Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1314/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47, art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3976/15 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Polskiego Związku [...] 12 100 (dwanaście tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I GSK 1314/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2016 roku, sygn. akt V SA/W, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Polskiego Związku [...] ( dalej: Związek, skarżący) na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu państwa oddala skargę

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]W dniu 10 grudnia 2014 r. Minister Sportu i Turystyki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] orzekającą o zwrocie przez Polski Związek [...] w Warszawie kwoty 104.220,35 zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] lutego 2012 r. Minister Sportu i Turystyki zawarł z Polskim Związkiem Sportowym (Polskim Związkiem [...]) umowę nr [...] dotyczącą realizacji zadania publicznego "Przygotowanie do Igrzysk Olimpijskich" (Program indywidualny przygotowań olimpijskich Londyn 2012 ). Termin realizacji umowy zawartej pomiędzy Związkiem a Ministerstwem Sportu i Turystyki został ustalony do dnia 31 sierpnia 2012 r., przy czym szczegółowy harmonogram rzeczowo-finansowy realizowanego zadania określał wniosek dotowanego. W ramach przedmiotowej umowy na realizację przedmiotowego zadania Minister przeznaczył pierwotnie kwotę 1.350.000 zł zaś przyznane środki finansowe miały zostać wykorzystane przez zapłatę do 31 sierpnia 2012 r. - § 2 ust. 1 i 2 umowy. Zgodnie z § 8 ust. 1 umowy skarżący zobowiązany był do sporządzenia i przedstawienia Ministerstwu sprawozdania końcowego pod względem merytorycznym i finansowym z wykonania zadania w terminie do 30 dni od dnia zakończenia jego realizacji, określonego. W myśl § 17 umowy integralną część umowy stanowi wniosek wraz z załącznikami wskazanymi od pkt 1-14, w tym zestawienie zbiorcze kosztów, zaś zgodnie z § 18 zmiany warunków umowy, oświadczeń oraz załączników 1-3 wymagają zachowania formy pisemnego aneksu pod rygorem nieważności. W ramach umowy zgodnie z wnioskiem skarżący miał przeznaczyć na jej realizację w ramach środków własnych kwotę 260.000 zł.

Skarżący złożył po zakończeniu umowy sprawozdanie finansowe w wyznaczonym terminie. W dniu 14 października Najwyższa Izba Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym kontroli przeprowadzonej w Ministerstwie Sportu i Turystyki w zakresie dotyczącym działalności Centralnego Ośrodka Sportu i Ośrodków Przygotowań Olimpijskich w latach 2011-2013 uznała, że skarżący rozliczył otrzymaną na podstawie umowy z 1 lutego 2012 r. dotację celową niezgodnie ze złożonym wnioskiem, zaś zatwierdzone sprawozdanie dotyczyło dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Po wszczęciu w dniu [...] stycznia 2014 r. postępowania administracyjnego, w dniu [...] listopada 2014 r. Minister Sportu i Turystyki wydał decyzję, mocą której orzekł o zwrocie przez skarżącego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 104.220,35 zł wraz z odsetkami ustawowymi obliczonymi jak dla zaległości podatkowej.

Minister wskazał, że zwrot dotacji wynika z tego faktu, że zgodnie z umową łączna kwota wykonania zadania została określona na 1.564.030,52 zł, w tym wkład własny skarżącego miał wynosić 260.000 zł, tymczasem na dzień zakończenia umowy skarżący wydatkował 1.439.220,35 zł w tym 135.000 zł środków własnych. W tym stanie rzeczy skoro pierwotnie udział własny skarżącego wynosił ogółem 16,63% kosztu ogólnego zadania, a nie osiągnął tej wysokości, skarżący powinien zwrócić kwotę 104.220,35 zł.

W związku z treścią decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Powołując treść art. 169 ust 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U Nr 157, poz.1240 ze zm. dalek : u.f.p.) wskazując na wykonanie zadania i realizację planowanych działań w terminie określonym umową, w tym wydatkowanie przyznanej dotacji w całości uznał, że nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W ocenie skarżącego do sytuacji pobrania dotacji w nadmiernej wysokości dochodzi w przypadku gdy dotacja jest wyższa niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Podkreślił, że udzielona dotacja została określona kwotowo a nie procentowo zatem zmiana procentowego udziału wkładu własnego w kosztach realizacji zadania, nie narusza postanowień umowy. Ponadto skarżący wskazał, że w umowie brak jest jakichkolwiek postanowień, które nakazywałyby mu określony minimalny poziom wkładu własnego. Wskazał także, że przedstawiony w decyzji pierwszoinstancyjnej algorytm dotyczący dotacji, nie został mu przedstawiony oraz nie został wskazany w treści umowy, dlatego też powoływanie się przez organ na ten algorytm jest nieuprawnione. Skarżący podkreślił, że regulacji dotyczących procentowego udziału kosztów własnych wraz z algorytmem nie zawierają właściwe zarządzenia Ministra Sportu i Turystyki tj. Zarządzenie nr 30 z dnia 8 grudnia 2010 roku oraz Zarządzenie nr 24 z dnia 16 listopada 2011 roku. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do niezawinionego niedochowania terminu rozliczenia całości wkładu własnego. Jednakże środki nie wykazane w rozliczeniu zostały faktycznie wypłacone zawodnikom w formie stypendiów sportowych, chociaż już po zakończeniu obowiązywania umowy. Ponadto wskazał, że nastąpiło przyjęcie przez organ złożonego sprawozdania finansowego jako prawidłowego.

Minister utrzymując w mocy swoją wcześniejszą decyzję wskazał, że ustalony przez niego stan faktyczny sprawy jest prawidłowy a stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Minister wskazał, że w terminie obowiązywania umowy skarżący wydał łącznie 1.439 030,52 zł, przy czym ostatecznie strona wydała całkowitą kwotę, której dotyczył wniosek, z tym że 260 000 zł, które wykazała jako środki własne i które miała pozyskać od sponsorów w części dotyczącej kwoty 125.000.000 zł przeznaczyła na stypendia sportowe dla zawodników już po zakończeniu umowy. Było to wynikiem tego, że przekazanie drugiej transzy środków od sponsora w wysokości 125 000,00 zł zgodnie z wystawioną fakturą VAT, które miało nastąpić do dnia 30 sierpnia 2012 r. w rzeczywistości nastąpiło z opóźnieniem już po zakończeniu realizacji umowy tj. po 31 sierpnia 2012 r.). W związku z tym zmianie uległy proporcje pomiędzy wysokością dotacji, a wielkością środków własnych zaangażowanych w realizację zadania. Wysokość dofinansowania według umowy wynosiła 83,37 % całości kosztów w kwocie 1.564 030,52 zł, zaś środków własnych 16,63% ogólnej kwoty. W konsekwencji tego, że w czasie trwania umowy skarżący ostatecznie wydatkował 135.000 zł zwrot powinien dotyczyć kwoty 104 220,35zł. Organ podkreślił, że zgodnie z § 18 ust. 1 umowy dotacyjnej, zmiany warunków umowy, oświadczeń oraz załączników 1-3 wymagają zachowania formy pisemnego aneksu pod rygorem nieważności. Zatem wysokość przedmiotowej dotacji z budżetu państwa, a także wysokość wkładu własnego wynikała z umowy, a każda zmiana wysokości wkładu własnego skarżącego powodowała zmianę relacji procentowej wkładu własnego i wysokości dotacji udzielonej przez organ z budżetu państwa. W tej sytuacji skarżący powinien wystąpić o zawarcie aneksu do umowy, który przewidywałby zmniejszenie jego wkładu własnego, co prowadziłoby do zmiany proporcji wysokości dotacji i środków własnych w kosztach ogólnych i co miałoby znaczenie dla oceny prawidłowości wydatkowania dotacji, której wysokość kwotowa i procentowa odpowiadałaby stanowi faktycznemu. Organ wskazał, przy tym, że umowa została zmieniona trzema aneksami i omówił wspomniane zmiany. Organ podkreślił w związku z tym, że zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W przedmiotowej sprawie doszło do przekazania dotacji na skutek braku zmiany umowy dotacyjnej, a więc dotacja została otrzymana z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w umowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Związku wskazał, że zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Natomiast zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu za dotacje pobrane w nadmiernej wysokości uznaje się dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo wskazał, że w umowie po jej wszystkich zmianach przewidziano ostatecznie, że koszt ogólny zadania miał wynieść 1.564.030,52 zł (taki koszt został wskazany w przyjętym sprawozdaniu zał. nr 17) w tym udział własny w wysokości 260.000 zł (co stanowiło 16,62% ogólnej kwoty zadania) w koszcie. Tymczasem faktyczny koszt ogólny zadania wyniósł 1 439 030,52 zł, a wysokość wkładu własnego 135.000,00 zł (co stanowiło 9,38% faktycznie wykonanej kwoty zadania). Jak wskazał organ, aby proporcje udziału własnego były zachowane zgodnie z umową, dotacja powinna być odpowiednio pomniejszona o kwotę 104 220,35 zł i ta kwota stanowi w związku z tym kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Sąd uznał, wobec tego, że skoro cel, termin oraz sposób wykonania zadania przez skarżącego określała umowa to należy odczytywać ją mając na uwadze wszystkie jej zapisy i wynikające z nich konsekwencje, w tym w zakresie deklarowanego kwotowo wkładu własnego, który mimo, że wprost w umowie nie wskazano, że stanowi on 16,62% ogółu kosztów zadania w rzeczywistości pozostawał w takiej do nich proporcji. Ocenił, że nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, że skoro brak było w umowie jednoznacznego zapisu odnoszącego się do procentowego (poza kwotowym) określenia wysokości dotacji i udziału własnego, to skoro kwota przyznanej i wypłaconej dotacji została w terminie w takiej właśnie wysokości, wydana na cel określony w umowie dowodzi to, że została ona prawidłowo wykonana, i w związku z tym dla takiej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność, że kwota wkładu własnego została wydatkowana w niższej wysokości. Gdyby bowiem przyjąć taki tok myślenia za prawidłowy, to w istocie zawsze można by uznać, że skoro cel umowy został spełniony, a dla jego osiągnięcia ostatecznie potrzebna byłaby niższa kwota, która zamykałaby się w kwocie dotacji, to zapis umowy dotyczący wkładu własnego, nie miałby większego znaczenia - a jedynie orientacyjne. Sąd I instancji podkreślił, że w złożonym przez skarżącego sprawozdaniu poza wysokością złotową kwot, wskazywana była również ich wysokość procentowa i to w zakresie odnoszącym się zarówno do planowanej całości zadania jak i wykonanej - czego skarżący miał zapewne świadomość przed jego złożeniem. Należy zatem uznać, że zapisy umowy zostały naruszone w taki sposób, że przy pomniejszonym wkładzie własnym pozostającym w określonej proporcji do kosztów łącznych, w których mieściła się również dotacja, doszło do zachwiania wspomnianej proporcji w sytuacji niższych kosztów łącznych, które zostały wydane w okresie obowiązywania umowy. Zatem ażeby zachować wspomnianą proporcję kosztów własnych i dotacji w kosztach ogólnych, należało przewidując możliwość wystąpienia takiej sytuacji wystąpić o zmianę umowy poprzez przyjęcie Aneksu do umowy zgodnie z jej § 18 ust. 1. W ocenie Sądu I instancji ujawnienie błędu organu w zakresie przyjętego sprawozdania i zawartego w nim rozliczenia finansowego wykonanego zadania, bez względu na okoliczności dotyczące ujawnienia wspomnianego błędu, nakładało na organ obowiązek zastosowania treści art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy finanse publiczne, zatem brak jest podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia treści przedmiotowego przepisu jak i wskazywanego w skardze przepisu w postaci art. 8 kpa.

Związek złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a)przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazaniu, która część dotacji i dlaczego została uznana przez organ za nadmiernie pobraną oraz niewskazania z czego wynika obowiązek zwrotu oraz

b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów polegającym na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez pierwotne zaakceptowanie sprawozdania końcowego realizacji zadania związanego z pobraną przez skarżącego dotacją i następnie wydanie przy tożsamym stanie faktycznym decyzji administracyjnej stwierdzającej pobranie dotacji w nadmiernej wysokości,

a uwzględnienie wskazanych uchybień organu administracji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego;

Ponadto zarzucił Sądowi I Instancji naruszenia prawa materialnego w postaci:

c) przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 u.f.p. polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że skarżący pobrał część dotacji w nadmiernej wysokości oraz, że nakazanie zwrotu części otrzymanej przez skarżącego dotacji pomimo wydatkowania części dotacji zgodnie z umową i na cele, na jakie została przyznana było prawidłowe, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające taką kwalifikację.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Związek wniósł na podstawie:

art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Alternatywnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 200 oraz 203 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, zwrotu kosztów opłaty sądowej od niniejszej skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja określająca zwrot nadmiernie pobranej dotacji celowej, wydana na podstawie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Związek otrzymał z budżetu państwa (na podstawie umowy zawartej z MSiT) dofinansowanie do zadania publicznego "Przygotowanie do Igrzysk Olimpijskich" (Program indywidualny przygotowań olimpijskich Londyn 2012 ). Zdaniem organu zgodnie z umową łączna kwota wykonania zadania została określona na 1.564.030,52 zł, w tym wkład własny skarżącego miał wynosić 260.000 zł, tymczasem na dzień zakończenia umowy skarżący wydatkował 1.439.220,35 zł w tym 135.000 zł środków własnych. W części dotyczącej kwoty 125.000.000 zł Związek przeznaczył na stypendia sportowe dla zawodników już po zakończeniu umowy. Było to wynikiem tego, że przekazanie drugiej transzy środków od sponsora w wysokości 125 000,00 zł zgodnie z wystawioną fakturą VAT, które miało nastąpić do dnia 30 sierpnia 2012 r. w rzeczywistości nastąpiło z opóźnieniem już po zakończeniu realizacji umowy tj. po 31 sierpnia 2012 r.). W związku z tym zmianie uległy proporcje pomiędzy wysokością dotacji, a wielkością środków własnych zaangażowanych w realizację zadania. Wysokość dofinansowania według umowy wynosiła 83,37 % całości kosztów w kwocie 1.564 030,52 zł, zaś środków własnych 16,63% ogólnej kwoty. Organ wskazał więc, że aby proporcje udziału własnego były zachowane zgodnie z umową, dotacja powinna być odpowiednio pomniejszona o kwotę 104 220,35 zł i ta kwota stanowi w związku z tym kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Z tym stanowiskiem zgodził się Sąd I instancji, natomiast innego zdania jest wnoszący skargę kasacyjną który podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 u.f.p., zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego organ niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy na okoliczność "pobrania dotacji w nadmiernej wysokości" oraz nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podniósł również, że organ wydał decyzję, mimo wcześniejszego zatwierdzenia sprawozdania końcowego z realizacji umowy, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Zarzucił też błędną wykładnię pojęcia "w nadmiernej wysokości".

W stanie prawnym właściwym dla sprawy powierzenie wykonania zadań publicznych w zakresie sportu podmiotom spoza sektora publicznego oraz ich współfinansowanie z budżetu państwa regulowały przepisy ustawy o sporcie oraz ustawy o finansach publicznych. Stosownie do ich treści Minister właściwy do spraw kultury fizycznej w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowywaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, mógł zlecać realizację tego zadania publicznego polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, ze zm.), stosując odpowiednio art. 47 i art. 151 u.f.p. (art. 29 ust. 1 i 7 ustawy o sporcie). Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację zadania publicznego był zobowiązany do przedstawienia oferty na wykonanie zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy (art. 47 u.f.p.). Powierzenie realizacji zadania wraz z określeniem kwoty dotacji celowej następowało na podstawie umowy zawartej między dysponentem części budżetowej a podmiotem, któremu zlecono wykonanie zadania. Umowa ta określała: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; tryb kontroli wykonywania zadania; termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, a także termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania (art. 151 u.f.p.). Przyznane w ten sposób środki pieniężne nie traciły charakteru publicznoprawnego, a więc miały do nich zastosowanie przepisy u.f.p.

Zgodnie z art. 169 u.f.p. "1. Dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

3. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

4. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

5. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji

- z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi.

6. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki."

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy organ miał prawo żądać zwrotu dotacji w kwocie 104.220,35 zł.

Za materialną podstawę zwrotu dotacji w części organ przyjął art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. w zw. z § 17 i 18 ust. 1 umowy.

Wskazane postanowienia umowy stanowią, że integralną częścią umowy jest oferta wraz z wymienionymi załącznikami oraz że wszelkie zmiany umowy wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. Treść tych postanowień jest jasna i nie wymaga interpretacji. Ale także powołane przez organ postanowienia umowy mają charakter wyłącznie ogólny i nie wynika z nich zastosowane przez organ kryterium zwrotu dotacji.

Podstawą żądania zwrotu był fakt, że skoro wysokość dofinansowania według umowy wynosiła 83,37 % całości kosztów w kwocie 1.564 030,52 zł, zaś środków własnych 16,63% kosztu ogólnego zadania, a skarżący nie osiągnął tej wysokości wskaźnika procentowego udziału własnego ( jego udział na koniec realizacji umowy wyniósł 9,38%), to aby proporcje udziały własnego były zachowane zgodnie z umową, to powinien zwrócić kwotę 104.220,35 zł. Dokonując analizy zawartej umowy należało uznać, że w jej treści brak jest zapisu dotyczącego procentowego określenia wysokości dotacji i udziału własnego. Brak jest też zapisów, że współczynnik procentowy który jest wyliczany, jest stały i niezmienny, czy też jego niedotrzymanie skutkuje jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami dla Związku. W zawartej umowie określono jedynie kwotowo wysokość dotacji jak i udziału własnego Związku w realizacji programu. W umowie brak jest zapisów wskazujących, że niedotrzymanie umowy w zakresie udziału własnego skutkować będzie uznaniem, że przekazana dotacja będzie zmniejszana proporcjonalnie do zmniejszenia udziału własnego. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że wskazany sporny współczynnik środków własnych miał tylko charakter matematyczny, z którym strony umowy nie wiązały żadnych skutków. Przede wszystkim żadne skutki nie zostały wyartykułowane w treści umowy, co pozwoliłoby w wypadku wskazaniu skutków, na zastosowanie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Udzielona dotacja była wyrażona w sposób kwotowy, a nie procentowy. Jej wysokość nie była uzależniona od posiadania określonego w jakikolwiek sposób wkładu własnego. O zasadności tego stanowiska świadczą także okoliczności, które miały miejsce po sporządzeniu i przyjęciu sprawozdania z realizacji zadania publicznego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że sprawozdanie Związku zostało przyjęte przez organ bez żadnych zastrzeżeń, mimo, że już z treści tego sprawozdania wynikały obecnie eksponowane okoliczności, które w ocenie organu mają charakter nieprawidłowości w realizacji umowy.

Podkreślenia wymaga, że umowa w oparciu o którą przyznawane są z budżetu państwa dotacje, winna być precyzyjna. Tym samym gdyby zachodziła konieczność zachowania współczynnika posiadania środków własnych w stosunku do środków pochodzących z dotacji, to umowa winna jednoznacznie to regulować i co najważniejsze winna również wskazywać na konsekwencję niezachowania tego współczynnika. Dla przyjętego art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. obowiązku zwrotu dotacji, okoliczność pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, o czym mowa w art. 169 ust. 2 u.f.p., a więc pobrania dotacji w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach lub umowie, musi wynikać jednoznacznie i wprost z tych odrębnych przepisów lub z umowy. Tylko tak stwierdzone pobranie dotacji uzasadnia zastosowanie art. 152 ust. 3 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Mając powyższe na względzie w ocenie NSA w sprawie nie wystąpiła przesłanka wynikająca z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ naruszył art. 8 k.p.a. Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 1645/13 publikowany na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której niejednoznaczne zapisy umowy wiążącej strony są inaczej interpretowane w momencie podpisania i rozliczenia umowy, a następnie po kontroli organu, który nie był stroną umowy Minister odstępuje od pierwotnego rozumienia zapisów tej umowy. Tym samym w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym organ sformułował zarzuty, które nie wynikają z jednoznacznych zaakceptowanych przez strony zapisów umowy. Powyższe w ocenie sądu stanowi naruszenie zasady określonej w art.8 k.p.a..

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art.188 p.p.s.a w zw. z art.145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z oraz art. 200 p.p.s.a w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust.1 pkt.2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).