Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 501/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4-5
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Skarżysko-Kościelne z dnia 20 stycznia 2012 r., nr XVI/93/2012 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 501/20

Uzasadnienie

Rada Gminy Skarżysko Kościelne na podstawie art.18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 ust 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13), podjęła uchwałę Nr XVI/93/2012 z dnia 20 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Skarżysko Kościelne. W § 1 Rada ustaliła stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Skarżysko Kościelne w wysokości 0,05 zł; w § 2 określiła, że zmiana stawki opłaty, o której mowa w § 1 następuje w trybie określonym w art. 16 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z § 3 wykonanie uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy, zaś w § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym dała gminom możliwość pobierania opłat od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Opłaty stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił tej uchwale istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (dalej: u.p.t.z.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 1 stałej wysokości opłat w kwocie 0,05zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Skarżysko Kościelne, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników.

Skarżący zarzucił, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak np. wysokość stawki opłaty, uwzględnienie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Autor skargi podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle nie przedstawiono powodów przyjęcia jednolitej stawki dla wszystkich operatorów, z uzasadnienia uchwały ani z protokołu sesji Rady Gminy, na której podjęto przedmiotową uchwałę nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustalaniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Nie można zatem stwierdzić jakimi motywami kierowała się Rada wydając zaskarżoną uchwałę, a to oznacza, że nie można określić czy ustalona dla wszystkich przewoźników jednolita stawka ma niedyskryminujący charakter.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie skargi jako całkowicie bezzasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że ustalając stawkę opłaty w wysokości 0,05zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, działał na podstawie art. 16 u.p.t.z., a tym samym miał na względzie zasady niedyskryminacji przewoźników, co zostało podkreślone w uzasadnieniu uchwały. Przy procedowaniu nad zaskarżoną uchwałą, znana była ogółowi, a także została przeanalizowana sytuacja ilości osób korzystających zarówno z dużych jak i małych pojazdów. Doświadczenie oraz obserwacja wskazywała, że ilość osób korzystających na obszarze gmin o stosunkowo małej powierzchni jak Gmina Skarżysko Kościelne, z mniejszych pojazdów, a to pojazdów typu bus, jest często większa, niż korzystających z większych pojazdów. Ponadto pojazdy większe, mimo swoich posiadanych gabarytów, a tym samym większej ilości miejsc często nie przewożą więcej osób niż pojazdy mniejsze. Podejmując zatem uchwałę ze zróżnicowaną stawką opłat, w zależności od gabarytów i ilości miejsc w danym pojeździe, organ stał na stanowisku, że naruszyłby zasady niedyskryminacji.

Organ podkreślił, że art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z. nie różnicuje środków transportu przy ustalaniu stawki opłaty za zatrzymanie się środka transportu, co oznacza że zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego jest nieprawidłowy. Zdaniem organu, przyjęcie jednolitej stawki opłat było spowodowane specyfiką lokalną, ponieważ na terenie Gminy przewoźnicy przede wszystkim wykonują kursy pojazdami typu bus, większe pojazdy świadczą usługi z mniejszą częstotliwością niż te, wykonywane przez mniejsze pojazdy. Zatem przystanki są bardziej eksploatowane w zakresie ich kosztów utrzymania przez przewoźników posiadających w swoim taborze mniejsze pojazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje badanie zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Jak to już niejednokrotnie podkreślał tut. Sąd (por. m.in. wyroki z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18 czy z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 880/19) obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 w/w ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp."

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, dla ustalenia wysokości opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym (co do zasady) większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, zazwyczaj więcej osi, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, w konsekwencji zaś znaczniejsze szkody tym spowodowane.

W analizowanej sprawie organ nadesłał wraz z zaskarżoną uchwałą także jej uzasadnienie, jednak nie przedstawiono w nim żadnych powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Z protokołu Nr 1/12 z sesji Rady Gminy w Skarżysku Kościelnym, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. W dokumencie tym znajduje się zapis że: "projekt uchwały był analizowany na spotkaniu radnych, z uwagi na brak dyskusji Wiceprzewodnicząca rady Gminy Pani Alicja Pasis przystąpiła do przeprowadzenia procedury głosowania.." Nadmienić należy, że żadnych dowodów na okoliczność analizy projektu na spotkaniu radnych, organ nie przedstawił. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Nie można uznać za wystarczającą argumentacji organu dotyczącej rozważenia zasad niedyskryminacji na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały, przedstawionej dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź taka jest pismem procesowym strony, które powinno zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, nie może zaś ani uzupełniać zaskarżonej uchwały, ani też sanować uchybień zaistniałych na etapie jej podejmowania – w sytuacji gdy argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentach pochodzących z czasu jej uchwalenia.

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego (w zakresie ustalenia wysokości opłaty), co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi również istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1, art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.