Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1211/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7 i pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 87 ust, 1, 92c ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1008/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lutego 2018r., sygn. akt III SA/Łd 1008/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] Sp. z o.o. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2017r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 13 lutego 2017r. w [...] przeprowadzona została kontrola drogowa autobusu marki Jelcz o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że kierujący w imieniu strony wykonywał krajowy transport drogowy osób przewożąc uczniów do Szkoły Podstawowej w [...] w ramach linii regularnej specjalnej. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wypis nr [...] z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym ważnego do dnia 31 grudnia 2016r. i rozkład jazdy stanowiący załącznik do wymienionego zezwolenia. Natomiast nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z [...] lutego 2017r.

Pismem z [...] lutego 2017r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ I instancji") zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Odpowiadając na powyższe zawiadomienie w piśmie z dnia [...] lutego 2017 roku strona wyjaśniła, że w dniu kontroli kierowca [...] wykonywał kurs w ramach komunikacji regularnej, bowiem miał obowiązek zabierania nie tylko uczniów, ale także innych pasażerów.

Decyzją z [...] czerwca 2017r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.

Decyzją z [...] sierpnia 2017r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 1907 ze zm. ,dalej: "u.t.d") oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany przez Spółkę w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym. Przewóz był przewozem wykonywanym regularnie i była przewożona konkretna grupa osób. Kierujący [...] w imieniu strony wykonywał przewóz dzieci do Szkoły Podstawowej w [...]. Kierujący przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przewóz ten wykonywał na trasie [...]. Uczniów wraz z opiekunką zabrał z miejscowości [...] i przewiózł do Szkoły Podstawowej w [...]. Wśród pasażerów było 48 dzieci w wieku od 7 do 13 lat. Innych pasażerów nie zabierał, ponieważ pracodawca zabronił mu, otrzymał polecenie, żeby nikogo oprócz dzieci, które zna opiekunka nie zabierać. Kierujący zeznał również, że przewozy uczniów do szkoły w [...] wykonuje od września 2016r. Przewozy te wykonuje dwa razy dziennie. Organ odwoławczy wskazał, że warunki wykonywania przewozów uczniów do szkół w Gminie [...] reguluje także umowa nr [...] zawarta w dniu [...] grudnia 2016r. przez stronę z Gminą [...] na okres od dnia [...] stycznia 2017r. do dnia [...] grudnia 2017r. W § 3 tej umowy strony dokładnie określiły miejscowości, z których uczniowie mieli być zabierani i do jakich szkół dowożeni oraz odwożeni po zakończeniu zajęć szkolnych. Strony ustaliły również, że przewozy uczniów miały odbywać się według rozkładu jazdy opublikowanego w szkołach i miały one być wykonywane w dni nauki szkolnej.

Organ stwierdził, że powyższe okoliczności jednoznacznie potwierdzają wykonywanie regularnych przewozów dzieci z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem. Ponadto organ wskazał, że w świetle orzecznictwa administracyjnego do uznania przewozu za przewóz regularny specjalny wystarczy spełnienie dwóch przesłanek, gdyż przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Organ II instancji wskazał, że uwzględniając powyższe skarżąca spółka była zobowiązana posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym. Ponieważ strona w dniu kontroli nie posiadała takiego zezwolenia, co potwierdziła w piśmie z [...] lutego 2017r., zatem przewóz był wykonywany z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów i organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 u.t.d. Organ odwoławczy stwierdził, że dowody zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że Spółka systematycznie, w każdy dzień nauki szkolnej wykonuje przewozy uczniów z terenu Gminy [...] do Szkoły Podstawowej i Publicznego Gimnazjum w [...]. Przewozy są wykonywane według rozkładu jazdy publikowanego w szkołach. Podczas wykonywania przewozów uczniów nie mogą być zabierani inni pasażerowie, co potwierdził kierujący [...] w swoich zeznaniach złożonych w charakterze świadka podczas kontroli drogowej. Przewóz ten nie traci charakteru przewozu regularnego specjalnego także w przypadku modyfikowania godzin przewozu. Ponadto przewóz z dnia kontroli nie mógł być przewozem wykonywanym na podstawie zezwolenia nr [...] w ramach linii regularnej [...] - [...] - [...] - [...]. Według rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do tego zezwolenia przewozy na wymienionej linii są wykonywane przez miejscowości: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Natomiast dzieci są przewożone nie tylko z miejscowości wymienionych w ww. rozkładzie jazdy, ale także z innych miejscowości. Skontrolowany przewóz został wykonany przez kierującego [...] tylko na trasie [...] - [...]. Zatem przewozy dzieci nie mogą być wykonywane w ramach ww. linii regularnej, nawet gdyby strona posiadała ważne zezwolenie na tę linię. Ww. zezwolenie w dniu kontroli było nieważne. Uwzględniając powyższe organ II instancji uznał przewóz z dnia kontroli za przewóz regularny specjalny. Organ ten stwierdził, że w przedmiotowej sprawie również nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. Skoro w rozpatrywanej sprawie prowadzący działalność gospodarczą nie zapewnili takich rozwiązań organizacyjnych, które pozwoliłyby na działanie przedsiębiorstwa zgodnie z przepisami u.t.d., to nie było podstaw do uchylenia się przez nich od odpowiedzialności za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Oddalając skargę na powyższą decyzje wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 lutego 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. dowozu uczniów. Wskazany przewóz ma charakter niepubliczny tzn. nie jest przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, tylko dla grupy określonej, zamkniętej. Z ustawy nie wynika, że grupa ta ma być określona imiennie lub liczbowo. Wystarczy więc, że wszyscy członkowie wskazanej grupy posiadają cechę, której inni pasażerowie nie mają, a która pozwala ich wyróżnić od innych i wykluczyć z możliwości korzystania z przewozu innych pasażerów. Gdy chodzi o uczniów, tą cechą jest właśnie status ucznia określonej szkoły, udokumentowany np. legitymacją szkolną. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] lutego 2017r. wykazała, że autobusem marki Jelcz należącym do strony skarżącej przewożeni byli uczniowie Szkoły Podstawowej w [...]. Rację ma organ, iż przewóz wykonywany przez stronę skarżącą był przewozem regularnym specjalnym, o czym świadczy przewożenie określonej kategorii osób (uczniów z opiekunem), z wyłączeniem innych osób. Powyższe potwierdza zeznanie kierowcy z dnia kontroli. Zdaniem WSA przewożenie innych osób, nie uczniów, pozostawałoby w sprzeczności z zapisami umowy, z których nie wynika, że wraz z uczniami będą przewożeni inni pasażerowie. Według Sądu I instancji stan faktyczny sprawy i zgromadzone przez organy dowody wskazują w sposób oczywisty na wykonywanie przez skarżącą przewozów regularnych specjalnych. Z przewozów tych korzystali wyłącznie uczniowie i ich opiekunowie, a więc określona grupa osób z wyłączeniem innych osób, a przejazdy odbywały się według ustalonego harmonogramu. Wymóg regularności wykonywania przewozu regularnego specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów, tj. konieczności dostosowania godzin odjazdów i przyjazdów oraz trasy do rozkładu zajęć szkolnych i składu osobowego dzieci w danym dniu wynikającego także że stanu zdrowia dzieci.

W ocenie WSA, strona jako osoba prowadząca działalność gospodarczą nie może zasłaniać się twierdzeniem, że podpisując umowę z [...] grudnia 2016r. zawartą z Gminą [...] była przekonana, iż posiada prawidłowe zezwolenie. Zezwolenie wydane zostało dla Spółki przez Wójta Gminy [...][...] lipca 2012r. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. Zdaniem WSA, regulacje prawne dotyczące przewozu osób pozwalają przewoźnikowi samodzielnie określić charakter przewozu. Zatem to strona powinna posiadać wiedzę, jakiego zezwolenia będzie wymagała zamierzona działalność, w szczególności działalność polegająca na dowozie uczniów, którym trzeba zapewnić opiekę i bezpieczeństwo.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. Strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego takich dowodów, na które strona nie miała wpływu. Niedopełnienie podstawowego obowiązku uzyskania właściwego zezwolenia jest ewidentnym zaniedbaniem strony.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc na podstawie 188 p.p.s.a o wydanie orzeczenie reformatoryjnego alternatywnie na podstawie art. 185 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z [...] maja 2018r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 4 pkt 7) i 9) , art. 18 ust. 1, art. 18b ust 1 pkt 7, art. 22 u.t.d. poprzez ich wadliwą interpretację, w konsekwencji naruszenie art. 92 a ust. 1, 2 i 6 ww. ustawy poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

2) art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący wykonywał kontrolowany przewóz na mocy umowy zawartej w Gminą [...] w trybie postępowania zamówień publicznych, spełnił wszystkie wymagane przez zamawiającego przesłanki - w tym brak uzyskania zezwolenie na wykonywania transportu regularnego specjalnego (vide [...] i umowa), nadto posiadał ważne zezwolenie wydane przez podmiot publiczny - Wójta Gminy [...] o nr [...] zezwalające na wykonywanie transportu popularnego na terenie Gminy [...] na kontrolowanej trasie, które nigdy nie zostało podważone, zatem nawet w przypadku uznania że kontrolowany przewóz jest przewozem specjalnym - czemu skarżący zaprzecza - to uznać należy że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć - co w przypadku nałożenia kary na skarżącego stanowi jawne naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowań administracyjnych do organów Państwa;

3) art. 78 ust. 2 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie posiadał aktualnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na kontrolowanej trasie [...] - [...], co pozostaje w sprzeczności z przywołanym przepisem oraz posiadanym zezwoleniem;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 , - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności w zakresie analizy materiału dowodowego dotyczącego wydania zezwolenia na transport regularny, zapisów [...] w zakresie wymogu posiadania zezwolenia na transport regularny (brak wymogu posiadania zezwolenie na transport regularny specjalny), treści umowy nr [...] łączącej skarżącego z Gminą [...], jak również bezpodstawne odmówienie wiarygodności: pisemnemu wyjaśnieniu przewoźnika z dnia 22.02.2017r., umowie o czynności konduktorskie z dnia 31.08.2016r. - które jednoznacznie wskazują, że kontrolowany przewóz nie był przewozem regularnym specjalnym, a kierowca posiadał kasę fiskalną, miał uprawnienia i był zobowiązany do pobierania opłat od każdego dodatkowego pasażera;

5) jako ostatni zarzut wskazano, że zarówno organy wydające zaskarżoną decyzję jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przeprowadziły postępowania, które nie budzą zaufania skarżącego do władzy publicznej, a już całkowicie nieuprawnionym jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że to "strona skarżąca powinna posiadać wiedzę, jakiego zezwolenia będzie wymagała zamierzona działalność oraz "niedopełnienie podstawowego obowiązku uzyskania właściwego zezwolenia jest ewidentnym zaniedbaniem strony skarżącej" co pozostaje w sprzeczności do podstawowej zasady postępowania administracyjnego jakim jest zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W tej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a, .tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, która skutkowała niewłaściwym ich zastosowaniem.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni, gdyż to normy wynikające z przepisów prawa materialnego determinują zakres prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Z kolei ustalenia faktyczne dokonane zgodne z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowania.

Oceniając w tej kolejności zasadność stawianych Sądowi I instancji zarzutów Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku prawidłowo przytoczył aktualnie obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą obecnie w orzecznictwie sądowym nie budzi już wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2180/13, z 14 maja 2015r., sygn. akt II GSK 927/14, z 29 października 2015r., sygn.. akt II GSK 1993/14, z 10 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2452/13 (....). W wyrokach tych podkreślano, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Natomiast zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela ten pogląd, wskazując, ze zgodnie ze wskazaną linią orzeczniczą NSA - w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Stosownie do treści art. 4 pkt 7 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przez art. 73 pkt 1 lit. a ustawy z 16 grudnia 2010r. (Dz.U.2011.5.13) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018r.) - przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ww. ustawy przewóz regularny specjalny - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez WSA cechy przewozu dzieci do szkół i wykazanie statusu ucznia określonej szkoły, legitymacją szkolną są cechami przewozu regularnego specjalnego. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z 12 marca 2015r. (sygn. akt II GSK 305/14), że z uwagi na niepubliczny charakter przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.) "nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom – uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu". Wobec tego stałe, systematyczne wykonywanie przewozów uczniów na określonej trasie, za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu (na podstawie uzgodnionego rozkładu jazdy) stanowi przewóz regularny specjalny. Dla takiej kwalifikacji przewozu nie jest w takim przypadku konieczne wystąpienie wszystkich warunków przewozu regularnego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2017r., sygn. akt II GSK 590/16). Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 165/12; z 14 maja 2015r., sygn. akt II GSK 927/14; z 29 października 2015r., sygn. II GSK 1993/14; z 30 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 1209/15).

Należy też wskazać, że wbrew zarzutom skarżącej w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji, skarżąca wykonywała skontrolowanym pojazdem przewozy regularne specjalne. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] lutego 2017r. wykazała, że przewóz wykonywany przez skarżącą był przewozem regularnym specjalnym, o czym świadczy przewożenie określonej kategorii osób (uczniów z opiekunem), z wyłączeniem innych osób, a przejazdy odbywały się według ustalonego harmonogramu.

W takiej sytuacji organy administracji zgodnie z prawem uznały, że skarżąca podlega karze pieniężnej, o której mowa w lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który stanowi, że wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym podlega karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W świetle przepisów obowiązujących w dacie kontroli drogowych, skarżąca miała obowiązek uzyskania zezwolenia, jeśli zamierzała wykonywać przewóz regularny specjalny. Z akt kontrolowanych spraw nie wynika, aby skarżąca wystąpiła o uzyskanie takiego zezwolenia.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 1907 ze zm.).

Zgodnie z art. 87 ust, 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4 jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.

Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z 15 listopada 1984r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012r. poz.1173 i 1529 oraz z 2013r., poz.1014).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie przez tę regularność powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne) będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu (tak wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 80/14).

Jak wskazał Sąd I instancji, kontrolowany przewóz wykonywany był na podstawie umowy zawartej [...] grudnia 2016r. pomiędzy Gminą [...] a [...] Spółką z o.o. z siedzibą w [...]. Z treści § 2 pkt 1 umowy wynika, że przedmiotem umowy jest zakup przez zamawiającego biletów miesięcznych uprawniających uczniów szkół prowadzonych przez Gminę [...] do korzystania z usług przewozu oferowanych przez wykonawcę. Wykonawca opublikuje rozkład jazdy w szkołach przed rozpoczęciem wykonywania przewozu uczniów (§ 2 pkt 2 umowy). Przedmiot umowy będzie realizowany we wszystkie dni nauki szkolnej, zgodnie z kalendarzem organizacji roku szkolnego 2016/2017 i 2017/18 w roku kalendarzowym 2017 oraz realizowanym harmonogramem zajęć w poszczególnych placówkach, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od zajęć, dni świątecznych oraz ferii świątecznych i wakacji letnich (§ 2 pkt 6 umowy). § 3 umowy określa szczegółowo zadania dowozu i odwozu uczniów (szczegółowe określenie miejscowości przywozu i odwozu). Natomiast zgodnie z § 8 pkt 1 umowy wykonawca zobowiązał się, że będzie ponosił pełną odpowiedzialność prawną za bezpieczeństwo osób, które przewozi w wykonaniu umowy. Tym samym przewożenie innych osób, nie uczniów pozostawałoby w sprzeczności z zapisami umowy, z których nie wynika, że wraz uczniami będą przewożeni inni pasażerowie. Treść znajdującej się w aktach sprawy umowy o dowóz dzieci nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przewóz dzieci nie miał mieć charakteru sporadycznego (okazjonalnego), ale miał być realizowany systematycznie w dniach nauki szkolnej, co charakterystyczne jest właśnie dla przewozów regularnych. Wprawdzie ulegał on modyfikacjom spowodowanym potrzebami uczniów, jednakże wymóg regularności wykonywania przewozu regularnego specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów tj. konieczności dostosowania godzin odjazdów i przyjazdów oraz trasy do rozkładu zajęć szkolnych i składu osobowego dzieci w danym dniu wynikającego także ze stanu zdrowia dzieci. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że regularność wykonywania przewozów zostaje wykluczona przez dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów.

Należy też wskazać, iż trafnie WSA ocenił, że skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą nie może zasłaniać się twierdzeniem, że podpisując umowę z dnia [...] grudnia 2016r. była przekonana, iż posiada prawidłowe zezwolenie. To, że w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego dla przetargu nieograniczonego na "[...]." wskazano w rozdziale V 5.1, iż o udzielenie zamówienia mogą się ubiegać wykonawcy posiadający zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Omawiany przepis dotyczy sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej, bądź osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego takich dowodów, na które nie miała wpływu. W konsekwencji słusznie wywiodły organy, iż przewóz, jaki miał miejsce kontrolowanym pojazdem w dniu [...] lutego 2017r. był wykonywany bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Fakt, że skarżąca posiadała zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych (w dacie kontroli nieważne), nie mogło skutkować postawieniem organom prowadzącym postępowanie zarzutu błędnego zakwalifikowania charakteru wykonywanych przez Spółkę przewozów jako regularnych specjalnych.

W związku z powyższym, wbrew zarzutom skarżącej, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 pkt. 7 i 18 ust.1, art. 18b ust 1 pkt 7 i art. 22 , art. 92a ust 1,2 i 6, art. 92c ust1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 78ust 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wynika, że skarżąca ich naruszenie odnosi do kwestii niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dokonania dowolnej oceny dowodów. w szczególności w zakresie wydania zezwolenie na transport regularny, zapisów SIWZ w zakresie wymogu posiadaniu zezwolenia na transport regularny (brak wymogu posiadania zezwolenie na transport regularny specjalny), treści umowy nr [...] łączącej skarżącą z Gminą [...], jak również bezpodstawne odmówienie wiarygodności: pisemnemu wyjaśnieniu przewoźnika z 22 lutego 2017r., umowie o czynności konduktorskie z 31 sierpnia 2016r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle poczynionych wyżej uwag należy przyjąć, że organy administracji działały na podstawie przepisów prawa, oraz podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z analogicznych powodów nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.