Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 629/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3, art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi I.J. i K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla miasta W. (PINB) z dnia [...], nr [...], którą wniesiono sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. (działki oznaczone geodezyjnie nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...], [...], obręb O.).

Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 marca 2019 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie K. J. i I. J. (dawnej S.) o zakończeniu budowy opisanego wyżej budynku i o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. W zawiadomieniu wskazano, że roboty budowlane wykonane zostały na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Postanowieniem PINB z dnia [...], nr [...], odebranym przez K. J. osobiście w siedzibie organu a przez I. J. w dniu 27 marca 2019 r. po uprzednim jego nadaniu w dniu 21 marca 2019 r., (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych) PINB nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia - w terminie 7 dni od dnia doręczania postanowienia – o: 1/ informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego zgodnie z projektem zagospodarowania terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzoną przez osobę samodzielnie pełniącą funkcję w dziedzinie geodezji i kartografii i posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe (przedłożona informacja geodety dotycząca zgodności z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją zawiera błąd w przywołanej decyzji o pozwoleniu na budowę); 2/ protokół z próby szczelności wewnętrznej instalacji gazu ze wskazaniem osoby wykonującej próbę; 3/ protokół z badania instalacji odgromowej; 4/protokół z badań skuteczności działania układów wentylacji mechanicznej (przedłożony protokół został sporządzony przez osobę nie posiadającą wymaganych uprawnień budowlanych); 5/ dokument potwierdzający połączenie nieruchomości na której wybudowany został przedmiotowy budynek z publicznym układem komunikacji ul. [...] (chodzi o protokół zdawczo-odbiorczy przyjęcia zjazdu wraz z terenem pasa drogowego potwierdzony przez właściciela i zarządcę pasa drogowego (ZDIUM) z którego następuje złączenie z nieruchomością – zgodnie z uzyskanym uzgodnieniem ZDIUM z dnia 12 sierpnia 2013 r.); 6/ dane statystyczne niezbędne dla wpisania obiektu do ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów, uzupełnione o wskazanie charakterystyki energetycznej obiektu budowalnego; 7/ dokumenty na podstawie których wykonano: wewnętrzną instalację elektryczną, zewnętrzną instalację gazową, sieć wodociągową, sieć kanalizacji sanitarnej (zgodnie z projektem wg. odrębnego opracowania); 8/ uwierzytelnienie złożonych już kserokopii protokołów.

W dniu 27 marca 2019 r. wpłynęło pismo inwestorów przy którym uzupełniono dokumenty i złożono wyjaśnienia. Między innymi, odnośnie zobowiązania przedłożenia protokołu zdawczo odbiorczego przyjęcia zjazdu na drogę publiczną, inwestorzy podali, że organ powołał się w tym względzie na nieaktualne uzgodnienie ZDiUM z dnia 12 sierpnia 2013 r. Po tej dacie wydano bowiem nowe uzgodnienia, bez wspomnianego protokołu zdawczo-odbiorczego, oraz decyzję z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę drogi wraz z sieciami i przyłączeniami kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wody i oświetleniem terenu przy ul. [...] we W. Obecnie prace związane ze zjazdem na drogę publiczną objęte są osobną procedurą dla innego zamierzenia budowalnego i dla innych inwestorów oraz wykonywane są przy współudziale ZDiUM. W załączeniu przedłożono projekt budowlany i decyzję.

Decyzją z dnia [...] PINB wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy opisanego wcześniej budynku. W uzasadnieniu wyjaśniono, że po analizie przedłożonych dokumentów, w szczególności mapy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz odrębnych rozwiązań projektowych stwierdzono, że podczas budowy przedmiotowej inwestycji doszło do zmian wobec zatwierdzonego projektu polegających na:

- wykonaniu zewnętrznej instalacji elektrycznej (WLZ) zgodnie z okazaną trasą na opracowaniu projektowym, przewidzianą do wykonania wg. odrębnego opracowania (bez dokonania zgłoszenia tych robót);

-wykonaniu zewnętrznej instalacji gazowej – zgodnie z okazaną trasą na opracowaniu projektowym, przewidzianą do wykonania wg. odrębnego opracowania (bez uzyskania pozwolenia na budowę);

- zmianie wymiarów tarasu zewnętrznego;

-zmianie w zakresie utwardzenia terenu (w wyniku niewykonania chodnika);

-niezapewnieniu obsługi komunikacyjnej nieruchomości na której wybudowano budynek poprzez zaprojektowany zjazd;

Opisane zmiany dotyczą projektu zagospodarowania terenu i dlatego stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. PINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U z 2018 r. poz. 1496). Zgodnie bowiem z art. 55 pkt 4 ww. ustawy, dla zamierzenia budowlanego wobec którego przed dniem wejścia w życie ustawy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stosuje się przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl art. 36a ust. 5 pkt 1 wskazanego wyżej aktu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, które dopuszczalne jest tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez właściwy organ (której nie przedłożono).

PINB stwierdził, że na terenie inwestycji zrealizowana została zewnętrzna instalacja elektryczna (WLZ), zewnętrza instalacja gazowa która jest funkcjonalnie powiązane z obiektem i niezbędna dla użytkowania nowopowstałego budynku (zgodnie z projektem budowlanym przewidziane zostały do wykonania w odrębnym opracowaniu) - bez wymaganego zgłoszenia robót i uzyskania pozwolenia na budowę. Taki stan faktyczny budzi – zdaniem organu – uzasadnione wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa i wymaga weryfikacji w trybie art. 48 – 49b Prawa budowlanego. Konsekwencją tego może być nakaz rozbiórki elementów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku nie byłyby spełnione podstawowe warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu określone w art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. zaopatrzenia w energię.

Na podstawie przedłożonych dokumentów, organ ustalił, że sieć kanalizacji sanitarnej, sieć wodociągową (na działach nr [...],części działki nr [...] i [...]) oraz zjazd z drogi publicznej ul. [...] realizowano na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...], wydanej na budowę drogi wraz z sieciami i przyłączami kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wody oraz oświetlenia terenu (współinwestorem tej inwestycji był K. J.). Z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej załączonej do zgłoszenia nie wynika jednak, aby droga została wykonana. Zdaniem organu nie zapewniono zatem obsługi komunikacyjnej nowo wybudowanego obiektu. Natomiast przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej zrealizowano w trybie art. 29a Prawa budowlanego (zgodnie z przedłożonym uzgodnieniem).

Wskazując na powyższe PINB stwierdził, że nie może przyjąć zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku ze względu na wprowadzone w toku realizacji inwestycji istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu oraz stwierdzone nieprawidłowości, na które to zmiany inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Dokonanie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego obliguje organ do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku a następnie przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W zakresie instalacji zewnętrznych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót, postępowanie zostanie przeprowadzone w trybie art. 48 -49 b Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego w oparciu o które organ podjął rozstrzygnięcie, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 54 i 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 7a i art. 8 k.p.a., art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 11, art. 75, art. 76 , art. 77 i art. 80 k.p.a.

Odwołujący się zarzucili organowi wadliwe ustalenie, że zewnętrzną instalację gazową wykonano bez pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonana ona została zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Strony podkreśliły, że projekt budowlany zatwierdzony został bez przyłączy. Wskazując na rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie wyjaśniły, że w przypadku instalacji gazowej, przez przyłącze należy rozumieć odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służącego do przyłączenia instalacji gazowej, którego częścią może być zespól gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa. Z kolei instalację gazową stanowi układ przewodów za kurkiem głównym, prowadzonych na zewnątrz lub wewnątrz budynku (§156 ust. 2), natomiast kurek główny powinien być zainstalowany na zewnątrz budynku w wentylowanej szafce, przy czym w przypadku zabudowy jednorodzinnej zagrodowej i rekreacji indywidulanej, dopuszcza się instalowanie kurka głównego w odległości większej niż 10 m od zasilanego budynku w wentylowanej szafce usytuowanej w linii ogrodzenia od ogólnego ciągu pieszego z dostępem do niej od strony zewnętrznej działki budowlanej ( § 159 ust. 2 i ust. 3). Odwołujący się wyjaśnili, że przyłącze gazowe w rozumieniu ww. przepisów zostało zrealizowane przez A w ramach odrębnego projektu. Natomiast poprawnie zaprojektowana instalacja gazowa dla spornego budynku rozciąga się od kurka głównego zlokalizowanego w skrzynce w ogrodzeniu i prowadzona jest na działce z zewnątrz budynki a potem wewnątrz budynku wraz z armaturą, kształtkami i innym wyposażeniem, co zostało szczegółowo opisane na str. 11 projektu budowlanego (pkt 7 "Instalacja gazu"). Według tego opisu instalację gazu stanowi instalacja od skrzynki zrealizowanej w linii ogrodzenia poprowadzonej w ziemi do pomieszczenia z kotłem gazowym przez ścianę zewnętrzną. Umieszczony na str. 4 projektu rysunek obrazuje przebieg rury gazowej [...] PE do granicy działki. Strony podniosły, że PINB nie odniósł się do przedstawionej wyżej argumentacji. Tymczasem w ich ocenie, projekt budowlany, w tym PZT, powinien być rozpatrywany zgodnie z przywołanymi definicjami "przyłącza" i "instalacji gazowej". Ewentualny chochlik kreślarski, czy też lapsus słowny nie może być podstawą do wniesienia sprzeciwu.

Podobnie odwołujący się odnieśli się do zarzutu braku zgłoszenia budowy zewnętrznej instalacji elektrycznej wskazując, że przyłącze elektroenergetyczne powinno być definiowane zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. nie tylko ustawą – Prawo budowalne ale także rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego z którego wynika, że przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (§ 2 pkt 15). Należy mieć także na uwadze przepisy dotyczące instalacji elektrycznej zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (§ 3 pkt 16), według których, instalacja elektryczna ma początek w złączu kablowym bliżej określonym w §183 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając powyższe na uwadze, jak też to, że według art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, przyłączem kablowym jest tylko odcinek od sieci do szafki pomiarowo – rozdzielczej, która w niniejszej sprawie usytuowana jest ogrodzeniu, odwołujący się wskazali, że za przyłącze nie może być uznany odcinek od szafki pomiarowo-rozdzielczej do budynku – gdyż jest to część instalacji elektrycznej budynku. Instalacja ta została przewidziana w projekcie budowlanym co wynika z opisu na str. 12. "Instalacja elektryczna". Podano w nim, że tylko złącze kablowe i szafka licznikowa nie wchodzi w zakres opracowania. Przebieg instalacji elektrycznej i jej prowadzenie do złącza kablowego został pokazany na rysunku nr [...] na str. 17 projektu budowalnego. Przy odczytywaniu projektu budowlanego należy uwzględniać ustawowe definicje "przyłączy" i "instalacji elektrycznej". Tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego "bez przyłączy", w tym przypadku oznacza: bez odcinka od sieci do szafki pomiarowo – rozdzielczej. Natomiast w pozostałym zakresie organ zatwierdził całą zaprojektowaną instalację elektryczną tj. zewnętrzną i wewnętrzną.

W kwestii zmiany wymiarów tarasu zewnętrznego strony stwierdziły, że na projekcie zagospodarowania terenu taras nie został zwymiarowany - brak bowiem szerokości i długości poszczególnych boków przy jednoczesnej małej skali rysunku. W części opisowej taras ujęty jest przy określeniu powierzchni terenów utwardzonych obok drogi i chodnika, która została określona na [...] m2 tj. 19% oraz na stronie 4 projektu, gdzie podano, że "budynek usytuowano zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie oraz na obowiązującej linii zabudowy, na działce zaprojektowano śmietnik, taras, chodniki i wjazd dla samochodów osobowych oraz zieleń - 58,5 %". Zdaniem odwołujących się, taras został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym w zakresie dokładności w jakim został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę i rozciąga się od ogrodzenia w części zachodniej do naroża południowo-wschodniego budynku. Ma też powierzchnię zgodną z projektem. Ocena organu, że doszło do zmiany wymiarów tarasu zewnętrznego nie została poparta żadnym wymiarem, gdyż brak ich w projekcie budowlanym poza rysunkiem zagospodarowania terenu pokazującym, że rozciąga się on od ogrodzenia do budynku - co zostało zrealizowane. Geodeta wykonujący inwentaryzację powykonawczą potwierdził natomiast brak zmian w projekcie zagospodarowania.

Podobną argumentację przedstawiono co do zmian w utwardzeniu terenu przez niewykonanie chodnika. Wskazano, że w projekcie zagospodarowania chodnik opisany jest przy określeniu powierzchni utwardzonej oraz we fragmencie określającym co zaprojektowano na działce (str. 4). Na rysunku projektu zagospodarowania terenu chodnik nie został zwymiarowany - brak szerokości i długości poszczególnych boków przy malej skali rysunku. Zdaniem stron, chodnik faktycznie został zrealizowany w oparciu o projekt budowlany w zakresie dokładności w jakim został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozciąga się od wejścia do domu w kierunku podjazdu do garażu i ma powierzchnię zgodną z projektem. Fakt zgodności z projektem budowlanym potwierdził także geodeta w inwentaryzacji powykonawczej. Skarżący wskazali także, że zarzut dotyczący tarasu i chodnika został przez organ podniesiony po upływie 14 dni od dnia dokonania zgłoszenia.

W kwestii niezapewnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości poprzez zaprojektowany zjazd, strony podały, że decyzja nr [...] udzielająca zezwolenia na realizację zjazdu która została załączona do projektu budowlanego, dotyczyła innych podmiotów (tj. T. i A. F.). W dniu 29 stycznia 2015 r. ZDiUM dokonał nowego uzgodnienia projektu budowy zjazdu i chodnika dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku na działkach nr [...] i nr [...]. W nowych warunkach nie przewidziano konieczności sporządzania projektu zdawczo-odbiorczego przyjęcia zjazdu na który to wymóg powołał się organ I instancji. W dniu [...] wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę drogi wraz z sieciami, przyłączeniami oraz oświetleniem terenu przy ul. [...] na rzecz innych podmiotów. Decyzja ta została przekazana wraz z dokumentacją uzupełaniającą organowi I instancji. W oparciu o tę decyzję zrealizowana została przy współudziale ZDiUM, inwestycja o dużo większym zakresie – w tym obejmującym wykonanie zjazdu - zapewniająca obsługę komunikacyjną przedmiotowego budynku. Dokumentacja inwentaryzacja powykonawcza załączona do zgłoszenia nie obejmuje natomiast tej kwestii, gdyż nie dotyczy ona pozwolenia na budowę drogi z dnia [...].

DWiNB utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że zgłoszenie sprzeciwu w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wiąże się z koniecznością uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po zgłoszeniu sprzeciwu powinny być niezwłocznie podjęte czynności o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

Zawiadomienie o zakończeniu budowy, dotyczy budowy prowadzonej legalnie tj. na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest więc zawiadomienie tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia i zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków.

Odnosząc przepisy art. 36 a ust. 5 i ust. 5a Prawa budowlanego w brzmieniu przed dniem 22 sierpnia 2018 r. do niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że przy realizacji budynku doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności dotyczą one projektu zagospodarowania działki lub terenu, z uwagi na fakt zmiany w zakresie utwardzenia terenu. Z dokumentów wynika, że nie wykonano chodnika w sposób określony w projekcie budowlanym, nie wykonano zjazdu z drogi publicznej, który to zjazd był przewidziany w projekcie. Tym samym PINB był uprawniony do przyjęcia, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem DWINB istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dokonano także poprzez wykonanie tarasu o wymiarach innych niż przewidywał to projekt. Zmniejszenie lub powiększenie wymiarów tarasu dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, w związku z tym, stanowi istotne odstąpienie od projektu budowanego. Zgodnie bowiem z orzecznictwem zmiana lokalizacji obiektu z mocy art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego powodujące zmianę w projekcie zagospodarowania działki.

Co do podniesionych w odwołaniu kwestii organ stwierdził, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie (co zostało wyjaśnione "powyżej"). Z materiału dowodowego wynika, że przyłącza nie zostały objęte pozwoleniem na budowę, tym samym PINB nie miał podstaw by odnosić się do tych kwestii. Nie podlegają one badaniu w niniejszym postępowaniu dlatego, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy budowy prowadzonej legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę. Kwestie wykonania przyłączy winny być wyjaśnione, jak słusznie wskazał organ I instancji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji o sprzeciwie z uchybieniem 14 dniowego terminu organ wyjaśnił, że bieg tego terminu może ulec przerwaniu na skutek wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia dokumentacji – w takiej sytuacji termin ten rozpoczyna swój bieg ponownie, przy czym punktem odniesienia staje się dzień w którym inwestor uczynił zadość wezwaniu, albo dzień w którym organ zgodnie z treścią wezwania ma prawo tego oczekiwać (w przypadku braku reakcji inwestora). Skutek o którym mowa, jest przypisany dla odnośnego postanowienia tylko, gdy zostało ono wydane przed upływem czternastodniowego terminu. W niniejszej sprawie te warunki zostały spełnione. Zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło w dniu 12 marca 2019 r. PINB wydał postanowienie wzywające do uzupełnienia braków w dniu [...]. Uzupełnienia dokonano 27 marca 2019 r. i od tego dnia, rozpoczął się na nowo bieg terminu. Decyzja wnosząca sprzeciw nadana została w placówce pocztowej w dniu 10 kwietnia 2019 r. czyli przed jego upływem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła I. J. i K. J., zarzucając organowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zmiany jakie nastąpiły w ramach realizowanego przedsięwzięcia były zmianami istotnymi, względnie doszło do zmian których brak usunięcia nie pozwala użytkować obiektu (inwestycji); art. 54 ust. 1 ww. ustawy przez złożenie sprzeciwu co do części zagadnień objętych zaskarżoną decyzją po terminie wskazanym w tym przepisie, w szczególności w zakresie tarasu zewnętrznego, mapy inwentaryzacji powykonawczej; art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 57 ww. ustawy przez przyjęcie, że istnieją roboty, których wykonanie uniemożliwia użytkowanie obiektu, co pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym;

II. przepisów prawa procesowego tj: art. 7 w związku z art. 7a, art. 75, art. 77 w związku z art. 107 k.p.a. przez:

- powierzchowne zapoznanie się ze stanem faktycznym, wyłącznie w oparciu o ustalenia PINB i nie przeprowadzenie przez organ II instancji własnych ustaleń w sprawie na bazie oględzin;

- mylenie podstawowych terminów opisanych aktami i przepisami budowlanymi w zakresie rozróżnienia definicji "przyłącza" i "instalacji", co jest kluczowe w zakresie interpretacji zawartości projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę i oświadczeń o kompletności projektu budowlanego;

- brak komentarza i odniesienia się dla przywołanych argumentów i podstaw prawnych rozróżniających przyłącze i instalacje, których mylna interpretacja prowadzi do błędnej oceny zakresu i zawartości projektu budowlanego i wdanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę;

- brak uwzględnienia i skomentowania oświadczenia projektanta, co do kompletności projektu budowlanego i tym samym potwierdzenia, że projekt budowlany obejmuje instalację gazową, elektryczną do granicy działki i wobec tego błędne przyjęcie, że w ramach inwestycji miało dojść do rzekomej samowoli budowlanej;

- brak uwzględnienia i skomentowania oświadczenia geodety sporządzającego mapę powykonawczą o braku zmian w zakresie zagospodarowania działki, tym samym potwierdzającego wykonanie wszystkich chodników tarasu zgodnie z projektem zagospodarowania terenu;

- brak merytorycznej oceny przedłożonych dowodów – co do zasady;

- brak odniesienia się co do przywołanych zapisów z projektu budowlanego potwierdzających zawartość i zaprojektowane instalacje, w tym gazowe i WLZ do granicy działki;

- brak podania jakiegokolwiek wymiaru, na podstawie którego można by stwierdzić realizację tarasu niezgodnie projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę;

- brak przywołania aktualnego dokumentu świadczącego o braku zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowego budynku przez zjazd wymagany decyzją o pozwoleniu na budowę z [...], nawet pomimo faktu, że ten sam organ, w ramach tej samej drogi nie złożył sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do użytkowania sąsiedniego budynku (przy ul. [...]), korzystającego z tego samego zjazdu, co skarżący;

- ogólnikowe odniesienie się do argumentów technicznych (cała odpowiedź zawarta została z jednym akapicie, w 14 wersach).

Skarżący zarzucili także naruszenie

- art. 6 i art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organu, przeprowadzenie postępowania bez uszanowania słusznego interesu obywatela oraz przez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 9 i 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co w konsekwencji wyrażało się w nieinformowaniu interesantów o przebiegu postępowania w sposób wystarczająco wyczerpujący i " zaskakiwania" ich wydanymi rozstrzygnięciami, nie przeprowadzenie wizji na nieruchomości, nie poinformowanie o zakończeniu postępowania w sprawie celem zapoznania się z materiałem dowodowym - co uniemożliwiło stronom wypowiedzenie się co od zebranych dowodów i materiałów oraz nakładanych żądań w zakresie uzupełnienia dokumentacji;

- art. 11 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie decyzji, przez co skarżący nie wiedzą dlaczego takie a nie inne rozstrzygnięcie zostało wydane w sprawie oraz dlaczego organ nie uwzględnił wyjaśnień i dokumentów przedkładanych przez strony w toku postępowania;

- art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji w zakresie sprzeciwu.

Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymują argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy skarżący poparł skargę wraz z zawarta w niej argumentacją akcentując zarzut powierzchownego załatwienia sprawy przez organ II instancji, bez analizy dowodów zawartych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej "p.p.s.a."

Zakres kontroli Sądu wyznacza także art. 134 p.p.s.a stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto, zgodnie z art. 135 ww. ustawy, sąd uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu ale także innych aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli uzna, że jest to konieczne dla doprowadzania sprawy do stanu zgodnego z prawem.

Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, do użytkowania obiektu budowlanego na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Powyższy przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu, zatem judykatura przyjmuje, że należy je wyinterpretować z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji. (tak NSA w wyroku z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 520/06 i z dnia 15 listopada 2017 r. II OSK 461/16, CBOSA). Przepis art. 84 ust. 1 Prawa budowalnego definiuje podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, jakimi są m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów (art. 57 ust. 1), jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być przykładowo ustalenie przez organ, że:

a) nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 21.11.2007 r., II OSK 1535/06, LEX nr 425357; wyrok WSA w Gdańsku z 20.05.2009 r., II SA/Gd 104/09, LEX nr 547305);

b) nie uzupełniono zawiadomienia o zakończeniu budowy pomimo wezwania przez organ (por. wyrok NSA z 31.01.2007 r., II OSK 267/06, LEX nr 315985);

c) podmiot zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych.

W niniejszej sprawie, podstawą wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżących zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, było stwierdzenie przez organ, że inwestycja zrealizowana została z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W ocenie organu I instancji w trakcie realizacji inwestycji doszło do zmian w zakresie projektu zagospodarowania terenu, gdyż inwestorzy wykonali zewnętrzną instalację elektryczną i instalację gazową, funkcjonalnie powiązane z obiektem, które według projektu budowlanego przewidziane zostały do odrębnego opracowania – co oznacza, że inwestorzy wykonali je bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę; doszło do zmiany wymiarów tarasu zewnętrznego; do zmiany w zakresie utwardzenia terenu (niewykonanie chodnika); niezapewnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości na której wybudowano budynek poprzez zaprojektowany zjazd.

Organ II instancji przyjął z kolei, że doszło do istotnych odstępstw od projektu budowalnego, gdyż nie wykonano chodnika w sposób określony w projekcie, nie wykonano przewidzianego w projekcie zjazdu z drogi publicznej; wykonano taras o wymiarach innych niż przewidywał to projekt.

W niniejszej sprawie kluczową i sporną okazała się więc kwestia, czy w realiach niniejszej sprawy doszło do wykonania inwestycji z odstępstwem od projektu budowlanego a jeżeli tak, to czy były to odstępstwa istotne.

Przy rozstrzygnięciu tej kwestii istotny jest przepis art. 36a Prawa budowlanego - jak słusznie przyjęły organy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2018r. (co wynika z art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, mocą której dokonano nowelizacji Prawa budowlanego, w tym art. 36 tej ustawy). Przywołany przepis w ust. 1 statuuje generalną zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy:

- projektu zagospodarowania działki lub terenu;

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego z zastrzeżeniem ust. 5a;

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne;

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi;

- wymagających uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia; a/ budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a, 2b i 19a lub b/ przebudowy o której mowa w art. 29 ust.2 pkt 1 b.

Jednocześnie ustawodawca zastrzegł, że nie jest istotnym odstąpieniem zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1/ nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2/ nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3/ nie mieści się w zakresie odstępstw o których stanowi ust. 5 pkt 3-6 z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych; 5/ nie narusza przepisów techniczno – budowalnych.

W przedmiocie oceny odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w kategoriach "istotnego odstąpienia" i obowiązków organów przy ustalaniu charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne, czy nie, będzie wymagało wnikliwej i wszestronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r. II OSK 1899/17 CBOSA) - w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom pewien margines uznaniowości - przemawia jego wykładnia celowościowa. Stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego jednego z wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Od okoliczności sprawy zależy bowiem, czy w danym wypadku odstępstwo mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a Prawa budowlanego, ma charakter istotny. Orzekając w przedmiocie istnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nie może zatem poprzestać wyłącznie na ustaleniu okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 Prawa budowalnego a jego obowiązkiem jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy też nieistotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. O zakwalifikowaniu stwierdzonych zmian decyduje bowiem specyfika planowanej inwestycji oraz zakres i rodzaj odstępstwa.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono wnikliwej i wszechstronnej oceny organu co do charakteru zmian wskazanych przez organ pierwszej instancji jako istotne odstępstwa o zatwierdzonego projektu budowlanego przy uwzględnieniu specyfiki inwestycji wynikającej z projektu budowalnego oraz bez odniesienia się do zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowalnego.

Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że przy realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż wykonane zostały zamiany które dotyczą projektu zagospodarowania terenu. W tym względzie organ ten ograniczył się tylko do lakonicznego wyliczenia tych zmian, wskazując na zmiany w zakresie utwardzenia terenu polegające na nie wykonaniu chodnika w sposób określony w projekcie budowalnym, nie wykonanie zjazdu z drogi publicznej oraz wykonanie tarasu o innych wymiarach niż przewidywał to projekt zagospodarowania. Organ nie przestawił żadnego uzasadnienia co do tego, że w omawianym zakresie istotnie doszło do zmian jak też nie dokonał analizy charakteru stwierdzonych zmian. W szczególności DWINB nie wyjaśnił na czym polegają zmiany w zakresie utwardzenia terenu przez wykonanie chodnika w inny sposób niż określony w projekcie budowlanym, choćby przez proste omówienie odpowiednich rozwiązań przyjętych w projekcie i porównanie ich ze sposobem realizacji wynikającym z inwentaryzacji geodezyjnej. Organ nie wyjaśnił, czy jego zdaniem istotne odstępstwo polega na przesunięciu lokalizacji chodnika, czy może na zmianie jego powierzchni w stosunku do projektu. Organ nie dokonał analizy lokalizacji chodnika (z odniesieniem do budynku i granic działki) jego wymiarów i powierzchni. Tymczasem przeanalizowane powyższych kwestii było istotne nie tylko dla wykazania prawidłowości rozstrzygnięcia ale także ze względu na zarzuty odwołania, do których DWINB w ogóle się nie odniósł. Skarżący wskazywali bowiem, że zrealizowali chodnik w oparciu o projekt budowlany "w zakresie dokładności w jakim został on zatwierdzony decyzją właściwego organu" oraz, że zgodnie z projektem rozciąga się on od wejścia do domu w kierunku podjazdu do garażu. Organ nie odniósł się także do wskazywanej przez strony okoliczności, że obszar chodnika nie został w projekcie zwymiarowany (brak szerokości i długości poszczególnych boków) przy małej skali rysunku, jak tez do tego, że chodnik (podobnie jak taras) w części opisowej projektu ujęty został jako część terenów utwardzonych których powierzchnia wynosi łącznie [...] m2 – 19%. W związku z tym nie przeanalizował, czy w wyniku realizacji inwestycji doszło do zmiany tej powierzchni terenów utwardzonych, co wiązałoby się ze zmianą projektu zagospodarowania, czy też nie.

Podobne zastrzeżenia należy podnieść do stwierdzonego przez organ jako istotnego odstępstwa związanego z wykonaniem tarasu. Słusznie podnoszą skarżący, że twierdzenie iż wykonano taras o innych wymiarach niż określone w projekcie budowlanym, nie zostało przez organ poparte żadnymi konkretnymi danymi dotyczącymi tych wymiarów. Organ nie podał jakie, zgodnie z projektem, powinny być wymiary tarasu a jakie wymiary są faktycznie. Nie odniósł się także do zarzutów odwołania w których strony wykazywały, że poza zaznaczeniem obszaru tarasu na projekcie zagospodarowania jako wieloboku, rozciągającego się od ogrodzenia w części zachodniej do naroża południowo-zachodniego budynku, nie został on w żaden inny sposób zwymiarowany (co do szerokości, długości) przy małej skali rysunku. Organ nie odniósł się także do stanowiska stron, że taras został umiejscowiony zgodnie z projektem zagospodarowania tj. od ogrodzenia w części zachodniej do naroża południowo-zachodniego budynku i nie ocenił go w kontekście kwalifikowanego odstąpienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak też wszechstronnej oceny wskazanych odstępstw w kontekście zasad wynikających z art. 4 czy też art. 9 Prawa budowlanego, w szczególności, czy wpływają one na naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Poza oceną organu odwoławczego pozostała także podnoszona przez skarżących okoliczność, że zjazd z drogi publicznej, który przewidziany był w projekcie budowalnym, zrealizowany został w ramach odrębnej inwestycji, gdyż objęty był decyzją o pozwoleniu z dnia [...] na budowę drogi przy ul. [...], której skarżący byli współinwestorami. Organ nie ustali i nie ocenił, czy istotnie zjazd ten został zrealizowany a jeżeli tak, to czy tym samym zapewniona została obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji. Fakt, że organ architektoniczno-budowlany późniejszą decyzją zatwierdził budowę tego samego zjazdu w ramach innej inwestycji, może mieć bowiem znaczenie dla oceny, czy nie wykonanie tego zjazdu przez skarżących mogło stanowić podstawę wniesienia sprzeciwu. Nie można bowiem pomijać, że rolą organu nadzoru budowlanego po dokonaniu zgłoszenia zakończenia budowy jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa a jednym z wymogów jest zapewnienie inwestycji obsługi komunikacyjnej.

Przedstawione wyżej uwagi wskazują, że organ II instancji naruszył w istotny sposób przepisy prawa procesowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a.

Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W postępowaniu odwoławczym organ ustala istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji – do czego uprawnia go art. 136 k.p.a. Rygory wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciążą zatem na tym organie w takim samym stopniu jak na organie pierwszej instancji, bowiem wydawana przez niego decyzja jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja objęta środkiem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Wynikający z art. 138 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony – w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala twierdzić, że organ nie tylko nie przeprowadził we własnym zakresie analizy wskazanych przez PINB przyczyn wniesienia sprzeciwu i nie przedstawił własnej, wszechstronnej oceny tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że przy realizacji inwestycji doszło do kwalifikowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale także nie odniósł się do większości podniesionych w odwołaniu zarzutów. Nie można uznać za wyczerpujące i zgodne z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., odniesienie się do zarzutów dotyczących tarasu, chodnika i zjazdu, ograniczone do stwierdzenia, że "argumenty stron nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, co zostało wyjaśnione powyżej", podczas, gdy "powyżej" nic nie zostało wyjaśnione. Organ ograniczył się bowiem tylko do stwierdzenia, że dokonano istotnych odstępstw przez wykonanie tarasu o innych wymiarach niż w projekcie, nie wykonano chodnika w sposób określony w projekcie i nie wykonano zjazdu.

W rozważaniach organu odwoławczego pominięty także został, wskazany przez organ I instancji jako istotna zmiana w stosunku do projektu budowlanego, fakt wykonania zewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej, które według projektu budowalnego przewidziane zostały do odrębnego wykonania. Tym samym organ uznał, że wykonanie tych instalacji nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia. Pomimo obszernej argumentacji odwołania odnoszącej się do tej kwestii w której strony dowodziły, że nie można budowy tych instalacji uznać za nieobjętych projektem budowalnym (gdyż wyłączone do odrębnego opracowania były tylko przyłącza), organ II instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii legalności i zgodności z pozwoleniem na budowę wykonania tych instalacji. Stwierdził jedynie, że skoro przyłącza nie zostały objęte pozwoleniem na budowę, to organ I instancji nie miał podstaw aby przy zgłoszeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy odnosić się do tych kwestii. Stanowisko to jest słuszne jeżeli chodzi o przyłącza, jednak trzeba zauważyć, że organ I instancji nie kwalifikował jako istotnego odstąpienia wykonania przyłączy ale wykonanie instalacji zewnętrznych (elektrycznej i gazowej). Do tej kwestii organ II instancji się nie odniósł. Pomimo zarzutów odwołania DWINB nie wyjaśnił jak definiuje przyłącza energetyczne i gazowe a jak instalacje zewnętrzne i co w okolicznościach niniejszej sprawy rozumie przez przyłącza które nie zostały objęte pozwoleniem na budowę. Organ w ogóle nie odniósł się do argumentów skarżących, popartych definicjami przyłączy zawartymi w odpowiednich aktach prawnych (szczegółowo przytoczonych historycznej części wyroku) wykazujących, że w świetle obwiązujących przepisów wykonali zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym zewnętrzne instalacje gazowe i elektryczne a nie przyłącza. Skarżący wskazywali także na konkretne fragmenty projektu budowalnego w których określono sposób realizacji i przebieg zewnętrznych instalacji gazowych i elektrycznych, co również pozostało poza jakąkolwiek oceną organu.

Organ II instancji uchylił się zatem od obowiązku rozpatrzenia powyższych zarzutów co oznacza, że sprawa, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 k.p.a. nie została rozpatrzona w jej całokształcie.

W konsekwencji zaskarżonej decyzji zarzucić można, że wydana została z naruszeniem art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a, z których wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Bezpośrednio obowiązek ten normuje art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), natomiast w art. 107 § 3 k.p.a. dokonuje się jego konkretyzacja. Realizując ten obowiązek organ administracji musi m.in. przedstawić w uzasadnieniu ocenę prawną oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym o okolicznościach faktycznych które uznał za udowodnione i dowodach którym dał wiarę oraz tym, którym wiarygodności odmówił. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568). Jak słusznie stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok z dnia 28 września 2016 r., I SA/Gd 775/16 dostępny cbois.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach omówione wyżej zarzuty odwołania, które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, DWINB naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu odwoławczego, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, w tym także nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Sąd nie może zaś zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w jej całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza argumentów odwołania w pełnym zakresie spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien ponownie rozpatrzeć wniesione doń odwołanie w zakresie wszystkich istotnych zarzutów (omówionych wyżej przez Sąd) oraz przeprowadzić we własnym zakresie – mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku - wszechstronną i wnikliwą analizę wskazanych przez organ I okoliczności uznanych za kwalifikowane odstąpienie od projektu budowlanego. Organ powinien także rozważyć, mając na uwadze cel przepisów regulujących wniesienie sprzeciwu, czy w realiach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do jego wniesienia (w tym także w związku z kwestią zapewnienia inwestycji obsługi komunikacyjnej). Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ winien należycie uzasadnić odnosząc się w pełni do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony i przedstawiając w tym zakresie własne oceny i rozważania.

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji PINB. Przedstawione wyżej wadliwości decyzji organu odwoławczego wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia. Jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby zatem na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Można jedynie zauważyć, że trafne są wyjaśnienia organu odwoławczego dotyczące zarzutu wniesienia sprzeciwu po upływie ustawowego terminu. Bieg tego terminu może bowiem ulec przerwaniu na skutek wydania przed jego upływem postanowienia o wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji. W takim przypadku bieg terminu rozpoczyna się ponownie od dnia w którym inwestor wykonał wezwanie. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż w związku z uzupełnieniem dokumentacji przez inwestorów w dniu 27 marca 2019 r.(po uprzednim wezwaniu organu wydanym przed upływem 14 dni od dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy) dopiero od tego dnia zaczął się dla organu bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Skoro decyzja PINB nadana została w placówce pocztowej w dniu 10 kwietnia 2019 r., to termin ten został dochowany.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.