Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 141/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 106.200 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę adiacencką z obowiązkiem jej wniesienia na rzecz gminy miasta Ł. przez A Sp. z o.o., właściciela nieruchomości oznaczonych (przed podziałem) w ewidencji gruntów jako działki nr 80/3 oraz nr 214, o łącznej powierzchni 21892 m² z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego ich podziałem na działki: 80/20, 80/21, 80/22, 80/23, 80/24, 80/25, 80/26, 80/27, 80/28, 80/29, 80/30 oraz 214/1, 214/2, 214/3, 214/4, 214/5, 214/6, 214/7, 214/8, 214/9, 214/10, 214/11, 214/12. Organ I instancji zwrócił uwagę, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r., która stała się ostateczna z dniem 31 marca 2012 r. na wniosek właściciela zatwierdził podział nieruchomości. Na potrzeby postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 25 marca 2013 r. Biegła określiła wartość rynkową działki nr 80/3 według stanu nieruchomości przed podziałem na kwotę 1.540.000 zł, zaś według stanu nieruchomości po podziale na kwotę 1.698.000 zł, różnica w wartości wyniosła 158.000 zł, z czego 30% to kwota 47.400 zł. Z kolei wartość rynkowa działki nr 214 według stanu nieruchomości przed podziałem wyniosła 1.810.000 zł, a po podziale 1.951.000 zł, różnica w wartości wyniosła 141.000 zł, z czego 30% to kwota 42.300 zł. Organ I instancji powołał treść przepisów art. 98a ust. 1 ustawy oraz uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. o ustaleniu na terenie miasta 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj .[...] 2007 r., nr 401, poz.4195) i wskazał, że zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej właścicielowi nieruchomości. Wobec spełnienia warunków dla ustalenia opłaty adiacenckiej Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalił Spółce opłatę adiacencką w wysokości 89.700 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału.

Wskutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że wzrost wartości nieruchomości podany w operacie szacunkowym nie został należycie wykazany.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska dot. zarzutów Kolegium i dokonanie ewentualnej korekty bądź podtrzymanie stanowiska o wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 25 marca 2013 r. jako podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy oświadczył, że nie zgadza się z zarzutami, że przyjęte założenia do wyceny przedmiotowych nieruchomości naruszały przepisy ustawy i przedstawiła szczegółowo swoje stanowisko. Organ I instancji przesłał stronie wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, informując że operat szacunkowy z dnia 2 marca 2013 r. nie może być wykorzystany jako dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i zostanie wykonany nowy operat szacunkowy.

W dniu 12 maja 2014 r. do akt został załączony operat szacunkowy z dnia 29 kwietnia 2014 r. określający wartości nieruchomości dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Z wyceny wynika, że podział nieruchomości działek 80/3 i 214 spowodował wzrost jej wartości rynkowej. Wartość rynkowa działki nr 80/3 według stanu nieruchomości przed podziałem została określona na kwotę 1.740.000 zł, a według stanu nieruchomości po podziale na kwotę 1.899.000 zł. Różnica w wartości wyniosła 159.000 zł, z czego 30% stanowi kwotę 47.700 zł. Wartość rynkowa działki nr 214 przed podziałem została określona na kwotę 2.040.000zł, a według stanu nieruchomości po podziale określona na kwotę 2.235.000 zł. Różnica w wartości wyniosła 195.000 zł, z czego 30% stanowi kwotę 58.500 zł.

Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie nieścisłości w operacie szacunkowym. W odpowiedzi biegła podała, że wskazane omyłki pisarskie nie mają wpływu na obliczenie wartości nieruchomości. Dodatkowo wyjaśniła konieczność wydłużenia okresu badania rynku do 3 lat poprzedzających datę wyceny, co wynikało ze zbyt małej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianych, zarejestrowanych w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny na analizowanym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 106.200 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

Od tej decyzji odwołanie złożyła A Sp. z o.o. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka zarzuciła naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a w operacie wzięto pod uwagę ceny z lat poprzednich (2011-2013) z przewagą transakcji z 2011 r. ograniczając się do wskazania kilku transakcji dla każdej z trzech badanych grup transakcyjnych oraz art. 98a ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej – rozporządzenie), poprzez zastosowanie w operacie szacunkowym błędnej metodologii, a w szczególności wzięcie pod uwagę niewłaściwych transakcji (transakcji odnoszących się do nieruchomości powierzchniowo innych niż nieruchomość po podziale - po podziale powstały nowe działki gruntu wchodzące w skład tej samej nieruchomości, do porównania przyjęto natomiast nieruchomości zbliżone powierzchniowo do nowopowstałych działek gruntu, a nie do nieruchomości po podziale, której powierzchnia pozostała bez zmian). Nadto naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania wyjaśniającego Kolegium wezwało rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż kwestią sporną jest zasadność ustalenia i sposób obliczenia opłaty adiacenckiej. W sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej podstawowe znaczenie ma kwestia, czy w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości i dla dokonania ustaleń w tym zakresie wymagane są wiadomości specjalne. Przepis art. 98a ust.1 ustawy wskazuje na odpowiednie zastosowanie m.in. art. 146 ust. 1a ustawy, w myśl którego - ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V (art. 150 ust. 5 ustawy). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust.3). Jak wynika z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie z dnia 21 września 2004r.

Jak wynika ze sporządzonego dla niniejszej sprawy operatu szacunkowego z dnia 29 kwietnia 2014 r. stan nieruchomości przed podziałem określono na dzień [...]marca 2012 r. (data wydania decyzji o podziale) a stan nieruchomości po podziale określono na dzień 31 marca 2012 r. (dzień kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna). Biegła przedstawiła opis stanu zagospodarowania działek i podała, że wyceniane nieruchomości gruntowe, jako działki gruntu według stanu przed podziałem i wyceniane działki utworzone po podziale mogą być przedmiotem sprzedaży, a grunty podobnego rodzaju występują na rynku, to w procesie wyceny zostaną określone: wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem i wartość rynkowa nieruchomości po podziale. Różnica tych wartości będzie stanowiła podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Do wyceny przedmiotowej nieruchomości biegła przyjęła podejście porównawcze, metodą porównywania parami.

Rzeczoznawca wyjaśnił, że zastosowane podejście porównawcze wymaga zebrania danych o nieruchomościach podobnych do wycenianej, będących w ostatnim czasie przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W szczególności konieczna jest znajomość cen transakcyjnych, warunków zawarcia transakcji oraz cech nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Ceny nieruchomości porównywalnych powinny pochodzić z transakcji wolnorynkowych. Nieruchomości powinny być jak najbardziej podobne pod względem rodzajowym, charakteru i funkcji, lokalizacji, przeznaczenia, stanu prawnego.

Rzeczoznawca wskazała, że badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych będących przedmiotem prawa własności na terenie miasta Ł. w okresie od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2014 r. Charakterystykę rynku biegła określiła poprzez: rodzaj rynku - co obejmuje rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych będących przedmiotem prawa własności, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w 3 grupach powierzchni, od 400m² do 600m2, od 601m² do 1000m², od 2500m² do 12000m²; obszar rynku obejmujący północno-zachodnie obręby miasta Ł.; okres badania cen transakcyjnych tj. od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2014 r. Biegła podała, że w okresie monitorowania cen transakcyjnych na analizowanym rynku zanotowano łącznie 34 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, jako przedmiotem prawa własności, które poddano dalszej analizie.

Z wyceny wynika, że podział nieruchomości działek 80/3 i 214 spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Kolegium uznało, że operat szacunkowy stanowił konieczny i wystarczający dowód dla zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów. Dokonanie oszacowania przedmiotowych nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, biegły wybrał jako odpowiednią ze względu na przedmiot wyceny. Biegły wyjaśnił, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania decyduje rzeczoznawca majątkowy, a nie organ administracji albo strona postępowania. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ustawy, które rzeczoznawca zastosowała, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Jak wynika z art. 4 ust. 16 ustawy, nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, które porównywalne są z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Pojęcie "inne cechy" to także powierzchnia nieruchomości.

Kolegium podzieliło stanowisko rzeczoznawcy, że decyzja o podziale nieruchomości zmienia jej stan prawny i techniczno-użytkowy i w wyniku podziału zmienia się również liczba, kształt, powierzchnia poszczególnych działek. Te czynniki, zgodnie z art. 98a ustawy, są uwzględniane przy analizowaniu stanu nieruchomości, co do których nastąpił podział i również wymagają uwzględnienia w procesie wyceny i analizy rynku, co pozwoli na oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości.

Organ dokonał oceny przeprowadzonego postępowania i zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. W ocenie Kolegium wykonany i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami rozporządzenia bowiem zawiera elementy wymagane prawem, jest spójny i logiczny. Biegła przedstawiła wyjaśnienia na zarzuty zgłoszone przez stronę, szczegółowo się do nich odnosząc.

Po analizie operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że wskutek podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości i wzrost ten jest wykazany w operacie szacunkowym. Wzrost wartości nieruchomości stanowi opłatę adiacencką w wysokości 106.200 zł., przy uwzględnieniu stawki procentowej ustalonej uchwałą Nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Ł.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania o naruszeniu art. 98a ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz art. 98a ust. 1 w zw. z § 4 ust.1 rozporządzenia. Zdaniem organu w operacie szacunkowym biegła opierała się na wskazanych transakcjach, które zaistniały w badanym okresie i dotyczyły nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej i w procesie szacowania uwzględniła ograniczenia i różnice w cechach rynkowych pomiędzy nieruchomością wycenianą, będącą przedmiotem transakcji. Również w swoim wyjaśnieniu na zarzuty strony biegła wskazała, że w procesie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy odzwierciedla rynek i uwzględniała transakcje, które zaistniały w badanym okresie i dotyczyły nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej. Wydłużenie okresu badania cen transakcyjnych do 3 lat było spowodowane zbyt małą liczbą transakcji nieruchomości podobnych, zarejestrowanych w okresie dwóch lat wstecz od daty wyceny na analizowanym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

W ocenie organu nie jest zasadny zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia odnośnie wymogu przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, ponieważ dotyczy to metody korygowania ceny średniej. Jak wynika z operatu szacunkowego i opisu metody, biegła do wyceny zastosowała metodę porównywania parami, której ten wymóg nie dotyczy.

Kolegium nie uznało za zasadny zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy, gdyż w operacie szacunkowym dla potrzeb opłat adiacenckich rzeczoznawca majątkowy określa wartość na datę sporządzenia tego operatu, a w dacie wydawania decyzji o opłacie adiacenckiej wymagane jest, aby opinia o wartości była aktualna.

Kolegium również nie podzieliło pozostałych zarzutów odwołania o naruszeniu art. 98a ust. 2 ustawy i art. 10 i art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie nie ma podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a decyzja podziałowa została wydana na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy, jako zgodna z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 sierpnia 2007 r. Kolegium dodało, iż w sytuacji, gdy strona skarżąca miała zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, to miała możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny operatu albo zlecić wykonanie na własny koszt kontroperatu. W toku postępowania przed organem I instancji strona miała możliwość przedstawienia stanowiska w sprawie. Na zgłoszone uwagi i zarzuty w odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy odpowiedziała i przedstawiła szczegółowe wyjaśnienia na piśmie, które organ I instancji przekazał stronie oraz zapewnił jej czynny udział w postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym strona nadal kwestionowała ustalenia operatu szacunkowego, ale nie przedłożyła dowodu wykazującego inną wartość nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:

1) art. 98a ust. 1 ustawy w zakresie w jakim przepis ten nakazuje ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej - zaś z treści wykonanego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie wynika, że wzięto pod uwagę ceny z lat poprzednich (2011 - 2013) - z przewagą transakcji z roku 2011, jednocześnie ograniczając się do wskazania kilku transakcji dla każdej z trzech badanych grup transakcyjnych;

2) art. 98a ust. 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim operat szacunkowy przyjęty za podstawę wyrokowania w nin. sprawie - dla ustalenia wartości wycenianych nieruchomości po podziale - przyjmuje sumę wartości działek ewidencyjnych wchodzących w skład tej nieruchomości; w konsekwencji skarżący zarzuca zastosowanie w operacie szacunkowym błędnej metodologii, w tym w szczególności wzięcie pod uwagę niewłaściwych transakcji (dokładniej transakcji odnoszących się do nieruchomości powierzchniowo innych aniżeli nieruchomość powstała po podziale - po podziale powstały bowiem jedynie nowe działki gruntu wchodzące w skład tej samej nieruchomości; do porównania przyjęto natomiast nieruchomości zbliżone powierzchniowo do nowopowstałych działek gruntu a nie do nieruchomości po podziale, której powierzchni pozostała bez zmian);

3) art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. z modyfikacją wynikającą z art. 136 k.p.a., w sposób opisany w uzasadnieniu skargi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając strona skarżąca wywiodła, iż naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy polega na przyjęciu dla ustalenia wartości nieruchomości cen nieruchomości porównywanych z nieruchomością badaną z okresu nie z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ani nawet z okresu bliskiego do tej daty. Z treści operatu wynika, że przy zastosowaniu metody porównawczej do badania biegła wzięła pod uwagę transakcje głownie z lat 2011-2013. Dla badania nieruchomości o powierzchni między 2.500 m² do 12.000 m² z siedmiu nieruchomości poddanych porównaniu tylko co do jednej, transakcja odbyła się w roku 2013. Pozostałe sześć nieruchomości objęte były transakcjami w latach 2011-2012. Z kolei dla nieruchomości badanych o powierzchni od 400 do 600 m² tylko dwie transakcje były przeprowadzone w roku 2013, dwie kolejne w roku 2011 - na pięć ogółem wskazanych przez biegłą do porównań. Tymczasem z dostępnego orzecznictwa sądowego w tej mierze wynika, że metoda porównawcza może być zastosowana jedynie w sytuacji, gdy analizie poddane są transakcje z okresu nie późniejszego aniżeli dwa lata poprzedzające wycenę. Przyjęcie w operacie szacunkowym metody porównawczej z uwzględnieniem porównywania transakcji dla nieruchomości z roku 2011 tj. mających miejsce trzy lata od dnia dokonywanej wyceny stanowi naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy, bowiem w konsekwencji nie została ustalona cena/wartość nieruchomości z dnia wydawania decyzji o opłacie adiacenckiej. Działanie takie stanowi także naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia - poprzez nieprawidłowo przyjętą metodę wyceny.

Dalej strona wskazała, iż z dostępnego orzecznictwa wynika, że stosując metodę porównawczą konieczne jest wzięcie do porównania kilkunastu tj. co najmniej jedenastu transakcji nieruchomości podobnych. W sprawie niniejszej zaś biegła do porównania w segmencie powierzchni od 2.500 m² do 12.000 m² przyjęła jedynie siedem transakcji zaś w segmencie nieruchomości od 400 m² do 600 m² przyjęła do analizy jedynie pięć transakcji nieruchomości - co także stanowi o błędnym wyborze przyjętej metody wyceny i niereprezentatywności transakcji porównawczych.

Zdaniem strony, kolejnym uchybieniem wprost skutkującym błędnym przyjęciem tezy o wzroście wartości nieruchomości po podziale, jest oszacowanie nieruchomości po podziale poprzez zsumowanie wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych i wyceny każdej z nich z osobna. W ocenie strony biegła nie dokonała porównania dwóch nieruchomości o tych samych parametrach z tą różnicą, że jedna z tych nieruchomości (tj. ta po podziale) jest nieruchomością "wielodziałkową", ale dokonała porównania nieruchomości ze zbiorem działek ewidencyjnych - co jest niedopuszczalne w świetle art. 98a ustawy. Prawidłowe byłoby bowiem, aby biegła dokonując wyceny nieruchomości po podziale dokonała oszacowania wartości jednej nieruchomości składającej się z kilku działek geodezyjnych, a nie poszczególnych działek jako takich.

Strona skarżąca podniosła także, że w analogicznej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze kilka dni po wydaniu skarżonej obecnie decyzji, wydało decyzję diametralnie różną z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie [...].

Strona podkreśliła, iż nie może budzić wątpliwości, iż przyjęta w niniejszej sprawie metodyka wyceny przez wycenę poszczególnych działek po podziale - a nie wycena nieruchomości składającej się z kilku/kilkunastu działek gruntu - jest wadliwa i niezgodna z powołanymi przepisami prawa materialnego. Ne można też zgodzić się z argumentacją biegłej zawartą w wyjaśnieniach złożonych w niniejszej sprawie. Oczywistym jest bowiem, że możliwe jest uwzględnienie do porównania nieruchomości po podziale jako jednej całości z tą różnicą, że dla metody porównywania parami konieczne byłoby wzięcie pod uwagę przez biegłą transakcji dot. nieruchomości także wielodziałkowych. Zapewne w obrocie funkcjonują takie właśnie nieruchomości. Nie jest więc prawdą - jak sugeruje to biegła, że porównanie takich nieruchomości nie jest możliwe - chyba, że nadrzędnym celem dokonywanej wyceny jest udowodnienie wzrostu wartości nieruchomości (za pomocą wyboru odpowiedniej metody wyceny).

Podsumowując, w ocenie strony skarżącej przyjęcie innej metodyki wyceny tj. uwzględnienie do porównania z nieruchomością po podziale transakcji dot. nieruchomości o zbliżonej powierzchni wielodziałkowych byłoby prawidłowe i zgodne z art. 98a ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do stanowiska wywiedzionego w kwestionowanym rozstrzygnięciu i nie podzielając argumentów strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy.

W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy).

Podsumowując powyższe, przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, zatem nie ma potrzeby ich ponownego omawiania.

Zasadniczo kwestią sporną jest sposób wyceny nieruchomości po jej podziale. Strona skarżąca nie podziela stanowiska organu, iż wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę wartości wszystkich wydzielonych z niej działek. Niemniej jednak lektura ustalonego w sprawie stanu faktycznego i obszernego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów uzasadnia ocenę, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę organu co do rzetelności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej i zobowiązania strony skarżącej do jej uiszczenia. Operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok: WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., sygn.akt II SA/Po 392/10; NSA z 5 października 2009 r., sygn.akt I OSK 1444/08 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta, a w szczególności jej wzrost jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn.akt I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn.akt I OSK 860/08). Nadto, postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem sądu, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka, dokonując wyceny uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości.

Zauważyć nadto trzeba, iż wszelkie wątpliwości, tak ze strony organu jak i strony skarżącej, były od razu wyjaśniane na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego, która szczegółowo odnosiła się do każdej podniesionej kwestii, uzasadniając swoje stanowisko w kontekście okoliczności sprawy i obowiązującego prawa. Wszystkim stronom umożliwiono zapoznanie się z tymi dokumentami, wypowiedzenie się i zgłoszenie ewentualnych zarzutów, czy kontrdowodów. O rzetelności wyjaśnień biegłego świadczy również argumentacja organu, który w zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wnikliwie przeanalizował sporządzony dla potrzeb postępowania operat. Wobec powyższego nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłego założeń i metodyki wyceny nieruchomości (podejście porównawcze, metodą porównywania parami), w szczególności co do przyjętego okresu monitorowania cen transakcyjnych. Konieczność wydłużenia okresu badania rynku nieruchomości do 3 lat wynikała ze zbyt małej liczby transakcji nieruchomości podobnych zarejestrowanych w okresie dwóch lat wstecz od daty wyceny. Żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Biegła złożyła w tym zakresie stosowne wyjaśnienia, tak w operacie jak i w piśmie sporządzonym dla potrzeb postępowania odwoławczego, uzasadnienie wydłużenia okresu monitorowania rynku należy uznać za wystraczające i zasadne. Wobec powyższego nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi, na potwierdzenie których strona skarżąca nie złożyła żadnego kontrdowodu, formułując zarzuty i argumenty tożsame z podniesionymi w odwołaniu, do których odniósł się zarówno biegły jak i organ.

Strona skarżąca kwestionuje również ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek wywodząc, iż biegły winien zbadać rynek nieruchomości jako całości, gdyż po podziale jest to nadal jedna nieruchomość ale wielodziałkowa. Zdaniem sądu przyjęta przez biegłą metoda odpowiada prawu. Rzeczoznawca oszacował wartość przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumował ich wartości, co dało w ocenie biegłego najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Przedstawiony sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale należy ocenić jako prawidłowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 ustawy na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m2 nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z dwóch nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni. Na zastrzeżenia strony skarżącej wyczerpującej odpowiedzi udzielił sam biegły w toku postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe argumenty i odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, zauważyć należy rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości. Ta rozbieżność jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane są orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyroki: z dnia 21 lutego 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 1110/12; z dnia 15 maja 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 151/13 oraz z dnia 2 października 2013r., sygn.akt IV SA/Po 559/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 506/11), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, jak wywiedziono to wyżej, podziela jednak stanowisko tej części judykatury, w tym tutejszego sądu, które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak przyjęty w przedmiotowej sprawie, ocenia jako prawidłowy. Stanowisko analogiczne zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku". Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 426/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 737/14, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn.akt II SA/Łd 235/15, a przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12.

Warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że: "(...) w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

Za przedstawionym powyżej stanowiskiem, podzielanym przez sąd a przyjętym przez organ, opowiedziało się [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Jest to stanowisko zgodne ze stanowiskiem Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (z dnia 31 października 2013 r., w sprawie KA/79/2013). Podobną opinię wyraziło również Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami (pismo z dnia 22 maja 2014 r., znak: [...]), choć niewątpliwie nie są to źródła prawa.

Uwzględniając przedstawione stanowisko judykatury, sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek, tak jak przyjęły to organy, nie zaś jak sugerowała strona, jako wartości jednej nieruchomości kilkudziałkowej.

W związku z powyższym, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.

k.ż.