Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 231/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 par. 1, art. 35, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Ryszard Pęk (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przyznania płatności bezpośrednich na 2005 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...]. Powyższą decyzją, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M. M. (dalej: skarżący) uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych i jednocześnie przyznano skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w wysokości [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych (UPO) w wysokości [...] zł.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] r. skarżący złożył w złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, deklarując do płatności w tabeli nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) 15 działek ewidencyjnych i w tabeli nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych) 13 działek o łącznej powierzchni [...] ha. W związku z tym, że część działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (działki ewidencyjne o nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) została zgłoszona do przyznania wsparcia finansowego przez innego producenta rolnego – E. F., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przeprowadził w dniach [...] r., [...] r. oraz [...] r. rozprawy administracyjne w celu ustalenia faktycznego użytkownika gruntu.

Po zakończeniu postępowania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję finansową w okresie trzech lat kalendarzowych w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł między innymi, że swobodę podejmowania decyzji co i kiedy uprawiać na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] posiadał E. F. i że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie czy skarżący był użytkownikiem tych gruntów w 2005 r. Powyższa decyzja, na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, została uchylona w dniu [...] r. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że nie ustalono wyczerpująco stanu faktycznego sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w dniu [...] r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i następnie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję finansową w okresie trzech lat kalendarzowych. Powyższa decyzja, na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, została uchylona w dniu [...] r. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. i postępowanie w sprawie umorzono. Organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu, że organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania, lecz miał obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę w kierunku uzupełnienia materiału dowodowego.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję finansową w okresie trzech lat kalendarzowych. Także i ta decyzja, na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, została uchylona w dniu [...] r. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję finansową w okresie trzech lat kalendarzowych w kwocie [...] zł. Organ I instancji przyjął w uzasadnieniu, że skarżący nie złożył poprawnego pod względem faktycznym wniosku obszarowego, gdyż nie powiadomił o zniszczeniu upraw, a ponadto właścicielem spornych działek stał się na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. E. F., którego wcześniej, na mocy postanowienia tegoż Sądu z dnia [...] r., ustanowiono zarządcą nabytej nieruchomości. W tej sytuacji – jak zaznaczono w uzasadnieniu – skarżący mógł się spodziewać utraty gruntów, a pomimo tego złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), po rozpoznaniu odwołania złożonego skarżącego uchylił powyższą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. i przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślił, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 roku Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej zwana: ustawą), stanowi postawę do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W odniesieniu wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy warunku "posiadania gospodarstwa rolnego" przez podmiot ubiegający się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, wyjaśnił, że organ udzielający pomocy nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii własnościowych i wynikających z nich roszczeń cywilnoprawnych. Organ II instancji zwrócił następnie uwagę na treść art. 4. ust. 1. ustawy, w którym odwołano się wprost do pojęcia posiadania. Wyjaśnił, że ponieważ pojęcie to nie jest regulowane przepisami tej ustawy lub innego aktu prawa administracyjnego mającego zastosowanie w tej sprawy, należało je interpretować zgodnie z regulacją art. 336 i następnych kodeksu cywilnego. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ I instancji celem ustalenia faktycznego użytkownika spornych działek rolnych, zmierzało nie do ustalenia właściciela czy do rozstrzygnięcia sporów o charakterze majątkowym, ale do ustalenia, kto w roku gospodarczym 2005 r. faktycznie władał przedmiotową nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, kto miał swobodę podejmowania decyzji – co i kiedy uprawiać na danej działce. W tym kontekście organ II instancji zwrócił uwagę na to, że od [...] r. trwał konflikt pomiędzy skarżącym a E. F., którzy od pierwszego roku przyznawania rolnikom dopłat z tytułu użytkowania gruntów rolnych składali wnioski "na te same działki". Wyjaśnił, że w tle tego konfliktu toczyła się sprawa o uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieruchomości pow. [...] ha, położonej w L. W., opisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. E. F. przedmiotowe grunty nabył w wyniku wygranej w dniu [...] r. licytacji komorniczej nieruchomości będącej własnością A. i M. M. Przedmiotem licytacji była nieruchomość o pow. [...] ha, położona w R., opisana w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieruchomość o pow. [...] ha, położona w L. W., opisana w księdze wieczystej KW nr [...]. E. F. został postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. ustanowiony zarządcą nabytej nieruchomości a następnie w dniu [...] r. zapadło w postępowaniu egzekucyjnym, postanowienie o przysądzeniu własności spornych gruntów na rzecz E. F.. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu [...] r. a w dniu [...] r. E. F. został wpisany do księgi wieczystej, jako właściciel działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]. Jak dalej wyjaśnił organ II instancji skarżący na [...] r. dokonał zasiewu, a w 2005 r. złożył do organu I instancji wniosek o przyznaniu płatności z tytułu użytkowania m.in. spornych gruntów. W okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji w sprawie udzielenia pomocy finansowej nastąpiło przeniesienie posiadania spornych gruntów, gdyż właściciel – E. F., gdy zorientował się, że na jego gruntach jest uprawa rolna, zlecił swoim pracownikom jej stalerzowanie, co w konsekwencji spowodowało, faktyczne pozbawienie skarżącego się władztwa nad tymi gruntami. Kwestia, czy pozbawienie tego władztwa było skuteczne na gruncie prawa cywilnego oraz, czy wiązało się to z naruszeniem przepisów prawa cywilnego i karnego, pozostawała według organu II instancji obojętna dla oceny zaistnienia w tej sprawie przesłanek do otrzymania skarżącego, jako producenta rolnego, płatności do gruntów rolnych. Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że w art. art. 4 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział sytuację, kiedy to w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji następuje przeniesienie posiadania gruntów na innego producenta rolnego, wskazując, komu – przy spełnieniu dodatkowych przesłanek – przysługują płatności. W przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. W kontekście tego przepisu organ II instancji podkreślił, że na tle konfliktu, który miał miejsce pomiędzy skarżącym i E. F. nie było możliwe zrealizowanie powyższej zasady, jednakże oznaczała ona, że osoba uprawniona do płatności powinna zachować ciągłość posiadania zadeklarowanych gruntów w okresie od daty złożenia wniosku do momentu wydania decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie zostało zrealizowane. Na gruncie tej sprawy – jak podkreślono dalej w decyzji – przyjąć należało, że skarżący w dniu złożenia wniosku spełniał wymogi uznania go za beneficjenta płatności, jednakże wraz z przejęciem przez E. F. spornych gruntów przestał być ich posiadaczem, gdyż E. F. zniszczył dokonane przez skarżącego zasiewy i przejął fizycznie grunty. Organ II instancji podzielił w związku z tym stanowisko organu I instancji, że skarżący na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania dopłat za rok 2005 nie był uprawnionym do ich otrzymania w części odnoszącej się do działek rolnych położonych w granicach następujących działek ewidencyjnych: nr [...] (działka rolna C), [...] (działka rolna D), [...] (działka rolna E) , [...] (działka rolna F), [...] (działka rolna G), 31 (działka rolna H), [...] (działka rolna I) o łącznej powierzchni deklarowanych użytków rolnych [...] ha. Organ II instancji nie podzielił natomiast dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych w kontekście interpretacji art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) i odstąpił od nałożenia sankcji w związku z "przedeklarowaniem" powierzchni biorąc pod uwagę okoliczności, jakie przewiduje wskazany przepis. Zwrócił uwagę na to, że bezspornym było to, że na dzień złożenia wniosku przez skarżącego wniosek był poprawny pod względem faktycznym, gdyż odzwierciedlał zarówno, co do powierzchni jak i rodzaju wskazanych upraw to, co faktycznie znajdowało się w terenie. Organ II instancji przywołał następnie uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. i zawarte w nim ustalenie, że [...] r., gdy E. F. zorientował się, że na jego gruntach jest uprawa rolna, "zlecił swoim pracownikom A. C. i D. G. stalerzowanie upraw. Pracownicy ci zaorali około [...] ha ziemi w tym około [...] ha upraw zbożowych i około [...] ha terenu zalesionego.(...)". W świetle tego organ II instancji przyjął, że nie można było wykazać, że postępowanie skarżącego było w jego odczuciu (subiektywnie) nieprawidłowe i że ponosił winę za podanie takich właśnie a nie innych danych we wniosku, skoro po pierwsze: odpowiadało to stanowi faktycznemu w dniu, kiedy wniosek ten został złożony, a po drugie, skarżący pozostawał w przeświadczeniu, że jako użytkownik spornych gruntów do [...]r., czyli do momentu, kiedy zostało mu odebrane przez E. F. władztwo nad gruntami, to właśnie jemu należała się rekompensata za poniesione nakłady. W końcowej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że Sąd Rejonowy w G. uniewinniając E. F. od zarzutu zniszczenia zasiewów wykonanych przez skarżącego, wskazał, że skarżący był na dzień składania wniosku w posiadaniu gruntów i dokonywał wszelkich prac i zabiegów do [...] r., a także to, że E. F. przejął w posiadanie grunty w [...] r. W tych okolicznościach sprawy organ II instancji przyjął, że skarżącemu przysługiwała płatność zarówno z tytułu jednolitej jak i uzupełniającej płatności obszarowej do tej części wniosku, która bezspornie pozostawała w jego posiadaniu w roku 2005. Dokonując wyliczenia kwoty pomocy finansowej z tytułu jednolitej płatności obszarowej, organ II instancji przyjął, że stawka jednolitej płatności obszarowej za rok 2005 do 1 ha wynosiła 225 zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) na rok 2005 wynosiła [...] ha. Przyjęta powierzchnia zadeklarowana oraz stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu w związku z zastosowaniem rozwiązań przewidzianych w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wynosiła [...] ha. Wykluczono z tego wyliczenia przejęte przez E. F. działki ewidencyjne: nr: [...] (działka rolna C) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna D) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna E) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna F) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna G) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna H) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna I) o pow. [...] ha, stanowiących łączną powierzchnię [...] ha. W rezultacie kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] z. i wynika z następującego obliczenia: [...] ha x 225 zł = [...] zł, przy czym kwota 225 zł stanowi stawkę jednolitej płatności obszarowej. Jeśli zaś chodzi o wyliczenie uzupełniającej płatności obszarowej, to stawka uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2005 do 1 ha wynosiła 282,35 zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) wynosiła [...] ha. Po wykluczeniu z płatności działek ewidencyjnych nr: [...] (działka rolna C) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna D) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna F) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna G) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna H) o pow. [...] ha, [...] (działka rolna I) o pow. [...] ha do uzupełniającej płatności obszarowej została zakwalifikowana powierzchnia, wynosząca [...] ha., zaś kwota 282,35 zł stanowiła stawkę uzupełniającej płatności obszarowej ([...] ha x 282,35 zł = [...] zł.). Łączna kwota przyznanej pomocy za rok 2005 z tytułu płatności bezpośrednich wynosiła więc [...] zł.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik skarżącego zaskarżając powyższą decyzję w części dotyczącej przyznania płatności do gruntów rolnych za rok 2005 w pomniejszonej wysokości, zarzucając, że wydano ją:

1. z naruszeniem prawa materialnego poprzez

• błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, polegającej przyjęciu, że płatność obszarowa przysługuje jedynie temu posiadaczowi gruntów, który zebrał z nich plony, podczas gdy przepis ten w ogóle do takiego kryterium się nie odnosi, a wymaga jedynie, aby "grunty utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej", poza tym dla udzielenia tej płatności istotny jest wyłącznie stan istniejący na dzień składania wniosku o dopłaty (grunty muszą być w dacie złożenia wniosku utrzymywane w dobrej kulturze rolnej) – istotne jest zatem to, kto w tym dniu był faktycznym posiadaczem gruntów i je wtedy użytkował, późniejsze zaś zdarzenia, polegające na samowolnym zniszczeniu upraw przez osobę trzecią (nawet jeśli jest nim właściciel spornych gruntów), nie mają żadnego znaczenia dla przyznania płatności osobie, która wcześniej dokonała na tych gruntach zasiewów w celu zebrania z nich plonów (co właśnie świadczyło o utrzymywaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej) i bezspornie w dniu składania wniosku o dopłaty była użytkownikiem tych gruntów,

• niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29.10.2004 r.

2. z rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

• art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego,

• art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

• art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego i dowodów zebranych w postępowaniu, m.in. tego, że jedynie część spornych działek została stalerzowana przez E. F.,

• art. 12 § 1, art. 35 kpa poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie,

• art. 80, 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasad oceny dowodów oraz niedostateczne i niewyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ prowadzący postępowanie ustalił, że to E. F., a nie skarżący był w dacie składania wniosku w 2005 r. faktycznym użytkownikiem (posiadaczem) spornych gruntów, gdyż późniejsze stalerzowanie spornych działek nie oznaczało, że E. F. użytkował te działki przez cały rok, tym bardziej, że w późniejszym okresie żadnych zabiegów agrotechnicznych on już nie wykonywał pozostawiając je w "czarnym ugorze",

• błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu E. F. (a nie skarżącego) za faktycznego użytkownika (posiadacza) spornych gruntów w 2005.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w części dotyczącej przyznania płatności do gruntów rolnych za rok 2005 w pomniejszonej wysokości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił między innymi, że dla przyznania płatności rolnych decydujący był stan istniejący na dzień składania wniosku o dopłaty, tj. kto w tym dniu był faktycznym posiadaczem gruntów i je wtedy użytkował, późniejsze zaś zdarzenia, polegające na samowolnym zniszczeniu upraw przez osobę trzecią (nawet jeśli jest nim właściciel spornych gruntów), nie miały żadnego znaczenia dla przyznania tej płatności osobie, która wcześniej dokonała na tych gruntach zasiewów w celu zebrania z nich plonów i bezspornie w dniu składania wniosku o dopłaty była ich użytkownikiem. Skarżący wskazał następnie na treść art. 340 k.c. i że wynikającą z niego zasadę domniemania ciągłości posiadania i podkreślił, że niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą nie przerywa posiadania. Podniósł, że jednorazowe naruszenie posiadania – i to po dacie złożenia wniosku o płatności – przez osobę trzecią (talerzowanie gruntów przez E. F.) nie miało żadnego znaczenia dla oceny, że skarżący przez cały czas był posiadaczem i użytkownikiem gruntów, tym bardziej, że E. F., poza stalerzowaniem tych gruntów (i to nie wszystkich - część gruntów objęta wnioskiem skarżącego o dopłaty nie została talerzowana - co organ zupełnie pominął w swoich ustaleniach), nie wykonywał w późniejszym okresie żadnych czynności agrotechnicznych, pozostawiając je w "czarnym ugorze". Ponadto skarżący zarzucił, że organ administracji nie dostrzegł, że posiadanie też jest stanem chronionym prawem (art. 342 k.c.) i E. F., nawet jako właściciel spornych gruntów) nie mógł samowolnie naruszać posiadania skarżącego, gdyż dopuścił się bezprawia cywilnego. Stanowisko organu II instancji – zdaniem skarżącego – było niespójne i nieracjonalne, gdyż przyjęto, że "dopłaty przysługują tylko temu, kto zebrał plony", a E. F. również nie zebrał plonów z dokonanych przez skarżącego zasiewów, lecz je zniszczył, talerzując sporne grunty, a mimo to organ administracji przyznał mu płatności. Takie postępowanie organów administracji rażąco naruszało zasadę określoną w art. 8 kpa, gdyż podważało zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Skarżący – powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. ([...]) oraz z dnia [...] r. ([...]), podkreślił, że w 2005 r. E. F. nie został wprowadzony w posiadanie spornych gruntów (mimo, iż był ich właścicielem) – co mogło się odbyć jedynie w formie powództwa eksmisyjnego, a następnie postępowania egzekucyjnego. Bezspornym było także – jak zaznaczył – że skarżący dobrowolnie w 2005 r. nie wydał E. F. spornych gruntów, będąc przez cały ten rok ich faktycznym posiadaczem i "czując się jako ich posiadacz". W dalszej części uzasadnienia skarżący zarzucił, że organy administracji nie wyjaśniły wyczerpująco stanu faktycznego tej sprawy, pomijając niektóre dowody (m.in. wyjaśnienia skarżącego, że E. F. stalerzował jedynie cześć spornych gruntów), inne zaś traktując wybiórczo i stronniczo, z rażącym naruszeniem swobodnej oceny dowodów. Podkreślił, że organ II instancji błędnie uznał, że skoro Sąd Rejonowy w G. uniewinnił E. F. od popełnienia czynu zarzucanego mu w akcie oskarżenia tj. bezprawnego zniszczenia w [...] r. upraw rolnych na terenie Gminy R., to tym samym oznaczało to, że był on faktycznym posiadaczem tych gruntów. Z analizy uzasadnienia wyroku wynikało bowiem, że wprawdzie Sąd w G. uniewinnił E. F. od zarzutu zniszczenia zasiewów (wydania polecenia swoim pracownikom zaorania pól z zasiewami) należących do skarżącego, jednakże Sąd ten jednoznacznie ustalił, że sporne gruntu użytkował i uprawiał skarżący, i to on dokonywał zasiewów upraw na tych gruntach, mimo, że faktycznie stanowiły one już własność E. F. Ponadto – jak zauważono w dalszej części uzasadnienia – na faktyczne użytkowanie spornych gruntów w 2005 r. przez skarżącego, wskazywał także fakt uiszczania przez niego w tym okresie podatku rolnego za te grunty. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się także do przedstawionych przez skarżącego dowodów w postaci: zaświadczenia Wójta Gminy R. z dnia [...] r., stwierdzającego, że sporne grunty wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego, a także do decyzji Wójta z dn. [...] r. o odroczeniu podatku rolnego za [...] r., oraz decyzji z dnia [...] r. o zmianie decyzji o wysokości podatku za rok 2005, dostosowującej go do zaszłych zmian własnościowych. Z powyższych dowodów wyraźnie wynikało, że do roku [...], skarżący był uważany za faktycznego użytkownika spornych gruntów. W odniesieniu do postanowień Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. dotyczącego przybicia własności, z dnia [...] r. dotyczącego przysądzenia własności oraz z dnia [...] r. dotyczącego ustanowienia zarządcy nabytej nieruchomości oraz postanowienie Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] r. dotyczącego uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności, skarżący zarzucił, że świadczyły one jedynie o prawie własności, a nie faktycznym posiadaniu (użytkowaniu) gruntów i organy administracji błędnie na ich podstawie przyjęły, że E. F. "miał swobodę podejmowania decyzji co i kiedy uprawiać na spornych działkach". Ponadto podniósł, że organy administracji nie uwzględniły prawidłowych wniosków z daty uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności spornych gruntów na rzecz E. F. ([...] r.), gdyż dopiero z tą datą przeszła na nabywcę własność nieruchomości i mógł żądać wydania mu nabytych gruntów. Skarżący zarzucił następnie, że posiadany przez niego protokół z kontroli różnił się od protokołu znajdującego się w aktach sprawy, co budziło uzasadnione wątpliwości co do rzetelnego i bezstronnego działania pracowników Agencji, a jednocześnie podważało wartość dowodową tego protokołu i zawartych w nim ustaleń kontrolerów. Podkreślił, że organy administracji tylko dlatego odmawiają wypłaty mu żądanych płatności, gdyż wcześniej płatności te wypłacili nieprawidłowo innemu producentowi rolnemu tj. E. F. i trudno im w tej chwili przyznać się do własnego błędu. W rezultacie, skarżący nie zgadzał się z przyznaniem mu płatności do gruntów rolnych za rok 2005 w pomniejszonej wysokości, tj. jedynie za powierzchnię [...] ha (w łącznej kwocie [...] zł), zamiast za całą powierzchnię zadeklarowaną we wniosku ([...] ha). Zarzucił, że odmowa przyznania mu tych płatności za pozostałe zgłoszone grunty o pow. [...] ha (tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) była całkowicie bezpodstawna, a uznanie przez organ II instancji, że w 2005 r. użytkownikiem i posiadaczem tych wyłączonych gruntów był inny producent rolny - E. F. było sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w aktach i naruszało reguły logicznego wnioskowania. Rażąco błędny było bowiem ustalenie, że E. F. w 2005 r. przejął "posiadanie" spornych gruntów, gdyż jednorazowe naruszenie posiadania skarżącego poprzez fakt stalerzowania mu części upraw nie przesadzało jeszcze, w świetle prawa cywilnego, o definitywnym przejściu faktycznego posiadania tych gruntów na E. F.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że skarżący nie był posiadaczem gruntów albowiem nie sprawował nad nimi bezpośredniego władztwa a jego uprawa została przez właściciela gruntów usunięta. Wskazał, że skarżący błędnie interpretował, że "utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej" jest stanem, który powinien być brany pod uwagę jedynie na dzień złożenia wniosku o płatność, gdyż jest to cały proces.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy określa warunki uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, przy czym jednym z nich jest posiadanie przez producenta rolnego składającego wniosek o przyznanie płatności gospodarstwa rolnego – działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Drugim warunkiem uzyskania płatności jest utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana tylko jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych. Instytucja płatności obszarowych jest skierowana jest tylko do tych podmiotów, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 227/07, LEX nr 471100).

Ponieważ dopłata przysługuje "za dany rok kalendarzowy", to jej przyznanie jest uzależnione od spełnienia obu warunków "w danym roku kalendarzowym". Brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nie upoważnia do sformułowania tezy, że dla oceny spełnienia obu przesłanek miarodajna przy rozstrzyganiu jest wyłącznie data złożenia wniosku (stan posiadania przez wnioskodawcę z tego okresu czasu). Ponieważ uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby nie sposób przyjąć, że spełnienie warunku w postaci istnienia stanu posiadania z czasu rozstrzygania nie powinno być brane pod uwagę (por. wyrok NSA z dnia z dnia 23 kwietnia 2009 r. II GSK 882/08, LEX nr 570311).

Dodać trzeba, że wymóg zastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska "w danym roku kalendarzowym" wynika wprost z art. 2 ust. 4 ustawy (Wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego) jak też z mających bezpośrednie zastosowanie przepisów Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 125[...]999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.03.270.1 ze zm.). W szczególności o "roku kalendarzowym" mowa jest art. 6 (Zmniejszenie płatności oraz wykluczenie z płatności) oraz w art. 7 (Szczegółowe zasady dokonywania zmniejszeń oraz wykluczeń). Art. 6 (w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.) stanowił, że "W przypadku niestosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w wyniku działania lub jego zaniechania, które można bezpośrednio przypisać indywidualnemu rolnikowi, zmniejsza się lub anuluje, zgodnie z przepisami szczegółowymi ustanowionymi na mocy art. 7, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym (podkr. Sądu), w którym doszło do wystąpienia niezgodności (..)".

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy że organ II instancji – dokonując wykładni pojęcia "posiadania" w świetle art. 2 ust. 1 ustawy – prawidłowo przyjął, że dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego w dacie złożenia wniosku, ale ponadto niezbędne jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawie ziemi) przez cały rok kalendarzowy. Tym samym całkowicie chybione były zarzuty i wywody skargi zmierzające do wykazania, że dla oceny czy danemu posiadaczowi przysługiwała płatność istotny jest "wyłącznie stan istniejący na dzień złożenia wniosku o dopłaty". Bazujące na tej błędnej przesłance zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania były zatem nieuzasadnione.

Podobnie nieuzasadnione były pozostałe zarzuty skargi, tj. naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 i art. 35 kpa oraz art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Analiza akt postępowania dowodzi, że organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne kroki w celu dokładnego zbadania sprawy, właściwie ukierunkowały postępowanie dowodowe na ustalenie podmiotu, który faktycznie zajmował się użytkowaniem zgłoszonych działek rolnych, korzystając w tym celu z przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych, w tym z przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Zasadniczym spornym elementem stanu faktycznego i stanu prawnego, którego dotyczyły zarzuty naruszenia przepisów postępowania była kwestia faktycznego użytkowania i posiadania w 2005 r. przez skarżącego spornych działek, w stosunku do których odmówiono przyznania płatności.

Podstawowym ustaleniem faktycznym, które legło u podstaw tej części rozstrzygnięcia było to, że skarżący utracił posiadanie i zaprzestał faktycznego użytkowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących grunty o pow. [...] ha. Organy obu instancji ustaliły, że skarżący utracił ich posiadanie w [...] r. na skutek działań E. F., który "zlecił swoim pracownikom A. C. i D. G. stalerzowanie upraw".

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem jakie zajęły w tej sprawie organy administracji, że na skutek działań podjętych przez E. F. – właściciela gruntów skarżący utracił posiadanie i zaprzestał ich faktycznego użytkowania. Ustalenie to w żadnej mierze nie było ustaleniem dowolnym i znajdowało pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Poza sporem bowiem pozostawało to, że skarżący nie przywrócił sobie niezwłocznie posiadania działek, ani nie zostało mu przywrócone to posiadanie przez sąd cywilny. Nawet zatem jeśli to naruszenie było jednorazowe, to skarżący od tego momentu niewątpliwie nadal nie użytkował spornych działek, co sam przyznał, podkreślając, że pozbawienie go posiadania było bezprawne i czasowe a grunty pozostawały w "czarnym ugorze".

W realiach rozpoznawanej sprawy przejęcie gruntów przez ich właściciela nie mogło być traktowane jako "Niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą" w rozumieniu art. 340 k.c. Trzeba wyraźnie zaakcentować, że nie jest przeszkodą przemijającą w rozumieniu tego przepisu pozbawienie posiadacza władztwa nad rzeczą przez osobę trzecią. Oznacza to bowiem utratę posiadania (por. E. Gniewek; Komentarz do art. 340 k.c. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, [w:] Gniewek E., Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz. Zakamycze 2001). W ślad za podanym wyżej autorem Komentarza do k.c. powtórzyć także trzeba, że "Tylko posiadanie przywrócone poczytuje się za nie przerwane (art. 345 k.c.). Przewidziana w art. 345 k.c. fikcja ciągłości posiadania znajduje zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy posiadanie zostało przywrócone w sposób legalny. Legalne przywrócenie posiadania następuje bądź na skutek dobrowolnego zwrotu rzeczy posiadaczowi, bądź też na skutek zastosowania przez posiadacza dozwolonej samopomocy (art. 343 § 2 k.c.), czy wreszcie na skutek wykonanego orzeczenia o przywróceniu poprzedniego stanu posiadania (art. 344 § 1 k.c.)".

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji bardzo szczegółowo przeanalizował cały materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie łącznie z okolicznościami ustalonymi w postępowaniu karnym, które zakończyło się wyrokiem uniewinniającym E. F. od zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 288 § 1 k.k. Dowody im ustalenia jakie poczynił Sąd Rejonowy w G. były niewątpliwie istotne dla oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, a dotyczących okoliczności towarzyszących utracie posiadania przez skarżącego.

Dodać trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącym się do podobnych jak w rozpoznawanej sprawie zagadnień przyjęto, że nie może być uznanym za posiadacza gospodarstwa rolnego podmiot, który utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym i przestał je użytkować chociażby został bezprawnie tego pozbawiony ( analogicznie: wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., II GSK 1012/08, LEX nr 563485).

Wbrew wywodom skargi pominięcie przez organ II instancji przedstawionych przez skarżącego dowodów w postaci zaświadczenia Wójta Gminy R. z dnia [...] r., stwierdzającego, że sporne grunty wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego, decyzji Wójta z dnia [...] r. o odroczeniu podatku rolnego za [...] r., oraz decyzji z dnia [...] r. o zmianie decyzji o wysokości podatku za rok [...], dostosowującej go do zaszłych zmian własnościowych nie było uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostawiając na uboczu fakt, że ustalenia jakie wynikały z tych dowodów nie wiązały organów administracji prowadzących postępowanie w tej sprawie, podkreślenia wymagało przede wszystkim to, że nie dokumentowały one stanu posiadania oraz nieuwzględniały zmian własnościowych jakie w odniesieniu do spornych gruntów nastąpiły w 2005 r., tj. że na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., które stało się prawomocne w dniu [...] r. właścicielem spornych działek i jednocześnie podatnikiem podatku rolnego stał się E. F..

Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. polegający na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zarzut ten był oparty na tym, że E. F. dopuścił się bezprawia cywilnego i mimo, że zniszczył plony organ administracji przyznał mu płatności obszarowe. Organ administracji nie mógł orzekać o tym, czy doszło do "bezprawia cywilnego" a skarżącemu służyły środki prawem przewidziane przed sądem powszechnym. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie miało zaś znaczenia to czy, w jakiej wysokości i z jakiego tytułu przyznano płatności E. F., gdyż decyzja ta rozstrzygała wyłącznie o płatnościach jakie w 2005 r. przysługiwały skarżącemu.

Nie był także trafny zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. polegający na niewyczerpującym odniesieniu się do tego, że jedynie część spornych działek została stalerzowana przez E. F. Ustalenia dotyczące utraty przez skarżącego posiadania spornych działek opierały się na wynikach kontroli oraz rozpraw administracyjnych, jakie odbyły się przed organem I instancji. Ponadto, w toku postępowania karnego ustalono, że pracownicy E. F. "stalerzowali i zaorali około [...] ha ziemi, w tym około [...] ha upraw zbożowych i około [...] ha terenu zalesionego". Był zatem obszar większy aniżeli ten, który nie został uwzględniony do wyliczenia płatności przez organ II instancji (odmowa płatności dotyczyła gruntów o pow. [...] ha). Ustalenia jakie poczyniono w toku postępowania nie były zatem dowolne, znajdowały oparcie w całokształcie zgromadzonych w sprawie dowodów i korzystały z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Reasumując powyższe należało z całą mocą podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania były bezzasadne. Skarżący od [...] r. nie był posiadaczem i użytkownikiem spornych gruntów rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy i dlatego nie mogła być mu przyznana związana z tymi gruntami płatność bezpośrednia za ten rok.

Z przytoczonych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako nieuzasadnioną.