Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 639/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: 262, 263, 264
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi U. B. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] ([...]).


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 264 §1, 262 §1 pkt 2 i 263 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), w związku z wydaniem decyzji nr [...]z dnia [...], znak: [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego:

1. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomością

- pgr. 1 położoną w obrębie D., gmina D., stanowiącą współwłasność D. B., R. B., K. S., a parcelami sąsiednimi:

- pgr 2 położoną w obrębie D., gm. D., j. rej. G77, stanowiącą współwłasność U.B., J. B.;

- pgr 3 położoną w obrębie D., gm. D., j. rej. 240, stanowiącą współwłasność R. B., D. B., K. S.;

- pgr 4 położoną w obrębie D., gm. D., j. rej. 502, stanowiącą własność Gminy D.,

na kwotę w wysokości 1.400 zł brutto.

2. zobowiązał do uiszczenia kosztów, określonych w pkt 1 decyzji:

- U.B. w kwocie 700 zł;

- J. B. w kwocie 700 zł.

W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z dnia z dnia 22 sierpnia 2017 r. U. B. i J. B. wystąpili o rozgraniczenie nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie poniósł w interesie stron koszty wynagrodzenia geodety. W dniu [...] Wójt Gminy D. wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w C. spornej sprawy granicznej, dotyczącej ustalenia przebiegu granic pomiędzy ww. parcelami. Z akt postępowania wynika, że upoważniony geodeta, podczas rozprawy granicznej, po przeprowadzeniu wizji w terenie, poinformował zainteresowane strony, że brak jest w przedmiotowej sprawie jednoznacznych dowodów, znaków i śladów granicznych, pozwalających ustalić przebieg granicy, w związku z czym istnieje możliwość ich przyjęcia na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Upoważniony geodeta podjął próbę doprowadzenia do zawarcia przez strony postępowania ugody w sprawie przebiegu spornej granicy. Uczestnicy nie kwestionowali przebiegu granicy, byli za utrzymaniem istniejącej, aktualnej granicy ewidencyjnej. Natomiast wnioskodawcy twierdzili, iż granica powinna znajdować się w pośrodku istniejącej drogi dojazdowej i nie zgadzają się z okazaną granicą przez geodetę. Dodatkowe dokumenty nie pozwalają na ustalenie granicy. W związku z powyższym, organ administracji uznał, że podjęte czynności w przedmiotowej sprawie, wiążące się z wydatkami organu, leżały wyłącznie w interesie wnioskodawców, a nie uczestników, którzy nie kwestionowali przebiegu granicy przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, ani w jego trakcie.

W zażaleniu od ww. postanowienia U. B. i J. B. wnieśli o uchylenie postanowienia w zakresie kosztów i obciążenie nimi wszystkich stron. Podano, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie. Jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu, bez względu na zamiar w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Propozycja ugody była niekorzystna dla wnioskodawców w taki sposób, że działka drogowa zwiększyłaby się kosztem ok. 0,020 ha z ich nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podano m. in., że z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika, aby poza wnioskodawcami jakiś z uczestników przedmiotowego postępowania pozostawał w sporze co do przebiegu granic pomiędzy ich nieruchomością, a nieruchomością wnioskodawców. Wobec powyższego, skoro wnioskodawcy zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe w sytuacji, w której w istocie granice pomiędzy działkami będącymi przedmiotem postępowania nie były sporne, ponieważ pozostali uczestnicy nie kwestionowali przebiegu granicy przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego ani w jego trakcie, to winni w całości ponieść koszty tego postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie SKO złożyli przez pełnomocnika U.B. i J. B., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podano m. in., że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, gdyż rozgraniczenie jest ich wspólnym interesem. Regułą jest więc ich ponoszenie przez obie strony sporu, bez względu na zamiar w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Propozycja ugody była niekorzystna wnioskodawców w taki sposób, że działka drogowa zwiększyłaby się kosztem ok. 0,020 ha z ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W oparciu o art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony;

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), Sąd ten – odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed organem administracji publicznej – przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach, zawartych w art. 152 Kodeksu cywilnego i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Powyższe nie oznacza jednak, że z tezy uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale NSA dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 369/17).

Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku.

Wskazać należy, że uzasadnienie postanowienia SKO zawiera sprzeczności. SKO pisze w jednym miejscu: "W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek P. U. B. i P. J. B. Sam fakt zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego implikuje tezę, że przebieg dotychczasowej granicy był sporny. Spór graniczny uzasadniał więc wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego mającego na celu ustalenie przebiegu granic w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale w interesie właścicieli graniczących nieruchomości i zakończenie tego sporu" (s. 3 postanowienia). Dalej jednak ten sam organ stwierdza (s. 5 postanowienia), że "Z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika, aby poza wnioskodawcami jakiś z uczestników przedmiotowego postępowania pozostawał w sporze co do przebiegu granic pomiędzy ich nieruchomością, a nieruchomością wnioskodawców. Wobec powyższego, skoro wnioskodawcy zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe w sytuacji, w której w istocie granice pomiędzy działkami będącymi przedmiotem postępowania nie były sporne, (...) to winni w całości ponieść koszty tego postępowania."

Organy winny zatem jednoznacznie ustalić, czy "(...) przebieg dotychczasowej granicy był sporny", czy też "(...) w istocie granice pomiędzy działkami będącymi przedmiotem postępowania nie były sporne".

Należy również mieć na uwadze ustalenia, o których pisze w swym postanowieniu Wójt (s. 3): "Z akt postępowania wynika, że upoważniony geodeta, podczas rozprawy granicznej, po przeprowadzeniu wizji w terenie, poinformował zainteresowane strony, że brak jest w przedmiotowej sprawie jednoznacznych dowodów, znaków i śladów granicznych, (...) pozwalających ustalić przebieg granicy (...)." Czym innym jest bowiem niezasadne wszczynanie sporów granicznych, kiedy granice są należycie w terenie oznaczone, a czym innym, kiedy znaków granicznych nie ma i może to rodzić wątpliwości co do przebiegu granic, nierzadko ze szkodą dla podmiotu inicjującego postępowanie.

Nadto, organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za ich czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska. Omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uzasadnienia zaskarżonych postanowień w sprawie kosztów tych elementów nie zawierają (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2018 r., sygn. III SA/Łd 465/18).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, dopuszczając się dalszych uchybień, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by uzasadnienia spełniały wyżej nakreślone wymagania. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to ustalenia faktyczne.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.