Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 95/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 i art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta B., orzekając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową:

I. udzielił Zarządowi Dróg i Inwestycji Miejskich zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy D.– drogi gminnej w B. (w zakresie szczegółowo określonym w decyzji oraz na działkach w tej decyzji wymienionych) oraz polegającej na budowie poza pasem drogowym sieci wodociągowej (działki nr [...], [...], [...]) i kanalizacji sanitarnej (działka nr [...]). Wskazał, że oddziaływanie inwestycji ogranicza się wyłącznie do działek, na których ma być zlokalizowana i nie jest konieczne przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko;

II. zatwierdził podział kilkunastu szczegółowo wymienionych w decyzji nieruchomości określając, które z nich przeznaczone są pod inwestycję i do wykupu;

III. zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji i wskazał obszar jej oddziaływania jako: a) działki, na których zlokalizowano inwestycję: [...] - w obrębie 2; b) działki poza pasem drogowym (czasowe zajęcie terenu): [...] – w obrębie 2;

IV. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny (wysoki poziom wód gruntowych powodujący podtapianie terenów objętych inwestycją i wpływający na pogorszenie nawierzchni dróg gruntowych czyni je całkowicie nieprzejezdnymi).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy ulicy D. wraz z siecią kanalizacji sanitarnej i wodociągowej toczy się na wniosek z dnia 25 lipca 2014 r., uzupełniony w dniu 22 września 2014 r. Projektowana ulica D. ma być docelowo drogą gminną klasy D o przekroju 1x2 pasy ruchu. Mimo, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.) szerokość tej klasy drogi powinna wynosić 10 m w liniach rozgraniczających, to z uwagi na istniejące usytuowanie sieci uzbrojenia oraz lokalizację posesji osób trzecich przy ulicy D. - drogę poszerzono do 14,0 m. Intencją inwestora było bowiem, aby wszystkie elementy infrastruktury znajdowały się w pasie drogowym. Zaprojektowano jezdnię dwupasową o szerokości jednego pasa ruchu 2,75-3,0 m i szerokości jezdni 5,5-6,0 m, z lewostronnym chodnikiem o szerokości minimum 2,0 m. Zaprojektowano rów odwadniająco - rozsączający dla wód opadowych oraz jednostronne pochylenie jezdni o spadku poprzecznym równym 2%.

Odnośnie kwestii proceduralnych organ wskazał, że o wszczęciu postępowania i możliwości składania uwag i zastrzeżeń zawiadomiono wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji - na adres wskazany w katastrze nieruchomości (zawiadomienie z dnia 25 września 2013r.). Pozostałe strony zawiadomiono drogą obwieszczeń w Urzędzie Miejskim w B. (tablica ogłoszeń), na stronie internetowej BIP Urzędu, na terenie lokalizacji wnioskowanej inwestycji i w prasie lokalnej. Jak wyjaśnił organ, w trakcie postępowania do akt sprawy pisma złożyli: (-) M. M. zarzucając błędne rozwiązania projektowe zagrażające zalewaniem działki nr [...] wodą opadową spływającą z ulicy D. i z myjni samochodowej przy tej ulicy. Jak wskazał organ, inwestor ustosunkował się do skargi w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] października 2014 r.; (-) M. J., która wskazała, że zaproponowanymi rozwiązaniami projektowymi naruszono jej prawo własności do działki nr [...]. W jej ocenie, aby uzdrowić tę sytuację organ powinien wykonać wymienione przez nią działania (m.in. zmienić przebieg drogi, wykonać zjazdy, przesunąć linię elektroenergetyczną).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał też, że przy wydawaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może on we własnym zakresie korygować trasy inwestycji zaproponowanej przez inwestora i wyłączać z jej przebiegu działek, nawet jeśli wnoszą o to strony postępowania. Nadto z projektu budowlanego wynika, że inwestor zamierzył odprowadzenie wód opadowych z ulicy (a nie działek do niej przyległych) powierzchniowo do przydrożnego rowu wypełnionego sorbentem (dren francuski wypełniony łamanym kruszywem kamiennym o granulacji 30-60 mm). Rów zaprojektowano wzdłuż południowego krawężnika ulicy D. na odcinku 384,5 mb, o przekroju przyjętym na podstawie obliczeń 0,5 m (szer.) i 1,20 m (głęb.). W ocenie organu, rozwiązanie to jest zgodne z warunkami gestora sieci kanalizacji deszczowej (z dnia 10 i 11 września 2012 r.). Nadto inwestor przedłożył ostateczne pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych oczyszczających (drenażu francuskiego) oraz na szczególne korzystanie z wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z ulicy D. do rowu chłonnego, gdzie zostaną oczyszczone i wprowadzone do ziemi.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. M. i A. M. (odwołania identyczne co do treści) oraz M. J.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wstrzymał z urzędu natychmiastowe wykonanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a decyzją z dnia[...] stycznia 2015 r. znak [...] uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji - stwierdzając brak wnikliwego postępowania wyjaśniającego, brak szczegółowej oceny projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, z projektu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2.1, s. 87 projektu budowlanego) wynika, że na wysokości działki nr [...] szerokość projektowanego pasa drogowego wynosi 10,00 m i brak jest w tym obszarze przejęcia nieruchomości pod projektowany pas drogowy. Po dokonaniu na projekcie zagospodarowania terenu pomiaru szerokości pasa drogowego stwierdził, że nie zgadza się ona z odczytanym ze skalówki wymiarem, który wyniósł około 9,00 m. Tymczasem zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość ulicy kategorii D w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10,00 m. Przyjęcie mniejszych szerokości ulicy dopuszczalne jest pod warunkiem przeprowadzenia analizy, której brak jest w aktach sprawy, podobnie jak brak w części opisowej projektu wskazania szerokości projektowanego pasa drogowego. Jedynie w załączonych do wniosku o wydanie decyzji uzasadnieniach przyjętych rozwiązań projektowych wskazano, że z uwagi na istniejące usytuowanie sieci uzbrojenia (słupy energetyczne, gazociąg, wodociąg) oraz lokalizację posesji osób trzecich przy ulicy D. trasę dostosowano do istniejącego pasa drogowego poszerzając ją do szerokości 14,00 m. Wyjaśniono tam także, że warunki terenowe narzuciły przyjęcie takiego wariantu przebiegu projektowanej trasy i że intencją projektanta było, aby wszystkie elementy infrastruktury znajdowały się w pasie drogowym. Z akt sprawy nie wynika natomiast, zdaniem Wojewody, aby organ I instancji sprawdził trafność zastrzeżeń M. M. co do zawężenia pasa drogowego.

Z innych uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego Wojewoda wskazał następujące:

(-) niewyjaśnienie kwestii rozbiórki wodociągu wraz z przyłączem wody do budynku nr 110 na działce nr [...] (przed podziałem) oraz do budynku nr 112 na działce nr [...]. Jak wskazał, roboty te nie zostały objęte wnioskiem zarządcy drogi, natomiast na projekcie zagospodarowania terenu (s. 88 projektu budowlanego) projektant wskazał likwidację wodociągu na powyższych nieruchomościach. Nadto w projekcie brak jest wskazania budowy nowego przyłącza wodociągowego do działki nr [...] (przed podziałem). Tymczasem konieczność przebudowy przyłączy wodociągowych do wymienionych działek wynika z warunków technicznych przebudowy m.in. sieci wodociągowej, zawartych w znajdującym się w aktach sprawy (s. 25 projektu budowlanego) piśmie Wodociągów B. z dnia [...] października 2013 r. znak:[...] ;

(-) niewyjaśnienie kwestii likwidacji na działce [...] kanalizacji sanitarnej (z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część likwidowanej kanalizacji sanitarnej znajduje się na tej działce, ale wniosek o wydanie decyzji nie objął tych robót);

(-) niewyjaśnienie sprzeczności zawartych w informacjach P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2014 r. co do występowania na terenie inwestycji zabytków ujętych w ewidencji zabytków archeologicznych, a co za tym idzie konieczności uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych na tym terenie;

(-) brak określenia zezwolenia na czasowe zajęcie działek nr[...], [...], [...] w celu budowy sieci wodociągowej oraz działki nr [...] pod budowę kanalizacji sanitarnej;

(-) niewyjaśnienie kwestii odprowadzenia ścieków z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] (na projekcie zagospodarowania terenu brak jest wskazania połączenia budowanej sieci kanalizacji sanitarnej z istniejącą siecią od strony A. J. P.).

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Wojewoda wskazał, że nie było obowiązku projektowania w zezwoleniu większej ilości zjazdów, bowiem zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa istniejącego zjazdu należy w przypadku budowy lub modernizacji drogi do zarządcy drogi, a w pozostałych przypadkach do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Jak wynika z wyjaśnień inwestora, w ramach inwestycji zarządca drogi przyjął zasadę budowy na własny koszt po jednym zjeździe o szerokości 3,5 m na każdą działkę leżącą w bezpośrednim sąsiedztwie z budowaną drogą. Nadto na dzień wydawania skarżonej decyzji działka nr [...], będąca współwłasnością M. M. i A. M., nie została podzielona na mniejsze przeznaczone pod budowę zabudowy szeregowej, zatem projektant zaprojektował zjazd o szerokości 3,5 m na tę działkę.

Odnośnie zarzutów dotyczących odwodnienia organ wskazał, że zaprojektowano je zgodnie z warunkami Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej z dnia 10 września 2012 r. (wzdłuż południowego krawężnika ul. D. rów odwadniająco-rozsączający tzw. dren francuski, który ma być wypełniony łamanym kruszywem kamiennym, na powierzchni którego wytwarzać się będzie warstwa biologicznie czynna mająca za zadanie oczyszczanie wód opadowych z zanieczyszczeń ropopochodnych zmywanych przez wody opadowe z powierzchni jezdni). Na wykonanie drenażu uzyskano w dniu 7 maja 2013 r. decyzję wodnoprawną, która jest ostateczna. Jednakże, jak wskazano, organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić zasadność zarzutów dotyczących zalewana wodą opadową z projektowanej jezdni działki odwołujących się z uwagi na zmniejszenie powierzchni chłonnej rowu odwadniającego w związku z budową w przyszłości kolejnych zjazdów do planowanej zabudowy szeregowej.

Wojewoda P. nie zgodził się z zarzutami M. J., jakoby organ I instancji nie zareagował na podnoszone przez nią uwagi i wnioski. W jego ocenie z akt wynika, że Prezydent zwrócił się do inwestora o ustosunkowanie się do uwag, co nastąpiło w piśmie z dnia 22 października 2014 r. Odniósł się do nich również organ I instancji w wydanej decyzji. Nie podzielił również organ odwoławczy wniosku M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, a to z uwagi na pierwszeństwo trybu odwoławczego przed nieważnościowym. Wskazał, że niemożliwe jest na etapie postępowania odwoławczego przeprowadzenie dowodów w sprawie szerokości projektowego pasa drogowego na wysokości nieruchomości tej strony, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina B. zarzucając naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2) art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji;

3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej mimo braku ku temu przesłanek;

4) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania administracyjnego i niezasadne przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. II SA/Bk 217/15 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że poza ustaleniem kręgu stron postępowania, organ II instancji nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia we własnym zakresie zasadności wszystkich podnoszonych zarzutów. Nie odniósł się do treści pisma Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich w B. z dnia [...] października 2014 r. przedstawiającego uzasadnienie wnioskodawcy dla przyjętej szerokości pasa drogowego. Podważył wiarygodność dowodu z dokumentu, jakim jest mapa zagospodarowania terenu, czynnością faktyczną w postaci odczytu wymiaru szerokości drogi przy użyciu skalówki. Pominął okoliczność, że mapa dla celów projektowych, która stanowiła materiał do opracowania projektu zagospodarowania terenu inwestycji drogowej, sporządzana jest na aktualnym podkładzie geodezyjnym, co oznacza, że musi być objęta domniemaniem spełnienia standardów technicznych geodezyjno – kartograficznych stosownie do treści art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287) i gwarancją aktualności na datę przyjęcia tej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego elementów mapy istniejących w terenie, a wymienionych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r. poz. 462 ze zm.). Sąd stwierdził, iż zanegowanie treści mapy dla celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odczytu pomiaru za pomocą linijki (skalówki) jest naruszeniem zasad postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu wytknięte przez organ odwoławczy niejasności projektu budowlanego były możliwe do wyjaśnienia na etapie postępowania odwoławczego, a także stwierdził, że ocena rozwiązań projektowych musiała respektować wolę zarządcy drogi (inwestora), którego wnioskiem jest związany organ orzekający o zasadach realizacji inwestycji drogowej. Organ decyzyjny obowiązany jest do dokonania prawnej oceny całości przedsięwzięcia i dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę. Przy braku postawienia organowi I instancji zarzutu zatwierdzenia projektu budowlanego niekompletnego oraz jednoczesnego braku uzasadnionego wytknięcia, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu narusza konkretne przepisy odrębne (do których odsyła art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a które stanowią wzorce kontroli zgodności z przepisami projektu zagospodarowania terenu), wytykane uchybienia wymagały pogłębionej analizy własnej materiału dowodowego i podjęcia starań w kierunku wyjaśnienia czy usunięcia wątpliwości odczytu woli wnioskodawcy. Pogłębiona analiza materiału dowodowego pozwoliłaby organowi II instancji dostrzec podniesiony w skardze brak sprzeczności informacji w zakresie konserwatorskiej ochrony terenu inwestycji oraz brak potrzeby decyzyjnego zezwolania wnioskodawcy na korzystanie z nieruchomości stanowiących własność Gminy B., a stanowiących pas drogowy. Konkludując Sąd uznał, że decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem ciążącego na organie odwoławczym obowiązku dążenia do merytorycznego załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie M. M. możliwości obrony jego praw.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzje obu instancji nie wyjaśniały dokładnie stanu faktycznego, organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podały przyczyn, dla których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, a nadto sprawę załatwiono bez uwzględnienia słusznego interesu strony,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i omówienia zarzutu skargi skarżących z dnia 11.11.2014 r., dotyczącego naruszenia przez organ art. 156 § 1 K.p.a. w zw. art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej poprzez podanie nieprawdziwych danych dotyczących tego, jakie działki weszły w skład przedmiotowej inwestycji,

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 9, art. 10, art. 28, art. 42 § 1, art. 44 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 specustawy, z uwagi na błędne poinformowanie stron przedmiotowego postępowania,

b) błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie narusza - art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich, naruszeniu zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, a mianowicie § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., jak również art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w związku z nieprzyznaniem statusu strony na wstępnym etapie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w kwestii ustalenia zjazdu na działkę nr [...] z uwagi na prawomocne pozwolenie na budowę 5 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej,

4. art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. w zw. z art. 11 d ust5 i art. 11 f ust. 3 specustawy z uwagi na niezapewnienie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, na etapie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, jak również przed Sądem pierwszej instancji,

5. art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 8 i art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 145 §1 pkl) lit c) P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego ich zastosowania przez organy administracji i przyjęcie, że w zakresie budowy ul. D. znajdują zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach w sytuacji, gdy droga nie ma statusu drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną,

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegającego na nie wyjaśnieniu w sposób prawidłowy i wyczerpujący podstawy i motywów rozstrzygnięcia oraz nie wskazania przyczyn, że odczyt pomiaru za pomocą linijki jest naruszeniem zasad postępowania dowodowego. Natomiast zwymiarowana szerokość ulicy naniesienia na mapę do celów projektowych, przez inwestora jest prawidłowa;

7. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 9, art. 10, art. 28, art. 42 § 1, art. 44 §1, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 11 d ust 5 i art. 11 f ust. 3 specustawy, pomimo naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 4 i art. 132 ust. 2 pkt 2 c i pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez niewskazanie stron postępowania wydanego pozwolenia wodno-prawnego,.

8. art. 29 Prawa wodnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. przez błędną wykładnię tego przepisu przejawiającą się w uznaniu, że brak prawidłowego odwodnienia powodujący uciążliwość dla strony skarżącej w postaci zalewania nieruchomości przez wodę spływającą z drogi i okolicznych działek nie jest naruszeniem występującego w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionego interesu osoby trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. II OSK 2167/15 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku, NSA w pierwszej kolejności zauważył, iż z uwagi na kasacyjny charakter decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r., kontrola sądowoadministracyjna miała ograniczony zakres. Sprowadzała się ona jedynie do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czy też możliwe było jej merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy. Przeprowadzając kontrolę rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Analizując przedmiotową sprawę w tym zakresie NSA stwierdził, iż przyczyny, dla których organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji są szersze niż te, których zasadność podważył Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że mogły zostać one wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu drugiej instancji projekt zagospodarowania terenu nie jest klasycznym dowodem z dokumentu, ale elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Organ nie ocenia, zatem jego mocy dowodowej – jak twierdzi Sąd pierwszej instancji – ale prawidłowość sporządzenia wymaganego prawem opracowania jako elementu dokumentacji projektowej. Wprawdzie organ odwoławczy nie był uprawniony do negowania treści mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego odczytem pomiaru za pomocą linijki (skalówki), jednak stwierdzić trzeba, iż nie była to jedyna przyczyna, dla której organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazywał także, że nie została dostatecznie wyjaśniona szerokość projektowanej drogi i budzi ona wątpliwości w świetle sporządzonej w sprawie dokumentacji oraz ewentualnie spełnienia obowiązku wykonania analizy z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, umiejscowienie elementów infrastruktury drogowej. Co do zakwestionowania samej mapy organ odwoławczy nakazał jedynie zbadanie jej w świetle argumentów strony odwołującej się. NSA zwrócił też uwagę, że poza zakresem kontroli Sądu pierwszej instancji pozostawały takie zagadnienia zgłoszone przez organ odwoławczy jak kwestia rozbiórki wodociągu, brak wskazania budowy nowego przyłącza wodociągu do nieruchomości nr [...] (przed podziałem), likwidacja na nieruchomości nr [...] kanalizacji sanitarnej, czasowego zajęcia niektórych nieruchomości, odprowadzenia ścieków z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej, połączenia sieci kanalizacji sanitarnej z istniejącą siecią i ewentualnej budowy nowej sieci. Powyższe kwestie, pomimo, iż wymienione jako dotknięte uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy i stanowiące przyczynę wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie były w ogóle przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Z tych też przyczyn NSA za częściowo zasadny uznał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim podważono prawidłowość przeprowadzonej kontroli sądowej odnośnie pełnego wyjaśnienia przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy. Za zasadny NSA przyjął również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób prawidłowy i wyczerpujący podstawy i motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 2167/15) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 217/15. Kwestia ta ma istotne znaczenie gdyż zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., cytowanej w dalszej części jako: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kierując się zatem wykładnią prawa dokonaną przez NSA w ww. wyroku należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r., który uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2014 r. o udzieleniu zgody na realizację inwestycji drogowej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę prawną decyzji kasacyjnej stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis znajduje zastosowanie wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Chodzi zatem o sytuację, gdy zasada dwuinstancyjności postepowania wyłącza przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez organ II instancji, ale także gdy wydania decyzji kasacyjnej wymaga zachowanie tejże zasady dwuinstancyjności postępowania w sprawach, w których nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, ale każde inne, niż kasacyjne orzeczenie pozbawiałoby którąkolwiek ze stron udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest zatem władny, jak trafnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Odnosząc zatem powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo stwierdzono, że organ I instancji nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego, oraz szczegółowej oceny projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, co spowodowało naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie.

W ocenie Sądu Wojewoda P. trafnie dostrzegł, że szerokość projektowanego pasa drogowego na wysokości działki o nr ewid. [...], oraz innych działek przyległych do ww. działki, wskazana przez projektanta na rysunku projektu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2.1, str. 87 projektu budowlanego) wynosząca 10,00 m jest sprzeczna z dokonanym skalówką w tym miejscu rzeczywistym wymiarem, który wyniósł ok. 9,00 m. Tym samym naruszony został przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), zgodnie z którym szerokość ulicy kategorii D w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10,00 m. W tym zakresie nie można zgodzić się z autorem skargi jakoby się że w niniejszej sprawie spełniono wymóg § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, dotyczący przeprowadzenia analizy o której mowa w ww. przepisie w sytuacji przyjęcia mniejszych szerokości ulicy w liniach rozgraniczających niż dopuszczalne w myśl przepisu § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia, albowiem – jak trafnie zauważył organ II instancji - w aktach sprawy brak jest takowej analizy. Rzeczonej analizy próżno też szukać w załączonych przez Inwestora do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej uzasadnieniach przyjętych rozwiązań projektowych, jak również w pismach Inwestora z dnia 16 i 22 października 2014 r., znaki: [...]. W wymienionych dokumentach brak jest bowiem, jak trafnie zwrócił uwagę Wojewoda P., przeprowadzenia analizy obejmującej wzajemne rozmieszczenie elementów ulicy oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych, sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych, podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza. Nie można też pominąć faktu, że sam Skarżący wskazując w skardze na wypełnienie wymogu ww. § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, wskazał jednocześnie na sprzeczność przedłożonego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, na którym projektant na wysokości nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] wskazał szerokość pasa drogowego wynoszącą 10,00 m, czyli zgodną z § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut Skarżącego jakby organ odwoławczy nie miał uprawnień do żądania wyjaśnienia rozbiórki przyłącza wodociągowego do budynku nr 110 na nieruchomości o nr ewid. przed podziałem [...] oraz do budynku nr 112 na nieruchomości o nr ewid. [...]. Powyższe roboty oznaczone zostały na rysunku projektu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2.2, str. 88 projektu budowlanego). Stosownie do art. 11 i ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) zwanej dalej specustawą, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych we wskazanej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W myśl zaś art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, zapewniając m.in. warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę, oraz warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Uwzględniając powyższe przepisy podzielić należy stanowisko Wojewody P., iż wyjaśnienie przez organ I instancji kwestii opisanej wyżej rozbiórki przyłącza wodociągowego, wymagane jest z uwagi na kompleksowe rozwiązania projektowe planowanej inwestycji drogowej, a także z uwagi na zachowanie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi przy ciągłym dostępie do wody. Za trafne należy też uznać zobowiązania organu I instancji do wyjaśnienia likwidacji na nieruchomości o nr ewid. [...] kanalizacji sanitarnej oraz odprowadzenia ścieków zbudowanej sieci kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] z uwagi na konieczność przedstawienia kompleksowego zamierzenia budowlanego, jak również z potrzeby zachowania higieny i zdrowia ludzi. W tym miejscu należy przypomnieć, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej powinien być tożsamy z projektem budowlanym, czyli wszystkie ujęte w projekcie budowlanym roboty, a więc także zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu, winny znaleźć się we wniosku Inwestora, albowiem tylko w takim wypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest takim wnioskiem. Zatem zarzut Skarżącej, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony wykraczał poza wniosek Inwestora należy uznać za niezasadny.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że nie istnieje konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji sprzeczności informacji zawartych w piśmie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], oraz wydanej przez niego opinii z dnia 1 kwietnia 2014 r., znak: [...]. W obu wskazanych pismach, jak słusznie zauważył organ II instancji odmiennie określono występowanie na przedmiotowym terenie zabytków ujętych w ewidencji zabytków archeologicznych, a co za tym idzie konieczność uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych na tym terenie. Wprawdzie w powyższych dokumentach nie został jednakowo określony zakres planowanych robót, jednakże biorąc pod uwagę wskazane różne zakresy planowanych robót, łącznie stanowią one całość przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na tym samym terenie. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, czy na wskazanym terenie znajdują się zabytki ujęte w ewidencji zabytków archeologicznych.

Sąd w składzie obecnie rozpoznającym sprawę nie zgadza się też ze stanowiskiem Skarżącej, że nie zachodziła potrzeba określenia w decyzji organu I instancji zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości o nr ewid.:[...], [...] w celu budowy sieci wodociągowej oraz działki o nr ewid. [...] pod budowę kanalizacji sanitarnej. Wskazane roboty wychodzą ewidentnie poza projektowany pas drogowy, zatem konieczne było czasowe zajęcie ww. nieruchomości w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

Podsumowując należy zgodzić się z organem II instancji, że opisane powyżej kwestie dotyczące niezgodnej z przepisami szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, a także brak wyjaśnień organu I instancji odnośnie rozbiórki przyłącza wodociągowego, likwidacji kanalizacji sanitarnej, odprowadzenia ścieków z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej, występowania na terenie inwestycji zabytków ujętych w ewidencji zabytków archeologicznych, oraz określenia w decyzji czasowego zajęcia nieruchomości pod wykonanie robót, w sposób istotny mogą wpłynąć na podejmowane rozstrzygnięcie. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji II instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego. W konkretnej sprawie nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.