Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 166/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 9 ust.5, art.11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] Rada Gminy S. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.

W związku z powyższym w dniu 22 listopada 2005 roku pan Z. M. wezwał Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazując, iż w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uwzględniono żądanie Dyrektora W. Parku Narodowego, zakazujące wznoszenia wszelkich budynków na terenie gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości G. R., gm S., ze względu na walory krajobrazowe tego obszaru. W ocenie skarżącego taki zapis oznacza faktyczne wywłaszczenie go bez słusznego odszkodowania z jego własności i przeznaczenie tych nieruchomości na cele publiczne, co narusza uprawnienia właścicielskie zagwarantowane w Konstytucji RP.

Pismem z dnia 10 stycznia 2006 roku Przewodniczący Rady Gminy S. zawiadomił skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika W. M., że wniesione przez niego wezwanie stanowiło przedmiot obrad Komisji Rolniczo - Gospodarczej obradującej 15 grudnia 2005 roku oraz przedstawione zostało na sesji Rady Gminy S. w dniu 28 grudnia 2005 roku, przy czym Rada Gminy nie znalazła podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego.

W uzasadnieniu wskazano, że studium sporządzone zostało zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym przepisy te nakładają na organy Gminy obowiązek uzgodnienia projektu studium z Dyrektorem Parku Narodowego. Ponadto poinformowano skarżącego, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, a uchwała zatwierdzająca go badana była przez Wojewodę P. w ramach nadzoru legislacyjnego i nie dopatrzono się by przy jej uchwalaniu doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa.

Konsekwencją nieuwzględnienia stanowiska skarżącego była skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] w zakresie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.

W skardze na powyższą uchwałę pan Z. M. podkreślił, iż bez żadnej podstawy prawnej na żądanie Dyrektora W. Parku Narodowego ustalono zakaz wznoszenia jakichkolwiek budynków na obszarze jego gospodarstwa rolnego położonego w W. Parku Narodowym. Skarżący przy tym zaakcentował, iż ustalenia Studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przez to bezpośrednio wpływają na jego sytuację prawną. Powyższe powoduje naruszenie zagwarantowanych konstytucyjnie uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Tym samym – w ocenie skarżącego - ma on interes prawny w tym aby uchylono zaskarżoną uchwałę.

Ponadto skarżący wskazał, iż w chwili obecnej zmuszony jest do wynajmowania pomieszczeń gospodarczych do przechowywania płodów i narzędzi rolniczych, a ustalenia Studium odnoszące się do jego gospodarstwa rolnego ze względu na swoje skutki prawne, likwidują materialne przesłanki realizacji uprawnień właścicielskich w przyszłości. Zdaniem skarżącego zapis wyłączający gospodarstwo rolne z możliwości zabudowy nie znajduje uzasadnienia prawnego zarówno w ustawie o ochronie przyrody jak i ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar gospodarstwa położony jest w obrębie wsi G. R., w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajduje się sześć zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi działek. Jest dostęp do drogi powiatowej, linia energetyczna, planowana jest kanalizacja ściekowa. Grunty rolne są uprawiane. Obszar gospodarstwa jest w znacznym stopniu zainwestowania (ogrodzenie, głębinowe ujęcie wody, przyłącze elektryczne).

Końcowo skarżący podniósł także, iż ze względu na położenie w sąsiedztwie jeziora W. jest to teren bardzo atrakcyjny o wysokich walorach ekonomicznych. Podkreślił, iż we wcześniejszych projektach rozwoju Dyrektor W. Parku Narodowego planował na obszarze przedmiotowego gospodarstwa rolnego budowę bazy turystycznej i parkingów. Obecne postępowanie Gminy, będącej pod silnym wpływem Dyrekcji Parku daje skarżącemu podstawy do uznania, że zamysł ten jest w dalszym ciągu aktualny.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu swego stanowiska Rada Gminy S. wskazała, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. W konsekwencji oznacza to brak bezpośredniego przełożenia postanowień studium na sytuację prawną i uprawnienia obywateli, co w odniesieniu do dyspozycji art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.

z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) należałoby rozpatrywać w kontekście braku interesu prawnego do wniesienia skargi.

Na tej też podstawie organ wskazał, iż skarżący ma więc obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" a nie wyłącznie "faktyczną" sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienia. W ocenie organu skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały, bowiem podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest np. właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy. Niniejsza zaś uchwała badana była pod kątem zgodności z prawem i organ nadzoru nie dopatrzył się w tym przedmiocie żadnych nieprawidłowości.

Ponadto organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie naruszono trybu sporządzania studium (w tym przypadku jego aktualizacji). Zrealizowane zostały obowiązki wynikające z art. 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - tj. dokonano stosownych ogłoszeń, uzgodnień, rozpatrzono złożone wnioski, które wpłynęły w odniesieniu do projektu studium - w tym wniosek pana Z. M. W odniesieniu do skarżącego Gmina wykroczyła nawet poza wynikające z przepisów prawa obowiązki i wystosowała pisma do Ministra Infrastruktury oraz do Rzecznika Praw Obywatelskich, w których przedstawiono sytuację tak w przedmiocie podjętych przez Gminę rozwiązań w Studium jak i wysuwanych przez skarżącego wniosków i poproszono w/w organy o zajęcie stanowiska, które było tożsame z wcześniej zajętym stanowiskiem Gminy S.

Odnosząc się do zarzutu uwzględnienia stanowiska Dyrektora W. Parku Narodowego Rada Gminy S. jeszcze raz podkreśliła, iż część obszaru dla którego sporządzono studium położona jest na terenie W. Parku Narodowego, co pociągało za sobą obowiązek zastosowania się przez organy Gminy do dyspozycji art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Stanowisko zaś Dyrektora Parku Narodowego ma charakter wiążący i musi być wzięte pod uwagę. Brak bowiem zgody ze strony organu ochrony przyrody skutkuje tym, iż nie będzie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści.

Co do pozostałych zarzutów organ stwierdził, iż skarżącemu nigdy nie przysługiwało prawo do zabudowy należących do niego działek, a zatem uchwalenie studium nie powodowało utraty przysługujących mu uprawnień. Nieruchomość będąca przedmiotem prawa własności skarżącego stanowi półwysep pomiędzy Jeziorem O., D. i zatoką S. oraz Jeziorem W. Obszar ten zatem zabezpiecza prawidłowe funkcjonowanie systemu biologicznego czynnego, stanowi główny ciąg ekologiczny. Z tych też względów przedmiotowy teren przeznaczony został na zalesianie i dodrzewianie bez prawa do jakiejkolwiek zabudowy.

Organ zaakcentował również to, iż skarżący w swych wnioskach początkowo wskazywał, że przysługujące mu działki pragnie w przeważającej części przeznaczyć na szeroko pojmowaną działalność w zakresie infrastruktury turystycznej. Natomiast kwestia działalności rolniczej i wybudowania na przedmiotowych terenie siedliska rolniczego – w ocenie organu – wydaje się mieć znaczenie marginalne.

Reasumując organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawową przesłanką do wniesienia takiej skargi jest naruszenie interesu prawnego bądź też uprawnienia skarżącego, przy czym wymagane jest by podjęta uchwała miała bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego. W niniejszej sprawie zaskarżona zaś uchwała dotycząca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. jest aktem o charakterze wewnętrznym, co oznacza iż tworzy obowiązki prawne i przyznaje uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów podporządkowanych organizacyjnie lub służbowo organowi go wydającemu. Brak jest więc tu bezpośredniego odniesienia skutków tego aktu na sytuację prawną skarżącego, tym bardziej w odniesieniu do części działek objętych zakresem wezwania, a nie stanowiących przedmiotu własności skarżącego. Wszelkie ewentualne bowiem ograniczenia w zakresie wykonywania przez skarżącego jego prawa własności w odniesieniu do należącej do niego nieruchomości, wynikają

z przepisów prawa materialnego - w tym z przepisów ustawy o ochronie przyrody,

o ochronie środowiska, z którymi samo studium też musi być zgodne. Powołanie do życia formy ochrony, jaką jest park narodowy, wywiera wpływ na gospodarkę przestrzenną na jego terenie i nakłada na organy samorządu terytorialnego obowiązek uwzględnienia w tym procesie priorytetów wynikających z ochrony środowiska, wyznaczających granice władztwa w odniesieniu do obszarów chronionych, ze względu na ich przyrodnicze walory.

W związku z powyższym Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi pana Z. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest poczynienie ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy

z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Nadal jednak sąd administracyjny może w takim postępowaniu badać wyłącznie zgodność zaskarżonych aktów i czynności z obowiązującym prawem, na uwzględnienie więc skargi w żaden sposób nie wpływa fakt naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a jedynie obiektywna niezgodność z obowiązującym prawem.

Pierwszą zatem przesłanką podlegającą ustaleniu w niniejszym postępowaniu jest to, czy skarżący w ogóle posiada interes prawny do wniesienia skargi – stanowiska stron postępowania w tej mierze są bowiem odmienne. Dopiero zaś pozytywne ustalenie w tym zakresie mogą skutkować dalszą oceną prawną tego, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuję uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tyko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad gospodarowania. Przez to studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Oznacza to, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX nr 55333, oraz II SA 106/00, LEX nr 57193).

Niemniej jednak zdaniem Sądu powyższe nie oznacza jeszcze braku bezpośredniego przełożenia postanowień studium na sytuację prawną i uprawnienia obywateli, a zatem braku interesu prawnego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślić należy, iż studium pełni trzy podstawowe funkcje. Przede wszystkim jest aktem polityki przestrzennej gminy i stąd wynika jego funkcja polegająca na określeniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Drugą istotną funkcją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium obejmuje cały obszar gminy i zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszarów części gminy, ale przy ich sporządzaniu obowiązuje zasada zgodności planu ze studium. Studium pełni również funkcję promocyjną, poprzez wskazanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub turystycznie. Informuje mieszkańców, przedsiębiorców i inwestorów zewnętrznych o zamierzeniach władz lokalnych (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005 roku, str. 81).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż studium jest zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Studium zatem jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Mimo, jak by się mogło wydawać, oczywistej konieczności zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią studium ustawodawca wyraźnie postanawia, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ma to na celu usunięcie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyposażyły radę gminy zarówno w kompetencje do uchwalania studium, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Samoograniczenie może oczywiście za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. To rozwiązanie, służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium.

Kategoryczne stwierdzenie zawarte w ust. 5 art. 9 cytowanej ustawy, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje – tak jak to wskazał organ - iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Jednakże jak już wyżej wskazano, treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień

i obowiązków jednostki (Komentarz do art. 9 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym – T. Bąkowski, Zakamycze 2004).

Tym samym zasadnymi mogą okazać się środki ochrony prawnej przysługujące zainteresowanym wobec ustaleń studium wpływających pośrednio na sytuację prawną właścicieli danych nieruchomości objętych tym studium, a więc podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy stwierdzić, iż skoro ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadziła w tym zakresie żadnych specjalnych unormowań, jedynym potencjalnym środkiem prawnym będzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tych okolicznościach pozostają do rozważenia zarzuty podnoszone przez skarżącego, a dotyczące naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia.

Podkreślić należy przy tym, iż przesłanką dopuszczalności zarzutu

do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Nie wystarczy zatem proste powołanie się na uprawnienia właścicielskie do gruntu, gdyż te dowodzą jedynie istnienia interesu prawnego, ale należy wykazać, że te uprawnienia zostały naruszone, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmowane jest, iż naruszenie projektem planu interesu prawnego lub uprawnienia winno być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego tj. konkretnej normy prawa materialnego. Obowiązku uwzględnienia zarzutu rada gminy nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie

z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego (vide: wyrok NSA z 6 kwietnia 1998 r. sygn. IV SA 2237/97, wyrok NSA z 21 grudnia 1998 r. sygn. IV SA 1024/98). W ramach tego władztwa planistycznego rada gminy jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienia rada działa w granicach przysługującego jej uznania i jeżeli uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (vide: między innymi wyrok NSA z 31.08.1998 r. w sprawie IV SA695/98, wyrok NSA z 20.04.1998 r. w sprawie IV SA 2234/97, wyrok NSA z 6.02.2001 r. w sprawie SA/BK 1282/00, wyrok NSA z 29.05.2002 r. w sprawie SA/BK 129/02).

Rozważania powyższe na zasadzie analogii mają również zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy również bowiem do uprawnień gminy wynikających z władztwa planistycznego i jako takie poprzedza uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne

i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń planu.

Tak, jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1638/98, tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. W procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów.

W przedmiotowej sprawie zasadniczy zarzut skarżącego dotyczy uwzględnienia stanowiska Dyrektora W. Parku Narodowego w przedmiocie zakazu wznoszenia wszelkich budynków na terenie stanowiącym jego własność, a położonym w obrębie W. Parku Narodowego.

Trafnie jednak organ wskazał, iż fakt, że część obszaru Gminy, dla którego sporządzono studium położona jest na terenie W. Parku Narodowego, pociągało za sobą obowiązek zastosowania się przez organy gminy do dyspozycji art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 roku, nr 92, poz. 880 ze zm.).

Powołanie do życia formy ochrony, jaką jest park narodowy, wywiera również wpływ na gospodarkę przestrzenną na jego terenie. W celu uwzględnienia w tym procesie priorytetów wynikających z ochrony środowiska ustawodawca w art. 10 ust. 6 cytowanej ustawy określił, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, plany zagospodarowania przestrzennego województw oraz plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Z postanowień zacytowanego przepisu wynika, że obowiązkiem tym objęte są zarówno akty planowania jak i przepisy prawa miejscowego, takie jak m.in. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalane na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli chodzi o charakter uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego, to z posłużenia się w tym przepisie pojęciem uzgodnienia wynika, że stanowisko dyrektora parku narodowego w tym zakresie będzie miało charakter wiążący. W przypadku braku zgody ze strony organu ochrony przyrody nie będzie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści. Przy czym organ kilkakrotnie podejmował próby uzyskania pozytywnej opinii w tej mierze tj. uwzględnienia wniosków skarżącego i wprowadzenia możliwości zabudowy, co jednak nie przyniosło oczekiwanych rezultatów.

Podkreślić przy tym należy, iż wszystkie opinie uzyskane na podstawie art. 11 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (oprócz tych w których nie udzielono odpowiedzi) zostały przez Radę Gminy S. uwzględnione. Fakt uwzględnienia stanowiska Dyrektora W. Parku Narodowego nie jest zatem odosobniony.

Trafnie przy tym organ podniósł, iż skarżącemu nigdy nie przysługiwało prawo do zabudowy należących do niego działek, a zatem poprzez uchwalenie studium nie stracił on w żaden sposób przysługujących mu uprawnień. Plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. z 1994 roku zawierał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani i kąpielisk. Pozwalał natomiast jedynie na adaptację istniejącej zagrody w dobrym i średnich stanie technicznym (strona 17 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S.). Również Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzone uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 roku na stronie 42 zawiera zapis, w którym wskazano, iż "zakazuje się wznoszenia budynków i obiektów budowlanych, w tym obiektów przeznaczonych na potrzeby rolnictwa oraz barakowozów i innych obiektów tymczasowych, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk o charakterze ogólnodostępnych. Zakaz ten nie dotyczy budowy obiektów związanych z ochroną wód (np. oczyszczalni ścieków), budowy wież widokowych, wyznaczonych planem terenów zwartej zabudowy wsi, istniejącej zabudowy oraz realizacji zadań statutowych Parku".

Podkreślić należy także, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a więc i pośrednio studium) kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Akty planistyczne zatem w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustawowe granice prawa własności wyznaczają bowiem nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, w tym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 1999r. (II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4) podniósł, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, tyle tylko, że uprawnienia te mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego), co nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (stanowisko takie zostało wyrażone także w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29). Trafnie przy tym organ wskazał, iż orzeczenia te analogicznie znajdą odniesienia także do postanowień studium zagospodarowania przestrzennego, a więc są adekwatne także w niniejszej sprawie.

Ponadto wskazać należy, iż w myśl ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że gmina działając w ramach swoich uprawnień planistycznych uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i ustalając przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania terenu, określa sposób wykonywania prawa własności (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2003 roku sygn. akt IV SA 3856-3858/02, nie publikowane).

Przyjrzenie się zatem zarzutom skargi poprzez pryzmat poczynionych wyżej ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, jak również uchwał o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie pozwala na ich uwzględnienie albowiem nie dowodzą one naruszenia obiektywnego porządku prawnego czy też naruszenia interesu skarżącego lub jego uprawnienia.

Kontrola natomiast legalności inwestycji (budowli) znajdujących się w niedalekim sąsiedztwie skarżącego nie może podlegać ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Należy mieć na uwadze, iż Sąd rozpoznający sprawę ma wyznaczone ramy – przedmiot postępowania (zaskarżona decyzja, postanowienie lub akt) i poza te ramy nie może wychodzić. Kwestia zaś legalności posadowienia na przedmiotowym terenie innych budynków leży w gestii uprawnionych organów nadzoru budowlanego i winna ewentualnie stanowić podstawę wszczęcia stosownych postępowań w tym zakresie.

Na tej też podstawie Sąd uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia skarżącego było nieuzasadnione i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)