Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2618/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2414/12 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2414/12, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że:

1. z wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania, w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej O., obręb D., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził, że dnia 27 maja 1990 r. Gmina Miasto O. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce D., obręb B. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 9,6400 ha i nr [...] o pow. 0,0700 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez IV Wdział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z księgą wieczystą działki nr [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w sprawie przymusowego zarządu państwowego, dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zabudowanych przez byłe władze okupacyjne pod zarząd ministra komunikacji oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). W dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła zatem własność Państwa, a Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym ustanowienie na rzecz ich prawa zarządu do tej nieruchomości. Sama decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem nie może stanowić podstawy do wyłączenia gruntu z komunalizacji. Tym samym sporna nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy K.

3. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później prawo zarządu ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W myśl tego ostatniego przepisu, który obowiązywał w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. 3 grudnia 1986 r., państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Taki stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. Przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane wyłącznie w celach uwłaszczeniowych (między innymi wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. akt I SA 436/97). Zatem decyzja o ustaleniu opłaty nie może w postępowaniu komunalizacyjnym stanowić dowodu posiadania prawa zarządu. Skoro odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta, w rozumieniu ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, należała do terenowego organu administracji państwowej. Komisja podkreśliła ponadto, że żadne powojenne przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austrowęgierskiego oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, nie tworzyły w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego po stronie przedsiębiorstwa, a tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Natomiast faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nią nie tworzy formalnoprawnego zarządzania taką nieruchomością. Również na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przedsiębiorstwo PKP nie uzyskało prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa. Zdaniem Komisji w sprawie nie ma też zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Okoliczność, że na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...], zarzucając naruszenie 1) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej; 2) art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"; 3) art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz 4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 88, art. 80 oraz 138 § 2 k.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...]. Sąd wskazał przy tym, że przedmiotem kontroli jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę D. z mocy prawa własność nieruchomości. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę ma charakter deklaratoryjny. W sprawie decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Stosownie do art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im gruntów w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w myśl art. 87 ust. 1 powołanej ustawy - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem, według ustawy, był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do PKP.

Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w rozumieniu tego przepisu, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (niestanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Z akt administracyjnych wynika, że działki gruntowe stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stały się z tym dniem z mocy prawa mieniem gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). PKP w toku postępowania nie przedstawiło żadnego dokumentu, z którego wynikałoby prawo zarządu do gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Dlatego też mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, uznać należy, że brak jest dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny Polskich Kolei Państwowych do władania nieruchomością. W konsekwencji przyjąć trzeba, że Kolejom nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu oznacza, że spełniona została przesłanka określona w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym mienie podlega komunalizacji z mocy prawa.

WSA w Warszawie wyjaśnił ponadto, że w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Sformułowanie "należące do przedsiębiorstw państwowych" oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, tj. poprzez posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie tylko faktycznym. Ponadto warunkiem wyłączenia mienia spod komunalizacji, było to by mienie należało do przedsiębiorstwa, które było umieszczone w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301). Przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało objęte powyższym wykazem.

Chybione w ocenie Sądu I instancji są również twierdzenia skarżącej Spółki, że tytuł do spornej nieruchomości należy wywieść z ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepisy tej ustawy mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się do konkretnie oznaczonych nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można wyprowadzić prawa zarządu do poszczególnych nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez PKP w toku działalności tego przedsiębiorstwa. Prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnego (umowy).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "PKP", Sąd I instancji stwierdził, że wytyk ten nie mógł zostać uwzględniony. Regulacja ta nie ma bowiem wpływu na nabycie mienia - w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i nie daje podstawy do wyłączenia mienia z komunalizacji na omawianej podstawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2414/12 złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją;

b) błędną wykładnię art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ich pominięcie i błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do przedsiębiorstwa państwowego PKP;

c) błędną wykładnię art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegającą na błędnym zastosowaniu;

d) błędną wykładnię art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "PKP" polegającą na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.,

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy i pominięcie nabycia przez skarżącą kasacyjnie z mocy prawa użytkowania wieczystego działek;

f) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. art. 77 art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka PKP stwierdziła, że WSA w Warszawie dokonał błędnej oceny działań organów administracji, uznając, że decyzje w sprawie komunalizacji mienia zostały podjęte zgodnie z prawem i nie są obarczone żadnymi uchybieniami. Tymczasem w ocenie strony zarówno organ I jak i II instancji błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując, że istnienie przesłanki "należące do" sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. (W 12/92) wyjaśnił, że zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (stationes fisci). Natomiast pojęcie "zarządzanie" uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjny jako tożsame z pojęciem "należące do" i należy je rozumieć jako wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym. Tym samym w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę, z mocy prawa, jest ustalenie, czy nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkować powinien odmową komunalizacji mienia. W toku postępowania ani organy ani Sąd nie wskazały podstawy do przyjęcia tezy, że terenowy organ zarządzał spornym mieniem, jak również nie wykazano, że sporne działki należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb D. stanowi fragment linii kolejowej [...]. Linia ta wybudowana została w 1884 r., zatem bezsprzecznie przeznaczona jest do użytku kolei i stanowi infrastrukturę kolejową. Terenowe organy administracji państwowej nie wykonywały czynności władczych wobec nieruchomości stanowiących infrastrukturę kolejową.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła również, że organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego PKP były naczelne organy państwa. Funkcję organu założycielskiego wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, a mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej działalności przedsiębiorstwa. W skład mienia PKP w dacie 27 maja 1990 r. wchodziły zatem wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego przedsiębiorstwa państwowego PKP. Tym samym mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP nie należało do terenowych organów administracji państwowej, co oznacza, że mienie to nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nie stała się ona własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r., a zatem pozostawała własnością Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. Intencją ustawodawcy nie było wyposażenie gmin w cały majątek ogólnonarodowy, który w sposób formalny nie był oddany w zarząd.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie intencją ustawodawcy, wprowadzającego przepisy ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w szczególności Rozdziału 6, było kompleksowe uregulowanie stanu prawnego gruntów przedsiębiorstwa PKP. Podstawowym bowiem celem tej ustawy jest restrukturyzacja PKP S.A. w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie PKP w majątek konieczny do ich funkcjonowania. Realizacja tego celu nastąpić miała poprzez wprowadzenie art. 34 i 34a powołanej ustawy, które stanowią, że nieruchomości, dla których PKP nie legitymuje się dokumentami o zarządzie, pozostają gruntami Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Na mocy art. 34 i 34a, grunty, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się, z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te regulują zatem stan prawny nieruchomości, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w posiadaniu skarżącej kasacyjnie. Nieruchomości te są zatem "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.

Sąd I instancji bezzasadnie ponadto pominął art. 4 i art. 6 rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "PKP". Zgodnie z art. 4 rozporządzenia przedsiębiorstwo PKP w celu prowadzenia eksploatacji linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Stosownie zaś do art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany w myśl art. 4 w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Zatem przepisy te stanowią podstawę do uznania, że nieruchomości przeznaczone funkcjonalnie do użytku kolei, pozostają w zarządzie przedsiębiorstwa PKP powstałym z mocy prawa. Tym samym na mocy przepisów rozporządzenia nabycie przez PKP tytułu do nieruchomości nastąpiło ex lege.

W sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Zarówno bowiem organy administracji jak i Sąd dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych. W sposób rażący naruszone zostały przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącą kasacyjnie nieruchomości we władanie. Nie wyjaśniły także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez PKP. Dodatkowo Sąd nie poddał ocenie przeprowadzonych postępowań, tym samym wadliwie uznał, że nieruchomość nie należała do skarżącej kasacyjnie, a należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest bowiem zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama czynność sporządzenia pisemnych motywów kwestionowanego orzeczenia nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, jednakże tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa.

W uzasadnieniu wyroku sądu istotne miejsce zajmuje nie tylko wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, ale także przedstawienie stanu faktycznego, który sąd uznał za miarodajny w rozstrzyganej sprawie. Ta część pisemnych motywów powinna mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na ustalenie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, jakie działania i w jakiej konkretnie sprawie oceniał sąd I instancji, a także czy w trakcie takiego badania sąd ten nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia między innymi w przypadku takiego uzasadnienia, w którym ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wadliwe przedstawienie stanu faktycznego oraz niedostateczne wyjaśnienie przez sąd administracyjny I instancji stanu prawnego rozpoznawanej sprawy uznaje się przy tym za uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Powyższą decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdzającą, że Gmina Miasto O. nabyła z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. miasto, obręb D. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do treści powyższej, zaskarżonej przez PKP S.A. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz nie przedstawił przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto Gminę O. wskazanych działek położonych w mieście O. Wyjaśnienie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia Sąd rozpoczął od stwierdzenia, że przedmiotem jego kontroli była bliżej nieokreślona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę D. z mocy prawa własność nieruchomości. Zatem WSA w Warszawie zapomniał chyba, że przedmiotem skargi złożonej przez Spółkę PKP była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie nabycia własności nieruchomości nie przez Gminę D. lecz przez Gminę Miasto O.

Ponadto relacjonując przebieg postępowania przed organami administracji, WSA w Warszawie wskazał jedynie prawidłową datę, numer i adresata decyzji organu I instancji. Błędnie natomiast określił przedmiot tego rozstrzygnięcia. Podał bowiem, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdził, że Gmina Miasto O. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej "w jednostce D., obręb B. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 9,6400 ha i nr [...] o pow. 0,0700 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez [...] Wdział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B.". Tymczasem z akt sprawy oraz z treści skargi kasacyjnej bezspornie wynika, że omawiane pierwszoinstancyjne orzeczenie komunalizacyjne dotyczyło zupełnie innej nieruchomości, a mianowicie nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. miasto, obręb D. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

WSA w Warszawie przedstawiając treść uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wadliwie również wskazywał na działki nr [...] i nr [...] w B., przy czym raz podał, że Wojewoda uznał, iż działki te stały się własnością Gminy D., a w innym miejscu, że nieruchomość miała podlegać komunalizacji na rzecz Gminy K.

W dalszym fragmencie historycznej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. Następnie zaś dodał, że "Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]". Zatem Sąd I instancji nie tylko błędnie wskazał numer decyzji organu odwoławczego ale także datę i numer decyzji Wojewody [...].

Z powyższego wynika, że sentencja zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostaje w jaskrawej sprzeczności z pisemnymi motywami tego orzeczenia. Ponadto uzasadnienie wyroku nie spełnia elementarnych wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiony stan faktyczny oraz wywody prawne Sądu I instancji nie odnoszą się bowiem do przedmiotu kontrolowanej decyzji. Opisane mankamenty pisemnych motywów tego orzeczenia wykluczają możliwość dokonania kontroli instancyjnej wyroku. Taka wadliwość uzasadnienia wyroku jest wystarczającym powodem do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z uwagi na mogące mieć istotny wpływ na wynik naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. zaskarżony wyrok nie może się bowiem ostać. Podlega on uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania.

Wobec opisanej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku niemożliwe jest dokonywanie oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.