Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2563/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. d, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, 8, 11 i art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 1365 oraz art. 152, 200 205 § 1 i 2 art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 165/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...]na rzecz [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 165/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...]z siedzibą w Warszawie na decyzję [...] z siedzibą w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądził od [...] z siedzibą w Warszawie na rzecz [...] z siedzibą w Warszawie kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 10 września 2013 r. [...] z siedzibą w Warszawie (dalej [...] bądź skarżąca) zwróciła się – w trybie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip bądź ustawa o dostępie do informacji publicznej) – do [...] z siedzibą w Warszawie (dalej MPO bądź Przedsiębiorstwo) o udostępnienie informacji dotyczących operacji finansowych powyżej kwoty 20.000.000,00 zł, dokonywanych pomiędzy [...] z siedzibą w Warszawie a [...] z siedzibą w Warszawie w okresie od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 1 września 2013 r., z podaniem zestawienia wynikającego z rachunku bankowego, którego posiadaczem jest [...], w tym kwot, dat i tytułów wykonanych przelewów.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] [...] z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 udip, odmówiło [...] z siedzibą w Warszawie udostępnienia informacji żądanych we wniosku z 10 września 2013 r., powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej uznk). Zdaniem Przedsiębiorstwa, informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, mają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby narazić Przedsiębiorstwo na szkodę. Przez wzgląd na ich ochronę, przedmiotowe informacje zostały w trybie wewnętrznych procedur objęte klauzulą poufności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zakwestionowała prawidłowość dokonanej odmowy, wnosząc o udzielenie żądanej informacji zgodnie z jej wnioskiem z 10 września 2013 r. Podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym jej art. 5 ust. 2, jak i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kwestionując podany w decyzji powód odmowy. W jej ocenie, dokumentacja rachunkowa dotycząca podmiotu publicznego nie korzysta z ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, co oznacza, że art. 11 ust. 4 uznk nie ma w tym przypadku zastosowania, a informacja publiczna objęta wnioskiem winna zostać jej udostępniona.

Na skutek powyższego wniosku, [...] z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 udip, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], raz jeszcze odmówiło Spółce [... ]z siedzibą w Warszawie udostępnienia żądanej przez nią informacji publicznej, objętej wnioskiem z 10 września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji powtórzono argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, jednocześnie dodając, że art. 5 ust. 2 udip pozwala na ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych, które nie mogą być udostępnione. Skoro żądanie dotyczy informacji, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to dostęp do nich podlega ograniczeniu, zważywszy że są to informacje poufne, związane z operacjami finansowymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka [...] z siedzibą w Warszawie, powołując orzecznictwo sądowe, zakwestionowała zasadność powodu odmowy udzielenia jej informacji publicznej, wnosząc o nakazanie [...] z siedzibą w Warszawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z żądaniem. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie ma podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej, bowiem informacje finansowe podmiotu publicznego nie są objęte działaniem tajemnicy przedsiębiorstwa.

Udzielając odpowiedzi na skargę, [...] z siedzibą w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w podjętych w sprawie decyzjach.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dnia 11 czerwca 2014 r. strony podtrzymały swą argumentację procesową; skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152, 200, 205 § 1 i 2, i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji wskazał, że umieszczenie w Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu określono powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 art. 61, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnic ustawowo chronionych), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest. Nie powinno budzić wątpliwości, że [...] z siedzibą w Warszawie jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3); żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. d udip).

Sporna jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składa się powód determinujący decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udip, w postaci tajemnicy "przedsiębiorstwa" [winno być "przedsiębiorcy"]. W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają podstawowe znaczenie prawne, bowiem wskazany przez Przedsiębiorstwo powód odmowy wyłania zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 udip) ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, zdaniem Przedsiębiorstwa, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5.4.2013 r., I OSK 192/13 (cbosa), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnic ustawowo chronionych. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić i wykazać, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja umożliwia ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. W niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo wskazanych obowiązków nie dopełniło.

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tej tajemnicy. Podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczność dołożenia przez Przedsiębiorstwo należytej staranności przy ocenie, czy w sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie przez Przedsiębiorstwo, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Przedsiębiorstwo swoje stanowisko w tym zakresie de facto wywodzi jedynie z własnych twierdzeń, bowiem materiał przedstawiony Sądowi nie wskazuje, by informacje w nim zawarte korzystały z waloru poufności, co już choćby z tego względu czyni rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wadliwym.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 udip w związku z art. 11 ust. 4 uznk, konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 uznk, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób obowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. To, że Przedsiębiorstwo traktuje żądane informacje o dokonywanych operacjach finansowych jako tajemnicę przedsiębiorstwa, nie oznacza jeszcze, że korzystają one z ochrony.

[...] z siedzibą w Warszawie jest Spółką komunalną, należącą do Miasta Stołecznego Warszawy, realizującą zadania publiczne w zakresie gospodarowania odpadami. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej ufp), Przedsiębiorstwo winno wykazać, że znaczenie tajemnicy przedsiębiorstwa jest w tym przypadku proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej, żądanej przez skarżącą. Co do zasady bowiem – informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, a kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że ich dane nie będą korzystać z ochrony (wyrok Sądu Najwyższego z 8.11.2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67). Potwierdza to art. 35 ufp, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Dla przyjęcia prawidłowości decyzji odmownej Przedsiębiorstwo winno wykazać te kwestie, czego nie uczyniło. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji finansowych, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

Przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak by realizowało ono dyspozycję art. 8 i 11 kpa.

Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 udip, ma obowiązek stosować przepisy kpa bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 kpa), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 kpa), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Istotnym uchybieniem procesowym Przedsiębiorstwa jest także naruszenie przez nie, w zaskarżonej decyzji, dyspozycji art. 138 § 1 kpa. W jej osnowie stwierdzono bowiem, że "odmawiam udostępnienia informacji publicznej (...)", gdy tymczasem tego typu rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć podejmowanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w trybie drugoinstancyjnym (odwoławczym).

Uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 kpa (J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010/5-6/511-524). Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie winny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takimi są "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa".

W kontekście specyfiki regulacji określających dostęp do informacji publicznej, szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, które nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, jak również nie realizują wyrażonej w art. 8 kpa zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, ujętej w art. 11 kpa. Przyczyny, dla których Przedsiębiorstwo odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie winno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącą informacji i związanych z nimi negatywnych konsekwencji dla Przedsiębiorstwa czy też interesu publicznego, bezpieczeństwa Państwa lub obywateli. Kwestie te winny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, tak możliwość jej zaskarżenia przez stronę, jak i kontroli przez Sąd, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 184 ustawy zasadniczej RP). Uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji nie wskazują na rzeczywiste przeprowadzenie przez Przedsiębiorstwo testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa a obywatelskim prawem do informacji, co poddaje w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy, zważywszy na ustawową zasadę jawności finansów publicznych.

Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, wpływających na stosowane przepisy prawa materialnego, dlatego Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej, Przedsiębiorstwo obowiązane będzie do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] z siedzibą w Warszawie, reprezentowane przez radcę pr. M. S.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa):

1. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w analizowanej sprawie wyłączona jest zasada poufności w odniesieniu do żądanych informacji publicznych;

2. art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), przez ich błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka jest podmiotem wykorzystującym środki publiczne lub dysponującym takimi środkami oraz w konsekwencji, że w analizowanej sytuacji do Spółki mają zastosowanie zasady dotyczące jawności gospodarki środkami publicznymi wskazane w tych przepisach;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 ppsa):

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11 i art. 107 § kpa w zw. z art. 5 ust. 2 udip przez uznanie, że Spółka nie uzasadniła w dostatecznym stopniu, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do błędnego wniosku, że przedmiotowe informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, co w konsekwencji prowadziło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej;

4. art. 141 § 4 ppsa przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych twierdzeń tj. z jednej strony, że dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest, by była to informacja znana jedynie określonemu kręgowi osób, związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalności i wobec której przedsiębiorca podjął środki ochrony w celu zachowania jej poufności, a z drugiej strony, że tajemnica przedsiębiorcy oceniana jest w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do wydania orzeczenia z uzasadnieniem zawierającym błędną ocenę prawną gdyż przynajmniej jedno z powyższych, sprzecznych ze sobą twierdzeń jest nieprawdziwe;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 udip, przez uznanie, że sentencja zaskarżonej decyzji była wadliwa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji wydanej przez MPO.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów wniosła na podstawie:

1. art. 185 § 1 ppsa o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – na podstawie art. 188 ppsa – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi;

2. art. 203 pkt 2 ppsa o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez r. pr. K. K., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 udip okazał się nieusprawiedliwiony. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze udip). Trafnie Sąd I instancji wskazał na różnice między pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze udip), a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 uznk, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorstwa. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one w ogóle udostępnione.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Z niewadliwych ustaleń Sądu I instancji, opartych na przedłożonych przez MPO dowodach, wynika że Przedsiębiorstwo nie podjęło niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji, o które wniósł wnioskodawca (art. 11 ust. 4 in fine uznk).

Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli). Mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, wskazać należy, że nie każde stwierdzenie istnienia tajemnicy przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej ( I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 118-119, uw. 1) .

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma bowiem charakter wyjątku od zasady. Stosownie do reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae - art. 5 ust. 2 udip nie może być wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone. Dla wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy w odniesieniu do informacji finansowych, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny, nie można jej subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie rozróżnia sposobu odmowy udostępnienia informacji publicznej w zależności od tego, czy tajemnica przedsiębiorcy dotyczy podmiotu wydającego decyzję, czy też powiązanego z nim kontrahenta (wyrok NSA z 30.9.2015 r., I OSK 1773/14, cbosa).

W sprawie kontrolowanej prawomocnym wyrokiem z 30.9.2015 r., I OSK 1773/14 (dalej wyrok I OSK 1773/14), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. II SA/Wa 171/14 w sprawie ze skargi [...]z siedzibą w Warszawie na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest z urzędu wyrok I OSK 1773/14. W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1773/14 rozstrzygano o bliźniaczym wniosku [...] z dnia 10 września 2013 r., na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 udip, kierowanym do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie o udostępnienie informacji dotyczących operacji finansowych powyżej kwoty 20.000.000,00 zł, dokonywanych między [...] z siedzibą w Warszawie a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie w okresie od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 1 września 2013 r. i jednocześnie o zestawienia informacji o takich operacjach wykonywanych na rachunek bankowy, którego posiadaczem jest MPO wraz z podaniem kwot, dat i tytułów wykonanych przelewów. W sprawach kontrolowanych wyrokiem I OSK 1773/14 i w niniejszej sprawie I OSK 2563/14, wnioskodawcą był ten sam podmiot, a wnioski z tego samego dnia, skierowane do obu przedsiębiorstw, dotyczyły tego samego okresu i tych samych operacji finansowych (gdzie oba przedsiębiorstwa – MPO i MPWiK – były stronami tych samych stosunków zobowiązaniowych), to obie sprawy są ze sobą z związku i prawomocny wyrok I OSK 1773/14, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe (art. 170 ppsa), skutkując w szczególności prekluzją stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy I OSK 2563/14.

Nieusprawiedliwionym jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 1 i art. 35 ufp.

Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że [...] z siedzibą w Warszawie powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, które to przekształcenie dokonane na podstawie art. 21 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361) z mocy prawa w dniu 1 stycznia 2003 r. Miastu stołecznemu Warszawa przysługuje udział całościowy w spółce. Celem działalności Spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu poboru, uzdatniania i dostarczania wody; odprowadzania i oczyszczania ścieków; zbierania odpadów; przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów; odzysku surowców; działalność związana z rekultywacją i pozostałą działalność usługowa związana z gospodarką odpadami. Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, gospodarującą mieniem komunalnym, należącym w 100% do miasta stołecznego Warszawa. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg). Skoro majątek [...] z siedzibą w Warszawie jest w całości majątkiem komunalnym i Spółka wykonuje także zadania publiczne, to jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 udip).

Gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ufp). Przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się także do innych, niż jednostki sektora finansów publicznych, podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami (art. 4 ust. 1 pkt 2 ufp). Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Potwierdza to art. 35 ufp, stanowiąc że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Sąd I instancji prawidłowo zastosował wskazane przepisy i oparł się na ich trafnej wykładni.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 udip, do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, stosuje się przepisy kpa, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Art. 16 udip stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 udip), jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Użycie w art. 16 ust. 2 udip zwrotu "do decyzji", oznacza wyłączenie stosowania reguł kpa do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem, przepisy kpa stosuje się od momentu wydania decyzji (wyrok NSA z: 30.11.2012 r., I OSK 1991/12; 24.5.2006 r., I OSK 601/05; 26.11.2014 r., I OSK 244/14; 24.9.2014 r., I OSK 1762/14; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, w: RPEiS 2004/4/97 i n.; M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85). Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9, 10 § 1 kpa, jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 11 i art. 107 § kpa w zw. z art. 5 ust. 2 udip okazał się niezasadny. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że Przedsiębiorstwo nie uzasadniło w stopniu dostatecznym, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Nie zasługiwał na uznanie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W uzasadnieniu wyroku nie znalazły się "sprzeczne twierdzenia" dotyczące wymogów koniecznych dla uznania, że dana informacja objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Przeciwnie – Sąd I instancji należycie wyjaśnił, że samo podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do tajemnicy przedsiębiorcy przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań, nie prowadzi do zaniechania badania przesłanek materialnych tej tajemnicy. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji nie wskazują na rzeczywiste przeprowadzenie przez Przedsiębiorstwo testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa a obywatelskim prawem do informacji, i nie uwzględnia ustawowej zasady jawności finansów publicznych.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 udip. Trafnie Sąd I instancji uznał, że kontrolowana decyzja nie spełnia wymogów art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 udip. Art. 138 § 1 kpa zawiera wyczerpujący katalog rozstrzygnięć, których Przedsiębiorstwo, wydając decyzję z [...] grudnia 2013 r. nie uwzględniło.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.