Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2425/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 40d
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., którą wymierzono C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w wysokości 1.794,00 zł. za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 20 lutego 2019 r. oraz 1, 5, 16 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową przymocowanego do elewacji posesji [...] o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach 21 - 28 lutego, 2 - 4 marca, 6 - 15 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

20 lutego 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową przymocowanego do elewacji posesji [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 1, 5 i 16 marca 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie ww. reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 28 lutego 2019 r. i poinformował Stronę, że przed wydaniem decyzji - zgodnie z art. 10 k.p.a - może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu 3 kwietnia 2019 r. przedstawiciel firmy C. Sp. z o.o. zapoznał się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, nie wnosząc uwag.

Następnie w dniu 17 kwietnia 2019 r. wpłynęło do Zarządu Dróg Miejskich w [...] pismo pełnomocnika C. Sp. z o. o. Pełnomocnik stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że nośniki z reklamami są zlokalizowane w pasie drogowym; wniósł o umorzenie postępowania.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. orzekł o wymierzeniu C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kary pieniężnej za zajęcie za zajęcie pasa drogowego.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej "u.d.p."), uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Wysokość kary wyliczono następująco:

1) powierzchni reklamy: - 2,91 m2 powierzchni elektronicznego wyświetlacza 0,38 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,0 m2): - 1 m2,

2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 23 załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy emitowane na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych: - 10,00 zł x 10 = 100,00 zł oraz poz. 19 załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej -inne obiekty budowlane: - 3,00 zł x 10 = 30,00 zł,

3) liczby dni zajęcia pasa drogowego:

- dla reklamy - (20 lutego, 1, 5, 16 marca 2019 r.) - 4 dni,

- dla elektronicznego wyświetlacza - (21 - 28 lutego, 2 - 4 marca, 6 - 15 marca 2019 r.) - 21 dni i wynosi:

- dla reklamy: 2,91 m2 x 100,00 zł x 4 dni = 1.164,00 zł,

- dla elektronicznego wyświetlacza: 1,00 m2 x 30,00 zł x 21 dni = 630,00 zł (razem: 1.794,00 zł).

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, SKO podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia [...] lutego 2019 r., wypisu z rejestru gruntów i wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy.

Z dowodów tych wynika, iż w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 20 lutego 2019 r. oraz 1, 5, 16 marca 2019 r. był umieszczony elektroniczny wyświetlacz reklamowy ze zmienną treścią reklamową przymocowany do elewacji posesji [...] (o powierzchni 2,91 m2), natomiast w dniach 21 - 28 lutego, 2 - 4 marca, 6 - 15 marca 2019 r. w ww. pasie drogowym był umieszczony elektroniczny wyświetlacz o powierzchni 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Urządzenia były ustawione w tych dniach w pasie drogowym, w jego granicach co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Na mapie widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz jest naniesione miejsce posadowienia w nim reklamy. Droga była drogą powiatową, co wynika wprost z wypisu z rejestru gruntów - droga publiczna.

Organ zauważył, że pas drogowy to gruntu obejmujący przestrzeń nad i pod nim. Skoro tak, to przedmiotowe reklamy należy uznać, za znajdujące się właśnie w granicach tego pasa. Są zamocowane do ścian budynku i nadwieszone nad tym pasem na niewielkiej wysokości. Niewątpliwie też, zdaniem SKO, są zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że są one widoczne dla użytkowników drogi. Znajdują się na wysokości użytkowników chodnika i są zlokalizowane w zasięgu jego wzroku tak, że treść tych reklam z pewnością do nich dociera. W tych zatem okolicznościach nie można uznać, iż nie znajdują się one w pasie drogowym. Strona wbrew twierdzeniom miała też zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Protokół i zdjęcia z dnia [...] lutego 2019 r. dały podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Strona miała zapewniony dostęp do tych materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko.

W konsekwencji SKO uznał, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] odpowiada przepisom prawa.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od dnia 21 do dnia 28 lutego, od dnia 2 do dnia 4 marca, od dnia 6 do dnia 15 marca 2019 r., podczas gdy kontrole organu miały miejsce w dniach 20 lutego, 1, 5 i 16 marca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. posesji nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od dnia 21 do dnia 28 lutego, od dnia 2 do dnia 4 marca, od dnia 6 do dnia 15 marca 2019 r., wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r. w całości;

3) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - w przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania - o umorzenie postępowania administracyjnego;

4) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

A. dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.;

B. pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia 27 września 2019 r. (znak [...]), na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności poprzez utrudnianie Skarżącemu dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 ww. ustawy);

5) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego pozyskanie wiadomości specjalnych było czynnością, którą Kolegium zobowiązane było podjąć w toku rozpoznawania sprawy w II instancji. Należało bowiem w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety, co pozwoliłoby na ustalenie, czy nośnik rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego, z uwzględnieniem właściwie odkodowanej definicji pasa drogowego. Dopiero bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość linii rozgraniczających gruntu stanowiącego pas drogowy umożliwia poddanie analizie granic pasa drogowego w zakresie wyznaczenia dolnej i górnej granicy pasa drogowego i ustalenia, czy w granicach tych posadowione są urządzenia, a następnie poddanie analizie dalszych przesłanek nałożenia kary pieniężnej. Wskazane braki w materiale dowodowym potwierdzają, że podstawa nałożenia sankcji na Skarżącą były dowolne i niepotwierdzone dowodami.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Sąd na rozprawie postanowił dopuścić wnioskowany w skardze dowód z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 27 września 2019 r., tyle że Sąd z urzędu sformułował tezę dowodową – inną niż wynikająca ze skargi – tj. na okoliczność praktyki przedsiębiorców działających w takich okolicznościach, jak skarżąca, w zakresie występowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Sąd oddalił wniosek dowodowy o przeprowadzenie w sprawie dowodu z dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga podlega oddaleniu. Ani decyzja SKO, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...] w [...] na objętym sporem stron jej odcinku, tj. w rejonie posesji [...]. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku oznaczonego nr 7/9, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy ulicy ul. [...] w [...] w rejonie nr [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. Wbrew opinii skarżącej, w aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wypis z rejestru gruntów oraz wydruk z mapy zasadniczej.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] (tj. ul. [...]) jest własnością Miasta [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Została oznaczona w ewidencji jako droga, na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono z kolei przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy.

Pierwszy ze ww. dowodów to dokument urzędowy stanowiący podstawę do wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Na załączonym zaś przez organ wydruku mapy zasadniczej rzeczywiście brak podpisu geodety. Niemniej z pisma z dnia 17 kwietnia 2019 r. wynika, że naniesienie na mapie ewidencyjnej przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku dokonano w Wydziale Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Należy mieć na uwadze, że o wydanie opinii przez biegłego organ administracji publicznej prowadzący sprawę powinien wystąpić w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (zob. art. 84 § 1 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest zaś założyć, że zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego.

Tak więc brak podpisu geodety na ww. dokumencie nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.

Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Nie było przy tym potrzeby ustalania miejsca usytuowania reklamy na podstawie operatu geodezyjnego. Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień na mapie ewidencyjnej, a potwierdzają zdjęcia obiektu. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowaniu reklamy. Nie było potrzeby wrysowania na tej mapie obiektu, który zajmuje pas drogowy, przez uprawnioną do tego osobę w odpowiedniej skali także z tego powodu, że mapa ewidencyjna nie była podstawą ustaleń co do wymiarów reklamy. Te ustalono bowiem w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole z dnia [...] lutego 2019 r.

Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Strona kwestionuje wartość ww. dowodów przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. I - jak wskazuje -jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mmmm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd wskazuje, że opinia ta nie została przedłożona do postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, dlatego nie mógł - bez pośrednictwa organu - ocenić ww. dowodu, w tym jego znaczenia dla sprawy i dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej w tym zakresie.

Niemniej już z samego wywodu zawartego w skardze, a przytoczonego powyżej, należy wskazać, że zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinię są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem ze zdjęć w niniejszej sprawie wynika, że obiekt Skarżącej nie jest umieszczony we wnęce budynku. Dlatego podnoszenie przez Skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Poza tym strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy.

Jak już była mowa wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona wiedziała o ww. dowodach w aktach sprawy, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą Strony było skorzystanie z tej możliwości.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów kontroli pasa drogowego oraz kart kontroli zajęcia pasa drogowego. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.

Należy zauważyć, że pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

Organ uwzględnił zatem, że bezspornie reklama wyświetlana była jedynie w dniach kiedy dokumentują to dowody w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku, tj. w dniach 20 lutego oraz 1, 5 i 16 marca 2019 r., i za każdy ww. dzień wymierzono karę w wysokości przewidzianej jak za umieszczenie w pasie drogowym elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową. Wtedy zaś kiedy brak ww. dowodów na to, że takie reklamy były na nośnikach wyświetlane organ wymierzył Spółce karę za zajęcie pasa drogowego w wysokości jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18. Organ I instancji w wyjaśnił kwestię wysokości zastosowanych opłat za zajęcie pasa w przełożeniu na poszczególne umieszczone w nim przez stronę obiekty.

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Również więc wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

W tej sytuacji, skoro strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego Agnieszki Łąpieś-Rosińskiej do wyroku z dnia 9 marca 2020r.

Złożyłam zdanie odrębne albowiem uważam, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019r. nr [...] jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. Nr [...] ustalająca karę pieniężną w wysokości 1.794, 00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 20.02.2019 r. oraz 01, 05, 16 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową przymocowanego do elewacji posesji [...] o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach 21-28 lutego, 02-04 marca, 06-15 marca 2019r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, dotyczącą nałożenia na stronę skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, powinny zostać uchylone.

Podzielam stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany

w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. posesji nr [...].

Niewątpliwie ul. [...] stanowi pas drogowy, co wynika z załączonej do akt mapy ewidencyjnej. Jednakże co do posadowienia spornej reklamy i nośnika,

w mojej ocenie, nie ma pewności czy znajdują się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który - zdaniem organów - zajmuje bezprawnie pas drogowy.

Ponadto sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo

z granicą pasa drogowego.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną.

Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do pisma Skarżącej z 20 grudnia 2019 r. opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy Skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06).

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).