Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1155/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i  1a
journal: Dz.U. 2016 poz 191
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień oddala skargę


UZASADNIENIE

Miejskie Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej ("organ odwoławczy") z [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

29 listopada 2017 r. przedstawiciel Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] ("organ I instancji") przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze sieci wodociągowej zlokalizowanej na terenie [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] (ul. [...] i ul. [...]). Kontrola przeprowadzona została zgodnie z planem rocznym czynności kontrolno-rozpoznawczych, na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. z 2005 r., nr 225, poz. 1934). W toku czynności ustalono, iż będąca przedmiotem kontroli sieć wodociągowa, o średnicy DN 160, zasilana jest z hydroforni zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. Hydrofornia zasila hydranty na terenie [...]. W wyniku sprawdzenia działania hydrantów nadziemnych i podziemnych stwierdzono:

1) hydranty, zlokalizowane przy ul. [...]:

• przy dz. nr [...] - [...] - sprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - [...] - sprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - hurt. elektryczna - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...]- naprzeciwko myjni - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr - naprzeciwko [...] - niesprawny, nieoznakowany;

2) hydranty, zlokalizowane przy ul. [...]:

• przy dz. nr [...] - przy kiosku RUCH - podziemny,

• przy dz. nr [...] - przy Urzędzie Miasta - podziemny,

• przy dz. nr [...] - przy [...] - sprawny, oznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy [...] - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy [...] - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - naprzeciwko [...]- sprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...] - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - naprzeciw Baru "[...]" - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...] - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...]za myjnią - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...] przy wjeździe do oczyszczalni - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...] przy wjeździe na [...] - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...] przy [...] - sprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...] przy wjeździe [...] - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...] przy [...] - niesprawny, nieoznakowany;

• przy dz. nr [...] - przy ul. [...] przy wjeździe do [...] - niesprawny, nieoznakowany.

Ponadto stwierdzono brak hydrantów:

• na odcinku 700 m wzdłuż drogi krajowej nr [...] między hydrantem nadziemnym przy dz. nr [...] - przy ul. [...], a hydrantem nadziemnym przy dz. nr [...] - naprzeciw Baru "[...]";

• na odcinku 650 m wzdłuż drogi krajowej nr [...] między hydrantem nadziemnym przy dz. nr [...] - naprzeciwko [...], a hydrantem podziemnym przy dz. nr [...] - przy kiosku RUCH.

Podczas kontroli kontrolowany (skarżąca) przedstawił "Wyniki pomiarów sieci wodociągowej (hydranty zewnętrzne) przeprowadzone w dniach od [...]06.2016 do[...].07.2016 w [...]" - badanie przeprowadzone przez [...]. "[...]" s.c. Stwierdzono brak aktualnych protokołów potwierdzających wykonanie odpowiednich prób i badań potwierdzających sprawność hydrantów zewnętrznych (ciśnienia i wydajności). Kontrolowany oświadczył, że nie istnieje umowa cywilnoprawna dotycząca władania przez niego siecią wodociągową. Powyższe okoliczności organ I instancji ustalił na podstawie analizy protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych z [...] listopada 2017 r., podpisanego bez wnoszenia uwag i zastrzeżeń przez J. J. - kierownika działu inwestycji i remontów - upoważnionego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o., [...], ul. [...].

Organ I instancji pismem z 30 listopada 2017 roku, znak [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, mającego na celu ocenę stanu ochrony przeciwpożarowej sieci wodociągowej na terenie miasta [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] (ul. [...] i ul. [...]). Tym samym pismem strona została poinformowana zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o prawie wglądu w akta prowadzonej sprawy, uzyskania wyjaśnień jak również możliwość składania wniosków i zastrzeżeń. Pismo dostarczone zostało stronie 1 grudnia 2017 r. Strona nie złożyła dodatkowych wyjaśnień.

Pismem znak [...] z 7 grudnia 2017 r. organ I instancji zawiadomił stronę, na podstawie art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 49 k.p.a. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości wglądu w akta sprawy i wypowiedzenia się na piśmie przed wydaniem decyzji administracyjnych, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Pismo zostało dostarczone stronie 8 grudnia 2017 r. Strona nie złożyła dodatkowych wyjaśnień.

W oparciu o ustalenia z przeprowadzonej kontroli, zawarte w protokole

z czynności kontrolno-rozpoznawczych, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał decyzję administracyjną nr [...] z [...] grudnia 2017 r., w której nakazał Miejskiemu Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych sp. z o.o., 06-200 [...], ul. [...]. wykonanie następujących czynności:

1. przeprowadzić przegląd techniczny hydrantów zlokalizowanych na sieci wodociągowej w miejscowości [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] (ul. [...] i ul. [...]), uwzględniający w szczególności ciśnienie nominalne oraz wydajność nominalną mierzoną na zaworach hydrantowych podczas poboru wody;

2. oznakować znakami graficznymi zgodnymi z Polską Normą miejsca lokalizacji hydrantów zewnętrznych w miejscowości [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] (ul. [...] i ul. [...]);

3. usunąć nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego hydrantów zewnętrznych usytuowanych w miejscowości [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] na ul. [...] przy dz. nr: [...], [...], [...] oraz na ul. [...] przy dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...] i sześć hydrantów nadziemnych wzdłuż działki nr: [..[...] w celu zagwarantowania ich sprawnego i niezawodnego funkcjonowania, poprzez dokonanie stosownych napraw uszkodzonych hydrantów zewnętrznych;

4. zainstalować cztery hydranty nadziemne na odcinku 650 m wzdłuż drogi krajowej nr [...] między hydrantem nadziemnym, przy dz. nr [...] - naprzeciwko [...], a hydrantem podziemnym przy dz. nr [...] - przy kiosku RUCH w miejscowości [...];

5. zainstalować cztery hydranty nadziemne na odcinku 700 m wzdłuż drogi krajowej nr [...] między hydrantem nadziemnym: przy dz. nr [...] - przy posesji na ul. [...], a hydrantem nadziemnym przy dz. nr [...] - naprzeciwko Baru "[...]'' w miejscowości [...].

Jako podstawę prawną nałożenia powyższych obowiązków wskazano odpowiednio art. 4 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124. poz. 1030).

Strona wniosła odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2017 r.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2017, poz. 1257 – "k.p.a."), w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1204 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] grudnia 2017 r. w części dotyczącej punktu 4 oraz 5 i w tym zakresie umorzył postępowanie (pkt 1 decyzji) oraz pozostałą część zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej przeprowadzającego kontrolę, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na kontrolowanym - Miejskim Przedsiębiorstwie Usług Komunalnych sp. z o.o. Strona oświadczyła natomiast, że pomiędzy nią a gminą nie została zawarta umowa cywilnoprawna dotycząca kwestii władania siecią wodociągową. Ponadto strona w odwołaniu podnosi m.in., iż nie jest właścicielem sieci wodociągowej, a jedynie jej dzierżycielem, oraz że błędnie został ustalony adresat decyzji administracyjnej, nakładającej na podmiot wykonanie obowiązków dot. doprowadzenia sieci wodociągowej do pełnej sprawności. Organ II instancji stwierdził, że skarżąca spółka - jako osoba prawna - jest użytkownikiem sieci wodociągowej zlokalizowanej na terenie miasta [...] oraz zarządcą. W tym zakresie organ odwoławczy oparł się o następujące dokumenty: 1) Uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze miasta [...]; 2) Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będący załącznikiem do ww. uchwały. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zasadnicze zarzuty zawarte w odwołaniu sprowadzają się w istocie do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 lit. a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, czego konsekwencją miało być - zdaniem skarżącej – bezpodstawne uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego i w rezultacie, za podmiot zobowiązany do realizacji obowiązków nałożonych w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące regulacje prawne dotyczące ochrony przeciwpożarowej związane są z zapewnieniem ogólnie pojętego bezpieczeństwa publicznego (bezpieczeństwa obywateli), a więc jednej z najistotniejszych wartości chronionych konstytucyjnie (art. 5 Konstytucji RP). Wykładnia przepisów prawa obowiązujących w materii ochrony przeciwpożarowej, jako mieszczącej się w granicach chronionego bezpieczeństwa publicznego, powinna być dokonywana w sposób zapewniający realizację wskazanych celów konstytucyjnych. W konsekwencji więc zapewnienie ochrony przeciwpożarowej obywateli i ich mienia (budynków i innych obiektów budowlanych lub terenu) z woli samego ustawodawcy zostało potraktowane wyjątkowo. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm.), ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 3) prowadzenie działań ratowniczych. W myśl art. 3 ust 1 ww. ustawy o ochronie przeciwpożarowej, osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest między innymi obowiązany (pkt 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie. Jak zaś stanowi ust. 1a art. 4 ustawy, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Chodzi o sytuacje, w których z uwagi na stosunki gospodarcze pomiędzy właścicielem, a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest w faktycznym posiadaniu obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby sytuacją, w której nałożenie na właściciela obowiązków dostosowania budynku, obiektu lub terenu, celem doprowadzenia tych obiektów do spełnienia warunków zapewniających im ochronę przeciwpożarową, stałoby się niemożliwe, gdyż właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych np. do czasu zakończenia zawartej umowy. W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone przez organ I instancji, czego nie kwestionuje strona, że to skarżąca faktycznie włada siecią wodociągową na terenie [...]. Z tego względu, na podstawie art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm.), to na skarżącej, jako faktycznie władającej siecią wodociągową, ciąży realizowanie obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, tj. zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, w tym zapewnienie konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (art. 4 ust. 1 pkt 3). W celu zagwarantowania sprawnego i niezawodnego funkcjonowania urządzeń przeciwpożarowych strona skarżąca winna zachować sieć wodociągową w stanie umożliwiającym dostarczenie wody do celów przeciwpożarowych o odpowiednich parametrach ciśnienia i wydajności. Wymagania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę skarżąca winna wypełniać zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). W myśl § 4 pkt. 3 powołanego rozporządzenia, woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97). Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe - art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W rozpoznawanej sprawie w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2006 r., w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze miasta [...], wydanej na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określono zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowane na terenie miasta [...]. W Rozdziale X regulaminu "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" postanowiono, że "Pobór wody na cele przeciwpożarowe z sieci będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa dokonywany jest w miejscach uzgodnionych z Przedsiębiorstwem..." (§ 36), oraz dalej m.in. "Uprawnieni do poboru wody na cele przeciwpożarowe z sieci będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa zobowiązani są do... " (§ 37). Ponadto w tym samym rozdziale widnieje zapis o obciążaniu gminy przez Przedsiębiorstwo za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Celem regulaminu jest "powierzenie spółce zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków", o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.). Dlatego do zakresu jej obowiązków należy również dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe. Z tym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczanie wody dla tych celów w wymaganej ilości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 lit. a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, hydranty zewnętrzne powinny być, co najmniej raz w roku poddawane przeglądom i konserwacji przez właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej, jak również zarządcę lub użytkownika, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie sieci. Organ odwoławczy uznał, że w sytuacji, gdy skarżąca jest w posiadaniu faktycznym sieci wodociągowej, zaś właściciel w posiadaniu tym nie jest, a w stosunku do tej sieci nie zawarto żadnej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd ani umowy użytkowania, adresatem obowiązków wynikających z ochrony przeciwpożarowej, z uwagi na treść art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, pozostaje podmiot faktycznie władający obiektem budowlanym. Sieć wodociągowa jest obiektem budowlanym (o charakterze liniowym). W konsekwencji adresatem obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do sieci wodociągowej na terenie [...] pozostaje skarżąca. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powyższe potwierdza powierzenie przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, w zakresie utrzymywania instalacji i urządzeń w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej oraz oznakowaniu miejsc usytuowania tych urządzeń. Z punktu widzenia prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczych straży pożarnej, decydujące znaczenie dla funkcjonalności sieci wodociągowej, jako źródła wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, mają parametry ciśnienia i wydajności zainstalowanych na sieci hydrantów zewnętrznych. Odnosząc się do zarzutów strony o naruszeniu § 10 ust. 6, ust. 12, ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030), organ II instancji wyjaśnił, że obowiązki wynikające z powyższego rozporządzenia, wynikają z przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, o czym była mowa przy omawianiu kwestii objętych regulacją art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Rozporządzenie nie może w sposób odmienny (rozszerzający czy zawężający) niż ustawa regulować zakresu podmiotowego zobowiązanych do realizacji ustawowych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co stwierdził już Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok sygn. II OSK 1388/15). Według organu II instancji nie ma wątpliwości co do obowiązków nałożonych w punktach 1, 2 oraz 3 decyzji z 18 grudnia 2017 r. na podmiot faktycznie władający obiektem budowlanym. Natomiast zdaniem organu II instancji prace polegające na modernizacji sieci wodociągowej, w tym instalowanie dodatkowych hydrantów leży po stronie właściciela sieci wodociągowej. Z tego względu organ odwoławczy uchylił punkty 4 i 5 decyzji z [...] grudnia 2017 r. i polecił organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy w tym zakresie ustalenie: czy element majątkowy w postaci sieci wodociągowej jest majątkiem trwałym skarżącej, czy pozostaje na ewidencji rzeczowej majątku gminy; jaki tytuł prawny do dysponowania siecią wodociągową przysługuje skarżącej, a jaki gminie; czy istnieje umowa/porozumienie, określające wzajemne prawa i obowiązki stron, w zakresie tego majątku. Według organu odwoławczego powyższe jest istotą rozstrzygnięcia sporu, gdyż istniejąca uchwała tylko precyzuje zasady świadczenia usług wodno-kanalizacyjnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odbioru ścieków przez skarżącą, jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne oraz podmiotu uprawnionego do utrzymywania tych urządzeń w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej, na bieżąco. Ponadto organ I instancji miał rozważyć celowość nałożenia obowiązków określonej treści na poszczególne podmioty, postępując zgodnie z procedurami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego oraz zgodnie z zapisami ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Przy nakładaniu powyższych obowiązków na odpowiedni podmiot, organ kontrolujący miał pouczyć stronę o zapisach § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719), zgodnie z którym urządzenia przeciwpożarowe powinny być wykonane zgodnie z projektem uzgodnionym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do ich użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających prawidłowość ich działania. Organ II instancji nie podzielił zarzutu, że sposób sformułowania nałożonych obowiązków czyni decyzję niewykonalną. Według organu odwoławczego decyzja organu I instancji precyzuje w sposób wyczerpujący obowiązki nałożone na stronę, również położenie hydrantów zostało precyzyjnie określone, organ I instancji wskazał dokładne adresy (nazwa ulicy, numer porządkowy) lokalizacji hydrantów. Wskazane w decyzji terminy realizacji obowiązków uwzględniają z jednej strony istniejący stan zagrożenia, z drugiej zaś niezbędny okres dla jego usunięcia.

W skardze wniesionej do sądu wojewódzkiego strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego z [...] marca 2018 r. w części, w której utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2017 r. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów:

1. art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 620 t.j. ze zm.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że obowiązek w tym przepisie wskazany dotyczy posiadacza sieci wodociągowej (uznanego jako urządzenia zaopatrującego w wodę urządzenia przeciwpożarowe - hydranty), podczas gdy obowiązek ten kierowany jest do właścicieli nieruchomości, przez które sieć przebiega, a których to dysponentem skarżąca nie jest;

2. § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030) przez błędne przyjęcie, że sieć wodociągowa znajdująca się na terenie miasta [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] (ul. [...] i ul. [...]), stanowi sieć wodociągową przeciwpożarową w rozumieniu wskazanego przepisu i w konsekwencji obciążenie skarżącej obowiązkami określonym w zaskarżonej decyzji;

3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust.1a ustawy w zakresie w jakim organ pierwszej instancji przyjął, że skarżąca jest adresatem decyzji Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej, podczas gdy adresatem tej decyzji są właściciele nieruchomości, przez które przebiega sieć wodociągowa, co winno skutkować zapewnieniem tym właścicielom udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestników;

4. § 10 ust. 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że adresatem wskazanego w tym przepisie obowiązku jest skarżąca, w sytuacji, gdy powołany przepis rozporządzenia nie określa podmiotu zobowiązanego do wykonania wynikającego z niego obowiązku oznaczenia hydrantów zewnętrznych zgodnie z Polskimi Normami;

5. art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez;

- brak poczynienia ustaleń w zakresie prawa własności nieruchomości, przez które przebiega sieć wodociągowa i brak ustaleń co do podmiotów, których rzeczonymi nieruchomościami władają;

- nieprecyzyjne określenie w zaskarżonej decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia w zakresie nałożonych na stronę obowiązków, co pozbawia wydaną w sprawie decyzję cech wykonalności poprzez brak wskazania o jakie nieprawidłowości organowi pierwszej instancji chodzi, w kontekście pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji co do punktu 2 i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi odwoławczemu, a także uchylenie w zaskarżonym zakresie decyzji poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2009 r. Nr 178 poz. 1380, "ustawa o ochronie ppoż.") właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany m.in.: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1), wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice (pkt 2), zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (pkt 3), przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5). Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy ustawa o ochronie ppoż. odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca faktycznie włada siecią wodociągową jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wykonujące swoją działalność w oparciu o art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U.2018.1152). Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe - art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy. W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) - dalej: "rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych" - woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w ust. 1 i 2 powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej.

Wobec powyższego, na podstawie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie ppoż., to na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym faktycznie władającym siecią wodociągową, ciąży realizowanie obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie ppoż., tj. zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, w tym zapewnienie konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (art. 4 ust. 1 pkt 3). W celu zagwarantowania sprawnego i niezawodnego funkcjonowania urządzeń przeciwpożarowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne władające siecią wodociągową winno zachować sieć wodociągową w stanie umożliwiającym dostarczenie wody do celów przeciwpożarowych o odpowiednich parametrach ciśnienia i wydajności. Spełnienie wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne winno zapewnić zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Rozporządzenie nie może w sposób odmienny niż ustawa regulować zakresu podmiotowego zobowiązanych. Dlatego uznać należy, że § 10 pkt 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w zakresie, w jakim stanowi o skonkretyzowaniu podmiotu (właściciel sieci wodociągowej przeciwpożarowej), na którym ciąży obowiązek corocznego poddawania hydrantów zewnętrznych przeglądom i konserwacji, wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 13 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie ppoż., i w tym zakresie należy odmówić zastosowania aktu podstawowego. Analogiczne stanowisko w podobnej sprawie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.02.2017 r. sygn.. akt II OSK 1388/15 (publ. cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie w "Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...]. z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określono zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowane na terenie gminy [...]. W Rozdziale X "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" w § 36 ustalono, że "Pobór wody na cele przeciwpożarowe z sieci będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa dokonywany jest w miejscach uzgodnionych z Przedsiębiorstwem, a przede wszystkim z: 1) punktu czerpalnego zamontowanego w budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, 2) hydrantów przeciwpożarowych."

Reasumując, skoro skarżąca faktycznie włada siecią wodociągową na terenie gminy [...], to tym samym z mocy art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie ppoż. na skarżącej spoczywa odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Realizacja tych obowiązków wiąże się z koniecznością zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych oraz niezbędnym do tego utrzymaniem we właściwym stanie urządzeń gwarantujących właściwe wykonywanie tego obowiązku. Skarżąca faktycznie władająca siecią wodociągową na terenie gminy obowiązana jest wypełniać obowiązki w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, w tym poddawania przeglądom hydrantów zainstalowanych na znajdującej się na tych obszarach sieci wodociągowej i usuwania nieprawidłowości w ich stanie technicznym.

Obowiązek oznakowania hydrantów znakami zgodnymi z Polskimi Normami, wynikający z § 10 pkt 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, mieści się w określeniu wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych przewidzianych w art. 13 ust. 3 i 4 pkt 5 ustawy o ochronie ppoż. Skoro w powołanych przepisach ustawy właściwy minister został upoważniony do określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać hydranty zewnętrzne przeciwpożarowe, to w ramach tego upoważnienia mieściło się określenie wymogu oznakowania ich w odpowiedni sposób. Organom administracji nie można więc skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa przez odwołanie się do Polskiej Normy, która w sposób optymalny zapewnia realizację spoczywającego na danym podmiocie obowiązku.

Wbrew zarzutom skargi decyzja administracyjna należycie też konkretyzuje nałożone na skarżącą obowiązki i nadaje się do wykonania. Hydranty, w których stwierdzono nieprawidłowości stanu technicznego zostały opisane poprzez wskazanie numerów działek, na których się znajdują te urządzenia. Strona została zobowiązana do usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego hydrantów w celu zagwarantowania ich sprawnego i niezawodnego funkcjonowania, poprzez dokonanie stosownych napraw uszkodzonych hydrantów zewnętrznych. Innymi słowy strona została zobowiązana do naprawienia wskazanych w decyzji urządzeń, tak by one sprawnie działały. Organ wskazał więc w decyzji w sposób nie budzący wątpliwości skutek, do jakiego ma obowiązek doprowadzić strona – sprawne działanie hydrantów. Dla wykonania tego obowiązku przez stronę nie jest konieczne określenie przez organ szczegółowo zakresu napraw poszczególnych urządzeń.

Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.