Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 595/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 522/12 w sprawie ze skargi A. R. i M. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Wr 522/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. i M.R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [..] czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] czerwca 2012 r. nr [..] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu - podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania A. i M.R. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [..], którą nakazano A. i M.R. rozbiórkę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej, położonego na działce nr [..] w miejscowości [..], gmina P.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu [..] marca 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy wpłynął wniosek R.F. o przeprowadzenie postępowania w sprawie samowolnej budowy szamba przez najemców nieruchomości położonej na działce nr [..] w [..]. Po ustaleniu przez organ pierwszej instancji, że inwestorzy, tj. A. i M.R. nie posiadają pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości, postanowieniem z dnia [..] października 2010 r. nr [..], nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia, zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta P. o zgodności wykonania bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 1 grudnia 2010 r. do PINB w Trzebnicy wpłynął wniosek A. i M. R. z dnia 26 listopada 2010 r. o zawieszenie postępowania w sprawie budowy zbiornika na nieczystości, w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w Trzebnicy Wydział l Cywilny postępowaniem o zasiedzenie części działki nr [..]. Następnie postanowieniem z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie. W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia przez R.F., organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] uchylił w całości postanowienie PINB w Trzebnicy. Na powyższe postanowienie skargę do WSA we Wrocławiu złożyli M. i A.R. W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 271/11 uchylił postanowienie organu odwoławczego. W powyższym wyroku WSA we Wrocławiu wskazał, że zasadne staje się rozważenie konieczności zawieszenia postępowania prowadzonego przez PINB w Trzebnicy w związku z toczącym się przed sądem cywilnym postępowaniem o zasiedzenie nieruchomości jedynie wówczas gdyby inwestorzy wykonali pozostałe (poza złożeniem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane), obowiązki wynikające z postanowienia PINB nr [..], a więc złożyli pozostałe dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie WSA we Wrocławiu wyjaśnił, że gdyby inwestorzy nie dostarczyli tychże dokumentów nawet po otrzymaniu prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt: II SA/Wr 271/11, to kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością nie byłaby już istotna, skoro niewykonanie pozostałych obowiązków samo przez się uzasadniałoby wydanie nakazu rozbiórki.

Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] stycznia 2012 r. nr [..] wezwał PINB w Trzebnicy o udzielenie informacji, czy A. i M.R. wypełnili obowiązek zawarty w postanowieniu z dnia [..] października 2010 r. nr [..], przedkładając następujące dokumenty: zaświadczenie wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy P. o zgodności wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 27 stycznia 2012 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy, w którym poinformowano, że obowiązki wskazane powyżej nie zostały wypełnione. W związku z powyższym organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [..] lutego 2012 r. nr [..] uchylił w całości postanowienie organu stopnia powiatowego z dnia [..] grudnia 2010 nr [..], wskazując, że zawieszenie postępowania w sprawie wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości jest bezzasadne. Po otrzymaniu postanowienia wraz z aktami sprawy PINB w Trzebnicy zawiadomieniem z dnia 29 lutego 2012 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie. Z powyższego prawa skorzystali A. i M.R.

Następnie podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy decyzją z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [..] nakazał A. i M.R. rozbiórkę przedmiotowego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej, położonego na działce nr [..] w miejscowości [..], gmina P. Od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wnieśli A. i M. R.

Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 powyższej ustawy. Przez roboty budowlane rozumie się zarówno budowę, jak i prace polegające na montażu, rozbiórce lub remoncie (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Budowa z kolei to zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa.

W ocenie organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obiektu tego nie można zakwalifikować do żadnej z grupy zawartej w art. 29 lub 30 ustawy Prawo budowlane, zwalniającej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 zbiornik na nieczystości (szambo) wymagał uzyskania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, której inwestor w konkretnym przypadku nie posiada. Przede wszystkim, przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe (szambo) stanowi budowlę, a więc obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zbiornik na nieczystości ciekłe jest wymieniany jako przykład budowli i tak też winien być kwalifikowany w niniejszej sprawie. Kwalifikację zbiornika na nieczystości ciekłe jako części obiektu budowlanego, należy wyprowadzić również z faktu, że budowle mają charakter zdecydowanie bardziej zróżnicowany niż budynki i często funkcjonują obok siebie w funkcjonalnym związku, koniecznym jest więc traktowanie jako jednego obiektu budowlanego takich budowli, które stanowią całość techniczno-użytkową, argument ten bezsprzecznie przemawia za włączeniem do definicji obiektu budowlanego również zbiorników na nieczystości ciekłe.

Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że pomimo wybudowania przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepisy dopuszczają możliwość uruchomienia przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Jednakże niniejsze uzależnione jest od ściśle określonych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, by możliwe było uruchomienie procedury legalizacyjnej. Określa je art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w sytuacji gdy budowa o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ponadto w ust. 3 zobowiązano inwestora do przedłożenia w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

Pomimo zobowiązania inwestorów postanowieniem z dnia [..] października 2010 r. nr [..] do przedłożenia wymaganej dokumentacji, w celu legalizacji wykonanej samowoli budowlanej, inwestorzy nie wykonali powyższego obowiązku. Zauważono, że A. i M.R. nie przedłożyli projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, strony wskazały, że prawo to winno być wywodzone przez PINB z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 7 października 2011 r. (sygn. akt: II CA 765/11). Organ odwoławczy podał, że powyższy wyrok oddalił apelację skarżących na postanowienie Sądu Rejonowego w Trzebnicy z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt: l Ns 496/09. W swoim wyroku Sąd Okręgowy nie uznał roszczeń A. i M.R. co do zasiedzenia nieruchomości, wyjaśniając, że "prawo wnioskodawców do wykonania władztwa nad posiadaną częścią nieruchomości było ograniczone do tych tylko czynności, do których właściwe przepisy prawa nie wymagały zgody właściciela, a więc osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości". Świadomość braku tytułu prawnego do nieruchomości, oraz konsekwencji złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezgodnego z aktualnym stanem prawnym, mają również sami skarżący, którzy w odwołaniu wyjaśnili, że nie przedłożyli powyższego oświadczenia z obawy przed złożeniem przez R.F. (właściciela nieruchomości wg wypisu z rejestru gruntów) zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa poświadczenia nieprawdy.

W kontekście powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że jednym z podstawowych warunków zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to określono w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika z orzeczenia Sądu Okręgowego, znajdującego się w aktach sprawy, korzystanie przez skarżących z części nieruchomości nigdy nie nosiło cech posiadania samoistnego, charakteryzującego się zgodnie z art. 172 Kodeksu cywilnego tym, że posiadacz włada nieruchomością jak właściciel. Przy czym skarżący jedynie użyczali sporną część nieruchomości, czyli prawo do wykonywania władztwa nad posiadaną częścią nieruchomości było ograniczone tylko do tych czynności, do których właściwe przepisy prawa nie wymagają zgody właściciela, a więc osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości. Z powyższych też względów zarzut skarżących co do zasadności uznania umowy użyczenia jako przesłanki do zaistnienia okoliczności dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznać należy za chybiony.

Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zauważono, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Jednakże legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. W szczególności w postępowaniu tym organy administracji nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki z powołaniem się na zasady współżycia społecznego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wnieśli A.R. i M.R.

Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: zaniechanie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak odniesienia się do zarzutów skarżących, przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji, nieprzesłuchanie skarżących oraz projektanta K. Ponadto zarzucili naruszenie art. 8-11 oraz art. 73 § 1 k.p.a., poprzez: niepoinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, doprowadzenie do poniesienia szkody przez skarżących, brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz brak zapewnienia czynnego udziału skarżących w postępowaniu.

Skarżący zarzucili decyzji organu drugiej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 710 i art. 712 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 140 i art. 58 § 2 kodeksu cywilnego poprzez: bezprawne przyjęcie, iż skarżący z ich winy nie przedłożyli projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, błędne ustalenie, iż skarżący nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, wadliwe przyjęcie, że skarżący powinni uzyskać zgodę od właściciela nieruchomości na dysponowanie nieruchomości na cele budowlane, błędne przyjęcie, że nie ma prawnych możliwości legalizacji zbiornika bezodpływowego.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [..] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z [..] kwietnia 2012 r. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że organ pierwszej instancji ustalił, że R.F. udostępnia skarżącym budynek nr [..] od 29 lat, a skarżący R. zamieszkują w nim od 37 lat. Ponadto bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe jest połączony z budynkiem zamieszkałym przez skarżących R. Skarżący złożyli odwołanie od decyzji nr [..] z [..] kwietnia 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zalegalizowanie budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odwołaniu skarżący zarzucili decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. i art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji całego materiału dowodowego w sprawie. Według skarżących błędne było ustalenie przez organ pierwszej instancji, że skarżący odstąpili od procedury legalizacyjnej, ponieważ nie dostarczyli wszystkich dokumentów. Wyjaśnili, że nie przedłożyli wymaganych dokumentów, ponieważ w przypadku złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością obawiali się, iż organ lub strona postępowania, tj. R.F., złożą zawiadomienia o popełnienia przestępstwa oświadczenia nieprawdy (art. 233 Kodeksu karnego), pomimo tego że posiadają do tego prawo. W pismach z 9 i 16 marca 2012 r. skierowanych do organu pierwszej instancji przedstawili dowody, tj. prawomocne orzeczenia sądów będące dokumentami urzędowymi i okoliczności uzasadniające ich prawo do nieruchomości - użyczenie. Jednocześnie skarżący wystąpili o zajęcie stanowiska w tym zakresie przez organ. Inspektor nadzoru budowlanego bezpodstawnie nie zajął stanowiska w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Skarżący wskazali, że art. 76 § 1 k.p.a., ma znaczenie w sprawie, ponieważ PINB w Trzebnicy jest związany orzeczeniami sądowymi i ma obowiązek uwzględnić te orzeczenia, ponieważ orzeczenia sądowe są dokumentami urzędowymi. To, że nie złożyli projektu budowlanego wynikało z odmowy jego sporządzenia przez S.K. Inspektor w toku postępowania na ich wniosek nie wyjaśnił w pełni tej okoliczności.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 5, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 30, art. 64, art. 68, art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie i nie zastosowanie przepisów prawa, wskazano, że zdaniem skarżących organ pierwszej instancji bezpodstawnie pominął i nie zastosował wskazanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Konstytucji RP. Brak odniesienia się w uzasadnieniu do przepisów powołanych przez skarżących stanowi rażące naruszenie prawa. Dalej co do naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazano, że organ zastosował przepis, który nie stanowi podstawy wydania decyzji. Za całkowicie zbędny uznano wywód organu pierwszej instancji dotyczący przepisów przejściowych dotyczących legalizacji obiektów budowlanych, skoro urządzenie (zbiorniki na nieczystości) zostało wybudowane w czerwcu 2008 r. Zatem do legalizacji tego obiektu mają zastosowanie przepisy obowiązujące od tego czasu, tj. art. 48 Prawa budowlanego. Zaskakujące i niezrozumiałe jest stwierdzenie organu pierwszej instancji, że budowa przez skarżących zbiornika narusza art. 28 Prawa budowlanego, bez uzasadnienia konsekwencji w niniejszej sprawie takiego stwierdzenia. Powyższy pogląd sugeruje, że jest to samoistna przyczyna wydania zaskarżonej decyzji, co stanowi – zdaniem skarżących - absolutne nieporozumienie.

W dalszej kolejności co do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazano, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z odmową sporządzenia projektu przez S.K., a poprzestał jedynie na piśmie S.K. bez wezwania skarżących do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Zdaniem skarżących stwierdzenie S.K. o konieczności przedłożenia przez nich oświadczenia o prawie dysponowania działką jako właściciele lub za zgodą właściciela, oznacza w okolicznościach sprawy jego odmowę wykonania projektu. Według skarżących nie jest przeszkodą do sporządzenia projektu budowlanego przez projektanta niezłożenie powyższego oświadczenia przez inwestora. Zatem – według skarżących - nie było ich winą niezłożenie projektu budowlanego. Błędem zaś było nieprzesłuchanie jako świadka S.K., a jedynie złożenie przez niego pisma oraz nieprzesłuchanie skarżących na tę okoliczność, ponieważ taki sposób wyjaśnienia tej okoliczności jest niewystarczający.

Dalej przywołano naruszenie art. 8, art. 9, art. 11, art. 14 i art. 10 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wcześniejszego umożliwienia odwołującemu się wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, brak informacji pisemnej o okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy i spowodowanie, że skarżący ponieśli szkodę w sprawie. Skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w piśmie z 9 marca 2012 r. w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji faktycznie nie realizował zasady czynnego udziału w sprawie, a jedynie schematycznie i pozornie stosował przepisy. Pomimo wielu wątpliwości i niejasności zawartych w pismach z dnia 9 i 16 marca 2012 r. i braku ich wyjaśnienia, organ pierwszej instancji wydał decyzję bez uprzedniego zawiadomienia o zakończeniu postępowania i prawie złożenia wyjaśnień i dalszych dowodów. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania z dnia 29 lutego 2012 r. nie jest wystarczające, aby uznać, że zapewniono skarżącym czynny udział w sprawie, ponieważ po pismach S.K. organ powinien ponownie zawiadomić o zakończeniu postępowania. Składając pisma z dnia 9 i 16 marca 2012 r. skarżący wyjaśnili, że oczekiwali pisemnej odpowiedzi organu zgodnie z zasadą zaufania obywatela do organu i zasadą pisemności. Zdaniem skarżących organ bezpodstawnie unikał odpowiedzi na ich pisma.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji całego materiału dowodowego w sprawie, podano, że organ pominął, iż użyczenie jest prawem do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych i bezpodstawnie przyjął, iż wymagana jest zgoda właściciela na prace budowlane w przypadku, gdy skarżący posiadają prawo użyczenia do nieruchomości. Zdaniem skarżących nieprawidłowo organ przyjął, że brak wzmianki o skarżących jako władających nieruchomością w wykazie właścicieli i władających stanowi przeszkodę w uznaniu ich jako władających nieruchomością. Skarżący podnieśli, że z przedłożonych przez nich dokumentów wynika, że mają prawo do dysponowania nieruchomością - umowę użyczenia. Stanowisko organu pierwszej instancji, że najemca czy dzierżawca (czyli także biorący w użyczenie) powinni uzyskać zgodę właściciela na planowanie prac budowlanych jest bezpodstawne, ponieważ nie wynika z przepisów prawa, w tym prawa budowlanego. Ponadto w niniejszej sprawie taka zgoda nie jest obecnie potrzebna, ponieważ na moment realizacji inwestycji właściciel nie sprzeciwiał się budowie zbiornika. Obecny sprzeciw właściciela jest spóźniony oraz wynika jedynie z niskich pobudek (dokuczenia, uprzykrzania życia). Skarżący podkreślili, że niezłożenie oświadczenia w tym zakresie nie wynika z ich winy, a wręcz wynika z postępowania inspektora, tj. uniknięcia odpowiedzi na to czy w procedurze legalizacyjnej przedstawione dokumenty wskazują, że mogą złożyć takie oświadczenie.

Następnie skarżący wskazali, że PINB w Trzebnicy rażąco naruszył art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego, ponieważ istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego zbiornika. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżący nie zostali powiadomieni o zakończeniu postępowania odwoławczego, możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, czym naruszono art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.. Pomimo obszernego uzasadnienia organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie nie tylko ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów, a ma podstawowy obowiązek ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy i dokonać swoich autonomicznych ustaleń. Efekt tych ustaleń powinno zawierać uzasadnienie decyzji. Obu tych obowiązków organ drugiej instancji nie wykonał. Organ odwoławczy skupił się jedynie na okoliczności niezłożenia przez skarżących oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nawet w tym zakresie organ nie przeprowadził pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego i polemiki z zarzutami w odwołaniu.

Zaskarżona decyzja – zdaniem skarżących – jest błędna, przedwczesna, bezpodstawna, nielogiczna, schematyczna i w sposób rażący narusza przepisy prawa.

Podano, że nie ulega wątpliwości, iż budynek zamieszkiwany przez skarżących jest połączony ze zbiornikiem bezodpływowym. Zatem zbiornik bezodpływowy jest integralną częścią budynku mieszkalnego, skoro służy celom bytowym skarżących. W konsekwencji użyczenie budynku mieszkalnego wraz z zbiornikiem bezodpływowym przez skarżących, co potwierdziły orzeczenia sądów powszechnych, skutkuje także nabyciem przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu o legalizację zbiornika bezodpływowego. Za rzecz oddaną do bezpłatnego używania (art. 710 kodeksu cywilnego) należy w realiach niniejszej sprawy traktować budynek wraz ze zbiornikiem bezodpływowym. Skoro umowa użyczenia między właścicielem nieruchomości a skarżącymi nie określa sposobu używania rzeczy, zatem skarżący mogą rzecz używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu (wniosek z art. 712 § 1 kodeksu cywilnego). Prawidłowym i zgodnym z prawem sposobem korzystania z budynku mieszkalnego przez biorących do używania (skarżących) jest odprowadzenie nieczystości ciekłych do zbiornika bezodpływowego. W tych okolicznościach nie jest konieczna zgoda właściciela nieruchomości na powyższe dysponowanie nieruchomością związaną ze zbiornikiem bezodpływowym dla skarżących.

Następnie skarżący stwierdzili, że w niniejszej sprawie spełnili warunki techniczne, a jedynie problemy z legalizacją zbiornika bezodpływowego niewynikające z ich winy, a z winy organów administracji i właścicieli nieruchomości komplikują niniejszą sprawę.

Odpowiadając na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i wnioski skargi oraz złożył do akt oświadczenie projektanta mgr. inż. P.U., zawierające zapewnienie, że w możliwie szybkim terminie podejmie się sporządzenia projektu budowlanego dotyczącego spornego zbiornika bezodpływowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jako niezasługująca na uwzględnienie podlega oddaleniu.

Wskazano, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy, nakazującą skarżącym rozbiórkę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wyjaśniono, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w sprawie (organ drugiej instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Natomiast organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu, itp.). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatnią z możliwości jest okoliczność naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania danego rodzaju decyzji, to jest wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Legalis 2012).

Podkreślono, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło wybudowania bez pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego strony postępowania także nie kwestionują. Wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W myśl art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego.

Wykładnia przytoczonych wyżej przepisów prawa zarówno z zakresu postępowania administracyjnego, jak i Prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu dopiero w sytuacji, gdy inwestor nie przedstawi w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zastosowanie sankcji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego staje się wówczas jedyną możliwą reakcją organu nadzoru budowlanego na stwierdzoną samowolę inwestora. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych organów obu instancji organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego postanowieniem z dnia [..] października 2010 r. zobowiązał inwestorów (skarżących) do przedłożenia wymaganych dokumentów, aby umożliwić im legalizację spornego zbiornika. Skarżący dokumentów tych nie przedstawili, co otworzyło drogę do wydania nakazu rozbiórki, który został utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, albowiem nakaz rozbiórki samowoli budowlanej został poprzedzony próbą legalizacji tego obiektu, która nie zakończyła się jednak po myśli inwestorów. W tym stanie rzeczy trzeba stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, że organy obu instancji pominęły okoliczność, iż skarżących wiąże umowa użyczenia z właścicielami nieruchomości (B. i R.F.), na której znajduje się sporna inwestycja, podniesiono, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Jeżeli skarżący byli przekonani, że w istocie wiąże ich tego typu stosunek z właścicielami nieruchomości, to mogli złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Warto zauważyć, że sami skarżący uważali się w pewnym czasie za właścicieli nieruchomości (lub przynajmniej jej części) należącej do B. i R. F., albowiem byli wnioskodawcami postępowania w przedmiocie zasiedzenia tej nieruchomości (wniosek oddalono postanowieniem Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt: II Ca 765/11 - w aktach administracyjnych). W tym kontekście należy powiedzieć, że to na inwestorze ciążyła konieczność złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z lektury akt administracyjnych wynika wprawdzie, że skarżący są związani rodzinnie z właścicielami nieruchomości, z którymi pozostają jednak od pewnego czasu w konflikcie, niemniej trzeba pamiętać, iż nie należy do organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów o charakterze cywilnoprawnym. W tym stanie rzeczy okoliczności faktyczne, które powodowały, że skarżący nie złożyli (nie chcieli złożyć, obawiali się złożenia) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Niezłożenie oświadczenia jest okolicznością o charakterze obiektywnym, która podlega ocenie organu nadzoru budowlanego, bez względu na motywy, którymi kieruje się inwestor nieskładający oświadczenia. Natomiast wobec niezłożenia oświadczenia przez inwestorów organ tym bardziej nie miał kompetencji, by badać rzekomy cywilnoprawny stosunek łączący skarżących z właścicielami nieruchomości. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten potwierdza, że to na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, że ma on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje tylko i wyłącznie na urzędowym druku, według ustalonego wzoru zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz.1127). W niniejszej sprawie inwestorzy takiego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną nie złożyli, a więc prawa takiego nie wykazali (niezależnie od tego, czy rzeczywiście je posiadali), a zatem zarzuty pełnomocnika skarżących w tym zakresie są całkowicie chybione.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestorzy nie przedłożyli kolejnego z wymaganych w procedurze legalizacji samowoli dokumentów, a mianowicie projektu budowlanego. Szeroko opisywany w skardze, jak i w poprzedzającym ją odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, wątek projektanta S.K., który miał odmówić sporządzenia projektu, co rzekomo miało być okolicznością nieprawidłowo rozpoznaną przez organy obu instancji, również pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślono, że zgodnie z przepisami rozdziału 2 Prawa budowlanego samodzielne funkcje w budownictwie mogą sprawować osoby, które spełniają określone wymagania. Zatem działalność tego typu nosi cechy działalności regulowanej, ale co do zasady jednak osoby te korzystają ze swobody wyboru zarówno zawodu, formy wykonywania działalności gospodarczej, jak i swobody podejmowania się zadań (zleceń). Fakt, że jeden z funkcjonujących na rynku projektantów odmówił, według przekonania skarżących, wykonania zlecenia, nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego powinien w jakiś sposób kwestię tę wyjaśniać, czy się do niej odnosić. Projekt budowlany powstaje na zamówienie inwestora, a zatem to na tej osobie - a nie na organie administracji publicznej – spoczywa ciężar wyboru projektanta, nadzorowania go i pokrycia kosztów jego pracy. Podobnie złożenie na rozprawie przed WSA we Wrocławiu pisma innego z działających na rynku projektantów, tj. P.U. pozostaje bez wpływu na okoliczności prawne niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżących również i w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Na marginesie Sąd zauważył, że postanowienie PINB w Trzebnicy o nałożeniu na inwestorów określonych obowiązków, które w całości nie zostały wykonane, wydane zostało w dniu [..] października 2010 r., a więc ponad 2,5 roku temu i jak dotychczas inwestorzy nie zdołali przedłożyć wymaganego projektu budowlanego na inwestycję, która nie jest technicznie skomplikowana i nie wymaga przy jej wykonaniu skomplikowanych prac projektowych.

Natomiast jeżeli chodzi o kwestię zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, to po analizie akt administracyjnych Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło w sprawie do uchybienia przepisowi art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie do zarzutu, że skarżący nie mogli wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego wskazano, że organ drugiej instancji nie prowadził w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania dowodowego, a zatem w realiach tejże sprawy nie zachodziła konieczność ponownego zapoznawania stron z zebranymi dokumentami. Natomiast biorąc pod uwagę okoliczność, że to skarżący są autorami większość pism, które znajdują się w aktach organu pierwszej instancji, to jako strony tamtego postępowania, skarżący mieli zapewniony w nim należyty udział. Nadto organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 lutego 2012 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut, że organy obu instancji pominęły treść pism skarżących z dnia 9 i 16 marca 2012 r. (złożone po zawiadomieniu o zakończeniu gromadzenia dowodów), to wyjaśniono, że w postępowaniu administracyjnym organ rozstrzyga daną sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Skoro organ nie pozyskiwał innych dowodów w sprawie niż te, które były przedkładane przez stronę, to nie był zobligowany po każdym piśmie złożonym przez skarżących dodatkowo zawiadamiać ich o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pamiętać przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Żądanie zaś skarżących, by organ generował kolejne pisma, zamiast skupić się na załatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jest nieuzasadnione, a takie działanie organu byłoby wręcz niekorzystne dla stron i w sposób nieuzasadniony prowadziłoby do przedłużania postępowania administracyjnego. Po to bowiem ustawodawca przewidział tryb odwoławczy od decyzji - a nie od wpadkowych pism organu - aby stronie niezadowolonej ze stanowiska organu zapewnić możliwość ponownej oceny sprawy przez organ drugiej instancji. Taką możliwość zapewnia również, na każdym etapie postępowania instytucja udostępniania akt sprawy (art. 73 k.p.a.) i możliwość uzyskiwania na bieżąco wszelkich wyjaśnień w siedzibie organu w zakresie stanu faktycznego i prawnego prowadzonej sprawy (art. 9 k.p.a.).

Odpowiadając na zarzut, że organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania skarżących od decyzji organu stopnia powiatowego, zważono, że w postępowaniu drugoinstancyjnym uwaga organu administracji nakierowana jest na ponowne merytoryczne rozpatrzenie danej sprawy administracyjnej, a nie samych zarzutów odwołania. Pogląd ten wynika z wykładni przepisów art. 127 i art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to zakładają, że odwołanie nie wymaga uzasadnienia, a ma być jedynie dowodem na niezadowolenie strony z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tak rozumiana istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ odwoławczy ma za zadanie skoncentrować się na danej sprawie administracyjnej, a niekoniecznie polemizować z uwagami strony, które – jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy – nie zawsze są istotne dla meritum. Sprawa administracyjna ma być zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 65 i 66). W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie organu odwoławczego nie było obarczone nieprawidłowościami, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi i ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie organu odwoławczego jest sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując stwierdzono, że w myśl art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego powstałego bez wymaganego pozwolenia, jeżeli nie uda się obiektu tego zalegalizować. Legalizacja samowoli budowlanej pozostaje jednak uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Skoro tak, to trzeba zauważyć, że to na inwestorze spoczywa obowiązek wypełnienia obowiązków, które organ nakłada na niego wszczynając postępowanie. W niniejszej sprawie inwestorzy (skarżący) nie przedłożyli wymaganych dokumentów, czym otworzyli organowi drogę do wydania nakazu rozbiórki spornego zbiornika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Wr 522/12 wnieśli A.R. i M.R.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie poniższych przepisów wskazanych przez skarżących w skardze do Sądu pierwszej instancji:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez: zaniechanie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organy administracji publicznej, brak odniesienia się do zarzutów skarżących przez w/w organy, przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu I i II instancji, nieprzesłuchanie skarżących oraz projektanta K. przez w/w organy;

b) art. 8-11 oraz art. 73 § 1 k.p.a., poprzez: niepoinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, brak zapewnienia czynnego udziału skarżących w postępowaniu oraz przeciwstawienie przez Sąd merytorycznego rozpatrzenia sprawy od zarzutów, pominięcie przez Sąd oświadczenia P.U. z dnia [..] listopada 2012 r.

- a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji do ponownego rozpoznania decyzji organów nadzoru budowlanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

2) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego w związku z art. 710 i art. 712 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 140 i art. 58 § 2 kodeksu cywilnego oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez:

a) bezprawne przyjęcie, że skarżący z ich winy nie przedłożyli projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością do celów budowlanych oraz że okoliczności powyższe nie miały wpływu na wynik postępowania;

b) błędne przyjęcie, że skarżący nie mają tytułu prawnego do nieruchomości oraz pominięcie tej okoliczności jako nieistotnej;

c) wadliwe przyjęcie, że skarżący powinni uzyskać zgodę od właściciela nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz nierozpatrzenie tej okoliczności jako istotnej;

d) błędne przyjęcie, że nie ma prawnych i faktycznych możliwości legalizacji zbiornika bezodpływowego pomimo zgodności jego budowy z warunkami technicznymi oraz art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 30, art. 64, art. 68, art. 74 ust. 2 i 4, Konstytucji RP poprzez pominięcie i niezastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji nieuchylenie do ponownego rozpoznania decyzji organów nadzoru budowlanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, lub w przypadku zajścia jedynie naruszenia prawa materialnego uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżących zarówno zaskarżony wyrok WSA, jak i poprzedzające go decyzje organów administracji publicznej nie odpowiadają przepisom obowiązującego prawa i naruszają prawa i wolności przysługujące A.R. i M.R. jako inwestorom bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z fragmentem instalacji kanalizacyjnej wzniesionego na działce nr [..] położonej w miejscowości [..].

Przechodząc do omówienia naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania popełnionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podczas rozpoznawania skargi wniesionej przez skarżących i oceny, jaki wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w wyniku rozpoznania przedmiotowej skargi miały wspomniane uchybienia, skarżący kasacyjnie wskazali, że ustawodawca wskazał wyraźnie w treści art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jakiego rodzaju uchybienia mogą stać się podstawą wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądy Administracyjnego.

Pierwszym z wielu naruszeń prawa popełnionych przez Sąd pierwszej instancji jest błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżący z własnej winy nie złożyli w wyznaczonym przez PINB w Trzebnicy oświadczenia o dysponowaniu działką nr [..] położoną w [..], na której wybudowali zbiornik na nieczystości ciekłe wraz z fragmentem instalacji kanalizacyjnej. W ocenie Sądu takim zachowaniem skarżący kasacyjnie narazili się bezpośrednio na wydanie, przez PINB w Trzebnicy decyzji nr [..] z [..] kwietnia 2012 r. nakazującej dokonanie przez inwestora rozbiórki budowli wzniesionej w [..], która została następnie potwierdzona przez decyzję DWFNB we Wrocławiu nr [..] z dnia [..] czerwca 2012 r.

Przyjęcie przez Sąd, że brak złożenia przez skarżących oświadczenia o dysponowaniu działką na cele budowlane wynika z wyłącznie z ich winy jest niewłaściwe i oczywiście sprzeczne z istniejącymi obiektywnie i możliwymi do zweryfikowania okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. W takiej sytuacji pogląd Sądu, który bez analizy całokształtu okoliczności sprawy uznał jedynie w oparciu o część znanych mu okoliczności faktycznych sprawy, że brak oświadczenia o prawie inwestorów do dysponowaniu działką na cele budowlane wynika wyłącznie z ich winy należy jednoznacznie uznać za oczywiste naruszenie przepisów.

Sąd rozpoznając skargę nie dokonał samodzielnej i bezpośredniej oceny wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy mogących mieć wpływ na jej wynik, a jedynie bezkrytycznie oparł się on na ustaleniach poczynionych przez organy administracji obydwu instancji. Takie postępowanie Sądu polegające na nieprzeprowadzeniu własnej wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy i oparcie się przy wydawaniu własnego rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych w przeważającej mierze przez organu administracji publicznej stanowi jawne naruszenie zasady dążenia przez Sąd rozstrzygający daną sprawę do ustalenia prawdy obiektywnej, a także narusza zasadę bezpośredniości będącą jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego. Zasady te mają odzwierciedlenie w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył, w ocenie skarżących kasacyjnie, zasadę prawdy obiektywnej podczas rozpoznawania sprawy dotyczącej skargi A.R. i M.R., bowiem przyjął on bezpośrednio stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, że brak złożenia przez skarżących oświadczenia o dysponowaniu działką na cele budowlane wynika wyłącznie z ich winy, nie biorąc pod uwagę szeregu okoliczności faktycznych sprawy sygnalizowanych przez skarżących, które wskazywały na fakt, że skarżący R. mieli podstawy obawiać się, że zaraz po złożeniu przez nich oświadczenia o dysponowaniem działką nr [..] na cele budowlane, które było wymagane do zalegalizowania wzniesionej przez nich budowli, R.F. złoży na policję doniesienie o tym, że owo oświadczenie jest niezgodne z prawem, co naraziłoby skarżących na nieprzyjemne i stresujące sytuacje związane z wyjaśnianiem przed organami ścigania zaistniałego nieporozumienia. Twierdzenia R.F. jakoby skarżący nie posiadali prawa do dysponowania na cele budowlane działką, na której wzniesiono zbiornik na nieczystości ciekłe są nieprawdziwe i wynikają jedynie z konfliktu rodzinnego zaostrzającego się systematycznie od momentu śmierci teściowej R.F. powstałego w oparciu o to, komu przysługuje prawo do korzystania z działki [..], na której skarżący wybudowali zbiornik na nieczystości.

Podkreślono, że twierdzenie skarżących, że przysługuje im prawo korzystania na cele budowlane z działki, na której wznieśli zbiornik na nieczystości, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie jest zgodne z prawdą, bowiem posiadają oni tytuł prawny do działki nr [..] w postaci umowy użyczenia, który daje im możliwość dysponowania wspomnianym gruntem na cele budowlane.

Skarżący sygnalizowali organom administracji budowlanej i Sądowi pierwszej instancji swoje obawy związane z ewentualnymi negatywnymi dla nich następstwami złożenia oświadczenia wymaganego do zalegalizowania wzniesionego przez nich zbiornika na nieczystości ciekłe.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie rozpatrzył kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane błędnie twierdząc, że nie ma to wpływu na wynik postępowania. Sąd bezpodstawnie bagatelizuje okoliczności związane ze złożeniem oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane argumentując, że jeżeli skarżący mają tytuł prawny do nieruchomości, to mogli takie oświadczenie złożyć. Sąd zapomina, że obowiązkiem sądu jest odniesienie się do zarzutów skarżącego i zaprezentowanie swoich własnych i autonomicznych ustaleń, a nie próba ucieczki od rozstrzygnięcia. Takie postępowanie Sądu narusza konstytucyjną zasadę praworządności i zaufania obywateli do Państwa.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył, czy w niniejszej sprawie wystarczającym jest potwierdzenie przez Sąd, że skarżący mają prawo do dysponowania nieruchomością biorąc pod uwagę zgromadzony materiał sprawy. Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że niezłożenie oświadczenia jest okolicznością o charakterze obiektywnym, która podlega ocenie organu nadzoru budowlanego bez względu na motywy, którymi kieruje się inwestor nieskładający oświadczenia, przynajmniej z tego powodu, że organy nadzoru budowlanego nie oceniały okoliczności niezłożenia oświadczenia. Zatem twierdzenie Sądu jest wewnętrznie sprzeczne.

Ponadto podniesiono, że samo niezłożenie oświadczenie nie powoduje wydania nakazu rozbiórki, ponieważ twierdzenie to sprowadzałoby działanie organów do bezprawia. Organy administracji mają prawo badania dowodów w sprawie, w tym dotyczących tytułu prawnego do nieruchomości. Inwestorzy wykazali, że mają prawo do nieruchomości. Niezłożenie oświadczenia na druku nie pozbawia ich możliwości legalizacji zbiornika. Druk jest elementem wtórnym do materiału sprawy.

Kolejnym naruszeniem prawa jest przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nieprzedłożenie przez inwestorów projektu budowlanego zbiornika wzniesionego na działce nr [..] wynika z wyłącznej winy inwestorów. WSA we Wrocławiu zajmując wskazane powyżej stanowisko w odniesieniu do niezłożenia we wskazanym przez PINB w Trzebnicy terminie projektu budowlanego umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej przez skarżących nie wziął pod uwagę licznych argumentów wskazywanych przez A.R. i M.R. Sąd bezpodstawnie nie dał wiary wyjaśnieniom skarżących, w których wskazywali oni, że pomimo tego, że ze zleceniem sporządzenia przedmiotowego projektu budowlanego zwracali się oni do projektantów, to po przedstawieniu okoliczności sprawy odmawiali oni sporządzenia projektu budowlanego zbiornika na nieczystości ciekłe wzniesionego przez inwestorów podając różne powody swojej decyzji. Wskazane powyżej zachowanie było dla skarżących niezrozumiałe, aż do momentu kiedy uświadomili sobie, że przyczyną odmowy sporządzenia dla nich projektu budowlanego wzniesionego na działce w [..] zbiornika nawet przez projektantów początkowo zainteresowanych wykonaniem dla nich przedmiotowego projektu, była obawa, że w momencie kiedy pomiędzy Państwem R. i Państwem F. dojdzie do konfliktu na gruncie procesu legalizacji bezodpływowego zbiornika wzniesionego przez skarżących, będzie się to dla nich wiązało z koniecznością uczestniczenia w procedurach prawnych, czego woleli uniknąć. W związku z czym odmawiali przyjęcia zlecenia od skarżących R.

Pomimo istnienia takiej możliwości, Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy nadzoru budowlanego, nie skorzystały z okazji do zweryfikowania prawdziwości twierdzeń skarżących co do odmów projektantów sporządzenia projektu budowlanego wymaganego przez skarżących z niewyjaśnionych przyczyn.

W tych okolicznościach istniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia przez organy administracji publicznej kwestii faktycznej, a nie potencjalnej możliwości sporządzenia projektu budowlanego. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie Sąd pierwszej instancji podał jedynie, że obecnie na rynku funkcjonuje wielu projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia do sporządzenia dla skarżących niezbędnych projektów budowlanych, w związku z czym sporządzenie projektu na potrzeby przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej nie powinno stanowić problemu. Sąd nie uwzględnił także oświadczenia projektanta P.U. z dnia [..] listopada 2012 w którym zapewnił on, że dołoży wszelkich starań aby znaleźć dla skarżących projektanta, który będzie w stanie sporządzić dla nich niezbędny projekt budowlany w możliwie najszybszym terminie.

W zakresie naruszenia art. 10 k.p.a. skarżący kasacyjnie podtrzymali dotychczasowe stanowisko. Argumentacja WSA we Wrocławiu jest w ich ocenie błędna i sprowadza realizację art. 10 k.p.a. przez organy do fikcji. Całkowitym nieporozumieniem jest przeciwstawienie sobie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zarzutów. Poprzez odniesienie się do zarzutów organ załatwia merytorycznie sprawę. Rozumowanie Sądu prowadzi do przyjęcia, że organ administracji jest uprawniony do pominięcia zarzutów z jakiegokolwiek powodu i nie narusza to istoty sprawy. Powołanie się na art. 127 i art. 128 k.p.a. przez Sąd jako podstawy swego stanowiska w tym zakresie jest błędne. To, że odwołanie nie musi być uzasadnione stanowi gwarancję zasady dwuinstancyjności dla strony. Jednak jeżeli strona zakwestionuje decyzję przedstawiając zarzuty wraz z uzasadnieniem to organ administracji ma obowiązek odnieść się do tych zarzutów jako elementu merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nieprzypadkowa jest treść art. 107 § 3 k.p.a. określająca elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji to właśnie miejsce na omówienie zarzutów strony, które wskazała ona w toku postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się także ze stwierdzeniem Sądu, że legalizacja samowoli pozostaje uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora.

Sąd, podobnie jak organy administracji, pominął w wyroku powołane w skardze przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Konstytucji RP. W poprzedzających skargę pismach skarżący szczegółowo dokonali wykładni tych przepisów i udowodnili, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Prawo budowlane to nie jedyny akt prawny, który znajdzie zastosowanie w tej sprawie ze względu na charakter obiektu budowlanego oraz ochronę konstytucyjnych praw i wolności skarżących.

Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do powołanych w skardze orzeczeń, które podkreślają, że nieprzedłożenie projektu budowlanego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o rozbiórce oraz jedynie względy techniczne stanowią przeszkodę do legalizacji obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy B.F. i R.F. wnieśli o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Podali, że są właścicielami gospodarstwa rolnego, w tym i spornej działki nr [..] położonej w [..], na której położone są budynki: mieszkalne, gospodarcze i lokal, w którym mieszkają skarżący kasacyjnie – A.R. i M.R. bez żadnego tytułu do zajmowania go. W takim stanie prawnym skarżący kasacyjnie nie posiadają żadnego tytułu do działki i nie mogą prowadzić żadnej inwestycji budowlanej między innymi bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej znajduje się nieprawdziwe stwierdzenie pełnomocnika procesowego, że skarżący posiadają tytuł prawny do działki nr [..] w postaci umowy użyczenia, który daje im możliwość dysponowania wspomnianym gruntem na cele budowlane. Jeśli posiadają taką umowę, to powinni ją ujawnić.

W związku z powyższym całe wywody - zarzuty o naruszeniach wielu przepisów przez wszystkie organy administracji budowlanej, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 48 ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którą nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest okolicznością obiektywną, która obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce.

Według art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. ma zastosowanie art. 48 ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie może być zatem wydany, jeżeli obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, spełnia warunki określone w art. 48 ust. 2, a inwestor na którego nałożono obowiązki na podstawie art. 48 ust. 3 spełnia te obowiązki w wyznaczonym terminie. Z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).

Przedmiotowa inwestycja objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i jest w sprawie bezsporne, że pozwolenia takiego inwestorzy nigdy nie uzyskali. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., II OSK 246/06, LEX nr 344081, wyrok NSA z dnia 29 września 2006 r., II OSK 1155/05). Bezsporne jest również i to, że na inwestorów postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [..] października 2010 r., nr [..] został nałożony obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni m.in. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością – działką nr [..] w miejscowości [..] na cele budowlane oraz trzech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego zrealizowanej inwestycji, a inwestorzy nie wykonali tych obowiązków zarówno w wyznaczonym terminie, jak i do czasu rozpoznania ich skargi przez Sąd pierwszej instancji (także więc przy uwzględnieniu czasu, w którym postępowanie w sprawie było zawieszone). W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazywał na konsekwencje niewypełnienia obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Z całą pewnością nie został przedłożony projekt budowlany. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna. Nie ma też charakteru złożonego w wyznaczonym terminie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane deklaracja skarżących zawarta w piśmie z dnia 16 marca 2012 r. o przysługującym im "prawie użyczenia nieruchomości", zwłaszcza że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i w skardze do sądu administracyjnego skarżący jednoznacznie wskazują na powody, dla których nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością wymaga podania określonych informacji wyszczególnionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.).

Należy podkreślić, że "wyznaczony termin", o jakim mowa w art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego jest terminem procesowym. Oznacza to, że jego długość określana jest przez organ administracji i nie ma przeszkód, aby w sytuacji złożenia przez zobowiązanego uzasadnionego wniosku o przedłużenie tego terminu (wniosku złożonego przed upływem terminu) termin ten został przedłużony. Skarżący nie wystąpili do organu z takim wnioskiem, a sześćdziesięciodniowy termin wyznaczony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [..] października 2010 r., nr [..] był terminem wystarczającym na zrealizowanie nałożonych obowiązków w realiach niniejszej sprawy, a zatem zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w takim stanie rzeczy nie było podstaw do uwzględniania przyczyn niezrealizowania nałożonego obowiązku i konieczne stało się wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi podstawę obligującą, a nie jedynie upoważniającą organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1757/10, Lex nr 1134671; wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II OSK 1827/11, II OSK 1828/11, II OSK 1829/11). Kwestia winy skarżących (bądź jej braku) w niezrealizowaniu nakazu przedłożenia wymaganych dokumentów nie miała znaczenia dla oceny skutków niezłożenia tych dokumentów, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, treść decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji nie była wynikiem przyjęcia winy skarżących w niezrealizowaniu obowiązków. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący nigdy nie udokumentowali swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sposób przewidziany przepisami Prawa budowlanego, które w art. 4 nakłada na inwestora obowiązek wykazania tego prawa. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, to "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Zarówno z treści tego przepisu, jak i jego wykładni dokonywanej w orzecznictwie wynika, że prawo, o jakim stanowi art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego musi być zastrzeżone w umowie, wynikać z niej wprost, a zwłaszcza nie może pozostawać dorozumiane (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 784/04; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., II OSK 576/05; wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1395/09, LEX nr 746506) czy też wywodzone z przeciwnych postanowień umowy (zob. A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, str. 47). Nie znajduje żadnych podstaw żądanie skarżących, którzy jedynie powołują się na umowę użyczenia nie przedkładając jej organowi, prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego w zakresie badania stosunku zobowiązaniowego, jaki łączy skarżących z właścicielami nieruchomości. Kwestia zachowania lub przekroczenia przez inwestora zakresu uprawnień wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, stanowi sprawę cywilną, do której rozpoznania właściwy jest sąd powszechny (zob. A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, str. 47). W sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok nie mogły być zatem stosowane wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy art. 58 § 2, art. 140, art. 710 i art. 712 § 1 kodeksu cywilnego. W sytuacji, gdy skarżący nie realizując w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jednocześnie nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bezprzedmiotowe było analizowanie zgodności inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej z przepisami prawa, w tym przepisami wskazywanymi w skardze kasacyjnej.

Nie są również uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ocena Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości przeprowadzenia w sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego jest trafna i zawiera obszerne uzasadnienie. Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy z punktu widzenia podstaw do stosowania art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości. Wyjaśnione zostały wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia przyczyn, dla których skarżący nie zrealizowali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [..] października 2010 r., nr [..]. Naruszenia przepisów postępowania, na jakie powołują się strony skarżące kasacyjnie, nawet gdyby miały miejsce nie mogłyby mieć wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w sposób uzasadniający zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.