Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 911/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, 1b i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 33 ust. 1, 3  i 7, art. 46, art. 47
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Starosta "[...]" (dalej: organ I instancji), w wyniku rozpatrzenia wniosku "[...]" (dalej: Spółka), działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej: u.g.n.) w związku z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.; dalej: u.w.r.u.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej we "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu nr "[...]" jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", Kw "[...]", stanowiącej własność M.B. (dalej: skarżący) i I.B., oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji, polegającej na budowie infrastruktury telekomunikacyjnej sieci szerokopasmowej poprzez podwieszenie kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii energetycznej niskiego napięcia według miejsca lokalizacji wskazanej na załączniku graficznym nr 1 do decyzji, wskazując że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy pasa terenu o szerokości "[...]" m, co stanowi ok. "[...]" m2. Organ I instancji zobowiązał jednocześnie Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty - do zapłaty odszkodowania, a właścicieli nieruchomości - do każdorazowego jej udostępniania w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń, objętych inwestycją.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele nieruchomości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa i wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Wojewoda "[...]" (dalej: organ odwoławczy), decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.w.r.u., właściciel nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (art. 33 ust. 3 u.w.r.u.). Jeżeli umowa nie zostanie zawarta w tym terminie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n., które dopuszczają możliwość ograniczenia przez starostę, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na realizację określonej inwestycji, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Przepis art. 124 u.g.n. zastrzega dwie przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Pierwszą z nich jest brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami. Druga zaś wskazuje, że inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, chyba że zezwolenie dotyczy urządzeń łączności publicznej. Wówczas decyzja może być wydana również w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Zasadniczą kwestią dopuszczalności wydania decyzji na podstawie omawianego przepisu jest to, że wymienione w nim urządzenia infrastruktury technicznej muszą mieć charakter celu publicznego, a więc muszą być realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi, niezależnie od tego kto jest ich inwestorem.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały wskazane przesłanki, pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Decyzja została też uzgodniona z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Odnosząc się do pierwszej przesłanki, wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych potwierdza, że właściciele nieruchomości, po otrzymaniu w dniu "[...]", pisma z propozycją zawarcia umowy na udostępnienie nieruchomości w celu wybudowania i utrzymania sieci światłowodowej, na warunkach określonych w projekcie umowy, nie zawarli umowy w 30-dniowym terminie od jej otrzymania i w związku z tym faktem, Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż inwestycja planowana przez Spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. i jednocześnie działaniem o znaczeniu ponadlokalnym. Jest realizowana w ramach Programu "[...]" i będzie wykorzystywana przez Spółkę do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych na terenie województw "[...]". Planowana inwestycja nie koliduje też z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Rady "[...]" z dnia "[...]", zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN3). Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 2 u.w.r.u., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W świetle zaś art. 2 ust 1 pkt 4 u.w.r.u. planowana inwestycja stanowi linię kablową o nieznacznym oddziaływaniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał natomiast, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma dotyczyć pasa terenu o szerokości "[...]" m o powierzchni ok. "[...]" m2, którą - posługując się skrótem oznaczającym "około" - wskazano w przybliżeniu. Na załączniku graficznym do decyzji zaznaczona została natomiast lokalizacja oraz przebieg projektowanego napowietrznego kabla światłowodowego, który wskazuje na posadowienie kabla na całej długości przedmiotowej działki. Organ odwoławczy dodał przy tym, że załącznik pełni funkcję uzupełniającą do decyzji. Art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obliguje bowiem do obrazowania zakresu ograniczenia w formie mapy, ale jej dołączenie jest celowe, gdyż lepiej wyjaśnia zakres koniecznego ograniczenia. Odnosząc się do kwestii dotyczącej zmiany przebiegu, czy też innej lokalizacji linii światłowodowej, wskazał z kolei, że organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n. nie może dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości, czy też zasadności lokalizacji inwestycji. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły zatem oceniać, dlaczego planowana inwestycja ma przebiegać przez działkę właścicieli nieruchomości. Jak wskazano w orzecznictwie, ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji (wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2587/12; wyrok WSA w Olsztynie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 422/19).

W skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 33 u.w.r.u. poprzez brak spełnienia przesłanki niezbędności planowanej inwestycji wobec nieistnienia racjonalnej potrzeby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez brak spełnienia przesłanki uzasadniającej ograniczenie praw właścicielskich w związku z brakiem przeprowadzenia rokowań Spółki z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na realizację inwestycji. Ograniczenie przewidziane w tym przepisie ma natomiast charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas gdy negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W warunkach niniejszej sprawy Spółka jedynie pozorowała rokowania, bowiem niestawiennictwo na rozprawie administracyjnej oraz brak odpowiedzi na jego propozycję co do dofinansowania ułożenia kabla w drodze gruntowej świadczą o tym, że w rzeczywistości nie była zainteresowana negocjacjami;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 9, 11, 28, 75 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie stanu uregulowania prawnego słupa energetycznego mającego posłużyć jako podczepienie kabla internetowego; brak właściwego odniesienia się do alternatywnych możliwości załatwienia sprawy korzystnych dla skarżącego; posłużenie się nieaktualnym załącznikiem graficznym do decyzji, który nie uwzględnia obiektu "[...]" oraz infrastruktury "[...]" znajdującego się na tym terenie; nieprecyzyjne i wadliwe określenie terenu objętego ograniczeniem poprzez użycie zwrotu nieprecyzyjnego, czyli "ok." oraz nieokreślenie długości pasa terenu, objętego ograniczeniem, a także brak wyjaśnienia właścicielom nieruchomości, dlaczego ograniczenie korzystania z tej nieruchomości ma dotyczyć ok. "[...]" m2, a nie powierzchni o innej wielkości; a ponadto nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co nie realizuje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także nieuwzględnienie w postępowaniu jako strony zakładu energetycznego, którego interesu prawnego dotyczyło bezpośrednio to postępowanie. To też ten zakład jako właściciel instalacji energetycznej, na której Spółka zamierza podwiesić własną instalację, powinien wystąpić z wnioskiem o ograniczenie korzystania z nieruchomości i uzyskać zgodę jej właścicieli na działalność inwestycyjną osób trzecich, zaś Spółka, występując w sprawie jako strona, powinna przedłożyć zgodę zakładu energetycznego na użytkowanie słupa, który jest jego własnością.

W uzasadnieniu skarżący dodał, że proponował Spółce, aby instalacja kablowa został zakopana w drodze gruntowej poza jego nieruchomością, tak jak to się dzieje na większej długości ulicy, przy której mieszka, kilkadziesiąt metrów od jego posesji. Na żadnym etapie postępowania nie otrzymał informacji, dlaczego nie jest to możliwe. Kiedyś pracownik firmy poinformował go, że zmienił się wykonawca i dlatego przy kablu głównym światłowodowym nie ułożono w ziemi w drodze gruntowej światłowodowych kabli rozprowadzających do posesji. Oznacza to, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do korzystania z nieruchomości wynika z błędu oraz niechęci do ułożenia kilkudziesięciu metrów kabla światłowodowego w drodze gruntowej. Spółka nie stwierdziła bowiem nigdy, że warunki ułożenia kabla w ziemi są niemożliwe do spełnienia. W sprawie nie wykazano również, że planowana inwestycja ma charakter wyjątkowy i że interes społeczny przemawiający za jej realizacją jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela. Jest to przedsięwzięcie w pełni komercyjne, ukierunkowane na zysk, ponadto dostawców usług internetowych w każdym gospodarstwie może być wielu. Dodatkowo skarżący zauważył, że nie otrzymał decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ma więc prawo twierdzić, że planowana inwestycja taką nie jest. Nie poinformowano go również, dlaczego ograniczenie praw właścicielskich ma dotyczyć jego i żony, skoro takie ograniczenie nie dotyczy osób, które zdecydowały się na podłączenie swoich nieruchomości do sieci zakładanej przez Spółkę. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy, powołując się na "interes społeczny" w żaden sposób nie zwrócił uwagi na interes obywateli, czyli właścicieli nieruchomości. Organ administracji publicznej powinien kierować się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W prowadzonym postępowaniu faworyzowana była natomiast jedna strona, czyli Spółka.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji, skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji jest art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym "[s]tarosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego."

Przytoczony przepis nie stanowi jednak autonomicznej podstawy prawnej wydanej decyzji. Udostępnienie nieruchomości operatorom w celu umieszczenia na niej obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej powinno odbywa się bowiem co do zasady w trybie art. 33 u.w.r.u. - na podstawie umowy zawartej pomiędzy inwestorem, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Dopiero, gdy taka umowa nie zostanie zawarta stosuje się odpowiednio art. 124 i art. 124a u.g.n. Zawarte w treści art. 33 ust. 7 u.w.r.u. odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 124 u.g.n. oznacza, że normatywnym trzonem sprawy nadal pozostaje art. 33 u.w.r.u., natomiast art. 124 u.g.n. znajduje w niej zastosowanie w sposób odpowiedni, a więc z uwzględnieniem specyfiki prowadzonego postępowania oraz treści mającego łączyć strony stosunku administracyjnoprawnego. Oznacza to, że w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wciąż aktywne pozostają te postanowienia art. 33 ust. 1 u.w.r.u., które dotyczą podmiotu, na rzecz którego może zostać ograniczone prawo korzystania z nieruchomości oraz kategorii inwestycji, które będą to ograniczenie uzasadniać, a także warunków limitujących możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości (tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1726/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.w.r.u., "[w]łaściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości."

Mając na uwadze treść przytoczonego przepisu, stwierdzić należy, że w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obowiązkiem organu jest każdorazowo rozważyć na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, czy proponowane przez inwestora ograniczenia nie uniemożliwią racjonalnego korzystania z nieruchomości, a w szczególności nie prowadzą do istotnego zmniejszenia jej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym "[o]graniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia, którego wykorzystanie powinno mieć charakter wyjątkowy, z najwyższym możliwym poszanowaniem praw właściciela/użytkownika wieczystego. Dopuszczenie przez prawo możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację celu publicznego w zakresie łączności publicznej, nie oznacza że inwestor, który ów cel realizuje może czynić to w sposób arbitralny, przyjęty przez siebie jako najkorzystniejszy, i jednocześnie abstrahujący od interesów właściciela/użytkowania wieczystego tej nieruchomości" (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1726/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że organ zobowiązany jest każdorazowo skonfrontować interes społeczny z interesem prywatnym właściciela nieruchomości, mając przy tym na uwadze to, że relację obu interesów wyznacza właśnie art. 33 ust. 1 in fine u.w.r.u.

W warunkach niniejszej sprawy, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie co do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie rozważyły dopuszczalności tego ograniczenia w kontekście spełnienia wskazanej przesłanki. Organy administracji nie odniosły się bowiem w żaden sposób do kwestii, czy planowana inwestycja nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z tej nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia jej wartości. Naruszały tym samym zarówno art. 33 ust. 1 u.w.r.u., jak i przepisy art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. zobowiązujące organy do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego całościowego rozpatrzenia.

Wskazać należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie może pozbawiać jej właściciela możliwości racjonalnego z niej korzystania, a to oznacza, że na spełnienie tej przesłanki istotny wpływ może mieć również przebieg planowanej inwestycji, który w stopniu najmniej dotkliwym powinien ingerować w prawa właścicieli nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie mają szczególne znaczenie w sytuacji, gdy decyzja ograniczająca korzystanie z nieruchomości wydawana w oparciu o powyższe przepisy podejmowana jest w przypadku braku planu miejscowego lub dokładnych ustaleń planu w tym zakresie bądź bez uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co jest dopuszczone przez ustawodawcę w stosunku do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. art. 124 ust. 1b u.g.n. oraz art. 46 ust. 2 i art. 47 u.g.r.u.) i miało miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności następuje bezpośrednio w wyniku wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Strona nie ma więc możliwości podjęcia czynności dotyczących ochrony prawa własności w toku procedury planistycznej, czy też w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Organy administracji powinny więc ze szczególną pieczołowitością rozważyć, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości (tak też NSA w wyroku z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2427/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli bowiem przebieg ten uniemożliwiałby dalsze wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem lub zagospodarowaniem albo też niweczyłby przyszłe plany jej właściciela w tym zakresie, niezbędne jest rozważenie alternatywnego przebiegu inwestycji. W warunkach niniejszej sprawy, wobec podnoszonych przez skarżącego już na etapie rokowań oraz postępowania administracyjnego zarzutów odnośnie przebiegu planowanej inwestycji, w tym informacji co do uprzedniego układania sieci światłowodowej w drodze gminnej, organy administracji powinny z tym większą szczegółowością poddać analizie te okoliczności i odnieść się do kwestii planowanego przebiegu kabla światłowodowego w kontekście omówionej wyżej przesłanki z art. 33 ust. 1 in fine u.w.r.u. warunkującej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Stwierdzone naruszenie wskazanych przepisów prawa uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w celu objęcia szczegółową analizą wskazanych wyżej kwestii i właściwego wyważenia interesu społecznego z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości. Działalności organów administracji, objętej kontrolą legalności w pozostałym zakresie, nie można zarzucić skutecznie naruszenia prawa. W konsekwencji pozostałe zarzuty skargi uznać należy za nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy Sąd nie doszukał się naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., "[u]dzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań." Brak zgody właściciela nieruchomości stanowi jedną z przesłanek warunkujących podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., która powinna być stwierdzona jednoznacznie. Przytoczony przepis nie określa jednak żadnej formy, czy też reguł prowadzenia wskazanych w nim rokowań. Przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniona przez sam fakt podjęcia rokowań, niezależnie od tego, jaką przybrały formę i czy stawiane w ich toku warunki są akceptowalne dla stron rokowań. Organ nie ma żadnych podstaw do oceny tych warunków i przyczyn braku zgody rokujących stron. Nie jest zatem istotne z czyjej winy nie doszło do zawarcia ugody. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela nieruchomości. Przyjmuje się, że brak zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 422/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, i powołane w jego uzasadnieniu orzeczenia).

W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, po stwierdzeniu w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu "[...]" wadliwości w działaniach Spółki zmierzających do uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, Spółka skierowała do nich propozycję zawarcia umowy na udostępnienie nieruchomości w celu wybudowania i utrzymania sieci światłowodowej na warunkach określonych w projekcie umowy. Po jej otrzymaniu w dniu "[...]", skarżący odpowiadając na ten wniosek przedstawił własną propozycję, zawartą w piśmie z dnia "[...]", w której wystąpił o szczegółowe przedstawienie powodu, dla którego instalacja nie może przebiegać w drodze gruntowej, stanowiącej działkę sąsiednią. Spółka nie odniosła się do tej propozycji. W konsekwencji nie doszło do zawarcia umowy pomiędzy negocjującymi stronami w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o jej zawarcie.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przesłanki warunkujące podjęcie decyzji zostały spełnione. Niezależnie od oceny sposobu prowadzenia negocjacji przez Spółkę, w tym stopnia jej zaangażowania w doprowadzanie do zawarcia umowy z właścicielami nieruchomości, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można skutecznie podważyć faktu, że Spółka podjęła negocjacje, które zakończyły się wynikiem negatywnym wobec braku akceptacji propozycji zgłoszonych przez strony.

W dalszej kolejności, odnosząc się do wątpliwości skarżącego co do charakteru planowanej inwestycji zauważyć należy, że ustawodawca dopuścił możliwość ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w celu umożliwienia uprawnionym podmiotom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. W warunkach niniejszej sprawy z wnioskiem o wydanie decyzji w tym trybie wystąpił podmiot uprawniony - operator, który realizuje cel publiczny. W świetle art. 2 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.), operatorem jest bowiem przedsiębiorca lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu publicznych sieci telekomunikacyjnych lub świadczeniu usług towarzyszących. Celami publicznymi w rozumieniu u.g.n. są natomiast m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Zgodnie zaś z definicja legalną, zawartą w art. 4 pkt 18 u.g.n., przez pojęcie "łączność publiczna" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Planowana inwestycja, polegająca na budowie infrastruktury telekomunikacyjnej sieci szerokopasmowej poprzez podwieszenie kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii energetycznej niskiego napięcia, stanowi zatem inwestycję celu publicznego, o której mowa w przytoczonym art. 6 pkt 1 u.g.n. Inwestycja ta realizowana jest w ramach Programu "[...]" i będzie miała zasięg ponadlokalny.

Skarżący podniósł również, że nie otrzymał decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz jak wskazał organ odwoławczy, decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie urządzeń łączności publicznej, może być podjęta także w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana (art. 124 ust. 1b u.g.n.). W warunkach niniejszej sprawy planowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 2 u.w.r.u., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Stosownie też do art. 47 u.w.r.u., nie wymaga wydania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury. Za infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu u.w.r.u. uznaje natomiast kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.). Powyższe oznacza, że w warunkach niniejszej sprawy podjęcia zaskarżonych decyzji nie musiało poprzedzać wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Chybione są również zarzuty skarżącego dotyczące roli zakładu energetycznego w postępowaniu w niniejszej sprawie. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości są bowiem wyłącznie inwestor, występujący z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, czyli osoby legitymujące się prawem do nieruchomości, objętej planowaną inwestycją. Interesu prawnego w tym postępowaniu nie ma zakład energetyczny i to niezależnie od stanu prawnego słupa energetycznego mającego posłużyć do podczepienia kabla światłowodowego.

Na zakończenie, odnosząc się do kwestii nieprecyzyjnego określenia terenu objętego ograniczeniem poprzez wskazanie jego powierzchni w przybliżeniu jako "ok. "[...]" m2", stwierdzić należy, że wobec ścisłego oznaczenia, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy pasa terenu o szerokości "[...]" m i zaznaczenia na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji przebiegu kabla światłowodowego, nieprecyzyjność we wskazanym zakresie nie mogła być uznana za naruszenie prawa uzasadniające samo w sobie uchylenie decyzji organów administracji. Niewątpliwie jednak z uwagi na charakter decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a jeśli znajduje on odzwierciedlenie na załączniku graficznym, to załącznik ten w zakresie dotyczącym nieruchomości objętej ograniczeniem powinien odzwierciedlać rzeczywisty stan tej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił - w pkt I sentencji wyroku - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. oraz wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).