Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 131/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.20 ust.2 pkt.1, art.24 ust.1 , art.51
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 10, 12 ust.1 par.46.,par.47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011r. sprawy ze skargi P.Z.Dz. - Okręgowy Zarząd we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...], Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), po rozpatrzeniu odwołania Okręgowego Zarządu P.Z.D. we W. od decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...]r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w/w decyzją z dnia [...]r. Prezydent W. odmówił dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla miasta W. obrębu Z. w jednostce rejestrowej nr G. 163 władania (użytkowania) na rzecz P.Z.D. w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej W. uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], geodezyjnie oznaczonej jako działka nr 121/2 z AM 7 o powierzchni 0,2011 ha. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu Okręgowy Zarząd P.Z.D. we W. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a także niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Rozpatrując odwołanie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że zgodnie z art. 7d ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wydane z upoważnienia wyżej powołanej ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) w § 44-47 nakłada na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, przy czym aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Stosownie do art. 47 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje zapisy art. 22 ust. 3 tejże ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie przepisy dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nakładają na starostów obowiązek rejestrowania stanów prawnych i faktycznych nieruchomości (art. 7 ust. 1 pkt. 2 lit.a), jednakże przepisy nakładają obowiązek dokonywania wpisów na podstawie dokumentów źródłowych. Jak zaś wynika z analizy wpisów do ewidencji gruntów i budynków, przedmiotowa nieruchomość wpisana była do 27 maja 1990r. jako własność Skarbu Państwa, a po tej dacie własność Gminy Miejskiej W.. Nie stwierdzono, aby od momentu założenia ewidencji gruntów P.Z.D. wpisany był w jednostce rejestrowej prowadzonej dla działki nr 121/2 (poprzedni nr 11) jako władający w formie użytkownika. Z akt sprawy oraz dokumentów przedłożonych przez odwołującego się wynika, że do roku 1975 organ reprezentujący właściciela tej nieruchomości dopuszczał użytkowanie jej przez P.Z.D.. Dokumenty te nie zostały przekazane do prowadzącego wówczas operat ewidencji gruntów i budynków a zatem nie mogły być wprowadzone do ewidencji.

W dalszej części organ odwoławczy stwierdził, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oprócz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie z § 10 ust. 1 pkt. 2 tegoż rozporządzenia wynika, iż ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Z kolei przepis § 10 ust. 2 tego aktu prawnego określa przesłanki wykazania w ewidencji danych osób i jednostek organizacyjnych władających nieruchomościami: jest to okoliczność braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości. Z § 11 ust. 1 pkt. 1 lit.e wynika natomiast, że w ewidencji, poza danymi odnoszącymi się do właścicieli (a w szczególnych przypadkach także do władających), wykazuje się także użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Prawa tych osób, o czym stanowi § 12 omawianego rozporządzenia i co podkreślił w swojej decyzji Prezydent Wrocławia, uwidacznia się w ewidencji na podstawie stosownych dokumentów (wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt. 2. Zdaniem organu odwoławczego, wpis do ewidencji jest pochodną zmiany stanu prawnego i może być dokonany wyłącznie w oparciu o materiały źródłowe. W przypadku wpisów osób władających gruntami materiały te zostały wprost wymienione w § 12 rozporządzenia. Zawiera on zamknięty katalog dokumentów mogących stanowić podstawę dokonywania wpisów dotyczących podmiotów władających gruntami.

Z przytoczonych przepisów, które są uszczegółowieniem przepisu art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wynika w ocenie organu odwoławczego, że aby obok właściciela możliwe było ujawnienie w ewidencji także osoby władającego, nieodzowne jest udokumentowanie prawa do władania nieruchomością. Wprawdzie zgodnie z art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego, jednakże w niniejszej sprawie P.Z.D., jak wspomniano wyżej, nie był wpisany jako władający w całym okresie funkcjonowania tej ewidencji to jest od momentu jej założenia. Wpisanie tego podmiotu w dniu dzisiejszym uniemożliwiają powołane przepisy § 12 rozporządzenia bowiem brak jest dokumentów wymienionych w tym paragrafie, które dawałyby podstawę wpisu stanu prawnego w dniu dzisiejszym.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 lutego 2010 r. sygn.akt II SA/Ke 711/09 w którym sąd wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być utrzymana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Ujawnienie w niej stanu prawnego musi wynikać z odpowiednich dokumentów. Postępowanie ewidencyjne służy zatem rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, ma charakter jedynie informacyjny, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (wyroki NSA z dnia 19 listopada 1999 r., sygn. II SA1384/99, z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. II SA 766/98).

Nadto organ wskazał, że zarówno przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U., Nr 12, poz. 58) jak i przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U., Nr 169, poz. 1419) nie odwołują się do instytucji władającego i w związku z tym nie mogą być podstawą do dokonania wpisu w operacie ewidencji. W świetle powyższego, w szczególności ze względu na fakt iż P.Z.D. nie przedstawił wymaganych przytoczonymi przepisami dokumentów potwierdzających władanie nieruchomością po 1975 r., a także z uwagi na to, że nieruchomość ta ma właściciela, organ odwoławczy uznał zarzuty strony skarżącej za nietrafne i w konsekwencji orzekł jak na wstępie.

W skardze na powyższą decyzję P.Z.D., Okręgowy Zarząd we W. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego,

- art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie przez organ odwoławczy całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz nie ustosunkowanie się wyczerpująco do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

- art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż opis nieruchomości z dnia 23 września 1971 r. wraz z wyrysem z mapy o przeznaczeniu terenu oznaczonego geodezyjnie nr działki 121 pod zastępczy ogród działkowy do 1975 roku nie jest wystarczającym dowodem na fakt użytkowania przedmiotowego gruntu do chwili obecnej, pomimo braku dowodów przeciwnych.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a to:

- § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niezastosowanie i nie przeanalizowanie przepisów ustaw będących podstawą funkcjonowania ogrodów działkowych i nie uwzględnienie, iż są one podstawą wpisu,

- art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez niezastosowanie;

- art. 39 ust. 2 oraz art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez niezastosowanie,

- art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego na przedmiotowej nieruchomości.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca strona podniosła, że organ rozpatrując odwołanie nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia poprzez niezastosowanie § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Tym samym nie rozpoznał on w pełni odwołania, nie przeanalizował przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych ani ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Ponadto organ dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Organ nienależycie zbadał kwestię aktualnego użytkowania przedmiotowego gruntu przez skarżącego. Do wniosku załączony został m. in. dokument będący w posiadaniu OZ PZD, w szczególności opis nieruchomości z dnia 23 września 1971 r. wraz z wyrysem z mapy o przeznaczeniu terenu oznaczonego geodezyjnie nr działki 121 pod zastępczy ogród działkowy.

Otóż, sam fakt, iż grunt ten został przekazany w posiadanie (władanie) skarżącej stronie z lokalizacją do 1975r. nie przesądza w Jej ocenie o braku takiego władztwa po tejże dacie. Co więcej organ odmówił mocy dowodowej opisowi nieruchomości z dnia 23 września 1971r. jednocześnie zakładając, że po roku 1975 teren ten nie znajduje się w użytkowaniu skarżącego, pomimo przeciwnych dowodów. Wszystkie powyżej wskazane uchybienia bez wątpliwości mają zdaniem strony skarżącej - istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem opis nieruchomości z dnia 23 września 1971r. jednoznacznie świadczy, iż teren ten został przekazany w użytkowanie, a stan ten trwa do chwili obecnej, o czym świadczy brak jakichkolwiek dokumentów o wydaniu nieruchomości.

Zdaniem strony skarżącej, organ rozstrzygając kwestię i możliwość dokonania wpisu prawidłowo wskazał, iż podstawy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz prawa podlegające ujawnieniu zostały uregulowane szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia podstawą dokonania wpisu mogą być dyspozycje zawarte w aktach normatywnych. W przedmiotowej sprawie konieczne jest w ocenie strony skarżącej - przeanalizowanie zmian w przepisach dotyczących istnienia i zasad funkcjonowania ogrodów działkowych. Organ zwrócił się do Okręgowego Zarządu PZD o przedłożenie dokumentów, które świadczą, iż teren ten po roku 1975 był we władaniu PZD. Fakt ów wynika zaś z przepisów, bowiem zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych - miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. W myśl art. 32 ust. 2 ustawy P.Z.D. przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Strona skarżąca wskazała, że ogród "[...]" istnieje na przedmiotowym obszarze od roku 1965, a przedmiotowa działka nr 121/2 została zagospodarowana w formie pracowniczego ogrodu najpóźniej w roku 1971 (o czym świadczy opis nieruchomości z dnia 22 września 1971 r. wraz z wyrysem z mapy o przeznaczeniu terenu oznaczonego geodezyjnie nr działki 121 pod zastępczy ogród działkowy). Stąd, w myśl art. 33 ustawy, pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Działka będąca przedmiotem postępowania spełniała ów warunek i powinna być z mocy prawa uznana za ogród stały, który jest w użytkowaniu PZD.

Wskazana powyżej ustawa została zmieniona ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 39 ust. 2 ustawy PZD zachował prawa i obowiązki nabyte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania lub użytkowania wieczystego. Ponadto z mocy prawa nastąpiło przekształcenie pracowniczych ogrodów działkowych w rodzinne ogrody działkowe - art. 41 ustawy. Kwestia ta dotyczy również ogrodów o nieuregulowanym stanie prawnym.

Wobec powyższego strona skarżąca stwierdziła, że PZD było nieprzerwanie, najpóźniej od roku 1971 użytkownikiem przedmiotowego gruntu. Prawo użytkowania było sanowane z mocy prawa, przez przepisy ustanawiające PZD. Powołując się na treść § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 i § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów podniosła, że na Staroście [...] spoczywa obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dlatego organ ten powinien był przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne, w celu wyjaśnienia czy faktycznie, nadal skarżący jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zupełne nieuwzględnienie stanu faktycznego na przedmiotowej nieruchomości.

W dalszej części skargi, strona skarżąca podniosła, że organy odpowiedzialne za prowadzenie ewidencji gruntów i budynków powinny podjąć działania zmierzające do uregulowania stanów prawnych gruntów użytkowanych przez PZD a także do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków informacji dotyczących władania przez PZD gruntami, tak by informacje te były zgodne ze stanem faktycznym. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż często wykonawcy inwestycji lub inne osoby zainteresowane w jakikolwiek sposób gruntem, po zasięgnięciu informacji i otrzymaniu wypisu i wyrysuj z ewidencji gruntów, nie są świadomi, iż teren ten jest faktycznie zajęty przez P.Z.D..

Zdaniem skarżącej taka rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym a ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków prowadzi do naruszeń nie tylko praw przysługujących Z., ale także praw własności poszczególnych działkowców. W przedmiotowej sprawie organ nie podjął się ustalenia czy po roku 1975 przedmiotowa nieruchomość pozostała we władaniu PZD. Zażądał jedynie przedłożenia stosownych dokumentów. Organ w sposób dorozumiany przyjął, że skoro grunt ten został przekazany dla pracowniczych ogrodów działkowych, jako teren zastępczy z lokalizacją do 1975 r., to po tej dacie nie jest on już użytkowany przez skarżącego. Podczas gdy, zarówno z dokumentów posiadanych przez organ, jak i będących w posiadaniu skarżącego, nie wynika, że teren ten nie został wydany. Nadal, do chwili obecnej jest on we faktycznym władaniu P.Z.D. i jest użytkowany przez członków PZD. Strona skarżąca podkreśliła, iż wszelkie nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność (art. 15 ust. 2 ustawy o ROD i § 65 ust. 2 Statutu PZD).

Skarżąca strona podkreśliła także, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w latach 2009-2010 w Urzędzie Miasta W. - NIK zobowiązał Prezydenta Miasta W. do pilnego uregulowania stanów prawnych wszystkich terenów ogrodów działkowych. Protokół z kontroli podpisał Prezydent Miasta W. zobowiązując się do realizacji wszystkich wniosków wynikających z kontroli "zapewnienia warunków dla prawidłowego funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych". Reasumując skarżąca wniosła jak na wstepie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie podlega zgodność z prawem decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...]r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...], podjętych w przedmiocie odmowy dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów, obrębu Z. W. w jednostce rejestrowej nr G.163.

Ocenie takiej, a tym samym kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie podlegają działania, czy też ich brak ze strony organu I instancji w kwestii podniesionego w skardze zarzutu, związanego z raportem sporządzonym przez Najwyższą Izbę Kontroli z września 2010r.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz.2027 ze zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem.

Istotny jest tu przepis art.20 ust. 2 pkt.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi nadto, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

Nośnikiem zaś informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Zawarty w Rozdziale 3 powołanego rozporządzenia przepis § 46 ust 1 regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i wymianę danych ewidencyjnych - stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

Stosownie zaś do § 47 rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (ust. 1). W celu zapewnienia wewnętrznej spójności operatu ewidencyjnego jednocześnie dokonuje się aktualizacji rzeczowych praw związanych, a w szczególności: 1) prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności wzniesionych na tym gruncie budynków, 2) własności lokalu oraz udziału we współwłasności gruntu, 3) własności lokalu oraz udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu. 4) własności lokalu oraz udziału we współwłasności budynku (ust. 2). W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy zgodnie z którym - na żądanie starosty osoby, o których mowa w art.20 ust.1 i art.51 zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Istotne jest w niniejszej sprawie, że przyjęte zostało w orzecznictwie, iż poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich uprawnień do władania nieruchomością. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Zawarte zaś w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20 - art. 26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007r., I OSK 1716/06).

Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają zatem podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej (art. 20 ust. 1 i art. 24 ust 1 ustawy), czyli odzwierciedla jedynie stan faktyczny i prawny wynikający - o czym była mowa powyżej - z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych a także aktów normatywnych.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1482/08, zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, a w postępowaniu administracyjnym dotyczącym z w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. Z powyższego wynika więc, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich (podobnie NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 144/10)..

Z akt niniejszej sprawy niewątpliwie wynika, że przedmiotem zgłoszonego przez skarżącą stronę żądania zmiany w ewidencji gruntów było dokonanie wpisu skarżącej jako władającego - użytkownika nieruchomości oznaczonej jako działka nr 121/2 AM 7 obręb Z. we W.. Żądanie swe skarżąca opiera na przepisie art.32 ust.2 i art.33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U.z 1996r., Nr 85, poz.390 ze zm./ oraz art.39 ust.2 i art.41 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych /Dz.U. Nr 169, poz.1419 ze zm./ w związku z § 12 ust.1 pkt.5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wskazać należy, że Sąd opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w pełni podziela stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów.

Otóż z lektury akt sprawy niewątpliwie wynika, że decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-Ś. Nr [...] z dnia 13 lutego 1969r., przekazano nieodpłatnie w użytkowanie pod pracowniczy ogród działkowy, na rzecz Zarządu Wojewódzkiego P.O.D. we W., na okres do roku 1975 teren położony we W. przy ul. [...] o powierzchni 4.1928ha, karta mapy 5, numer parceli 6/1, nr rejestru gruntów 368.

Kolejną decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-Ś. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Nr [...] z dnia 9 marca 1972r. zatwierdzona została zmiana granic terenów ogrodów działkowych "[...]" z następującym zapisem: "Użytkowanie terenu ogrodów na okres czasowy ograniczony do 31.02.1975r. Po tym terminie teren przewidziany jest pod zabudowę." Dla ogrodów działkowych P.Z.D., za działki przeznaczone pod zabudowę mieszkalną, wyznaczono zastępczo teren przyległy do istniejących ogrodów, geodezyjnie oznaczony jako działka nr 121 i działka nr 6/9 z lokalizacją do 1975r.

Wskazać przy tym należy, że w 1971r., na podstawie opinii urbanistycznej wydanej przez Wydział Budownictwa i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-Ś. L.dz. [...] z dnia 2.08.197r., w związku ze zmianą granic ogrodów "[...]" z działki nr 11 z AM7 wydzielona została działka nr 121, jako działka położona na AM5. W 1983r. działka nr 121 z AM5 została podzielona na działki nr 121/1 i 121/2 - decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. [...] z dnia 24.11.1983r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że ów podział został ustalony celem budowy stołówki studenckiej Akademii Medycznej. Konsekwencją tegoż było wydanie w dniu 25 stycznia 1984r. decyzji Nr [...] Naczelnika Dzielnicy W.Ś. z powołaniem się m. innymi na przepis art.8 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. Nr 22, poz.159 ze zm./, o przekazaniu w użytkowanie na czas nieograniczony, nieodpłatnie na rzecz Akademii Medycznej we W. terenu niezabudowanego oznaczonego jako działka 11/3 i 121/1, obręb Z. pod budowę stołówki studenckiej.

Niesporne jest również w sprawie, że Wojewoda W. w prawomocnej decyzji znak: [...] z dnia 24 czerwca 1993r., stwierdził, że z dniem 27 maja 1990r. mienie państwowe stanowiące nieruchomość położoną we W., o nieuregulowanej księdze wieczystej, oznaczone w operacie ewidencji gruntów obręb Z. jako działka nr 121/2 z AM7 o powierzchni 0.2031ha stanowiące użytki zielone stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej W..

Zgodnie zaś z wypisem z rejestru gruntów z dnia 7 września 2010r., sporna działka oznaczona nr 121/2 oznaczona jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe - stanowi własność Gminy Miejskiej W., pozostając w gminnym zasobie nieruchomości - Prezydenta W..

Istotne jest w sprawie, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika i nie powołuje się również strona skarżąca, by w sprawie spornej działki nr 121/2 - wydana została decyzja w trybie art.8 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. z 1996r., Nr 85, poz.390/, jak również w trybie art.8 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. Nr 22, poz.159/, bądź w oparciu o przepis art.39 w związku z art.4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. Nr 22, poz.99/.

W tym stanie faktycznym i prawnym, okoliczność na którą powołuje się strona skarżąca a mianowicie fakt powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie - działce ogrodu działkowego, jak i poniesione na nim nakłady - nie stanowi podstawy do dokonania wpisu do ewidencji, jako, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem - wpis ten jest pochodną zmiany stanu prawnego i może być dokonany wyłącznie w oparciu o materiały źródłowe, a które taksatywne wymienione zostały w cyt. wyżej § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej w niniejszej sprawie nie ma miejsca sytuacja o której stanowi przepis pkt.5 § 12 ust.1, jako, że powoływane przez skarżącą stronę przepisy art.32 ust.2 i art.33 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U.z 1996r., Nr 85, poz.390 ze zm./ jak i art.39 ust.2 i art.41 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych /Dz.U. Nr 169, poz.1419 ze zm./ nie zawierają dyspozycji do uwidocznienia w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w 5 10 ust. 1 okt 2 oraz w§ 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Oznacza to zatem, że przepisy w/w ustaw nie przenoszą z mocy prawa własności nieruchomości ani też nie ustalają dopuszczonej prawnie formy władania, stąd powoływane przez skarżącą przepisy nie mogą być podstawą do dokonania wpisu w ewidencji gruntów.

Nadto zważyć należy, a na co trafnie zwracają uwagę orzekające w niniejszej sprawie organy, że w myśl przepisu art. 51 ustawy w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków -można, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazywać także osobę władającego. W przedmiotowym przypadku jednak tytuł własności omawianej nieruchomości, która ma podlegać wpisowi jest uregulowany. Pierwotnie właścicielem tej nieruchomości był Skarb Państwa, a następnie z dniem 27 maja stała się nim Gmina Miejska W.. W ewidencji w myśl art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych obok właściciela wpisuje się też inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki, przy czym przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzącym od właściciela, czego zaś w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, nie wykazała, by decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.