Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 911/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. T., F. P. i W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 listopada 2014 r. znak: [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0262 ha. objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] gm. kat. B. na rzecz Z. T., F. P. i W. P..

Orzekając w powyższy sposób organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca poprzednio własność A. B., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele budowy miasta [...], o zwrot której wystąpiły wszystkie uprawnione osoby.

Jak wskazał organ I instancji, na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta [...], obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar, w związku z czym na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia tej nieruchomości pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż była ona przeznaczona w ramach budowy osiedla mieszkaniowego pod pętlę tramwajową wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Z kolei w oparciu o pozyskane do akt sprawy zdjęcia satelitarne i lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w latach: 1962, 1964, 1965, 1970, 1987, 1993, 1998, 2004 jak również na podstawie oględzin tej nieruchomości przeprowadzonych 31 października 2008 r. oraz 5 października 2012 r., organ I instancji ustalił, iż jakkolwiek realizacja celu wywłaszczenia określonego ogólnie jako "budowa miasta [...]", a doprecyzowanego jako pętla tramwajowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą, została rozpoczęta i zakończona na przedmiotowej nieruchomości wiele lat po wywłaszczeniu, to jednak - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych - wykonanie zamierzonej inwestycji przed złożeniem rozpatrywanego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz przed 22 września 2004 r. nie pozwala na stwierdzenie jej zbędności na ten cel, co w ocenie organu I instancji uniemożliwia obecnie orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty z 21 listopada 2014 r. znak [...] złożyli Z. T., F. P. oraz W. P., zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] (...) nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w związku z tym nie można orzec o jej zwrocie pomimo, że realizacji celu wywłaszczenia nie rozpoczęto mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna", art. 6 K.p.a. "poprzez dokonanie błędnej wykładni prawa, sprowadzającej się w istocie do zakwestionowania zgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn", art. 8 K.p.a. "przez wydanie w tej samej sprawie, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym dwóch skrajnie różnych merytorycznie decyzji". W treści odwołania przytoczono również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 oraz wskazano, że przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. był właśnie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą. Tymczasem Starosta wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 1 jedynie z tego względu, że jest związany granicami pytania prawnego. Oznacza to, że art. 137ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zdaniem Starosty również niezgodny z Konstytucją. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnego wyjaśnienia stanowiska Starosty w tym zakresie. W uzasadnieniu swojego poglądu organ I instancji ograniczył się właściwie jedynie do zanegowania poglądu Wojewody zaprezentowanego w decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r., a zasadniczo jedyną argumentacją mającą rzekomo świadczyć o słuszności prezentowanego przez Starostę poglądu wydaje się być przytoczony przez niego fragment orzeczenia Trybunatu Konstytucyjnego dotyczący niekorzystnego wpływu regulacji zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na majątek gminy i jej dochody przeznaczone na realizację zadań publicznych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego i w związku z tym cały zaprezentowany w uzasadnieniu wywód dotyczył regulacji zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu przyjętym ustawą nowelizującą. To właśnie ta regulacja, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy nowelizującej wzbudziła wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto już z porównania samej treści regulacji zawartych w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można stwierdzić, że dotyczą one zupełnie innych kwestii. Mianowicie punkt 1 wspomnianego artykułu dotyczy rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Jak słusznie podkreślił Wojewoda w decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r. brak orzeczenia o niezgodności z konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że w przypadku stwierdzenia, że realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości nie rozpoczęto w terminie siedmiu lat od dnia kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, jest wystarczające do uznania takiej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2015 r. znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Z. T., F. P. oraz W. P., reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego T. L. od decyzji Starosty z 21 listopada 2014 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 21 listopada 2014 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. gm. kat. B. - w trybie art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w którym to w zakresie orzeczono decyzją Starosty z 21 listopada 2014 r. znak [...].

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż objęta wnioskiem o zwrot parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. (odpowiadająca aktualnie miedzy innymi działce nr [...]), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 z późn. zm.).

Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o której zwrot wystąpili spadkobiercy jej poprzedniego właściciela A. B., tj. Z. T., F. P. oraz W. P., w związku z czym należy stwierdzić, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kontekście powyższego wskazano, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, na co uwagę zwrócił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1405/01 wskazując, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie może poprzestać na stwierdzeniu, że cel wywłaszczenia nie został w orzeczeniu skonkretyzowany, a oceny realizacji dokonanego przedsięwzięcia inwestycyjnego dokonywać w oparciu o kryterium potrzeb ogólnospołecznych, które utożsamia z celem wywłaszczenia. Organ ma obowiązek najpierw ustalić konkretny cel wywłaszczenia nieruchomości. Dopiero wówczas bowiem będzie możliwa ocena czy został on zrealizowany, czy też nieruchomość stalą się dlań zbędna. Zatem ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowej działki będzie zagadnieniem wstępnym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest bowiem precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (m.in. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2010 r., s. 362 i następne) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA"), cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Oczywistym jest przy tym, iż dla badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uprzednie ustalenie tego celu - jak już wspomniano powyżej - w możliwie najbardziej precyzyjny sposób, w drodze dostępnych środków dowodowych.

Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Wskazano ponadto, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zwraca się również uwagę na możliwość - w razie braku innych jednoznacznych dowodów - dokonania koniecznego doprecyzowania celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość, w oparciu o następujący po tym zdarzeniu (odjęciu praw do nieruchomości) sposób korzystania z niej, który w razie braku dokumentu powołanego w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży winien być co do zasady zgodny z celem wskazanym w akcie wywłaszczeniowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1665/13, opub. w CBOSA). Musi bowiem istnieć nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, opub. w CBOSA). Zbędność na cel wywłaszczenia należy bowiem oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem korzystania z nieruchomości (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt VI SA 914/91; z dnia 22 października 1993r., sygn. akt SA/Kr 477/93; z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, opub. w LEX nr 1082774; z dnia 20 września 2011 r, sygn. akt I OSK 1558/10; z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1096/12, opub. w LEX nr 1303069).

Niezależnie od powyższego, zwrócono uwagę na pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, opub. w CBOSA).

Wojewoda zwrócił również uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W kontekście bowiem przepisów ww. dekretu, regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej". Tym samym w praktyce niejednokrotnie zdarzało się, iż inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka, wywołana uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z 26 kwietnia 1949 r., tj. w okresie od 4 maja 1949 r. do 5 kwietnia 1958 r.

Celem precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ I instancji pozyskał do akt sprawy kopię orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 r. znak [...] oraz dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj.: wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta [...]; zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRSTU W z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6 lipca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta [...] nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A - W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta [...] (obejmującym również teren przedmiotowej nieruchomości - w pobliżu wierzchołków oznaczonych literami "T" i "U").

Z kolei z pozyskanego przez organ I instancji dokumentu pn.: "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." (opracowanego przez Dyrekcję budowy Miasta [...] 30 kwietnia 1955 r.) wynika m.in., iż inwestycję pod nazwą "budowa miasta [...]" podzielono na dwa etapy, przy czym na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II etapu (realizowanego na obszarze położonym "za ulicą K."), dla którego ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla.

Wojewoda zauważył, że realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta [...]" stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali oraz unikatowe nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Z dotychczasowych doświadczeń organu związanych z prowadzeniem spraw z zakresu zwrotów nieruchomości wywłaszczonych pod budowę miasta [...] wynika, że budowa tej późniejszej dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom, zaś w licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlanych.

W świetle powyższego wskazano, że jak wynika z pozyskanego do akt sprawy przez organ I instancji Planu Generalnego Miasta dzielnica [...] sporządzonego w grudniu 1963 r. "na matrycy znajdującej się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. K. (wtórnik wykonany został w oparciu o zarządzenie nr 102 Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 22 stycznia 1954 r.) przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod realizację zaplecza komunikacyjnego, zlokalizowanego w sąsiedztwie nieruchomości na których planowano rozbudowę osiedli mieszkaniowych m.in. os. F., os. W. i os. M.. Tym samym wskazać należy, iż budowa pętli tramwajowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. zlokalizowaną na stanowiącej przedmiot postępowania działce nr [...] dyspozytornią ruchu tramwajowego niewątpliwie mieści się w ogólnie określonym celu wywłaszczenia jakim była budowa miasta [...]".

W kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na ww. cel jej wywłaszczenia wskazano, że zgodnie zarówno z ww. opracowaniem pt. "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], Aktualizacja na dzień 1955 r." jak i przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentami publikacji historycznych, realizacja miejskiego zespołu osiedli robotniczych nazywanego miastem [...] (które miastem nigdy się nie stało, lecz zostało przed jego ukończeniem przyłączone do miasta jako jedna z jego dzielnic), rozpoczęła się już w 1949 r. (powołanie Komisji do Spraw Budowy [...] przy Centralnym Zarządzie Przemysłu Hutniczego oraz początek pozyskiwania gruntów pod inwestycję). Zgodnie z powołanym opracowaniem do 1955 r. powstały obiekty tworzące osiedla położone w południowo-wschodniej, wschodniej i północno-wschodniej części zespołu miejskiego projektowanego w charakterystycznym układzie promienistym wraz z infrastrukturą, które w następnych latach planowano rozbudowywać. Z kolei zabudowa pozostałego wywłaszczonego terenu (w ramach etapu II - "za ulicą K."), następowała od ok. drugiej połowy lat 70-tych ubiegłego wieku. Ze znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia satelitarnego terenu na którym położona jest stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość, wykonanego w 1962 r. wynika, iż obszar ten to teren pól uprawnych. Z kolei już analiza zdjęcia satelitarnego wykonanego w roku 1965 (dostępnego również na stronie internetowej biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta http://planowanie.um.krakow.pl) pozwala na potwierdzenie dokonanych przez organ I instancji ustaleń, zgodnie z którymi w dacie wykonania zdjęcia zarówno teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości jak i nieruchomości sąsiednie stanowiły plac budowy, z wyraźnie już jednak zarysowanym kształtem pętli tramwajowej "[...]", której budowa, zgodnie z informacją udzieloną przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne S.A. w K. w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. wraz z budynkiem byłej dyspozytorni ruchu tramwajowego, zlokalizowanej właśnie na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działce nr [...] została zakończona 1 grudnia 1966 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 287). Z kolei jak wynika z treści pisma tego podmiotu z dnia 18 listopada 1997 r. działka nr [...] (z której powstała m.in. działka nr [...]) w obr. 8, gm. kat. [...], obj. kw. Nr [...], stanowiąca własność Gminy, której zwrotu części domagają się ww., stanowi czynną pętlę tramwajową "[...]", wykorzystywaną dla potrzeb komunikacji miejskiej, a więc zgodnie z celem wywłaszczenia. Obiekt znajdujący się na ww. działce, (b. dyspozytornia ruchu, jest przekazany MPK S.A. umową użyczenia, a MPK S.A. wystąpiło z wnioskiem z dnia 28.02.br. do Gminy, o przekazanie go w użytkowanie na 20 lat. Obecnie, obsługa punktu kontroli ruchu w zakresie utrzymania pomieszczeń sanitarnych i socjalnych dla potrzeb korzystających z nich motorowych, prowadzona jest w oparciu o umowę ajencyjną, która równocześnie reguluje zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez ajenta (akta administracyjne sprawy, karta nr 5). Z kolei zdjęcia lotnicze przedstawiające sposób zagospodarowania tego terenu wykonane w 1970 r. 1987 r. 1993 r. 1998 r. i 2004 r. oraz wynik oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniach 31 października 2008 r. oraz 5 października 2012 r. potwierdzają fakt, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, jakkolwiek już po terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniu wywłaszczeniowym i doprecyzowanym w oparciu o dokumenty powstałe po wywłaszczeniu tj. pod mającą się znaleźć na terenie zaplecza komunikacyjnego pętlę tramwajową wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci budynku dyspozytorni tramwajowej, do którego, jak wynika z treści pisma Zakładu Energetycznego Oddział w K. z dnia 31 października 2008 r. został przyłączony wybudowany w latach 60-tych kabel nN zasilany ze stacji [...].

W świetle powyższego należy podkreślić, iż niezrealizowanie celu wywłaszczenia oznacza sytuację, gdy planowanych prac nie podjęto w ogóle lub odstąpiono od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, tj. w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, opub. w LEX nr 47337; z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, opub. w LEX nr 383797; z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, opub. w LEX nr 555628; z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 600/09, opub. w LEX nr 595437; z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1433/10, opub. w LEX nr 990175; z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12, opub. w LEX nr 1375587 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2502/12).

Powyższy pogląd koresponduje również z powołanym wcześniej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, który zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Jak wynika z powołanego orzeczenia, nie podlegają zwrotowi nieruchomości wywłaszczone przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot (w przedmiotowej sprawie wniosek pochodzi z 13 października 1997 r.), a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co w świetle wcześniejszych uwag jak stwierdzono ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do przywołanych na wstępie zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że są one niezasadne w świetle powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz ukształtowanej w większości po tym wyroku Trybunału Konstytucyjnego linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie wskazanych tam terminów nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2) (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12; z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2391/12 i z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 923/14; z dnia 9 października r., sygn. akt II SA/Kr 1048/14; z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1066/14; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/14 i z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 103/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W świetle wydanego zatem w dniu 13 marca 2014 r. i opublikowanego w Dz. U. z 2014 r. pod poz. 376 z dnia 24 marca 2014 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wszedł w życie z dniem jego publikacji, a także linii orzeczniczej sądów administracyjnych uwzględniającej wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 zarówno zarzut nasuszenia przez organ I instancji przepisu art. 6 kpa jak i naruszenia przepisu art. 8 tej ustawy uznać należy za niezasadny.

Podsumowując stwierdzono, że objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0262 ha, objęta księgą wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], jako wykorzystana na cel jej wywłaszczenia nie spełnia tym samym przesłanki zbędności na ten cel, a tym samym należało zatem odmówić jej zwrotu na rzecz wnioskodawców, a w konsekwencji utrzymać w mocy, jako prawidłową, decyzję Starosty z 21 listopada 2014 r. znak [...].

Powyżej opisaną decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie Z. T., F. P. oraz W. P.. Decyzję zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przez organ II instancji:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 6 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni prawa, sprowadzającej się w istocie do zakwestionowania zgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom określonym w tych przepisach, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na nieruchomości zrealizowany jest cel wywłaszczenia, a jego realizację rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia;

c) art. 8 K.p.a. przez wydanie w tej samej sprawie, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym dwóch skrajnie różnych merytorycznie decyzji;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w związku z tym nie można orzec ojej zwrocie pomimo, że realizacji celu wywłaszczenia nie rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

b) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym ochrony praw nabytych i zasady sprawiedliwości społecznej.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań strony – W. P. - na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia a w szczególności momentu rozpoczęcia i prowadzenia prac; zasądzenie kosztów na rzecz skarżących postępowania według norm przepisanych.

W szerokim uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga strony skarżącej nie jest zasadna a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że celem wywłaszczenia na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. znak [...], wydanego na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, parceli gruntowej l. kat. [...] b. gm. kat. [...], była budowa miasta [...]. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości co, jak trafnie podkreślają to organy administracji, wynikało także ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa od podstaw nowego miasta, jakim była [...]. Organy ustaliły, że ówczesna parcela gruntowa l.kat. [...] (obecnie oznaczona jako działka nr [...]) została przeznaczona pod pętlę tramwajową wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach budowy osiedla mieszkaniowego w [...]. Trafnie uznały organy w tej sprawie, że budowa pętli tramwajowej powinna być uznana jako zgodna z ogólnym celem wywłaszczenia, polegającym na budowie miasta.

Przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę miasta należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Powołany pogląd uznać wypada za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 1537/09; z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 145/13; z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Po 158/11; z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt: III SA/Po 648/07; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W oparciu o pozyskane do akt sprawy zdjęcia satelitarne i lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w latach: 1962, 1964, 1965, 1970, 1987, 1993, 1998, 2004 jak również na podstawie oględzin tej nieruchomości przeprowadzonych 31 października 2008 r. oraz 5 października 2012 r., organy administracji ustaliły, że realizacja celu doprecyzowanego jako pętla tramwajowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą, została rozpoczęta najpóźniej około 1965 r. i zakończona na dzień 1 grudnia 1966 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 287). Wybudowano wówczas pętlę tramwajową "[...]".

Tych okoliczności w istocie nie kwestionują także skarżący. Istotą sporu jest wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Należy stwierdzić, że z wykładni językowej powołanego przepisu wynika, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia a ponadto bezskutecznie upłynęły terminu, od których zależy taki zwrot.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym bez względu na to, czy 7-letni termin rozpoczęcia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia lub 10 - letni termin zakończenia tych prac zostały lub nie zostały dochowane względem wywłaszczonej nieruchomości, ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12, z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, i cytowany tamże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11).

Podstawą stosowania terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przede wszystkim ustalenie, czy na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia w ogóle został zrealizowany, czy też nie został zrealizowany. Dopiero wówczas, gdy cel te nie został zrealizowany, wówczas należy zbadać upływ ww. terminu. Jeżeli ten termin jeszcze nie upłynął, to wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi, chociażby nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Jeżeli natomiast wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ale z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (lub z przekroczeniem art. 137 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy), to zwrotowi dana nieruchomość już nie podlega. Taka wykładnia w całości jest zgodna ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należy wyraźnie wskazać, że działka nr [...] niewątpliwie została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia do grudnia 1966 r. Okoliczność, że prace przy realizacji zajezdni tramwajowej "[...]" rozpoczęto po upływie 7 lat od daty wywłaszczenia i zakończono po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia, nie niweczą podstawowej okoliczności tej sprawy - stwierdzenia zrealizowania samego celu wywłaszczenia. Tym samym skoro wywłaszczono nieruchomość na cel publiczny i ten cel został zrealizowany, to orzekanie o zwrocie takiej nieruchomości prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprzecznego z logiką wywłaszczeń. Wywłaszczenie ma miejsce wtedy i tylko wtedy, gdy należy zrealizować cel publiczny, który w inny sposób nie jest osiągalny. Zwrot wywłaszczone nieruchomości ma zaś miejsce wówczas, gdy ten cel nie został realizowany. Realizacja celu oznacza, że trafnym było dokonanie wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są zasadne. Nie można dokonać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nawet wówczas, gdy przystąpiono do zagospodarowania danego terenu nawet po upływie 7 letniego terminu od daty wywłaszczenia, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W związku z tym, ze w tej sprawie organy administracji ani nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postepowania skarga skarżących podlega, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddaleniu.