Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1953/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1953/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w [...] (organ I instancji, zarządca drogi) z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], orzekającej o odmowie wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) w [...], wolnostojącego potykacza bez trwałego mocowania do podłoża (reklamy)

Podstawą prawna rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 i 2c pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej jako: u.d.p.).

Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 24 lutego 2021 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Strona, skarżąca Spółka, Wnioskodawca) zwrócił się do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) w [...], wolnostojącego potykacza bez trwałego mocowania do podłoża (reklamy) w pasie drogi powiatowej nr [...] w rej. [...] (działka nr [...]) informacji o godzinach otwarcia stacji kontroli Dojazdów w widoczny sposób w celu ułatwienia mieszkańcom [...] wykonania badań ich pojazdów jako wolnostojącego potykacza bez trwałego mocowania do podłoża, o wymian ch 0,7 m x 1,0 m (0,7 m2), w terminie od dnia 15.04.2021 r. do dnia 31.12.2021 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. organ I instancji orzekł o odmowie wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w rej. ul. [...] (działka nr [...]) w [...], wolnostojącego potykacza bez trwałego mocowania do podłoża (reklamy). Wskazał, że planowana lokalizacja potykacza w ciągu pieszym ogranicza widoczność w obrębie zjazdu, co wpłynie na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Obowiązkiem zarządcy drogi jest natomiast podejmowanie takich działań, aby droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo jej użytkownikom.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz błędną ocenę obiektywnie istniejącego stanu rzeczy w przypadku ustawienia zgodnie z wnioskiem potykacza, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że potykacz będzie ograniczał widoczność, w sytuacji, gdy postawienie byłoby tożsame z szerokością istniejących drzew, a w konsekwencji ograniczenie widoczności nie miałoby miejsca, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia decyzji podjętej przez organ. W związku z powyższym Strona wniosła o zmianę decyzji i uwzględnienie wniosku skarżącego ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazał na wstępie, że w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r. poz. 470 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.p.") zdefiniowano pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności umieszczania reklam imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub ruchu drogowego oraz reklam - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonej co do zasady reklamy nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 215/08). Decyzje wydawane na podstawie art. 39 ust. 1 oraz 3 u.d.p. mają charakter uznaniowy.

W niniejszej sprawie Wnioskodawca jako szczególnie uzasadniony przypadek wskazał, że umieszczenie informacji o godzinach otwarcia stacji kontroli pojazdów w sposób widoczny, ułatwi mieszkańcom [...] wykonanie badań ich pojazdów. Do wniosku z dnia 24.02.2021 r. dołączono załącznik graficzny, na którym zaznaczono proponowaną lokalizację reklamy - dwóch potykaczy umieszczonych na granicy zjazdów i krawędzi jezdni drogi powiatowej. Dołączono również projekt reklamy o treści "[...]" oraz wizualizację umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej.

Organ podkreślił, iż definicję pojęcia "reklamy" zawiera sama ustawa o drogach publicznych, gdzie w art. 4 pkt 23 przez reklamę nakazuje się rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

W ocenie SKO w [...], organ I instancji prawidłowo przedłożył nad interesem strony (interes ekonomiczny) interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego), uznając priorytet interesu społecznego. Możliwość oddziaływania reklamami na kierowców ma bowiem wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na potykaczach i nie powinien w tym wypadku przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze. Jak wyjaśniono w decyzji z dnia [...] marca 2021 r. ustawienie reklam na potykaczach w zaproponowanych lokalizacjach przez stronę ogranicza widoczność w obrębie zjazdu ze stacji kontroli pojazdów podczas włączania się pojazdów do ruchu odbywającego się na drodze powiatowej. Powyższe może spowodować zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego na tej drodze. Analiza materiału dowodowego wykazała, że planowane nośniki reklamowe byłyby ustawione na granicy zjazdu do okręgowej stacji kontroli pojazdów funkcjonującej przy ul. [...], a dokładnie w miejscu wyokrągleń zjazdu i jezdni drogi powiatowej. Potykacze mogą zatem ograniczyć widoczność kierującym włączającym się do ruchu na drodze powiatowej. Organ odwoławczy zaznaczył, iż przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu powinno być zapewnione wolne od przeszkód pole widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania. Powyższe reguluje załącznik nr 2 "Warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach" do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.). Organ przyznał rację skarżącej Spółce, iż w pasie drogowym istnieją zadrzewienia, które już na tym etapie ograniczają widoczność pojazdom włączającym się do ruchu na drodze powiatowej, niemniej jednak okoliczność ta nie może powodować, że w pasie drogowym można umieszczać kolejne przeszkody w postaci reklam. Ponadto załącznik nr 3 obrazujący wizualizację reklamy potwierdza, że potykacze będą ustawione poza obrysem istniejących zadrzewień w pasie drogowym. Dodatkowym argumentem jest fakt, iż planowana przez stronę reklama zostałaby zlokalizowana bezpośrednio pod oznakowaniem pionowym B-36 "zakaz zatrzymywania się" i A-17 "dzieci", co może utrudniać kierującym pojazdami odczytywanie znaków drogowych. Lokalizacja reklam widzianych z drogi, forma prezentowanych treści oraz ich nagromadzenie w jednym obszarze powodują przyciąganie uwagi kierujących. Skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany. Prowadzi to do sytuacji bardzo niebezpiecznych, w szczególności w obszarach o dużym nagromadzeniu punktów kolizyjnych. Reklamy, w odróżnieniu od znaków drogowych, nie służą prowadzeniu ruchu drogowego, zatem ich istnienie w otoczeniu drogi nie jest niezbędne. SKO podkreśliło, że nieprawidłowa forma reklamy może rozpraszać kierowcę, a tym samym przyczyniać się do obniżenia niezawodności jego pracy i prowadzić do obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi.

W ocenie SKO w [...], Wnioskodawca nie wykazał występowania szczególnie uzasadnionego przypadku. Jak wskazano we wniosku: "Umieszczenie informacji o godzinach otwarcia stacji kontroli pojazdów w widoczny sposób w celu ułatwienia mieszkańcom [...] wykonania badań ich pojazdów". Stacja kontroli pojazdów funkcjonująca przy ul. [...] zlokalizowana jest bezpośrednio na terenie przyległym do pasa drogowego, jest dostatecznie oznaczona, a zatem jej klienci powinni bezproblemowo do niej trafiać. Ponadto Wnioskodawca nie wyjaśnił, w jakiś sposób reklama wpłynie na ułatwienie wykonania badań technicznych. Na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia, że w konkretnej sytuacji umieszczenie obiektu w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 849/ł, publ. Legalis).

Organ odwoławczy podkreślił, że celem działania administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które to jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Relacja zachodząca między omawianym interesem społecznym a słusznym interesem obywatela wymaga wskazania, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi przepis art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji uprawniona są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania (vide: niepublikowany wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1744/96).

Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] marca 2021 r. posiada uzasadnienie faktyczne i prawne. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że planowana lokalizacja potykaczy w pasie drogowym wpłynie na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez ograniczenie widoczności na zjeździe, niemniej jednak nie jest to stwierdzenie ogólne. Wskazana zatem została konkretna przyczyna, w wyniku której konieczne było podjęcie decyzji negatywnej dla strony.

Od powyższej decyzji Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) sprzeczność istotnych ustaleń w zakresie w zakresie okoliczności faktycznych w sprawie, nadto błędną ocenę obiektywnie istniejącego stanu rzeczy;

b) błędne przyjęcie, że w przypadku ustawienia zgodnie z wnioskiem potykacza nastąpi ograniczenie widoczności kierujących pojazdami, dekoncentracja kierowców z uwagi na okoliczność, że zamiast zwracać uwagę na ustawione pionowe znaki drogowe potykacz rzekomo będzie powodował odwrócenie uwagi, w sytuacji, gdy jego postawienie jest tożsame z szerokością istniejących drzew ( co potwierdza w zaskarżonej decyzji SKO), a w konsekwencji rzekomo nastąpiłoby ograniczenie widoczności miejsca;

c) brak należytej i obiektywnej oceny interesu ekonomicznego skarżącego i uznanie, że interes ekonomiczny skarżącego musi ustąpić interesowi bezpieczeństwa w ruchu lądowym, co jest oczywiste, jednakże w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniu SKO interesy te wzajemnie się nie wykluczają, nie kolidują, gdyż proponowane miejsce umieszczenia potykać; :a jest co najmniej neutralne dla interesu bezpieczeństwa w ruchu lądowym, tym bardziej, że treść zawarta w połykaczu nie jest reklamą, a ma wyłącznie charakter informacyjny i tym samym nie można przyjąć, że ma na celu wyłącznie zaspokojenie oczekiwań ekonomicznych skarżącej Spółki, co w obecnej sytuacji epidemicznej (SARS-COVID) ma dla niej szczególne znaczenie;

d) brak zrozumienia uzasadnionego interesu zarówno Skarżącego, jak również kierowców w mechanicznych ponieważ tzw. potykacz jest tablicą informacyjną, a jest to okoliczność istotna w tej sprawie ponieważ informacja o godzinach pracy stacji kontroli pojazdów, jej zlokalizowaniu ma znaczenie również z punktu bezpieczeństwa w ruchu lądowym ponieważ pojazdy mechaniczne poruszające się drogach publicznych mają obowiązek przeprowadzenia kontroli technicznej, które są realizowana w stacji kontroli przez osoby posiadające uprawnienia diagnostów.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 39 ust. 1 u.d.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak prawa do wydania decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zawęża uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in. "...Biorąc pod uwagę (...) zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług.

Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć jako notorium stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, jako dodatkowe elementy przyciągające wzrok kierowców, jest różna. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie ustalone zostało bezsprzecznie, iż Wnioskodawca zwrócił się do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) w [...], wolnostojącego potykacza bez trwałego mocowania do podłoża (reklamy) w widoczny sposób w celu ułatwienia mieszkańcom [...] wykonania badań ich pojazdów jako wolnostojącego potykacza bez trwałego mocowania do podłoża, o wymiarach: 0,7 m x 1,0 m (0,7 m2), w terminie od dnia 15.04.2021 r. do dnia 31.12.2021 r. Istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" strona upatrywała w fakcie umieszczenia na przedmiotowym nośniku reklamowym informacji o godzinach otwarcia stacji kontroli pojazdów w widoczny sposób w celu ułatwienia mieszkańcom [...] wykonania badań ich pojazdów. Tego rodzaju argumentacja jednak, zdaniem Sądu, nie uwzględnia realiów rozpoznawanej sprawy, w tym stanu faktycznego – istnienia innych oznaczeń stacja kontroli pojazdów prowadzonej przez skarżącą i braku problemów z jej odnalezieniem przez mieszkańców [...], jak również realiów prawnych w postaci obostrzeń dotyczących zjazdów z posesji, których specyfika wymaga dobrej widoczności dla kierujących pojazdami.

Organ tymczasem zasadnie wskazał na podstawie poczynionych ustaleń dowodowych, iż stacja kontroli pojazdów funkcjonująca przy ul. [...] zlokalizowana jest bezpośrednio na terenie przyległym do pasa drogowego, jest też dostatecznie oznaczona, a zatem jej klienci powinni bezproblemowo do niej trafiać bez konieczności posadowienia ruchomej reklamy, tzw. potykacza, zgodnie z wnioskiem Skarżącego Związku.

Należy uznać za zasadne stanowisko organu I oraz II instancji, iż ustawienie reklam na potykaczach w zaproponowanych lokalizacjach przez stronę ogranicza widoczność w obrębie zjazdu ze stacji kontroli pojazdów podczas włączania się pojazdów do ruchu odbywającego się na drodze powiatowej. Powyższe może spowodować zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego na tej drodze. Jak ustalono, planowane nośniki reklamowe byłyby ustawione na granicy zjazdu do okręgowej stacji kontroli pojazdów funkcjonującej przy ul. [...], a dokładnie w miejscu wyokrągleń zjazdu i jezdni drogi powiatowej. Można zatem zasadnie stwierdzić, że potykacze potencjalnie ograniczałyby widoczność kierującym włączającym się do ruchu na drodze powiatowej. Należy zaznaczyć, że przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu powinno być zapewnione wolne od przeszkód pole widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania. Powyższe reguluje załącznik nr 2 "Warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach" do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.). Co prawda rację ma skarżąca Spółka co do tego, że w pasie drogowym istnieją zadrzewienia, które już na tym etapie ograniczają widoczność pojazdom włączającym się do ruchu na drodze powiatowej, jednak okoliczność ta nie może powodować, że w pasie drogowym można umieszczać kolejne przeszkody w postaci reklam. Ponadto załącznik nr 3 obrazujący wizualizację reklamy potwierdza, że potykacze będą ustawione poza obrysem istniejących zadrzewień w pasie drogowym. Dodatkowym argumentem jest fakt, iż planowana przez stronę reklama zostałaby zlokalizowana bezpośrednio pod oznakowaniem pionowym B-36 "zakaz zatrzymywania się" i A-17 "dzieci", co może utrudniać kierującym pojazdami odczytywanie znaków drogowych. Lokalizacja reklam widzianych z drogi, forma prezentowanych treści oraz ich nagromadzenie w jednym obszarze powodują przyciąganie uwagi kierujących. Skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany. Prowadzi to do sytuacji bardzo niebezpiecznych, w szczególności w obszarach o dużym nagromadzeniu punktów kolizyjnych. Reklamy, w odróżnieniu od znaków drogowych, nie służą prowadzeniu ruchu drogowego, zatem ich istnienie w otoczeniu drogi nie jest niezbędne. Za prawidłowe należy więc uznać stanowisko organu odwoławczego, że zgłoszony we wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. mobilny (ruchomy) nośnik reklamowy może rozpraszać kierowcę, a tym samym przyczyniać się do obniżenia niezawodności jego pracy i prowadzić do obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze publicznej.

Podkreślenia wymaga, iż organ administracji, uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał, był władny dokonać samodzielnej oceny, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 u.d.p.., w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pas drogowy co do zasady nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych).

Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapanowanie nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem ich negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, nie powinien budzić wątpliwości. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowych sprawach – z uwagi na brzmienie przepisów ust. 3 art. 39 u.d.p oraz z art. 7 k.p.a. – ciężarem dowodu wykazania "szczególnie uzasadnionego przypadku" obarczony jest nie tylko organ administracyjny, ale również strona (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt: II GSK 275/08). Konkretnego dowodu na tę okoliczność skarżąca jednak nie przedstawiła, wskazując wyłącznie na funkcje informacyjną planowanej reklamy oraz kwestionując ustalenia organów w przedmiocie negatywnego wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu, fakt, że inne obiekty (drzewa) już zakłócają w pewnym stopniu widoczność przy zjeździe ze stacji kontroli pojazdów nie może wpłynąć na negatywną ocenę posadowienia w tej lokalizacji kolejnych obiektów.

Należy zatem uznać, iż Organy administracyjne, dokonując starannego zgromadzenia i wszechstronnej analizy materiału dowodowego sprawy, zasadnie uznały, iż w niniejszej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Wprawdzie decyzja organu I instancji była lakoniczna, jednak w ocenie Sądu, stanowisko w niej zawarte było jasne i klarowne, gdyż zawierało prawidłowo przywołaną podstawę faktyczną oraz prawną oraz wskazywało na jednoznaczne stanowisko organu w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy i jego subsumpcji. Istotnym jest także i to, że organ odwoławczy, oceniając sprawę ponownie w sposób kompleksowy, uczynił to dokładając należytej staranności, czym konwalidował ewentualne niedostatki decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji