Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3248/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art 7, art 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ar t8 ust 9
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1970 nr 3 poz 16
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. P. i G. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3248/18

UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. P. oraz G. S., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] uchylającej punkt I i III decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., znak [...] dotyczący klasy i rodzaju gruntu oraz wysokości odszkodowania oraz utrzymującej w mocy ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. w pozostałym zakresie i orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. i K. P. w wysokości 29.298 zł za nieruchomość położoną we wsi J., gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,8285 ha, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. w zakresie w jakim została ona utrzymana w mocy ww. decyzją z dnia [...] maja 1975 r. (pkt 2, 4, 5, 6 decyzji).

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych we wsi [...], gmina [...] Naczelnik Powiatu w [...] przejął nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,8285 ha. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1975 r., Nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r., znak [...] Naczelnik Powiatu w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz L. P. w wysokości 22 783, 75 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,8285 ha, przejętą na własność Państwa na podstawie ww. zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 1976 r.

Decyzją z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania L. i K. P. uchylił punkt I i III decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., znak [...] dotyczący klasy i rodzaju gruntu oraz wysokości odszkodowania oraz utrzymał w mocy ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. w pozostałym zakresie i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. i K. P. w wysokości 29.298 zł za przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z dnia [...] września 1975 r., znak [...] Naczelnik Gminy [...] uzupełnił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] przyznając na rzecz L. P. odszkodowanie w wysokości 1125,50 zł za drzewostan znajdujący się na przejętej na własność Państwa nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2016 r. K. P. oraz G. S., wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2016 r., Rep. [...] Nr [...] spadek po L. P. zmarłym w dniu [...] grudnia 2015 r. nabyły: K. P. oraz G. S.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSAw Warszawie z dnia 22 maja 1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35).

Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r, sygn. akt ISA/Wa 188/05).

Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r, sygn. akt V SA 876/99).

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone poszukiwania akt archiwalnych związanych z wydaniem nadzorowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...], uzupełnionej decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r, znak [...] poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Archiwum Państwowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy [...] oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego.

Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,8285 ha, stanowiąca własność L. P. została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych we wsi [...], gmina [...].

Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1975 r., Nr [...], poz. [...].

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., znak [....] dotyczące przyznania odszkodowania na rzecz L. P. za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,8285 ha zostały wydane na podstawie na podstawie art. 9 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 29 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. z 1970 r., Nr 22, poz. 183) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych wart. 13-15.

W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. wskazano, iż ustalenie i wypłata odszkodowania miała nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. A zatem brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.

Stosownie do art. 70 Kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 Kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko, jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 Kpa).

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej.

Rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 Kpa). Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych - ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to należało stosować przepisy Kpa. Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie należy zauważyć, że powyższe stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju znajduje również poparcie w aktualnie kształtującym się orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2686/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2691/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt 2747/16).

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r., znak [...] Naczelnik Powiatu w [...] przyznał odszkodowanie w wysokości 22 783,75 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,8285 ha. Natomiast z uzasadnienia ww. decyzji wynika, iż powyższe odszkodowanie zostało przyznane za grunt będący użytkiem zielonym klasy V.

Jednakże po rozpatrzeniu odwołania K. i L. P. organ odwoławczy tj. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] uchylił punkt I i III ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. dotyczące klasy i rodzaju gruntu oraz wysokości odszkodowania oraz utrzymał w mocy ww. decyzję w pozostałym zakresie i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. i K. P. w wysokości 29 298 zł (28.998 zł - za grunt, 300 zł - za nakłady konieczne). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z zarzutami skarżących przedmiotowa nieruchomość posiadała klasę gruntu R VI a nie jak wskazano w decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. - klasę PV, a co za tym idzie przyjęta przez organ pierwszej instancji stawka odszkodowania, tj. 2,75 zł/1m2 była nieprawidłowa.

W zebranym przez organ nadzoru materiale dowodowym znajduje się rejestr pomiarowy z dnia [...] lutego 1975 r., dotyczący przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,8285 ha posiadał grunt orny klasy VI. Ponadto organ nadzoru przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i pozyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla Powiatu [...] pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. potwierdzające, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła użytek R klasy VI.

Powyższe oznacza, iż w decyzji z dnia [...] maja 1975 r. organ odwoławczy prawidłowo uchylił pkt li III decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. dotyczący klasy i rodzaju gruntu oraz wysokości odszkodowania.

Jak wynika z akt sprawy odszkodowanie za grunt w wysokości 28.998 zł zostało wycenione w oparciu o zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty, położone na obszarze powiatu [...] (Dz. Urz. z 1974 r, Nr [...]).

Organowi wyjaśnił, że nie udało mu się pozyskać ww. zarządzenia z dnia [...] grudnia 1973 r. na podstawie którego organ odwoławczy przyjął stosowną stawkę za 1m2 gruntu. W związku z tym obecnie nie można ocenić czy kwota przyznanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość odpowiada stawce przyjętej ww. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Jednakże organ przypomniał, iż w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego wycena, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Oznacza to, iż wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a na podstawie sztywnych stawek wskazanych w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty, położone na obszarze powiatu [...].

Co więcej skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...] maja 1975 r. w zakresie przyznanego odszkodowania za grunt.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r. wynika, iż organ odmówił przyznania odszkodowania za nakłady poczynione na przedmiotowym gruncie w dniach [...] maja, gdyż zostały dokonane już po wydaniu decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. oraz przyznał odszkodowanie za nakłady konieczne dokonane wcześniej w wysokości 300 zł.

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się opinia biegłego rzeczoznawcy J. M, z dnia [...] maja 1975 r. dotycząca wyceny wartości nakładów, poniesionych przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. przy uprawie działki gruntu położonej we wsi [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę 300 zł.

Skoro zatem odszkodowanie zostało ustalone przez biegłego, będącego osobą uprawnioną do sporządzania takich opinii, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie za nakłady w kwocie 300 zł zostało ustalone nieprawidłowo.

Ponadto decyzją z dnia [...] września 1976 r., znak [...] Naczelnik Gminy [...] uzupełnił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] ustalając dodatkowe odszkodowanie za drzewa znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości w wysokości 1125 zł, jednakże decyzja ta nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, zgodnie z żądaniem wnioskodawców.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących przyznania odszkodowania jedynie L. P., z pominięciem jego żony – K. P. organ wskazał, iż z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r,, znak [...] wynika, iż przedmiotowe odszkodowanie zostało przyznane w wyniku przejęcia gruntu od małżonków P. na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to, iż organ odwoławczy wiedział, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność L. P. i jego żony – K. P. Ponadto, jak wynika z rozdzielnika ww. decyzji z dnia [...] maja 1975 r. organ odwoławczy uczynił K. P. stroną niniejszego postępowania.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań organ podniósł, iż ewentualne pominięcie w postępowaniu odszkodowawczym K. P., a zatem brak udziału w postępowaniu strony bez jej winy nie może skutkować nieważnością postępowania, lecz mogłoby co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania.

Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 Kpa, organ orzekający w trybie art. 156 § 1 Kpa jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., znak [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

Decyzje te wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wad powodujących ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły K. P. i G. S..

Przedmiotowej decyzji zarzuciły:

1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 8 ust. 9 ustawy 2 dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w zw. z Zarządzeniem Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z [...] grudnia 1973 r. w spawie stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na obszarze powiatu {Dz. U. WRN w [...] z 1974 r. Nr [...], poz. [...]),

- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.);

2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłączenie do akt postępowania Zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z [...] grudnia 1973 r. w spawie stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na obszarze powiatu ,

- art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowane decyzje rażąco naruszały prawo, bowiem wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości, bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej oraz bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. W ramach rozbudowanego uzasadnienia skarżonej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju nie podjął nawet próby wyjaśnienia czy orzeczona przez wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do L. i K. P. odpowiadała prawu. Gdyby taka próba została podjęta to wykazałaby, iż ustalone odszkodowanie było zaniżone.

Na wysokość odszkodowania miał wpływ ponadto przydział do jednej ze stref ekonomicznych (miejska, wiejska), który zgodnie z § 2 Zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ([...] z 1974 r. Nr [...], poz. [...]), należało ustalić według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym, czyli Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z 1971 r. Nr 31, poz. 281 ze zm.). Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. Rozporządzenia wieś [...] - jako miejscowość położoną mniej niż 12 km od liczącej w 1975 r. w przybliżeniu 800 tys. mieszkańców [...] - należało zaliczyć do strefy miejskiej.

Ponadto w dniu wydania decyzji odszkodowawczej obowiązywało Zarządzenie Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z [...] grudnia 1973 r. w spawie stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na obszarze powiatu (Dz. U. WRN w [...] z 1974 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z punktem 2 tego Zarządzenia, stawka odszkodowania z tytułu wywłaszczenia 1 ha gruntów rolnych klasy VI, położonych na terenie strefy ekonomicznej miejskiej i których właścicielami były osoby dla których rolnictwo było jedynym źródłem utrzymania, a takimi osobami byli małż. P., wynosiła 49.000 zł.

Ministrowi Inwestycji i Rozwoju w trakcie postępowania nie udało się pozyskać ww. Zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...]. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], wraz z opublikowanym w nim przedmiotowym Zarządzeniem, jest dostępny w [...] Urzędzie Wojewódzkim, a także w Bibliotece Sejmowej.

Biorąc pod uwagę powyższy stan prawny, wysokość odszkodowania winna była wynieść 40.596,50 zł (0,8285 ha x 49.000 zł), czyli o 11.598,50 zł więcej od kwoty ustalonej w decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1975 r., wynoszącej 28.998 zł.

Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż w 1975 r. nie było szczególnych przepisów regulujących tryb ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczeń gruntów prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Takie przepisy bowiem w obrocie prawnym funkcjonowały, a co więcej były precyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z:

- art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 ww. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych,

- wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117 ze zm.). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest §1, stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach (z 16 listopada 2016 r. sygn. IV SA/Wa 2007/16, z 5 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa 450/16, z 4 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3760/15, z 14 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 286/10).

Wydając zaskarżoną decyzję Minister inwestycji i Rozwoju, pominął aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja odszkodowawcza wydana bez przeprowadzenia rozprawy oraz bez wysłuchania opinii biegłych, wymaganych przez art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym w szczególności ww. wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także wyroki wydane w ostatnim czasie przez Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 1549/13 z 10 marca 2015 r., I OSK 1442/13 z 23 października 2014 r., I OSK 2250/13 z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 1981/12 z 12 marca 2014 r.).

Pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej stanowi naruszenie przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości od ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała ustawa z dnia 6 lipca 1972 r, o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192). W przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w istocie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1534/14). Stosowny przepis kwestię odszkodowania regulujący - art. 10 ust. 1 - stanowił bowiem, że "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości".

Odmienna sytuacja miała miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis kwestię odszkodowania regulujący - art. 9 ust. 1 tej ustawy - stanowił, iż odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Różnica jest zatem istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" w istocie zdecydował, iż ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] maja 1975r. wydana przez Wojewodę [...] i poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz L. P. i K. P. za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,8285 ha, zostały dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organy wydające decyzje odszkodowawcze rażąco naruszyły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 8 ust. 9 i art. 22) w zw. z art.9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Przede wszystkim niesłusznie zarzucają skarżące, że organ nadzoru naruszył art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieprawidłowo oceniając, iż nie zobowiązywały one organu do przeprowadzenia rozprawy w celu ustalenia odszkodowania. Organ wywiódł, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym.

W ocenie sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest słuszny.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. jest art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanow ień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

- ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

- ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

- wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postepowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).

Zachowane kopie decyzji odszkodowawczych z dnia 24 maja 1975 r. (organ odwoławczy) i z 5 kwietnia 1975 r. (organ I instancji) pozwalają stwierdzić, że konieczne elementy decyzji odszkodowawczej zostały w nich wymienione (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty). Organ nadzoru ustalił także, że Zarządzeniem Naczelnika Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty, położone na obszarze powiatu [...] (Dz. U. z 1974 r., Nr [...]) określono inną stawkę za przejęte na własność Państwa grunty we wsi [...]. Organ ustalił także, że tak określona stawka została przez organ odwoławczy wydający kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję zastosowana.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe".

Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie skarżących, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania.

Należy wskazać, na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego.

Na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W ocenie sądu ocena organu co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przez organ II instancji w decyzji o charakterze reformatoryjnym, wydanej w dniu [...] maja 1975 r. jest zasadna. Organ odwoławczy w wydanej wówczas decyzji przywołał właściwe przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę zastosowanej do ustalenia odszkodowania stawki, a także wskazał na jakich elementach materiału dowodowego oparł swoje ustalenia dla określenia wysokości odszkodowania (dane z rejestru gruntów wsi [...] w zakresie ustalenia klasy VI gruntów ornych w odniesieniu do całej działki nr [...], a także opinia biegłego w odniesieniu do nakładów poczynionych na tej działce przed wydaniem decyzji przez organ I instancji).

Ustalone decyzją w części dotyczącej gruntu odszkodowanie stanowiło więc iloczyn przejętej na własność Skarbu Państwa powierzchni nieruchomości gruntowej i obowiązującej stawki za 1 m2 (wynikającej z w/w Zarządzenia Naczelnika Powiatu). Prawidłowe ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość gruntową nie wymagało zatem wykorzystania wiadomości specjalnych, których potrzeba uzasadniałaby konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Potrzebę powołania biegłego uzasadniała jedynie okoliczność związana ze stanem zagospodarowania nieruchomości tj. poczynionych na gruncie nakładów. Organ odwoławczy ustalił w tej części odszkodowanie w oparciu o sporządzoną w dniu [...] maja 1975 r. opinię przez biegłego rzeczoznawcę. Wyjaśnił także dlaczego nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za nakłady poczynione w dniach [...] maja 1975 r. powołując właściwą podstawę prawną tj. art. 9 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem sądu uprawnione jest więc stanowisko organu nadzoru, że w przedmiotowej sprawie jest możliwa ocena, że także odszkodowanie za poczynione na gruncie nakłady zostało przyznane w prawidłowej, a więc zgodnej z ówczesnymi przepisami wysokości, gdyż organ ustalił stan faktyczny w tym zakresie wykorzystując sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę opinię, która zachowała się i stanowi składnik zgromadzonego materiału dowodowego.

Dla prawidłowości stanowiska organu w tej sprawie nie ma znaczenia, że organ nie pozyskał do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] Nr [...] z [...] grudnia 1973 r. określającego stawki z 1m2 gruntu. Nie ma wątpliwości, że akt ten został zgodnie z obowiązującymi przepisami opublikowany w Dzienniku Urzędowym, na którą to okoliczność powołał się organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał tezy o nieprawidłowym zastosowaniu obowiązującego zarządzenia, zaś wnioskodawczynie nie przedstawiły żadnego dowodu, który podważałby ocenę o prawidłowości przyjętej przez organ odwoławczy stawki.

Oceny o prawidłowo zastosowanej przez organ odwoławczy stawce za 1 m2 gruntu nie podważa twierdzenie skarżących, że dołączone do skargi zarządzenie Naczelnika Powiatu w [...] Nr [...] z 29 grudnia 1973 r., którego nie udało się pozyskać organowi uzasadniało zastosowanie stawki wyższej, a więc takiej jak dla gruntu położonego w strefie miejskiej. Pozyskana przez skarżące kopia zarządzenia potwierdza tylko prawidłowość działania organu odwoławczego, który niewątpliwe zastosował przy ustaleniu odszkodowania wynikającą z zarządzenia stawkę 3,5 zł za 1 m2 gruntu. Ustalona przez organ odwoławczy kwota odszkodowania za grunt w wysokości 28.998 zł stanowi iloczyn tej stawki i powierzchni gruntu. Nie ma żadnych przesłanek uzasadniających przyjęcie jako prawidłowej wskazywanej przez skarżące stawki 4,5 zł za 1 m2 w odniesieniu do wywłaszczonego gruntu. Słusznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz.U. z 1971 r., Nr 31, poz. 281 ze zm.) w dacie wydania kwestionowanych decyzji odszkodowawczych wieś [...] nie należała ani do strefy wielkomiejskiej, ani do strefy miejskiej, skoro nie stanowiła siedziby powiatu [...], a jej odległość od centrum [...] nie wynosiła mniej niż 15 km.

Ustalone decyzją z dnia [...] maja 1975 r. odszkodowanie odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom prawa, gdyż zostało ustalone w oparciu o obowiązującą sztywną stawkę za 1 m2 powierzchni przejmowanej w strefie wiejskiej (dla gruntu klasy VI), a za poczynione nakłady w oparciu o sporządzony operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem również zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wynikająca z materiału dowodowego okoliczność związana z wydaniem przez Naczelnika Gminy [...] odrębnej decyzji z [...] września 1976 r. ustalającej odszkodowanie za drzewa znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości wskazuje, że w kwestionowanych decyzjach odszkodowawczych ten składnik majątkowy został pominięty. Oznacza to, że w tym zakresie stan faktyczny nie został należycie ustalony. Jednak wydanie odrębnej decyzji i przyznanie odszkodowania za naniesienia roślinne powoduje, że to naruszenie nie może mieć wpływu na ocenę kwestionowanych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Dotychczasowi właściciele nieruchomości otrzymali odszkodowanie w wysokości należnej według obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Kluczowe w sprawie jest niewątpliwie to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

Ewentualne naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności

Skarżące nie mają racji zarzucając organowi naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z pominięciem aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego wykładni przepisów wskazanych ustaw. W ocenie sądu nie można w tej sprawie zarzucić organowi, że prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej lub odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tylko takie działanie mogłoby stanowić podstawę formułowania tego rodzaju zarzutu. Na marginesie tylko sąd wskazuje, że organ wziął pod uwagę aktualne orzecznictwo sądowoadministarcyjne przy ocenie możliwej wykładni przepisów wskazanych ustaw.

Choć zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa w związku z przyznaniem odszkodowania ustalonego kwestionowaną decyzją Wojewody [...] na rzecz L. P. nie został w skardze sformułowany lecz został wskazany we wniosku inicjującym postępowanie, zdaniem sądu również nie mógł skutkować uznaniem istnienia kwalifikowanej wady decyzji. Nie ma wątpliwości, że organ odwoławczy wydał decyzję na skutek odwołania złożonego przez oboje małżonków. Z decyzji wynika, że odszkodowanie ustalane jest w związku z przejęciem gruntu od małżonków P., jak również, że decyzja została doręczona obojgu małżonkom. Utrzymanie więc w mocy rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4 decyzji organu I instancji było błędem organu odwoławczego, jednak nieskutkującym rażącym naruszeniem przepisów prawa, skoro wnioskodawczynie we wniosku inicjującym postępowanie wskazały, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła składnik współwłasności łącznej małżonków.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że doszło do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów prawa, powodującego skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W ocenie sądu w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ dokonał niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonał jego wszechstronnej oceny i przedstawił logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.