Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 197/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 i 2.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca),, sędzia WSA Wiesława Pierechod, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 lipca 2016r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego I) uchyla zaskarżoną decyzję; II) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 8 707 (osiem tysięcy siedemset siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. B. (dalej skarżący, strona, wnioskodawca, producent rolny, beneficjent) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w "[...]" (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Powyższą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) z dnia "[...]" nr "[...]" ustalającą stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 75.313,50 zł.

Jak wynika z akt sprawy do Biura Powiatowego wpłynął w dniu 16 maja 2013r. wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wniosek był zmieniany w dniu 3 czerwca 2013r., 3 lipca 2013r. i 24 lutego 2014r.. Ostatecznie producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu:

- Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne,

- wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 37,66 ha,

- wariant 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) do powierzchni 57,79 ha,

- Pakietu 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych do powierzchni 57,79 ha.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2014r. Kierownik ARiMR przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 167.440,90 zł z tytułu realizacji następujących wariantów:

- wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości 31.634,40 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 37,66 ha,

- wariant 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) w wysokości 89.574,50 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 57,79 ha,

- wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w wysokości 46.232,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 57,79 ha.

Płatność przyznana powyższą decyzją została przekazana w dniu 17 kwietnia 2014r. na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W treści ww. decyzji wskazano, że z dniem 15 marca 2013r. rozpoczęte zostało pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej.

W dniu 15 maja 2014r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) producent rolny złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W dniach 20 sierpnia - 10 października 2014r. (z okresem przerwy 30 sierpnia - 9 października 2014r.) w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono kontrole na miejscu metodą inspekcji terenowej, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych z 30.10.2014r. nr "[...]". W wyniku ww. kontroli na miejscu stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania), a także zmniejszenie powierzchni w stosunku do powierzchni deklarowanej.

Opierając się na powyższym Kierownik ARiMR decyzją z dnia "[.a.]" przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Na wysokość płatności miało wpływ stwierdzenie w czasie kontroli na miejscu nieprawidłowości E6 na działkach B, BA, BB C, D oraz stwierdzenie w kontroli administracyjnej wniosku mniejszej powierzchni niż deklarowana. Zgodnie z ww. decyzją przyznano płatność na rok 2013 w łącznej wysokości 80.979,40 zł z tytułu realizacji następujących wariantów:

- wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości 27.602,40 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 36,06 ha,

- wariant 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) w wysokości 11.129,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 52,81 ha,

- wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w wysokości 42.248,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 52,81 ha.

Na skutek złożenia odwołania od tej decyzji Dyrektor ARiMR decyzją z dnia "[.i.]" utrzymał ją w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2016r. sygn. akt I SA/Ol 76/16 oddalił skargę beneficjenta na tą decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca.

Kierownik ARiMR zawiadomieniem z dnia 22.06.2015r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie przyznanych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na 2013r. ww. decyzją z 1 kwietnia 2014r..

Następnie, opierając się na powyższych ustaleniach, organ I instancji wydał ww. decyzję z dnia "[...]" ustalającą stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 75.313,50 zł. Jako podstawę prawną podał art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej Kpa), art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. nr 98, poz. 634, ze zm.) w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173, dalej ustawa o wspieraniu) oraz w związku z § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361, ze zm., dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 368, str. 74 z 23.12.2006 ze zm., dalej rozporządzenie nr 1698/2005), art. 5 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011r., ze zm., dalej rozporządzenie nr 65/2011).

W odwołaniu wnioskodawca nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji, jakoby zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż w gospodarstwie na plantacji soczewicy nie były spełnione wymogi wykonywania zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, a w efekcie wystąpiło nadmierne zachwaszczenie. Przyznał, że w uprawach wystąpiło częściowe zachwaszczenie, które jednak nie dyskwalifikuje tych upraw jako ekologicznych. Dokonał we wczesnej fazie uprawy zabiegów odchwaszczania broną, nie przyniosło to jednak skutku. Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z przesłuchań świadków, na potwierdzenie prowadzonej działalności rolniczej. Do odwołania załączono część opracowania Centrum Doradztwa Rolniczego w "[...]" o uprawie soczewicy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Dyrektor ARiMR powołał się na § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014r. poz. 324) i podał, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Obowiązek przestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia nakłada na stronę przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym załącznikiem w przypadku pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wymogiem dla wszystkich wariantów, z wyłączeniem wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) i wariantu 2.4. Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) - jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Powołując się na § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ podał, że konsekwencją niedotrzymania powyższego wymogu (kod nieprawidłowości E6 - prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby) jest odmowa płatności w wariancie 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) do określonej powierzchni, w stosunku do której zastosowano rzeczony kod nieprawidłowości. Zgodnie z wymienionym załącznikiem 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wysokość zmniejszenia wynosi 100%.

Powołując się na art. 28 ust. 1 i 3 ww. ustawy o wspieraniu i art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa organ II instancji podał, że Kierownik ARiMR rozpatrzył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie i na jego podstawie prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie doszło do zaniechania realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego w wyniku zmniejszenia powierzchni w ramach wariantu 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania), wariantu 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania), wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych.

Z uwagi na zmniejszenie powierzchni zobowiązania w ramach wariantów: 2.2 (z 37,66 ha w 2013r. do 36,06 ha w 2014r.), 2.6 (z 57,79 ha w 2013r. do 52,81 ha w 2014r.), 6.2 (z 57,79 ha w 2013r. do 52,81 ha w 2014r.) w ocenie organu odwoławczego zastosowanie ma § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem. Konsekwencją naruszenia przez producenta rolnego wymogów w 2014r. przewidzianych dla wariantu 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) i określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jest zasadniczo zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w danym roku na podstawie § 38 ust. 1 rozporządzenia rolno środowiskowego 2013. Dodatkowo zastosowanie ma art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.

Organ odwoławczy przedstawił wyliczenie kwoty do zwrotu (str. 10-12 decyzji, akta oznaczone w sposób nietrwały) i w zakresie kwoty wynikającej z zastosowania § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego kwota wyniosła:

– 1.344,00 zł w ramach wariantu 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania),

– 1.104,00 zł w ramach wariantu 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych,

– 2.139,00 zł w ramach wariantu 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania), przy czym wyjaśnił, że pomimo błędnego sposobu wyliczenia tej kwoty w ramach wariantu 2.6, ostateczna kwota jest prawidłowa.

Z kolei kwota wynikająca z zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 z tytułu nieprzestrzegania wymogów w ramach wariantu 2.6 wyniosła 70.726,50 zł (45,63 ha x 1550 zł/ha).

Całkowita kwota nienależnie pobranych płatności za rok 2013 wyniosła 75.313,50 zł.

Organ II instancji podkreślił, że strona nie spełniła wymogu prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, co zostało stwierdzone w ww. raporcie z czynności kontrolnych z 30.10.2014r.. Zarzuty wnioskodawcy podniesione w odwołaniu zostały również wskazane w odwołaniu złożonym od decyzji z dnia "[.a.]", a następnie rozpatrzone w decyzji Dyrektora ARiMR z dnia "[.i.]" w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Wyjaśniono, że producent rolny nie wywiązał się z podjętych zobowiązań rolnosrodowiskowych i nie utrzymał na polach uprawnych dobrej kultury rolnej, co uzasadnia zastosowanie sankcji. Organ odwoławczy w obecnie prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie znalazł uzasadnienia do ponownego rozpatrywania kwestii odnoszących się do poprawności przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz stwierdzonej uprawy na działkach rolnych, gdyż zostały one wyjaśnione w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Podkreślono, że beneficjent podejmuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres 5-ciu lat, w ramach którego zobowiązuje się przestrzegać warunki uczestnictwa w programie od dnia rozpoczęcia jego realizacji. W przypadku niemożności wypełnienia zobowiązania rolnośrodowiskowego z uwagi na wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w myśl art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 beneficjent lub upoważniona przez niego osoba, dokonuje zgłoszenia na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Katalog kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności zawiera art. 47 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia terminu na ustalenie w drodze decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności. Producent rolny został zawiadomiony o stwierdzonych nieprawidłowościach przed upływem terminu przedawnienia. Z analizy akt sprawy wynika, że przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło w dniu 7 lipca 2015r., tj. w dniu doręczenia (w sposób zastępczy) stronie zawiadomienia z dnia 22 czerwca 2015r., którym Kierownik ARiMR poinformował producenta rolnego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Termin na wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności uległ więc przedłużeniu, z uwagi na konieczność uwzględnienia przerwania okresu przedawnienia (stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95), wynikającego z faktu doręczenia stronie zawiadomienia z dnia 22 czerwca 2015r..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego producent rolny wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 107 § 3 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w trakcie postępowania;

2. art. 8 i 11 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie obowiązku ochrony praworządności;

3. art. 9 i 10 Kpa wobec niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

4. art. 7, 77, 80 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, a także przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy i zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

5. art. 79 § 1 i 2 Kpa poprzez niewłaściwe zawiadomienie strony o terminie oględzin, będących podstawą operatu pokontrolnego;

6. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa i art. 138 § 2 Kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaszła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji.

W treści skargi skarżący podał, że nie kwestionuje obowiązku zwrotu płatności od różnicy powierzchni, którą zadeklarował we wniosku o płatność, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Zakłada bowiem, że pomiar kontrolny był prawidłowy a zmniejszenie powierzchni w wariancie 2.2 z zadeklarowanych 37,66 ha do 36,06 oraz w wariancie 6.2 z 57,79 ha do 52,81 ha jest zasadne.

Natomiast zdecydowanie zakwestionował stanowisko Dyrektora ARiMR o prowadzeniu produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, i niezachowywanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin. Nie zgodził się z twierdzeniami kontrolerów, że obszar uprawy odznacza się dużym stopniem zachwaszczenia, a pokrycie uprawy przez soczewicę nie przekracza 50%. W ten sposób niewłaściwie opisano uprawy w dwóch protokołach pokontrolnych nr "[.1.]" w zakresie programu rolnośrodowiskowego oraz nr "[...]" w zakresie wzajemnej zgodności, i stały się one podstawą negatywnych dla skarżącego decyzji.

Producent rolny zauważył, że dokumentacja kontrolna musi bezwzględnie zawierać zdjęcia wskazujące na fakt braku dobrej kultury rolnej na działce oraz szkic obszaru na jakim obszarze występuje ewentualne nadmierne zachwaszczenie uprawy. Podniósł, że brak jakichkolwiek załączników do protokołu kontroli potwierdza treść samych protokołów, gdzie w przypadku protokołu "[...]" w opisie dołączonych załączników w postaci płyty ze zdjęciami widnieje wpis "0", oznaczający niedołączenie do tych protokołów zdjęć, szkiców itp.. W protokole pokontrolnym nr "[.1.]" w zakresie programu rolnośrodowiskowego widnieje adnotacja, że płytę ze zdjęciami dołączono do protokołu nr "[.2.]". Takiego protokołu nie otrzymał skarżący jak również nie znajduje się on w aktach sprawy. W ocenie skarżącego brak tych elementów pozbawia protokół kontroli mocy dyskwalifikującej w 100% cały obszar uprawy. Organ zupełnie nie odniósł się do opisu w protokołach pokontrolnych zapisów wskazujących na pokrycie uprawy soczewicą oraz, że miała ona 20 centymetrów wysokości. Zdaniem osób kontrolujących, stan uprawy wykluczył należyty zbiór i wymóg odpowiedniego przeznaczenia planu, jednak nie ma żadnego innego potwierdzenia powyższego, zarówno w protokołach pokontrolnych jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O ile osoby kontrolujące stwierdziły częściowe ponadnormatywne zachwaszczenie, to winny wykonać odpowiedni szkic obrazujący ww. sytuację i ewentualnie zdyskwalifikować część uprawy, a nie całość, przyznając równocześnie, że uprawa tam była, a na części gruntów skarżącego już doszło do zbioru kombajnem.

Skarżący podał, że dołączył do odwołania od decyzji Kierownika ARiMR oświadczenie wykonawcy żniw, który dokonywał w trakcie zbioru faktycznej oceny jakości tej uprawy, jak i osiąganych plonów ze spornej plantacji. W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do tego dowodu. A winien przeprowadzić dowód z zeznań świadka na tak ważną okoliczność, w przypadku wątpliwości co do prawdziwości ww. oświadczenia.

Całkowicie pominięto także zawarty w aktach sprawy protokół z obowiązkowego badania planów przez producentów rolnych, wykonany przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa "[...]", z którego wynika, że plon soczewicy wyprodukowany przez skarżącego spełnia wszystkie niezbędne wymogi i może być przeznaczony do obrotu.

Naruszono także zasadę czynnego udziału strony podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Dowód z oględzin uprawy winien być przeprowadzony przy czynnym udziale strony, która powinna być właściwie zawiadomiona o przeprowadzeniu takich oględzin. Pełnomocnik skarżącego został telefonicznie uprzedzony przez nieznaną osobę w dniu 19 sierpnia 2014r., o oględzinach uprawy na polu w K. w dniu następnym, i bezskuteczne wyczekiwał (o wyznaczonej godzinie jak i później) na przyjazd przedstawicieli ARiMR. Nie dały rezultatu próby kontaktu na numer telefonu, z którego dzwoniono dzień wcześniej. Następnie po żniwach strona dowiedziała się o fakcie dalszego ponad dwumiesięcznego prowadzenia kontroli, po otrzymaniu protokołów z kontroli niezawierających żadnych zdjęć czy szkiców. Ustosunkowała się w wyznaczonym terminie do zapisów protokołów nie kwestionując dokonanych pomiarów upraw, lecz nie miała możliwości odniesienia się do jakichkolwiek zdjęć, ponieważ takowych nie otrzymała.

Skarżący podniósł, że ponad dwumiesięczny okres kontroli na miejscu umożliwiał bezproblemową ocenę stanu faktycznego uprawy, jak i wydajności plonów w trakcie zbioru uprawy kombajnem, ale niestety do takich czynności ze strony ARiMR nie doszło. Postępowanie inspektorów terenowych budzi uzasadnione zastrzeżenia w zakresie trybu tego postępowania, ponieważ na telefoniczną prośbę pełnomocnik skarżącego dowiózł w dniu 24 sierpnia 2014r. wszelką dokumentację związaną z gospodarstwem skarżącego, co potwierdza raport nr "[.1.]" w zakresie programu rolnośrodowiskowego na stronie 18. Inspektorzy w trakcie przekazywania dokumentacji nie przedstawili pełnomocnikowi żadnych zastrzeżeń do stanu uprawy, i mimo informacji o trwających w tym dniu żniwach, nie ponowili czynności oględzin z udziałem strony.

W przedmiotowym stanie faktycznym sprawy skarżący winien mieć możliwość wypowiadania się podczas prowadzenia tego dowodu poprzez składanie wyjaśnień i oświadczeń w chwili oglądu danego przedmiotu sporu, w szczególności na temat stanu i rodzaju posianych roślin, zajmowanej powierzchni, stopnia zachwaszczenia czy też miejsca wykonywania oględzin.

Natomiast zachowanie wymagań art. 79 Kpa niezależnie od wagi i treści prowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu I instancji.

Nie bez znaczenia dla właściwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również w ocenie skarżącego okoliczność przeprowadzenia obowiązkowej kontroli stanu spornej uprawy przez niezależną Jednostkę Certyfikacyjną w dniu 3 lipca 2014r.. Inspektor kontrolujący uprawę skarżącego nie stwierdził żadnego nadmiernego zachwaszczenia uprawy, a Jednostka Certyfikująca zatwierdziła gospodarstwo skarżącego do produkcji ekologicznej. Organ nie dając wiary w ustalenia kontroli Jednostki Certyfikującej z lipca 2014r. winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w tym przesłuchać w charakterze świadka uprawnionego eksperta w celu ustalenia faktycznego stanu uprawy.

Do wszystkich powyższych zastrzeżeń, dowodów i wniosków skarżącego organów w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie odniósł. Nie wyjaśnił również w swym uzasadnieniu jakich to czynności (możliwych do wykonania zabiegów odchwaszczających) nie wykonał w powyższym okresie skarżący. Organ również nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnił materiałów naukowych o uprawie soczewicy dołączonych do odwołania przez skarżącego opisujących specyfikę uprawianej rośliny, jej naturalną wysokość, skłonność do osypywania się itp., czyli dokładnie do zastrzeżeń inspektorów ARiMR w zakresie stanu uprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe skarżący zarzucił, że naruszono art. 7 i 77 Kpa, ponieważ w trakcie postępowania nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.

Ponadto rozporządzenie nr 65/2011, na które w swym uzasadnieniu powołuje się organ, nie wyłącza obowiązku stosowania obowiązującego Kpa. Wprowadza przy jego stosowaniu odpowiednią modyfikację, nakładającą na organ administracyjny obowiązek oparcia się na dowodach zgromadzonych i ocenionych zgodnie z normami prawa europejskiego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast odmówić mu wiarygodności, jednakże wówczas zobowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. W niniejszej sprawie w odniesieniu do wadliwości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działań takich nie podjęto.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że podniesione zarzuty skarżącego dotyczą ww. decyzji z dnia "[.i.]" w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, niemniej jednak organ w zaskarżonej decyzji odniósł się już do powyższego. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku czynności kontrolnych nie znajduje zastosowania art. 79 Kpa. Kontrole na miejscu odbywają się przede wszystkim w oparciu o przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Z kolei zgodnie z art. 27 powołanego rozporządzenia nie ma obowiązku zapowiadania o planowanej kontroli na miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd uwzględnia skargę wyłącznie w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Skarga staje się zatem skuteczna, jeśli wojewódzki sąd administracyjny, w ramach sprawowanej kontroli, stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Niesporne w sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2014r. beneficjent otrzymał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna.

Ustalenia dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2014r. stały się podstawą do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2013. W tym postepowaniu skarżący nie jest uprawniony do kwestionowania treści decyzji dotyczącej płatności za 2014r. Postępowanie w przedmiocie płatności za 2014r. było objęte odrębnym postępowaniem. Decyzja administracyjna dotycząca tej płatności była przedmiotem rozpoznania w innej sprawie sądowej. A zatem skarżący nie jest uprawniony do podważenia tamtych ustaleń, w tym postępowaniu. W tym zakresie jego zarzuty nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 17 marca 2016r. sygn. akt I SA/Ol 76/16 stwierdził, że " w toku postępowania skarżący przyznał, że zachwaszczenie w uprawie wystąpiło i, że trudno jest zlikwidować rozsiewające się chwasty. Jednocześnie w odwołaniu wskazał, że: "Zachwaszczenie pojawiło się w większym stopniu pod koniec lipca wtedy gdy soczewica z uwagi na temperatury i brak opadów wyhamowała wzrost, a chwasty dalej wzrastały. Sam skarżący potwierdził zatem, że stan uprawy w okresie od dnia 3 lipca 2014r. do dnia 20-21 sierpnia 2014r. uległ zmianie. Stan uprawy na dzień kontroli dokonywanej przez ARiMR obrazuje bogata dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy".

Z drugiej jednak strony Sąd nie podzielił stanowiska organów administracyjnych, że ustalenia dotyczące 2014 wywołują skutki prawne odnośnie płatności za 2013r. Ustalony w tamtym postępowaniu stan faktyczny nie został w żaden sposób powiązany z realizacją wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. W szczególności, czy stwierdzone w 2014r. uchybienia w uprawie soczewicy, w sposób trwały uniemożliwiły kontynuację realizowanego programu.

Na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Podstawę prawną decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił m.in. cytowany przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organ wskazywał przesłanki dotyczące zmniejszenia płatności, które wystąpiły w 2014r. (z § 38 powołanego Rozporządzenia). A zatem wykazywał przesłanki faktyczne i prawne odnoszące się do roku 2014r. Płatność dotycząca roku 2014 była przedmiotem odrębnej decyzji i rozstrzygnięcia sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2016r. sygn. akt I SA/Ol 76/16 oddalił skargę beneficjenta na tą decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca.

W ocenie Sądu powołane przepisy są podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono.

Wprawdzie przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W ocenie Sądu, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art.28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej.

W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie został stwierdzony, ani też na żaden z tych przypadków nie wskazywał organ w decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., ale nie wyjaśnił, które z wymienionych przypadków w tym przepisie miały miejsce w niniejszej sprawie i na czym konkretnie polegały.

Ponadto organ zakres zwrotu płatności za rok 2013 obliczył w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2014. Nie odpowiada to kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 761/14, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków, spośród wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ winien wskazać jakie skutki dla wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego miały stwierdzone uchybienia w roku 2014r. Czy uniemożliwiły one kontynuację programu rolnośrodowiskowego w latach następnych. W konsekwencji czy doprowadziły one do wygaśnięcia programu w tej części. Jaki wpływ na realizację wieloletniego programu rolnośrodowiskowego, mogły wywołać stwierdzone uchybienia w uprawie soczewicy. W szczególności, czy zachwaszczenie tej uprawy, które miało miejsce w określonym czasie, miało trwały wpływ na realizację całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. O trwałości skutków można byłoby mówić wtedy, gdyby to naruszenie powodowało nieodwracalne skutki, które podważałyby sens całego zobowiązania wieloletniego. Tylko wtedy zaistniałyby przesłanki do zwrotu pobranej płatności w zaskarżonym zakresie.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art.205 i art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).