Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 342/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: arart. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na czynność Starosty Krapkowickiego z dnia 6 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Starosty Krapkowickiego na rzecz T. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 17 maja 2021 r., T. B. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) złożył skargę na czynność Starosty Krapkowickiego (dalej także: organ, Starosta) z 6 maja 2021 r., nr [...] i poprzedzającą ją czynność z 27 kwietnia 2021 r., w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.), dalej: ustawa lub "u.d.i.p.", przez "nieuprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy oraz błędne uznanie, iż wniosek mój, ze względu na sposób udostępnienia lub konieczność przekształcenia informacji skutkował poniesieniem przez Starostę dodatkowych kosztów, a także błędnego ustalenia wysokości tych kosztów, a konkretnie - nie wskazania w sposób jasny i precyzyjny wysokości tych kosztów".

Formułując powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżanego aktu i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Argumentując autor skargi podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zaznaczył także, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Zdaniem skarżącego Starosta naruszył te regulacje, ponieważ zawiadomienie z 27 kwietnia 2021 r. zostało wydane z naruszeniem ww. przepisu. Wyjaśnił, że w zawiadomieniu tym Starosta nie określił jasno jaka kwota zostanie naliczona za udostępnienie informacji. W jego ocenie organ posługuje się nieprecyzyjnym sformułowaniem "około 1.044,00 zł". Z zawiadomienia nie wynika bowiem, jaka rzeczywiście opłata będzie wymagana od wnioskodawcy. Czy ostatecznie opłata ta będzie wyższa, czy niższa. Takie określenie, a dokładnie niedookreślenie powoduje, iż pozbawiony jest on wiedzy na temat rzeczywistej wysokości opłaty, a tym samym – jak stwierdził – "nie może nadal popierać wniosku, bo nie wie, czy nagle nie otrzyma opłaty w wyższej wysokości". Podkreślił nadto, że de facto, odpowiedź tak sformułowana powoduje, że "wnioskodawca zmuszony jest cofać wniosek; w innym przypadku naraża się na zapłatę kwoty X. Powyższe więc powoduje naruszenie podstawowych zasad dostępu do informacji publicznej i uniemożliwia gwarantowany ustawą tenże dostęp".

W dalszych motywach wskazał, że "Starosta także nie wiedzieć dlaczego, bo bez żadnego szerszego uzasadnienia uznał że udostępnienie wnioskowanych informacji zajmie czas około 48 h, czyli również i czas został określony nieprecyzyjnie. Niezależnie od nieprawidłowo ustalonego czasu wykonania analizy liczba godzin, jakie poświęci Starostwo na wykonanie czynności wydaje się znacznie zawyżona". W jego ocenie Starosta nie przedstawił żadnej kalkulacji tego czasu pracy. Dlaczego ustala 48 h, a nie 47 h. Formułując przy tym pytanie: "Jak to zostało zmierzone?". Przypomniał następnie, że wnioskowane informacje dotyczyły uzyskania informacji dotyczących pojazdu służbowego [...] o nr rej. [...], które są w posiadaniu urzędu. Udostępnienie wymagało zatem zrobienia ksera kilku dokumentów, w tym ewidencji wykorzystania tego samochodu i są to informacje, które posiada urząd i ich udostępnienie nie powinno generować dodatkowego czasu. Udostępnienie wymagało zatem zrobienia ksera kilku dokumentów. W opinii autora skargi udostępnienie informacji nie wymagało dokonywania jakiś szczególnych analiz, czy czynności, które wychodziłyby poza normalne czynności pracowników. Nie wymagało to również żadnych szczególnych badań sprawy, co – jak stwierdził – "Starosta w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem zauważa". Zaznaczył także, że pracownicy starostwa czynności te powinni wykonać w ramach swoich etatów, gdyż nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi czynnościami, ani też z żadnymi dodatkowymi kosztami pracy".

Następnie wskazał, że na wezwanie do usunięcia naruszenia Starosta nie odpowiedział pozytywnie, ale podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Nadal więc nie wyjaśnił i nie wskazał w sposób jednoznaczny wysokości opłaty. Nie wskazał również konkretnych danych, w jaki sposób wyliczono czas pracy na 73,15 h. Wskazał jedynie w sposób ogólnikowy, iż czynności te (i tu wymienił również w sposób ogólny nazwy tych czynności) będą "czasochłonne". W ogóle natomiast nie odniósł się do zarzutu, iż prace te powinny zostać wykonane w ramach podstawowego czasu pracy urzędników zatrudnionych w urzędzie – Starostwie i w ogóle nie powinny generować dodatkowych kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, iż zaskarżona czynność w postaci poinformowania skarżącego o szacowanej kwocie dodatkowych kosztów, jakie Starostwo Powiatowe w Krapkowicach będzie musiało ponieść w związku z udostępnieniem informacji, o które zwrócił się on pismem z 12 kwietnia 2021 r., wynikała z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Wyjaśnił, że przepis ten precyzyjnie określa tryb postępowania w sytuacji, gdy w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji podmiot obowiązany do udzielenia tej informacji, będzie musiał ponieść dodatkowe koszty. Zaznaczył nadto, że kwota wskazana w piśmie z 27 kwietnia 2021 r. oraz w piśmie z 6 maja 2021 r., to jedynie szacowana przez Starostwo Powiatowe wysokość opłaty, natomiast ostateczny koszt, forma i sposób jej wniesienia zostanie skarżącemu przekazana w terminie udzielenia informacji publicznej, której wniosek dotyczy.

Złożenie skargi i odpowiedzi na nią poprzedził następujący ciąg zdarzeń. Pismem z 12 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie mu w trybie informacji publicznej danych w zakresie m.in.:

1) podania kosztów zakupu samochodu [...] o nr rej. [...], z wyszczególnieniem z jakich środków został zakupiony;

2) czy w/w samochód wykorzystywany jest do celów prywatnych i przez kogo;

3) czy w/w samochód wykorzystywany jest do dojazdy do pracy i z pracy oraz czy jest prowadzona w związku z tym osobna ewidencja;

4) przedstawienia kserokopii szczegółowej ewidencji wykorzystywania w/w pojazdu (w sposób i w formie opisanej we wniosku);

5) przedstawienia kosztów utrzymania w/w samochodu (w sposób i w formie opisanej we wniosku), a także

6) podania miejsca parkowania lub garażowania w/w samochodu.

Równocześnie zaznaczył, że prosi o przekazanie mu odpowiedzi w formie pisemnej na adres wskazany we wniosku.

Pismem z 27 kwietnia 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na różne położenie dokumentów, a także zważywszy na "objętość zasobu niezbędnego do sprawdzenia, przygotowanie żądanych informacji jest operacją czasochłonną". Zaznaczył, że pracownicy przygotowujący odpowiedź w żądanej formie, będą musieli dokonać analizy materiałów źródłowych i wyselekcjonować ze zbioru wszystkich dokumentów wskazanych we wniosku. Zaznaczył nadto organ, że szacuje się, że wykonanie tych czynności zajmie 48 godzin, w związku z tym dodatkowe koszty jakie "Powiat Krapkowicki będzie musiał ponieść w celu udostępnienia informacji publicznej" wyniesie 1.044,00 zł.

W reakcji na stanowisko organu wnioskodawca pismem z 29 kwietnia 2021 r., zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia" zanegował sposób prezentacji organu odnośnie do wyliczenia kwoty.

W udzielonej, pismem z 6 maja 2021 r., odpowiedzi na wezwanie Starostwa wskazał, że uzupełniając stanowisko wyrażone w jego piśmie z 27 kwietna 2021 r. wyjaśnia, iż "na obecnym etapie sprawy możliwe jest wskazanie jedynie szacunkowych dodatkowych kosztów, jakie poniesie Starostwo Powiatowe w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji". Zaznaczył, że "nie da się bowiem przed wykonaniem niezbędnych czynności podać tych kosztów w sposób jednoznaczny i konkretny".

Równocześnie wskazał, że szacowana kwota 1.044,00 zł stanowi dodatkowe koszty, jakie Starostwo będzie musiało ponieść w celu udostępnienia informacji. Została ona wyliczona jako iloczyn liczby godzin potrzebnej na realizację wniosku oraz minimalnej stawki za godzinę wykonywania zlecenia zgodnie z obowiązującymi przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (wraz z kosztami z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy). Szacuje się, że "przygotowanie informacji zajmie około 48 godzin. Czas ten wyznaczono jako iloczyn liczby 660 dokumentów {faktur oraz kart ewidencji wykorzystania pojazdu} oraz średniego czasu na wykonanie czynności - około 0,0727 godziny". Nie zgodził się przy tym ze stwierdzeniem strony, że "udostępnienie informacji nie wymaga dokonywania jakiś szczególnych analiz, czy czynności, które wychodziłyby poza normalne czynności pracowników", ponieważ – jak podał – "udzielenie wnioskowanej informacji poprzedzone będzie szeregiem czasochłonnych czynności wykonywanych przez pracowników Starostwa Powiatowego, takich jak analiza materiałów źródłowych, wyselekcjonowanie ze zbioru wszystkich dokumentów wyłącznie tych, które dotyczą (...) wniosku, a następnie wyselekcjonowanie informacji z tych dokumentów, a także przekształcenie ich do wskazanej przez formy – wykonania kopii oraz dokonania obliczeń kosztów utrzymania samochodu".

Na zakończenie wyjaśnił organ, że stanowisko w zakresie naliczenia opłaty za udostępnienie informacji wymagające dodatkowych kosztów jest oparte na art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podał, że przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy precyzyjnie określa tryb postępowania w sytuacji, gdy w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji podmiot obowiązany do udzielenia tej informacji będzie musiał ponieść dodatkowe koszty. Zgodnie z przepisami zobligowany był do powiadomienia wnioskodawcy o szacowanej wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Działanie takie miało na celu umożliwienie podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty wnioskodawca mógł bowiem zdecydować o zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej lub z niego zrezygnować.

Na rozprawie 12 sierpnia 2021 r. zarówno organ jak i strona skarżąca, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, podtrzymali dotychczas prezentowane stanowisko. Pełnomocnik organu wskazała nadto, że ostateczna kwota związana z realizacja winsoku skarżącego wyniosła w rzeczywistości 937,40 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że mocą art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd nie ma obowiązku, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przy czym na podstawie art. 146 § 1 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczająca lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu zaś wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Równocześnie wskazać należy, że Sąd podziela zarazem zarzuty skarżącego, jak i jego w tym zakresie argumentację. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie opłaty za przygotowanie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, w tym wykonanie kserokopii dokumentów udostępnionych mu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro przedmiotowe pismo ustalające wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej mieści się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to dopuszczalne było złożenie skargi do sądu administracyjnego na tę czynność. Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, podnieść trzeba, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że Starosta, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Poza sporem jest też fakt, że wnioskowana (żądana) przez stronę skarżącą informacja, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Rację mają także wszystkie strony tego postępowania, że przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednakże konkretyzację tego prawa stanowi m.in. ustawa o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 15 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zatem z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie – co należy podkreślić – możliwość jej pobrania. Koszty zaś, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie.

Rozważania w tej materii, czyli zasadności ustalenia spornej opłaty, rozpocząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie tym przepisem (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnienie informacji jest bezpłatne, z zastrzeżeniem art. 15. Tak wprowadzona regulacja powoduje, iż zasadą jest bezpłatność udostępniania informacji publicznej, natomiast – wyjątkowo zaś, co wymaga uwypuklenia – zgodnie z uregulowaniami przepisu art. 15 podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych może pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą tym kosztom, tj. "dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". Do kosztów dodatkowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie można zaliczyć wszelkich kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Kosztem dodatkowym jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Przez dodatkowe koszty udostępnienia informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Są to koszty, których organ nie poniósłby w przypadku, gdyby nie był zobligowany udostępnić żądanej informacji lub gdyby wniosek nigdy nie został złożony. Koszty dodatkowe muszą wykraczać poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego – tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 864/17 oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z 27 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 18/19).

W orzecznictwie tym akcentuje się, z czym utożsamia się skład orzekający w niniejszej sprawie, że opłata za wydanie kopii dokumentów w ramach prawa do informacji publicznej powinna być zindywidualizowana i odpowiadać realnym, rzeczywistym, adekwatnym do poniesionych przez organ kosztów, związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Opłata ta musi wynikać z konieczności poniesienia kosztów realizacji wniosku, możliwych do zweryfikowania pod względem prawidłowości ich wyliczenia.

Podkreślić przy tym należy, iż koszty udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się każdorazowo do ponoszenia przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji dodatkowych kosztów, które związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ewentualne obciążanie kosztami udostępnienia informacji publicznej pozwala jedynie na ustalenie opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom. Zatem też to na podmiocie zobowiązanym do udzielenie informacji publicznej ciąży wykazanie, iż żądana opłata stanowi koszty dodatkowe, czyli wykraczające poza normalny, typowy nakład pracy, wymagany do realizacji ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Rozwijając tę myśl Sąd odwoła się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 11 października 2002 r., sygn. akt II SA 812/00, że prawidłowa realizacja zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej oznacza, iż opłaty za jej udostępnienie mogą być pobierane wyłącznie w konkretnych wypadkach. Powyższy pogląd został następnie rozwinięty w orzeczeniu WSA we Wrocławiu z 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/04, w którym słusznie zwrócono uwagę, że przepis ten wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy), musi więc być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 ustawy dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie kwota dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie została podana w sposób pozwalający uznać ją za odpowiadającą realnym wydatkom, a w konsekwencji stanowiącym podstawę do przyjęcia, że stanowią koszty dodatkowe. Organ nie wykazał, że wytworzenie żądanej informacji stanowi dodatkowe, ponadwymiarowe zaangażowanie pracownika czy pracowników, zwłaszcza że wytworzenie informacji najczęściej wiąże się z dodatkowym nakładem pracy, co nie oznacza, że stanowi to niejako automatycznie dla organu dodatkowy koszt. Nie wiadomo w jaki sposób organ dokonał wyliczenia nakładu pracy, przedstawione wyliczenie jest bowiem niejasne albowiem nie wskazuje, że stanowi ono koszty dodatkowe. Nie wiadomo ilu pracowników zatrudnionych jest w urzędzie, czy ile osób świadczy pracę w ramach obowiązków służbowych przydanych do pomocy organowi do wykonania nałożonych na niego zadań. Kwestia ta jest o tyle istotna, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanego we wniosku sposobu jej udzielenia, czy też szczególnej formy. To na organie ciąży obowiązek wykazania, w sposób poddający się jakiejkolwiek kontroli, w tym kontroli sądowej, że konieczność dokonania analizy i zebrania danych objętych wnioskiem strony skarżącej o udzielenie informacji nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania urzędu. W judykaturze i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanej we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia. Zawsze musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (tak: NSA w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 411/21 oraz orzecznictwo tam przytoczone, a także: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018).W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ nie wykazał na jakiej podstawie dokonał ustaleń opłaty, wyliczenia nie zostały wyraźnie przedstawione wnioskodawcy, nie wyjaśniono w szczególności, że udostępnienie wnioskowanej informacji będzie wiązało się dla organu z dodatkowymi kosztami pracy, tj. osobowymi, nie wiadomo zwłaszcza które, czy udzielenie wszystkich, z żądanych we wniosku informacji będzie wykraczało poza zakres normalnego funkcjonowania urzędu. Zdaniem Sądu organ także nie wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na ustalenie opłaty czym – w ocenie Sądu – przekroczył granice uznania administracyjnego wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Na marginesie wskazania wymaga, że wadliwe a przez to mylące jest wskazywanie przez organ – jako uzasadnienie poniesienia kosztów w związku z udostępnieniem informacji żądanej przez skarżącego – na konieczność przeprowadzenia "analizy danych źródłowych celem udzielenia odpowiedzi", gdyż to sugeruje, że organ uznaje żądane informacje za "przetworzone". Wyjaśnić w związku z tym przyjdzie, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się informację prostą i informacją przetworzoną, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn akt I OSK 1347/05). Natomiast takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści – a taka sytuacja według relacji organu zachodziła w niniejszej sprawie – są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i polegają na przekształceniu formy informacji. Przy czym dla uznania, że te czynności nie mieszczą się w normalnym trybie pracy urzędu, w których mieści się realizacja ustawowych żądań, w tym tych związanych z udzieleniem informacji publicznej wymagane jest wykazanie tych nakładów, w sposób pozwalający na ich weryfikację, o czym szerzej powyżej.

Z uwagi na wskazany wyżej uznaniowy charakter obciążenia opłatą za udostępnienie informacji publicznej, podmiot obowiązany do udzielenia tej informacji winien zatem starannie rozważyć, czy w konkretnym wypadku ustalenie opłaty jest uzasadnione, a ponadto zobligowany jest do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty winna odpowiadać kosztom związanym ze sposobem udostępnienia informacji wskazanym we wniosku lub związanym z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

W konsekwencji należało przyjąć, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zaś to uchybienie organu spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.