Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 59/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 92 ust 2 pkt 2.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 62, art. 66, art. 138.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 352/06 w sprawie ze skargi H. B. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] i [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skarg H. B., zwanego dalej "skarżącym", na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie kar pieniężnych, wyrokiem z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 352/06, oddalił skargi.

Według poczynionych w sprawie ustaleń inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w O. przeprowadzili kontrolę w przedsiębiorstwie skarżącego. W świetle sporządzonego w dniu [...] czerwca 2005 r. protokołu z kontroli skarżący m.in.:

• nie okazał wykresówek lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdów,

• wykonywał przewozy drogowe na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 111.500 zł, obejmującą:

• kwotę 109.500 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie,

• kwotę 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia.

Jako podstawę prawną do nałożenia powyższych kar pieniężnych wskazano art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 w związku z art. 92 ust. 2 i 4 oraz lp1.11.11 i lp1.1.7 pkt 1a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.).

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. wyłączono do odrębnego rozpoznania sprawę o nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieokazania wykresówek.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej kwoty 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] uchylono decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł, wymierzonej w kwocie 109.500 zł za nieokazanie wykresówek, w części wyłączonej do odrębnego postępowania. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania ustaleń w kwestiach dotyczących liczby kierowców zatrudnianych przez skarżącego oraz dni, w których wspomniani kierowcy pracowali.

Na powyższe decyzje skarżący wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to już wskazano, obie te skargi oddalił.

Według Sądu I instancji organ odwoławczy nie naruszył prawa wyłączając do odrębnego rozpoznania postępowanie dotyczące kary pieniężnej z tytułu nieokazania wykresówek. Takie postępowanie organu odwoławczego znajdowało podstawę w przepisie art. 62 k.p.a., w myśl którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Postępowanie organu odwoławczego było uzasadnione tym bardziej w sytuacji, gdy część materiału dowodowego, odnosząca się do kar pieniężnych za nieokazanie wykresówek, została zgromadzona w sposób uniemożliwiający uznanie tych faktów za udowodnione.

Natomiast w ocenie Sądu I instancji zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia

Powyższy wyrok zaskarżył w całości pełnomocnik procesowy skarżącego, wnosząc o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, stosownie do przepisu art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuca:

1. naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a., przez przyjęcie, że art. 138 k.p.a. pozwala organowi drugiej instancji w trybie postępowania odwoławczego od jednej decyzji administracyjnej wydać dwie decyzje administracyjne, z których jedna utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a druga uchyla w części zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy tymczasem określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa, a powołane decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nie mieszczą się w katalogu decyzji określonych w art. 138 k.p.a. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

2. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego suma kar pieniężnych nie może przekroczyć 30.000 zł, gdy tymczasem Sąd oddalając skargi pozwolił na rozstrzygnięcie co do kwoty 32.000 zł.

Według skargi kasacyjnej organ odwoławczy w wyniku odwołania może wydać tylko jedną decyzję i nie może podzielić postępowania odwoławczego w wyniku jednego odwołania na dwie decyzje. Powołano się na wyroki NSA z dnia 10 marca 1993 r., IV S.A. 1245/92 i 1252/92 NSA, według których określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (bliżej teza IV i VII do art. 138 k.p.a. komentarza B. Adamiak i J. Borkowskiego; CH Beck 2005 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Według organu nie ma przeszkód, aby w jednym postępowaniu łącznie rozpoznać wiele spraw administracyjnych, w oparciu o wspólny dla nich w znacznej części materiał dowodowy, tym bardziej, gdy realizuje to dyrektywę szybkości postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem, w świetle powyższych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna odpowiada obowiązującym w tej mierze wymogom formalnym.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności naruszenia art. 134 p.p.s.a., przez przyjęcie, że art. 138 k.p.a. pozwala organowi drugiej instancji w trybie postępowania odwoławczego wydać dwie decyzje, z których jedna utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a druga uchyla w części decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodzić się należy ze skarżącym jedynie w tej kwestii, że taka praktyka naruszałaby przepis art. 138 k.p.a., ale tylko w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego, której przedmiotem byłaby tylko jedna sprawa w znaczeniu materialnym. Przykładowo, miałby rację autor skargi kasacyjnej, gdyby przedmiotem decyzji organu odwoławczego była decyzja organu I instancji w przedmiocie udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego, o której mowa w art. 7 ustawy o transporcie drogowym. Jednakże taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca. W postępowaniu administracyjnym, czego nie dostrzega skarga kasacyjna, a na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, doszło do przedmiotowej kumulacji spraw prowadzonych w jednym postępowaniu, zakończonych przez organ I instancji wydaniem jednej decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na gruncie przepisów art. 62 i 66, przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym kilku spraw, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, o ile zostały łącznie spełnione:

• przesłanka identycznego stanu faktycznego,

• identyczna podstawa prawna,

• właściwość jednego organu administracji publicznej (por. B. Adamiak w; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 357 i n.).

O ile można by mieć jeszcze wątpliwości, czy trafnie organ I instancji przedmiotem swojej decyzji objął kary pieniężne z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, oraz karę pieniężną z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, a to z uwagi na inny stan faktyczny i podstawę prawną wspomnianych wyżej kar pieniężnych, o tyle trudno dopatrzyć się naruszenia prawa w zachowaniu organu odwoławczego, który wyłączył z postępowania toczącego się przed organem I instancji do odrębnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczące kary pieniężnej z tytułu nieokazania wykresówek. Właśnie w ten sposób została zapewniona przez organ odwoławczy pełna zgodność postępowania administracyjnego z przedstawionymi wyżej zasadami. Toteż, Sąd I instancji nie naruszył zarzucanych w skardze przepisów postępowania, uznając za zgodne z prawem wyłączenie przez organ odwoławczy do odrębnego rozpoznania spraw w zakresie kar pieniężnych z tytułu nieokazania przez skarżącego wykresówek i uchylenie w tej mierze decyzji organu I instancji, jako zapadłej bez wyjaśnienia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tym bardziej w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie zakwestionowała merytorycznej zasadności stanowiska Sądu I instancji, podzielającego trafność decyzji organu odwoławczego, uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującemu temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania sprawy w omawianym wyżej zakresie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący miałby rację w sytuacji, gdyby w wyniku przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego doszło do nałożenia na niego zarzucanej w skardze kasacyjnej kary w kwocie 32.000 zł. Jednakże taka kara nie została nałożona na skarżącego decyzjami organu odwoławczego, od których skargi zostały oddalone wyrokiem Sądu I instancji, zaskarżonym skargą kasacyjną. Na skarżącego nałożono jedynie karę pieniężną w kwocie 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia. Zasadność nałożenia tej kary nie została zakwestionowania w skardze kasacyjnej. Natomiast uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w przedmiocie kar pieniężnych z tytułu nieokazania wykresówek, ograniczonej przez organ odwoławczy do kwoty 30.000 zł, i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, czego nie zakwestionował Sąd I instancji, oddalając skargę na tę decyzję, nie może być uznane za równoznaczne z nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł, jak to nietrafnie zdaje się wywodzić skarga kasacyjna. O tym bowiem, czy i w jakiej kwocie zostanie na skarżącego nałożona kara pieniężna z tytułu nieokazania wykresówek, i czy w następstwie tego dojdzie do naruszenia wskazanego w skardze przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przesądzi dopiero wynik postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.