Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1176/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54,55,57 ust. 7, 59d ust. 1, 59f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 205/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z/s w J. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy sygn. akt II SA/Wr 205/07 ze skargi "[...]" spółki z o.o. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu "Pałac [...]" przy ul. [...] w Jeleniej Górze, w wysokości 187 500 zł, uchylił zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra, na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) nałożył na "[...]" sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w W. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu "Pałac [...]" przy ul. [...] w Jeleniej Górze w wysokości 187.500 zł.

Uzasadniając powyższe orzeczenie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 10 czerwca 2005 r. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu zawiadomiła o zakończeniu robót i zwróciła się o wydanie decyzji - pozwolenia na użytkowanie zabytkowego "Pałacu [...]" przy ul. [...] w Jeleniej Górze. Roboty budowlane dotyczące remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy zostały wykonane w oparciu o decyzję - pozwolenie na budowę wydaną przez Prezydenta Jeleniej Góry Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Podczas przeprowadzonej, na podstawie przepisu art. 59a Prawa budowlanego kontroli obowiązkowej stwierdzono, że obiekt jest użytkowany. Z czynności kontrolnych spisany został protokół i podpisany bez uwag przez inwestora.

Następnie organ orzekający wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawo budowlanego stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego podczas obowiązkowej kontroli użytkowania obiektu zaliczonego do XIV kategorii wg załącznika do ustawy - Prawo budowlane bez dopełnienia wymagań zawartych w art. 54 i art. 55 tej ustawy powoduje wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wysokość kary wynika z przepisu art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty (s) podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W wyniku zaskarżenia postanowienia organ II instancji uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględniono wskazówki organu odwoławczego, w szczególności: rozpatrzono wniosek strony z dnia 28.09.2005 r. o przeprowadzeniu rekontroli oraz kolejny wniosek strony z dnia 03.01.2006 r. o umorzenie postępowania. Zawiadomiono też stronę zgodnie z art. 10 k.p.a. o zamiarze wydania rozstrzygnięcia i możliwości wypowiadania się w sprawie. W dniu 07.04.2006 r. przyjęto oświadczenie strony w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organ nadzoru budowlanego protokół z oględzin potwierdzający okoliczność użytkowania obiektu jest wystarczającym dowodem w sprawie. Fakt podjęcia użytkowania obiektu przed dopełnieniem wymagań określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego został bezspornie stwierdzony podczas obowiązkowej kontroli obiektu i potwierdzony w protokole przez inwestora bez uwag. Ponadto fakt podjęcia użytkowania przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie był faktem powszechnie znanym w środowisku (w tym w internecie) i zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. taki fakt nie wymaga oddzielnego dowodu.

Po rozpatrzeniu zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2005 r. obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego I instancji sporządził na tą okoliczność stosowny protokół. W dokumencie tym odnotowano, że "obiekt znajduje się w użytkowaniu". Protokół ten został podpisany przez inwestora. Skarżący przyznaje w zażaleniu, że inwestor podpisał protokół, jednak kwestionuje fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. W zażaleniu skarżący podnosił, że sporządzony w trakcie kontroli protokół został podpisany bez żadnych uwag, ponieważ sama kontrola prowadzona była w celu udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a nie nałożenia kary finansowej. W takim stanie rzeczy przyjęto, że zapis dotyczący użytkowania obiektu, chociaż nieprawidłowy i pozbawiony podstaw, pozostaje bez znaczenia dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem organu drugiej instancji argumenty skarżących są bezzasadne. Istotne jest potwierdzenie przez inwestora faktu użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia. Natomiast bez znaczenia jest, czy miało to miejsce w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, czy w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu. Obowiązkowa kontrola ma na celu sprawdzenie i potwierdzenie pewnych okoliczności faktycznych. Nie jest ważne, w jakim celu kontrola była prowadzona, ale fakty, które zostały w jej trakcie ustalone. Podpis uprawnionego przedstawiciela inwestora na protokole, oznacza przyznanie przez niego, że wskazane w protokole fakty miały miejsce. Nie można bowiem uznać, jak chce tego skarżący, że ustalenia poczynione w trakcie obowiązkowej kontroli mają inną moc dowodową w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania obiektu, a inną w postępowaniu w sprawie nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Odnosząc się do wniosku inwestora o przeprowadzone ponownej kontroli na okoliczność użytkowania obiektu, organ uznał go za bezzasadny. Ponowna kontrola obiektu byłaby potrzebna, gdyby zebrany materiał dowodowy wymagał uzupełnienia, bądź poprzednia kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W ocenie organu zażaleniowego zmiana zdania przez inwestora nie jest podstawą do ponownej kontroli obiektu.

Następnie organ orzekający stwierdził, że protokół z okresowej kontroli nie jest jedynym dowodem samowolnego użytkowania obiektu. Równie istotne są pozostałe, zebrane przez organ I instancji dowody, takie jak Informacja Prezydenta Miasta Jeleniej Góry Józefa Kusiaka z pracy w okresie od 21 grudnia 2004 r. do 8 lutego 2005 r., gdzie na stronie 8 widnieje informacja, że 28 stycznia 2005 r., Prezydent uczestniczył w uroczystym otwarciu "Pałacu [...]". Ponadto w aktach znajduje się wydruk strony internetowej (wroclaw.hydral com.pl) z dnia 15 listopada 2005 r. zatytułowanej: "Pałac [...]" - otwarcie po remoncie w dniu 28.01.2005 r. Jest również OFERTA i CENNIK "Pałacu [...]", z którego wynika, że "podane ceny obowiązują od 20.02.2005 r. do 20.02.2006 r.".

Wszystkie wyżej przedstawione dowody świadczą niezbicie, zdaniem organu II instancji, o samowolnym przystąpieniu do użytkowania "Pałacu [...]". Samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego stanowi naruszenie prawa powodujące zastosowaniem sankcji w postaci nałożenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 205/07 po rozpoznaniu skargi "[...]" spółki z o.o. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, której przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną orzekania w rozpoznawanej sprawie należy do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w Kodeksie postępowania administracyjnego. Działania procesowe organów administracji publicznej w tym zakresie podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji.

Sąd I instancji podkreślił, że organ orzekając w sprawie przyjął, że fakt niezgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu w sposób nie budzący wątpliwości wynika z zapisu protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2005 r., znajdującej się na stronach internetowych informacji o uczestniczeniu Prezydenta Miasta Jeleniej Góry w uroczystym otwarciu "Pałacu [...]" w dniu 28 stycznia 2005 r. oraz informacji o cenach usług oferowanych w przedmiotowym obiekcie, obowiązujących w okresie od 20 lutego 2005 r. do 20 lutego 2006 r.

W ocenie Sądu zastosowana argumentacja nie jest wystarczająca dla wykazania zasadności podjętego w sprawie orzeczenia w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wskazuje na brak staranności organu w realizowaniu obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz przekraczanie granic swobodnej oceny dowodów. Takie działanie narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że orzeczona kara dotyczy obiektu zakwalifikowanego do kategorii XIV przyjętej w załączniku do ustawy - Prawo budowlane. Obejmuje ona budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Przynależność do takiej rodzajowo wyszczególnionej przez ustawodawcę grupy wskazuje na określony charakter przedmiotowego obiektu, a przez to określa sposób w jaki powinien być on wykorzystywany.

Wymieniona kategoria ma zastosowanie do budynków, których eksploatacja skierowana jest na świadczenie usług turystyczno - rekreacyjnych, wypoczynkowych, a przede wszystkim kwaterunkowo-noclegowych. Z tych względów dla stwierdzenia faktu użytkowania obiektu o takim przeznaczeniu niezbędne, zdaniem Sądu, jest wykazanie, że w obiekcie wykonywane były usługi o określonym powyżej charakterze. Akta sprawy nie zawierają ani materiału zdjęciowego, stanowiącego podstawę dla ustalenia takiej okoliczności, nie wskazują też na istnienie książki meldunkowej z odpowiednimi wpisami (bez konieczności przetwarzania danych osobowych objętych ochroną), ani innych dowodów potwierdzających w sposób jednoznaczny fakt użytkowania przedmiotowego budynku zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z przyjętej dla niego kategorii czy przynajmniej wykazujących faktyczne udostępnienie go potencjalnym usługobiorcom w zakresie zgodnym z ofertą usług.

W rozważanym aspekcie Sąd zwrócił też uwagę, że organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej ma do dyspozycji katalog środków dowodowych określony w przepisie art. 75 § 1 k.p.a., który należy właściwie wykorzystywać dla zadośćuczynienia obowiązkowi ustalenia w sprawie prawdy obiektywnej. Ponadto miesięczny okres czasu jaki upłynął od dnia zawiadomienia "[...]" sp. z.o.o o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego "Pałacu [...]" do dnia udzielenia spółce pozwolenia na użytkowanie tego obiektu uznać można za wystarczający dla prawidłowego zebrania materiału dowodowego, spełniającego wymogi ustawowe.

W ocenie Sądu materialno-prawny kontekst rozpoznawanej sprawy wymaga wykazania w sposób oczywisty faktu, o którym mowa w przepisie art. 57 ust. 7 (zdanie pierwsze) ustawy - Prawo budowlane i powodującego nałożenie kary pieniężnej. Nie można zatem uznać, że taki walor posiada zawarte w protokole obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2005r., (podpisanym przez przedstawiciela inwestora) stwierdzenie, że obiekt znajduje się w użytkowaniu, zamieszczone w rubryce o niezrozumiałym wobec istniejącego w tej dacie stanu prawnego - orzeczeniem: "Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych - zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy z dn. 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane", nie odpowiadającym wzorowi ustalonemu rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 132, poz. 1231).

Sąd nie kwestionuje słuszności twierdzenia organu orzekającego o znaczeniu takiego zapisu bez względu na to, czy dokonany został w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie, czy w postępowaniu o innym przedmiocie, uznaje jednak, że wiarygodność i formalnoprawna ranga takiego zapisu jest uzależniona od prawidłowości protokołu jako dokumentu wskazanego w art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem tego, ze jego wzór określony został w odniesieniu do przepisów tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wskazanego wcześniej aktu wykonawczego.

Zdaniem Sądu nie dowodzą też istnienia wymaganych dla orzeczenia przedmiotowej kary okoliczności, informacje pochodzące ze stron internetowych dotyczące pracy Prezydenta miasta Jeleniej Góry i cen usług w przedmiotowym obiekcie. Oficjalne otwarcie obiektu z udziałem Prezydenta Miasta Jeleniej Góry nie wskazuje jeszcze na fakt przystąpienia do jego użytkowania w sposób odpowiadający jego przeznaczeniu. Są to bowiem uroczystości zwyczajowo praktykowane i organizowane dla zamkniętego, selektywnie traktowanego grona uczestników, zwykle poprzedzające normalne funkcjonowanie obiektu, wynikające z jego przeznaczenia. Zamieszczone na stronach internetowych cenniki usług istotnie należy uznać za czynnik reklamowy i marketingowy niezbędny w warunkach gospodarki wolnorynkowej, który powinien być stosowany w sposób racjonalny z odpowiednim wyprzedzeniem.

Sąd w toku prowadzonych w sprawie czynności zwrócił też uwagę, że organ II instancji w uzasadnieniu poprzednio wydanego w sprawie orzeczenia kasacyjnego zwrócił uwagę na niespójność twierdzeń powiatowego organu nadzoru budowlanego, orzekającego w tej sprawie i materiału dowodowego, a odstępując od udzielonych zaleceń w żaden sposób nie uzasadnił w zaskarżonym obecnie postanowieniu zmiany swojego stanowiska w tym zakresie.

Sąd uznał również, że w rozpoznanej sprawie wyjaśnienia wymaga także prawidłowość formalna wniesionego zażalenia, w wyniku którego podjęte zostało zaskarżone postanowienie. Podanie to zostało bowiem podpisane wyłącznie przez Prezesa Zarządu T. D., natomiast z wpisów istniejących w odpisie aktualnym z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, załączonego do akt sprawy na żądanie organu II instancji wynika m.in., że do składania oświadczeń w imieniu spółki uprawniony jest każdy członek zarządu samodzielnie do kwoty 150 000 zł, obaj członkowie zarządu do kwoty 450 000 zł. Zaciąganie zobowiązań i rozporządzanie prawem o wartości powyżej 450 000 zł wymaga zgody zgromadzenia wspólników. Zważyć zatem należy, że orzeczoną karę stanowi kwota 187 500 zł, zatem przewyższająca kwotę 150 000 zł. Wprawdzie wskazywana czynność, tj. wniesienie zażalenia na postanowienie obejmujące tą kwotę, jest czynnością zachowawczą a nie rozporządzającą, ale zapisy w wymienionym powyżej dokumencie nie rozróżniają wymogów co do oświadczeń woli w przedziale do kwoty 450 000 zł w zależności od charakteru czy istoty dokonywanej poprzez to oświadczenie czynności.

Rozpoznając sprawę ponownie organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia powinien zatem, zgodnie z zaleceniami Sądu I instancji, ocenić prawidłowość formalną zmienionego zażalenia w odniesieniu do przywołanego wpisu w rejestrze przedsiębiorców, a ponadto uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku i podjąć czynności procesowe zgodnie z wymogami praworządnego działania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 205/07 złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 oraz niezastosowanie art. 59f ustawy Prawo budowlane i uznanie, że zorganizowanie przyjęcia dla uczczenia oficjalnego otwarcia obiektu hotelowego nie nosi cech przystąpienia do użytkowania,

- naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez naruszenie przepisu art. 61 § 1 i art. 65 § 1 k.c. i nieuwzględnienie treści oświadczenia woli inwestora o przystąpieniu do użytkowania obiektu,

- naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez błędną ocenę dowodu na okoliczność przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, w szczególności - odmowę uznania uroczystości oficjalnego otwarcia obiektu za przystąpienie do użytkowania,

- naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w kontekście odmowy uwzględnienia treści złożonego przez inwestora oświadczenia woli odnośnie przystąpienia do użytkowania obiektu oraz przyjęcia wbrew literalnej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, że sankcja w postaci kary pieniężnej uzależniona od faktu przystąpienia do użytkowania zgodnego z przeznaczeniem obiektu.

Strona skarżąca podkreśliła, że ocena ważności i skuteczności oświadczenia woli składanego przez stronę w toku postępowania administracyjnego, podlega ocenie wyłącznie na gruncie przepisów prawa cywilnego, w szczególności zaś następuje w oparciu o reguły interpretacyjne określone w przepisie art. 61 § 1 i art. 65 § 1 k.c.

W rozumieniu powołanej regulacji oświadczenie inwestora, że obiekt znajduje się w użytkowaniu przed uzyskaniem stosownego pozwolenia, jest ważne i złożone skuteczne. Jednocześnie całkowicie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje prawidłowość druku urzędowego, w którym treść oświadczenia została utrwalona. Oświadczenie niniejsze zostało złożone adresatowi -organowi prowadzącemu postępowanie, w sposób wyraźny i dotarło do organu w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. Nie zostało również w żaden sposób skutecznie cofnięte przez stronę.

Zatem Sąd I instancji kwestionując ważność takiego oświadczenia orzekł z naruszeniem przepisu art. 61 § 1 i art. 65 § 1 k.c., interpretując złożone w toku postępowania oświadczenie woli inwestora sprzecznie z regułami wykładni określonymi w powołanej regulacji. Tym samym Sąd ten przekraczając zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego dokonał błędnej oceny wskazanego dowodu, co spowodowało jego pominięcie przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie skarżący organ wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok, zawierając co prawda wymienione wyżej elementy, nie w pełni wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zważywszy na fakt, iż Sąd I instancji odmówił uwzględnienia treści złożonego przez inwestora oświadczenia woli odnośnie przystąpienia do użytkowania obiektu oraz mając na uwadze, że Sąd ten - wbrew literalnej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przyjął, iż sankcja w postaci kary pieniężnej uzależniona jest nie tyle od faktu przystąpienia do użytkowania obiektu, lecz dodatkowo użytkowanie to powinno być zgodne z przeznaczeniem obiektu, oczywistym wydaje się, że stanowisko Sądu w powołanych kwestiach wymagało znacznie szerszego uzasadnienia.

Skarżący organ zarzucał ponadto naruszenie przez Sąd I instancji przywołanych na wstępie przepisów prawa procesowego, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego wskazującego na przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu jeszcze przed uzyskaniem stosownego pozwolenia. Jakkolwiek fakt zamieszczenia przez inwestora na stronach internetowych cenników usług może wywoływać pewne wątpliwości co do mocy dowodowej, to z całą pewnością wątpliwości takie nie powinny mieć miejsca w odniesieniu do bezspornie wykazanej okoliczności, jaką jest zorganizowanie przez inwestora uroczystego oficjalnego otwarcia obiektu hotelowego, przy udziale między innymi Prezydenta Miasta Jeleniej Góry. Przyjęcie to odbyło się, czego nie neguje sam inwestor, we wnętrzach obiektu budowlanego, który z punktu widzenia prawa nie był dopuszczony do użytkowania. Wprowadzenie zatem na teren hotelu gości, a następnie - urządzenie w jego pomieszczeniach uroczystości z okazji oficjalnego otwarcia, jest w istocie przystąpieniem do użytkowania obiektu. Dokonanie przez organy nadzoru budowlanego niespornego ustalenia wskazanej okoliczności wypełnia zatem przesłanki zastosowania w sprawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skarżący organ wskazał zatem, że nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, iż uroczystości takie są zwyczajowo praktykowane i organizowane dla zamkniętego, selektywnie traktowanego grona uczestników i zwykle poprzedzają normalne funkcjonowanie obiektu wynikające z jego przeznaczenia. Pogląd taki pozostaje w oczywistej sprzeczności z wykładnią przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego i w żadnym razie nie może być argumentem do uwolnienia się przez inwestora od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa.

Tym samym Sąd I instancji rażąco naruszył przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w sprawie art. 57 ust. 7, art. 59f oraz art. 55 Prawa budowlanego.

Zasadą określoną w art. 55 Prawa budowlanego jest, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Celem tej regulacji, stanowiącej w istocie ograniczenie inwestora w nieskrępowanym korzystaniu zrealizowanego obiektu, jest konieczność uprzedniego dokonania przez organy nadzoru budowlanego szeregu czynności sprawdzających, o których mowa w art. 59a Prawa budowlanego, przedłożenia przez inwestora szeregu dokumentów wymienionych w art. 57, a także uzyskanie stanowiska określonych instytucji, zgodnie z art. 56 tej ustawy.

Tak znaczne sformalizowanie czynności odbioru obiektów budowlanych przez organy nadzoru budowlanego wskazuje, że ustawodawca uczynił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu aktem prawnym o znacznej doniosłości prawnej, z uwagi na to, że pozwolenie to jest tożsame z uznaniem, iż obiekt budowlany zrealizowano prawidłowo i nadaje się on do bezpiecznego użytkowania. Konsekwencją takiego uznania jest rygorystyczny zakaz użytkowania obiektów budowlanych przed otrzymaniem ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji, wyrażający się w dotkliwej sankcji finansowej, jaką ustawodawca przewidział za samo już przystąpienie do użytkowania obiektu, niezależnie od długości jego trwania oraz niezależnie od tego, czy sposób nielegalnego użytkowania jest zgodny z zamierzonym w projekcie budowlanym. Okoliczności te są prawnie obojętne dla ustalenia zasadności wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zorganizowanie przyjęcia dla uczczenia oficjalnego otwarcia obiektu hotelowego nie nosi cech przystąpienia do użytkowania. Fakt urządzenia bankietu dla znacznej grupy osób jest niespornie samowolnym rozpoczęciem użytkowania obiektu budowlanego, gdyż inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przyjęcie odbyło się więc w miejscu stanowiącym z punktu widzenia prawa teren budowy, z potencjalnym narażeniem zdrowia i życia uczestników, gdyż budynek nie przeszedł procedury odbiorczej przed organami nadzoru budowlanego. Nie było zatem pewności, że inwestycję zrealizowano z poszanowaniem przepisów prawa.

Przewidziana przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sankcja w postaci kary finansowej znacznych rozmiarów ma na celu właśnie wyeliminowanie sytuacji, jak opisana powyżej, poprzez zniechęcenie inwestorów do podejmowania nielegalnych działań o trudnych do przewidzenia negatywnych skutkach dla osób, z których udziałem dochodzi do samowolnego użytkowania obiektów budowlanych.

Dlatego też nie do zaakceptowania wydaje się stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zamknięte imprezy dla wyselekcjonowanego grona gości nie dowodzą jeszcze faktu samowolnego użytkowania, gdyż są zwyczajowo praktykowane i zwykle poprzedzają normalne funkcjonowanie obiektu. Nawet jeśliby uznać, co wysoce dyskusyjne, że zwyczajem jest urządzanie bankietów na placu budowy przed legalnym odbiorem inwestycji, to zwyczaj taki jako niewątpliwa patologia powinien być zwalczany przez organy nadzoru budowlanego, a nie powoływany jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność inwestora za nielegalne użytkowanie obiektu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Sąd I instancji nie tylko niesłusznie odmówił zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ale dodatkowo - dokonał jego błędnej interpretacji poprzez uznanie, że regulacja niniejsza znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor przystąpi do samowolnego użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wynikającym z udzielonej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też ze stanowiącego załącznik do takiego pozwolenia, projektu budowlanego.

Taki pogląd Sądu l instancji jest oczywiście sprzeczny z wolą ustawodawcy wyrażoną wprost w powołanym przepisie prawa. Jak wskazuje wykładnia językowa - karalne jest samo przystąpienie do użytkowania obiektu, niezależnie od faktu, czy jest ono zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę, czy też inwestor, nie czekając na uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dopuścił się przystąpienia do użytkowania w inny dowolnie wybrany sposób. Ustawodawca nie zawarł bowiem w treści ww. normy prawnej jakiegokolwiek ograniczenia co do sposobu, w jaki ma odbywać się nielegalne użytkowanie. Przyjąć zatem należy, że sankcja finansowa znajduje zastosowanie w stosunku do każdego przejawu użytkowania obiektu budowlanego. Za takim stanowiskiem przemawia również wykładnia celowościowa art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego gdyż trudno uznać, aby wolą ustawodawcy było zawężenie karalności do sytuacji, jak w niniejszym przypadku uznał Sąd I instancji - użytkowania przedmiotowego obiektu jedynie na potrzeby hotelowe, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek sankcji za prowadzenie w obiekcie działalności o innym charakterze, np. rozrywkowej, łączącej się z pobytem ludzi, ale bez świadczenia usług noclegowych.

W ocenie skarżącego organu niezależnie od dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, charakter nielegalnego użytkowania, jakiego dopuścił się inwestor, był zgodny z przeznaczeniem obiektu przewidzianym zarówno w projekcie budowlanym, jak i w pozwoleniu na budowę. Bankiet z udziałem gości odbył się bowiem w pomieszczeniach przewidzianych dla tego typu imprez. Sąd I instancji błędnie przyjął, że działalność hotelowa sprowadza się wyłącznie do świadczenia usług noclegowych, nie badając wcale, czy w danym obiekcie nie przewidziano usług towarzyszących (sala restauracyjne -bankietowa).

Opisane powyżej rażące naruszenie przez Sąd I instancji szeregu przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ inwestor przyznał fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, a całość materiału dowodowego jednoznacznie potwierdza konieczność zastosowania sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd I instancji niesłusznie odmówił zastosowania w niniejszej sprawie wskazanej regulacji, co uzasadnia żądanie skarżącego organu uchylenia wyroku Sądu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4, mającego istotny wpływ na treść wyroku, nie są trafne. W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów i dokonał błędnej oceny materiału dowodowego wskazującego na przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu jeszcze przed uzyskaniem stosownego pozwolenia. Jako dowód przystąpienia do użytkowania skarżący organ wskazuje fakt zorganizowania przez inwestora uroczystego oficjalnego otwarcia obiektu hotelowego, przy udziale między innymi Prezydenta Miasta Jeleniej Góry oraz podpisanie przez inwestora protokołu z kontroli obiektu zawierającego stwierdzenie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu.

Z powyższą oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można się zgodzić. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie wykazano w sposób jednoznaczny, że "[...]" spółki z o.o. przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Błędny jest jedynie pogląd tego Sądu, że sankcja w postaci kary pieniężnej uzależniona jest nie tyle od faktu przystąpienia do użytkowania obiektu, ale od faktu przystąpienia do użytkowania zgodne z przeznaczeniem danego obiektu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wymierzenie kary na podstawie powyższego przepisu jest zatem uzależnione od stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania obiektu, niezależnie od tego czy jest to użytkowanie zgodnie z przewidzianym w projekcie budowlanym, czy też użytkowanie innego rodzaju. Nie sposób bowiem uzasadnić poglądu, że celem ustawodawcy było objęcie zakresem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego tylko osób nielegalnie użytkujących np. budynek mieszkalny na cele mieszkaniowe, a nie również osób które taki budynek nielegalnie użytkują np. na cele usługowe. Społeczne skutki nielegalnego użytkowania takiego budynku mieszkalnego byłyby większe niż w przypadku użytkowania tego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem na cele mieszkaniowe.

Stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania obiektu nie może być jednak oparte na informacjach pochodzących ze stron internetowych dotyczących pracy Prezydenta miasta Jeleniej Góry. Oficjalne otwarcie obiektu z udziałem Prezydenta Miasta Jeleniej Góry nie przesadza o fakcie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Są to bowiem, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, czynności zazwyczaj poprzedzające przystąpienie do użytkowania obiektu. Już z samego charakteru oficjalnego otwarcia obiektu wynika, że nie przesądza ono o fakcie przystąpienia do użytkowania obiektu, ale ma na celu przekazanie informacji o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Z przepisów prawa budowlanego nie wynika również, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu zaproszone przez inwestora osoby trzecie nie maja prawa wstępu na teren tego obiektu, a sam fakt przebywania takich osób w obiekcie jest równoznaczny z rozpoczęciem jego użytkowania. Także zamieszczenie na stronach internetowych cenników usług wywoływało jedynie skutek reklamowy i marketingowy niezbędny w warunkach gospodarki wolnorynkowej, stosowany zazwyczaj z odpowiednim wyprzedzeniem. Wątpliwości natomiast co do mocy dowodowej faktu zamieszczenia przez inwestora na stronach internetowych cenników usług potwierdził w skardze kasacyjnej również sam skarżący organ.

Jako całkowicie bezpodstawny należy również uznać zarzut organu skarżącego przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez naruszenie przepisu art. 61 § 1 i art. 65 § 1 k.c. i nieuwzględnienie treści oświadczenia woli inwestora o przystąpieniu do użytkowania obiektu zawartego w protokole z kontroli budowy.

Przepis art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązuje właściwy organ do sporządzenia, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, protokołu w trzech egzemplarzach. Wzór protokołu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 132, poz. 1231). Przepisy powyższego rozporządzenia określają dwa rodzaje wymagań stawianych protokołowi jako czynności prowadzonego postępowania kontrolnego, które są następnie poddawane kontroli procesowej. Wśród wymagań materialnoprawnych należy m. in. wymienić pkt 8.8, w którym należy wykazać fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wymogiem formalnym jest natomiast wymóg odczytania go i podpisania przez osoby uczestniczące w kontroli, w tym inwestora. Wymóg podpisania protokołu kontroli przez inwestora ma na celu zapewnienie inwestorowi kontroli zachowania wymagań formalnych i materialnych przy sporządzaniu protokołu. Podpisanie protokołu nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że treść tego protokołu, sporządzonego przez osobę kontrolującą, stanowi oświadczenie woli inwestora, do którego mają zastosowanie przepisy art. 61 § 1 i art. 65 § 1 k.c. Treść protokołu stanowi podstawę ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych ustalonych w trakcie kontroli. Wadliwie sporządzony protokół kontroli, nieodpowiadający wymaganiom powołanego wyżej rozporządzenia nie może stanowić podstawy do takich ustaleń i podlega ocenie w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zasadnie zatem Sad I instancji przyjął, że nie stanowi dostatecznego dowodu zawarte w protokole obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2005r., (podpisanym przez przedstawiciela inwestora) stwierdzenie, że obiekt znajduje się w użytkowaniu, zamieszczone w rubryce dotyczącej nieobowiązującego stanu prawnego w brzmieniu: "Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych - zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane", nie odpowiadające wzorowi ustalonemu w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r.

Podkreślenia wymaga ponadto, że powołane wyżej stwierdzenie nie wyjaśnia jakie ustalenia stanowiły podstawę do przyjęcia, ze przedmiotowy obiekt jest użytkowany oraz w jaki sposób jest on użytkowany. Powyższe uchybienia popełnione przy sporządzeniu protokołu nie mogły być bez wpływu na ocenę znaczenia i wartości tego dowodu w przedmiotowej sprawie.

Przewidziane w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężne stanowią istotną ingerencję w prawa ich adresatów. Dlatego też niezbędna jest taka wykładnia powołanego wyżej przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja ta, pomimo iż podejmowana wobec podmiotów naruszających prawo, pozostanie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń tak aby w procesach stanowienia i stosowania sankcji następowało właściwe dla państwa prawa uwzględnienie interesu ogólnego i indywidualnego. Podstawową przesłanką odpowiedzialności w świetle omawianego przepisu jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Warunkiem oparcia odpowiedzialności na takiej koncepcji jest możliwość wykazania sprzeczności czynu z obowiązującym prawem. W rozpatrywanej sprawie taka ewidentna sprzeczność dokonanego czynu z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie została przez organy orzekające w sprawie wykazana. Nie ma tym samym podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sad I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 oraz niezastosowanie art. 59f Prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i właściwej jego oceny.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.