Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 938/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1870
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 171/18 w sprawie ze skargi A.K. na akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odrzucenia kandydatury na członka pozaetatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek A.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 171/18, po rozpoznaniu skargi A.K. na akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odrzucenia kandydatury na członka pozaetatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylił zaskarżony akt w części odnoszącej się do skarżącej (pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.K. w dniu 14 grudnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odrzucenie przez Komisję Konkursową, powołaną w związku z konkursem na członków pozaetatowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jej kandydatury na to stanowisko jako niespełniającej wymogów formalnych, ogłoszone w dniu [...] listopada 2017 r. na stronach Biuletynu Informacji Publicznej SKO, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego oferty;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, jako uczestnika konkursu, o odrzuceniu jej oferty oraz o przyczynach jej odrzucenia;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76a § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca złożyła odpis dokumentu, a jego zgodność z oryginałem została przeze nią, jako radcę prawnego, poświadczona;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego (Dz. U. z 1999 r. Nr 47, poz. 462, dalej w skrócie "rozporządzenie"), stanowiącego wzór ogłoszenia prasowego, poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedłożone przeze mnie dokumenty nie spełniają wymogów formalnych, co spowodowało wykluczenie skarżącej z uczestnictwa w konkursie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 31 października został ogłoszony Konkurs na członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W ogłoszeniu wskazano wymagane dokumenty oraz termin składania ofert. W zakreślonym terminie osobiście złożyła swoją ofertę. W dniu 29 listopada 2017 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej SKO w [...] skarżąca odnalazła listę osób zakwalifikowanych pod względem formalnym do testu wiedzy, który odbędzie się w dniu 3 stycznia 2018 r. oraz informację o odrzuceniu 18 ofert, w tym skarżącej, z powodu błędów formalnych.

W ocenie skarżącej, z uwagi na formę doręczenia informacji poprzez ogłoszenie w dniu [...] listopada 2017 r. listy uczestników konkursu odrzuconych z powodu błędów formalnych, uczestnik konkursu pozbawiony został prawa do zakwestionowania w/w decyzji. Taka forma doręczenia uczestnikom konkursu informacji nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach prawa administracyjnego ani też w zwyczaju. Ponadto, na liście osób odrzuconych z powodu błędów formalnych brak jest przy nazwisku uczestnika wskazanego uchybienia skutkującego odrzuceniem. W praktyce oznacza to brak możliwości zakwestionowania decyzji Komisji, gdyż każdy argument przyjęty w swego rodzaju "ślepym" odwołaniu może zostać obalony argumentem dotyczącym rzekomego niespełnienia innych wymogów formalnych, których odwołujący się uczestnik w odwołaniu nie uwzględnił.

Skarżąca podkreśliła, że poświadczyła złożone dokumenty, natomiast Komisja, mając wątpliwości co do jej uprawnień mogła sięgnąć do złożonych akt, do których załączono kopię wpisu na listę radców prawnych albo zweryfikować te uprawnienia na stronie Krajowej Izby Radców Prawnych. Jeśli natomiast Komisja uznała, że poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dyplomu nie jest jego odpisem, powinna wezwać skarżącą do usunięcia takiego braku formalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu, działania Komisji Konkursowej w postępowaniu konkursowym na członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie mają charakteru czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem nie podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalność wniesionej skargi. Powołał treść art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") i stwierdził, że w powołaniu na członka samorządowego kolegium odwoławczego jest element administracyjnej czynności prawnej, która kształtuje sytuację prawną jednostki przez przyznanie lub pozbawienie zdolności do orzekania w przewidzianym przepisami prawa składzie. Powołanie i odwołanie jest dokonywane jednostronną czynnością prawną organu państwowego – czynnością do podjęcia której właściwy jest Prezes Rady Ministrów. Od tych skutków publicznoprawnych należy odróżnić skutki w zakresie stosunku pracy. W konsekwencji uznać należy, że sprawy związane z konkursem na członków SKO są sprawami administracyjnymi i podlegają kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 165 ze zm., dalej w skrócie "u.s.k.o."), kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu, ogłaszanego przez prezesa kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej. Szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania konkursu określony został w w/w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego. Zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, konkurs ogłasza prezes kolegium w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym. Wzór ogłoszenia o konkursie stanowi załącznik do rozporządzenia. Stosownie zaś do pkt II ppkt 4 wzoru, oferty kandydatów powinny zawierać odpis dyplomu oraz inne dokumenty, potwierdzające dorobek i kwalifikacje zawodowe.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia dyplomu ukończenia szkoły wyższej stanowi "odpis" w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odpis to dokument na prawach oryginału, natomiast kserokopia, stanowiąca niewątpliwie odwzorowanie pełnej treści dokumentu, wymaga potwierdzenia za zgodność z oryginałem dla uznania jej za odpis. Kserokopia – jako odwzorowanie oryginału – może być uznana za odpis, jednakże pod warunkiem poświadczenia jego zgodności z oryginałem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt II CSK 71/09).

Powyższe stanowisko potwierdzają przepisy prawa, dotyczące wydawania absolwentom studiów dyplomów i ich odpisów. Należy jednak zaznaczyć, że argumentacja, opierająca się na tezie, że określenie "odpis dyplomu" należy interpretować w oparciu o art. 167 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie rodzajów tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów i wzorów dyplomów oraz świadectw wydawanych przez uczelnie (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 61, ze zm.), byłaby logiczna i spójna, gdyby dokumentem świadczącym o ukończeniu studiów wyższych był wyłącznie odpis dyplomu, a nie dyplom i odpis dyplomu, jako dokument równoważny. Taka sytuacja ma miejsce przy wypisach z księgi wieczystej, albo innych rejestrów.

W ramach wykładni systemowej należy jednak wziąć pod uwagę, że przepisy k.p.a. dopuszczają możliwość przedstawienia dowodów z dokumentów pisemnych w formach urzędowo poświadczonych odpisów lub wyciągów (art. 76a § 1 k.p.a.), odpisów poświadczonych przez notariusza albo adwokata, radcę prawnego, rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego, występującego w sprawie jako pełnomocnik strony (art. 76a § 2 k.p.a.) lub odpisów poświadczonych przez uprawnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie za zgodność z oryginałem dokumentu okazanego przez stronę (art. 76a § 2b k.p.a.). Nawet jednak w przypadkach ustawowo dopuszczonej możliwości złożenia poświadczonych odpisów dokumentów pisemnych, organ prowadzący postępowanie jest upoważniony do żądania przedłożenia oryginałów powyższych dokumentów (zob. art. 76a § 1 i art. 76a § 4 w zw. z art. 76a § 2 k.p.a.).

Stosownie natomiast do art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, do wykonywania przez kolegium zadań, o których mowa w art. 1 i 2, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z o samorządowych kolegiach odwoławczych. Przy czym K.p.a. nie jest jedynym aktem regulującym tryb i prawne znaczenie odpisów dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1870 ze zm.), radca prawny ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem, w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis radcy prawnego, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie – również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) radca prawny stwierdza to w poświadczeniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie wnioskowanie a fortiori z powyższej normy art. 6 ust. 3 zawartej w ustawie o radcach prawnych przesądza o zasadności skargi. Stosując bowiem argumentację "z mniejszego na większe" (argumentum a minori ad maius) należy przyjąć, że skoro powyższa ustawa dopuszcza możliwość przedstawienia dowodów z dokumentów pisemnych w formach urzędowo poświadczonych odpisów lub wyciągów, bez dookreślenia rodzaju postępowania, odpisów poświadczonych przez radcę prawnego, występującego w sprawie jako pełnomocnik strony (a zatem podmiotu trzeciego), to tym bardziej prawo powinno dopuszczać możliwość przedłożenia dokumentu poświadczonego przez stronę występującą we własnej sprawie, będącą radcą prawnym. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 150 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż wykroczono poza zakres właściwości (kognicji) sądu administracyjnego, dokonując oceny odrzucenia przez Komisję Konkursową Kolegium (który to podmiot nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) kandydatury m.in. skarżącej, które to działanie (odrzucenie) nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14), co skutkuje nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.);

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga do sądu administracyjnego na akt niepodlegający zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. była w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna, co winno skutkować jej odrzuceniem;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na niewskazaniu, jakie przepisy prawa materialnego lub procesowego zaskarżony akt Komisji Konkursowej narusza, jak również wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie oraz brak wytycznych co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 ze zm.) w zw. z art. 76a § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż:

- przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do sporządzania przez radcę prawnego poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem, w sytuacji, gdy przepis wyraźnie stanowi o sporządzaniu poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w "zakresie określonym odrębnymi przepisami", tj. m.in. art. 76a § 2 k.p.a., art. 48 § 3 i 4 p.p.s.a., art. 129 § 2 i 3 k.p.c.;

- przepis ten dopuszcza możliwość przedłożenia dokumentu poświadczonego przez stronę występującą we własnej sprawie, będącą radcą prawnym, w sytuacji, gdy zakres tego uprawnienia, określony odrębnymi przepisami, upoważnia do poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentu i dotyczy m.in. radcy prawnego reprezentującego stronę w postępowaniu (administracyjnym – art. 76a § 2 k.p.a., sądowoadministracyjnym – art. 48 § 3 i 4 p.p.s.a., cywilnym – art. 129 § 2 i 3 k.p.c.); błędnie przyjęto zatem wnioskowanie argumentum a minori ad maius zamiast exceptiones non sunt extendendae;

- radca prawny niewykonujący zawodu jest – na mocy tego przepisu – uprawniony do poświadczenia (samemu sobie) za zgodność z oryginałem kopii dyplomu w związku z konkursem na członków pozaetatowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (nieprowadzonym na podstawie przepisów k.p.a.), w szczególności, gdy klauzula uwierzytelniająca, niespełniająca wymagań art. 6 ust. 3 zdanie drugie ustawy o radcach prawnych, stanowi o nieskuteczności dokonanego poświadczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

A.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2019 r. podtrzymało argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej.

A.K. w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2019 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w piśmie procesowym z dnia 27 września 2021 r. wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

A.K. w piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. nie wyraziła zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zaś w piśmie procesowym z dnia 18 października 2021 r. przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy, podnoszący między innymi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, gdyż akt komisji konkursowej nie jest aktem, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przedstawienia kilku uwag natury ogólnej.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., chociaż są kategorią trudną do zdefiniowania, to można im przypisać następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13, dostępna w CBOSA i powołane tam piśmiennictwo – B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).

W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sformułowanie: "dotyczące" nie może być rozumiane jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08, CBOSA).

Jeśli chodzi o przedmiot aktu, którego dotyczy niniejsza sprawa, to wskazać należy, iż art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten wprawdzie nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Ponadto organy władzy publicznej muszą określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb Państwa. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Z jednej strony przepis ten wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, zaś z drugiej strony, nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających możliwość weryfikacji decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł i skutkować naruszeniem konstytucyjnego wymogu traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16). Wskazać także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06 wyraził pogląd, że "art. 60 Konstytucji stanowi źródło precyzyjnie określonych konstytucyjnych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej".

Procedura naboru na stanowisko członka SKO jest niewątpliwie procedurą naboru do służby publicznej. Zgodnie z przepisami u.s.k.o., członek kolegium pełni funkcje orzecznicze w sprawach samorządowych, a w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 10 ust. 1 u.s.k.o.).

Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, że komisja konkursowa SKO nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zwrócić należy uwagę na przedmiot regulacji k.p.a. Został on określony w art. 1-2a k.p.a. Przedmiot ten nie obejmuje aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawarta w k.p.a. definicja organu odnosi się przede wszystkim do procedur administracyjnych określonych w tym Kodeksie. Skoro przepisy k.p.a. nie normują ramowo procedury dotyczącej pojęcia aktu lub czynności, to zawarta w nich definicja organu nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a może być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni pojęcia organu z uwagi na rangę aktu (Kodeksu), w którym została zawarta. Ponadto wskazany w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog form działania administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych jest szerszy niż zakres procedur administracyjnych, określony w art. 1-2a k.p.a. Zatem również z tych względów definicja organu zawarta w k.p.a. nie może być uznana za dotyczącą wszystkich form działania administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych. Wskazać wreszcie należy, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie użyto pojęcia organu jako podmiotu podejmującego czynność lub akt. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że przedmiotem skargi jest czynność podejmowana przez podmiot wykonujący administrację publiczną na podstawie przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006/2/7 lex teza 3). Pojęcie podmiotu wykonującego administrację publiczną jest pojęciem szerszym zakresowo. Ponadto, komisja konkursowa SKO jest organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. W literaturze wskazuje się, że organ administracji publicznej to podmiot prawa wyodrębniony organizacyjnie, prawnie umocowany do działania, wyposażony we władztwo i posiadający kompetencje (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1999, s. 207 i n.) Komisja konkursowa spełnia wszystkie wymienione elementy organu. Jej skład, kompetencje i wyposażenie we władztwo określa u.s.k.o. (art. 8 ust. 2-3) oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy. Jest ona powoływana na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz posiada kompetencje między innymi w postaci oceny formalnej wniosków i ich ewentualnego odrzucania, które to kompetencje oddziałują na sytuację prawną podmiotów administrowanych.

Kolejną kwestią, która wymagała rozważenia, to zagadnienie, czy skarga na akt komisji konkursowej, polegający na odrzuceniu oferty, nie jest skargą przedwczesną. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w konstrukcjach prawnych przewidujących wieloetapowe postępowanie konkursowe przedmiotem zaskarżenia powinien być "efekt końcowy" owego łańcucha działań prawem przewidzianych, chyba że takiemu rozwiązaniu sprzeciwia się zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu. Problem dopuszczalności skarżenia poszczególnych etapów procedur konkursowych był już przedmiotem pogłębionej analizy orzecznictwa. Na kanwie przepisów o postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki NSA w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14 stwierdził, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W motywach uchwały wskazano, że brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie, bowiem przedmiotem skargi może być rozstrzygnięcie organu samorządowego o powołaniu na stanowisko dyrektora.

Również w doktrynie wskazuje się, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może odbić się na standardzie ochrony zabiegających o nią podmiotów. Niekiedy w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji – będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy, gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34).

Udzielenie odpowiedzi w zakresie przestawionego problemu wymaga za każdym razem oceny konstrukcji prawnej regulującej daną procedurę konkursową. Kryterium rozstrzygającym o dopuszczalności skargi na poszczególne etapy procedury konkursowej powinna być realność przyznanej ochrony prawnej w ramach prawa do sądu, aby nie został zniweczony sens sądowej kontroli, zwłaszcza w kontekście możliwości podjęcia reakcji eliminującej bezprawne działania aparatu administracyjnego w odpowiednim czasie. W literaturze wskazuje się bowiem, że sprawiedliwość spóźniona jest zaprzeczeniem sprawiedliwości (A. Robertson, Human Rights in Europe, Manchester 1973 r., s. 61 powołanie za uzasadnieniem uchwały sygn. akt I OPS 5/14).

Jak stanowi art. 8 ust. 1 u.s.k.o., kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Konkurs ogłasza prezes kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (art. 8 ust. 2). Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.s.k.o., w skład komisji konkursowej oprócz prezesa kolegium wchodzi dwóch członków wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium. Z kolei według § 3 ust. 1 rozporządzenia, komisja orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie. Komisja odrzuca, bez ich rozpatrzenia, oferty niespełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożone po upływie terminu składania ofert (ust. 2). Rozmowa z kandydatami może być poprzedzona przeprowadzeniem testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego (ust. 3). Głosowanie nad kandydatami jest jawne (ust. 4). Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego (ust. 5). Według ust. 6 rozstrzygnięcie komisji o przedstawieniu bądź odmowie przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu kolegium jest ostateczne. Zgodnie natomiast z ust. 7 rozporządzenia, o wynikach konkursu zawiadamia się kandydatów pisemnie.

Stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, z prac komisji i głosowania sporządza się protokół, który podpisują wszyscy członkowie komisji. Ustęp 2 ustanawia prawo kandydatów do wglądu do protokołu, o którym mowa w ust. 1. Z kolei według ust. 3 komisja zwraca dokumenty kandydatom, którym odmówiono przedstawienia zgromadzeniu ogólnemu kolegium, po zakończeniu postępowania konkursowego. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, przewodniczący komisji niezwłocznie przedstawia zgromadzeniu ogólnemu kolegium listę kandydatów na członków kolegium do zaopiniowania, nie później niż w ciągu 7 dni od rozstrzygnięcia, o którym mowa w § 3 ust. 5.

Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu konkursowym przed komisją konkursową można wyodrębnić dwa etapy – pierwszy: ocena formalna ofert złożonych przez kandydatów; drugi: ocena merytoryczna kandydatów. Etap pierwszy kończy się wyselekcjonowaniem ofert, które nie spełniają wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożonych po terminie i ich odrzuceniu (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei drugi etap polega na zapoznaniu się ze złożonymi dokumentami, przeprowadzeniu rozmowy z kandydatami i ewentualnym przeprowadzeniu testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego. Ten etap kończy się głosowaniem jawnym komisji, której rozstrzygnięcie jest ostateczne (§ 3 ust. 6) i pisemnym zawiadomieniem kandydatów o wynikach. O ile o wynikach etapu drugiego jego uczestnicy są informowani na piśmie, o tyle odnośnie etapu pierwszego przepisy rozporządzenia nie precyzują procedury informowania o odrzuceniu oferty. W rozpoznawanej sprawie skarżąca dowiedziała się o odrzuceniu jej oferty ze strony BIP Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Z w/w regulacji wynika, że osoby, których oferty odrzucono, nie mają wiedzy o wynikach drugiego etapu postępowania przed SKO, zatem skorzystanie z prawa do skargi do sądu i zaskarżenie rozstrzygnięcia komisji konkursowej w przedmiocie przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu jest znacząco utrudnione, bowiem kandydat, którego ofertę uprzednio odrzucono, nie ma wiedzy o zakończeniu procedury konkursowej. Wnioskodawca może w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosić o udostępnienie informacji koniecznych do zaskarżenia aktu.

Z tych względów, w ocenie składu orzekającego NSA, należy przyjąć, że podmiotowi którego ofertę odrzucono, przysługuje prawo do skargi do sądu administracyjnego na akt komisji konkursowej o odrzuceniu oferty, jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie zgodnie z art. 53 § 2 zdanie 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a zatem termin jest obliczany a tempore scientiae, to jednak przedstawiona konstrukcja procedury konkursowej nie gwarantuje zaskarżenia czynności komisji w terminie adekwatnie krótkim - przed powołaniem przez Prezesa Rady Ministrów innego kandydata na członka kolegium. Według obecnego stanu prawnego wniesienie skargi przez kandydata, którego ofertę odrzucono z przyczyn formalnych, na czynność końcową komisji, w przedmiocie przedstawienia innego kandydata zgromadzeniu sko i ewentualne uwzględnienie tej skargi przez sąd administracyjny z powodu bezpodstawnego odrzucenia oferty skarżącego, nie gwarantuje powtórzenia czynności konkursowych z udziałem kandydata, którego ofertę bezpodstawnie odrzucono, z uwagi na możliwe zakończenie procedury i powołanie przez Prezesa Rady Ministrów innego kandydata na członka kolegium. W przypadku bowiem powołania przez Prezesa Rady Ministrów innego kandydata na członka kolegium, uwzględnienie skargi kandydata którego ofertę odrzucono po wydaniu aktu powołania przez Prezesa Rady Ministrów, będzie zwycięstwem symbolicznym.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie organ, że WSA w Warszawie nie przedstawił wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Jednakże uchybienie to nie mogło stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem konsekwencje uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie są oczywiste. Wskazać można za Sąd pierwszej instancji, że jeżeli procedura naboru została zakończona powołaniem innego kandydata na członka Kolegium, to w świetle obowiązujących przepisów prawa nie ma regulacji prawnej umożliwiającej jej ponowienie. Jeśli natomiast okazałoby się, że procedura konkursowa jest w toku, to konsekwencją wyroku powinno być uznanie, że A.K. dopełniła obowiązku złożenia odpisu dyplomu i powtórzenie tej procedury z udziałem skarżącej. Z kolei powołanie przez WSA w podstawie prawnej art. 150 p.p.s.a. należało uznać za oczywisty błąd pisarski, bowiem z uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd pierwszej instancji potraktował odrzucenie oferty A.K. jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Ocenie formalnej dokumentów złożonych przez kandydata powinien towarzyszyć przede wszystkim zdrowy rozsądek. Zauważyć należy, że oprócz poświadczonej własnoręcznie kopii dyplomu skarżąca dołączyła poświadczoną własnoręcznie kopię wpisu na listę radców prawnych. Należało więc uznać, że wymóg złożenia odpisu dyplomu został dopełniony. Procedura polegająca na sprawdzeniu kompletności oferty nie powinna być oparta na założeniach procesu formułkowego czerpanych z antycznego prawa rzymskiego. Skoro skarżąca przedłożyła nie tylko kopię dyplomu, ale i kopię wpisu na listę radców prawnych, to w przypadku wątpliwości odnośnie wiarygodności owych kopii organ mógł zweryfikować wpis na listę radców prawnych na stronie OIRP, co dowodzi ukończenia studiów prawniczych. Ponadto z dołączonych do akt Zasad pracy Komisji (załącznik nr 5) wynika, że Komisja miała możliwość żądania uzupełnienia dokumentacji w trakcie swoich prac (punkt 1).

Odnosząc się do istoty zarzutu trafna jest konkluzja Sądu pierwszej instancji, pomimo mało przekonującej argumentacji, że skarżąca mogła poświadczyć kopię dyplomu również we własnej sprawie. Według art. 6 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, radca prawny ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis radcy prawnego, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie – również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) radca prawny stwierdza to w poświadczeniu. Z kolei zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a., zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Nie ma podstaw aksjologicznych ani systemowych, aby użyte w powołanym przepisie sformułowanie "pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym (...)" interpretować aż tak restrykcyjnie, jak uczyniło to SKO w Warszawie. Zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego. Uznać zatem należy, że nie ma przeszkód, aby radca prawny poświadczył zgodność z oryginałem dokumentu we własnej sprawie. Występowanie radcy prawnego we własnej sprawie nie zwalnia go bowiem z obowiązku działania etycznego i zgodnego z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Wniosek A.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono, bowiem nie wykazała ona, że koszty postępowania zostały poniesione.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).