Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1335/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 6 ust. 1, par. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk - Kęska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1157/14 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. L. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie choroby zawodowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

D. L. z zawodu nauczyciel pracowała: od 1 października 1978 r. do 17 grudnia 1978 r. w Szkole Podstawowej w [...] (26 godzin tygodniowo), od 20 kwietnia 1979 r. do 31 stycznia 1981 r. [...] Szkole [...] (1/2 etatu), w Szkole Podstawowej [...] w roku szkolnym 1979/1980 (29 godzin tygodniowo) i 1980/1981 (13 godzin tygodniowo), od 1 lutego 1981 r. do 31 sierpnia 1985 r. w Szkole Podstawowej [...] (pełny wymiar pracy), od 1 września 1985 r. do 31 sierpnia 1986 r. w [...] Szkole [...] (pełen etat), w Szkole Podstawowej [...] od 1 września 1986 r. do 31 sierpnia 1990 r. (1/2 etatu), od 1 września 1990 r. do 31 sierpnia 2011 r. (pełen etat). W trakcie zatrudnienia w latach 1990 – 1991 korzystała z urlopu dla poratowania zdrowia. Z dniem 1 września 2011 r. przeszła na emeryturę.

W orzeczeniu lekarskim z dnia 12 lutego 2014 r. Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku wskazał, iż nie stwierdzono, w wyniku przeprowadzonej obserwacji u D. L. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 – zwanego dalej rozporządzeniem). Jak podano u badanej rozpoznano dysfonię hyperfunkcjonalną, które to schorzenie nie jest ujęte w wykazie chorób zawodowych.

Również orzeczeniem lekarskim z dnia 16 maja 2014 r. (skorygowanym w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r.) Instytut Medycyny Pracy w Łodzi orzekł o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łomży na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) nie stwierdził u D. L. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w rozporządzeniu.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku – po rozpatrzeniu odwołania D. L.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił organ odwoławczy, udokumentowane narażenie zawodowe na wzmożony wysiłek głosowy stanowi tylko jeden z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzone natomiast schorzenia nie wykazały cech klinicznych choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej przewlekłym, nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Również dostarczone przez stronę badania nie potwierdziły wystąpienia tych zmian.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. L., stwierdzając, że z wielu badań wynikają zmiany patologiczne, które są znamienne dla choroby zawodowej. Wykonane w dniu 15 października 2014 r. badanie kimograficzne jest badaniem obiektywnym i wysokospecjalistycznym, którego nie wykonano w Instytucie Medycyny Pracy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał ją za niezasadną.

Wskazując na art. 2351, art. 2352 Kodeksu pracy oraz § 8 rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji podkreślił charakter orzeczenia lekarskiego jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych jako opinii biegłego, którym organ jest związany. Następnie Sąd wskazał, że w sprawie jednostki orzecznicze I i II stopnia rozpoznały u skarżącej jednostkę chorobową o nazwie dysfonia hyperfunkcjonalna (przewlekły prosty nieżyt krtani z cechami dysfonii hyperfunkcjonalnej), która nie występuje w punkcie 15 rozporządzenia. Tym samym organy, niezależnie od wyniku postępowania epidemiologicznego, będąc związane orzeczeniami lekarskimi nie mogły stwierdzić występowania u skarżącej choroby zawodowej. Organy właściwie oceniły orzeczenia jednostek orzeczniczych, które są ze sobą zbieżne i nie są lakoniczne. W sposób wyczerpujący opisują przebieg schorzenia, objawy oraz przeprowadzone badania, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Opinii obydwu wyspecjalizowanym placówkom medycznym nie sposób przeciwstawić, jako kluczowego dowodu, badań lekarskich oraz innego rozpoznania dokonanego przez dr E. B., na które powołuje się skarżąca. Organ I instancji, mając na uwadze zastrzeżenia skarżącej oraz przedłożoną dokumentację lekarską, zobowiązał Instytut Medycyny Pracy w Łodzi do ustosunkowania się do kwestii rozpoznania choroby przez innych lekarzy. Instytut podtrzymał swoje orzeczenie lekarskie pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została podjęta przy zachowaniu przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy natomiast nie mogą uznać za obowiązujący dowód w sprawie opinii innych lekarzy, jak tylko uprawnionych jednostek orzeczniczych, a te nie potwierdziły wystąpienia u skarżącej choroby, wymienionej pod poz. 15 wykazu, pomimo ustalenia, że skarżąca posiada schorzenie narządu głosu. Z kolei badania złożone przez skarżącą nie mogły być ocenione przez Sąd jako dowód w sprawie, bowiem zostały przeprowadzone dnia 15 października 2014 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Analogicznymi badaniami wykonanymi przez dr E. B. organy dysponowały również przed wydaniem decyzji i dokonały ich oceny w świetle orzeczeń uprawnionych jednostek medycznych. Sąd nie był natomiast kompetentny do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego foniatry (o co wnioskowała skarżąca).

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawy, tj. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, zbyt ogólnikowe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez zbyt ogólną wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w kwestii stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia,

3. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez sąd nieuwzględnienia przez organ sprzeczności pomiędzy wydanymi przez organy orzecznicze I i II instancji orzeczeniami lekarskimi, a zalegającymi w sprawie opiniami lekarskimi złożonymi przez skarżącą, które zdaniem skarżącej podważają wiarygodność i rzetelność opinii organów orzeczniczych,

4. art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez nierozpoznanie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w warunkach opisanych w art. 106 § 3 P.p.s.a.,

5. § 8 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia, tj. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ oparł decyzję wyłącznie o część materiału dowodowego stanowiącą orzeczenia jednostek orzeczniczych I i II stopnia uprawnionych do orzekania w zakresie chorób zawodowych, nie konfrontując ich jednocześnie z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie (w szczególności z liczną dokumentacją medyczną złożoną przez skarżącą) oraz związany z tym zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na tylko niektórych dowodach, nieodniesienie się do całokształtu materiału dowodowego oraz nie uznanie za dowód złożonych przez skarżącą dokumentów,

6. § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ oparł decyzję o orzeczenie jednostki orzeczniczej II stopnia, które to z kolei zostało wydane na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich ale ze zignorowaniem dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, zaś ogólnikowe wskazywanie na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, zbyt ogólnikowe uzasadnienie podstawy prawnej, zbyt ogólną wypowiedź co do stanu faktycznego stanowi nieuprawnioną polemikę, która w ramach niniejszej podstawy kasacyjnej formułowanej jako samodzielny zarzut nie mogła zostać oceniona, tym bardziej bez powiązania powyższych twierdzeń z konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się, bowiem do wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, trafnie wskazując, że sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest natomiast dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie.

Również nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacji, które zmierzały do wykazania, że znajdująca się w aktach sprawy, a przedstawiona przez stronę skarżącą dokumentacja wykazuje, że schorzenie strony jest chorobą zawodową. Podkreślić trzeba, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jak podkreślano przy tym słusznie na każdym wcześniejszym etapie postępowania, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby zawodowej i pozostaje nim związany, jeśli nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Tym samym, skoro uprawnione do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej jednostki medyczne jednoznacznie wypowiedziały się o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej to tym ustaleniem organy, jak i Sądy kontrolujące decyzje w przedmiocie choroby zawodowej pozostawały związane. Wyraźnie należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nikt nie kwestionował tego, że skarżąca choruje na określone schorzenie narządu głosu, jednakże przeprowadzone badania nie potwierdziły, aby miało one cechy wymienione w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Również dokumenty i badania skarżącej były oceniane przez uprawniony do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej Instytut, który nie uznał, aby przemawiały one za zawodowym charterem schorzenia skarżącej. Ustosunkowanie się przez Instytut do tychże badań usuwało ewentualnie pojawiające się wątpliwości przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Natomiast ani organy, ani sąd administracyjny jako nieposiadające stosownej wiedzy specjalistycznej nie są władne kwestionować oceny zaprezentowanej w tym zakresie przez wyspecjalizowaną jednostkę medyczną. Z tych też przyczyn nie można było uznać, że wydana w sprawie decyzja została oparta wyłącznie o część materiału dowodowego, skoro ta przedstawiona przez skarżącą nie wykazała zawodowej etiologii choroby zawodowej skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie została ona zignorowana w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Z tych też przyczyn, jako niezasadne należało ocenić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., naruszenia § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji tego nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., skoro skarżąca nie wykazała wadliwości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.