Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2935/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 58
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 32
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 967/13 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 967/13, oddalił skargę M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 marca 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie mianowania na stanowisko służbowe.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z 1 października 2012 r. kpt. M.S. wystąpił do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [..] nr 398/2011 z 29 września 2011 r. w sprawie mianowania na stanowisko służbowe.

Komendant Główny PSP decyzją z 18 stycznia 2013 r. nr 3/2013 odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, podnosząc że zmiana służby z systemu zmianowego na system codzienny jest oczywistym pogorszeniem warunków służby m.in. przez zwiększenie kosztów dojazdów do pracy. Skarżący zwrócił też uwagę na to, iż po przeniesieniu go na nowe stanowisko otrzymał negatywną opinię służbową, odmówiono mu zgody na dodatkowe zarobkowanie, a także wszczęto wobec niego postępowanie dyscyplinarne m.in. z powodu braku zgody na dodatkowe zarobkowanie.

Decyzją z 15 marca 2013 r. nr 115/kadr/13 Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podniósł, że nowe stanowisko, na które skarżący został przeniesiony, jest równorzędne z poprzednio zajmowanym, a co za tym idzie, przeniesienie takie było dopuszczalne nawet bez zgody strony. Nadto powyższe, w ocenie organu, świadczy o tym, że nie nastąpiło pogorszenie warunków służby wykonywanej przez stronę.

Organ podkreślił również, iż stosunek służbowy strażaka nie jest stosunkiem pracy, a więc przełożony w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego, władczego kształtowania istotnych składników tego stosunku.

Strona nie godząc się z powyższą decyzją zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne niezastosowanie, pomimo iż doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych,

- art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na zmianie warunków pracy związkowca na jego niekorzyść,

- przepisów postępowania obligujących do wszechstronnego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zmiana systemu służby ze zmianowej na codzienną stanowi pogorszenie warunków pracy, wbrew regulacjom dającym związkowcom ochronę przed takimi działaniami organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie mianowania na stanowisko służbowe, dotyczy materii wyjątkowej. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji administracyjnej i to ze skutkiem ex tunc.

Taki skutek łamie zaś podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest trwałość prawomocnych decyzji administracyjnych. Stąd więc materię faktyczną, podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, należy badać w sposób wyjątkowo wnikliwy, pamiętając o nadzwyczajności przedmiotowej instytucji prawnej. Powoduje to także taki skutek, że stwierdzania nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. nie budzi najmniejszych wątpliwości.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie, w wyniku którego została ona wydana może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd I instancji wskazał, iż wydając skarżone rozstrzygnięcie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, ani materialnego. W ocenie Sądu, trafnie wskazano, iż o rażącym naruszeniu prawa, które zarzucał skarżący, będzie można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy będzie miało miejsce oczywiste i nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron. Rażące naruszenie prawa będzie się zaś wyrażało w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, które dodatkowo mogłoby nosić cechy rażącego. Punktem wyjścia dla powyższej konkluzji było dokonanie wykładni art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854). Zgodnie z jego brzmieniem, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, nie może zmienić jednostronnie warunków pracy i płacy na niekorzyść pracownika, o jakim mowa w pkt 1 (m.in. członka organizacji związkowej).

Sąd I instancji wyjaśnił, że dla zrozumienia sensu powołanej normy prawnej, kluczowe znaczenie ma odkodowanie znaczenia użytego przez ustawodawcę sformułowania "na niekorzyść pracownika". Literalna wykładnia powyższego zwrotu prowadzi do konkluzji, że prawodawcy chodziło o taką zmianę warunków pracy lub płacy, które byłyby gorszymi od tych, jakie pracownik miał na poprzednio zajmowanym stanowisku. Pamiętać przy tym należy, że oceny warunków pracy i płacy na starym i nowym stanowisku, należy dokonywać w oparciu o kryteria obiektywne. Subiektywne odczucia pracownika nie mogą rzutować na wynik takiej oceny. Ustawodawca w omawianym przepisie nie nawiązał do takich subiektywnych wrażeń pracownika. Nie sformułował bowiem przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854), w ten sposób, że: "zmiana warunków pracy lub płacy, która w odczuciu pracownika jest dla niego niekorzystna".

Sąd I instancji zauważył, iż dokonując wykładni omawianego przepisu ustawy o związkach zawodowych, nie sposób czynić tego w oderwaniu od przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Ten akt prawny reguluje przecież materię zatrudnienia strażaków. Kwestię oceny ewentualnej niekorzystności zmiany warunków pracy lub płacy należy więc badać w nawiązaniu do przepisów ustawy pragmatycznej, ustalającej zasady służby strażaków.

Następnie Sąd I instancji zaznaczył, że sposób sformułowania przepisu art. 38 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) prowadzi zaś do wniosku, że przełożony strażaka, może go przenieść bez jego zgody na stanowisko równorzędne lub wyższe. To zaś sprawia, że w przypadku strażaków związkowców, ze zmianą warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, będziemy mieli do czynienia jedynie w przypadku przeniesienia strażaka na stanowisko niższe od uprzednio zajmowanego. Skoro bowiem ustawodawca dopuścił możliwość przenoszenia strażaków bez ich zgody na stanowisko wyższe lub równorzędne, to kierując się zasadą racjonalizmu ustawodawcy należy uznać, iż takie przeniesienie nie wykazuje cech zmiany warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o czym stanowi art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854).

Sąd I instancji podkreślił, że okolicznością niesporną jest, iż skarżący decyzją nr 398/2011 Komendanta Miejskiego PSP w [..] z 29 września 2011 r. mianowany został na nowe stanowisko. Poza sporem pozostaje też okoliczność, że nowe stanowisko, zgodnie z regulacjami ustawy o PSP, było stanowiskiem równorzędnym do poprzednio zajmowanego.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że Komendant Miejski PSP w [..], przenosząc skarżącego na nowe stanowisko, nie naruszył normy art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854). Skoro bowiem to nowe stanowisko nie było niższe od uprzednio zajmowanego, nie sposób skutecznie wywodzić, aby doszło do zmiany warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika. Zdaniem Sądu I instancji, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że na uprzednim stanowisku pracował w systemie zmianowym, a obecnie nie, pozostaje bez wpływu na trafność skarżonego rozstrzygnięcia. Uwypuklana przez stronę kwestia niewygody, wynikającej z konieczności codziennej służby w miejsce zmianowej, nie stanowi obiektywnego miernika, jakim można się posługiwać przy porównywaniu warunków pracy na starym i nowym stanowisku. Sąd podkreślił, że tylko w oparciu o kryteria obiektywne, możliwe jest porównywanie stanowisk.

Odnosząc się do przytoczonych przez pełnomocnika skarżącego zdarzeń, mających miejsce po wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, to w ocenie Sądu, pozostają one w oderwaniu od materii sprawy, bowiem nie mogły rzutować na wydanie spornego rozstrzygnięcia o przeniesieniu na nowe stanowisko, skoro zaistniały po dacie tego przeniesienia.

Na marginesie Sąd zauważył, iż treść skargi świadczy o pewnego rodzaju niewłaściwym rozumieniu przez skarżącego idei istnienia ochrony związków zawodowych i związkowców, wyartykułowanej w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854).

Sąd I instancji wyjaśnił, że związki zawodowe i związkowcy, działają w ramach określonego zakładu pracy, czy określonej służby. Zrzeszają one bowiem pracowników, w celu ochrony ich praw.

Pierwszorzędne znaczenie ma więc tu okoliczność bycia pracownikiem – w szerokim tego słowa znaczeniu. Stąd również wynika prymat materii zatrudnienia i wykonywania określonego zawodu, nad materią bycia członkiem związku zawodowego. Przede wszystkim jest się bowiem pracownikiem danego zakładu pracy, a dopiero później związkowcem. Fakt bycia członkiem związku zawodowego, nie może bowiem utrudniać, czy też wręcz uniemożliwiać prawidłowego wykonywania zatrudnienia. Nie może też wpływać na ograniczenie obowiązków pracowniczych. W szczególności o prymacie tym należy pamiętać w sytuacji wykonywania zatrudnienia w formacjach mundurowych. Państwowa Straż Pożarna jest zawodową formacją, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Jednym z głównych warunków sprawnego wykonywania powyższych zadań, jest zaś dyspozycyjność strażaków. Strażak, składając ślubowanie przy przyjęciu do służby, godzi się zaś z powyższymi ograniczeniami, jak również z uprawnieniem przełożonych, do pewnej dowolności w kształtowaniu stosunku służbowego. W związku z powyższym, tym bardziej kwestia wygody w pełnieniu służby, tak bardzo eksponowana w skardze, winna zejść na plan dalszy. Nie może też stanowić skutecznej przesłanki dla kwestionowania rozstrzygnięcia o przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe.

Reasumując, Sąd uznał, że skarżone rozstrzygnięcie jest poprawne. Organ zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa (tym bardziej rażącego), w szczególności przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854), przez Komendanta Miejskiego PSP w [..], przy wydawaniu decyzji z 29 września 2011 r. o przeniesieniu na nowe stanowisko. Skoro bowiem, w wyniku powyższego przeniesienia, nie doszło do zmiany na niekorzyść strony warunków jej pracy i płacy, to tym samym dla przedmiotowego przeniesienia zbędna była zgoda zarządu zakładowej organizacji związkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.S., zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że decyzja o przeniesieniu służbowym skarżącego została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 32 ust 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 1 Konwencji 135 Międzynarodowej Organizacji Pracy;

2) art. 32 ust 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku art. 58 ustawy o PSP oraz art. 1 Konwencji 135 Międzynarodowej Organizacji Pracy, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji kiedy związkowcowi objętemu ochroną przewidzianą w tych przepisach zmieniono warunki pracy na niekorzyść, a więc podjęto wobec niego "działania krzywdzące".

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 -10, 75 § 1, 76 § 1 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy potwierdzał, iż wydana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W konluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji nr 260/11 Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 4 listopada 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego PSP w [..] o przeniesieniu służbowym M.S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieuniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zarówno doktryna jak i orzecznictwo jednoznacznie przyjmują, że do oceny, czy zmiana jest zmianą korzystną czy niekorzystną konieczne jest uwzględnienie całokształtu okoliczności, w tym oceny osoby objętej ochroną, a możliwa jest sytuacja, w której podniesienie uposażenia lub awans jest działaniem na niekorzyść. Przypomnieć należy, że Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 2 kwietnia 1998 w sprawie I PKN 559/97 (OSNAPiUS 1999, nr 6, poz. 205) stwierdził, że zmiana systemu pracy obowiązującego pracownika jest zmianą istotną i wymaga zgody tego pracownika. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 września 1999 r., I PKN 265/99, (OSNAPiUS 2001, nr 1, poz. 17) wskazano, że o ocenie, czy zmiana jest istotna, decyduje nie tylko ocena powszechna, ale przede wszystkim stanowisko stron stosunku pracy. W doktrynie prawa pracy przyjmuje się nawet, że pracownik przez oświadczenie woli może obalić "domniemaną zgodę" na podwyżkę lub awans. Inaczej mówiąc również taka zmiana wymaga zgody pracownika.

Podkreślono, że skoro art. 58 ustawy o PSP mówi wprost o prawie strażaków do zrzeszania się na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych, zaś art. 2 ust 6 ustawy związkowej mówi o odpowiednim stosowaniu ustawy związkowej do pewnych grup funkcjonariuszy publicznych, z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w ustawach pragmatycznych, to nie można uznać za trafne stanowiska Sądu I instancji, że ochrona strażaków związkowców jest mniejsza niż ochrona pracowników związkowców. W ustawie o PSP jest bowiem tylko jedno ograniczenie uprawnień związkowych - wskazane w art, 58 ust 2 ustawy, odnoszące się do strażaków zajmujących stanowiska na drodze powołania. Nawet jednak gdyby przyjąć kryteria czysto obiektywne, to i tak zamiana stanowiska służbowego skarżącego musiałaby być uznana za zmianę na niekorzyść. Przed zmianą stanowiska skarżący pełnił służbę w systemie zmianowym (24 godziny służby 48 godzin czasu wolnego). Po zamianie stanowiska skarżącemu zmieniono system służby na codzienny ( 8 godzin służby od poniedziałku do piątku), przez co: skarżący zmuszony jest do ponoszenia trzykrotnie wyższych kosztów dojazdu do służby z uwagi na częstotliwość służb, utrudnione jest wykonywanie przez skarżącego czynności związkowych.

Dodatkowo wskazano, że Sąd praktycznie nie odniósł się do przywołanych przez stronę, a pominiętych przez organy administracji kwestii wydania krzywdzącej opinii służbowej, cofnięcia zgody na dodatkowe zarobkowanie czy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu, które dodatkowo potwierdzały, że przeniesienie służbowe skarżącego miało mu zaszkodzić (i zaszkodziło), a motywacją tego działania były podejmowane przez związek zawodowy działania przeciwko stronie służbowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zostały wyznaczone przez zarzuty stawiane wobec zaskarżonego wyroku. W zasadzie sprowadzają się one do jednej kwestii, a mianowicie starają się podważyć ocenę Sadu I instancji co do tego że mianowanie skarżącego na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno – Szkoleniowym Komendy Miejskiej PSP w [..] nie było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Naruszenie to miało polegać na braku zgody organizacji związkowej o jakiej mowa w art.32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U z 2014r. poz. 167 ).

Zgodnie z tym przepisem pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 - z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wcześniej zajmował stanowisko dowódcy zmiany w jednostce ratowniczo – gaśniczej Nr. 1 Komendy Miejskiej PSP w [..]. W ocenie skarżącego kasacyjne pogorszenie warunków służby wynika ze zmiany systemu czasu służby, ze służby zmianowej na służbę w systemie dziennym.

Z art. 2 ust. 6 cyt. ustawy o związkach zawodowych wynika, że do praw związkowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Straży Pożarnej, strażacy mogą się zrzeszać w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Strażak pełniący służbę na stanowisku, dla którego przepisy ustawy przewidują powołanie, nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

Użyte art. 2 ust. 6 cyt. ustawy o związkach zawodowych sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie do strażaków Państwowej Straży Pożarnej, będących członkami związku zawodowego, tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w tej formacji. W ten sposób ustawodawca w zakresie ochrony strażaków pełniących funkcje związkowe założył konieczność uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w Straży Pożarnej, w szczególności zaś dyspozycyjności strażaka wobec przełożonych. Istotą tej służby jest bowiem dyspozycyjność strażaka i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza Straży Pożarnej – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Pożarnej, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć funkcjonariusza.

W przedmiotowej sprawie organ, na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy o Straży Pożarnej, ze względu na potrzeby służby mianował skarżącego na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno - Szkoleniowych, zgodnie z jego kwalifikacjami w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Uposażenie funkcjonariusza wskutek tej zmiany wzrosło.

Zgodnie z art. 35 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej czas służby strażaka nie może przekraczać przeciętnie 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczającym 6 miesięcy ( ust. 1). Z art. 35 ust. 3 ustawy wynika, że wprowadza się zmianowy oraz codzienny rozkład czasu służby strażaka. Zmianowy rozkład czasu służby strażaka polega na wykonywaniu zadań służbowych i pełnieniu dyżurów, trwających nie dłużej niż 24 godziny, po których następują co najmniej 24 godziny wolne od służby ( ust. 5 ). Codzienny rozkład czasu służby strażaka polega na wykonywaniu zadań służbowych po 8 godzin dziennie od poniedziałku do piątku ( ust. 6). Ustalenie systemu w jakim określony strażak pełni służbę należy do kompetencji jego przełożonego – art. 32 ust. 1 ustawy. Stanowiska, na których strażacy pełnią służbę w ramach rozkładów czasu służby strażaka, o których mowa w ust. 3 w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej ustalają kierownicy tych jednostek.

Mianowanie do służby w Straży Pożarnej i związane z tym ukształtowanie warunków służby powierzone zostało kompetencji przełożonego. Mianowanie do służby następuje na podstawie władczego aktu organu, który kształtuje stosunek służbowy uwzględniając interes i potrzeby określonej służby. Administracyjno – prawny stosunek zatrudnienia strażaka, w przeciwieństwie do zatrudnienia w oparciu o umowę o pracę nie opiera się na zasadzie równości stron, lecz na zasadzie podporządkowania i dyspozycyjności. Oznacza to, że skoro z ustawy o PSP wynika, że służba może być pełniona zarówno w systemie dziennym jak i systemie zmianowym, to strażak przystępując do służby powinien liczyć się z możliwością zmiany systemu służby w zależności od jej potrzeb. W służbach mundurowych występują specyficzne warunki zatrudnienia : dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby, uregulowany w odmienny sposób od ogólnie obowiązujących zasad. Przykładem są tutaj normy zawarte w art. 35 ust. 6a do ust. 10 ustawy o PSP. Z przepisów tych wynika, że zadania aktualnie pojawiające się przed Strażą Pożarną uprawniają ingerowanie przełożonych w ustalony czas służby.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter służby dopuszcza usprawiedliwioną jej potrzebami zmianę systemu służby ze zmianowej na codzienną i odwrotnie. Odpowiednie stosowanie do strażaków ustawy o związkach zawodowych pozwala przyjąć, że nie można uzależniać zorganizowania służby ( systemu w jakim służba będzie pełniona ) od zgody organizacji związkowej. Nadto nie wydaje się możliwy w okolicznościach niniejszej sprawy do zaakceptowania pogląd, w myśl którego zmiana systemu służby polegająca na codziennym, a nie zmianowym jej pełnieniu jest równoznaczna z pogorszeniem warunków pełnienia służby. Praca w systemie dziennym ma charakter powszechny, zaś praca w systemie zmianowym zwyczajowo traktowana jest jako mniej dogodna. Na pewno na ocenę w tym zakresie powinna pozostawać bez wpływu okoliczność podnoszona przez skarżącego, a związana z kosztami dojazdu do miejsca pełnienia służby. Nie stanowią one bowiem żadnego z elementów stosunku służbowego i tych względów nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru dokonanej zmiany. Ocena w zakresie czy doszło do pogorszenia warunków służby każdorazowo musi pozostawać w związku z treścią aktu mianowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana systemu służby strażaka ze służby zmianowej na służbę w systemie dziennym nie oznacza pogorszenia warunków służby. Także argumenty skargi kasacyjnej, dotyczące utrudnień w wykonywaniu przez skarżącego działalności związkowej ( zajęte przedpołudnia ) nie mają żadnego znaczenia w sprawie, gdyż zmiana systemu służby nie uniemożliwia skarżącemu wykonywania zadań związkowych, a wymaga jedynie ich dostosowania do zmienionego czasu służby. Nadto należy podkreślić, że skarżący jest działaczem związkowych w związku ze służbą pełnioną w Straży Pożarnej i jako działacz powinien w pierwszej kolejności kierować się interesem służby i innych funkcjonariuszy.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy o związkach zawodowych. Nie naruszył też art. 1 Konwencji Nr. 135 dotyczącej ochrony przedstawicieli pracowników w przedsiębiorstwach i przyznania im ułatwień, przyjętej w Genewie w dniu 23 czerwca 1971r. Konwencja ta nie znajduje zastosowania w sprawie, albowiem adresowana jest do przedstawicieli pracowników w przedsiębiorstwach, a nadto jej stosowanie wymaga wykazania związku działań podejmowanych przez pracodawcę wobec działaczy związkowych z prowadzoną przez nich działalnością związkową. Ten wątek w ogóle nie pojawił się w rozpoznawanej sprawie.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.