Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1532/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. G. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 21 listopada 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Działający w imieniu skarżącej pełnomocnik wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynnego lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia, że okoliczności te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ orzeczenie w trybie art. 149 § 1b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 4/ orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; 5/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że strona z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wystąpiła w dniu 29 sierpnia 2018 r. Pierwsze pismo w związku z tym wnioskiem organ wystosował po ponad pięciu miesiącach, tj. w dniu 19 lutego 2019 r. wskazując w nim termin załatwienia sprawy do dnia 19 maja 2019 r. oraz wzywając stronę do uzupełnienia wniosku o stosowne dokumenty. W dniu 12 marca 2019 r. strona złożyła dokumenty. Od tego czasu organ pozostaje bezczynny. Zdaniem pełnomocnika naruszony został art. 35 § 3 k.p.a. określający terminy załatwienia sprawy oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. nakładający obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazania przyczyny zwłoki i określenia nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie bezskutecznie upłynął termin wyznaczony przez sam organ (do dnia 19 maja 2019 r.) i po tym dniu strona nie otrzymała stosownego zawiadomienia o kolejnym terminie załatwienia sprawy.

Z tych przyczyn pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do jak najszybszego załatwienia sprawy, gdyż bez decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE, skarżąca ma trudności w zwykłym funkcjonowaniu na terytorium RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ zakwestionował twierdzenie skarżącej, że złożyła wniosek w dniu 29 sierpnia 2018 r. a pierwsze pismo wystosowane do niej zostało dopiero w dniu 19 lutego 2019 r. Wyjaśnił, że w reakcji na wniosek złożony w dniu 29 sierpnia 2018 r. pismem z dnia 15 listopada 2018 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych podania oraz do osobistego stawiennictwa. Przesyłka ta pomimo dwukrotnego awizowania (dnia 23 listopada 2018 r. i dnia 3 grudnia 2018 r.) nie została podjęta przez adresata. Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. strona zawiadomiona została o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Nie jest więc zasadny zarzut, że w tym okresie organ pozostawał bezczynny. Dnia 10 stycznia 2019 r. strona wystąpiła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania wskazując, że od 1 listopada 2018 r. do 10 stycznia 2019 r. odbywała delegację w innym mieście. Podała, że nie jest możliwe uzupełnienie braków formalnych bez wezwania do ich uzupełnienia. Dlatego, w tym samym dniu, przywrócono jej termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. organ ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych podania. Braki te strona ostatecznie uzupełniła w dniu 4 lutego 2019 r. W konsekwencji dopiero po tej dacie organ mógł przystąpić do merytorycznej analizy wniosku. W dniu 19 lutego 2019 r. wezwano stronę do uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do wydania decyzji i wskazano termin załatwienia sprawy do dnia 19 maja 2019 r. W dniu 12 marca 2019 r. strona uzupełniała jedynie część dokumentów (nie przedstawiła tytułu prawnego do lokalu właściciela wynajmowanego przez nią lokalu a załączone PIT-y nie miały potwierdzenia złożenia ich w Urzędzie Skarbowym). O istniejących brakach wnioskodawczyni została poinformowana przez osobę przyjmującą załączniki w Oddziale Paszportowym, o czym świadczy fakt doręczenia do niniejszej skargi egzemplarza informującego o wszczęciu postępowania wraz z adnotacjami osoby przyjmującej załączniki. Do chwili obecnej strona nie uzupełniła jednak brakujących dokumentów warunkujących pozytywne rozpatrzenie sprawy. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. skarżąca została ponownie wezwana do doręczania brakujących dokumentów.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wskazany w skardze art. 35 § 3 k.p.a. Istnieje bowiem przepis szczególny, tj. art. 210 w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach który ustala termin zakończenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt stały (zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE) do 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Zdaniem Wojewody także sama skarżąca przyczyniła się do długości trwania niniejszego postępowania, chociażby ze względu na fakt, że wyjechała w kilkumiesięczną delegację służbową nie informując organu o miejscu swojego pobytu i nie ustanawiając pełnomocnika do doręczeń, co spowodowało zwrot kierowanej do niej korespondencji i w efekcie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W rezultacie na skutek wniosku skarżącej organ zobowiązany był rozważyć przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, co przedłużyło postępowanie o miesiąc. Nadto skarżąca nadal nie uzupełniła brakujących dokumentów.

Niezależnie od powyższego organ argumentował, że w niniejszej sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania czy bezczynności także z innych względów, o charakterze obiektywnym. Okolicznościami tymi jest odnotowywany od kilku miesięcy w całym kraju wzrost opóźnień w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców w związku ze stałym, wielokrotnym przyrostem wniosków i niewystarczającymi zasobami technicznymi i kadrowymi. Brak podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy podmiot prawa (konkretny organ administracji) z obiektywnych powodów, w znacznej części od niego niezależnych, nie ma realnej możliwości aby w niektórych z wielu tysięcy postępowań które prowadzi, zadośćuczynić wszystkim przepisom w zakresie terminowego prowadzenia sprawy. W uznaniu Wojewody, w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności faktyczne które dawałyby podstawę do stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości postępowania która ma charakter rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ wskazał, że przy ocenie stopnia naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Przywołał także w wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2019 r. III SAB/Wr 396/19 z którego wynika, że uznanie przewlekłego prowadzenia postępowania za rażące dotyczy sytuacji gdy naruszenie prawa jest przejawem złej woli i celowej opieszałości organu, czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej wniosku. W niniejszej sprawie nie można takich cech dopatrzyć się w zachowaniu organu.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, którego w niniejszej sprawie zabrakło.

Wobec zawartego w skardze żądania stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego postępowania, zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2020 r. dokonano rozdzielenia skargi na: skargę na bezczynność i skargę na przewlekłość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Wojewody D. Skarga na przewlekłość organu podlega odrębnemu rozpoznaniu i zarejestrowana została pod sygn. akt III SAB/Wr 1533/19.

Kontrola sądowa przeprowadzona w przedmiocie bezczynności Wojewody w sprawie wydania na rzecz skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wykazała zasadność wniesionej w tym względzie skargi, aczkolwiek Sąd nie podzielił w całości zawartej w niej argumentacji.

Wyjaśnić najpierw należy, że przed wniesieniem skargi wyczerpany został dostępny stronie środek zaskarżenia o którym stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż poprzedzona ona została ponagleniem z dnia 31 października 2019r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.

Oceniając zasadność skargi wskazać trzeba, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca definiuje bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięcie powyższej zasady znajduje się w art. 35 § 1-3 k.p.a. który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie - winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Na potrzeby niniejszej sprawy uwzględnić należy, że zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż ustalone w art. 35 § 3 k.p.a. Takim przepisem szczególnym jest ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, gdyż na mocy odesłania zawartego w art. 223 ww. ustawy w postępowaniu o udzielenie lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się, między innymi, art. 210 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenia jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Z akt sprawy wynika, że ww. wniosek wpłynął do organu w dniu 29 sierpnia 2018 r. W dniu 15 listopada 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 203 ustawy o cudzoziemcach, do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku. Przesyłka zawierająca wezwanie skierowana została na adres podany we wniosku i po dwukrotnym awizowaniu (w dniu 23 listopada 2018 r. i w dniu 3 grudnia 2018 r.) jako niepodjęta, została w dniu 10 grudnia 2018 r. zwrócona do nadawcy (wpływ do organu w dniu 11 grudnia 2018r.). Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Przesyłkę zawierającą zawiadomienie strona odebrała w dniu 11 stycznia 2019 r.

W piśmie datowanym na dzień 10 stycznia 2019 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o "wznowienie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE" wyjaśniając, że jej niestawiennictwo na wezwanie z dnia 15 listopada 2018 r. spowodowane było służbową nieobecnością we W. Z załączonych dokumentów (sporządzonych w okresie od 14 -16 stycznia 2019 r.) wynika, że skarżąca w okresie od 1 listopada 2018 r. do 8 stycznia 2019 r. przebywała w delegacji służbowej w innym mieście.

Z akt sprawy oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że Wojewoda zakwalifikował powyższe wystąpienie jako wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych podania złożonego 28 sierpnia 2018 r. Zauważyć jednak należy, że na piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. brak prezentaty (lub innej adnotacji) świadczącej o dacie jego wpływu do Urzędu. Znajduje się natomiast wydruk elektroniczny (metryka) według którego wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych zapisany został w systemie w dniu 1 lutego 2019 r. Trzeba także odnotować, że w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia w formie prawem przewidzianej (tj. postanowienia wydanego przy uwzględnieniu art. 58 i 59 k.p.a.) ustosunkowującego się żądania uznanego przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie, w odpowiedzi na skargę organ podał, że dnia 10 stycznia 2019 r. przywrócono stronie termin do uzupełnienia braków formalnych. Taka informacja nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż brak w nich stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. wniosku wydanego w formie pisemnej w postaci papierowego dokumentu lub choćby w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W aktach brak również jakiegokolwiek potwierdzenia aby tego rodzaju dokument doręczony został stronie. Informacja organu o przywróceniu stronie terminu w dniu 10 stycznia 2019 r. pozostaje także w sprzeczności z datami w jakich sporządzone zostały załączniki do wniosku o przywrócenie terminu mające potwierdzać brak winy w uchybieniu terminu (które są późniejsze niż data sporządzania samego wniosku o przywrócenie terminu i podana przez organ data jego rozpatrzenia).

W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo z dnia 31 stycznia 2019 r. w którym Wojewoda – w związku ze złożeniem niekompletnego wniosku – ponownie wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z adnotacji na tym wezwaniu wynika, że skarżąca odebrała je osobiście od organu w dniu 4 lutego 2019 r. Z tą samą datą złożony został w Urzędzie kolejny wniosek o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wraz z wymaganymi załącznikami. W tym dniu pobrano także od strony odciski linii papilarnych, co wskazuje na jej obecność w Urzędzie. Jak wynika z akt sprawy wniosek z dnia 4 lutego 2019 r. nie był już dotknięty brakami formalnymi zatem mógł skutecznie wszcząć postępowanie.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych Sąd uznał, że niezależnie od tego, czy przyjęte zostanie, że doszło do przywrócenia skarżącej terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku (jak twierdzi organ, pomimo braku dowodu wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie), czy też, że organ nie rozstrzygnął jednak w przedmiocie przywrócenia przedmiotowego terminu – to wobec faktu, że w dniu 4 lutego 2019 r. doszło do skutecznego złożenia wniosku umożliwiającego nadanie sprawie biegu, kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych poprzedniego wniosku, pozostaje bez znaczenia przy ocenie bezczynności postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro pierwszy wniosek z dnia 28 sierpnia 2018 r. dotknięty był brakami formalnymi, to nie mógł skutecznie wszcząć postępowania. Pomimo prawidłowego wezwania strony, nie doszło do uzupełnienia tych braków w terminie wskazanym przez organ ani do dnia zawiadomienia strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Analiza akt sprawy nie potwierdza bowiem stanowiska organu, że wniosek o przywrócenie braków formalnych wpłynął do urzędu w dniu 10 stycznia 2019 r. a przede wszystkim, że w tym samym dniu rozpatrzono ten wniosek pozytywnie dla strony. Brak rozpatrzenia tego wniosku świadczyłby zatem o bezczynności organu w tym zakresie jak też podważałby prawidłowość kolejnych czynności procesowych podjętych w sprawie w związku z wnioskiem z 2018 r. który dotknięty był brakami formalnymi. W konsekwencji uznać należałoby bezczynność organu ale w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku i konieczne byłoby zobowiązanie organu do rozpatrzenia tego wniosku, w tym także terminowości jego złożenia. Spowodowałaby to wydłużenie postępowania i poddawałoby w wątpliwość prawidłowość później podjętych czynności procesowych, w szczególności, po dniu 4 lutego 2019 r. Uwzględniając jednak, że strona nie wskazuje na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie braków formalnych podania z dnia 29 sierpnia 2018 r. a w dniu 4 lutego 2019r. złożyła nowy wniosek, który nie był już dotknięty brakami formalnymi i skutecznie wszczął postępowanie, Sąd na potrzeby oceny bezczynności organu uznał, że postępowanie w sprawie udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE rozpoczęło bieg z dniem 4 lutego 2019 r. Taka konkluzja nie sprzeciwia się celowi skargi jakim jest doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia postępowania i uzyskania decyzji w przedmiocie wnioskowanego zezwolenia. W interesie strony jest bowiem jak najszybsze rozpatrzenie wniosku który już zainicjował skutecznie postępowanie. Nie wpływa również w zasadniczy sposób na ustalenie okresu w jakim organ pozostaje w bezczynności. Ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a. w związku z brakami formalnymi podania, okresu od dnia 28 sierpnia 2018 r do dnia usunięcia tych braków (co miało miejsce 4 lutego 2019 r.) nie wliczałoby się bowiem do biegu terminu dla załatwienia sprawy. W konsekwencji Sąd nie podzielił argumentacji skargi, że organ pozostaje bezczynny od dnia 28 sierpnia 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie termin jej załatwienia określony dla organu w art. 210 ustawy o cudzoziemcach należy liczyć od dnia 4 lutego 2019 r. W tym dniu organ otrzymał bowiem kompletny – nie dotknięty brakami formalnymi wniosek – który skutecznie wszczął postępowanie w sprawie. W konsekwencji tak liczony termin upływał w dniu 4 maja 2019r. który nie został przez organ dotrzymany.

Z akt wynika, że po wszczęciu postępowania, pismem z dnia 19 lutego 2019 r. organ poinformował skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy zakreślając go do dnia 19 maja 2019 r. oraz wezwał do złożenia dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Odrębnym pismem wystąpił w trybie art. 223 w związku z art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do odpowiednich organów o udzielenie tzw. opinii o cudzoziemcu (ustawowy termin udzielenia odpowiedzi wynosi dla organów opiniujących 30 dni, w szczególnie uzasadnionych przypadkach do 60 dni, co wynika z art. 207 ust. 4 i ust. 5 ustawy o cudzoziemcach). W dniu 12 marca 2019 r. skarżąca ustosunkowała się do wezwania z dnia 19 lutego 2019 r. składając do akt sprawy dokumenty. Pomimo upływu w dniu 4 maja 2019 r. ustawowego terminu, jak też upływu w dniu 19 maja 2019 r. terminu wyznaczonego przez sam organ, Wojewoda nie ustosunkował się do złożonych dowodów, nie rozstrzygnął sprawy w formie prawem przewidzianym ani też nie wskazał innego terminu załatwienia sprawy i nie poinformował o przyczynach zwłoki. Organ nie zajął stanowiska w sprawie do dnia 13 grudnia 2019 r., pomimo, że w dniu 31 października 2019 r. wpłynęło ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy.

Przedstawiona chronologia zdarzeń jednoznacznie wskazuje, że do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 21 listopada 2019 r. ) sprawa nie została załatwiona. Pomimo upływu ustawowych terminów oraz wniesionego ponaglenia organ nie odniósł się do złożonych w dniu 12 marca 2019 r. dokumentów i nie rozstrzygnął sprawy w terminie określonym ustawą.

Na dzień wniesienia skargi organ bezsprzecznie pozostawał w bezczynności naruszając przepisy art. 210 w związku z art. 227 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. Załatwienie niniejszej sprawy powinno bowiem mieć miejsce najpóźniej do dnia 4 maja 2019 r. (tj. po upływie trzech miesięcy od dnia wszczęcia postępowania). Pomimo, że od dnia 12 marca 2019 r. organ dysponował dokumentami złożonym przez stronę na wezwanie z dnia 19 lutego 2019r., nie podjął żadnych czynności procesowych - nie dokonał weryfikacji tych dokumentów, nie zajął stanowiska co do możliwości rozstrzygnięcia sprawy i nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Organ nie dochował zatem terminu ustawowego, jak też terminu który sam wskazał (do dnia 19 maja 2019 r.). Nie dochowując tych terminów Wojewoda nie powiadomił też strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie określił nowego terminu jej załatwienia. Wojewoda nawet nie przekazał do właściwego organu ponaglenia które wpłynęło w dniu 31 października 2019 r. Dopiero na skutek skargi, w dniu 13 grudnia 2019 r. dokonał weryfikacji złożonych dowodów wzywając stronę o doręczenie, brakujących jego zdaniem, dokumentów. Pismem z tego samego dnia przekazał zgodnie z właściwością ponaglenie.

W tych okolicznościach zasadne było stwierdzenie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt I sentencji wyroku), gdyż pomimo istniejącego obowiązku nie załatwił sprawy przez wydanie aktu administracyjnego w terminie zakreślonym ustawą. W konsekwencji Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy – o czym, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ pozostawał bowiem w bezczynności od dnia 12 marca 2019 r. i przez osiem miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych czynności procesowych, jak też nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Jeśli bowiem Wojewoda uznał, że złożona przez stronę dokumentacja była niepełna lub nieprawidłowa, to po jej weryfikacji należało o tym powiadomić stronę. Takiego powiadomienia nie stanowi załączony do skargi egzemplarz pisma z dnia 19 lutego 2019 r. z ręcznymi adnotacjami – jak twierdzi autor odpowiedzi na skargę - pracownika przyjmującego dokumentację. Samo twierdzenie, że strona została pouczona przy przyjmowaniu dokumentacji o jej brakach, bez utrwalenia tego faktu w aktach sprawy, nie jest bowiem wystarczające. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada pisemności (art. 14 k.p.a.). Od zasady tej ustawodawca dopuszcza wyjątki np. ustną formę załatwienia sprawy ale wymaga wówczas aby treść oraz istotne motywy takiego załatwienia utrwalone były w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2 k.p.a.). Dla zachowania zasady pisemności w toku postępowania istnieje natomiast obowiązek utrwalania w aktach sprawy w formie pisemnej każdej istotnej czynności postępowania (art. 67 k.p.a.). Do tego rodzaju czynności należy niewątpliwie informowanie strony o brakach w uzupełnianych dokumentach. W aktach administracyjnych powinno być zatem utrwalone, kto i kiedy dokonał weryfikacji złożonych dokumentów i jakie stwierdził braki oraz to, że strona została o tej okoliczności zawiadomiona i zobowiązana do uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie. Wskazane w odpowiedzi na skargę pismo takich elementów nie zawiera.

Wobec powyższych regulacji Sąd nie może uznać argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, co do wcześniejszej weryfikacji złożonych przez stronę dowodów. Akta sprawy w żaden sposób nie potwierdzają, aby została ona przeprowadzona a strona powiadomiona o stwierdzonych brakach. Dopiero skarga wniesiona do Sądu była czynnikiem mobilizującym organ do sprawdzenia wniosku i podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy (wezwania strony o uzupełnienie dokumentów).

Brak odpowiedniej reakcji organu przez osiem miesięcy, pomimo że strona jest aktywna i składa dokumenty niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 210 ustawy o cudzoziemcach i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zachowanie organu nie może być akceptowane, gdyż podważa nie tylko przywołane wcześniej przepisy ale także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której strona czeka przez kilka miesięcy na weryfikację złożonych dokumentów i na rozstrzygnięcie sprawy, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi bezczynność organu nie są też podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 , z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

W realiach niniejszej sprawy Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej. Na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie kwotę 500 zł o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że wprowadzając w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organu w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął jednak czynności zmierzające do wydania aktu kończącego postępowanie) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota uwzględniająca czas zwłoki organu jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Nadto jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a ( pkt V sentencji wyroku).