Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2561/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 174, 176, 183,185 par. 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 71/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 71/12 oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Stowarzyszenia Zwykłego [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] udzielającej firmie [...] S.A. w P. pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położonego w R. przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...] gm. S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] zostało wszczęte pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r., w którym Stowarzyszenie Zwykłe [...] złożyło wniosek o: 1) stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2009 r. i 2) dopuszczenie ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nieważnościowym i uczestniczenia w nim na prawach strony. Jako podstawę wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 oraz art. 31 § 1 i 3 K.p.a.

Organ pierwszej instancji podał, że uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1944/10, a dotyczące rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Zwykłego [...] o stwierdzenie nieważności i dopuszczenia do udziału w postępowaniu nieważnościowym - w dniu 30 czerwca 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r., a następnie po przeanalizowaniu Regulaminu Stowarzyszenia, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu.

Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. Może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek. Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy wskazał, że regulacje dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zawarte zostały w art. 55-59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane). Art. 57 tej ustawy nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, natomiast art. 59 ust. 1 uzależnia wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie od uprzedniego przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Zgodnie z art. 59a ust. 1 kontrola ta przeprowadzana jest w celu stwierdzenia zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie inwestor wnioskiem z dnia 27 lutego 2009 r. wystąpił do organu powiatowego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Inwestor przedłożył również wszystkie wymagane dokumenty, po czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego - przeprowadził obowiązkową kontrolę w dniu 30 marca 2009 r. W wyniku kontroli stwierdzono zaś spełnienie przesłanek wskazanych w art. 59a ust. 2, tj. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki; zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych obiektu (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości oraz liczby kondygnacji), wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu, wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem oraz w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Ponadto stwierdzono, iż wykonane zostały wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania, a teren budowy został uporządkowany i zagospodarowany. Nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Inwestor spełnił wymagania wynikające z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Państwowa Inspekcja Pracy pismem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], poinformowała, że nie wnosi sprzeciwu co do zamierzonego przejęcia wskazanych obiektów do użytkowania. Przedstawiciel Państwowej Straży Pożarnej w protokole z przeprowadzonych w dniu 2 marca 2009 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego obiektu stwierdził, że w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiekt został wykonany zgodnie z dokumentacją projektową. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie zajęła stanowiska w wyznaczonym terminie, co traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia zawartych w piśmie z dnia 12 września 2011 r., opartych na warunkach wskazanych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...]), organ pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego nie jest zgodność budowy obiektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz przede wszystkim z decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). Przedmiotowy obiekt zrealizowany został w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Poznańskiego w dniu [...] sierpnia 2007 r., nr [...], ([...]), które następnie było trzykrotnie zmieniane (decyzja z dnia [...] października 2008 r., nr [...] ([...]), decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] ([...]), decyzja z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] ([...]). Pozwolenie na budowę w jego pierwotnym brzmieniu zobowiązywało inwestora do zachowania określonych warunków, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, przy czym wymagania te zostały wymienione w decyzji. Zakres nałożonych wymagań został jednak zmodyfikowany w kolejnych ww. decyzjach zmieniających, a ich ostateczny zakres ustalony został następująco (decyzja z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]): "1) szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych: roboty budowlane należy wykonać zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami bhp obowiązującymi w budownictwie oraz uzgodnieniami do projektu, a teren budowy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych, 2) czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych: zaplecze budowy na czas realizacji budowy, 3) terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych: zaplecze budowy - 7 dni przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, 4) szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie: 5) przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, 6) kierownik budowy (robót) jest obowiązany prowadzić dziennik budowy lub rozbiórki oraz umieścić na budowie lub na rozbieranym obiekcie, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną oraz ogłoszenie, zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Inwestor jest obowiązany zapewnić nadzór inwestorski w specjalności konstrukcyjno-budowlanej zgodnie z § 2 ust. 2 Zarządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19.11.2001 r. w sprawie rodzaju obiektów budowlanych, przy realizacji których wymagane jest ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego". Wymagania te zostały przez inwestora spełnione. Natomiast zgodność budowy z wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji, ocenia się w oparciu o art. 76 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Spełnienie tych wymagań jest warunkiem oddania obiektu do użytkowania, jednakże ocena ich spełnienia nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz w kompetencji organów ochrony środowiska.

W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Zwykłego [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i stwierdził, że w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy, należało odmówić stwierdzenia nieważności badanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie jest ona dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego kara oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu, uzupełnionym pismem z dnia 25.11.2011 r., zarzutu odnośnie braku zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie, przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego jest zgodność budowy obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle poczynionych ustaleń inne zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie Zwykłe [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 59 f ust. 6 Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z projektem zagospodarowania działki i z projektem architektoniczno - budowlanym, a także z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]. Organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie odniosły się do konkretnych zarzutów wymienionych w żądaniu z dnia 23 kwietnia 2010 r., tj.:

a) braku zbiornika p.pożarowego,

b) braku budynku trafostacji - jest ustawiona szafa stalowa,

c) nie wykonania wzdłuż nieruchomości oraz od strony ulicy Olszynowej pasów zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej,

d) nie wykonania miejsc gromadzenia odpadów stałych spełniających warunki techniczne (np. kontenery na odpady z folii PCV nie są zabezpieczone - folia porozrzucana po całym terenie, przedostaje się także na tereny sąsiednie),

e) wykonania odwiertów studni głębinowej - w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nie obejmowało tego typu robót,

f) niewiadomego sposobu zaopatrywania inwestycji (zakładu) w wodę, w sytuacji gdy budowa sieci wodociągowej jest samowolą budowlaną,

g) nie uporządkowania należycie terenu budowy; podczas budowy zlikwidowano lub przerwano ciągi drenarskie, w obecnej chwili podczas opadów na terenach nie utwardzonych tworzą się zastoiska wody, które są likwidowane w ten sposób, że są wykonywane rowki i przekopy pod ogrodzeniem i woda jest spuszczana do rowu melioracyjnego; tymczasem zgodnie z decyzją środowiskową wody opadowe winny być najpierw kierowane do zbiornika w celu wstępnego oczyszczenia, a dopiero potem wpuszczane do rowu,

h) nie wyjaśnienia wątpliwości związanych z wybudowaniem instalacji ograniczającej emisję pyłu do produkcji kostki WC,

i) nie spełnienia wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

Tymczasem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2007r. wyraźnie wskazywała, że przed oddaniem zakładu do użytku inwestor winien uzyskać pozwolenie na emisję gazów i pyłów do powietrza, pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie oczyszczonych wód odpadowych do rowu melioracyjnego, przed rozpoczęciem działalności inwestor winien uzyskać dokumenty świadczące o uregulowaniu spraw gospodarki odpadami, zwarty pas zieleni powinien mieć szerokość min. 5m.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Zwykłego [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] udzielającej firmie [...] S.A. w P. pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położonego w R. przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...] gm. S.

Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że w tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie zdaniem Sądu I instancji stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji- w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] przepisów Prawa budowlanego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji podał, że w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że przepisy prawa budowlanego, na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 57 Prawa budowlanego, w dacie wydania badanej decyzji przewidywał, że "Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy, 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4) protokoły badań i sprawdzeń, 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (ust. 1). W razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony (ust. 2). Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 (ust. 3) (...)".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w P. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położonego w R. przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...], gm. S.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wnioskiem z dnia 27 lutego 2009 r. wystąpił do organu powiatowego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor dołączył wszystkie wymagane dokumenty, po czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego - przeprowadził obowiązkową kontrolę w dniu 30 marca 2009 r., w wyniku której stwierdzono spełnienie przesłanek wskazanych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, tj. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki; zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych obiektu (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości oraz liczby kondygnacji), wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu, wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem oraz w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Sąd I instancji podał, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania, a teren budowy został uporządkowany i zagospodarowany. Nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przedłożona dokumentacja potwierdziła, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa, spełnia określone wymagania oraz może być użytkowany w sposób bezpieczny. A brak sprzeciwów i negatywnych uwag organów opiniujących jedynie, w ocenie Sądu I instancji, ten fakt potwierdził.

Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego ustalił, że wszystkie warunki zostały spełnione, istniały zdaniem Sądu I instancji podstawy do wydania przez niego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położonego w R. przy ul. [...], na działkach o nr [...], gm. S.

Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. przyjął, że badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy stwierdzając, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Prawidłowy był także zakres postępowania nadzorczego, tj. weryfikacja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] jedynie pod względem występowania w niej wad wymienionych w art.156 § 1 K.p.a. Co do zarzutu skargi dotyczącego braku zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zasadnie w ocenie Sądu I instancji organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie, przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego jest zgodność budowy obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

- na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 9, 77 §1, 80 kpa, polegające na nieustaleniu stanu faktycznego.

- na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych naruszenie przepisów postępowania polegające na:

-nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało, gdyż WSA w Warszawie błędnie uznał, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w szczególności zaś z projektem zagospodarowania działki (terenu) tj. bez istotnych odstępstw - załączona dokumentacja zdjęciowa.

-nierozważeniu i niewyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze -tj. sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego odniesienia się przez WSA w Warszawie do wszystkich zarzutów strony skarżącej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, w szczególności zaś do zarzutu kwestionującego ustalenia z obowiązkowej kontroli - inwestor nie wykonał pasów zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m. W związku z tym, że protokół z kontroli obowiązkowej nie odzwierciedla stanu faktycznego, to sprawa użytkowania powinna być zbadana raz jeszcze.

- art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od GINB na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w odniesieniu do pierwszego zarzutu istota problemu tkwi w tym, że zarówno protokół z przeprowadzonych w dniu 02.03.2009 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez PINB dla powiatu poznańskiego w dniu 30 marca 2009 r. zostały sporządzone nierzetelnie (nie odzwierciedlają stanu faktycznego).

W uzasadnieniu wyroku stwierdza się, że "Przedstawiciel Państwowej Straży Pożarnej w protokole z przeprowadzonych w dniu 2 marca 2009 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego obiektu stwierdził, że w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiekt został wykonany zgodnie z dokumentacja projektową". Wskazano, że pozwolenie na budowę przewidywało budowę zbiornika ppoż., który nie został wybudowany. Nie wyjaśniono w żaden sposób przyczyn braku tego zbiornika. Nie wyjaśniono kwestii zaopatrzenia zakładu w wodę, w sytuacji, gdy budowa sieci wodociągowej okazała się samowolą budowlaną.

W wyniku kontroli PINB stwierdzono także spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Już sam fakt nie stwierdzenia nieistotnych odstąpień na tak dużej budowie może budzić wątpliwości, albowiem doświadczenie życiowe wskazuje, że nie ma budowy idealnej, która byłaby zrealizowana w stu procentowej zgodności z projektem. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego). A zatem, skoro w decyzji o warunkach zabudowy [...] w punkcie 4 ustalono, że "wzdłuż granic nieruchomości oraz od strony ulicy [...] należy zrealizować pasy zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m", to i projekt zagospodarowania działki takie rozwiązanie (wymagania) winien zawierać (art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego). Tymczasem ani od strony ulicy Olszynowej, ani też wzdłuż granic nieruchomości żadnego pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10m nie zrealizowano. Zarzucono, że wbrew obowiązkowi nie poinformowano WIOŚ o planowanym oddaniu do użytkowania nowowybudowanego obiektu budowlanego( art. 76ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska). Oznacza to zdaniem skarżącego kasacyjnie, że nie zostały zbadane wymagania dotyczące ochrony środowiska inwestycji, tak znacząco oddziaływującej na środowisko.

Wskazano, że WSA w Warszawie powinien uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych orzeczeń GINB i WWINB. Innymi słowy istnieją powody i przesłanki do ponownego zbadania kwestii użytkowania, a skarżące Stowarzyszenie niewątpliwie powinno być stroną tego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do wskazywanych wadliwości uzasadnienia wyroku sadu I instancji podniesiono, że wbrew obowiązkowi nie ustosunkowano się w nim do zarzutów skargi, sądowoadministracyjna kontrola, poczynionych przez organy ustaleń jawi się jako nadmiernie lakoniczna. Tymczasem sąd winien dokonać oceny zasadności poczynionych przez organ ustaleń i rozważań, wskazanych w skardze zarzutów ze szczegółowym odniesieniem się do mających w sprawie zastosowanie norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut naruszenia art. 141§ 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 §4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wymogów powyższej normy nie spełnia lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi. Z pisemnych motywów wyroku winno w istocie wynikać z jakich przyczyn sąd I instancji ich nie uwzględnił. Szczególne znaczenie ma również wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższego wymogu nie spełnia ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa. Nie wystarczy stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Musi za nim iść dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem.

Lakoniczność uzasadnienia czyni kontrolę instancyjną niemożliwą do przeprowadzenia.

Tymczasem w kontrolowanym uzasadnieniu WSA w Warszawie poprzestał na zacytowaniu norm, odnoszących się do instytucji stwierdzenia nieważności oraz pozwolenia na użytkowanie, dokonał lakonicznego stwierdzenia odnośnie zgodności obiektu budowlanego m.in. z przedłożonym projektem zagospodarowania działki, projektem architektoniczno – budowlanym. Nie dokonał pogłębionej analizy zgodności wzniesionego obiektu z przyjętymi w tych dokumentach rozwiązaniami, warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaniechał odniesienia się do sformułowanych w skardze wniesionej przez Stowarzyszenie Zwykłe [...] zarzutów odnośnie braku zbiornika p.pożarowego, braku budynku trafostacji, nie wykonania wzdłuż nieruchomości oraz od strony ulicy [...] pasów zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej, nie wykonania miejsc gromadzenia odpadów stałych spełniających warunki techniczne, wykonania odwiertów studni głębinowej, sposobu zaopatrywania inwestycji (zakładu) w wodę, samowolnej budowy sieci wodociągowej, nie uporządkowania terenu budowy, zlikwidowania lub przerwania podczas budowy ciągów drenarskich, nie wyjaśnienia wątpliwości związanych z wybudowaniem instalacji ograniczającej emisję pyłu do produkcji kostki WC. Za nie dostateczne uznać należy odniesienie się przez sąd co do zarzutu niespełnienia wymagań jakie nakładają na inwestora przepisy o ochronie środowiska. Brak w tym względzie szczegółowych rozważań z odniesieniem do mających zastosowanie w sprawie norm.

W niniejszej sprawie zatem wobec braku dokonania przez sąd I instancji samodzielnej analizy całej sprawy, nieodniesienia się do zarzutów skargi przyjąć należało, że ma miejsce wadliwość uzasadnienia, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174pkt.2 P.p.s.a. w związku z art. 141§4 P.p.s.a.

Wobec wadliwości uzasadnienia, uniemożliwiającej przeprowadzenie kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pominął badanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 185§1 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt.1 sentencji wyroku

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt.1 P.p.s.a.