Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 307/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "M." z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07 marca 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 7 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. (dalej: Stowarzyszenie) o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z 19 czerwca 2020 r. dotyczących zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholoych nr II [...], nr [...] nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z 25 stycznia 2022r.

Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Stowarzyszenie zwróciło się do SKO w K. z wnioskiem "o wszczęcie z urzędu ww. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z 19 czerwca 2020 r. dotyczących zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nr II [...], nr [...] nr [...]", wydanych K. sp.j. w P. na zakład małej gastronomii – M. obiekt wolnostojący – kontener przy ul. [...] w P. . Wskazano, że lokal posadowiono nielegalnie, gdyż działka ma charakter siedliskowy. Właściciel działki nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji o pozwoleniu na budowę na posadowienie ww. obiektu. W związku z uciążliwym charakterem obiektu dla pobliskich mieszkańców na ich wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (PINB) przeprowadził kontrolę obiektu, w wyniku której uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, albowiem wszystkie znajdujące się na działce obiekty właściciel wykazał jako współistniejące do trwającej budowy domu jednorodzinnego. Pomimo dowodów potwierdzających istnienie obiektu M. , w którym prowadzono działalność gospodarczą (strona internetowa obiektu, wydane koncesje na alkohol) PINB wziął pod uwagę aktualną na dzień kontroli sytuację. Zdaniem Stowarzyszenia właściciel terenu zatarł ślady prowadzonej działalności. Skoro zaś nie wykazał, że na tym terenie, któryś z obiektów jest wykorzystywany dla celów prowadzenia działalności gastronomicznej (kontener-bar) to obiekt, dla którego wydano zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie istnieje, a więc wydane zezwolenia są nieważne. Dodano, że obiekt położony jest m.in. na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, w obrębie którego zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior (§ 4 ust. 1 pkt 7a uchwały Sejmiku Woj. Wlkp. z 27.03.2017 r. nr XXIX/753/17). Wskazano, iż Wójt Gminy P. poinformował, że nie mógł sprzeciwić się wydaniu ww. zezwoleń, gdyż przedsiębiorca posiadał wymagane decyzje i opinie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. zatwierdzając bar do prowadzenia działalności - sprzedaży konsumpcyjnej napojów alkoholowych poinformował, że nie zastępuje opinii wydanej na podstawie innych ustaw, w tym opinii wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem Stowarzyszenia dowodzi to, że decyzja PPIS nie jest wiążąca dla Wójta przy wydawaniu koncesji. Reasumując zdaniem Stowarzyszenia wydane zezwolenia są nieważne skoro kontener został wykazany jako obiekt towarzyszący budynku mieszkalnego.

SKO w K. w piśmie z 8 lipca 2021 r. przedstawiło wnioskodawcy stanowisko co do możliwości żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz wątpliwości w kwestii powiązania celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem sprawy.

Pełnomocnik Stowarzyszenia przedłożył 10 grudnia 2021 r. organowi uchwałę nr [...] z 8 grudnia 2021 r. w przedmiocie poszerzenia celów Stowarzyszenia.

Postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. SKO w K. na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.) odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy P. w dniu 19 czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu stwierdzono, że cele Stowarzyszenia określono ogólnikowo, ale wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, ale ewentualnie w zakresie przestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm., dalej: u.w.t.p.a.) zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Zwrócono uwagę, że Stowarzyszenie w grudniu 2021 r. uzupełniło swój regulamin i choć cele nadal są określone ogólnikowo, to nakierowane zostały na działanie w gminie P. na rzecz zrównoważonego rozwoju, zachowania ładu przestrzennego oraz na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego. Odnośnie kwestii interesu społecznego wskazującego na potrzebę udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym Kolegium zważyło, że w zakresie udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zastosowanie ma u.w.t.p.a.. Stowarzyszenie nie wskazało zaś odmiennego interesu społecznego w zakresie stwierdzenia nieważności udzielonych zezwoleń na sprzedaż alkoholu.

Stowarzyszenie złożyło do SKO w K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrażając niezadowolenie z zaskarżonego postanowienia i wskazując, że organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla Stowarzyszenia, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu. Do wniosku załączono m.in. pismo Starosty S. z 31.01.2022r. skierowane do pełnomocnika Stowarzyszenia zawierające informację o usunięciu spornego obiektu.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie (jak wskazano na wstępie) SKO w K. wskazało, że podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Organ dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazano, że treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Okoliczności stanu faktycznego sprawy przesądzają o tym, czy rozstrzygnięcie sprawy ma wpływ na ograniczenie uprawnień lub nałożenie obowiązku.

Kolegium przywołując treść art. 31 K.p.a. wskazało, że w przypadku wystąpienia organizacji społecznej z żądaniem wszczęcia postępowania (w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej) organ administracji publicznej jest zobowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie takiej organizacji uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wskazało, że organ powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie, a więc w istocie cele organizacji, musi być jak najszczegółowiej określona tak, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału, w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów.

W świetle powyższego Kolegium wskazało, że z przedłożonego do akt sprawy Regulaminu Stowarzyszenia wynika, że jego cele to: 1. Dążenie do ustalenia przez gminę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. Wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem; 3. Racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych (Natura 2000, P. Park Krajobrazowy itp.). Dodano, że uchwałą z 8 grudnia 2021 r. nr [...] Stowarzyszenie poszerzyło cele swe statutowe o następujące punkty: 1. Działanie na rzecz miejscowości P. tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego; 2. Działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.), skargi i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i oświadczeń) do sądów administracyjnych; 3. Przywracanie pamięci o historii P. (miejscach, ludziach, wydarzeniach) oraz ochrona dziedzictwa kulturowego. Zdaniem Kolegium cele Stowarzyszenia zostały określone ogólnikowo, ale wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, bądź ewentualnie w zakresie przestrzegania określonych w u.w.t.p.a. zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia ww. przepisu byłaby sprzeczna z jego ratio legis, gdyż zawężałaby zakres kompetencji organu określony w art. 31 § 2 K.p.a. Błędnym jest pogląd niewynikający z art. 31 § 1 K.p.a. przerzucający ciężar wykazania, że "przemawia za tym interes społeczny" z organizacji społecznej na organ, który powinien wykazać okoliczności wyłączające istnienie interesu społecznego dalej organizacji społecznej w sprawie.

Kolegium uznało, że w zaskarżonym postanowieniu słusznie przyjęto, że w zakresie udzielenia zezwoleń na sprzedaż alkoholu zastosowanie ma u.w.t.p.a. W preambule do tej ustawy prawodawca uznał, iż życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie (art. 2 ust. 1 pkt 4 i 6 u.w.t.p.a.).

Kolegium wskazało, że cele ustawy nie budzą wątpliwości w judykaturze, gdzie uznaje się, iż powyższe regulacje odwołują się do powszechnie uznawanych wartości, które związane są z ochroną zdrowia, dobrem rodziny, porządkiem publicznym i bezpieczeństwem obywateli. Cele te stanowią więc wskazówkę interpretacyjną przepisów szczególnych ustawy. Uzasadniają one wprowadzenie systemu sprzedaży alkoholu na zasadzie reglamentacji oraz stosowanie instrumentów prawnych służących ograniczaniu nadmiernego jego spożycia. Tym samym ustawodawca dał wyraz temu, jakie wartości uznaje ze szczególnie ważne, podlegające ochronie, choćby miało odbyć się to z uszczerbkiem dla indywidualnego interesu podmiotu gospodarczego. Wzgląd na powszechnie uznane wartości, a także na indywidualne i społeczne skutki wywołane nadmiernym spożyciem alkoholu, uzasadnia i usprawiedliwia zarówno rygorystyczne określenie zasad obrotu napojami alkoholowymi, jak i rygorystyczne ich egzekwowanie. Życie obywateli w trzeźwości jest wartością niedającą się w żaden sposób porównać z utratą korzyści majątkowych przez przedsiębiorcą prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych niezgodnie z prawem.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że twierdzenie Stowarzyszenia, iż to, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione jego celami statutowymi, interesem społecznym jest bezsporne, nie jest wystarczające aby uznać, że wskazało ono swój interes społeczny w zakresie stwierdzenia nieważności udzielonych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Pozostałe zaś argumenty Stowarzyszenia mają charakter merytoryczny, a organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu.

Stowarzyszenie wnosząc do Sądu skargę na powyższe postanowienie SKO w K. zarzuciło organowi naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Stowarzyszenie nie spełnia obu określonych w tym przepisie przesłanek, a mianowicie, że jego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie jest uzasadniony ani celami statutowymi określonymi w Regulaminie Stowarzyszenia, ani nie przemawia za tym interes społeczny. Podniesiono, że oceniając wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 § 1 K.p.a. organ administracji ma obowiązek ustalenia na czym polega interes społeczny w danej sprawie i wykazania, czy organizacja na tle konkretnego stanu faktycznego taki interes posiada. Organ powinien skonfrontować żądanie organizacji społecznej z jej celami statutowymi.

Zdaniem skarżącego organ powinien był przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające, bowiem dopiero pogłębiona analiza w kierunku stwierdzenia działania organizacji społecznej w konkretnej sprawie na rzecz szeroko rozumianego interesu społecznego może skutkować dopuszczeniem bądź odmową dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Powinien ustalić też, czy w konkretnej sprawie interes społeczny będzie lepiej chroniony, gdy w postępowaniu wystąpi organizacja społeczna.

W ocenie skarżącego Stowarzyszenie wykazało w sposób wystarczający na czym polega interes społeczny (a nie jego interes) uzasadniający wszczęcie postępowania. Stowarzyszenie określiło też na czym polega wada prawna zezwoleń z art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ.

Podkreślono, że elementem interesu społecznego organizacji wnioskującej o wszczęcie postępowania nie musi być udowodnienie prawdziwości zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności. Nie można więc utożsamiać interesu społecznego Stowarzyszenia ze wstępną zasadnością wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że nie jest właściwe domaganie się od Stowarzyszenia udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego związanego z dążeniem do dbałości o ład przestrzenny i ochroną przed negatywnym wpływem wykorzystywania działek budowlanych niezgodnie z ich przeznaczeniem oraz z działaniem na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności poprzez wnoszenie podań, skargi i wniosków do organów administracji publicznej oraz skargi i pism do sądów administracyjnych (pkt 6 Regulaminu Stowarzyszenia).

Zdaniem skarżącego nie istnieje konflikt pomiędzy możliwością ingerencji przez Stowarzyszenie na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. w postępowanie administracyjne, a zasadą trwałości decyzji administracyjnych na gruncie art. 16 K.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji może bowiem nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych, w tym stwierdzenia nieważności decyzji. Ewentualne zaś stwierdzenie nieważności przez organ decyzji na skutek wywołanego przez Stowarzyszenie postępowania oznaczałoby, że decyzja była dotknięta jedną z najpoważniejszych wad prawnych, a to z kolei byłoby korzystne nie tylko z punktu widzenia interesu społecznego, ale także szeroko rozumianej praworządności. W związku z tym zdaniem skarżącego Kolegium naruszyło art. 31 § 1 K.p.a.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenie wyjaśniło wnikliwie, że kieruje się interesem społecznym i że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji – zezwoleń na sprzedaż alkoholu, którym zarzuca się wadę nieważności wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym. We wniosku z 1 lutego 2021 r., jak i piśmie z 24 lutego 2021 r. Stowarzyszenie wymaganie to spełniło. Z uzasadnienia wniosku wynika, że wydane zezwolenia są dotknięte wskazanymi wadami prawnymi i szkodzą interesowi społecznemu.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium jakoby podane przez Stowarzyszenie okoliczności miały ogólny charakter. Podkreślono, że przez skonkretyzowanie interesu społecznego i odniesienie go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Intencją ustawodawcy było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze reprezentanta interesu społecznego niezależnie od tego, jaki jest jej stosunek do sprawy.

Zdaniem skarżącego przedmiot sprawy ma ścisły związek z celami statutowymi działalności Stowarzyszenia wymienionymi w pkt 6 ppkt 2, ppkt 4 i ppkt 5 Regulaminu. Podstawowa norma zobowiązująca organy do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, przeciwdziałaniu powstawaniu i usuwaniu następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych zawarta została w art. 1 u.w.t.p.a. Sprzedaż alkoholu nie może odbywać się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Skoro w Regulaminie określono konkretnie na osiągnięcie jakich celów mają być ukierunkowane działania to przyjęte w nim rozwiązania pozwalają na ustalenie związku tak określonego zakresu działalności z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. Sposób określenia w Regulaminie celu działania Stowarzyszenia nie może rodzić negatywnego skutku w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacyjnej. Wbrew twierdzeniom Kolegium cel działania organizacji społecznej domagającej się wszczęcia postępowania został odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi, a postępowaniem, którego wszczęcia organizacja oczekuje.

Wskazano również, że istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego jest niewątpliwe i leży w takim interesie. Kryterium interesu społecznego jako przykład klauzuli generalnej wymaga każdorazowo w indywidualnie rozstrzyganym przypadku wyważenia różnych wartości istotnych z punktu widzenia społecznego. Kolegium nie dokonało w sposób wszechstronny takiego ważenia, uwzględniając zarówno ograniczenia wynikające z norm służących ochronie stałości decyzji ostatecznych, jak i z przepisów prawa materialnego i na tej podstawie wyprowadziło błędy wniosek, że wskazanie na usunięcie z obrotu prawnego decyzji (zezwoleń) nie jest wystarczającym argumentem służącym wykazaniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Należało zaś przyjąć, że Stowarzyszenie było uprawnione do żądania wszczęcia ww. postępowania, jeżeli w jego ocenie – zgodnie z celami statutowymi działania – wymagał tego interes społeczny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia SKO w K. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 697 zł (wynagrodzenie pełnomocnika – 497 zł, 200 zł – wpis, 17 opłata skarbowa od pełnomocnictwa).

W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, albowiem przedmiotem skargi Stowarzyszenia jest postanowienie wydane wskutek żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, na które – zgodnie z art. 31 § 2 in fine K.p.a. - służy zażalenie. Przepis art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: P.p.s.a., wskazuje zaś, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które m.in. służy zażalenie. Dodać należy, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi.

Zważyć należy, iż spór pomiędzy skarżącym Stowarzyszeniem a SKO w K. sprowadza się do kwestii, czy prawidłowo, zgodnie z normą zawartą w art. 31 § 1 K.p.a., Kolegium uznało, że żądanie przez Stowarzyszenia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z 19 czerwca 2020 r. dotyczących zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nr [...], nr [...] nr [...] nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny.

Przypomnienia wymaga, że przepis art. 31 § 1 K.p.a. określa, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Wymaga wyjaśnienia, że na tle przepisów art. 28 i art. 31 K.p.a. przyjmuje się, że organizacja społeczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, będzie stroną tego postępowania, a w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw lub obowiązków (patrz: uchwała NSA z 24 lutego 2020 r. sygn. II OPS 2/19, wszelkie powołane orzeczenia są dostępne w bazie internetowej orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takiej sytuacji art. 31 K.p.a. nie ma zastosowania. Przepis ten stosuje się tylko w takich przypadkach, gdy wszczyna się lub prowadzi postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu - jak przepis stanowi "w sprawie dotyczącej innej osoby" - a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania lub o udział w nim z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do niego w interesie strony, by wesprzeć ją albo też, żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom, może też działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może również nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego (Adamiak/Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 301-302, nb 5).

Trafnie wyjaśniło Kolegium w obu wydanych w sprawie postanowieniach, że zastosowanie art. 31 § 1 K.p.a. uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwu zawartych w tym przepisie przesłanek: 1. żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2. ma przemawiać za tym interes społeczny. Warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej jest zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 314/17). Przy czym określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 736/04). Cele statutowe organizacji społecznej powinny być powiązane faktycznie i prawnie z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się ta organizacja (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2007 r., sygn. VII SA/Wa 2275/06).

Zważyć należy, iż pojęcie "interesu społecznego", o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane, a zatem przyjęcie tego kryterium nie musi bezpośrednio wynikać z konkretnego przepisu, lecz winno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2016/16). W wyroku z 9 maja 2018 r. o sygn. II OSK 1515/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Przytoczone poglądy orzecznictwa wyraźnie wskazują, że przesłanka interesu społecznego wymaga każdorazowej oceny w okolicznościach konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1380/17). Przy czym przyjmuje się, że wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny kwalifikowanych wad prawnych kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3107/19). Innymi słowy, interes społeczny na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu nie może być oceniany przez pryzmat sposobu zakończenia postępowania. Organ administracyjny przed wszczęciem postępowania nie ma możliwości stwierdzenia, w jaki sposób nastąpi zakończenie takiego postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1380/17).

Osią sporu w niniejszej sprawie jest zarówno kwestia uznania, czy uzasadnione celami statutowymi (a właściwie - regulaminowymi) Stowarzyszenia jak i interesem społecznym jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy P. w dniu 19 czerwca 2020 r. dla spółki jawnej K. na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie gastronomicznym M. zlokalizowanym w P. przy ul. [...].

Sąd podziela ocenę SKO w K., iż Stowarzyszenie nie wykazało, by jego cele regulaminowe uzasadniały wszczęcie ww. postępowania nadzwyczajnego. Rację przy tym należy przyznać organowi, że to na organizacji społecznej, która żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby spoczywa obowiązek wykazania, że owo wszczęcie postępowania jest uzasadnione tak jej celami statutowymi, jaki i interesem społecznym (por. wyrok NSA z 26 maja 2015 r., sygn. II OSK 2592/13).

Kolegium trafnie przyjęło, że aby móc uznać, że przesłanka ta została spełniona musi istnieć merytoryczne powiązanie nie tylko faktyczne, ale i prawne przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że choć nie jest wymagane by zapisy statutu czy innego aktu wewnętrznego ujawniającego cele działania organizacji społecznej były na tyle kazuistyczne, aby wskazywały konkretnie i szczegółowo, jaki rodzaj spraw administracyjnych mieści się w zakresie działania organizacji społecznej, to nie oznacza jeszcze, że organizacja społeczna uprawniona jest domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą przedmiotowo nie sposób powiązać z nazbyt ogólnie określonymi celami regulaminowymi organizacji. Rację ma Kolegium wskazując, że określona w statucie (regulaminie) Stowarzyszenia jego działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić.

Zważywszy na zapisy zaktualizowanego w grudniu 2021 r., a więc po złożeniu wniosku z 1 lutego 2021 r. o wszczęcie postępowania, Regulaminu Stowarzyszenia, Kolegium uprawnione było uznać, że działalność skarżącej pozostaje bez związku z przedmiotem zakończonego postępowania administracyjnego. Słusznie uznano, że przedmiot działalności Stowarzyszenia został na tyle ogólnie zakreślony, że nie sposób powiązać go z przedmiotem zakończonego postępowania dotyczącego wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium wyjaśniło, że cele działania Stowarzyszenia (tj. wykorzystywania działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem, racjonalne wykorzystanie obszarów chronionych, działanie na rzecz m. P. tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego, na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego) zostały określone na tyle ogólnikowo, że wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, o których mowa w u.w.t.p.a.

Stanowisko organu zdaniem Sądu jest w pełni uzasadnione i nie narusza art. 31 § 1 K.p.a.

Po pierwsze i co najistotniejsze Kolegium trafnie uznało, że Stowarzyszenie tak we wniosku inicjującycm niniejszą sprawę, jak i w późniejszych pismach, w tym we wniosku o ponowne rozstrzenie sprawy, nie wykazało, by wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wydanych [...] sp. j. uzasadnione było celami statutowymi (regulaminowymi) Stowarzyszenia i przemawiał za tym interes społeczny. Jak Kolegium wyjaśniło Stowarzyszenie zogniskowało swój wniosek i pismo z 24 lutego 2021 r. na wykazaniu, że zakład małej gastronomii M. przy ul. [...] w P. zostało posadowiony nielegalnie, niezgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, odwołując się w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 27 marca 2017 r. nr XXIX/753/17 w sprawie P. Parku Krajobrazowego. Następnie na wezwanie Kolegium z 14 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie przesłało Regulamin określające cele działalności Stowarzyszenia i w piśmie przewodnim podało, że celami Stowarzyszenia jest m.in. racjonalne wykorzystanie obszarów chronionych oraz wykorzystanie działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Dodano, że działka, na którą została wydana koncesja jest działką przeznaczoną pod zabudowę siedliskową, co oznacza, że wydane zezwolenie przyczyniło się do niewłaściwego wykorzystania działki poprzez ulokowanie na niej strefy gastronomicznej.

Co istotne Kolegium już w piśmie z 8 lipca 2021 r. skierowanym do Stowarzyszenia dnia 8 lipca 2021 r. wyjaśniło, że materialnoprawną podstawą zezwoleń na sprzedaż alkoholu wydanych przez Wójta Gminy P. 19 czerwca 2020 r. była ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności jej przepisy art. 18. Wyjaśniono, że podmiot wnioskujący o przedmiotowe zezwolenia wskazał we wniosku wszystkie wymagane dane, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.w.t.p.a. i dołączył wymagane przepisem art. 18 ust. 6 u.w.t.p.a. dokumenty. Wskazano, że podmiot te zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t.p.a. wykazał się tytułem prawnym do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży (umowę dzierżawy gruntu i fakturę za zakup kontenera, w którym planowano prowadzenie działalności). Dodano, że na etapie wydawania zezwoleń PPIS w S. sprawdził wymagania sanitarno-higieniczne do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych w lokalu stanowiącym przedmiotowy kontener. Kolegium podkreśliło w rezultacie, że organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie bada sposobu zagospodarowania nieruchomości, okoliczności, czy podmiot prowadzący ową sprzedaż uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na obiekt, w którym sprzedaż ta jest realizowana, ani kwestii odległości obiektu budowlanego od linii brzegowej w kontekście przepisów uchwały Sejmiku Woj. Wlkp. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wyjaśnił, że okoliczności te powinny być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego. Co istotne Kolegium wskazało, że z przepisu art. 31 § 1 K.p.a. wynika, iż musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresie działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Zdaniem Kolegium zaś określone w Regulaminie cele Stowarzysznia w przedmiotowej sprawie mają powiązanie w sensie faktycznym a nie prawnym, bowiem jak wskazano wyżej przedmiotem postępowania w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest sposób wykorzystywania działek budowlanych ani sposób wykorzystania obszarów chronionych.

W reakcji na powyższe stanowisko organu Stowarzyszenie przedstawiło zmianę Regulaminu (dokonaną uchwałą nr [...] z 8.12.2021 r.), którą poszerzono cele Stowarzyszenia o: działanie na rzecz m. P. tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego, działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności poprzez wnoszenie podać (żądań, wyjaśnień, odwołań itp.), skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i oświadczeń) do sądów administracyjnych, przywracanie pamięci o historii P. (miejscach, ludziach, wydarzeniach) oraz ochrona dziedzictwa kulturowego.

W ocenie Sądu wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z 25 stycznia 2022 r. SKO w K. prawidłowo uznało, że powyższe "nowe" cele regulaminowe Stowarzyszenia zostały na tyle ogólnie określone, że nie sposób stwierdzić, by istniało merytoryczne ich powiązanie z przedmiotem postępowania.

Podzielając ocenę Kolegium zważyć należy, iż z pewnością cele Stowarzyszenia polegające na "działaniu na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności poprzez wnoszenie podać, skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism do sądów administracyjnych są na tyle abstrakcyjnie i szeroko określone, że w zasadzie nie sposób przedmiotowo przypisać ich do jakiegokolwiek rodzaju spraw. Kwestie związane z ochroną praworządności, przestrzegania prawa i porządku publicznego mogą się bowiem wiązać z niemal każdy postępowaniem, nie tylko administracyjnym. Jednocześnie Stowarzyszenie poza przedstawieniem zarzucanych naruszeń dotyczących wydania przez Wójta Gminy P. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie sprecyzowała w jaki sposób przedstawione wyżej cele działalności Stowarzyszenia uzasadniają żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tychże zezwoleń (precyzyjnie – decyzji).

Rację miało również Kolegium uznając, że i cele działalności Stowarzyszenia polegające na "wykorzystywaniu działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem", "racjonalnym wykorzystywaniu obszarów chronionych", jak i działaniu na rzecz m. P. tj. dla dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego" nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Kwestie zmiany zagospodarowania terenu poprzez usytuowanie obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę regulują stosowne przepisy u.p.z.p. oraz P.b. Żaden zaś z przepisów u.w.t.p.a., w szczególności art. 18 tej ustawy, nie uzależnia wydania decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Przepis art. 18 u.w.t.p.a. w ust. 1 określa, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 u.w.t.p.a.). Zgodnie z art. 18 ust. 3 tej ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:

1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;

2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

3) powyżej 18% zawartości alkoholu.

Przepis art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. określa, że zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwał określających maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz uchwał ustalających zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zważywszy, że zezwolenia wydaje się na wniosek istotne jest, o czym stanowi art. 18 ust. 6 u.w.t.p.a., że do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021). Przepis art. 18 ust. 6 u.w.t.p.a. określa zaś, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest:

1) posiadanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1;

2) wniesienie opłaty, o której mowa w art. 111;

3) zaopatrywanie się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych;

4) w terminach do dnia 1 lutego, 1 czerwca, 1 października każdego roku kalendarzowego objętego zezwoleniem, okazanie przedsiębiorcy zaopatrującemu dany punkt sprzedaży napojów alkoholowych odpowiedniego dowodu potwierdzającego dokonanie opłaty, o której mowa w art. 111;

5) posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży;

6) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu;

7) zgłaszanie organowi zezwalającemu zmian stanu faktycznego i prawnego, w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu, w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany;

8) prowadzenie sprzedaży w punkcie sprzedaży spełniającym wymogi określone przez radę gminy, na podstawie art. 12 ust. 1-3;

9) przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa.

Jednocześnie przepisy art. 18 ust. 10 i ust. 12 u.w.t.p.a. określają, w jakich sytuacjach dochodzi do cofnięcia zezwolenia albo jego wygaśnięcia. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku:

1) nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności:

a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw,

b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4;

2) nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych;

3) powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego;

4) wprowadzenia do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł;

5) przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4;

6) popełnienia przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez osobę odpowiedzialną za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie;

7) orzeczenia, wobec przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną albo wobec osoby odpowiedzialnej za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wygasa w przypadku:

1) likwidacji punktu sprzedaży;

2) upływu terminu ważności zezwolenia;

3) zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży;

4) zmiany składu osobowego wspólników spółki cywilnej;

5) niedopełnienia w terminach obowiązku:

a) złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub

b) dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5.

Gwoli wyjaśnienia Sąd pragnie dodać, że choć art. 18 ust. 7 pkt 9 u.w.t.p.a. jako warunek prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży ustanawia "przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa" to warunek ten nie obejmuje kwestii użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że nieprzestrzeganie obowiązku użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem nie stanowi naruszenia zasad i obowiązków, o jakich mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 u.w.t.p.a. Wolą ustawodawcy stanowiącego wykładany przepis nie było nakazanie przedsiębiorcy prowadzącemu sprzedaż napojów alkoholowych przestrzegania wszelkich zasad i warunków wynikających z jakichkolwiek przepisów prawa. Różne gałęzie prawa (np. prawo cywilne, rodzinne czy karne) zawierają ogromną liczbę przepisów, które określają zasady i warunki adresowane do osób fizycznych oraz prawnych i których nieprzestrzeganie zagrożone jest różnorakimi sankcjami. Nie ulega wątpliwości, że nie wszystkie z tych zasad i warunków są tymi, jakich przestrzeganie nakazuje ustawodawca w art. 18 ust. 7 pkt 9 u.w.tp.a. Przepis ten skonstruowany jest w ten sposób, że w pkt 1-8 wymieniono zasady i warunki sprzedaży napojów alkoholowych, które pozostają w bezpośrednim związku z innymi przepisami tej ustawy względnie takie, które można było jednoznacznie i konkretnie sformułować bez sięgania do rozwiązań określonych w innych aktach prawnych. W pkt 9 ustawodawca zawarł ogólne odesłanie do zasad i warunków określonych w przepisach prawa, których wyczerpujące wymienienie naruszałoby przejrzystość omawianego aktu prawnego. Aczkolwiek ustawodawca nie określił jednoznacznie kryteriów, jakimi należy się kierować wyodrębniając z systemu prawnego przepisy określające zasady i warunki, o jakich mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 u.w.t.p.a., przyjąć należy, że są to przepisy, które mają zastosowanie do przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych (wynika to z części wstępnej art. 18 ust. 7 pkt 9 u.w.t.p.a.) i których stosowanie pozostaje w związku z celami omawianej ustawy określonymi w jej preambule, według której przepisy ustawy służą realizacji zasady uznania życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Ustawodawca nie ustanowił równocześnie dla ubiegającego się o wydanie zezwolenia warunku przedstawienia wraz z tytułem prawnym do lokalu dokumentu potwierdzającego jego przeznaczenie do prowadzenia określonego rodzaju sprzedaży napojów alkoholowych (...) lub warunku prowadzenia sprzedaży wyłącznie w lokalu, którego przeznaczenie dozwala taką działalność (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 471/10).

W związku z powyższym uznać należy, iż prawidłowo Kolegium uznało, że nie sposób powiązać celów statutowych Stowarzyszenia polegających na wykorzystywaniu działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem, czy działaniem na rzecz zachowania ładu przestrzennego w m. P. z postępowaniem obejmującym udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo przyjęło, iż cele regulaminowe Stowarzyszenia zostały określone z jednej strony w sposób nazbyt ogólnikowy (działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności poprzez wnoszenie podać, skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism do sądów administracyjnych, działanie na rzecz m. P. tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju), z drugiej - dotyczą zagadnień wykraczających poza przedmiot postępowań dotyczących zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem, działanie na rzecz zachowania ładu przestrzennego w m. P. , czy racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych). Podkreślić należy, iż na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 85/21).

Równocześnie Sąd podziela ocenę Kolegium, że to na Stowarzyszeniu spoczywał obowiązek wykazania, dlaczego jego zdaniem interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i obowiązku temu Stowarzyszenie nie sprostało. Inicjując przedmiotową sprawę, co już Sąd wyżej przedstawił, Stowarzyszenie ograniczyło się do wskazania zarzucanych naruszeń, którymi obarczone są zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz przedstawienia celów regulaminowych działalności Stowarzyszenia. W żaden zaś sposób skarżący nie podjął próby wykazania, że działa w interesie społecznym, a nie we własnym partykularnym interesie członków Stowarzyszenia, żądając wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta P. z 19 czerwca 2020 r.

Należy przy tym dostrzec, że SKO w K. w wydanych rozstrzygnięciach ustaliło, na czym polega interes społeczny w tej konkretnej sprawie. Odstępując od ponownego przywoływania rozważań organu, Sąd pragnie tylko wskazać, że organ odwołał się do preambuły u.w.t.p.a., przepisów ogólnych tej ustawy, jak i do jej celów, które zostały dookreślone przez dorobek orzeczniczy (wprowadzenie systemu sprzedaży alkoholu na zasadzie reglamentacji oraz stosowanie instrumentów prawnych służących ograniczeniu nadmiernego jego spożycia). Organ zatem na nowo odkodował pojęcie interesu społecznego, uwzględniając okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy. Rację miało przy tym Kolegium wskazując, że niewystarczające było twierdzenie Stowarzyszenia, jakoby bezsporne jest, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i interesem społecznym.

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż organ powinien ustalić, czy w tej konkretnej sprawie interes społeczny będzie lepiej chroniony, gdy w postępowaniu wystąpi organizacja społeczna, Sąd pragnie podkreślić, że prawidłowości wydanych przez Kolegium postanowień nie może podważyć nieprezentowana wcześniej argumentacja skargi w zakresie wykazania, w jaki sposób interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Przypomnienia wymaga, że na tym polu Stowarzyszenie nie przejawiło aktywności tak we wniosku z 1 lutego 2021 r., jak i późniejszych pismach w sprawie. Równocześnie na aprobatę nie zasługuje stanowisko skarżącej, iż ewentualne stwierdzenie przez organ nieważności decyzji na skutek postępowania wywołanego wnioskiem Stowarzyszenia oznaczałoby, że decyzja była dotknięta jedną z najpoważniejszych wad prawnych, a to z kolei byłoby korzystne nie tylko z punktu widzenia interesu społecznego, ale także szeroko rozumianej praworządności. Stwierdzić bowiem należy, że wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny kwalifikowanych wad prawnych kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3107/19). Gdyby bowiem przyjąć, że interes społeczny przejawia się w samym wyeliminowaniu z obrotu prawnego (z powodu wad kwalifikowanych) danej decyzji, wówczas należałoby przyjąć, że każdorazowo interes społeczny przemawia za tym, by organizacja społeczna występowała z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Tymczasem pojęcie interesu społecznego na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. powinno być relatywizowane przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 19 maja 2019 r., sygn. I OSK 458/19).

Na marginesie już tylko Sąd wskazuje, że nie sposób uznać, by skarżąca wykazała istnienie interesu społecznego w zainicjowaniu przez nią postępowania o stwierdzenie nieważności zezwoleń na sprzedać napojów alkoholowych w oparciu o normę określoną w art. 1 ust. 2 u.w.t.p.a. Przepis ten określa, że organy, o których mowa w ust. 1 (uw. Sądu: organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego), popierają także tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom, jak również zapewniają warunki sprzyjające działaniom tych organizacji. Cele regulaminowe skarżącego Stowarzyszenia nie korespondują zaś z celami organizacji społecznych, o których mowa w powołanym przepisie.

Reasumując Sąd stwierdza, że Kolegium prawidłowo na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. uznało, że cele statutowe (regulaminowe) skarżącej i interes społeczny nie przemawiały za tym, by ta konkretna organizacja społeczna – Stowarzyszenie Zwykłe M. z s. w P. uprawniona była do zainicjowania przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.