Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 778/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) . po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. - D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. K. - D. kwotę 366 (trzysta sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 marca 2021 r. znak [...] Burmistrz Gminy Krzeszowice ustalił dla B. K.-D. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,1743 ha położonej w miejscowości K., obręb Krzeszowice ([...] w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że związku ze zbyciem aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 20 lutego 2019 r. powyższej nieruchomości w dniu 20 marca 2019 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Przywołano podstawę prawną, wskazano, że uprzednio wydane przez organ I instancji decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W związku z decyzją Kolegium z dnia 22 maja 2020 r. nr [...] rzeczoznawca majątkowy M. C. - G. sporządziła w październiku 2020 r. kolejny operat szacunkowy wykazując, że sytuacja planistyczna dla działki nr [...] oraz działki nr [...] położonych w K. nie miała charakteru ciągłego. Poprzedni plan ogólny utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., a przedmiotowa nieruchomość do dnia 22 stycznia 2018 r. pozbawiona była planu miejscowego. W poprzednim planie miejscowym działka nr [...] znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem R (tereny upraw rolnych i ogrodniczych), natomiast w nowym planie działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN1.1. Wykorzystując metodę porównywania parami rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości w obecnym planie przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną i do porównań przyjęto 9 nieruchomości, dla oszacowania gruntu rolnego przyjęto 7 nieruchomości określonych w planie jako tereny rolne, natomiast w związku z luką planistyczną według faktycznego sposobu wykorzystania przyjęto 6 nieruchomości oznaczonych w planie jako tereny zieleni nieurządzonej. Wartość rynkowa według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie wyniosła 73 000 zł, w planie poprzednio obowiązującym 6000 zł, natomiast według faktycznego sposobu zagospodarowania 12 000 zł Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 61 000 zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej wynoszącej 15 % pozwala ustalić opłatę planistyczną w kwocie 9150 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożyła B. K. wskazując, iż jest ona błędna i narusza prawo. W ocenie odwołującej brak jest podstawy do nałożenia opłaty wskazanej w zaskarżonej decyzji, w szczególności wysokości tam wskazanej. Odwołująca zarzuciła decyzji organu I instancji oparcie się na materiale dowodowym w sposób błędnie ustalający wzrost wartości nieruchomości ze zlekceważeniem wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W szczególności organ nie wziął pod uwagę tego, iż działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, co wynika z materiału dowodowego oraz zaaprobował przyjęcie do wyceny jako nieruchomości rzekomo podobnych 9 nieruchomości mających zapewniony taki dostęp prawem służebności. Odwołująca wskazała, że w ten sposób organ zaaprobował błędną wycenę, w której do porównania przyjęte zostały nieruchomości nieporównywalne z działką wycenianą i za podobne do wycenianej uznał nieruchomości, które miały zapewniony taki dostęp poprzez ustanowione służebności. Ponadto skarżąca wskazała, że organ błędnie zaaprobował ustalenie wartości udziału we współwłasności działki poprzez proste podzielenie wartości całej działki i ustalenie opłaty w wysokości 2/3 tej kwoty. W ocenie odwołującej udział we współwłasności jest rynkowo mniej warty niż prawo własności całej działki, co przekłada się na jego odpowiednio niższą wartość. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 4 maja 2021 r. nr [...] działając na mocy art. 36 ust. 4, art. 37 ust.1, 3, 4,11, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji odwołał się do przepisów: art. 37 oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się zaś wprost do przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że działka nr [...] położona w miejscowości K., w ramach uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Krzeszowice zatwierdzonego uchwałą nr XL/322/93 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 17 grudnia 1993 r., znajdowała się w terenie R - tereny upraw polowych i ogrodniczych. Według obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/458/2017 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 23 listopada 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice - przedmiotowa działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN1.1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w granicach otuliny Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie, w terenie, ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody z rzeki Rudawy, co potwierdza wypis z ustaleń miejscowego planu. Plan ten obowiązywał również w dniu sprzedaży. Powyższe stanowiło podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zachowany został 5 letni termin, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.p.z.p., bowiem postępowanie wszczęte zostało przed upływem 5 lat od dnia, w którym zaczął obwiązywać wyżej opisany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do oceny operatu szacunkowego, organ wskazał, iż operat szacunkowy jako główny dowód w sprawie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Do właściwego organu administracji należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. weryfikacji, czy został on przygotowany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak, aby dokument ten miał wartość dowodową, ale także do zbadania, czy zawiera on niezbędne wyjaśnienia w zakresie przyjętych i uwzględnionych parametrów, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty ustalona wartość nieruchomości. Organ winien ocenić operat pod względem spełnia wymogów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109). Ponadto Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej musi być poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym z uwzględnieniem czynnego udziału stron postępowania. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 K.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron postępowania (art. 10 K.p.a.), to bowiem naczelne zasady postępowania administracyjnego, które powinny być realizowane w procesie orzeczniczym. Odnosząc się do wyboru przez rzeczoznawcę podejścia i metody szacowania nieruchomości, Kolegium podało, że zgodnie z art. 37 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz standardy zawodowe rzeczoznawców. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody dokonuje rzeczoznawca. Biegły, uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonał wyboru podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozp. Rady Min., przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości, wpływających na poziom ich cen. W ocenie organu II instancji przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania - w toku postępowania dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono na podstawie dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zaistniały zatem wszystkie trzy przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej. Kolegium Odwoławcze podzieliło również pogląd organu I instancji, że rzeczoznawca majątkowy określił wartości rynkowe przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami, które pod względem cech rynkowych są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na wyżej opisane cechy wpływające na jej wartość. Organ podniósł również, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Kolegium podkreśliło, mając również na uwadze swoje uprzednio wydane rozstrzygnięcia, że przedmiotem wyceny była jedynie działka nr [...]. W odległości około 4,5m od tej działki usytuowana jest działka nr [...] będąca również przedmiotem transakcji, która stała się podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Przeznaczenie działki nr [...] nie uległo jednak zmianie, a obecnie brak jest funkcjonalno-gospodarczego powiązania obydwu działek. Organ podniósł, iż trafnie zwraca uwagę rzeczoznawca majątkowy, że w przypadku nabycia udziału w prawie własności działki nr [...] (działka oddzielająca wyżej wymienione działki) lub ustanowienia odpowiedniej służebności, może ona przyczynić się do zapewnienia komunikacji z drogą publiczną działki nr [...], ale równie dobrze może zostać nabyta na poprawę zagospodarowania którejkolwiek z nieruchomości przyległych do jej dłuższych boków. Zwrócono uwagę na specyfikę sytuacji związaną z nieruchomością złożoną z dwóch różnych działek, z których jedna pozbawiona jest jakichkolwiek funkcji gospodarczych dla nieruchomości. Kolegium nie kwestionowało zasadności przyjętego wyżej poglądu co do objęcia wyceną jedynie działki nr [...]. Ponadto SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że faktyczny sposób wykorzystania terenu w okresie luki planistycznej stanowi nieużytkowany teren (zieleń nieurządzona). Z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić o potencjalnie budowlanych charakterze działki. Operat szacunkowy wykazał, że wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym (wynikające z uprzednio obowiązującego planu miejscowego) nie jest identyczna z wartością nieruchomości o przeznaczeniu jako zieleń nieurządzona, a te ostatnie osiągają na rynku wartości wyższe. Znalazło to zresztą odzwierciedlenie w przyjętych w operacie wartościach końcowych, a w konsekwencji spowodowało ustalenie opłaty planistycznej niższej od tej ustalonych w uprzednio wydanych przez organ decyzjach. Kolegium wskazało, że aktualnie nie ma podstaw, aby kwestionować na gruncie przedmiotowej sprawy przyjętą przez rzeczoznawcę metodologię wyceny. Dobór transakcji przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego jest w ocenie Kolegium prawidłowy. Kolegium nie znajduje podstaw do jego kwestionowania. W szczególności wyjaśnić należy, że jej kwestionowanie, przy przedstawieniu przez rzeczoznawcę szerokiego uzasadnienia oznaczałoby wkraczanie przez Kolegium w merytoryczne ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ II instancji podniósł, że ze zbioru odnotowanych w transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych wybrano 9, których przedmiotem były nieruchomości podobne do wycenianej, przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Wybrane nieruchomości pozbawione były dostępu do drogi publicznej oraz z dostępem zapewnionym prawem służebności gruntowej. Ponadto w ramach charakterystyki wycenianej nieruchomości w aspekcie cech rynkowych dla cechy "dojazd" przypisano skalę "zły", co znalazło odzwierciedlenie w wyniku wyceny.

Końcowo organ wskazał, że przeprowadzone postępowania wykazało, że wzrost wartości terenu wyniósł 61 000,00 zł, co przy zastosowaniu stawki 15% pozwala ustalić kwotę opłaty planistycznej w wysokości 9150 zł. Wartość rynkowa nieruchomości według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie wyniosła 73 000 zł, w planie poprzednio obowiązującym [...] zł, natomiast według faktycznego sposobu zagospodarowania 12 000 zł.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. K. wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę tego, iż działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, co wynika z materiału dowodowego (w szczególności z treści aktu notarialnego z dnia 20.02.2019 r. Rep A nr [...]) oraz z ustaleń i wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i tym samym błędnie zaaprobowało przyjęcie do wyceny jako nieruchomości rzekomo podobnych 9 nieruchomości mających zapewniony taki dostęp. Ponadto w ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie w tym zakresie odniosło się do ewentualnych hipotetycznych możliwości przyczyniania się innej nieruchomości do komunikacji z drogą publiczną w przypadku ewentualnego późniejszego nabycia w niej udziału lub ustanowienia służebności, abstrahując od stanu aktualnego. W skardze zarzucono również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zaaprobowało ustalenie wartości udziału we współwłasności działki poprzez proste podzielenie wartości całej działki i ustalenie opłaty w wysokości 2/3 tej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle do tego zarzutu się nie odniosło i nie wzięło pod uwagę, że wartość 2/3 udziału we współwłasności działki nie stanowi po prostu wartości 2/3 kwoty wartości działki. Końcowo skarżąca wskazała, że fakt, iż rzeczoznawca majątkowy jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia. Skarżąca zarzuca, iż opłata ta została ustalona w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, do porównania wartości działki wycenianej przyjęto bowiem działki z dostępem do drogi a działka wyceniana dostępu takiego nie ma. Skarżąca zarzuca też, że jest współwłaścicielem tej działki (w wielkości 2/3 udziałów), czego właściwie organ nie ocenił, przyjmując założenie, że ustalona opłata to wartość 2/3 opłaty pełnej. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa aczkolwiek zarzuty skargi są bezzasadne.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. (dalej; ustawa), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159). Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego w aspekcie jego oczywistej wadliwości. Rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy posłużył się metodą porównywania parami. W metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach kolejno, z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych oraz znanych cechach. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen cech pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Podkreślić przy tym należy, że rzeczoznawca ze zbioru odnotowanych w transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych wybrał 9, których przedmiotem były nieruchomości podobne do wycenianej działki nr [...], przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Jak wskazano w operacie (mowa o tym także w decyzjach organów obu instancji) działka wyceniana nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej. Przylega co prawda do drogi wewnętrznej-prywatnej, ale skarżąca nie ma ustanowionej służebności gruntowej ani nie jest współwłaścicielem tej działki drogowej (str. 11 operatu). Dalej w operacie przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości wg. przeznaczenia w mpzp obowiązującego w dniu zbycia wskazano, że do wyceny przedmiotowej nieruchomości (porównania) przyjęto transakcje 9 nieruchomości, które nie mają dostępu do drogi publicznej, ale mają ustanowioną służebność gruntowa (str. 19 operatu). Opis ten w ocenie sądu należy interpretować tak, że do wyceny przyjęto transakcje dotyczące 9 nieruchomości nie mających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ale mającymi dostęp pośredni przez służebność przechodu i przejazdu, czyli w rozumieniu prawnym mającymi dostęp do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z definicją zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dalej wskazać należy, że w tabeli ocena rynku w aspekcie cech rynkowych, w rubryce cechy, wagi - dojazd opisany został jak dobry (ustanowiona służebność gruntowa) i udział 100% i zły (brak prawnego dostępu do drogi publicznej) i udział 0% (str. 21 operatu). W tabeli charakterystyka nieruchomości w aspekcie cen rynkowych, nieruchomość wycenianą w zakresie cechy - dojazd określono, jako zły co wg. opisu zawartego w tabeli poprzedniej (ocena rynku w aspekcie cech rynkowych) oznacza to brak prawnego dostępu do drogi publicznej. Zgadza się to z opisem zamieszczonym na str. 11 operatu, ale wbrew opisowi zawartemu na str. 19 (wszystkie nieruchomości porównywane mają pośredni dostęp do drogi publicznej), cechą oznaczającą brak prawnego dostępu do drogi publicznej (zły) mają nieruchomości oznaczone jako 2,6 oraz 8. Jest to wewnętrzna sprzeczność operatu, którą organy nie wyjaśniły. Czy zatem nieruchomości porównywane miały dostęp do drogi publicznej czy też część z nich miała taki dostęp a część nie miała.

Dalej wskazać należy, iż w części operatu dotyczącej określenia wartości rynkowej nieruchomości wg faktycznego wykorzystania w okresie luki planistycznej, w tabeli ocena rynku w aspekcie cech rynkowych (str. 34 operatu) cechę - dojazd określono w skali trzystopniowej a nie jak przy wycenie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali dwustopniowej (dobry, zły). W tym miejscu operat cechę tę określa jako, b. dobrą (dobre możliwości fizyczne dojazdu – drogą publiczną) i udział 100%, dobry (dojazd drogami niepublicznymi) i udział 50% oraz zły (w celu dojazdu konieczność korzystania z sąsiednich nieruchomości) i udział 0%. Poza tym, że zastosowano tu inne skale oraz opisy porównywanych nieruchomości (w porównaniu do wyceny dokonanej po uchwaleniu planu miejscowego) w ocenie sądu zastosowana charakterystyka ma niejasny z prawnego punktu widzenia charakter. Bo co oznacza określony jako dojazd dobry - dojazd drogami niepublicznymi. Czy jest to dojazd po ustanowionej służebności gruntowej czy też przez drogę wewnętrzna stanowiącą własność (współwłasność) właściciela działki. W końca co oznacza dojazd określony w tej części operatu jako zły - w celu dojazdu konieczność korzystania z sąsiednich nieruchomości. Czy jest bo brak prawnego dostępu do drogi publicznej czy dojazd po ustanowionej służebności drogowej.

Przede wszystkim jednak wskazać należy, że w tabeli charakterystyka nieruchomości w aspekcie cech rynkowych (str. 35 operatu) cecha – dojazd w odniesieniu do nieruchomości wycenianej określona została jako dobra, a zatem wg. tabeli zamieszczonej na str. 34 jako dojazd drogami niepublicznymi. Z porównania tego wynikać może, że prawną możliwość dojazdu drogami niepublicznymi wyceniana nieruchomość utraciła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego jednak z operatu nie można wywieść.

Wewnętrzna logiczność operatu czy też jej brak może i powinna być przedmiotem oceny organów. Nie chodzi tu bowiem o wiedzę specjalistyczną, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy ale proste zestawienie faktów wskazywanych operacie jako podstawa dokonanych ustaleń.

Co do zarzutów skargi, w ocenie sądu nie zasługują na uwzględnienie. Jeżeli działka wyceniana nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej, rzeczoznawca majątkowy może przyjąć do porównania działki taki dostęp posiadające i stosując odpowiednie metody porównawcze poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen cech pomiędzy nieruchomością wycenianą (nie posiadającej prawnego dostępu do drogi publicznej) i nieruchomościami taki dostęp posiadającymi prawidłowo ustalić wartość nieruchomości wycenianej. Podobieństwo działki wycenianej i działek przyjętych do porównania nie musi oznaczać ich identyczności także co do ich stanu prawnego a różnice miedzy tymi działkami korygowane są za pomocą ich cech i wag tych cech uwzględnionych w operacie. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r. I OSK 4117/18 porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości.

Zauważyć tu można, że trudności może mieć rzeczoznawca majątkowy by w bliskim obszarze, w jakim dokonano transakcji będącej przedmiotem wyceny odnaleźć transakcje dotyczące działek pod zabudowę mieszkaniową, które nie miały dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji wymusza przyjęcie do porównania działek, które taki dostęp posiadają. Przy czym z operatu wynika, że wbrew opisowi ze str. 19, w tabeli na stronie 22 (charakterystyka nieruchomości w aspekcie cen rynkowych) wskazane są trzy nieruchomości mający zły dostęp do drogi publicznej, co według tabeli zamieszczonej na str. 21 operatu oznacza brak prawnego dostępu do drogi publicznej. Jest to wewnętrzna sprzeczność operatu (o czym mowa wyżej), ale o ile okoliczność ta odpowiadałaby prawdzie, to liczba tych nieruchomości będących przedmiotem transakcji jest wystarczająca by dokonać wyceny przedmiotowej nieruchomości metodą porównywania parami biorąc do porównania tylko te (nie mające prawnego dostępu do drogi publicznej) nieruchomości.

Nie można się także zgodzić ze skarżącą, że w sytuacji, kiedy była ona współwłaścicielem nieruchomości będącej przedmiotem transakcji (zbycia) istnieje inny sposób określenie opłaty planistycznej w części ją obciążającej, jak uwzględnienie procentowego udziału w przysługującym jej prawie. Jest to jedyny obiektywny sposób ustalenia wysokości tej opłaty w przypadku zbycia udziału we współwłasności.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art.153 p.p.s.a.). W szczególności pozyskają kolejny operat szacunkowy, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawą ustalenia wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz c oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.