Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 105/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Beata Kalaga- Gajewska NSA Tadeusz Michalik Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy – opartą na przepisach art.43 ust.1 i 46 ust. 5 i 5a oraz art. 31a pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) – decyzję z dnia [...]r. odmawiającą przyznania A.P. zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i dojazdów do kliniki [...] w G. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż jest ona trafna. Otrzymująca [...] w wysokości [...]zł i [...] w kwocie [...]zł A.P. nie spełniała bowiem kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło [...] zł. Nadto – zdaniem organu – w niniejszej sprawie nie występuje przypadek szczególny o jakim mowa w art. 31a wskazanej ustawy, a odwołująca się otrzymała już z opieki społecznej pomoc w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji powołano się także na informację MOPS, z której wynika, że sytuacja finansowa ośrodka w tym roku jest trudna i nie pozwala nawet na zaspokojenie wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby spełniające kryterium dochodowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, kwestionując trafność ustaleń i rozważań poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W szczególności podniosła, iż do [...] nie otrzymywała [...], a uznana za jej dochód kwota z tego tytułu jest zawyżona, faktycznie otrzymuje bowiem co 3 miesiące sumę [...] zł, co daje miesięcznie nie więcej niż [...] zł, zatem jej dochód nie przekracza ustawowego kryterium. W jej ocenie do otrzymania zasiłków kwalifikuje ją trudna sytuacja: brak pracy, ciężkie i przewlekłe choroby wymagające leczenia i zakupu leków, brak pomocy ze strony innych osób, zaległości w stałych opłatach, niski dochód nie wystarczający na zakup żywności i leków. Tego żaden z organów w ogóle nie wziął pod uwagę ustalając jej sytuację majątkową i rodzinną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga musiała odnieść skutek, albowiem w świetle jej zarzutów zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie nadawała się do obrony.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż w myśl art.1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzkie sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i postanowień (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zaś wedle treści art. 135 tej ustawy władne są zastosować przewidziane nią środki również w stosunku do innych aktów wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wykazało, iż jest ona przedwczesna, a z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i gołosłownych konkluzji uchyla się spod oceny legalności. Tymi samymi wadami, a zatem i skutkiem dotknięte jest rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji.

Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest kwestia zasiłku celowego, którego przyznania organ pierwszej instancji odmówił skarżącej. Utrzymując w mocy jego decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż A.P. nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.). Faktycznie bowiem uzyskuje dochód w kwocie [...] zł przekraczający kryterium dochodowe przypadające na osobę samotnie gospodarującą, a wynoszące [...] zł. Wnioskowane świadczenie z pomocy społecznej nie przysługuje jej zatem, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę, że otrzymała już znaczną pomoc przekraczającą łącznie sumę [...] zł. Lakonicznie uzasadniając swoją konkluzję organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo organ pierwszej instancji uzasadnił odmowę przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego w trybie art. 31a ustawy o pomocy społecznej ograniczonymi możliwościami ośrodka, co przesądza o zgodności decyzji pierwszej instancji z prawem.

Zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego, co nie oznacza pozbawionej kryteriów dowolności organu; uznanie to nie pozostaje również poza kontrolą instancyjną oraz sądowoadministracyjną. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przedmiotowej sprawie (zasiłku celowego) organ administracyjny wydając decyzję musi mieć na względzie przesłanki wskazane w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wiarygodne ustalenie osiąganego przez stronę dochodu ma zatem pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia jej wniosku. Poczynione przez oba organ administracji ustalenia w tym zakresie budzą poważne zastrzeżenia, a to wobec niezweryfikowanych w toku postępowania administracyjnego twierdzeń A.P. Jak bowiem wynika z zarzutów strony, decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego otrzymała w [...]r., jednakże do [...]r. nie wypłacono żadnej kwoty. Nie jest przeto jasne od kiedy i w jakiej wysokości kwotę z tego tytułu przyznano skarżącej. Żaden z organów nie uznał bowiem za konieczne dołączenia do akt dokumentów (decyzji) potwierdzających wskazywane w decyzjach okoliczności, będące podstawą niekorzystnych dla strony i kwestionowanych przez nią ustaleń. W szczególności winien był uczynić to organ odwoławczy, poznał bowiem zarzuty A.P. zawarte w odwołaniu. Koniecznym było przeto ustalenie i dołączenie dowodów potwierdzających wysokość osiąganych przez skarżącą dochodów. Skoro zaś żaden z organów tego nie uczynił, uchybienia w tym zakresie uniemożliwiają dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, iż uzyskiwany przez skarżącą dochód przekracza ustalone kryterium dochodowe, a tym samym decyzję o odmowie przyznania zasiłku czynią przynajmniej przedwczesną.

Nadto, niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż ocena, czy stronie przysługuje prawo do zasiłku celowego nie może opierać się wyłącznie na ustaleniu czy jej dochód mieści się w granicach ustawowego kryterium dochodowego. Organ jest zobowiązany zbadać i ocenić w świetle art.32 oraz art. 31a ustawy o pomocy społecznej całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., oraz charakter żądania i cel, na jaki przeznaczone ma zostać świadczenie, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne. Winien to także uczynić wedle reguł procesowych.

Organy orzekające tych zasad nie miały na uwadze, albowiem rozstrzygając sprawę w zasadzie nie wskazały przyczyny odmowy przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego, przyznawanego na podstawie art. 31a ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Organ I instancji w swojej lakonicznej i niespełniajacej wymagań art. 107 §3 k.p.a decyzji nie rozważył w ogóle kwestii przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o przepis art. 31a wskazanej ustawy, poddając ocenie wyłącznie kwestię zasiłku celowego i odmawiając zresztą jego przyznania z powodu niespełnieniu kryterium dochodowego i ograniczonych możliwości finansowych ośrodka. Należy stanowczo stwierdzić, że wobec braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczności stanowiące podstawę tej odmowy, a także wobec braku całościowego rozważenia sytuacji strony decyzja organu pierwszej instancji nie zasługuje na ochronę.

Nie przedstawił bowiem organ pierwszej instancji dokumentów potwierdzających osiągane przez skarżącą dochody, co czyni gołosłownym (jak już wskazywano) twierdzenia o przekroczeniu kryterium dochodowego. Zabrakło także jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ograniczone możliwości finansowe ośrodka, gdy tymczasem ustalenia organu dotyczące braku środków na pomoc, jeśli organ powołuje tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, muszą zostać oparte na ujawnionych w danym postępowaniu administracyjnym okolicznościach. Zaniechanie tego powoduje, że twierdzenia te nie znajdują oparcia w aktach sprawy i należy je uznać za gołosłowne. Sam fakt posiadania przez organy wiedzy w tej materii, np. z powodu prowadzenia innych spraw, nie jest wystarczający dla realizacji obowiązku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, jeśli w aktach administracyjnych tej informacji zabrakło. Istnienie powoływanych w decyzji okoliczności organ zobowiązany jest wykazać (np. poprzez dołączenie odpowiednich dokumentów zawierających np. dane dotyczące liczby wniosków uwzględnionych i oczekujących na rozpoznanie, dane dotyczące liczby podopiecznych objętych pomocą społeczną, kwoty środków zabezpieczonych w budżecie na cele opieki społecznej, kwoty już na te cele wydatkowanej, itp.) Bez analizy przedstawionych dokumentów nie jest bowiem możliwa ocena istnienia tej przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia. W ocenie Sądu szczegółowe wyjaśnienie i omówienie w uzasadnieniu decyzji kwestii braku dostatecznych środków na pomoc społeczną ma kardynalne znaczenie, jeśli od nich uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku.

Powyższych uchybień organu I instancji nie usunął organ odwoławczy, nie zgromadził on dowodów potwierdzających swoje ustalenia, powtarzając w zasadzie gołosłowne twierdzenia organu I instancji tak w zakresie dochodów skarżącej jak i możliwości finansowych ośrodka. Nie bez znaczenia dla oceny decyzji organu odwoławczego pozostaje to, iż w żadnej mierze nie odniósł się do twierdzeń strony zawartych w jej odwołaniu a dotyczących jej sytuacji osobistej i majątkowej, a zatem kwestii istotnych z punktu widzenia treści przepisów art. 32 i art. 31a ustawy o pomocy społecznej.

Nie zasługują na akceptację Sądu poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważania dotyczące szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego udzielenie – na podstawie art. 31a ustawy - pomocy osobie przekraczającej kryterium dochodowe. Wywód swój organ odwoławczy przeprowadził nieprzekonująco, zawierając w nim ogólne i abstrakcyjne rozważania dotyczące uznaniowego charakteru przyznania zasiłku celowego i nie odnosząc w żaden sposób dyspozycji przepisu art. 31a do konkretnego przypadku skarżącej. Nie wiadomo zatem do końca, czy organ uznał sytuację A.P. za trudną, lecz nie na tyle, aby uzasadniała ona przyznanie tego zasiłku celowego, czy też podstawą niezastosowania przepisu art. 31a były te same (nieudowodnione) okoliczności , które – w ocenie organu - uzasadniały odmowę przyznania jej zasiłku celowego (a zatem ograniczone możliwości finansowe ośrodka), czy też – co zdaje się sugerować uzasadnienie decyzji fakt, że pomoc taką skarżąca już otrzymała. Wszak przyczyną nie przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego nie mogło być przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. W tej mierze na marginesie trzeba wskazać, że prawidłowe ustalenie, iż dochód wnioskodawcy nieznacznie przekracza ustawowe kryterium dochodowe winno prowadzić do uwzględnienia również i tej okoliczności przy ocenie istnienia szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie zasiłku.

Przyszło zatem zważyć, że organ odwoławczy oceniając możliwość zastosowania art. 31a ustawy o pomocy społecznej nie ustalił należycie i nie rozważył sytuacji A.P. Tymczasem z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jest osobą [...], znajdującą się pod stałą opieką [...], zaś schorzenia, na które cierpi są poważne i wymagające stałych kontrolnych wizyt oraz systematycznego leczenia. Ustalono także (wywiad środowiskowy), że pomimo konieczności leczenia skarżąca posiada nie zrealizowane recepty, nie stać jej bowiem na wykupienie wszystkich niezbędnych leków, oraz że - posiadając zaległości w stałych opłatach - stara się je spłacać, co " w znacznym stopniu obciąża jej skromny budżet" (pkt IV wywiadu – akta administracyjne organu I instancji). Nadto w wypadku skarżącej zachodzi nie jedna, a kilka okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 warunkujących przyznanie świadczenia pomocy społecznej ([...]). Skoro więc organy w postępowaniu dowodowym poczyniły tak istotne ustalenia (wszak wskazano w decyzji II instancji, iż "sytuacja życiowa skarżącej spowodowana [...] chorobami i wynikającymi z tego powodu wydatkami jest niewątpliwie trudna"), to winny były odmowę przyznania jej bezzwrotnego zasiłku celowego w dostateczny sposób uzasadnić przekonując, że w ich ocenie – pomimo niespornych przecież okoliczności - nie zachodzi szczególny wypadek określony w przepisie art. 31a ustawy o pomocy spleconej. Winny również przytoczyć mocne i poparte dowodami argumenty na potwierdzenie swojego stanowiska.

Nie uczyniły tego jednak, co powoduje, że argumentacja decyzji dotycząca nie uznania sytuacji skarżącej za wypadek z art. 31a ustawy o pomocy społecznej nie znajduje oparcia w dowodach, a organ odwoławczy powołując ogólne twierdzenia o uznaniowym charakterze przyznawania tego rodzaju świadczeń i niejednoznaczności ustawowego terminu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie odniósł ich do realiów sprawy. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności twierdzenia obu organów należało uznać za gołosłowne, zaś kwestię istnienia sytuacji szczególnie uzasadnionej, o której mowa w art. 31a ustawy o pomocy społecznej za niedostatecznie wyjaśnioną.

Konkludując powyższe rozważania przyszło zatem stwierdzić, iż żaden z organów nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości istnienia przesłanek uzasadniających odmowę przyznania zasiłku celowego (brak dokumentów potwierdzających dochody, otrzymaną dotychczas pomoc oraz możliwości finansowe ośrodka), nadto organ odwoławczy nie uzasadnił dostatecznie nieuznania sytuacji skarżącej za szczególny przypadek uzasadniający przyznanie jej bezzwrotnego zasiłku celowego, zawłaszcza, że jak wynika z decyzji organów nie kwestionują one zasadności potrzeb skarżącej. Nie budzi także wątpliwości, że potrzeby te zgodne są z celami pomocy społecznej.

Wobec takich istotnych braków w materiale dowodowym nie sposób zweryfikować, czy ustalenia organów i ich stanowcze twierdzenia polegają na prawdzie, a co za tym idzie, czy wnioski wyciągnięte z tych ustaleń są prawidłowe. Decyzje organów obu instancji, łamiące podstawowe zasady postępowania dowodowego, w szczególności zaś art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa wymykają się spod kontroli legalności.

W tych okolicznościach sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, a skoro nadto zapadłe w niej decyzje uchylają się spod oceny legalności, należało je uchylić.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, o ile nie okaże się ona bezprzedmiotowa, właściwy organ uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach, a następnie poczyni poprawne ustalenia faktyczne, dając im wyraz w przepisany sposób, które to fakty wnikliwie rozważy mając na uwadze powyższe wywody. Pozwoli to na wydanie trafnej decyzji, którą organ umotywuje zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a., zważając na potrzebę szczególnego uzasadnienia w sprawach, w których dominuje uznanie administracyjne.

Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c. i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć.