Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2890/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/13 w sprawie ze skargi R. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1098/13 po rozpoznaniu skargi R. K. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

R. K. raportem z dnia 26 listopada 2012 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 12 grudnia 1992 r. do dnia 9 stycznia 1995 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.- dalej "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.") w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r."), odmówił przyznania R. K. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że R.K. ubiegając się o przyjęcie do Policji w kwestionariuszu osobowym nie zawarł żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Świadczyć to może o tym, że albo takiej pracy w ogóle nie wykonywał albo udzielanej rodzicom pomocy nie traktował jako pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto we wnioskowanym okresie R. K. był uczniem Liceum Ogólnokształcącego w [...]. Trwające 7-8 godzin lekcyjnych zajęcia szkolne oraz domowe przygotowania się do obowiązków szkolnych nie pozwalały wnioskodawcy na wykonywanie pracy mającej istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarstwa. Mógł on wykonywać pewne czynności w gospodarstwie rolnym, ale tylko gdy miał taką możliwość. Tradycyjnie świadczona w chwilach wolnych doraźna pomoc rodzicom prowadzącym gospodarstwo rolne nie może być uznana za stałą pracę w takim gospodarstwie. Stałą pracą w gospodarstwie nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci - członków rodziny rolnika oraz ich praca w czasie ferii lub wakacji. Takie czynności wymagają niewątpliwie poświęcenia określonego czasu, jednakże nawet codziennego ich wykonywania nie można utożsamiać z pojęciem pracy. Pomoc rodzicom w gospodarstwie rolnym nie jest synonimem świadczonej w nim pracy. Pojęcie domownika w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. powiązane jest ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pomocą. Stała praca w gospodarstwie polega na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Z powyższych względów brak jest podstaw do zaliczenia wnioskowanego okresu jako podstawy do wzrostu należnego policjantowi uposażenia zasadniczego.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że policjantowi zalicza się do wysługi lat okresy pracy w gospodarstwie rolnym, gdy praca ta była wykonywana w charakterze domownika rolnika, a także o ile praca ta miała charakter stały i domownik wykonywał ją po ukończeniu 16 roku życia. W niniejszej sprawie brak jest zaświadczenia urzędu gminy o treści wskazanej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. W związku z tym organ zobowiązany był dokonać niezbędnych ustaleń w oparciu o relacje zgłoszonych świadków. Zeznania świadków powinny być na tyle wiarygodne, aby można było potraktować je jako równoważne w zakresie wartości dowodowej z informacjami zawartymi w świadectwie służby czy świadectwie pracy. W niniejszej sprawie świadkowie w dołączonych do wniosku zeznaniach wskazali wprawdzie, że R. K. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, ale nie określili ani rodzaju wykonywanej przez wymienionego pracy ani dokładnego wymiaru czasu pracy, jaką miał on świadczyć w gospodarstwie rolnym rodziców. Zestawiając zeznania B. M. i A. S. z innymi dowodami posiadanymi przez organ, nie można tych zeznań uznać za wiarygodny dowód wykonywania przez R. K. stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Na podstawie zeznań wskazanych osób można jedynie przyjąć, że byli oni świadkami doraźnej pomocy w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci oraz od innych członków rodziny rolnika. Wyjaśnienia świadków nie pozwalają stwierdzić, że R. K. wykonywał pracę w gospodarstwie w charakterze domownika, skoro wykonywane w gospodarstwie rolnym czynności nie mogły być świadczone w rodzaju i wymiarze pozwalającym na uznanie ich za stałą pracę, zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Komendant Główny Policji podkreślił również, że w okresie od dnia 12 grudnia 1992 r. do dnia 9 stycznia 1995 r. R. K. będąc uczniem liceum ogólnokształcącego, musiał uczestniczyć w zajęciach szkolnych (przeciętnie 5-8 godzin lekcyjnych) oraz przygotować się do zajęć i odpocząć. Pewne czynności w gospodarstwie rolnym mógł on zatem wykonywać jedynie wówczas, gdy miał taką możliwość a nie wtedy gdy rzeczywiście istniała taka potrzeba. Świadczona w chwilach wolnych pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie może być utożsamiana ze stałą pracą. Stała praca w gospodarstwie polega na pewnej systematyczności i co najmniej gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym, stanowiących oczywistą konsekwencję zamieszkiwania na terenach wiejskich, nie można zrównywać z pracą w takim gospodarstwie. O stałej pracy w gospodarstwie rolnym można mówić wtedy, gdy stanowi ona główny cel i zajęcie pracującej osoby. We wnioskowanym okresie głównym celem i zajęciem R. K. było zaś pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej. Stąd też czynności wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym należało kwalifikować jako doraźną pomoc świadczoną w czasie wolnym od podstawowych obowiązków szkolnych. Za powyższym przemawia również to, że sam R. K. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie traktował jako stałej pracy w tym gospodarstwie, gdyż faktu tego nie ujawnił w momencie ubiegania się do służby. Na wykonywanie pracy w gospodarstwie powołał się dopiero wtedy, gdy wystąpił o podwyższenie mu wysługi lat o okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Niezrozumiałe są przy tym twierdzenia R. K., że nie wiedział o tym, że może ubiegać się o zaliczenie mu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu służby. Komendant Powiatowy Policji w [...] przyjmując R. K. do służby w Policji, zaliczył mu do wysługi lat w Policji na dzień [...] lipca 2002 r. także 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni pracy we własnym gospodarstwie rolnym.

R. K. powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił wybiórczą i błędną ocenę zgromadzonego materiału polegającą na przyjęciu, że w okresie od dnia 12 grudnia 1992 r. do dnia 9 stycznia 1995 r. nie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców jako domownik. Ponadto zarzucił błędną wykładnię art. 6 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że we wnioskowanym okresie skarżący miał ukończone 16 lat życia i pobierał naukę w Liceum Ogólnokształcącym w [...]. Nie można się jednak zgodzić z organem, że ciążące na skarżącym obowiązki ucznia wykluczały możliwość wykonywania przez niego pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym rodziców. Pojęcie "wykonywanie pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie wyjaśnił Sąd Najwyższy, wskazując na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie (wyrok z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006, publ. OSNP 2007/19-20/292). Sąd Najwyższy podkreślił również, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez rolnika. Dla uznania pracy domownika za stałą pracę w gospodarstwie rolnym wystarczające jest wykonywanie wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją, w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającego te prace. W myśl ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy samego rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Stąd też nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może sobie pozwolić na jednoczesną naukę. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje samo rozróżnienie w art. 6 pkt 1 i 2 definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że jeśli osoba mająca status domownika, realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma charakteru stałego.

Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji stwierdzić należy, że skarżący spełnia przesłanki domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W konsekwencji, uwzględniając tylko tę przesłankę, okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie od dnia 12 grudnia 1992 r. do dnia 9 stycznia 1995 r. winien być zaliczony R. K. do stażu służby.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, organ podejmując decyzję administracyjną, nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych oraz nie dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Komendant Główny Policji nie przeanalizował w szczególności zeznań rodziców skarżącego i nawet w minimalnym stopniu nie ocenił faktu ich długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym w kontekście charakteru pracy skarżącego w ich gospodarstwie. Dodatkowo organ nie zestawił zeznań rodziców skarżącego z zeznaniami pozostałych świadków, ograniczając się jedynie do powołania w zaskarżonym rozkazie personalnym wyrwanych z kontekstu fragmentów zeznań. Ponadto w sprawie nie zbadano odległości pomiędzy gospodarstwem rolnym a szkołą, w której skarżący pobierał naukę oraz nie ustalono czasu dojazdu. Fakty te pozwoliłyby zaś ocenić, czy w rzeczywistości mógł on, kierując się kryteriami czasowymi, stale pracować w gospodarstwie rolnym swoich rodziców.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1098/13 w całości, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozkazu polegające na przyjęciu, że organ: a) nie przeprowadził przewidzianych prawem czynności wyjaśniających i dowodowych, b) dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, c) nie informował strony o istotnych dla sprawy okolicznościach prawnych i faktycznych, d) nienależycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "stałej pracy w gospodarstwie rolnym" i "domownika" oraz przyjęcie, że pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej nie wykluczało uznania pracy R. K. za pracę stałą w gospodarstwie rolnym rodziców.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji stwierdził, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ naruszył art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie o przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego tryb postępowania dowodowego oraz rodzaj środków dowodowych określa jednoznacznie ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Ugruntowała się jednak praktyka polegająca na poszukiwaniu innych niż wymienione w art. 3 powołanej ustawy dowodów potwierdzających fakt wykonywania przez wnioskodawcę pracy w charakterze rolnika lub domownika. W niniejszej sprawie R. K. nie był w stanie wylegitymować się zaświadczeniem potwierdzającym fakt świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Przedstawił natomiast dowody z zeznań dwóch świadków. Zeznania te następnie zostały uzupełnione na żądanie organu. Dlatego też niezasadny jest zarzut Sądu I instancji, że organ nie zebrał wszystkich dowodów. Wbrew takim twierdzeniom Sądu organ zebrał wszelkie możliwe dowody (zeznania świadków, oświadczenia strony oraz inne dokumenty). Sąd czyniąc zarzut naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., dość ogólnie odniósł się do charakteru tego naruszenia. Sąd nie poczynił "wytyków" ani też nie wskazał, jakich dowodów organ nie przeprowadził, choć miał taką możliwość. Zarzut naruszenia przepisów postępowania skutkujący uchyleniem decyzji administracyjnej winien być skonkretyzowany w sposób pozwalający organowi na poczynienie refleksji co do sposobu procesowania oraz w celu uniknięcia podobnych błędów w innych postępowaniach. Ogólna konkluzja w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów postępowania, sugeruje, że Sąd I instancji podszedł do sprawy w sposób zbyt szablonowy.

W ocenie Komendanta Głównego Policji nie naruszył on również art. 9 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieźć, o jakich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych nie pouczono i nie poinformowano strony, co miało mieć wpływ na treść uchylonej decyzji. Strona, wbrew twierdzeniom Sądu, doskonale widziała, jakie okoliczności ma wykazać oraz jakimi środkami dowodowymi. Użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Ustalenie więc przez Sąd uchybienia treści art. 9 k.p.a. bez przekonujących powodów miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA w Warszawie błędnie także przyjął, że jedną z licznych podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji uznać należało naruszenie art. 80 k.p.a. Organ dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób rzeczowy i precyzyjny. Nie miał on wpływu na moc dowodową zeznań świadków czy wyjaśnień strony. Zeznania zostały uzupełnione na etapie postępowania, lecz nie zmieniło to ich wartości dowodowej. Ocena dowodów w niniejszym postępowaniu pełniła rolę kluczową dla jego ostatecznego wyniku. Zatem zakwestionowanie jej przez Sąd - przy braku uzasadnionych do tego podstaw - wpłynęło na treść orzeczenia.

Sąd I instancji niezasadnie ponadto uznał, że organ uchybił regule wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie. Zatem WSA w Warszawie bezzasadnie wytknął organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Czym innym jest niezadowolenie strony ze sposobu załatwienia sprawy, a czym innym jest rzetelna ocena wszelkich okoliczności sprawy oraz chłodna ocena dowodów. Zatem błędne ustalenie w sprawie, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., spowodowało niezasadne uchylenie przez Sąd I Instancji zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nieprawidłowo też "odkodował" jeden z elementów normatywnych definicji "domownika" tj. pojęcie "stałej pracy". WSA w Warszawie przyjął bowiem, że jakikolwiek udział w życiu gospodarstwa rolnego uprawnia do skorzystania z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Organ w uchylonym rozkazie personalnym w sposób dość precyzyjny określił powody nieuwzględnienia żądania strony. Podane konkretne fakty uzasadniały uznanie, iż praca R. K. w gospodarstwie rolnym rodziców nie mogła być uznana za stałą. Organ wykazał, że R. K. wykonywał pewne obowiązki w gospodarstwie rolnym rodziców. Miały one jednak ograniczony charakter, co wynikało z braku czasu na większe zaangażowanie się R. K. w życie gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji nie rozróżnił zwykłej pomocy świadczonej rolnikowi przez członków rodziny od typowego wykonywania pracy o charakterze stałym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt I UK 101/07 wskazał, że korzystanie przez daną osobę z gospodarstwa rolnego, zamieszkiwanie na terenie tego gospodarstwa, pomoc w jego prowadzeniu osobom najbliższym i korzystanie z płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa nie są wystarczające do przypisania jej przymiotu rolnika lub domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podobny pogląd wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt SA/Wr 197/04, w którym przyjęto, iż doraźna pomoc, zwyczajowo wymagana od dzieci jako członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym zaliczanej do stażu oraz że kryteriom stałej pracy nie odpowiada pomoc domownika (najczęściej dziecka rolnika), który uczył się w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce gospodarstwa rolnego. Dzieci rolników nie wykonują stałej pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż stałym ich zajęciem jest nauka w szkole. Mogą jedynie świadczyć pomoc przy pracach w czasie wolnym od nauki. Ilość czasu pracy niezbędna do uznania określonej osoby za domownika rolnika musi przekraczać pół etatu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2011 r., II UK 305/10, LEX 852557). Zatem, w ocenie organu, pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej, wykonywanie obowiązków gospodarskich w czasie pozalekcyjnym, codzienne dojazdy do szkoły oraz ograniczone możliwości fizyczne nie pozwalały na przyjęcie, że R. K. wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę istotnego aspektu sprawy, a mianowicie tego, że początkowo R. K. nie ujawnił żadnych okresów pracy, jaką miał wykonywać w gospodarstwie rolnym rodziców. Dopiero mając w perspektywie wymierne korzyści finansowe, zażądał uwzględnienia tych okresów do stażu służby, od którego uzależniona jest wysokość uposażenia. Powyższe względy zdecydowały o negatywnym rozpoznaniu żądania R. K.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd I Instancji dokonał swoistej generalizacji wykładni art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd z góry założył, że nauka w szkole ponadpodstawowej nie mogła wykluczać uznania pracy w gospodarstwie rolnym za stałą. Komendant Główny Policji wykazał szereg przeszkód, które nie pozwalały na zakwalifikowanie pomocy R. K. w gospodarstwie rolnym rodziców jako stałej pracy. W ocenie organu za stałą pracę można uznać tylko pracę wykonywaną na każde żądanie rolnika, systematyczną, o pewnym stopniu sprofesjonalizowania, w wymiarze co najmniej pół etatu, a przede wszystkim niezależną od innych obowiązków (szkoła, inne zajęcie zarobkowe).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zaskarżony wyrok, którym WSA w Warszawie uchylił rozkazy personalne Komendanta Głównego Policji, odpowiada prawu, mimo iż argumentacja Sądu I instancji nie w całości zasługuje na aprobatę.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze zależy między innymi od posiadanej przez policjanta wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do przedmiotowej wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych. Te odrębne regulacje jako przepisy szczególne podlegają w całości ścisłej wykładni.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. - ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy - do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje o tym kiedy zamierza skorzystać z przysługującego mu roszczenia. W orzecznictwie prezentowane są niekiedy poglądy, że ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może budzić wątpliwości, czy taka praca rzeczywiście była przez niego wykonywana albo czy miała ona charakter stały. Jednakże wspomniana okoliczność z oczywistych względów może utrudniać należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym, ale sama nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego żądania. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał on stałą pracę w gospodarstwie rolnym, a nie to kiedy zdecyduje się na ujawnienie takiego faktu i wystąpienie z określonym roszczeniem. Odmienne stanowisko Komendanta Głównego Policji w tym zakresie jest zatem nieuprawnione.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi powołany przez organy i Sąd I instancji art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Przyjęty w zaskarżonym wyroku sposób odkodowania przedmiotowego pojęcia jest częściowo prawidłowy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym co do zasady nie wyklucza jeszcze innych form aktywności domownika rolnika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne zajęcie domownika, ani nie warunkują możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym rozmiarze. Należy zatem podzielić pogląd, że samo kształcenie w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie może zatem stanowić jedynej przeszkody do zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy tylko wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa rolnego i miejsca zamieszkania domownika, co nie pozwala na codzienny jego powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Zatem sam fakt łączenia nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze dopuszczalności zaliczenia okresu wykonywania takiej pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca w gospodarstwie była przez domownika faktycznie wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z powołanych w zaskarżonym wyroku orzeczeń Sądu Najwyższego a ponadto także z wielu orzeczeń sądów administracyjnych.

WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można oceniać taką samą miarą jak pracy rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek. Jego praca musi mieć charakter stały, co nie oznacza jednak, że jej charakter i rozmiar należy na tle zakresu działalności osoby prowadzącej gospodarstwo rolne. Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie oraz na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.

Nie można natomiast zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem WSA w Warszawie, że R. K. spełnia przesłanki domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz że wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców powinien być mu zaliczony do stażu służby. Nie można również zaaprobować sugestii Sądu I instancji, że dla uznania, że praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały wystarczy ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną, realizując w ten sposób dyspozycje rolnika prowadzącego dane gospodarstwo rolne. Mogłoby to sugerować, że w rachubę może wchodzić w istocie każda pomoc i w każdym rozmiarze, a w konsekwencji, że zakres pomocy świadczonej przez domowników nie powinien mieć jakiegokolwiek wpływu na możliwość zakwalifikowania jej jako stałej pracy i na obowiązek zaliczenia okresu jej wykonywania do stażu służby (pracy), od którego zależą uprawnienia pracownicze. Tymczasem nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że każde, nawet drobne prace wykonywane przez nich w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć, należy bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex - 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex - 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex - 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. II SA/Wa 5/13 lex - 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby on nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz w istocie z zamieszkiwaniem z osobą prowadzącą gospodarstwo rolne. Zakres pomocy świadczonej na rzecz rolnika nie może być obojętny dla oceny czy pomoc ta może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była (lub mogła być) świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem nie ma racjonalnych podstaw, by przy ustaleniu stażu pracowniczego uwzględniać każdą pomoc w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym pracy mającej wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i ustawy o ubezpieczeniu społecznym nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników również położył akcent na pracę, która ponadto – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter stały. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi, lecz wyłącznie stała praca we wskazanym znaczeniu, podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy przeanalizować przebieg czynności wykonywanych przez wnioskodawcę w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób rzeczywiście świadczyło pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca, a następnie wnikliwie ocenić czy pomoc ta świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy jedynie sezonowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania, liczbę członków rodziny rolnika i liczbę zatrudnianych w gospodarstwie osób rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze.

WSA w Warszawie nie dostrzegł potrzeby dokonywania wszystkich takich ustaleń. W zaskarżonym wyroku Sąd trafnie wprawdzie stwierdził, że poczynione w sprawie ustalenia i oceny są niepełne, ale swoje zastrzeżenia w tym zakresie ograniczył w istocie tylko do kwestii nieustalenia odległości między gospodarstwem rolnym a szkołą oraz braku rozważań co do stanu zdrowia rodziców wnioskodawcy. Taka ocena Sądu niewątpliwie wynikała z nie w pełni prawidłowej interpretacji pojęcia "stałej pracy" (art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Tymczasem przy wykładni i zastosowaniu powołanego przepisu istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł potencjalnie połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy rzeczywiście można uznać ją za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było uznać, tak jak to przyjął Sąd I instancji, że skarżący w spornym okresie powinien być uznany za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje bowiem jeszcze pewności, że R. K. świadczył rodzicom pomoc, którą bezwzględnie należy zakwalifikować jako "stałą pracę" w ich gospodarstwie rolnym. Stanowisko WSA w Warszawie w omawianej kwestii na dotychczasowym etapie sprawy było stanowczo przedwczesne.

Zaskarżony wyrok mimo powyższych uchybień odpowiada jednak prawu. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w niej zastosowanie.

Dodać także należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania zgłoszonych świadków są zbyt lakoniczne, to organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli dopiero na rzetelną ocenę ich wiarygodności. Niedopuszczalna jest tym samym stosowana przez organy Policji praktyka żądania od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni jedynie relacjonować znane im osobiście fakty a nie opierać się na zdarzeniach zasłyszanych od innych osób. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter stałej pracy w gospodarstwie rolnym należy nie do świadków lecz do organu prowadzącego postępowanie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na zakończenie autorowi rozpatrywanej skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest normą procesową. Całkowicie nieuprawnione jest zatem łączenie tego przepisu z przepisami prawa materialnego oraz opieranie takiego łącznego wytyku na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Ten ostatni przepis przewiduje podstawę kasacyjną opartą wyłącznie na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie we wnoszonym środku prawnym powinna wyszczególnić wszystkie przepisy, które jej zdaniem miał złamać Sąd I instancji oraz zarzuty te przypisać do właściwych podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.