Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1040/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej D. K. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. wszczął postępowanie administracyjne w związku z pismem, w którym D. K. zwróciła się do organu o podjęcie działań "w związku z bezprawnymi działaniami właściciela działki nr "1" będącej własnością p. A. S. zam. [...] gm. [...], sąsiadującej z moją działką nr "2", niniejszym pismem składam wniosek o podjęcie skutecznych działań w celu zlikwidowania uciążliwości na mojej posesji".

W dniu 28 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. (dalej w skrócie "PINB") po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją znak: PINB-[...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał R. i A. S. rozbiórkę budynku garażowo - gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości [...].

W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 marca 2009 r., znak: [...] uchylił decyzję organu I i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ustalić krąg uczestników postępowania i zapewnić im czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, jak również powinien uzupełnić materiał dowodowy w celu ustalenia charakteru i daty wybudowania spornego obiektu, co umożliwi zastosowani odpowiednich przepisów Prawa budowlanego.

Decyzją PINB z dnia l lutego 2011 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazano R. S. i A. S. wykonania rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości [...] wybudowanego bez wymaganej prawem decyzji pozwolenia na budowę.

Organ ustalił krąg stron biorących udział w postępowaniu: D. K. i A. K., działający przez D. K. - jako współwłaściciele działki nr "2’; A. S. i R. S. - jako współwłaściciele działki nr "1’ oraz M. J. - jako właścicielka działek nr "3"i "4".

Dalej w uzasadnieniu wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził ponownie oględziny na działce nr "1" w [...]. W ich trakcie stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu poprzednich oględzin z dnia [...] lipca 2007 r. W trakcie oględzin R. i A. S. oświadczyli do protokołu, że: "budynek w tej formie jak obecnie, stoi w tym samym miejscu od 1994 r., (...) pomiędzy rokiem 1994 a 2000 zawalił się dach na istniejących obecnie ścianach i został naprawiony z tych samych materiałów". Oświadczyli również do protokołu, że: "...jest to budynek – [...] gospodarcza, samochód nie jest garażowany w niej stale tylko okazjonalnie podczas napraw". Natomiast P. D. K. oświadczył, że budynek powstał około 2000 r. a nawet, po 2000 r. około 2001 r. jako budynek garażowy, czasowo użytkowany również jako stajnia na [...].

W zakresie ustalenia charakteru budynku organ oparł się na materiale zdjęciowym zgromadzonym w aktach sprawy, a w szczególności na zdjęciach wykonanych wewnątrz budynku podczas przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2007 r. oględzinach, z uwagi na widoczne liczne narzędzia ogrodowe i warsztatowe dano wiarę oświadczeniom Państwa S., że budynek będący przedmiotem postępowania to budynek gospodarczy, a nie jak wcześniej przyjęto budynek garażowo - gospodarczy.

Odnośnie ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, organ badając tę sprawę ponownie, oparł się na analizie zdjęć dołączonych do akt sprawy przez strony postępowania, jak również na oświadczeniach złożonych przez D. K.. l tak na zdjęciu dołączonym do akt sprawy przez A. S. do protokołu z przyjęcia stron w dniu 14 grudnia 2007 r. i z oświadczenia, że wykonano je w 1998 r., widać, że budynek znajdujący się na działce nr "1" w [...] jest całkowicie inny niż opisany i utrwalony na zdjęciach w protokołach oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2007 r. i w dniu 28 stycznia 2010 r. Inny niż opisany w protokołach oględzin budynek widać również na zdjęciach dołączonych do akt sprawy przez D. K. przy piśmie z dnia 24 marca 2010 r., wykonanych w dniu 18 listopada 2000 r. z jej ślubu (zdjęcia są bez daty, ale widoczna jest na nich sama D. K., jak również dołączono do akt odpis skrócony aktu ślubu z datą jego zawarcia). Dlatego mając na uwadze opisany powyżej materiał dowodowy, dając wiarę oświadczeniom i dokumentom przedstawionym przez D. K. organ przyjął za datę budowy przedmiotowego obiektu - rok 2001.

Na uznanie w ocenie organu I instancji nie zasługują natomiast oświadczenia Państwa S., które różniły się od siebie w sposób znaczący. l tak do protokołu z przyjęcia stron spisanym w dniu 14 grudnia 2007 r. A. S. oświadczył, że "...Po zawaleniu się szopy ok. 2000 z elementów starego obiektu złożono na konstrukcji słupów drewnianych obity blachą budynek gospodarczy" - co sugerowałoby, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 2000 r., natomiast do protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2010 r. R. i A. S. oświadczyli, że: "budynek w tej formie jak obecnie, stoi w tym samym miejscu od 1994r. w między czasie (...) pomiędzy rokiem 1994 r., a 2000 r. zawalił się dach na istniejących obecnie ścianach i został naprawiony z tych samych materiałów."- co sugeruje, że odbudowie w 2000 r. podlegała tylko jego część. Nie zmienia to jednak faktu, że odbudowa zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ustawy Prawo budowlane, to też budowa polegająca na wykonaniu obiektu budowlanego lub jego części w określonym miejscu, co wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.

W związku z tym, że Państwo S. nie posiadali żadnych dokumentów potwierdzających legalność wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego jak również fakt, że w przyjętej przez organ dacie powstania obiektu, czyli w 2001 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami zawartymi w ustawie Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) budowa budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, organ przyjął tryb postępowania dający inwestorom możliwość legalizacji wzniesionej samowoli budowlanej, za stosowną opłatą legalizacyjną w oparciu o art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego.

Postanowieniem znak: PINB- [...], nr [...] z dnia 31 maja 2010 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego oraz nakazał R. i A. S. przedłożenie w Inspektoracie do dnia 30 listopada 2010 r. wynikające z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumenty, a w tym: zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami (w tym również opinię rzeczoznawcy p.poż.), uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ wskazał, że R. S. i A. S. w wyznaczonym do dnia 30 listopada 2010 r. terminie nie przełożyli żadnych dokumentów.

Od powyżej opisanej decyzji PINB z dnia 1 lutego 2011 r. odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył A. S..

Decyzją z dnia 30 marca 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 1 lutego 2011 r. do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu podano, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał go za prawidłowy i stwierdził, iż pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalność budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą zlokalizowanego na działce nr "1’ w [...], Gmina [...]. Analiza przekazanych wraz z odwołaniem akt sprawy organu I instancji wskazuje, że PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ podniósł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek gospodarczy cyt. "z uwagi na widoczne liczne narzędzia ogrodowe i warsztatowe dano wiarę oświadczeniom P.P. S., że budynek będący przedmiotem nin. postępowania to budynek gospodarczy". Ponadto stwierdzono, że doszło do budowy nowego obiektu budowlanego w miejscu starej piwnicy na działce nr "1" w [...].

Wobec powyższego organ odwoławczy przychylił się do ustaleń dokonanych przez PINB, że na działce nr "1’ w [...] został wybudowany nowy obiekt budowlany. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, R. i A. S., zakupili przedmiotową nieruchomość (wg. ich oświadczenia) w 1993 r. W czasie tym na działce nr "1" zlokalizowana była murowana piwnica, wykorzystywana na cele gospodarcze. W latach kolejnych A. S. dokonywał prac budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, z uwagi na postępującą jego degradację. Z analizy akt wynika, że obecny obiekt budowlany jest w innym kształcie niż wzmiankowany z 1993 r. Pan S. oświadczył, że "budynek w tej samej formie jak obecnie stoi w tym samym miejscu od 1994 r., w między czasie ok. roku pomiędzy rokiem 1994 a 2000 zawalił się dach na istniejących obecnie ścianach i został naprawiony z tych samych materiałów" (vide protokół oględzin z dnia [...] stycznia 2010 r., k-80, akt PINB), jak również w odwołaniu od decyzji PINB z dnia 28 kwietnia 2008 r., znak: PINB-[...] cyt. "[...] składa się ze słupów drewnianych zachowanych po starej piwnicy, obitych blachą falistą - drewniane obicie ścian piwnicy zmuszony byłem w kolejnych latach rozebrać. Pokryciem [...] jest dach dwuspadowy starej piwnicy (eternit) (...)".

Organ wskazał, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowe, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W ocenie organu II instancji nie można zakwalifikować robót prowadzonych przy przedmiotowym obiekcie na działce nr "1" w [...] jako remontu, bowiem efektem wykonania robót przez inwestora jest powstanie nowego obiektu, choć zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który to został rozebrany lub uległ uszkodzeniu.

Wątpliwości organu budził przyjęty przez PINB tryb postępowania, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt został zakwalifikowany jako budynek gospodarczy.

Z akt sprawy wynika, że obiekt ma wymiary 3,5 m x 5,18 m. (powierzchnia 18,13 m2). Zatem nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem budowy budynku gospodarczego, inwestor - winien był dokonać zgłoszenia zamiaru jej budowy do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. R. i A. S. nie legitymują się odpowiednim zgłoszeniem. W konsekwencji należałoby uznać, że przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 49 b ustawy Prawo budowlane.

Samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego bez jego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, skutkuje wszczęciem postępowania legalizacyjnego. Ustawodawca w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje do badania, czy budowa zrealizowana jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania legalizacyjnego.(...) Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji.

Ponadto nieprecyzyjnie udowodniona jest przyjęta przez organ I instancji kwalifikacja przedmiotowego obiektu. W materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji nie został precyzyjnie określony rodzaj powiązania z gruntem przedmiotowego obiektu. Nie wiadomo czy posiada on fundamenty i czy jest trwale związany z gruntem. W trakcie oględzin w dniu [...] stycznia 2010 r. stwierdzono jedynie "Słupy drewniane konstrukcji wprowadzone są do gruntu, wewnątrz wylewka betonowa na całej powierzchni podłogi". Nie wyjaśniono, czy wylewka ta stanowi również płytę fundamentową czy tylko służy wyrównaniu terenu wewnątrz.

Przyjęta kwalifikacja pozostaje w sprzeczności z oświadczeniami właściciela A. S., który twierdzi, że "na mojej działce w wyniku prowadzonych remontów jest teraz szopa: składająca się z słupów drewnianych jedynie wbitych w ziemią – bez fundamentów, bez podmurówki, co można sprawdzić (...). Nie wykonywałem żadnych fundamentów, nie jest trwale związana z gruntem nie spełnia więc definicji budynku". Materiał dowodowy sprawy organu I instancji nie wyjaśnia tej kwestii. Zatem organ odwoławczy ma wątpliwości czy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, czy z budynkiem gospodarczym. Zgodnie bowiem z ustawą Prawo budowlane (art. 3 pkt 2) budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ustawodawca wyodrębnił również tzw. "tymczasowe obiekty budowlane". W przedmiotowej sprawie inwestor (zakładając że mamy do czynienia z obiektem tymczasowym, który usytuowany jest w jednym miejscu na działce nr "1" w [...] więcej niż 120 dni), nie legitymuje się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu, zatem należy uznać, że właściwym w przedmiotowej sprawie byłby tryb przewidziany w art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane.

Wskazano, że wobec powyższych rozbieżności organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w znacznym zakresie w celu dokonania prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu i przyjęcia właściwego trybu postępowania.

W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 K.p.a.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się D. K., która wniosła skargę do sądu administracyjnego w dniu 9 maja 2011 r.

W ocenie skarżącej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza w sposób rażący przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy techniczno- budowlane wraz z przepisami przeciwpożarowymi, w związku z czym nie może zostać utrzymana w mocy ponieważ jest obarczona wadą.

Skarżąca wskazała, że nielegalnie wzniesiony budynek na działce o nr "1" jest niezgodny z spisami techniczno-budowlanymi w szczególności warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. § 12 ust. 1 oraz §§ 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z przepisami przeciwpożarowymi, sztuką budowlaną.

Zdaniem skarżącej obiekt ten stwarza zagrożenia dla jej życia, gdyż zbudowany jest z materiałów łatwopalnych.

Nadto samowola budowlana jest zlokalizowana ścianą z otworem okiennym w odległości mniejszej niż 8 metrów od budynku skarżącej a od granicy w odległości 2 metry.

W szczegółowym uzasadnieniu skarżąca wskazał na szereg uchybień organu, zwłaszcza wykazywała naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Nadto nie zgodziła się też z klasyfikacją budynku jako gospodarczego oraz z kwestią badania związania budynku z gruntem.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

W piśmie z dnia 14 września 2011 r. A. S. wyjaśnił, że sporną [...] musiał odbudować po licznych zniszczeniach dokonanych przez wichury i powodzie. W 2001 r. dokonał prac polegających na rozebraniu podmurówki i naprawie dachu ze starych materiałów. Inwestor oświadczył, że odbudowy dokonał w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działań żywiołu, która dawała możliwość odbudowy bez dokonywania zgłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Co istotne, sądy administracyjne jedynie kontrolują działalność organów administracji, nie mając - co do zasady - żadnych uprawnień do zastępowania administracji przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych. Tym samym sąd administracyjny nie może rozstrzygać spraw administracyjnych niejako "w zastępstwie" organów administracji.

Skarga jest zasadna i zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podlega uchyleniu. Organ ten bowiem działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznał, że ta sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie umożliwiającym zgromadzenie materiału dowodowego, w oparciu o który będzie możliwe przyjęcie właściwego trybu postępowania i wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem oraz zapewnienie stronom gwarancji procesowych.

W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uzasadnił w sposób przekonujący, dlaczego postępowanie dowodowe wymaga jego ponowienia w znacznej części, a zupełnie nie odniósł się do pozbawienia gwarancji procesowych stron w postępowaniu I-instancyjnym. Pewne naruszenia gwarancji procesowych miały miejsce, ale zostały one dostrzeżone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego już w decyzji z 31 marca 2009 r. i w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji wyeliminowano uchybienia procesowe.

Istota sporu sprowadza się do określenia, które przepisy należy stosować do rozpoznania tej sprawy, a więc jaki tryb winien przyjąć organ I instancji.

Organ I instancji ustalił, że wykonanie prac budowlanych w 2001 r. polegało na odbudowie istniejącego poprzednio obiektu wskazując, że wprawdzie nowo wykonany obiekt równi się zasadniczo od poprzedniego, tym niemniej nawet zakwalifikowanie tych prac jako odbudowę pozwala na zaliczenie tego typu prac do pojęcia budowa. Na wykonywanie zaś prac w zakresie budowy wymagane było w 2001 r. pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy w istocie podtrzymuje te ustalenia wskazując, że wprawdzie powstał nowy obiekt budowlany, ale wykonywane prace budowlane należy zaliczyć do odbudowy.

W tych rozważaniach organów jest pewna niekonsekwencja.

Odbudowa polega na wykonaniu prac budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu poprzedniego w sensie konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia budynku, tyle że w poprawionej wersji. Innymi słowy odbudowa ma miejsce wówczas, gdy nastąpi tak daleko posunięta degradacja danego obiektu budowlanego, że w istocie tego obiektu już nie ma fizycznie, albo też znajduje się on w takim stanie fizycznym, że korzystanie z niego zgodnie z celem, na który został wybudowany - jest niemożliwe. W tym kontekście remont polegałby na wykonywaniu prac jeszcze w istniejącym obiekcie, którego stan techniczny nie jest zadowalający, ale który jeszcze fizycznie istnieje i nadaje się do użytku (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego).

Pojęcie odbudowy zdefiniował również ustawodawca w art. 4 pkt 1 ustawy dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r. Nr 84, poz. 906, w wersji obowiązującej do dnia 16 sierpnia 2010 r.). Zgodnie z tym artykułem pod pojęciem odbudowy należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Natomiast z akt sprawy wynika i w istocie potwierdzają to organy administracji, że na działce nr "1" w miejscowości [...] istniała przynajmniej od 1993 r. murowana piwnica i z powodu jej degradacji A. S. podjął prace budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, który nie jest piwnicą, ale budynkiem gospodarczym. W protokole z oględzin z dnia [...] lipca 2007 r. A. S. oświadczył, że remontował starą piwnicę w na miejscu tej piwnicy powstał obiekt o innym kształcie (budynek gospodarczy z możliwością garażowania w nim samochodu), ale z wykorzystaniem materiałów, jakie zostały po starej piwnicy.

Czy w takim razie można przyjąć za organami administracji, że budowa budynku gospodarczego stanowi odbudowę istniejącej poprzednio piwnicy? W ocenie Sądu budzi to wątpliwości i organy nie dość precyzyjnie określiły, czy wybudowany budynek gospodarczy jest tym samym obiektem który istniał do 2000 r. (te same wymiary, gabaryty, miejsce usytuowania), czy też jest to budynek zbliżony wymiarami, ale jednak odmienny od istniejącego poprzednio. W szczególności należało ustalić i porównać wysokość obu budynków oraz – przy znajomości lokalizacji fundamentów poprzedniej piwnicy – lokalizacji budynku gospodarczego.

Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowa piwnica zawaliła się najpóźniej w 2000 r. (oświadczenie A. S. w czasie oględzin nieruchomości w dniu [...] stycznia 2010 r. - akta administracyjne sprawy, karta nr 80). Przesłuchany w dniu 14 grudnia 2007 r. A. S. również oświadczył, że piwnica podlegała degradacji między 1994 a 2000 r., a jej zawalenie miało miejsce około 2000 r. (akta administracyjne, karta nr 52). W czasie oględzin nieruchomości mającej miejsce [...] lipca 2007 r. inspektorzy organu I instancji ustalili, że budynek gospodarczy (nazwany wówczas garażem) został wybudowany w 1997 r. A. S. oświadczył, że budynek gospodarczy powstał w wyniku wieloletniego remontowania piwnicy (akta administracyjne, karta nr 28). Jedynie w czasie oględzin w dniu 29 stycznia 2010 r. skarżąca oświadczyła, że budynek ten powstał w 2000 r., a nawet po 2000 r. – około 2001 r. (akta administracyjne, karta nr 80). W świetle powyższego nie znajduje dostatecznego uzasadnienia ustalenie, że przedmiotowy budynek gospodarczy na działce nr "1" powstał w 2001 r. Jeżeli sam inwestor kilkakrotnie wskazuje na tą samą roczną datę powstania obiektu, a inna strona jedynie raz wskazuje na prawdopodobny termin 2001 r. (mimo, że w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2007 r. D. K. podała rok 2000 jako datę wybudowania budynku gospodarczego, akta administracyjne, karta nr 28) – nie było dostatecznych podstaw do przyjęcia roku 2001 r. jako daty budowy budynku gospodarczego na działce nr "1". Z akt wynika, że powstał on w 2000 r.

Z akt sprawy wynika również, że powodem wybudowania tego budynku gospodarczego było zawalenie się piwnicy. Z akt sprawy nie wynika, aby zawalenie się tej piwnicy zostało spowodowane skutkami działania takimi jak powódź, osunięcie ziemi, wiatr lub nadmierne opady atmosferyczne, które miały miejsce w lipcu i sierpniu 2001 r. Nie ma więc żadnego oparcia w ustalonym stanie faktycznym stanowisko uczestnika A. S., że skorzystał on z postanowień ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r. Nr 84, poz. 906). Ani uczestnik ten tej okoliczności dotychczas ani razu nie podnosił, ani też z ustalanego stanu faktycznego nie wynikało, że zły stan techniczny starej piwnicy nastąpił właśnie w wyniku ww. zdarzeń pogodowych, jakie miały miejsce w lipcu i sierpniu 2001 r. Sam zresztą uczestnik podaje, że kolejne ulewy i wichury z lat 1997 - 2001 doprowadziły do konieczności remontu, nie podaje zaś, że wichury z lipca lub sierpnia 2001 r. doprowadziły do konieczności wykonania prac budowlanych. W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że zawalenie się piwnicy nastąpiło na skutek jej złego stanu technicznego, którego nie wyeliminowano nawet kilkuletnim remontem prowadzonym już od czasu zakupu nieruchomości (oświadczenia A. S. na kartach akt administracyjnych nr 28, 52 i 80; a także stanowisko zawarte przez A. S. w piśmie z dnia 12 maja 2008 r., akta administracyjne karta nr 58). Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego, istotne wątpliwości budzi określenie wykonanych prac budowlanych przez A. S. jako odbudowy.

Sąd nie podziela argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji co do stosowania prawa w zakresie załatwienia tej sprawy. W ocenie organu odwoławczego, skoro odbudowa budynku gospodarczego miała miejsce w 2001 r. i wówczas wymagane było pozwolenie na budowę dla realizacji takich prac budowlanych, a samo postępowanie w sprawie ma miejsce w latach 2007-2011, kiedy wykonanie tych prac wymaga jedynie zgłoszenia – należy stosować przepisy właściwe dla niezachowania procedury zgłoszeniowej.

Rację w tym zakresie ma skarżąca, że taki pogląd organu odwoławczego nie jest zasadny.

Obowiązujący w 2000 r. (i w 2001 r.) art. 29 Prawa budowlanego zawierał wyliczenie zakresu robót budowlanych, których wykonanie nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Wśród wykazu tych robót znajdowały się obiekty gospodarcze związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej i obejmujące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Ponieważ działka nr "1" ma powierzchnię 1 ara (0,01 ha) i nie uzupełnia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej R. i A. S. (wszystkie sąsiednie działki są własnością innych osób) – nie można było wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego na działce nr "1" w 2000 r. potraktować jako budowy obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Tym samym trafnie uznał organ I instancji, że w czasie wykonania tego obiektu inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Takiego pozwolenia na posiadał i stąd należało zastosować tryb postępowania w przypadku tych inwestycji, które zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę mimo obowiązku jego posiadania. To jest tryb z art. 48 Prawa budowlanego.

Przemawia za tym treść samych art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi właściwe organy nakazują rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub – w trybie art. 49b Prawa budowanego – nakazują rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W obu przypadkach chodzi o obiekty wybudowane bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, a wiec obiekty, które w dacie rozpoczęcia budowy wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia bądź dokonania zgłoszenia.

Tym samym wybudowanie przedmiotowego budynku gospodarczego bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. W stanie prawnym obowiązującym w 2000 r., zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, obiekt taki w całości podlegał bezwzględnej i przymusowej rozbiórce. Okoliczność, że obecnie ocena skutków wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę podlega procedurze, która umożliwia w pierwszej kolejności uniknięcie nakazu rozbiórki – ma znaczenie o tyle w tej sprawie, że kierunkuje czynności organów administracji co do oceny skutków samowoli budowanej, a nie samego faktu samowoli budowlanej.

Również okoliczność, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym wybudowanie takiego obiektu wymagałby uprzedniego dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) nie ma znaczenia dla ustalenia, czy dany inwestor popełnił samowolę budowlaną. O tym bowiem, czy dana inwestycja została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami decyduje stan prawny z daty wykonania robót budowlanych i wówczas określa się, czy wymagane było pozwolenie na budowę, zgłoszenie, czy też dana inwestycja była wyłączona spod reglamentacji administracyjnej. Na datę więc wykonania inwestycji należy ustalać, czy inwestor winien posiadać np., pozwolenie na budowę. Natomiast skutki stwierdzonej samowoli budowlanej w zakresie braku posiadania pozwolenia na budowę - powinny być oceniane na datę prowadzenia postępowania tzw. legalizacyjnego. Innymi słowy obecnie obowiązujący ład przestrzenny, czy to wynikający z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy tez aktualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy pozwoli na ustalenie, czy można będzie zrealizowaną w ramach "samowoli budowlanej" inwestycję zalegalizować, po – oczywiście - spełnieniu dodatkowych przesłanek wymaganych Prawem budowlanym.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie "legalizacji" przedmiotowego budynku gospodarczego organ administracji już przeprowadził.

Faktem jest, że wobec potencjalnego inwestora, który wybudowałby taki obiekt jak w niniejszej sprawie po 26 września 2005 r. (nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364), zastosowanie znalazłaby procedura dokonania zgłoszenia celem uzyskania prawa do legalnego realizowania inwestycji. Wówczas postępowanie dotyczące nakazu jego rozbiórki byłoby prowadzone pod rządem art. 49b Prawa budowlanego. W sytuacji jednak, w której inwestor wybudował taki obiekt w 2000 r. – zastosowanie znajduje tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie tych dwóch równych trybów uzasadnione jest jednak odmienną sytuacją. W jednym przypadku inwestor naruszył legalność prowadzonej inwestycji nie posiadając pozwolenia na budowę, w drugiej nie dokonując zgłoszenia. Odmienna może więc być również ocena obu sytuacji.

W ocenie Sądu nie mają znaczenia dla załatwienia tej sprawy również te rozważania organu odwoławczego, które nakazują organowi I instancji ocenę "tymczasowości" przedmiotowego budynku gospodarczego. Skoro owa tymczasowość zawiera się maksymalnie w terminie 120 dni od daty rozpoczęcia budowy (maksymalny termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce), a przedmiotowy budynek gospodarczy powstały w 2000 r. nadal stoi na tym samym miejscu, to niewątpliwie nie ma on charakteru tymczasowego (argument a contrario z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie miało dostatecznych podstaw zawartych w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim Sąd nie podziela poglądu prawnego dotyczącego trybu postępowania, jaki wskazał organ odwoławczy. Natomiast pozostałe wątpliwości dotyczące w szczególności ustalenia, czy przedmioty obiekt powstał w ramach odbudowy czy też innego zakresu budowy powinny być wyjaśnione przez organ odwoławczy, który nie pełni jedynie funkcji kasatoryjnej, ale jest organem administracyjnym z urzędu rozpoznającym całą sprawę zaskarżoną odwołaniem i zobligowany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jedynie wyjątkowo organ odwoławczy ma prawo uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organu odwoławczego. W ocenie Sądu to organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę może wyjaśnić te wątpliwości, które zostały wskazane przez Sąd administracyjny w tej sprawie, bez potrzeby ponownego ponawiania postępowania przed organem I instancji.

Wykazane bowiem naruszenia mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sad uchylił wydaną decyzję tego organu.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy zakwalifikować wykonane roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego na działce nr "1" przez A. S. i prawidłowo wskazać datę ich wykonania. Na tej podstawie należy zastosować właściwe przepisy prawa.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a., z tym że zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego.