5 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie odnosi się do stanu faktycznego, a formułuje wnioski de lege ferenda o potrzebie istnienia intensywności formy zabudowy tworzącej pierzeję ul. S.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że niezrozumiałe jest wykazywanie przez organ uprawnień inwestora wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem to właśnie ustawa w art. 61 precyzuje jednoznacznie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i obowiązków, które organy i strony winny przestrzegać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opierając ją na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy, a także § 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, czyli na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w istocie ustawa zawiera szereg ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Przed jej wejściem w życie obowiązywała szczególna procedura, w której – z udziałem wojewody – właściwy organ gminy mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przypadku, gdyby realizacja danej inwestycji w określonym miejscu była sprzeczna z przepisami szczególnymi (por. art. 43 i 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Obecnie obowiązujące przepisy art. 61 ustawy dodają do tego ograniczenia jeszcze cztery kolejne, zawarte w ust. 1 w pkt 1-3 (ograniczenie wskazane w art. 61 w ust. 1 w pkt 4 nie jest nową barierą zabudowy takich gruntów, wyciąga jedynie "przed nawias" i nieco modyfikuje jedno z ograniczeń zawartych w przepisach szczególnych).

Organ administracji zarzucił, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonał nadinterpretacji prawa poprzez rozszerzenie ograniczeń w wolności zabudowy i zagospodarowania terenu, do którego jednostka ma tytuł prawny, do bardzo wąskich granic. Taka interpretacja przepisów prawa ustanawia bariery ograniczające zabudowę terenów pozbawionych planów miejscowych tam, gdzie ustawodawca wcale ich wprost nie przewidywał i pozwala organom administracji publicznej na zabranianie zabudowy i zagospodarowania terenu w szerszym, bo nie przewidywanym wprost w ustawie zakresie. Zarzucono, że Sąd dokonując wykładni nie wziął pod uwagę celu i sensu ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie – ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Mechaniczne powielanie i odwzorowywanie funkcji oraz cech zabudowy występujących na działkach przyległych prowadzić może do rozprzestrzeniania się brzydoty i nieładu w przestrzeni i jej dysfunkcjonalności, a także do absurdalnych rozstrzygnięć (jak teren zabudowany jest szkołą, stacją GPZ lub stacją paliw, to obok dopuszczalne będzie budowanie jedynie dalszych szkół lub takich stacji).

Kolegium wskazało, że wbrew temu, co stwierdził sąd administracyjny, przepis art. 61 ustawy nie ustanowił wcale jednoznacznych ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Zasadne było odwoływanie się przez Kolegium do postanowień art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy nie wyprowadzał z nich wcale – jak napisano w uzasadnieniu skarżonego wyroku – "uprawnień inwestora". Usiłował jedynie odwoływać się do tego przepisu jako do dyrektywy (wytycznej) w procesie wykładni prawa zgodnej z Konstytucją.

Kolegium wywodziło, że błędność wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zastosowanej w przedmiotowym wyroku, polega również na tym, że z przepisu tego mają wynikać granice analizowanego terenu, określone w analizie, która powinna poprzedzać podjęcie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie zawiera jednak wyraźnych ustaleń odnoszących się do analizy terenu przeprowadzanej na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 rozporządzenia. Przypisywanie mu roli wyznacznika granic upoważnienia do wydania rozporządzenia nie ma zatem żadnych podstaw w jego językowym brzmieniu, a co więcej – dopatrywanie się w nim takiej roli uznać można byłoby za sprzeczne z zasadami wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Traktując przepisy przewidujące przeprowadzanie analizy terenu oraz przepis zawarty wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jako przepisy szczegółowe w stosunku do przepisów ogólnych ustawy należy dodatkowo zauważyć, że powinny one być interpretowane zgodnie z przepisami ogólnymi, gdyż z ich dosłownego brzmienia nie wynika, aby ustawodawca zawierał celowe odstępstwa od ogólnych reguł zawartych na wstępie ustawy. Skoro tak, to – jak podnosi organ - nie należy przeoczyć wśród przepisów ogólnych przepisu art. 2 pkt 14, zgodnie z którym ilekroć w ustawie mowa jest o "dostępie do drogi publicznej" – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia i pozostaje z tym w sprzeczności wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 zakładająca, że nakazuje on ograniczyć analizę terenu inwestycji do działek położonych przy tej samej drodze publicznej. Jeżeli przepis ten zawiera zwrot "dostępna z tej samej drogi publicznej", to w zestawieniu z wyżej przedstawioną argumentacją należy stwierdzić, że dopuszcza traktowanie jako działek dostępnych z tej samej drogi publicznej także działki bezpośrednio z taką drogą niesąsiadującej.

Wskazuje się w skardze kasacyjnej, że lektura map znajdujących się w aktach sprawy pozwala dostrzec, iż przedmiotem analizy, przeprowadzonej przez uprawnionego urbanistę, był obszar znajdujący się przy ulicy S. w B. oraz przy innej ulicy (P.), krzyżującej się z tą pierwszą pod kątem tak ostrym, że część działek znajdujących się na tym obszarze można uznać za dostępne zarówno z jednej, jak i z drugiej ulicy (drogi publicznej). Skoro ustawodawca dopuszcza uznanie za działkę mającą dostęp do danej drogi publicznej taką, która ma dostęp przez drogi dojazdowe lub nawet nie posiada jeszcze żadnego dostępu (mogącej uzyskać go dopiero poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej), to tym bardziej należy uznać za dostępne z tej samej drogi publicznej działki znajdujące się przy ulicy wpadającej do tej drogi w odległości kilkudziesięciu metrów od granicy terenu inwestycji (taką interpretację ustawy narzucają, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną reguły wykładni a fortiori). Wobec powyższego należało przyjąć, że wyznaczając granice terenu analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i obejmując nią działki położone przy innej ulicy, ale dostępne z tej samej drogi publicznej organy administracji publicznej działały zgodnie z właściwie rozumianym prawem.

Kolejnym błędem wykładni przepisów prawa materialnego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) jest, w ocenie Kolegium, zarzucanie sporządzonej w sprawie analizie terenu, że nie odpowiada ona podstawowym założeniom ustawy. Analiza ta zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a wyprowadzane z niej wnioski to nie "wnioski de lege ferenda", lecz to, czego oczekuje od wyników analizy ustawodawca. Istotą takiej analizy ma być bowiem wyprowadzenie wniosków co do pożądanych – z punktu widzenia celów ustawy – sposobów, wymagań i warunków kształtowania nowej zabudowy. Jeżeli zatem, na podstawie obserwacji terenu analizowanego, sporządzający analizę doszedł do wniosku, że zabudowa pierzejowa, jaką zamierza zrealizować w tym przypadku inwestor, jest w tym miejscu odpowiednia, to taki wniosek jest przykładem prawidłowego wykorzystania pozostawionej organom administracji publicznej swobody w profesjonalnej ocenie stanu faktycznego (swobodnej ocenie dowodów z art. 80 K.p.a.), a nie ustanawianiem zaleceń pod adresem organów uprawnionych do sporządzania planów miejscowych (tj. wyciąganiem wniosków de lege ferenda). Wnioski wyprowadzone z tej analizy - co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz co do parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy – pozostają w pełnej zgodności z właściwie rozumianą treścią obowiązujących przepisów prawa. W szczególności zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na to, że z zasady dobrego sąsiedztwa także doktryna nie wyprowadza wniosków tak daleko idących, wskazując, że nowa zabudowa nie powinna godzić w zastany stan rzeczy, kolidować z dotychczasową jego funkcją i sposobem zagospodarowania. W ocenie organów obu instancji takiej kolizji między zabudową mieszkaniową i usługowo-mieszkaniową nie ma.

Na marginesie wskazano, że będąca przedmiotem postępowania inwestycja miałaby powstać przy jednej z głównych ulic zabytkowego układu urbanistycznego B. (przy tej samej ulicy mieści się główny budynek Urzędu Miejskiego i siedziba prezydenta miasta). Niemal cała część tej strony ulicy S. (od jej początku do skrzyżowania z ulicą P., w rejonie której położony jest teren inwestycji) posiada formę zabudowy pierzejowej. Kontynuacja takiej formy zabudowy w dalszej części ulicy jawi się jako oczywista niemal dla każdego obserwatora tego fragmentu miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione.

Na wstępie wskazać jednak należy, że zagadnienie dotyczące wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie ustawy wywołuje od momentu jej wejścia w życie wiele wątpliwości interpretacyjnych. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sprecyzowanie koniecznych do spełnienia warunków w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy było konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, że zasadą będzie prowadzenie inwestycji na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie jedynie wyjątkiem. Założenia te jednak są bardzo odległe od rzeczywistości. Wobec faktu, że większość gmin nie posiada miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wydawanie takich decyzji, na podstawie przepisów, które poważnie ograniczają zagospodarowanie terenu osobom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości na takich terenach. Jest to zatem forma ograniczenia prawa własności, która musi uwzględniać postanowienia art. 64 ust 3 Konstytucji RP.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493).

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, posiadającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, natomiast w znaczeniu szerokim rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie.

Trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Mogłoby to również wywoływać wątpliwości w przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyłby działki znajdującej się pomiędzy dwoma odmiennie zabudowanymi działkami lub też inwestycji planowanej na działce znajdującej się na skrzyżowaniu dwóch różnych dróg lub w jej najbliższym otoczeniu, jak w tej sprawie. Nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie zachowania ładu przestrzennego przyjmować bez wzięcia pod uwagę formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach posiadających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. Wskazać w tym miejscu należy, że zasada dobrego sąsiedztwa ma się odnosić jedynie do nowych inwestycji i nie będzie zmieniała istniejącej już zabudowy, często chaotycznej i pozbawionej jakiegokolwiek ładu. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Te same reguły mają zastosowanie dla ustalenia treści pojęcia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że w przypadku, gdy do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą droga w promieniu 50 m, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy.

Należy wreszcie mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym.

W orzecznictwie nie spotyka się w zasadzie stanowiska podobnego jak wyrażone w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku. Nadto warto zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04 (ONSAiWSA 2006/2/54), w którym przyjęto stanowisko, że: "Wyznaczenie "obszaru analizowanego" (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy". Do tego wyroku WSA w Białymstoku w zaskarżonym wyroku w ogóle się nie odniósł.

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić.

Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z wniosku inwestora z dnia 12 października 2004 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że planowana inwestycja na działce nr 898, przy ul. S. w B. będzie miał charakter usługowo- mieszkaniowy w zabudowie pierzejowej. Charakter taki potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy wizualizacja planowanej zabudowy. Z akt sprawy wynika, że dominującą funkcją na terenie planowanej inwestycji jest funkcja mieszkaniowa.

Na rysunku, będącym załącznikiem do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazano obszar wokół działki nr 898 objęty analizą, znajdujący się w promieniu od 50 do 60 m, a więc w granicach, w jakich znajdują się działki sąsiednie. Architekt zaznaczył również działki, które poddał analizie. Każda z tych działek, w ocenie sądu, spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z rysunku tego, jak również innych map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że planowana inwestycja znajduje się w istocie na skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych. Słusznie zatem do oceny, czy nowa zabudowa nie zaburzy panującego w okolicy ładu przestrzennego, wzięto pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio przylegające do ul. S., lecz również te pośrednio z nią połączone.

Nie można także podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że analiza funkcji terenu wykonana przez mgr inż. arch. J. C. nie odpowiada podstawowym założeniom art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z wieloznacznego pojęcia "analiza" dla potrzeb sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy przyjąć, że jest to rozpatrywanie jakiegoś problemu (zjawiska) z różnych stron w celu jego zrozumienia lub wyjaśnienia, a także wyjaśnienie i opis tego problemu, będący wynikiem takiego rozpatrywania.

Ustawodawca, wskazał na konieczność dokonywania analizy w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez osoby o odpowiednich uprawnieniach. Zarówno sama decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie analiza terenu powinny być sporządzone przez osoby posiadające stosowaną wiedzę urbanistyczno-architektoniczną, umożliwiającą zapewnienie zachowania ładu przestrzennego w toku ustalania warunków dla nowej zabudowy. Dlatego też zawarte w tej analizie wnioski dotyczące wskazań co do dalszej intensywności zabudowy były jak najbardziej zasadne w tego typu opracowaniu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że zamieszczenie takich wniosków ma być wskazówką dla organu co do sposobu określenia warunków dotyczących nowej inwestycji.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ administracji nie powinien był powoływać się na przepisy Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dość ogólnie formułuje ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnie chronionego prawa własności, które strony powinny przestrzegać. Jak wynika bowiem z przedstawionego wyżej stanu prawnego uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są bardzo ogólne, niejednoznaczne i mało precyzyjne. Stosowanie takich przepisów prawa wymaga interpretacji, z uwzględnieniem celów ustawy oraz kontekstu systemowego, w tym w pierwszej kolejności wykładni uwzględniającej przepisy ustawy zasadniczej. Przyjęcie odmiennego poglądu stałoby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 8 Konstytucji zasadę, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Każda zatem interpretacja przepisów prawa powinna odbywać się w zgodzie z Konstytucją.

Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji, na który powołał się organ administracji, oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Słusznie więc organy administracji dążyły do takiej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która by w jak najmniejszym stopniu naruszała prawo własności inwestora. Pogląd, że każda interpretacja przepisów prawa powinna odbywać się przede wszystkim w zgodzie z Konstytucją odnosi się nie tylko do oceny zgodności aktów prawnych z ustawą zasadniczą, ale także ustalenia takiego rozumienia treści przepisów prawnych, które w jak najszerszym stopniu zapewnia ich stosowanie w zgodzie z Konstytucją, w szczególności w zakresie przysługujących obywatelom praw i obowiązków.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny jednak nie rozpoznał skargi, mimo uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to z tego względu, że w skardze strona skarżąca postawiła także inne zarzuty, jak chociażby co do intensywności zabudowy działki, które nie były przedmiotem rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.