Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 878/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Marek Stojanowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 937/05 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 937/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 10 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 90 ust. 1 pkt 3, 4 i art. 150 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908), § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, poz. 640) oraz § 2, § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215 ze zm.), Kierownik Wydziału Komunikacji Starostwa [...], z upoważnienia Starosty Powiatowego w [...], wydał S. T. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A,B,C,T i odmówił wydania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B+E, C+E. Organ stwierdził, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w ewidencji kierowców wnioskodawca nie uzyskał nigdy uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B+E i C+E. W uzasadnieniu decyzji organu I Instancji powołując się na § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy wskazano, że przy wymianie dokumentów, dokonanej na podstawie art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stosuje się zasady oraz tryb postępowania określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie więc z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami organ w ramach procedury wymiany prawa jazdy zobowiązany jest do dokonania weryfikacji złożonych przez stronę dokumentów, jak też posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. W ramach przeprowadzonej weryfikacji, na podstawie protokołów wyników egzaminacyjnych stwierdzono, że wnioskodawca uzyskał wynik pozytywny w zakresie prawa jazdy kat. A,B,C i T - natomiast nigdy nie spełniał wymogów dla uzyskania prawa jazdy kategorii B+E i C+E. Co prawda decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 20 czerwca 1973 r. wydano S. T. prawo jazdy obejmujące kat. B, A, E, T, jednak zdaniem organu I Instancji nastąpiło to wbrew przepisowi § 198 ust. 2 obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz.U. Nr 27, poz. 183 ze zm.), gdyż wnioskodawca nie wykazał się umiejętnością kierowania na kat. B+E, nie odbył również rocznej praktyki jako kierowca kat. B, gdyż kierowcą został dopiero 20 czerwca 1973 r.

Analogiczną sytuację stwierdzono w przypadku uprawnień do kierowania pojazdami w kategorii C+E. Po odbyciu szkolenia w zakresie uprawnień kategorii C i na podstawie pozytywnie zdanego egzaminu wnioskodawca uzyskał w dniu 20 grudnia 1990 r. prawo jazdy kategorii A, B, C, T i E., co stanowiło że strona posiada uprawnienia kat. A,B,C,T, B+E, C+E. Organ wskazał jednak, że w 1990 r. obowiązywała ustawa Prawo o ruchu drogowym z 1 lutego 1983 r. (Dz.U. Nr 6 poz.35 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz.U. Nr 59, poz. 269 ze zm). Zgodnie z § 1 i § 2 ww. rozporządzenia jednym z warunków uzyskania kategorii E było posiadanie co najmniej rocznej praktyki w kierowaniu pojazdami wg kategorii B, C lub D oraz zdanie egzaminu w zakresie obowiązującego programu. Ponieważ ustalono, że wnioskodawca nie zdawał egzaminu na kat. C+E i nie odbył rocznej praktyki jako kierowca kategorii C, organ uznał, iż wydanie tej osobie prawa jazdy obejmującego kat. C+E odbyło się z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. T. wskazał, iż nie zgadza się z decyzją Starosty [...], gdyż wymiana prawa jazdy powinna następować zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r., a nie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.

Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) z uwzględnieniem § 5 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie wymiany prawa jazdy oraz § 2, §5 ust. 4, § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c, d pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepisy art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 5 ust. 2 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. organ odwoławczy stwierdził, że do wymiany prawa jazdy stosuje się przepisy w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Słusznie zatem postąpił organ I Instancji, który zgodnie z przepisem § 2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, dokonał weryfikacji dokumentów mających potwierdzić posiadane przez stronę uprawnienia w zakresie prawa jazdy. W opinii Kolegium, wobec negatywnej weryfikacji w zakresie nabycia uprawnień do kierowania pojazdami kat. B+E i C+E organ był zobligowany do wydania decyzji o odmowie wydania prawa jazdy w tych kategoriach.

Organ odwoławczy argumentował również, że odwołujący w toku postępowania nie podnosił, jakoby odbył szkolenie oraz zdał z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy na kat. B+E i C+E, wywodził natomiast swoje uprawnienie w tym zakresie wyłącznie z faktu dotychczasowego posiadania prawa jazdy obejmującego powołane kategorie, uzyskanego na podstawie ostatecznych decyzji wydawanych przez właściwe organy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że w jego interpretacji zgodnie z art. 150 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym w zw. z §7 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, dokument podlegający wymianie traci ważność po upływie terminu do wymiany określonego w §6 tego rozporządzenia, a zatem decyzje na mocy których S. T. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami, w tym dotyczące kat. B+E i C+E, utraciły swą ważność z dniem 30 kwietnia 2005 r. W konsekwencji uznano, że w sytuacji, gdy decyzje te wygasły, odmawiając stronie wydania uprawnień w przedmiotowym zakresie organ pierwszej instancji nie pozbawił strony uprawnień, lecz na nowo orzekł w zakresie ich przyznania.

W ramach konkluzji Kolegium wskazało, że odwołujący nie spełniał warunków do uzyskania prawa jazdy kat. B+E i C+E w okresach, w których takie uprawnienia zostały mu nadane, ani też nie spełnia ich w chwili orzekania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] S. T. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zobowiązanie Starosty [...] do wydania pozwolenia na prowadzenie pojazdów zgodnie z wnioskiem. Podnosząc te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zaznaczył, że wnioskował o wymianę, a nie wydanie prawa jazdy, a w związku z tym organ nie miał prawa do weryfikacji jego uprawnień wynikających z dokumentu uzyskanego ponad 30 lat temu. Podniósł także, że nie może ponosić konsekwencji błędów organu, który nie jest w stanie ustalić szczegółowo okoliczności, w jakich uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdami.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości swoją dotychczasową argumentację.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że działając na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w rozpoznawanej sprawie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione w skardze oraz wskazaną podstawę prawną. Sąd uznał zasadność skargi z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa procesowego, zaistniała zatem przyczyna określona w art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z przepisem art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchy drogowym prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby upoważnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. W opinii sądu ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu, zawarte w art. 150 ust. 2 ww. ustawy, dotyczyło określenia w drodze rozporządzenia jedynie warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy wydane w wykonaniu powyższego upoważnienia, w § 5 ust. 2 odsyła do stosowania przy wymianie prawa jazdy i innych dokumentów, zasad i trybu postępowania określonych w przepisach, o których mowa w § 2 ust. 1, gdzie z kolei wskazano, że wzór wniosku o wymianę dokumentów "określają przepisy w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami". Postępowanie w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami reguluje od dnia 6 marca 2004 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które w § 7 ust. 1 lit. d w sposób nieostry określa uprawnienie organu do weryfikacji dokumentów m.in. w zakresie zgodności wskazanych we wniosku danych z posiadanymi w prowadzonych aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień.

Sąd I instancji powołując się na art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, że rozporządzenia są wydawane przez organy określone w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, przy czym nie może ono ulegać modyfikacji ani uzupełnieniu w trakcie jego wykonywania. Rozporządzenie, które nie zostało wydane w celu wykonania ustawy oraz na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, pozostaje niezgodne z wymaganiami określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Niedopuszczalne jest zatem rozszerzanie w rozporządzeniu wykonawczym materii przekazanej do uregulowania przez ustawę, m.in. poprzez odesłanie do kolejnych aktów wykonawczych wydanych na podstawie odrębnych upoważnień ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując założenie, że rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego oraz szczegółowego upoważnienia ustawy i mieścić się w zakresie określonym w upoważnieniu, wyraził pogląd, że brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się nieprecyzyjnością lub ogólnością upoważnienia, powinien być interpretowany jako nieudzielenie w tym zakresie kompetencji normodawczej do wydania rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe nie może również opierać się na domniemaniu objęcia jego zakresem materii w upoważnieniu nie wymienionych, bowiem nie podlega ona wykładni rozszerzającej, ani też celowościowej. Co więcej, biorąc pod uwagę, że rozporządzenie określa tryb postępowania, winno to czynić tak, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (vide wyrok z 8 grudnia 1998 r, U. 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 118). Poza wymogiem niesprzeczności z ustawą, z której wynika upoważnienie i na podstawie której zostało wydane, rozporządzenie nie może być również sprzeczne z normami konstytucyjnymi, a także z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii stanowiącej przedmiot rozporządzenia. Ponieważ sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, w ramach której przewiduje się upoważnienia na rzecz konstytucyjnie dopuszczalnej regulacji ustawowej, sfera ta nie może zostać uregulowana wyłącznie w aktach rangi podustawowej (por. orzeczenie z 12 kwietnia 1994 r., U. 6/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 8). Sąd I instancji podkreślił, że zasada zupełności regulacji ustawowej nie może tu doznawać wyjątków (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lipca 2004 r. sygn. akt U 16/02, OTK-A z 2004 r. Nr 7, poz. 70, z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, OTK-A z 2004 r. Nr 10, poz. 109).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania aktu wykonawczego, zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, obejmowało jedynie prawo do określenia w drodze rozporządzenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Jednocześnie ustawodawca nakazał uwzględnienie w tym zakresie wszystkich wydanych przed dniem wejścia w życie dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami. W opinii Sądu Minister Infrastruktury nie otrzymał zatem ustawowego upoważnienia do określenia warunków cofania i weryfikacji nabytych, w drodze decyzji właściwego organu, uprawnień do kierowania pojazdami w związku z wymianą praw jazdy. Także wykładnia przepisu art. 150 ust. 1 ww. ustawy nie daje postaw do przyjęcia, że wolą ustawodawcy w związku z nakazaniem wymiany dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami i utraty ważności dotychczasowych, było przeprowadzenie jednocześnie weryfikacji prawidłowości nadania uprawnień na mocy decyzji wydanych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów.

W opinii Sądu I instancji, upoważnienie zawarte w omawianym przepisie deleguje do uregulowania w rozporządzeniu warunków i terminów wymiany prawa jazdy i innych dokumentów, zasadniczo wskazuje to zatem, że upoważnienie dotyczyło wyłącznie techniczno-proceduralnych reguł postępowania dotyczących sytuacji, w której wystąpi przesłanka do wymiany posiadanych dokumentów w postaci ziszczenia terminu. Organ nie został więc na tej podstawie umocowany do regulowania w drodze aktu wykonawczego trybu postępowania związanego nie z wymianą dokumentu, lecz w istocie z weryfikacją i ponownym orzekaniem o nabytych uprawnieniach.

Sąd wyraził przekonanie, że subdelegacja ogólna do stosowania przy wymianie dokumentów zasad i trybu postępowania określonego w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami przewidziana w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, wprowadzona została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nie mogła zatem stanowić podstawy do odmowy wydania S. T. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B+E i C+E, których nabycie stwierdzały znajdujące się w aktach sprawy decyzje administracyjne z dnia 15 maja 1973 r. i 24 września 1990 r.

Sąd nie podzielił zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, iż na skutek utraty ważności dokumentu - prawa jazdy, decyzje na mocy których skarżący uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami, w tym uprawnienia kat. B+E i C+E wygasły z chwilą upływu terminu przewidzianego do wymiany dokumentów w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Zdaniem Sądu, utrata ważności dokumentu nie oznacza w tym przypadku utraty uprawnień, które dokument ten przenosił.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 343/03 Sąd stwierdził, że tryb zmiany, uchylenia lub innej weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji wskazano również, że mimo zgłaszanego kilkukrotnie zarzutu skarżącego organy nie ustosunkowały się do kwestii ewentualnego nabycia przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami kat. E, w kontekście ukończenia przez skarżącego technikum mechanizacji rolnictwa, którego program nauki obejmował nauczanie w celu uzyskania prawa jazdy oraz zdawania egzaminu w tej szkole. Sąd stwierdził, że w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie rozważono także okoliczności, iż zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie uzyskania prawa jazdy kat. B i E, warunek rocznej praktyki jako kierowca mógł skarżący spełnić później. Organy nie zajęły także stanowiska w zakresie zarzutu skarżącego, iż inna osoba zdająca takie same egzaminy uzyskała prawo jazdy zgodnie z wnioskiem.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zakreślone w rozpoznawanej sprawie kompetencje Ministra Infrastruktury zostały przekroczone, regulacja prawna zawarta w § 7 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy narusza zarówno art. 2 jak i art.92 Konstytucji RP, oraz art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

W tych okolicznościach stosownie do art. 178 w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w omawianym zakresie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożyło od powyższego wyroku skargę kasacyjną skarżąc powyższy wyrok w całości ,wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 188 p.p.s.a, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. przepisu art. 178 ustawy z dnia 02.04.1997 r. -Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz . U. Nr 78, poz. 483) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zastosowania przepisu § 5 ust.2 w zw. z § 2 ust. I rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29.04.2005r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz.U. Nr 69, poz. 640 ze zm.) oraz § 7 ust. I pkt 1 lit.c i d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21.0I.2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 640 ze zm.), skutkiem czego było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu I i II instancji,

2. przepisu art. 193 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i tym samym niezastosowanie w sprawie polegające na zaniechaniu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego w postaci aktów wykonawczych Ministra Infrastruktury z Konstytucją w sytuacji, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed WSA w Gorzowie Wlkp.

3.przepisu art. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. I i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany prawa jazdy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Minister Infrastruktury, wydając akt wykonawczy do ustawy na podstawie art.150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym przekazał swoje

kompetencje innemu organowi, czym naruszył zasady państwa praworządnego.

4. przepisów art. 188 pkt 3 w zw. z art. 175 ust. 1, art. 178 i art. 184 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sędziowie wojewódzkiego sądu administracyjnego, podlegając tylko Konstytucji i ustawom, mogą rozstrzygać, przy orzekaniu spraw im podległych, kwestie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją i ustawami z pominięciem systematyki podziału kompetencji pomiędzy sądami i trybunałami przewidzianymi w Konstytucji RP.

W konsekwencji tych naruszeń, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzji organu I instancji pomimo, że zostały one wydane na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Uzasadniając sformułowane zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji przyjął błędna wykładnię zastosowanego w sprawie art. 178 Konstytucji RP, w myśl której sąd a nie Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony, przy rozpatrywaniu toczącej się przed nim sprawy, do orzekania o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucja. Kwestionowany jest wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż na podstawie art. 178 w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP Sąd uprawniony był do stwierdzenia, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany prawa jazdy, tj. § 5 ust. 2 w zw. § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d w/w rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją, jak też z ustawą Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji tego w rozpatrywanej sprawie doszło do odmowy zastosowania przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury i do stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podnosi, że zaskarżony wyrok narusza przepisy Konstytucji RP wymienione w podstawach kasacyjnych, gdyż WSA w Gorzowie Wlkp. orzekł przekraczając swoje kompetencje określone zarówno w Konstytucji (art. 178) jak i w ustawie. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 178 Konstytucji RP wynika zdaniem tej strony wprost z dyspozycji art. 175 ust. 1, art. 184, art. 188 pkt 3 i art. 193 Konstytucji RP, gdyż przepisy te wyraźnie oddzielają (rozróżniają) właściwość sądów i trybunałów, przekazując wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje do orzekanie o zgodności m.in. przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. O tym, że kompetencja w tym zakresie jest wyłącznie przypisana temu Trybunałowi świadczy także wprost dyspozycja art.193 Konstytucji RP, w myśl którego to przepisu każdy sąd, rozpoznający sprawę, może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego m.in. z Konstytucja RP czy ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy.

Niezależnie od tego strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. 1 i § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany prawa jazdy. Przy założeniu, że sąd jednak mógł odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, kwestionowana jest sama ocena prawna w zakresie stwierdzenia niezgodności § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy zł Konstytucją RP. (art. 2 i art. 92 ust 2 ustawy zasadniczej). Podniesione zostało bowiem, że Minister Infrastruktury, jako organ upoważniony na podstawie art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym do wydania aktu wykonawczego do tej ustawy, nakazując przy wymianie prawa jazdy stosowanie przepisów własnego rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, nie przekazał swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu lub jego niewłaściwe zastosowanie, lub na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konstrukcja ta opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalnym.

Oceniając przez pryzmat poczynionych dotychczas uwag wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, stwierdzić należy, iż odpowiada ona wymaganiom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ich istota sprowadza się bowiem do tego, iż zdaniem SKO w [...], Sąd I instancji błędnie powołał się na art. 178 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i odmówił na tej podstawie zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. W konsekwencji takiego działania Sądu doszło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu I i II instancji. W opinii autora skargi kasacyjnej w takiej sytuacji Sąd powinien był wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności aktu normatywnego z ustawą.

Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw z następujących powodów.

Przypomnieć na wstępie trzeba, iż uprawnienie każdego sądu (nie tylko administracyjnego) rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP, było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Stanowisko w tym względzie zostało obszernie przedstawione w uzasadnieniu wyroku wydanego przez NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (opubl. ONSAiwsa z 2006 r. z 2 poz. 39), z przytoczeniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny prawa konstytucyjnego i administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to aprobuje i w pełni podziela. Należy podkreślić, iż to uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centrale organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

W tym też kontekście - zdaniem NSA - WSA w Gorzowie Wielkopolskim prawidłowo ocenił zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego. Należało bowiem wskazać, iż upoważnienie to dotyczyło jedynie określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy, które wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Jako takie nie mogą zatem stanowić podstawy prawnej w rozumieniu art. 163 do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii. Takie stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim wpisuje się zresztą w linię orzeczniczą, prezentowaną już przez NSA m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 933/05.

Reasumując, trafnie Sąd I instancji ocenił, że decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Rozporządzenie w tym zakresie wkroczyło bowiem w materię zastrzeżoną dla ustawy, co naruszyło art. 92 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika, że rozporządzenie ma jedynie służyć wykonaniu ustawy, a upoważnienie ustawowe powinno określać zakres spraw przekazanych do regulacji.

Gdyby wreszcie przyjąć, że przepisy o wymianie praw jazdy stanowią podstawę prawną do weryfikacji uprawnień kierowców, to trzeba byłoby konsekwentnie uznać, że podstawę prawną do cofnięcia uprawnień nabytych z decyzji ostatecznej mogą stanowić przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stanowisko to jest jednak nie do przyjęcia ze względu na reguły wykładni systemowej, ponieważ stosownie do obowiązującej w Polsce zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zdanie 2 kpa).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.