Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 734/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6 ust. 1 pkt 9, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 44 ust. 3a, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1600/10 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Doliny Sokołówki" oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. R. W., właściciel działki nr [...], położonej w Ł. przy ulicy A nr 265, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XCI/1600/10 z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz. 1976). Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a., nadto art. 43 w zw. z art. 5 ust. 2e i 2f oraz art. 44 i 45 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995, Nr 36, Nr 175 ze zm.). W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nieproporcjonalnie narusza i ingeruje w jego prawo własności oraz prawo własności właścicieli działek położonych na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Skarżący wskazał, że właściciele działek położonych na terenie doliny rzeki Sokołówki, w tym skarżący, nie mieli żadnej wiedzy i świadomości o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" uchwałą Nr XCI/1600/10, co stanowi o naruszeniu art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero przy wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okazało się, że wskutek tej uchwały całkowicie zmieniło się przeznaczenie ich działek i wprowadzono wobec nich liczne zakazy, w szczególności brak możliwości budowy nowych budynków i rozbudowy już istniejących. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ustawy o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, jednak w jego ocenie nie istniały podstawy do ustanowienia takiego zespołu na wyznaczonym obszarze, a zwłaszcza w zakresie jego działki. Ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny Sokołówki ze względu na jej wartości widokowe i estetyczne nie uzasadnia tak daleko idącego ograniczenia przysługującego właścicielom działek na tym terenie prawa własności. Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na terenie aż 199,78 ha narusza "sprawiedliwą równowagę" i istotnie ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego. Popularna dla dolin i małych rzek roślinność bogata w ols porzeczkowy, łęg, ziołorośla i łąki nie stanowi w ocenie skarżącego terenu o szczególnych wartościach widokowych i estetycznych wymagających ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, zwłaszcza na tak szeroko określonym terenie, w tym na działce skarżącego. Na jego działce wskazana popularna roślinność występuje na nie więcej niż 100 m2 działki. Pozostały obszar ponad 9.000 m2 nie wykazujący szczególnych walorów przyrodniczych, zabudowany budynkiem produkcyjno-magazynowym, został jednakże wyłączony z możliwości zabudowy wskutek zakazów wprowadzonych zaskarżoną uchwałą. Ponadto, w promieniu 5 kilometrów od zespołu znajdują się dziesiątki hektarów ziemi o podobnych i wyraźnie większych walorach przyrodniczych i krajobrazowych (np. las na terenie Brusa), nie objętych szczególną ochroną lub zakazami w zakresie prawa własności, stąd uznał, że ustanowienie zespołu na jego terenie jest niczym nieuzasadnione. Rzeczywisty sposób użytkowania obszaru objętego zespołem "Dolina Sokołówki" całkowicie przeczy istnieniu szczególnych walorów widokowych i estetycznych tego terenu i narusza art. 44 i 45 ustawy o ochronie przyrody. Przez ten teren przebiega droga ekspresowa S14, teren jest uzbrojony i bogaty w infrastrukturę elektroenergetyczną, kominy przemysłowe, centra logistyczne, skrajnie różną zabudowę i liczne pozostawione odpady. Naprzeciwko działki R. W. prowadzona jest bardzo uciążliwa rolnicza działalność produkcyjna - ferma zwierząt, emitująca śmierdzące gazy i inne związane z tym zanieczyszczenia. Taka działalność, zdaniem skarżącego, ma degradujący wpływ na środowisko naturalne i dowodzi, że ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na tym terenie było obarczone licznymi wadami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Organ wniósł także o procedowanie skarg R. W. oddzielnie wobec zaskarżonych uchwał i zawieszenie postępowania w sprawie skargi na uchwałę nr XLII/1109/17 z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Łodzi położonego w dolinie rzeki Sokołówki, obejmującej zachodnią część osiedla Sokołów (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2017 r., poz. 1294) do czasu rozstrzygnięcia skargi na uchwałę nr XCI/1600/10 z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz. 1976), która zgodnie z art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiła podstawę ograniczeń wprowadzonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że merytoryczne uzasadnienie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" stanowi dokumentacja przyrodnicza - karta obiektu, będąca częścią "Inwentaryzacji geobotanicznej i waloryzacji sozologicznej dotychczas nie chronionych, cennych przyrodniczo obszarów w granicach administracyjnych Łodzi" wykonanej w 2008 r. przez zespół pod kierunkiem prof. dr. hab. Józefa. K. Kurowskiego. Wyniki badań terenowych przedstawiono w postaci kart obiektów, dokumentujących dziedzictwo przyrodnicze Łodzi. Przyrodnicze przesłanki zasadności ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zostały zweryfikowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w procesie uzgodnienia ustanowienia obszaru chronionego. Krajobrazowe walory obszaru znalazły potwierdzenie w "Studium krajobrazowym" opracowanym na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. Według tego opracowania obszar zp-k znajduje się w strefie szczególnej ochrony krajobrazu otwartego wyłączonej z urbanizacji i obejmuje w większości harmonijny krajobraz kulturowy. Walory przyrodnicze obiektu znalazły także odzwierciedlenie w wynikach powadzonych badań naukowych, m.in. w publikacjach naukowych i popularnonaukowych. W opinii organu występowanie w granicach obiektu gruntów współcześnie użytkowanych rolniczo lub porzuconych pól ulegających sukcesji ekologicznej oraz terenów zabudowanych nie deprecjonuje w żadnym wypadku jego wartości. Tereny te mają duże znaczenie przyrodnicze i krajobrazowe, a dla realizacji celu ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego są równie ważne obydwa komponenty: naturalny i antropogeniczny. Zdaniem organu walory przyrodniczo-krajobrazowe nie mogą być przy tym oceniane przez pryzmat wartości przyrodniczych poszczególnych nieruchomości. Krajobraz, stanowi jednostkę przestrzenną, której realizacja wymaga minimalnego obszaru - takiego na którym wszystkie jego elementy przyrodnicze, kulturowe i estetyczne wykażą charakterystyczne dla niej powiązanie funkcjonalno-strukturalne. W przyrodzie nie występuje zjawisko równomiernego rozmieszczenia cennych przyrodniczo gatunków i ekosystemów. Obszary ich koncentracji przeplatane są miejscami o mniejszym ich udziale, lecz dużym znaczeniu przyrodniczym. W celu trwałego zachowania walorów obiektu niezbędne jest nie tylko otoczenie ochroną jego fragmentów najcenniejszych, będących centrami różnorodności biotycznej, lecz również niezbędne jest zachowanie obszarów pozornie o mniejszej wartości pod względem ww. walorów, ale o dużym znaczeniu ekologicznym, pełniących rolę ich otuliny - bufora izolującego od antropogenicznych oddziaływań zewnętrznych oraz korytarzy ekologicznych umożliwiających migrację zwierząt i diaspor roślin. Wszystkie typy ekosystemów w przedmiotowym zespole przyrodniczo-krajobrazowym, niezależnie od ich walorów sozologicznych odzwierciedlają geomorfologiczne zróżnicowanie terenu i tworzą toposekwencję charakterystyczną dla doliny małego cieku i w tym także wyraża się ich wartość przyrodnicza. Ponadto należy zauważyć, że wiele gatunków zwierząt, m.in. ptaki, cechuje silny terytorializm, tzn. ich występowanie związane jest z możliwością zajęcia odpowiedniego areału. Zatem tworzenie enklaw wyłączonych spod ochrony z powodu mniejszych wartości przyrodniczo-krajobrazowych uniemożliwiałoby odpowiednią realizacją ochrony najważniejszych walorów obiektu i prowadziłoby do utraty jego walorów. Zdaniem organu teza o braku wartości przyrodniczo-krajobrazowych obszaru zp-k wynika z subiektywnych odczuć skarżącego i nie jest uzasadniona argumentami przyrodniczymi i krajobrazowymi. Organ wskazał dodatkowo, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy. Zakazy wskazane w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które mogą być wprowadzone wobec zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowią zamknięte wyliczenie nie obejmujące zakazu zabudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że przepisów art. 45 ustawy o ochronie przyrody nie można stosować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, zaś ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały w stosunku do obiektu objętego ochroną zabrania się m.in: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, zmiany sposobu użytkowania ziemi. Z tych zakazów, zdaniem organu, nie wynika zatem bezwzględny zakaz zabudowy. Ochrona walorów widokowych i estetycznych nie wymaga bezwzględnego zakazu zabudowy lecz takiego kształtowania ładu przestrzennego, w którym zabudowa będzie harmonijnie wpleciona w tkankę przyrody ożywionej (formacje roślinne) i nieożywionej (naturalna rzeźba terenu) w miejscach, w których nie będzie kolidowała z celami ochrony. Oceny w tym zakresie dokonuje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poprzez uzgodnienie warunków zabudowy lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie znajduje zatem potwierdzona teza, że ustanowienie zp-k uniemożliwia zabudowę działki. Zgodnie ze strategią rozwoju przestrzennego Miasta, prezentowaną od ponad 20 lat, wyrażoną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego z 1993 r., a także w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. z dnia 3 kwietnia 2002 r. i w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. z dnia 27 października 2010 r, ustanowionym uchwałą Nr XCIX/1826/10 Rady Miejskiej w Łodzi, większość terenów objętych zp-k "Dolina Sokołówki" nie była i nie jest przeznaczone pod zabudowę. Organ podniósł, że zgodnie z nieobowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. z dnia 3 kwietnia 2002 r., działka skarżącego była położona, w strefie niezurbanizowanej (naturalnej), w granicach której obowiązywał zakaz zabudowy z dopuszczeniem możliwość uzupełnienia trwałej i użytkowanej całorocznie zabudowy istniejącej na działkach położonych pomiędzy takimi samymi (o podobnym kształcie i powierzchni) działkami już zabudowanymi (z wykluczeniem terenów lasów i dolin rzecznych) i leżała w zasięgu terenów stwarzających różnorodne formy zagrożeń dla środowiska przyrodniczego i krajobrazu otwartego, wymagających działań dla rehabilitacji i rewaloryzacji otoczenia oraz przywrócenia ładu przestrzennego. Zdaniem organu spełnione zostały dodatkowo wszystkie wymagania formalno-prawne do ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Podjęta uchwała o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" miała udokumentowane podstawy merytoryczne, zaś materiały służące do jej opracowania zostały sporządzone z niezbędną starannością. Projekt uchwały pod względem konstrukcji i zawartości zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 44 ust. 2 ww. ustawy i nie odbiega pod tym względem od innych podobnych aktów prawnych ustanawiających zespoły przyrodniczo-krajobrazowe w Polsce. Nie odbiega od nich również zakres zakazów określony w § 3 ust. 1 uchwały. Stanowi on zestaw wybrany z zamkniętego wyliczenia zawartego w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Projekt uchwały, zgodnie z art. 44. ust. 3a ww. ustawy, został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Organ podkreślił, że przepisy prawa nie wymagają konsultacji społecznych w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i nie wymagają zgody właścicieli. W przeciwieństwie do parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie wymaga uzyskania zgody właściciela nieruchomości na jej objęcie tą formą ochrony. Brak uzyskania takiej zgody przed uznaniem konkretnego terenu za zespół przyrodniczo-krajobrazowy, w świetle artykułu 44 ustawy o ochronie przyrody, nie jest okolicznością w jakikolwiek sposób rzutującą na prawidłowość wprowadzenia tej formy ochrony przyrody. Utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w formie przepisu prawa miejscowego, a to oznacza, że do procedury jego ustanawiania nie znajdują zastosowania reguły wynikające z K.p.a. W związku z tym nie ma przepisu prawa, który na organ administracji nakładałby obowiązek poinformowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Pomimo braku prawem wymaganego obowiązku poinformowania właścicieli o zamiarze utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego informacja o takim zamierzeniu była przedstawiona w październiku 2008 r. na ogólnie dostępnej konferencji zorganizowanej przez Radę Miejską i Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. oraz publicznie zaprezentowana w maju 2009 r. na posiedzeniu Komisji Ochrony i Kształtowania Środowiska Rady Miejskiej w Ł., na których wszyscy zainteresowani mogli wyrazić pogląd w sprawie ustanowienia ochrony. Organ uznał ponadto, że brak jest podstaw do uznania, że uchwała w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowy "Dolina Sokołówki" narusza przytoczone przepisy Konstytucji jak i Protokołów 1 i 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zdaniem organu utrzymanie na danym terenie form ochrony przyrody jak i ograniczenia w korzystaniu ze środowiska wynikające z tego tytułu muszą być brane pod uwagę w procesie planowania przestrzennego. Organ stwierdził, że zapisy zaskarżonej uchwały są zgodne z obowiązującym w dacie jej uchwalania Studium , a kwestionowane przez skarżącego ustalenia mieszczą się w granicach uprawnień organu i nie stanowią nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. "władztwa planistycznego").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako p.p.s.a.). Istotne jest, iż Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Nadto, stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego o nazwie "Dolina Sokołówki" wywodzić należy z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) i na tejże podstawie prawnej swoją skargę oparł pełnomocnik skarżącego. Przywołany przepis określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej również uprzednie bezskuteczne wezwanie rady do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa oraz wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

Analizując wymienione wyżej warunki stwierdzić należy, że kwestionowany akt zaliczyć należy do kategorii wymienionej w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ochrony środowiska i przyrody, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienia dla podjęcia aktu w warunkach przedmiotowej sprawy poszukiwać z kolei należy w przepisie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) stanowiącym, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Tego rodzaju uchwała o ustanowieniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego stała się przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Charakter uchwały jako aktu prawa miejscowego, zdaniem Sądu, wątpliwości nie budzi. Zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnego adresata, zaś postanowienia i regulacje tejże uchwały stanowią źródło prawa dla organów administracji rozstrzygających w sprawach obywateli.

Rozpatrując drugi z warunków art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że skarżący wyczerpał tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, warunkujący wniesienie skargi do sądu, poprzez skierowanie w dniu 2 czerwca 2017 r. do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą i okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana.

Dalej rozważenia i wyjaśnienia wymaga spełnienie kolejnego z wymienionych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunków, a więc czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały a nadto, czy zapisy będące przedmiotem kwestionowanej uchwały, powodują naruszenie tego interesu skarżącego. Dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że regulacje zawarte w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia, naruszają interes prawny skarżącego, koniecznym staje się dokonanie oceny, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. W przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zapisami omawianej uchwały nie budziła wątpliwości, co pozwoliło na dokonanie oceny merytorycznej zgodności z prawem kwestionowanego aktu.

Analiza zapisów uchwały z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1600/10 Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki", jak również argumentacji prezentowanej przez organ, przemawia za uznaniem wskazanego aktu, wbrew zarzutom skargi, za zgodny z prawem.

Zdaniem Sądu, wskazany akt nie narusza uregulowań ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W szczególności, przywołana uchwała o ustanowieniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego spełnia wymogi określone w art. 44 ust. 2 ustawy. Istotną i sporną kwestią w przedmiotowej sprawie jest zasadność i celowość ustanowienia na terenie objętym uchwałą (w tym na nieruchomości skarżącego) wskazanej formy ochrony przyrody, wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. Punktem wyjścia dla rozważań winien być art. 43 wymienionej ustawy stanowiący, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Zgromadzona w sprawie dokumentacja, na którą składa się opracowana karta obiektu oraz wyniki przeprowadzonych badań naukowych, opublikowanych w przywołanych przez organ opracowaniach, realizowanych w okresie 2008 - 2010 r., a więc bezpośrednio przed podjęciem uchwały, wskazuje na istotne walory krajobrazowe i przyrodnicze tego jednego z najcenniejszych obszarów Łodzi, stanowiącego jedną z nielicznych w mieście dolin rzecznych z dobrze zachowanymi półnaturalnymi i naturalnymi układami ekologicznymi. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Dolina Sokołówki" jest, co należy podkreślić analizując zgromadzoną dokumentację, obszarową formą ochrony przyrody i nie może być traktowany jako zbiór odrębnych nieruchomości. Tym samym, obiekt ten stanowi przyrodniczo spójną całość i logicznym wydaje się niecelowe, jak przyjął to organ, dla tej formy ochrony przyrody wydzielanie w granicach obiektu wyłączonych spod ochrony enklaw mających np. mniejszą różnorodność biotyczną, lecz pełniących z kolei ważną rolę przyrodniczą.

Organ wyjaśnił, że obszar zespołu przyrodniczo – krajobrazowego znajduje się w strefie szczególnej ochrony krajobrazu otwartego wyłączonej z urbanizacji i obejmuje w większości harmonijny krajobraz kulturowy. Wszystkie typy ekosystemów w przedmiotowym zespole przyrodniczo-krajobrazowym, niezależnie od ich walorów sozologicznych odzwierciedlają geomorfologiczne zróżnicowanie terenu i tworzą toposekwencję charakterystyczną dla doliny małego cieku i w tym także wyraża się ich wartość przyrodnicza. Tworzenie zatem enklaw, np. poprzez pominięcie działki skarżącego, wyłączonych spod ochrony z powodu mniejszych wartości przyrodniczo-krajobrazowych uniemożliwiałoby odpowiednią realizację ochrony najważniejszych walorów obiektu i prowadziłoby do utraty jego walorów. Kwestię tę organ bardzo szczegółowo uzasadnił, odwołując się do badań naukowych, prowadzonych na obszarze objętym uchwałą i zarzuty skargi w tej mierze uznać należy za nieudokumentowaną polemikę ze słusznym stanowiskiem organu.

Podkreślić również należy, że do akt sprawy, stosownie do art. 44 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody, dołączono pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 maja 2010 r. dotyczące projektu uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki", co tym bardziej świadczy o celowości ustanowienia wskazanej formy ochrony przyrody przez powołany do tego organ.

Niewątpliwie, oceniając zgodność z prawem kwestionowanej uchwały, nie można pominąć zagadnienia konstytucyjnie chronionych praw obywateli. Skarżący wskazuje na naruszenie omawianym aktem przepisów art. 32 ust. 1, 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP, a przede wszystkim zasady proporcjonalności. Wskazane przepisy dotyczą przede wszystkim kwestii dotyczących własności. W myśl tychże przepisów prawo własności jest konstytucyjnie chronione, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób z tym, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobnie według Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonych w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r., ratyfikowanych przez Polskę, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego (art. 1).

Z powyższego wynika, ze prawo własności nie jest wartością bezwzględną i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w ustawach. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3), gdzie wskazano, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności, rozumianej jako zakaz nadmiernej ingerencji. Trybunał zwrócił również uwagę na kryterium konieczności zapisane w przywołanym art. 31 ust. 3, a więc czy tego samego celu (efektu), nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, mniej ingerujących w sferę jego praw i wolności. Zdaniem Sądu, wskazane wartości nie zostały w przedmiotowej sprawie naruszone. Jak już bowiem wyżej wspomniano, fakt konieczności i celowości ochrony walorów przyrodniczo – krajobrazowych (a więc wartości również chronionych konstytucyjnie) na obszarze objętym uchwałą, został udokumentowany naukowo i nie powinien budzić wątpliwości. Pozostało więc odpowiedzieć na pytanie czy przyjęta kwestionowaną uchwałą forma ochrony przyrody jest adekwatna w tych konkretnych okolicznościach, i czy była konieczna, a więc czy tego samego celu nie można było osiągnąć przy pomocy innej formy ochrony przyrody, przewidzianej ustawą, a mniej "dolegliwej" dla skarżącego. Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że żadna z pozostałych form ochrony przyrody, której stanowienie pozostawił ustawodawca w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w gestii rady gminy, a więc ani pomnik przyrody, ani stanowisko dokumentacyjne, ani też użytek ekologiczny nie byłby właściwy dla zrealizowania zamierzonego celu, co jednoznacznie wynika z dokumentacji, a w szczególności z karty obiektu. Co więcej, dla każdej z tych wymienionych form ochrony przyrody w art. 45 ustawy o ochronie przyrody przewidziano taki sam zakres ograniczeń i zakazów. Tym samym więc, żadna z tych form nie byłaby, w rozumieniu wskazanego przepisu, mniej uciążliwa dla skarżącego. Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście zasady proporcjonalności zwrócić uwagę należy na akcentowaną w materiałach sprawy postępującą degradację środowiska i konieczność ochrony przyrody jako nadrzędnego dobra wymagających szczególnej troski i uwagi zarówno obywateli jak i organów państwa. W karcie obiektu zwraca się uwagę na nadmierną urbanizację obniżającą wartości krajobrazowe terenu, uniemożliwiającą pełnienie funkcji korytarza ekologicznego oraz powodującą zmiany stosunków wodnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, również nie można uznać ich za zasadne. W szczególności, Sąd nie podziela poglądu, że kwestionowana uchwała ogranicza skarżącemu możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Podkreślić należy, że kwestionowana uchwała, znajdująca umocowanie w zakresie zakazów w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie zawiera zakazu zabudowy. W ocenie Sądu wszelkie zakazy przewidziane prawem, czy to ustawą (art. 45 ust. 1), czy prawem miejscowym (§ 3 kwestionowanej uchwały) winny być stosowane i interpretowane ściśle.

Nie mógł odnieść również skutku zarzut braku konsultacji społecznych. Podkreślić należy, że ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje konsultacji społecznych przy ustanawianiu tego typu formy ochrony przyrody, jakim jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jedynie wymaga (art. 44 ust. 3a) uprzedniego uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższych uwag, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

M.K.