Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 61/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: Kwestia ewentualnego rozgraniczania właściwości drogi sądowej staje się aktualna dopiero wówczas, gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje we właściwej formie decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy organ zobowiązany jest do wydania decyzji a jej nie wydaje mamy do czynienia z bezczynnością organu, która objęta jest kognicją sądu administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

TEZY

Kwestia ewentualnego rozgraniczania właściwości drogi sądowej staje się aktualna dopiero wówczas, gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje we właściwej formie decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy organ zobowiązany jest do wydania decyzji a jej nie wydaje mamy do czynienia z bezczynnością organu, która objęta jest kognicją sądu administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. C. Sp. z o.o. w Ł. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązać Wojewodę P. do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku E. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., z dnia 7 lutego 2011 r.; 2. zasądzić od Wojewody P. na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym.

W dniu 7 lutego 2011 r. E. C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., działając zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z nr 113, poz. 759 ze zm.) oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciła się do Wojewody P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania oferty złożonej przez C. P. S.A. z siedzibą w W. oraz umowy wraz z załącznikami zawartej między Skarbem Państwa - Wojewodą P. a tą spółką na wykonanie koncepcji, architektury oraz projektu systemu informatycznego z usługami projektowania niezbędnymi na etapie wdrażania systemów e-Administracja

e-Bezpieczeństwo realizowanych w ramach Projektu "Wdrażanie elektronicznych usług ludności województwa p. - część II administracja rządowa" (CU2).

W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 11 lutego 2011 r. Wojewoda P., przekazał kserokopię części żądanej dokumentacji, niestanowiącej tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. nr 153, poz. 1503 ze zm.), tj:

1. umowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zawartą pomiędzy Skarbem Państwa -Wojewodą P. a C. P. S.A. z siedzibą w W. wraz z aneksem nr 1 z dnia [...] stycznia 2011 r. do tej umowy;

2. ofertę złożoną przez tę spółkę.

Jednocześnie podano, że w odniesieniu do umowy wskazanej w punkcie 1 tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje zawarte w części załącznika nr I — oferta wykonawcy złożona w postępowaniu oraz w załączniku nr IV — wykaz personelu. W odniesieniu do oferty wskazanej w punkcie 2 tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje zawarte na stronach 5-128 oferty.

W związku z powyższym E. C. Sp. z o.o, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżyła bezczynność Wojewody P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania oferty złożonej przez C. P. S.A. z siedzibą w W. oraz umowy wraz z załącznikami zawartej między Skarbem Państwa - Wojewodą P. a tą spółką na wykonanie koncepcji, architektury oraz projektu systemu informatycznego wraz z usługami projektowania niezbędnymi na etapie wdrażania systemów e-Administracja oraz e-Bezpieczeństwo realizowanych w ramach Projektu ,,Wdrażanie elektronicznych usług dla ludności województwa podlaskiego - część II administracja rządowa". Spółka wniosła o zobowiązanie organu do przekazania pozostałych wnioskowanych informacji w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z Prawem zamówień publicznych umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Jako że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia wszystkich żądanych informacji, nie przekazał znacznej ich części, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub ewentualne oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wniosku dotyczącego odrzucenia skargi organ podał, że na podstawie art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w niniejszej sprawie, gdzie nieudzielenie części informacji opierało się na tajemnicy przedsiębiorstwa, skarżącej spółce nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż sąd ten nie jest właściwy do rozpoznania takiej sprawy. Sąd administracyjny nie ma obowiązku badania, czy organ, nieudostępniając informacji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, prawidłowo zastosował przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dlatego też skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie wniosku dotyczącego oddalenia skargi organ podał, że jest ona niezasadna w rozumieniu art. 35 § 1 kpa, gdyż nie ma podstaw do twierdzenia o bezczynności Wojewody P. Przepis ten nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności. Sprawa została załatwiona przed upływem ustawowego terminu. Podano, że nieudostępniona dokumentacja, stanowiła treść części dokumentacji złożonej przez C. P., którą wykonawca ten zastrzegł - jako tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z uwagi na fakt, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie przedmiotowej koncepcji przebiegało w trybie dialogu konkurencyjnego, badanie składanych przez wykonawców dokumentów przebiegało etapowo. Złożona przez C. P. oferta, w części objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, przedstawia opis koncepcji architektury przy realizacji projektu CU2, tj. m.in. wstępne założenia techniczno-biznesowe, opis rozwiązań teleinformatycznych, opis integracji i komunikacji z konkretnymi zewnętrznymi systemami. Ta część zawiera również opis sposobu realizacji zamówienia oraz sposobu wsparcia zamawiającego jaki proponuje wykonawca dla realizacji zadań związanych z projektem, tj. obejmuje m.in. koncepcję realizacji przedsięwzięcia, koncepcję wsparcia zarządzania przedsięwzięciem, dokumentację ściśle związaną z realizacją projektu. W związku powyższym uznano, że tajemnica przedsiębiorstwa, zastrzeżona w ofercie na stronach 5-128 dotyczy informacji technicznych i organizacyjnych przedsiębiorstwa w tym wykazu personelu, który ma zostać zaangażowany w realizację zamówienia. Wskazano, że spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania określonych danych w tajemnicy oraz zastrzegła ich poufność w sposób uprawniony. Zgodnie art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, potwierdziła zasadność nadania klauzuli poufności ww. dokumentacji. Jednocześnie spółka C. P. - zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych - nie zastrzegła informacji dotyczących ceny, terminu wykonania zamówienia, zakresu gwarancji i warunków płatności. W związku z tym organ, udzielając odpowiedzi na pismo z dnia 7 lutego 2011 r. nie mógł ujawnić informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazano, że informacje te nie mogły być udostępnione również z uwagi na klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności zawarte w umowie z wykonawcą - zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), który dotyczy klauzul umownych, wyłączających jawność w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z tym przepisem, zastrzeżone były informacje techniczne i organizacyjne przedsiębiorstwa, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy.

W piśmie procesowym stanowiącym replikę skarżącej spółki na odpowiedź na skargę, podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Podano, że niesłuszne jest stanowisko organu, iż skarżącemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż Sąd ten nie jest właściwy do rozpoznania takiej sprawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. Reguluje ona kwestie związane z udostępnieniem informacji publicznej, jak również odmowę udostępnienia takich informacji, jak też dopuszcza stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ jedynie powiadamia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialna - technicznej Natomiast jedynie odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Decyzja odmowna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podlega weryfikacji w trybie postępowania odwoławczego przeprowadzonego przed organem wyższego stopnia. Dopiero bowiem decyzja ostateczna może być poddana kontroli, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez złożenie powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji publicznej. Brak wyczerpania trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy, uniemożliwia stronie skorzystanie z takiego właśnie trybu kontroli decyzji administracyjnej przed sądem powszechnym. Wskazano przy tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawarte w wyroku z 17 lutego 2009 r., sygn. II SA/Ol 991/08, że skoro przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wyjątkami, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, to nie budzi wątpliwości, że do takich decyzji mają pełne zastosowanie procedury i zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii trybu odwoławczego na etapie postępowania administracyjnego. W każdym przypadku od decyzji odmownej będzie zatem służyło odwołanie do organu wyższej instancji, na co wskazuje treść pkt 1 art. 16 ust. 2 ustawy, w którym jedynie skrócono termin rozpoznania odwołania do 14 dni. Za niesłuszne uznano również stanowisko organu, że nie mógł on ujawnić informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Z kolei w art. 5 ustawy są określone przypadki, gdy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art.5 ust. 2). Jednakże zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o prawie zamówień publicznych nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 86 ust. 4. Spółka C. P. w złożonej ofercie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonym w trybie dialogu konkurencyjnego zastrzegła tylko, iż informacje zawarte na stronach 5-128 oferty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, natomiast nie zastrzegła innych informacji zamieszczonych w ofercie. Ponadto, na zamawiającym ciąży obowiązek badania, czy informacje zastrzeżone przez wykonawcę, jako tajemnica przedsiębiorstwa rzeczywiście tę tajemnicę stanowią w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nawiązując do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 pkt 4). Jednocześnie podkreślono, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest jawność postępowania o zamówienie publiczne i jawność ofert. Oznacza to, iż zamawiający nie może bezkrytycznie akceptować zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz żądać od wykonawcy wykazania się zastrzeżeniem tajemnicy przedsiębiorstwa w sposób uprawniony Zawarte w art. 8 ust.3 ustawy o prawie zamówień publicznych odstępstwo od zasady jawności jest traktowane przez ustawodawcę rygorystycznie, ponieważ w dalszej części tego przepisu pozbawia wykonawcę możliwości zastrzeżenia takich informacji, jak: nazwy, firmy, adresów wykonawców, a także informacji dotyczących ceny, terminu wykonania, okresu gwarancji i warunków płatności. Zdaniem skarżącej spółki należy zwrócić uwagę na to, że niewiele dokumentów składanych w ofertach w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego może być w świetle orzecznictwa KIO uznane za zasadną tajemnicę przedsiębiorstwa. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową służbową skarbową statystyczną lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odnośnie stanowiska organu, dotyczącego tego, że część informacji nie mogła być udostępniona również z uwagi na klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności podano, że przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności. Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. W umowie zawartej pomiędzy organem a C. P. S.A. w art. 6 ust.5 pkt 2 ustalono, że obowiązek zachowania tajemnicy i poufności nie dotyczy w zakresie jakim określone informacje muszą być ujawnione zgodnie z przepisami prawa lub orzeczeniami sądów lub upoważnionych organów państwowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem organ pozostawał w sprawie w bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako ustawa.

Zgodnie z tą ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma następujące możliwości:

- udziela informacji publicznej, co stanowi czynność materialno – techniczną,

- udziela w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 ustawy),

- odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy, w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy),

- odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania oferty złożonej przez C. P. S.A. oraz umowy wraz z załącznikami zawartej między Skarbem Państwa - Wojewodą Podlaskim a tą spółką na wykonanie koncepcji, architektury oraz projektu systemu informatycznego z usługami projektowania niezbędnymi na etapie wdrażania systemów e-Administracja e-Bezpieczeństwo realizowanych w ramach Projektu "Wdrażanie elektronicznych usług ludności województwa p. - część II administracja rządowa". W odpowiedzi na ten wniosek organ przekazał wnioskującej spółce część żądanej dokumentacji, tj. umowę zawartą pomiędzy Skarbem Państwa -Wojewodą P. a C. P. S.A. wraz z aneksem nr 1 i ofertę złożoną przez tę spółkę. Jednocześnie pismem z dnia 11 lutego 2011 r. organ odmówił udostępnienia informacji zawartych w części załącznika nr I umowy — oferta wykonawcy złożona w postępowaniu oraz w załączniku nr IV — wykaz personelu oraz na stronach 5-128 oferty, z uwagi na to, że dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej w przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych obliguje organ do przeprowadzenia postępowania w trybie unormowanym w kpa przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ustawy. Oznacza to przede wszystkim, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może toczyć się w dwóch instancjach. Postępowanie to zawsze będzie kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy określa jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej - ochronę informacji niejawnych zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, tajemnicę ustawowo chronioną, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ostateczna odmowa udostępnienia informacji publicznej, w zależności od jej przyczyny, uruchamia jeden z dwóch możliwych torów postępowania, otwierając bądź drogę kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny, bądź też drogę sądową przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotowi, któremu odmówiono informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Właściwość sądu administracyjnego nie dotyczy więc spraw, o których stanowi art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", Warszawa 2008, s. 132; postanowienie NSA z 16 października 2007 r., I OSK 1531/07, niepublikowane; postanowienie WSA w Gliwicach z 20 lipca 2006 r., IV SA/Gl 442/06, ONSA i WSA 2007/4/93). Niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego zachodziłaby, gdyby wnoszący skargę był podmiotem, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnice inną, niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna.

Oznacza to, że w sytuacji kiedy organ stoi na stanowisku, że żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na ochronę tajemnicy po pierwsze zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej. Po wtóre w decyzji tej musi określić, z uwagi na jaką tajemnicę ustawowo chronioną odmawia udostępnienia informacji oraz wskazać konkretny przepis w oparciu o który następuje odmowa udostępnienia tej informacji. Jest to konieczne w celu prawidłowego przeprowadzenia podziału kompetencji pomiędzy sądem administracyjnym, a sądem powszechnym.

W sytuacji, gdy odmowa udostępniania informacji publicznej z uwagi na wyłączenie jej jawności nastąpiła w z złej formie, tj. pismem informującym zamiast decyzji, za przedwczesny uznać należy wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na wyłączenie właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem organu w sytuacji gdy nieudzielanie części informacji opierało się na tajemnicy przedsiębiorstwa, skarżącej spółce nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż na podstawie art. 22 ustawy właściwy jest sąd powszechny. Wskazano, że sąd administracyjny nie ma obowiązku badania, czy organ, nieudostępniając informacji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, prawidłowo zastosował przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ten fragment argumentacji organu stanowi powtórzenie, ale niedokładne - wybiórcze, treści tezy postanowienia WSA w Warszawie z 28 marca 2008 r., II SA/Wa 2129/07, Lex nr 365187. Teza ta w pełnym brzmieniu jest następująca: "Sąd administracyjny nie ma obowiązku badania, czy organ, wydając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, prawidłowo zastosował przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia ewentualnego rozgraniczania właściwości drogi sądowej staje się aktualna dopiero wówczas, gdy odmowa udostępnienia informacji następuje we właściwej formie decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy organ zobowiązany jest do wydania decyzji a jej nie wydaje mamy do czynienia z bezczynnością organu, która objęta jest kognicją sądu administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Nadmienić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie administracyjne w takiej sprawie powinno być dwuinstancyjne (por. uzasadnienie ww. postanowienia WSA w Gliwicach, z 20 lipca 2006 r., IV SA/Gl 442/06). Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ale także argumenty oparte o wyniki wykładni systemowej. W polskim prawie znane są dwa sposoby połączenia postępowania administracyjnego z sądowym postępowaniem cywilnym. Pierwszy polega na weryfikowaniu decyzji administracyjnej w sądowym postępowaniu cywilnym. Przykładem takiej regulacji jest możliwość odwołania od decyzji wydawanych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, przewidziana w art. 4778 i nast. Kodeksu postępowania cywilnego. Sposób drugi polega na "przeniesieniu" sprawy do dwuinstancyjnego postępowania cywilnego. Tego typu relacja występuje na przykład w sytuacji naprawienia szkód, o której mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 239, poz. 2019 ze zm.). Wskazuje na to treść art. 186 tej ustawy. Do tego sposobu należy także tryb określony w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Nie jest to postępowanie odwoławcze i nie kończy się ono orzeczeniem weryfikującym decyzję wydaną na administracyjnym etapie rozpatrzenia sprawy. Do tego sposobu połączenia postępowania administracyjnego i postępowania cywilnego zaliczyć należy tryb określony w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powództwo wniesione do sądu powszechnego, po odmowie dostępu do informacji, nie jest środkiem odwoławczym od decyzji odmownej, ale inicjuje dwuinstancyjne postępowanie cywilne o udostępnienie informacji. Ustalenie etapu procedury, w którym uruchomienie postępowania cywilnego jest możliwe, powinno być oparte o precyzyjne odczytanie treści przepisu ustanawiającego szczególną procedurę. Skoro regułą jest dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, to ograniczenie tej reguły musi wynikać z wyraźnie sformułowanej dyspozycji przepisu szczególnego. Taką niebudzącą wątpliwości normą, wskazującą na "przeniesienie" sprawy do sądowego postępowania cywilnego już po wydaniu decyzji I instancji, jest art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 1 - Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tak samo wyraźna jest regulacja art. 186 ust. 3 i 4 Prawa wodnego. W odróżnieniu od przywołanych przykładów, przepis art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia normy umożliwiającej "przeniesienie" sprawy (poprzez wniesienie powództwa) do sądu powszechnego już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Takie odczytanie treści art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z brzmieniem normy odsyłającej zawartej w art. 16 ust. 2 tej ustawy pozwala na konstatację, iż podmiot, któremu odmówiono decyzją organu I instancji dostępu do informacji publicznej, ze względu na wyłączenie jej jawności, ma prawo wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji. Dopiero zaś po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy decyzję o odmowie z przyczyn określonych w art. 5 ust. 2, można mówić o spełnieniu przesłanek zawartych w art. 22 ust. 1 ustawy (vide: wyrok NSA z 18 września 2008 r., I OSK 296/08, LEX nr 516807).

Odmowa udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną w formie pisemnej bez zachowania właściwej formy decyzji administracyjnej, wskazuje w oczywisty dla Sądu sposób na stan bezczynności organu. Z tych przyczyn Sąd zmuszony był do zobowiązania organu do załatwienia, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, tj. w terminie 14 dni od zwrotu akt wniosku skarżącej spółki (art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej spółki poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).