Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 520/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2020 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) z dnia (...) 2020r, nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. [...] Prezydent Miasta B., po rozpoznaniu wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej RDOŚ), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z częściami usługowymi, garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu, wjazdami na teren nieruchomości, niezbędną infrastrukturą oraz możliwością etapowania na działkach nr ewid.[...] obręb [...] przy ul. [...] w B..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wbrew stanowisku wnioskującego uprawnienia wynikające z art. 76 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej "ustawa środowiskowa") i ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1712, dalej "ustawa zmieniająca") w stosunku do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, nie znajdują poparcia w przepisach przejściowych, określonych w art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1, które należy analizować łącznie.

W konsekwencji, zdaniem Prezydenta, RDOŚ nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań, bowiem z uprzednio obowiązującym art. 76 ustawy środowiskowej (w brzmieniu dotychczasowym) uprawnienie do kierowania wystąpień przysługiwało Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, a warunkiem wstąpienia w prawa strony przez ten organ w toczących się postępowaniach było uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, stosownego wystąpienia. Skoro takiego wystąpienia do 24 września 2019 r. nie było, oznacza to, że ani Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (od 24.09.2019 r.) nie był i nie jest stroną tego postępowania (uczestnikiem na prawach strony). Organ wskazał, że w sprawie nie ma również zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, który jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym organ właściwy w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy skierowano wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej. Nie zmienia on natomiast materialnoprawnych podstaw do złożenia wniosku i innych środków prawnych, które muszą być oceniane zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 76 ust. 1

Wskazując analizę powyższych regulacji prawnych i uzasadnienia do ustawy zmieniającej organ zważył, że w sytuacji gdy decyzja została wydana po wejściu w życie ustawy zmieniającej, a w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji GDOŚ nie zgłosił swego udziału w sprawie (w trybie art. 76 ustawy środowiskowej), czyli nie był jego stroną RDOŚ nie posiada legitymacji do wniesienia wniosku o wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie RDOŚ podniósł, że postępowanie administracyjne może być wznowione zarówno na wniosek, jak i z urzędu, tymczasem organ nie odniósł się do zasadności lub bezzasadności merytorycznych przesłanek wznowienia wskazanych we wniosku. Zdaniem wnioskodawcy stanowi to samodzielną podstawę do uchylenia skarżonego postanowienia, a ponadto wbrew ocenie organu, posiada on przymiot strony (uczestnika na prawach strony) postępowania administracyjnego. RDOŚ przedstawił odmienną wykładnię przepisów art. 4 ust. 2 i 5 ustawy zmieniającej wskazując, że wynika z nich że kompetencje GDOŚ nabył RDOŚ, który zatem był uprawniony do żądania wznowienia postępowania, gdyż wstąpił ekspektatywy uprawnień procesowych GDOŚ wynikające z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej. Skoro w stanie prawnym sprzed nowelizacji GDOŚ przysługiwała normatywna ekspektatywa uczestniczenia w postępowaniu, to w związku z art. 5 ustawy zmieniającej przysługiwała ona również RDOŚ. Składający zażalenie wskazał, że ekspektatywa taka urzeczywistnia się w momencie, kiedy organ uprawniony dokona wystąpienia.

RDOŚ w dalszej kolejności zarzucił organowi naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej także poprzez brak wykładni pojęcia "wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Organ zaniechał zatem ustalenia, czy wniesienie wniosku o wznowienie postępowania jest równoznaczne z wystąpieniem, o którym mowa w tym przepisie. Zdaniem RDOŚ wystąpienie nie jest odrębną czynnością procesową zatem można je dokonać przez samo wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Ustawodawca utożsamia wystąpienie z dokonaniem jakiejkolwiek czynności procesowej art. 76 ust. 1 ustawy wskazuje , że treści wystąpienia może być wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia). Norma prawa posługuję się pojęciem "w szczególności" co oznacza, że wskazany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma jedynie charakter przykładowy. Skoro treścią wystąpienia może być wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, to tym bardziej treścią wystąpienia może być wniosek o wznowienie postępowania, co wynika z wykładni ad maiori ad minus. Wnoszący zażalenie zakwestionował także powołanie się przez organ na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej "k.p.a."), art. 74 ust. 3a i 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1712), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, na przepisy art. 147, 148 i 149 § 2 k.p.a. podkreślając, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Nadto przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie organ pierwszej instancji nie ma prawa merytorycznie odnosić się do argumentów stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut zażalenia dotyczący nie odniesienia się organu I instancji do merytorycznych przesłanek wniosku o wznowienie postępowania. Na tym etapie bowiem organ powinien ograniczyć się do badania formalnych przesłanek przedmiotowych i podmiotowych wznowienia postępowania, a analiza co do meritum podstaw wznowienia jest możliwa wyłącznie w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Z kolei możliwość wznowienia postępowania przez organ z urzędu należy wyłącznie do dyskrecjonalnych uprawnień organu.

Po przytoczeniu treści art. 76 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2019 r. i po nowelizacji, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, zgodnie z którym instytucja przewidziana w powyższym przepisie zakłada wykonywanie przez właściwy organ czynności w sytuacjach nadzwyczajnych. Oznacza to, że wystąpienia powinny dotyczyć sytuacji oczywistego naruszenia prawa, o czym trudno mówić w przypadku wskazanych przez RDOŚ przesłanek wznowieniowych, wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. bowiem

- dowody zostały zebrane w trakcie postępowania wyjaśniającego i znane były organowi wydającemu decyzję przed jej wydaniem (nie musiały być znane organowi opiniującemu),

- organ uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie określone w art. 64 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Kolegium słusznie także organ I instancji uznał, że uprawnienie RDOŚ jako organu właściwego od dnia 24 września 2019 r. (zamiast GDOŚ) może mieć miejsce jedynie w sytuacjach gdy:

- GDOŚ nie skierował przed dniem 24 września 2019 r. wystąpienia na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej (w brzmieniu dotychczasowym), wówczas – w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 – w sprawach wszczętych a niezakończonych przed 24 września 2019 r. – RDOŚ, a nie jak dotychczas GDOŚ, mógł skierować wystąpienie , którego treścią mógł być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, skoro do takiego wystąpienia należało stosować art. 76 ust. 1 ustawy w dotychczasowym brzmieniu, aktualność zachowało dotychczasowe orzecznictwo, które wymagało złożenia takiego wystąpienia w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach , a nie po jego zakończeniu (art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej),

- GDOŚ skierował przed 24 września 2019 r. wystąpienie na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, to w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach przed sądami administracyjnymi wszczętych na skutek tych wystąpień, RDOŚ w takim przypadku przystępują prawa strony (art. 5 ust. 2 ustawy)

Kolegium podkreśliło nadto, że w myśl art. 76 ust. 1 ustawy (w brzmieniu przed nowelizacją), która weszła w życie 24 września 2019 r. i z uwzględnieniem art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (...)

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. zgodnie z tym przepisem nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, garażami (...) na wskazanych działkach przy ul. [...] w B.. Podstaw złożenia wniosku o wznowienie nie stanowi zdaniem organu również art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej z uwzględnieniem treści przepisu przejściowego art. 4 ustawy zmieniającej. Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem uprawnienie, na które powołał się żalący, przysługiwało GDOŚ. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryny warunkiem wstąpienia w prawa strony przez GDOŚ w toczących się postępowaniach jest uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, wystąpienia, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jako niesłuszny i nieistotny prawnie organ odwoławczy ocenił zarzut dotyczący powoływania się przez organ I instancji na uzasadnienie projektu ustawy, podczas gdy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP władze publiczne działają w granicach i na podstawie przepisów prawa. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych wynika, że sądy te w swoich orzeczeniach często sięgają do uzasadnień projektów ustaw powołując się na dokumenty procesu legislacyjnego, pomocne przy rekonstrukcji woli ustawodawcy. Pomimo pomocniczego tylko znaczenia uzasadnień dla procesu stosowania prawa warto zapoznać się z uzasadnieniem do projektu nowelizacji danej ustawy i innymi dokumentami powstałymi w trakcie procesu legislacyjnego. W przypadku bowiem, gdy znaczenie znowelizowanych przepisów i ich wykładnia wywołuje określone wątpliwości, to informacje zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy mogą być pewną prognozą przyszłego orzeczenia sądu w sporze i jednocześnie wskazaną interpretacyjną dla organów stosujących prawo, a więc zarówno sądów, jak i organów administracji publicznej przy wydawaniu orzeczeń.

Resumując Kolegium stwierdziło, że wniosek o wznowienie postępowania nie został wniesiony przez stronę postępowania, czy też uczestnika postępowania na prawach strony, należało zaskarżone postanowienie utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 147 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie pomimo, iż z art. 5 tej ustawy wynika co innego,

2. art. 5 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że RDOŚ w B. nie był organem uprawnionym do wystąpienia - złożenia podania o wznowienie postępowania z uwagi na to, że zdaniem organu wystąpienia mógł dokonać jedynie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska,

3. art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez:

a) błędną wykładnię i przyjęcie, że instytucja przewidziana w tym przepisie dotyczy jedynie czynności, wykonywanych przez organ w sytuacjach nadzwyczajnych, podczas gdy ustawodawca nakazuje kierowanie wystąpień w sytuacjach, gdy regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdzi nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji, jednocześnie nie ogranicza tego zakresu do obowiązku kierowania wystąpienia jedynie w przypadku rażącego naruszenia prawa,

b) błędne przyjęcie, że RDOŚ w B. nie dokonał wystąpienia, które uprawniałoby go do późniejszego złożenia zażalenia.

W uzasadnieniu wskazano argumentację zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2019 r. środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, garażami podziemnymi (...), wydaną po rozpoznaniu wniosku A. sp. z o.o. w B. z [...] kwietnia 2019 r.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę, mając na uwadze szczególną rangę powyższej zasady dla kształtowania stabilności ukształtowanych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi stosunków administracyjno-prawnych, zachowania praw słusznie nabytych przez strony tych stosunków, podziela pogląd wielokrotnie podkreślany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie - nierozszerzającej wykładni przepisów szczególnych, ingerujących w powyższą zasadę ogólną. Zwrócić zatem należy szczególną uwagę na wielość i różnorodność odrębnych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych dla których ustawodawca przewidział odrębnie szczegółowe nie tylko przesłanki, lecz również procedury ich wszczynania i podmioty legitymowane w tym zakresie. Na potrzeby niniejszej sprawy w szczególności należy zwrócić uwagę na całkowicie odrębnie ukształtowane tryby i przesłanki nadzwyczajnych postępowań w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną (art. 145-152 k.p.a.) oraz w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W drodze postanowienia następuję również odmowa wznowienia postępowania, na postanowienie to przysługuje zażalenie (§ 3 i 4).

Sporne w sprawie pomiędzy organami I i II instancji a RDOŚ pozostaje, czy był on legitymowany do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2019 r. jak twierdzi na mocy art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, mimo tego że w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie skierował do właściwego organu wystąpienia w tym trybie.

Nie budzi wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że RDOŚ nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z [...] grudnia 2019 r., która stała się ostateczna. Jak wynika z akt administracyjnych ani GDOŚ, ani RDOŚ w B. nie skierowali także w toku postępowania administracyjnego, do właściwego organu, ani organu wyższego stopnia, wystąpienia w sprawie jakichkolwiek nieprawidłowości, w trybie art. 76 ustawy środowiskowej. RDOŚ występował w sprawie jedynie w charakterze organu współdziałającego, co zasadniczo samoistnie nie legitymuje go do skutecznego żądania wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej przez inny organ.

Nieadekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy jest zatem zarzut w pkt 3 lit. b skargi, który nadto nie został uzasadniony. Nie jest sporne w sprawie prawo RDOŚ do złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania, na wniosek tego organu, lecz prawo do skutecznego zainicjowania administracyjnego postępowania nadzwyczajnego - jakim jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wszczęte wnioskiem inwestora z [...] kwietnia 2019 r. i zakończone wydaniem przez Prezydenta Miasta B. decyzji z [...] grudnia 2019 r. [...]. Żadna ze stron postępowania nie wniosła w ustawowym terminie odwołania od powyższej decyzji, zatem decyzja stała się ostateczna. Co istotne z akt sprawy wynika, że decyzja powyższa została nie tylko obwieszczona w trybie wymaganym ustawą środowiskową (13.12.2019 r.), lecz również doręczona RDOŚ w B. w dniu 18 grudnia 2019 r. (zwrotne potwierdzanie odbioru k. 353).

W dniu 17 stycznia 2020 r. RDOŚ (wpływ do organu), powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. i art. 76 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, zarzucając rażące naruszenie prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przesłanki ustawowe wznowienia na które powołał się wnioskodawca to okoliczność, że: wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5) oraz decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6). Istnienie tych przesłanek nie podlega jednak badaniu na wstępnym, formalnym etapie postępowania wznowieniowego.

Powoływany przez organy oraz stronę skarżącą przepis art. 76 ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2019 r. stanowił, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (ust. 1). GDOŚ przysługiwały w takiej sytuacji prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 2), a przepisy te stosowało się odpowiednio do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych (ust. 3).

Na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1712), art. 76 ustawy zmienianej uzyskał nowe brzmienie, obowiązujące od 24 września 2019 r. W ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zgodnie z ust. 8 art. 76 w sprawach tych właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (gdy przejął kompetencję) przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Sprawa zakończona decyzją w której wznowienia postępowania domaga się strona skarżąca niespornie została wszczęta przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 19 lipca 2019 r. Z uwagi na przedmiot sporu znaczenie ma także treść przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej. I tak zgodnie z art. 4 ust. 1 do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. W ust. 3 przewidziano, że czynności dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przez organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostają w mocy.

Z kolei w myśl art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, organem właściwym w sprawach dotyczących wystąpień, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w przypadku gdy wystąpienia takie nie zostały skierowane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jest organ właściwy na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. I co istotne, w ust. 2 art. 5 ustawodawca przewidział, że w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach przed sądami administracyjnymi wszczętych na skutek wystąpień, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w przypadku gdy wystąpienia takie zostały skierowane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, organowi, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, przysługują prawa strony.

Wobec brzmienia powyższych przepisów należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że w sytuacji gdy ani przed zmianą właściwości instancyjnej organu Dyrekcji Ochrony Środowiska z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej nie zostało w tej sprawie skierowane żadne wystąpienie w sprawie nieprawidłowości, ani po nowelizacji aż do czasu prawomocnego zakończenia sprawy administracyjnej, żadnemu z tych organów nie przysługiwało w tej sprawie prawo strony. Nie wynika z okoliczności sprawy z jakich przyczyn dostrzegając nieprawidłowości w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ nie skierował w toku postępowania administracyjnego wystąpienia do właściwego organu w sprawie lub nawet organu wyższego stopnia np. wraz z odwołaniem.

W sytuacji zatem gdy w tej sprawie GDOŚ/RDOŚ, nie skorzystał z ustawowych uprawnień i nie wystąpił wcześniej w trybie art. 76 ust. 1, a tym samym nie przysługiwały mu uprawnienia strony, pozostaje sporną kwestia, czy niezależnie od tego, po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego jest uprawniony do skutecznego prawnie - w drodze wystąpienia z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej – żądania wznowienia postępowania w tej sprawie. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Po pierwsze należy ponownie przywołać zasadę trwałości decyzji administracyjnych, gwarantowaną przez ustawodawcę szczególnym trybem możliwości wzruszenia decyzji, zwłaszcza ostatecznych, także z uwagi na ewentualne wady postępowania lub samej decyzji. System trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji oparty także na kwalifikacji "nieprawidłowości", nie może być interpretowany zatem dowolnie. Nadto podkreślenia wymaga zasada zakazu rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze wyjątku, czyli przepisów takich jak art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Tym samym należy tak interpretować szczególne uprawnieninie i zobowiązanie GDOŚ/RDOŚ, wynikające z tego przepisu jaki jest jego cel i istota, zatem szeroka kompetencja do czuwania nad prawidłowym przebiegiem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, możliwość i nakaz kierowania wystąpień w przypadku stwierdzenia "nieprawidłowości" w toku tego postępowania – w sprawie administracyjnej. Oczywiście niezdefiniowane pojęcie "nieprawidłowości" może dotyczyć szerokiej gamy sytuacji i okoliczności faktycznych i prawnych, wymagającej różnorodnej reakcji właściwego organu, której można domagać się w drodze wystąpienia. Jednak nadal pozostaje aktualne stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych co do charakteru takiego wystąpienia i jego wpływu na pozycję organu występującego w konkretnej sprawie administracyjnej. Dopiero wystąpienie kreuje zatem co do zasady uprawnienie danego podmiotu, w sprawach w których go dokonał, do uczestniczenia na prawach strony w danym postępowaniu.

Gdyby zatem w sprawie administracyjnej zakończonej kwestionowaną przez stronę skarżącą decyzją w sprawie środowiskowych uwarunkowań GDOŚ/RDOŚ dokonał takowego wystąpienia – nabyłby uprawnienia strony do podejmowania czynności procesowych gwarantowanych stronie, w tym np. skutecznego zainicjowania we własnym imieniu postępowania wznowieniowego. Zwróci należy bowiem uwagę, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem co do zasady dwuinstancyjnym. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zmierza, natomiast do wszczęcia odrębnego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Istota tego postępowania polega w pierwszej kolejności na badaniu zaistnienia przesłanek wznowienia, a następnie dopiero ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej.

Przepis art. 76 ust. 1, jako przepis szczególny należy zatem wykładać z uwzględnieniem także etapu sprawy administracyjnej dotyczącej środowiskowych uwarunkowań, jak również tego jakie działania podjął już RDOŚ w tej sprawie. Jeżeli nie dostrzegł i nie skierował wystąpienia w sprawie nieprawidłowości w toku postępowania administracyjnego, brak jest podstaw aby dalsze jego uprawnienia po zakończeniu sprawy utożsamiać z uprawnieniami strony postępowania. RDOŚ może i powinien zatem zasygnalizować dostrzeżone dopiero po zakończeniu postępowania nieprawidłowości właściwemu organowi w drodze wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wbrew stanowisku strony skarżącej, nie oznacza to jednak obowiązku tego organu podjęcia wszelkich oczekiwanych przez nią działań, w tym wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro organ wnioskujący w tym zakresie nie nabył wcześniej w tej sprawie uprawnień analogicznych jak prawa strony, czyli nie stał się stroną postępowania, to nie może również skutecznie wzruszyć ostatecznej decyzji z własnej inicjatywy. Jego wystąpienie, niezależnie od formy którą mu nadano, jest jedynie sygnalizacją stwierdzonych nieprawidłowości innemu organowi właściwemu i uprawnionemu do wszczęcia z urzędu ewentualnego postępowania nadzwyczajnego. Samoistnie zatem RDOŚ w tej sprawie nie posiadał kompetencji do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w takim znaczeniu, że jego wniosek nie obligował właściwego organu do niejako "automatycznego" wznowienia postępowania. Oczywiście od własnej oceny organu właściwego do wznowienia postępowania w tej sprawie zależało, czy wskazane w wystąpieniu RDOŚ okoliczności uzasadniają czy nie wznowienie postępowania, w szczególności czy rzeczywiście stanowią przesłanki ustawowe wznowienia postępowania w tej indywidualnej sprawie, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji gdyby Prezydent Miasta B., na skutek przedmiotowego wystąpienia wznowił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wówczas RDOŚ w B. z mocy prawa przysługiwałyby prawa strony we wznowionym postępowaniu, zgodnie z art. 76 ust. 8 ustawy środowiskowej.

Z tych powodów stwierdzić należy, że postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] grudnia 2019 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r. – odpowiadają prawu.

Niezasadne okazały się zarzuty skargi naruszania prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy zmieniającej z 19 lipca 2019 r., poprzez ich błędne zastosowanie przez organy w tej sprawie. Organy administracji dokonały prawidłowej wykładni przepisów ww. ustawy i prawidłowo zastosowały je w tej sprawie interpretując konsekwencje braku jakiegokolwiek wystąpienia organów zarówno GDOŚ, jak i RDOŚ przed 24 września 2019r. jak i po tej dacie. Żaden z tych organów nie mógł zatem nabyć uprawnień strony przedmiotowego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, czego konsekwencję stanowił brak legitymacji do skutecznego wnioskowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że wystąpienie RDOŚ skierowane do Prezydenta Miasta B. 17 stycznia 2020 r. dotyczące dostrzeżonych nieprawidłowości w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] grudnia 2019 r., mogło zawierać także wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją. Jednak z przepisu art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, ani też przepisów przejściowych, nie wynika oczekiwany przez wnioskodawcę obowiązek wznowienia tego postępowania.

Jak już wskazano organy prawidłowo także zinterpretowały i zastosowały w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej. Błędna jest z kolei ocena strony skarżącej, utożsamiającej instytucję kierowania wystąpienia w sprawie nieprawidłowości do właściwych organów w sprawie lub organów wyższego stopnia z własnym uprawnieniem do nieograniczonej ingerencji w istotę i byt nie tylko postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań lecz również ostatecznej decyzji administracyjnej. Czym innym jest akcentowane w uzasadnieniu skargi prawo kierowania wystąpień dostosowanych do charakteru, ale i czasu stwierdzonych nieprawidłowości, jak również nabycie przymiotu strony w toczącym się postępowaniu na skutek takiego wystąpienia, a czym innym zgłoszenie w wystąpieniu, skierowanym dopiero po ostatecznym zakończeniu sprawy administracyjnej - wniosku o wznowienie postępowania.

Błędnie zatem strona skarżąca powołuje się na ekspektatywę uprawnienia do skierowania wystąpienia, skoro z owego uprawnienia w toku postępowania, mimo takiej możliwości nie skorzystała, jak również uprzednio GDOŚ.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325) orzeczono w trybie uproszczonym, jak w sentencji wyroku.