Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 522/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8a ust. 1 art. 15a art. 22a art. 24a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant Referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. N. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga Z. N.(dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Z akt sprawy wynika, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Z.N. z dnia [...] czerwca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Minister SWiA decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15a, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że obie przesłanki wymienione w punktach 1 i 2 tego przepisu powinny być spełnione łącznie.

Organ wskazał również, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w L. w dniu [...] lutego 2011 r. i posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22 ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] wynika, iż wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 2 lata i 9 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 3 miesiące i 4 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od dnia 5 września 1985 r. do 2 lipca 1987 r., tj. 1 rok, 9 miesięcy i 28 dni.

Zdaniem organu, okres służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (który stanowi 11,8%) - nie może być uznany za krótkotrwały. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego, bowiem przez ten okres wnioskodawca mógł dokładnie zapoznać się ze specyfiką stawianych zadań oraz ich charakterem. Nadto, zakończenie ww. okresu służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Organ wskazał również, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Organ oparł się w tym zakresie na materiałach archiwalnych z akt osobowych nadesłanych przez IPN za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (sygn. IPN Lu [...]) oraz na opinii Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazując, że dokumenty te nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Organ wskazał przy tym, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że służba wnioskodawcy pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a stypizowane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek", jak wskazał organ, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma bowiem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Końcowo, odnosząc się do wniosku strony z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczącego przesłuchania świadków, organ stwierdził, że po pierwsze, jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Komendanta Głównego Policji, a po drugie, na podstawie art. 78 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. N., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący,

- art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych,

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną, zawężającą wykładnię tego przepisu, w szczególności zawartych w nim pojęć: "szczególnie uzasadniony przypadek", "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Ministra SWiA na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister SWiA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 5090/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił oceny organu co do niespełnienia przez Z. N. przesłanki krótkotrwałości pełnienia służby. Zdaniem Sądu, okres 2 lat i 9 miesięcy, stanowiący 11,8% całej służby skarżącego, należy zakwalifikować jako krótkotrwały. Krótkotrwałą jest bowiem służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Skarżący przez ponad 20 lat pełnił rzetelnie służbę na rzecz demokratycznego państwa, zatem spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd stwierdził również, że nie zostało w sposób klarowny wyrażone przez Ministra stanowisko w kwestii rzetelności służby skarżącego po 12 września 1989 r. Wprawdzie organ nie podważył opinii KGP co do rzetelności pełnienia służby, jednak zaakcentował brak dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W konkluzji Minister uznał, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych w oparciu o art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Analogicznie, nie jest również konieczne wykazywanie działań z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19) Sąd wskazał, że zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Sąd podkreślił nadto, że nie sposób przyjąć, iż wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż ratio legis było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale, rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

Sąd zauważył również, że organ wskazując, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, w ogóle nie odniósł się do osiągnięć skarżącego, nie wyjaśnił, czy postrzega je jako "wybitne".

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd stwierdził, iż ponownie rozpoznając sprawę Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wypowiadając się w tym zakresie, organ powinien przywołać konkretne okoliczności faktyczne dotyczące całej służby skarżącego, w tym jego postawy, przyznanych mu odznaczeń, charakteru służby i warunków jej pełnienia, inwalidztwa związanego ze służbą, a następnie odnieść te fakty do ustawowej przesłanki. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego, w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r., powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. W zależności od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, Minister podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji - stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku skarżącego - nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie w inny sposób.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec Z.N. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na wiążące stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1590/20, organ wskazał, iż okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, wynoszący 2 lata i 9 miesięcy, jest krótkotrwały.

Dalej organ stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Wskazał, że Z. N. z dniem [...] listopada 1990 r. został odwołany ze stanu podchorążych Pododdziałów Stacjonarnych i przekazany do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.. Następnie został starszym asystentem Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Komendy Rejonowej Policji w B. W czasie realizacji swoich obowiązków zajmował wiele stanowisk służbowych. W okresie od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] maja 2010 r. pełnił funkcję komendanta Komisariatu Policji w B. Komendy Miejskiej Policji w L., a w okresie od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. komendanta Komisariatu Policji II w L.. Ze służby w Policji został zwolniony z dniem [...] lutego 2011 r.

Z informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego wynika, iż w czasie pełnienia służby w Policji wielokrotnie miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatki do uposażenia. Z opinii służbowych wynika, iż w prowadzonych sprawach cechowała go dokładność i zaangażowanie. Był wielokrotnie wyróżniony nagrodami pieniężnymi oraz urlopami krótkoterminowymi. Posiadał dobre kwalifikacje ogólne i zawodowe. Wywiązywał się wzorowo z powierzonych zadań i obowiązków. Charakteryzowała go odpowiedzialność, dyspozycyjność i konsekwencja w działaniu. Ponadto był osobą o wysokiej kulturze osobistej. Niekarany dyscyplinarnie. W 2006 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, a w 2011 r. Brązowym Medalem "Za Zasługi Dla Obronności Kraju". W 2011 r. został zwolniony z Policji w związku z orzeczeniem trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską.

Z oceny rzetelności z dnia [...] stycznia 2018 r. wystawionej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. wynika, iż Z.N. pełnił służbę w sposób prawidłowy.

W świetle powyższego, zdaniem organu, skarżący spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej organ wskazał, iż w kwestii sformułowania ostatecznej oceny, czy niniejszą sprawę można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, istotne jest to, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym oraz przed 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co wpływa na jego niekorzyść.

Z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, iż Z. N. w dniu [...] lipca 1987 r. złożył podanie o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa. W raporcie wskazał: "(...) Prośbę swą motywuję tym że zagadnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego interesują mnie od dawna i objawy jego naruszania mocno mnie bulwersują. Podejmując służbę w SB chcę im przeciwdziałać i likwidować powstałe przypadki (...).

Z dniem [...] listopada 1987 r. skarżący został przyjęty do Służby Bezpieczeństwa na stanowisko inspektora Grupy Paszportów SB Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B.. Grupy Paszportów odpowiedzialne były m.in. za podejmowanie decyzji i wydawanie dokumentów paszportowych uprawniających do przekraczania granicy oraz prowadzenie wstępnego rozpoznania operacyjnego międzynarodowego ruchu osobowego. Uzależnienie wydawania paszportów w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej poprzez wprowadzenie ścisłej reglamentacji stanowiło wówczas istotne narzędzie [...], dające tej formacji szereg możliwości kontrolowania przez państwo wszystkich aspektów życia społecznego, w tym w szczególności wywierania na obywatelach presji. Poprzez okazję do załatwiania spraw paszportowych, umożliwiających niezwykle atrakcyjny wówczas wyjazd za granicę, często werbowano ludzi do współpracy z [...]. Problemy z wyjazdem z kraju spotykały właściwie każdą osobę krytycznie nastawioną i otwarcie wyrażającą swój negatywny stosunek wobec komunistycznych ideologii. Były ponadto kategorie osób (np. księża katoliccy oraz osoby związane z działalnością opozycyjną), wobec których represja polegająca na odmowie wydania paszportu była stosowana zdecydowanie częściej niż w stosunku do innych grup społecznych.

Organ wskazał również, że w dniu [...] grudnia 1987 r. Z. N. złożył raport do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. o skierowanie do Wyższej Szkoły Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w L., w systemie stacjonarnym. Z dniem [...] września 1988 r. skarżący został przeniesiony do ww. szkoły, gdzie podnosił swoje kwalifikacje zawodowe jako słuchacz - podchorąży. Zgodnie ze statutem nadanym w 1988 r. ogólnym zadaniem WSO miało być kształcenie i wychowanie kadry do objęcia stanowisk oficerskich w Służbie Bezpieczeństwa, a w szczególności wychowanie słuchaczy w duchu patriotyzmu i internacjonalizmu, w wierności ideom PZPR, zaangażowania w sprawy wszechstronnego rozwoju socjalistycznej ojczyzny, umacniania jej konstytucyjnych zasad ustrojowych, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto zarówno podchorążowie, jak i kadra wykładowa mieli obowiązek odbywania w okresie letnim praktyk. Miały one przygotować absolwentów do pracy na stanowiskach oficerskich, a przede wszystkim pozwolić zgłębić tajniki pracy operacyjnej. W zależności od studiowanej specjalności uczyli się pozyskiwać tajnych współpracowników, zakładać podsłuchy, robić zdjęcia z ukrycia, śledzić itd. Dostawali również do analizy i oceny przedsięwzięcia aktualnie prowadzone oraz zarchiwizowane. Każdemu podchorążemu na ten okres przydzielano opiekuna, z reguły doświadczonego oficera, który sprawował nad nim nadzór. Wykładowcom coroczne praktyki miały pomóc w śledzeniu innowacji wprowadzanych w resorcie, a przez to silniej powiązać wykładaną przez nich teorię z praktyką.

Realizowany przez WSO w L. kierunek kształcenia w znacznej mierze ukierunkowany był na umacnianie ówczesnej władzy poprzez m.in. wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznych ideologii. Pomimo, iż zaliczeni w stan słuchaczy byli nie tylko funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa ale i Milicji Obywatelskiej, to ogólna specyfika edukacji wpisana była niewątpliwie w istotę funkcjonowania reżimu komunistycznego.

Organ podniósł również, że Z. N. był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) i pełnił funkcję Przewodniczącego Zarządu ZSMP [....] Brygady Obrony Terytorialnej. Nadto był kandydatem do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR).

Organ zaznaczył przy tym, że ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Głównym zadaniem ZSMP była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Z kolei PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej. PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski według rozwiązań wprowadzonych w ZSRR poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia, likwidację własności prywatnej w gospodarce, rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i samorządów zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych.

Konkludując Minister SWiA stwierdził, że pomimo spełnienia przesłanek formalnych zawartych w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 8a ww. ustawy. Uprawnienie to ma charakter wyjątkowy, a utożsamiane się z ustrojem totalitarnym nie może być traktowane jako szczególnie uzasadniony przypadek.

W skardze na powyższą decyzję Z. N., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji, gdy skarżący w związku ze służbą w Policji doznał trwałego uszczerbku na zdrowiu, wskutek czego stał się trwale niezdolny do służby, przez co został zwolniony ze służby,

- art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że służba skarżącego w okresie od dnia 1 listopada 1987 r. do dnia 3 lipca 1990 r. była służbą na rzecz totalitarnego państwa pomimo, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdzał bezpośredniego zaangażowania się skarżącego w realizację zadań i funkcji charakterystycznych dla państwa totalitarnego,

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez niewłaściwą, zawężającą wykładnię tego przepisu wskutek uznania, że nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek sytuacji, w której funkcjonariusz doznał trwałego uszczerbku na zdrowiu w związku ze służbą i przez to został zwolniony ze służby jako inwalida, a także sytuacji, gdy przed dniem [...] lipca 1990 r. funkcjonariusz pomimo pełnienia służby w jednostkach wymienionych w art. 13b ww. ustawy nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa rozumianej jako bezpośrednie zaangażowanie w realizację specyficznych z punktu widzenia podstaw ustrojowych zadań i funkcji tego państwa.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ błędnie uznał, że służba skarżącego w okresie od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. była służbą na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, że skarżący był bezpośrednio zaangażowany w realizację zadań i funkcji charakterystycznych dla państwa totalitarnego. Próba dowodzenia przeciwnej tezy w oparciu o fakt przynależności skarżącego do ZSMP lub kandydowania do PZPR jest bezskuteczna. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego zauważył, że charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, to jest w służbie na rzecz państwa jako takiego, której nie cechuje bezpośrednie zaangażowanie w realizację specyficznych z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa.

Pełnomocnik podniósł również, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ rozważał kwestię "szczególnie uzasadnionego przypadku" w kontekście doznania przez skarżącego trwałego uszczerbku na zdrowiu w związku ze służbą w Policji. Uzasadnia to zarzut nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu strony oraz niedokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

Ponadto, zdaniem pełnomocnika, z punktu widzenia występowania w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, organ winien rozważyć okoliczność, że przed dniem 31 lipca 1990 r. - z uwagi na czas trwania służby w tym okresie - funkcjonariusz nie nabył uprawnień do świadczenia emerytalnego, a na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej został pozbawiony praw słusznie nabytych po tej dacie. Nie ma podstaw do tego, aby z kategorii szczególnie uzasadnionych przypadków wykluczać te, w których przed ww. datą funkcjonariusz nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa bądź wypadki losowe i choroby.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1590/20. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z przepisem prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przesądził, że służba Z. N. przed dniem [...] lipca 1990 r., trwająca 23 lata i 9 miesięcy, jest krótkotrwała. Sąd podkreślił, że okres wynoszący około 11,8% całego okresu służby, która obejmuje 23 lata, 3 miesiące i 4 dni, nie jest długi i powinien być traktowany jako okres krótkotrwały. Sąd stwierdził, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej jest spełniona.

Sąd wskazał również, iż organ nie wyraził w sposób klarowny swego stanowiska odnośnie rzetelności pełnienia przez Z.N. służby po 12 września 1989 r. Jakkolwiek bowiem nie podważył opinii Komendanta Głównego Policji w tym przedmiocie, to jednak stwierdził, że brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podkreślił, że dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych w oparciu o art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne wykazywanie działań z narażeniem zdrowia i życia.

Sąd zauważył, że organ wskazując, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, w ogóle nie odniósł się do osiągnięć skarżącego i nie wyjaśnił, czy postrzega je jako "wybitne".

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wypowiadając się w tym zakresie, organ powinien przywołać konkretne okoliczności faktyczne dotyczące całej służby skarżącego, w tym jego postawy, przyznanych mu odznaczeń, charakteru służby i warunków jej pełnienia, inwalidztwa związanego ze służbą, a następnie odnieść te fakty do ustawowej przesłanki. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego, w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed [...] lipca 1990 r., powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. W zależności od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, Minister podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1404/13, z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1874/20, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 557/20 (publ. CBOSA).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 5090/20.

Wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2020 r sygn. akt II SA/Wa 2210/19.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W ww. wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 5090/20 Sąd podkreślił, że decyzja wydana w oparciu o ww. przepis ma charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy oraz prawidłowego jej uzasadnienia. Wskazał, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. W związku z tym Sąd zobowiązał Ministra SWiA do uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. podkreślając, że jego treść - stanowiąca wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku skarżącego - nie powinna pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę w taki, a nie inny sposób.

W ocenie Sądu orzekającego organ nie uwzględnił powyższej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi bowiem istotne wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy z powodów poniżej przedstawionych.

Organ stwierdzając, że w sprawie spełnione zostały kryteria z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie dokonał wnikliwej oceny przebiegu całej służby skarżącego w odniesieniu do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podkreślił, że skarżący w dniu [...] lipca 1987 r. złożył podanie o przyjęcie do struktur Służby Bezpieczeństwa i został przyjęty na stanowisko inspektora Grupy Paszportów [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B.. Następnie organ wskazał ogólnie za co odpowiedzialne były Grupy Paszportów i na czym polegała działalność tych komórek organizacyjnych. Organ nie podał jednak żadnych konkretnych okoliczności faktycznych dotyczących działalności skarżącego w tym okresie, które mogłyby mieć znaczenie z punktu widzenia zaistnienia ww. przesłanki. Organ pominął również fakt, że skarżący pełnił wówczas służbę przygotowawczą, co wprost wynika z "Informacji dotyczącej przebiegu służby" Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. Ponadto, jak zauważył sam organ, już w dniu [...] grudnia 1987 r. skarżący złożył raport o skierowanie go do Wyższej Szkoły Oficerskiej w L. i z dniem [...] września 1988 r. został słuchaczem tej placówki. Powoływane przez organ zadania i cele WSO w L. wynikające z obowiązującego wówczas Statutu, w żaden sposób nie wskazują na konkretne okoliczności faktyczne dotyczące służby skarżącego, które organ obowiązany był powołać i ocenić w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z kolei członkostwo skarżącego w ZSMP oraz kandydowanie do PZPR pozostaje bez związku z pełnieniem przez skarżącego służby i z tego powodu nie może być przedmiotem oceny z punktu widzenia ww. przesłanki wobec wskazań Sądu co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r.

Wobec powyższego stanowisko organu, iż skarżący "utożsamiał się" z ustrojem totalitarnym i z tego powodu jego sprawa nie pozwala na skorzystanie z uprawnienia Ministra SWiA przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie znajduje potwierdzenia i uzasadnienia w argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji. Nie sposób zaakceptować powyższego stanowiska organu z tego choćby powodu, że skarżący przez okres ponad 20 lat pełnił rzetelnie służbę na rzecz demokratycznego państwa, co podkreślał Sąd w ww. wyroku z dnia 11 grudnia 2020r.

Organ, jak już wyżej wskazano, był zobowiązany do powołania konkretnych okoliczności faktycznych dotyczących całej służby skarżącego i odniesienia ich do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem organ skoncentrował się na przebiegu służby skarżącego przed [...] lipca 1989 r., nie dokonał jednak oceny jego służby po 12 września 1989 r. z punktu widzenia ww. przesłanki. Organ przytoczył wprawdzie fakty dotyczące służby skarżącego w Policji, jednak uczynił to wyłącznie pod kątem spełnienia kryterium rzetelności, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd natomiast w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r. zobligował organ do rozważenia kwestii odznaczeń przyznanych skarżącemu, charakteru jego służby oraz inwalidztwa związanego ze służbą w Policji i odniesienia tych okoliczności do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym zakresie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1590/20 oraz niniejszego wyroku. Dokona wnikliwej oceny, czy rozpoznawana niniejsza stanowi szczególnie uzasadniony przypadek uwzględniając przebieg całej służby skarżącego. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.