Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 564/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 127, 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Asesor WSA Anetta Chołuj, Protokolant: Adam Sak, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 13 września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej 100 zł ( sto złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28.06.2005 r. Nr [...] Burmistrz B. D. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. o wystawienie dla pana J. J. ubezpieczenia na okres jego hospitalizacji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 i 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 52 i 54 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2153 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz B. D. wywiódł, że zgodnie z art.54 powołanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniodawcy, o którym mowa w art. 2 ust.1 pkt 2 tej ustawy, jest decyzja burmistrza właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Wskazano, że decyzje wydaje się po:

1. przedłożeniu przez świadczeniobiorcę dokumentów potwierdzających:

a/ posiadanie obywatelstwa,

b/ zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

2. przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego,

3. stwierdzeniu spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej;

4. stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Ustalono, że pan J. J. zmarł w dniu 21.05.2005 r. zanim wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych. Burmistrz stwierdził, że śmierć J. J. spowodowała, iż nie można przeprowadzić procedury sprawdzającej prawo lub brak prawa do świadczeń i bezprzedmiotowość postępowania, ze względu na utratę przez zmarłego prawa do świadczeń zdrowotnych, które ze swej natury adresowane są do osób żywych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - po rozpoznaniu sprawy wobec odwołania Samorządowego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. - postanowieniem z 13.09.2005 r. Nr [...] - na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wywodził, że warunkiem sine qua non skuteczności odwołania jest m.in. wniesienie takiego środka zaskarżenia przez podmiot do tego uprawniony. Wskazano, że tego rodzaju uprawnienie przysługuje stronie (art. 127 § 1 Kpa) oraz podmiotowi na prawach strony (w szczególności art. 31 § 4, art. 188, art. 14 pkt 4 ustawy z dnia 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich - Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147) i stwierdzono, że odwołanie innych podmiotów jest niedopuszczalne.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. nie dysponuje w rozpatrywanym przypadku zdolnością do wniesienia odwołania, nie jest bowiem stroną ani podmiotem na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy nie będącego ubezpieczonym (powołano art. 54 ust.1 w zw. z art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Stroną - zgodnie z art. 28 Kpa - jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" takim statusem, w ocenie organu odwoławczego, legitymują się tylko te podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne, a więc postępowanie w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 Kpa). Podkreślono, że tego rodzaju status prawny dostępny jest tylko administrowanym, a więc podmiotom, których sytuacje prawną bezpośrednio kształtuje podejmowany in concreto akt administracyjny. Według organu pojęcie interesu prawnego i obowiązku to kategorie materialnoprawne. Wskazano dalej, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym dotyczącym bezpośrednio uprawnień świadczeniobiorcy a nie uprawnień świadczeniodawcy (powołano odpowiednio art. 2 ust. 1 i art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach); chodzi bowiem o potwierdzenie prawa świadczeniobiorcy świadczeń opieki zdrowotnej a nie o potwierdzenie prawa świadczeniodawcy do sfinansowania udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej (odesłano do art. 5 pkt 34 ustawy).

Podniesiono, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy bezpośrednio sytuacji prawnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., decyzja podejmowana na podstawie art. 54 ust.1 ustawy oddziałuje na sytuację ustrojowoprawną a nie materialną w/w ZOZ-u, ma bowiem związek z kompetencjami i zadaniami tego podmiotu administrującego. Stwierdzono, że świadczeniodawca nie jest zatem zainteresowany podejmowanymi in concreto rozstrzygnięciem w sposób, o którym mowa w art. 28 Kpa.

Podkreślono dalej, że art. 54 ust. 2 ustawy o świadczeniach tylko na zasadzie wyjątku zyskał zdolność do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Nie czyni go to jednak podmiotem, którego sytuacja materialnoprawna stanowi przedmiot bezpośredniego oddziaływania decyzji podejmowanej na podstawie art.54 ust.1 ustawy o świadczeniach.

Według organu oczywiste jest, że świadczeniodawca nie legitymuje się w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń statusem podmiotu na prawach strony. Wynika to stąd - jak wywodzono - że nie ma przepisu expresis verbis przyznającego mu takie prawa, a istnienie tego rodzaju zastrzeżenia w przepisie stanowi warunek niezbędny do korzystania z uprawnień podmiotu na prawach strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że takiego znaczenia nie posiada przepis art. 54 ust. 2 ustawy o świadczeniach, brak w nim takiego zastrzeżenia.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Samodzielny Publiczny ZOZ w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Domaga się w niej uchylenia postanowienia SKO we W., przekazania sprawy celem ponownego jej rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący ZOZ nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż w przedmiotowym postępowaniu nie jest stroną czy podmiotem na prawach strony z uwagi na brak interesu prawnego czy obowiązku - przysługującego osobie ubezpieczonej. Według SPZOZ-u z mocy art. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zakład opieki zdrowotnej zobligowany jest udzielić świadczenia zdrowotnego każdemu, kto zgłosi się do szpitala, a więc ubezpieczonemu i nieubezpieczonemu, jeżeli osoba ta potrzebuje natychmiastowego udzielania świadczeń zdrowotnych ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, czyli w przypadkach stanu nagłego. Zdaniem strony skarżącej skoro pan J. J., (któremu niespornie świadczeń udzielono) nie udokumentował swego prawa do świadczeń z tytułu ubezpieczenia, ponieważ ubezpieczony nie był - zastosowanie maję przepisy ustawy z 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie do art. 2 tej ustawy - jak wskazano - do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadzie określonych w tejże ustawie maja prawo "inne niż ubezpieczeni osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej...". Decyzje w tej materii (podejmowane przez burmistrza właściwego według miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy) wydaje się, zgodnie z art. 54 ust.1 i 2 ustawy, na wniosek świadczeniobiorcy a wypadku stanu nagłego - na wniosek świadczenidawcy.

Skarżący ZOZ twierdził, że na podstawie powyższych przepisów wystąpił z wnioskiem do Burmistrza B. D. (jako właściwego miejscowo w sprawie) a wobec odmownej decyzji koszty jakie ZOZ poniósł, udzielając świadczenia ratującego życie, stanowią stratę, SPZOZ nie otrzymał bowiem zapłaty z NFZ.

Podsumowując strona skarżąca wskazała, że skoro na mocy ustawowych przepisów była zobowiązana do udzielania świadczeń zdrowotnych, miała przy tym prawo do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji to ma również prawo zaskarżenia wydanej decyzji.

Zdaniem SPZOZ w K. z art. 28 Kpa wynika wprost, że o tym czy konkretna osoba posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym decydujące znaczenie ma interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Skoro interes prawny winien być konkretny i indywidualny, dający się zrealizować przez wydanie decyzji - to stroną może być osoba, której interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z prawa materialnego dotyczy dane postępowanie, a taka sytuacja - według strony skarżącej - ma miejsce w niniejszym przypadku.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w szczególności stanowisko, że fakt przyznania w przypadku określonym art. 54 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zdolności do występowania z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji nie czyni ZOZ-u stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, o której mowa w art. 54. Powyższe uprawnienie nie zmienia bowiem tego, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie dotyczy sytuacji materialnoprawnej zakładu opieki zdrowotnej. Podmiot ten swoje zainteresowanie decyzją, skądinąd zrozumiałe, może uzasadniać związkami w płaszczyźnie ustrojowoprawnej, to zaś - bez wyraźnego zastrzeżenia ustawodawcy - nie wystarcza do legitymowania się statusem strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Podkreślono też, że art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) mówi o potwierdzeniu uprawnień świadczeniobiorcy a nie o uprawnieniach świadczeniodawcy. W tych okolicznościach nie może być mowy - jak wywodzono - o bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną zakładu opieki zdrowotnej. Taki doznania stanowią zaś warunek sine qua non uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że dla postępowania wywołanego niniejszą skargą nie mają znaczenia zarzuty dotyczące decyzji organu gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy).

W ocenie Sądu - mając powyższe na uwadze - uznać należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zawarty w skardze wniosek o jego uchylenie zasługiwał na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy zaskarżone postanowienie stwierdzało niedopuszczalność odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. od postanowienia Burmistrza B. D. - umarzającego postępowanie wszczęte na wniosek tego zoz-u. Jako podstawę prawną stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 134 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia, które jest ostateczne. Przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych; niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie. W myśl bowiem art. 127 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Rozstrzygnięcia wymaga zatem, czy skarżącemu zakładowi opieki zdrowotnej przysługiwał status strony uprawnionej do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji.

Treść powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje na powiązanie uprawnienia do wniesienia odwołania z posiadaniem interesu prawnego.

Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało wprawdzie normatywnie określone. W doktrynie i orzecznictwie dominuje jednak pogląd, iż o interesie prawnym mówić można, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być (lub powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania - jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną przez organ administracji publicznej. Powyższe oznacza, że o tym czy strona ma interes prawny (a nie faktyczny) przesądza istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki osoby fizycznej, prawnej czy innej jednostki.

Przyjmuje się zatem, że interes prawny ma ten, kto może wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Generalnie podstawy interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym poszukiwać należy w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Jednakże pamiętać należy, że interes prawny może znajdować swoje źródło także w przepisach prawa procesowego.

W niniejszej sprawie - jak już wyżej podnoszono - zakwestionowana decyzja Burmistrza B. D. została wydana w sprawie wszczętej na wniosek Samodzielnego Publicznego ZOZ-u w K. i została skierowana do tego ZOZ-u.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skarżący zakład opieki zdrowotnej - jako adresat tej decyzji - ma interes prawny we wniesieniu odwołania. Ma on bowiem oczywisty interes w weryfikacji decyzji organu I instancji. Zaprezentowanie odmiennego stanowiska godziłoby w zasadę dwuinstancyjności. W ocenie Sądu tylko i wyłącznie, gdy odwołujący się w sposób oczywisty nie legitymuje się interesem prawnym we wniesieniu środka zaskarżenia można przyjąć niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy nie tylko brak jakiegokolwiek przepisu administracyjnego prawa materialnego, w oparciu o który organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki podmiotu ale i gdy podmiot ten nie inicjował postępowania administracyjnego, nie brał w nim udziału, nie był adresatem zapadłego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie miejsca nie miał.

W ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie opowiedzieć się za oczywistością braku interesu prawnego po stronie skarżącego zoz-u bez rozważenia celu, jakiemu służyć ma wydawanie - (na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) - dokumentów/decyzji potwierdzających prawo świadczeniobiorców uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...).

Godzi się zauważyć, iż zakłady opieki zdrowotnej - co zasadnie podnoszono w sprawie (art. 7 ustawy z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm./ czy art. 19 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej...) - są zobligowane udzielać świadczeń zdrowotnych; finansowanie zaś świadczeń, (uprawnienia do których potwierdzane są decyzją wydawaną na podstawie art. 54 ustawy), należy - w myśl art. 97 ust. 3 powołanej ustawy - do zakresu działania Funduszu i zgodnie z art. 117 ustawy jest kosztem tego Funduszu. Zatem bez stosownego dokumentu (w tym przypadku decyzji burmistrza) strona skarżąca, będąc świadczeniodawcą, który świadczeń udzielił, pozbawiona będzie możliwości sfinansowania kosztów udzielonego świadczenia.

Nie bez powodu zatem - jak wynika z powyższego - ustawodawca w art. 54 ust. 3 powoływanej ustawy jednoznacznie i wyraźnie (choć ograniczył to do określonych sytuacji: przypadek stanu nagłego, wniosek niezwłoczny) uprawnił świadczeniodawcę (zakład opieki zdrowotnej) do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń. Nie jest to bez znaczenia dla oceny interesu prawnego świadczeniodawcy w postępowaniu o wydanie dokumentu potwierdzającego prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej.

Podnieść też trzeba, że jeżeli w sprawie zachodzi jakakolwiek wątpliwość co do interesu prawnego to odwołanie nie może być uznane za niedopuszczalne a organ odwoławczy winien sprawę rozpoznać m.in. przez zbadanie merytorycznej zasadności odwołania i orzec w sprawie zgodnie z regulacją zawartą w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z podanych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło z uchybieniem art. 134 Kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę, w szczególności oceniając zasadność umorzenia postępowania przez organ administracyjny I instancji organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę, że skoro wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) domagać można się także po udzieleniu świadczeń - to znaczy to, że chodzi w niej o potwierdzenie prawa do świadczeń świadczeniobiorcy na dzień ich udzielania.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200 i art. 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.