Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1298/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 119 pkt 2, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4 i 6,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 75-77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz utrzymaną nim w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2017 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. D. kwotę 635 (sześćset trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1298/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].02.2020 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2017 r. nr [...] dotyczącą wymierzenia R. D. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie al. [...] w dniach 06.05 - 22.07.2014 r. poprzez umieszczenie w nim reklam o treści "[...]..." o łącznej powierzchni 7,74 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jak wynika z akt, pismem z dnia 30 maja 2014 r. R. D. (dalej jako: strona, skarżący) został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej.=. [...] reklamą o treści "[...]..." bez wymaganego zezwolenia zarządy drogi oraz prawie wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

Decyzją z dnia [...].11.2014 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] działający w imieniu Prezydenta [...] wymierzył i ustalił karę pieniężną w kwocie 22 337,64 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie [...] w dniach od 6 maja do 22 lipca 2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy na sztycach metalowych o powierzchni 7,74 m2. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że w dniu [..] maja .2014 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] i stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego przez skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą D. dwustronną reklamą na sztycach metalowych. Z powyższego sporządzono protokół nr [...] oraz dokumentację fotograficzną oraz poinformowano pracownicę punktu xero o fakcie nielegalnego zajęcia terenu i konsekwencjach z tego wynikających. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: 8, 9, 12-15, 2, 22, 26, 28-30 maja, 2- 6, 9-13, 17, 18, 23-27, 30 czerwca, 1- 4, 7-11, 14 – 18, 21 oraz 22 lipca 2014 r. potwierdziły pozostawanie reklamy w powyższej lokalizacji, czego dowodem są adnotacje urzędowe pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich oraz dokumentacja fotograficzna.

R. D. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wniósł o anulowanie kary, podnosząc, że zgodę na ekspozycję reklamy otrzymał od Spółdzielni [...], która zapewniła go, iż posiada prawo do wynajmu powierzchni reklamowej. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] września 2016 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien zweryfikować, jaką rolę przy zajęciu pasa drogowego pełniła Spółdzielnia [...], jaki stosunek obligacyjny łączył skarżącego ze Spółdzielnią, a ponadto - który podmiot jest właścicielem reklamy i który ją faktycznie zamieścił. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeprowadzenie również postępowania dowodowego, znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy, w kierunku ustalenia, czy teren, na którym znajdowała się reklama, znajdował się w granicach pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...].11.2017 r. nr [...] Prezydent [...], w imieniu którego działał Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, wymierzył R. D. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie. [...] w dniach 06.05 - 22.07.2014 r. poprzez umieszczenie w nim reklam o treści "[...]..." o łącznej powierzchni 7,74 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 21 135,89 zł.

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy SKO uwzględniło wniosek strony o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się zaś do rozstrzygnięcia odnośnie kary za zajęcie pasa drogowego, organ wskazał, że zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Materialnoprawną podstawę nałożenia na odwołującego kary stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Odpowiedzialność administracyjna podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter obiektywny. Organ administracji ustala jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Powołane przepisy mają charakter związany, obligując przede wszystkim podmiot zamierzający zająć pas drogowy do uzyskania stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Kolegium wyjaśniło, iż uchylając poprzednią decyzję organu w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...].09.2016 r. znak: [...], wskazało, że organ pierwszej instancji powinien zweryfikować, jaką rolę przy zajęciu pasa drogowego pełniła Spółdzielnia [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o umowę najmu nr [...] zawartą w dniu [...].03.2010 r. pomiędzy Spółdzielnią [...] a stroną wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym lokalu użytkowego, aneks nr [...] do ww. umowy najmu, wydruk z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej oraz wypis z rejestru gruntów. Z ww. dokumentów, w szczególności z umowy oraz aneksu do niej wynika bezsprzecznie, że przedmiotem najmu przez stronę pozostawał jedynie lokal użytkowy o powierzchni 46,82 m2 położony w budynku przy. [...] w [...]. Z żadnego z tychże dokumentów nie wynika, aby Spółdzielnia wynajęła stronie wraz z lokalem użytkowym powierzchnię pod przedmiotową reklamę, czy też sztyce pod przedmiotową reklamę lub też zapewniła, że teren pod tymi sztycami należy do niej.

Jeśli zaś chodzi o argumenty podniesione w odwołaniu dotyczące ustalenia właściciela sztyc reklamowych, to Kolegium podkreśla, że przedmiotowa kara została nałożona za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, a nie obiektu, jakim są same sztyce reklamowe. Bez wątpienia zaś, reklamy, których dotyczyła wymierzona kara pieniężna, o treści "[...]..." i powierzchni 7,74 m2 należały do odwołującego. Już bowiem w odwołaniu z dnia 24.12.2014 r. pełnomocnik strony podnosił, że zgodę na ekspozycję reklamy strona otrzymała od Spółdzielni, która deklarowała, że posiada prawo do wynajmu powierzchni reklamowej.

Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w którym zaakcentowano, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (wyrok WSA w Olsztynie z dn. 08.03.2012 r. sygn. akt: II SA/Ol 1049/11, Wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 21.07.2011 r. sygn. akt: III SA/Wr 227/11, Wyrok WSA w Łodzi z dn. 22.10.2008 r. sygn. akt: III SA/Łd 272/08). Nadto organ wskazał, iż z orzecznictwa wynika, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych''' (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt: II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej".

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt: II GSK 832/08).

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych "nie jest istotne, kto fizycznie montuje reklamę w pasie drogowym, a istotne jest, kto jest zleceniodawcą tego umieszczenia i na czyją rzecz umieszczenie to wykonano" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r. II SA/Sz 82/08). "Okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników nie powoduje, ii sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2009 r. II GSK 740/08).

Tak więc, zdaniem organu odwoławczego, należało w rozpatrywanej sprawie przyjąć, że odwołująca zajmowała przedmiotowy pas drogowy poprzez umieszczenie w nich spornych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność również, że sporne informacje umieszczone w pasie drogowym stanowiły reklamę w świetle przepisów u.d.p. również nie budzi wątpliwości. Podobnie, jak fakt, że zostały one umieszczone w pasie drogowym, co potwierdza uzupełniony przez organ materiał dowodowy.

Organ wskazał następnie, że ustalona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego wyliczana jest w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 roku w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg Publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Przy czym wysokość stawki, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynosi 10-krotność opłaty ustalonej na podstawie ww. uchwały. Wysokość kary w kwocie 21 135,89 zł została obliczona jako iloczyn powierzchni reklam (2 reklamy o powierzchni 3,227 m2 i jedna 1,287 m2), stawki kary 2,50 zł powiększonej 10-krotnie (reklama do 3 m2), 3,70 zł powiększonej 10-krotnie (reklama od 3 m2 do 9 m2 włącznie) oraz ilości dni zajęcia pasa drogowego (78).

Jednocześnie, Skład Orzekający nie dopatrzył się przypadków określonych w art. 189f § 1 k.p.a. obligujących organ administracji publicznej do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Waga naruszenia prawa nie jest znikoma w niniejszym przypadku, ponieważ pomimo poinformowania strony o nielegalnym zajęciu pasa drogowego już w dniu [...].05.2014 r. (adnotacja urzędowa k. 11), tj. pierwszym dniu od którego nałożona została kara zaskarżoną decyzją, strona nadal zajmowała sporny pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymując, że pozwala jej na to umowa zawarta ze Spółdzielnią. Za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę nie została również uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej oraz strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, ponieważ w zakresie kompetencji żadnego innego organu nie leży orzekanie w sprawie kar za zajęcie pasa drogowego.

SKO w powyższych okolicznościach uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem Kolegium przesądziło o utrzymaniu jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

R. D. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, t.j.:

1) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej a przejawiający się tym, iż organ prowadził postępowanie dowodowe przed poinformowaniem skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego.

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, polegające na pominięciu przez organ II instancji okoliczności, iż przedstawiciel Zarządu Dróg Miejskich - pracownika Wydziału Kontroli Pasa Drogowego dokonał obliczenia wielkości zajętego bez zezwolenia pasa drogowego wyłącznie w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną, bez wykonania jakichkolwiek dodatkowych pomiarów i ustaleń z udziałem Skarżącego, co doprowadziło organ I instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i wydania na tej podstawie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, mającej bezpośredni negatywny wpływ na prawa odwołującego się - utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, polegające na pominięciu przez organ II instancji okoliczności okresu pozostawania nośnika w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie. [...] w [...], prezentując, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, stanowisko o niewyjaśnieniu przez organ jednej z zasadniczych kwestii, tj. okresu pozostawania nośnika reklamowego w pasie drogowym.

4) art. 28 k.p.a. i art. 9 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu strony niniejszego postępowania ponieważ stroną winna być Spółdzielnia [...].

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

5) art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do nałożenia kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację przywołane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest przebieg granicy pasa drogowego.

W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen brak jest podstaw do przyjęcia, aby nośnik reklamowy skarżącej był posadowiony w pasie drogowym.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, iż w aktach sprawy brak jest wymaganego, w myśl powyższych przepisów, dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalającego stwierdzać niewątpliwe przypadek zajęcia tego pasa drogowego.

W aktach sprawy znajdują się czarno-białe kserokopie map - satelitarnej i "zwykłej", obie wydrukowane z Internetu, z ręcznymi (powielonymi jako kserokopie) notatkami o lokalizacji reklamy, jak również odręczna mapa skrzyżowania. [...] z ul. [...] z naniesionym nośnikiem reklamowym. Zdaniem Sądu, powyższe materiały nie spełniają przesłanek uznania je za dokumenty urzędowe. Są nadto niemiarodajne z takich względów, jak nieoznaczenie skali, czy brak stosownych oznaczeń organu, który zlecił ich sporządzenie i na jakiej podstawie prawnej i faktycznej to uczynił. Brak jest podstaw, aby zakwalifikować te dokumenty jako dokumenty urzędowe, a więc sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej lub inne organy państwowe w zakresie ich działania kodeksem postępowania administracyjnego (art. 76 k.p.a.). Niezależnie od powyższego, należy wskazać, iż z dokumentów tych nie wynika punkt styczny nośnika reklamowego i pasa drogowego. Powyższej kwestii nie rozstrzygają także, pozyskane już po wydaniu decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r., dokumenty urzędowe: wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej. Wynika z nich co prawda, że ul. [...] – działka nr [...] - należy do kategorii "Drogi". Brak jednak podstaw do przyjęcia, że nośnik reklamowy skarżącego znajdował się w granicach tego pasa. Reasumując, zdaniem Sądu, żaden z pozyskanych do akt sprawy dokumentów, ani też wszystkie te dokumenty rozpatrywane łącznie, nie dają odpowiedzi na pytanie, czy w konkretnym przypadku nośnik znajdował się w całości w obrębie pasa drogowego.

Dopiero dokument spełniający warunki usunie wątpliwości co do tego, czy skarżący zajmował faktycznie pas drogowy bez zezwolenia. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga nie przedstawia natomiast zasadnych argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć wywody SKO w [...] w zakresie prawidłowego ustalenia strony postępowania, a więc podmiotu, na który zasadnie może być nałożona kara pieniężna za posadowienie w pasie drogowego reklamy bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi – oczywiście w razie spełnienia wszelkich przesłanek ustawowych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., w sprawie sygn. akt: II GSK 4998/16 w zbliżonym do zaistniałego w obecnie rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym, "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest, bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych, na podstawie których nałożono na skarżącego karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa, jaką skarżący kasacyjnie zawarł z agencją reklamową [...]Sp.z o.o., wywodząc na tej podstawie, iż postępowanie o nałożenie kary pieniężnej winno się toczyć w stosunku do innego podmiotu, nie zaś skarżącego kasacyjnie. Innymi słowy, kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Toteż, na okoliczność braku po stronie skarżącego kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy". Z tego powodu próby skarżącego uwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej ze wskazaniem na Spółdzielnię [...] w [...], jako faktycznego dysponenta lokalizacji nośnika reklamowego, są bezskuteczne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, na mocy art. 153 p.p.s.a. zgromadzi dokumentację, która pozwoli na rozstrzygnięcie wątpliwości co do rzeczywistej lokalizacji reklamy względem pasa drogowego ul. [...] w W.. Uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji ma na celu umożliwienie właściwego rozpatrzenia sprawy i ponowną ocenę przesłanek nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, z uwzględnieniem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wskazany powyżej. W rezultacie, w razie ponownego wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącego, będzie miał on zapewnione zasady czynnego udziału w postępowaniu wraz z prawem do ewentualnej drogi odwoławczej (art. 10 i 15 k.p.a.).

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych względów Sąd w pkt 1 sentencji orzekł po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w pkt 2 w kwestii zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 635 zł zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. obejmuje uiszczony w sprawie wpis sądowy.