Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 999/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. w upadłości układowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 359/18 w sprawie ze skargi M. S.A. w upadłości układowej w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr rej. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 359/18, oddalił skargę M. (1) S.A. w upadłości układowej z siedzibą w P. (poprzednio M. (2) S.A.; dalej jako strona skarżąca lub spółka) na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. (dalej jako organ) z dnia [...] lutego 2018 r., nr rej. [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr rej. [...] inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu (dalej jako inspektor pracy), działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.), nałożył na spółkę grzywnę w kwocie [...] zł w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2016 r., a wynikających z pkt 1 – 4 nakazu inspektora pracy z dnia [...] marca 2016 r., nr rej. [...], w zakresie wypłaty wskazanym imiennie pracownikom: wynagrodzeń za pracę za styczeń 2016 r., odpraw z tytułu rozwiązania umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników, ekwiwalentów za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz premii regulaminowych – w łącznej wysokości [...] zł netto.

Strona skarżąca nie zgadzając się z wydanym postanowieniem, nieuwzględniającym w jej ocenie trudnej sytuacji ekonomicznej spółki oraz faktu ogłoszenia upadłości układowej i wystąpienia o wypłatę należnych pracownikom środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej w skrócie FGŚP), wniosła od niego zażalenie.

Organ, po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień skarżącej i rozpoznaniu wniesionego przez nią środka odwoławczego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr rej. [...], utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie inspektora pracy.

Wydane rozstrzygnięcie organu stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 344/17, orzekł o jego uchyleniu.

Sąd ten podkreślił, że okolicznością bezsporną pozostaje niewykonanie w całości przez skarżącą obowiązków nałożonych nakazem inspektora pracy. Rozpoznając zatem sprawę należało jedynie wziąć pod uwagę czynniki mające wpływ na wysokość grzywny, a mianowicie fakt, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia doszło do spłaty większości należności objętej nakazem inspektora pracy ze środków FGŚP oraz ze środków własnych skarżącej. Do uregulowania pozostawała jedynie kwota [...] zł netto dla [...] pracowników. W takiej sytuacji organ winien uwzględnić powyższe okoliczności i obniżyć wysokość grzywny, tak aby w dalszym ciągu realizowała ona swój cel, a jednocześnie miała ona racjonalne podstawy. Ustalenie bowiem przez organ grzywny w wysokości [...] zł, a więc w kwocie nieznacznie tylko niższej niż należność pozostająca do wyegzekwowania, narusza wyrażone w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. zasady racjonalnego działania i niezbędności.

W wyniku ponownego rozpatrzenia zażalenia, po uzupełnieniu oraz zaktualizowaniu zgromadzonych materiałów, organ opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, jednocześnie ustalając jej wysokość na kwotę [...] zł (pkt 1). W pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie inspektora pracy (pkt 2).

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonując oceny zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie można było bazować wyłącznie na okolicznościach leżących po stronie skarżącej, eksponujących trudną sytuację finansową spółki, postawienie jej w stan upadłości układowej i wystąpienie do FGŚP o przejęcie wypłaty świadczeń pracowniczych. Obok tych przesłanek należało bowiem wziąć pod uwagę również inne, nie mniej ważne okoliczności, do których zaliczały się: długość okresu, w jakim strona skarżąca nie wykonała nakazu inspektora pracy (blisko 2 lata), obowiązek jego natychmiastowej realizacji zagwarantowany przepisami prawa, zaliczenie terminowego wypłacania świadczeń ze stosunku pracy do podstawowych zadań pracodawcy oraz szczególna rola wynagrodzenia za pracę dla pracowników utrzymujących z niego siebie i swoje rodziny. W końcu uwzględnieniu podlegał także fakt, że na dzień podjęcia rozstrzygnięcia organu do wypłaty pozostawała kwota [...] zł dla [...] pracowników spółki, która była niższa aniżeli suma niewypłaconych należności pracowniczych ustalona na poprzednim etapie postępowania, zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r.

Mając na uwadze wymienione przesłanki organ stwierdził, że choć sytuacja finansowa strony skarżącej jest trudna, to jednakże nie ma ona przeważającego znaczenia dla oceny wypełnienia przez stronę nałożonych na nią obowiązków. Nawet bowiem w sytuacji znajdowania się przez pracodawcę w trudnych warunkach finansowych, pracownicy nie powinni ponosić ujemnych tego konsekwencji. Tym bardziej, że wobec ogłoszenia przez spółkę upadłości układowej i braku zgody pracowników co do objęcia układem przypadających na nich świadczeń ze stosunku pracy, jedyną gwarancją ich otrzymania jest realizacja nakazu inspektora pracy oraz toczące się aktualnie postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania wynikających z niego obowiązków. A te jak dotychczas nie zostały w całości zrealizowane, co uzasadnia nałożenie grzywny. Uwzględniając wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 344/17, oraz kierując się zasadami racjonalnego działania oraz niezbędności organ uznał, że wysokość grzywny wymierzonej w niniejszej sprawie przez inspektora pracy należy zmniejszyć do kwoty [...] zł, jednocześnie zachowując taki stopień jej dolegliwości, który w dalszym ciągu będzie mobilizował stronę do całkowitego wykonania egzekwowanych obowiązków w możliwie najkrótszym czasie, który i tak aktualnie wynosi już blisko 2 lata. Konieczność uiszczenia grzywny winna być zatem dla strony mniej korzystna aniżeli realizacja nakazu inspektora pracy. Ponadto w przypadku wykonania przez stronę obowiązku objętego tytułem wykonawczym nałożona grzywna może zostać umorzona lub zwrócona.

Z tych powodów organ uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny, jednocześnie ustalając jej wysokość na kwotę [...] zł, utrzymując je w mocy w pozostałym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona zakwestionowała wydane postanowienie organu w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia jej do wykonania nakazu inspektora pracy było niecelowe, albowiem w miarę swoich możliwości reguluje ona zaległe należności pracownicze, a brak ich wykonania w całości nie wynika z jej złej woli, lecz z trudnej sytuacji finansowej w jakiej się znajduje. Obciążenie jej zatem kolejnym obowiązkiem pieniężnym pogorszy tylko tę sytuację i nie będzie prowadziło do spełnienia wymaganego od niej świadczenia.

Strona zwróciła również uwagę, że wysokość grzywny została ustalona z naruszeniem zasad racjonalnego działania i niezbędności oraz bez dołożenia należytych starań celem wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia okoliczności sprawy. Nie wzięto bowiem pod uwagę m.in. kondycji finansowej spółki ani nie uwzględniono, że spłata zaległości pracowniczych nastąpiła w [...]%, podczas gdy wysokość grzywny została zmniejszona wyłącznie o 2/3 pierwotnej wysokości. Wskazane fakty świadczą zatem o niewłaściwym rozpatrzeniu istoty sprawy i przekroczeniu przez organ granic dozwolonego uznania administracyjnego, czyniąc wydane postanowienie arbitralnym. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w wadliwie sporządzonym uzasadnieniu, które w znacznej części jest powieleniem uprzednio wydanego rozstrzygnięcia organu z dnia [...] stycznia 2017 r., co uniemożliwia jego kontrolę instancyjną.

W konsekwencji skarżąca uznała, że organ, zamiast podzielić argumenty podnoszone przez nią w toku całego postępowania, w tym we wniesionym przez nią zażaleniu, i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, całkowicie je pominął i utrzymał w mocy błędne orzeczenie inspektora pracy.

Z tego powodu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie organu odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki podkreślił, że na wcześniejszym etapie sprawy został już wydany prawomocny wyrok, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące. Po przywołaniu jego zasadniczych motywów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obecnie kwestią pozostającą do rozważenia pozostaje to, czy organ w sposób odpowiedni, także z procesowego punktu widzenia, ustalił i uzasadnił wysokość nałożonej grzywny. Okolicznością niebudzącą zaś wątpliwości, w świetle uprzednio już wydanego orzeczenia sądowego, była natomiast celowość wymierzenia spółce grzywny w kontekście jej ciężkiej sytuacji finansowej. Bez znaczenia było również zagadnienie winy, czy złej woli przy wykonywaniu obowiązków wynikających z nakazu inspektora pracy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie organu nie narusza prawa, także w zakresie podniesionym przez stronę, albowiem respektuje ono reguły postępowania egzekucyjnego, w tym konieczność zapewnienia jego efektywności, racjonalności i niezbędności. Ustalenia organu zostały poczynione w sposób wystarczający dla wyjaśnienia istoty sprawy, a grzywna w wymierzonej przez organ wysokości jest adekwatna do stanu faktycznego sprawy. Powody jej określenia w stosunkowo dolegliwej kwocie zostały także wskazane w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia i są one przekonujące z puntu widzenia konieczności ochrony praw pracowniczych i celów postępowania egzekucyjnego. Jej aktualna wysokość obejmuje kwotę ponad dwukrotnie niższą, aniżeli suma egzekwowanych należności pracowniczych, co czyni niezasadnym zarzut o jej nadmiernej wysokości. Wysokość ta odzwierciedla również stanowisko wyrażone w orzeczeniu sądowym wydanym w granicach niniejszej sprawy, w którym nie dopatrzono się innych powodów przemawiających za odstąpieniem od nałożenia grzywny na skarżącą spółkę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że podniesione przez stronę zastrzeżenia względem jakości sporządzonego uzasadnienia postanowienia organu są po części trafne, jako że jest ono nieprzejrzyste, nazbyt obszerne i stanowi w dużej mierze zestawienie treści zawartych w poprzednim rozstrzygnięciu. Niemniej jednak dostrzeżone uchybienia w zakresie art. 11 i art. 12 k.p.a. nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż mimo wszystko uzasadnienie zakwestionowanego aktu zawierało argumenty przemawiające za potrzebą nałożenia na stronę grzywny w celu przymuszenia w ustalonej wysokości.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej u.p.p.s.a.), wniesioną skargę oddalił.

Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca spółka, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo nałożył grzywnę oraz że nie zaistniały przesłanki do zaniechania jej nałożenia, podczas gdy nałożenie grzywny w celu przymuszenia i wywarcie dodatkowej presji na skarżącą w celu skłonienia jej do dobrowolnego wykonania obowiązku nie spełni swej funkcji, gdyż okresowe nieregulowanie obowiązków wobec pracowników nie wynika ze złej woli, tylko z ciężkiej sytuacji finansowej skarżącej, wobec której została ogłoszona upadłość w związku z zaistnieniem ku temu przesłanek, a nadto, podczas gdy skarżąca, mimo trudnej sytuacji finansowej w miarę swoich możliwości realizuje ciążące na niej obowiązki wobec pracowników oraz przygotowuje w tym celu propozycje zawarcia układu z pracownikami celem uregulowania wszystkich zobowiązań;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że grzywna w wysokości 10.000 zł nie została ustalona dowolnie, nadto jest grzywną, którą należy uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędne zastosowanie, a co za tym idzie brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podała, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny w sytuacji braku jakiejkolwiek aktywności zobowiązanego w zakresie realizacji wymaganego zachowania. Tymczasem w niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, gdyż strona w miarę swoich możliwości zaspokaja roszczenia pracownicze, a przeszkodą do całkowitego ich pokrycia jest jej trudna kondycja finansowa. Nałożenie grzywny w wysokości [...] zł tylko pogłębi zadłużenie spółki i w żadnym stopniu nie doprowadzi do wykonania nałożonych na nią obowiązków. Takie działanie jest zatem bezcelowe i mija się z istotą tej instytucji postępowania egzekucyjnego.

Dalej spółka podkreśliła, że organ mając świadomość jej trudności finansowych winien dostosować wysokość grzywny do jej aktualnych możliwości płatniczych. Przyjęta jednak przez niego wysokość grzywny nie respektuje zasady racjonalnego działania i niezbędności oraz nie mieści się w granicach dozwolonego uznania administracyjnego, przyjmując formę sankcji o charakterze karnym, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł w kwestionowanym obecnie orzeczeniu. Nie zapewni ona również efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz z pewnością nie jest środkiem jak najmniej uciążliwym z perspektywy strony skarżącej.

W ocenie spółki, nie można się również zgodzić z tym, że ustalenie wysokości grzywny poprzedziło wszechstronne zbadanie wszelkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności odnoszących się do jej trudnej sytuacji finansowej. Ogłoszona upadłość strony skarżącej związana była bowiem z jej niewypłacalnością, co nie zostało należycie wzięte pod rozwagę na etapie prowadzonego postępowania. Nie uwzględniono również, że sytuacja strony nie jest skutkiem jej winny lub braku dobrej woli, gdyż dokonała ona częściowej wypłaty zaległych należności pracowniczych, a także przygotowała stosowne propozycje układowe. Pominięcie zatem wskazanych faktów i oparcie się tylko na wybiórczym materiale dowodowym stanowi istotną wadę proceduralną, skutkująca koniecznością wyeliminowania podjętego aktu z obrotu prawnego.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi – w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, gdyby nie zachodziły przesłanki do wydania wyroku reformatoryjnego. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ poinformował, że w dniu [...] stycznia 2020 r. umorzone zostało postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do skarżącej w niniejszej sprawie na skutek wydania przez Sąd Rejonowy P. – Stare Miasto w P. postanowienia z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt XI GUp 156/16 o zmianie sposobu prowadzenia postępowania upadłościowego na postępowanie obejmujące likwidację majątku spółki. Dalej organ wskazał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego spowodowało uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, w tym grzywny nałożonej w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązków wynikających z nakazu inspektora pracy.

W dniu [...] października 2021 r. do sprawy przystąpił syndyk masy upadłości spółki (dalej jako syndyk), który – podobnie jak organ – poinformował o wydaniu przez Sąd Rejonowy P. – Stare Miasto w P. postanowienia o zmianie sposobu prowadzenia postępowania na zmierzające do likwidacji majątku spółki i ustanowieniu syndyka w jego osobie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zgodnego zrzeczenia się przez strony rozpatrzenia sprawy na rozprawie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w toku postępowania kasacyjnego uległ zmianie status prawny skarżącej spółki, albowiem z dniem [...] lipca 2019 r. prowadzone względem niej postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu zostało przekształcone na postępowanie likwidacyjne. W konsekwencji w jej miejsce wstąpił syndyk masy upadłości, a toczące się do tej pory postępowanie egzekucyjne, w ramach którego nałożona została grzywna w celu przymuszenia, zostało umorzone na zasadzie art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w momencie umorzenia postępowania). W myśl zaś art. 60 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. umorzenie postępowania z powyższej przyczyny powodowało uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeśli przepisy ustawy nie stanowiły inaczej.

W świetle przywołanych faktów rozpatrzenie wniesionej skargi kasacyjnej będzie miało zatem walor jedynie teoretyczny, gdyż nałożona na stronę grzywna w celu przymuszenia została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywoła już jakichkolwiek skutków prawnych w odniesieniu do strony skarżącej. Niemniej jednak umorzenie postępowania egzekucyjnego w żaden sposób nie wpłynęło na uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji, który w momencie jego wydania opierał się na aktualnej i występującej podstawie faktycznej. Skoro zaś syndyk nie zdecydował się na wycofanie wniesionej skargi kasacyjnej, rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego było jej merytoryczne rozpoznanie.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, podważającego w zasadzie konieczność oraz celowość nałożenia grzywny, a także kontestującego funkcję jaką miałaby ona spełniać w warunkach niniejszej sprawy, a więc zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., warto zwrócić uwagę na trafne spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że materia ta została już prawomocnie przesądzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 344/17, dokonał bowiem kontroli uprzednio wydanego przez organ postanowienia w sprawie nałożenia grzywny i wyraźnie stwierdził, że strona nie wykonała w całości obowiązków nałożonych na nią nakazem inspektora pracy. Okoliczność ta znajduje zresztą potwierdzenie także w treści wniesionej skargi kasacyjnej, w której skarżąca przyznaje, że [...] pracowników spółki wciąż oczekuje na wypłatę łącznej kwoty [...] zł. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem dokonać odmiennego oglądu tej sytuacji poprzez uznanie, że nie ziściły się przesłanki z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., albowiem był on związany – podobnie jak organ – stanowiskiem wynikającym z prawomocnego orzeczenia sądu. Musiał więc go respektować, gdyż w przeciwnym wypadku narażałby się na zarzut naruszenia art. 153 u.p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanym orzeczeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2041/11, z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3315/18 oraz z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4086/21 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Na zasadność zastosowania grzywny nie miały również wpływu powołane przez stronę: upadłość układowa oraz wywiązanie się z większości nałożonych obowiązków w zakresie wypłaty wynagrodzeń pracowniczych. Okoliczności te mogły co najwyżej wpłynąć na wysokość ustalanej grzywny (o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia), nie powodowały one jednak niemożności zastosowania samego środka egzekucyjnego. Szczególnie w tym ostatnim przypadku trzeba zaznaczyć, że ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, można odstąpić od podjęcia czynności egzekucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3056/15).

Skoro konieczność nałożenia grzywny nie może już budzić wątpliwości, to tym bardziej nie powinny wzbudzać sprzeciwu skarżącej cel i funkcja jakie ma ona za zadanie spełniać. Prowadziłoby to bowiem do zaprzeczenia istoty całego systemu egzekucji administracyjnej, sprowadzającego się przecież do wymuszenia od zobowiązanego określonego działania bądź zaniechania, którego on z różnych powodów nie podejmuje. Organy egzekucyjne nie mogą zatem pozostawać bierne w sytuacji, gdy dostrzegają występowanie takiego zjawiska i muszą podejmować wszelkie środki zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Do takich środków niewątpliwie zaś zalicza się grzywna w celu przymuszenia, która nie jest karą – jak utrzymuje to skarżąca – lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1961/16 oraz z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3124/17).

Z tych powodów na uwzględnienie nie zasługiwała również druga podstawa kasacyjna, opierająca się na zarzucie naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby organ egzekwując wykonanie obowiązków o charakterze niepieniężnym, do których zaliczała się przedmiotowa wypłata wynagrodzeń pracowniczych, mógł skorzystać z innego mniej dolegliwego środka egzekucyjnego. W katalogu tych środków, zawartym w art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a., poza grzywną w celu przymuszenia, znajdują się bowiem jeszcze: wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Żaden z nich – ze swej istoty – nie miałby charakteru mniej dolegliwego, a część w ogóle nie mogłaby zostać zastosowana w niniejszej sprawie. Stąd też wybór tego środka należy uznać za działanie racjonalne.

Nie można również zaaprobować stanowiska skarżącej, aby wysokość nałożonej grzywny została ustalona w sposób dowolny, bez uwzględnienia szczególnej sytuacji, w jakiej znajdowała się spółka. Istniejące trudności finansowe, skutkujące ogłoszeniem upadłości układowej, a także wysokość obowiązku pozostającego do wykonania, zostały wzięte pod uwagę i wszechstronnie rozważone w kontekście zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności, a także regulacji ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) znajdujących odpowiednie zastosowanie poprzez art. 18 u.p.e.a. Bezspornym było, że na skutek działania skarżącej wysokość zobowiązań względem pracowników została zmniejszona z kwoty ok. [...] zł do poziomu [...] zł. Jednakże ta ostatnia wartość w dalszym ciągu obciążała skarżącą, co oznaczało, że [...] jej pracowników wciąż nie otrzymało należnych im świadczeń, pomimo upływu ponad dwóch lat od dnia wydania nakazu inspektora pracy. Sytuacja taka wymagała interwencji organu egzekucyjnego, a jej wymiar ([...] zł) miał gwarantować, że spółka dołoży wszelkich starań w celu ostatecznego zamknięcia tej kwestii, umożliwiając jej tym samym zwolnienie się z obowiązku uiszczenia grzywny w trybie art. 125 § 1 u.p.e.a. bądź domaganie się jej zwrotu na zasadzie art. 126 u.p.e.a.

Sytuacja ekonomiczna spółki nie została pominięta przez organ również z tego względu, że zmniejszył on przecież wysokość nałożonej grzywny, realizując w ten sposób wskazania prawomocnego orzeczenia z dnia 5 października 2017 r. Sama zaś upadłość układowa nie mogła być czynnikiem prowadzącym do oznaczenia wysokości grzywny w akceptowalnej przez stronę kwocie, albowiem niweczyłoby to cel postępowania egzekucyjnego, który miał w tym zakresie decydujące znaczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2390/17).

Poza tym skarżąca nie zaprzestała prowadzenia swojej działalności i wciąż winna dbać o realizację podstawowych obowiązków pracodawcy. Sposób zaś, w jaki mogłoby to nastąpić (czy samodzielnie, czy z pomocą innych instytucji), miał w tym przypadku charakter drugorzędny. Dlatego też brak bieżących środków finansowych nie stanowił przeszkody do określenia grzywny w orzeczonej wysokości.

Powyższe argumenty trzeba również odnieść do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., który tym samym jawi się jako bezzasadny.

Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.