Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1070/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu~Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 714/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązujących w 2018 roku wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów na terenie powiatu sokólskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 31 stycznia 2019r. sygn. akt II SA/Bk 714/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sokółce na uchwałę Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 19 października 2017 r. nr XXXVII/246/2017 w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów na terenie powiatu sokólskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 19 października 2017 r. Rada Powiatu Sokólskiego podjęła uchwałę nr XXXVII/246/2017 w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018r. wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów na terenie Powiatu Sokólskiego.

Prokurator Rejonowy w Sokółce zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej rażące naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów za usunięcie pojazdów z drogi oraz przechowywania ich na parkingu strzeżonym, pomimo że Powiat Sokólski, na podstawie zawartych przez Starostę Sokólskiego z wykonawcami umów, ponosi koszty za usunięcie i przechowywanie pojazdów w wysokości niższej niż określone w zaskarżonej uchwale stawki maksymalne.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że analiza stawek przyjętych w umowach zawartych pomiędzy Starostą Sokólskim a M.W. oraz w uchwale prowadzi do wniosku, że stawki przyjęte w uchwale zostały zawyżone w stosunku do rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez Powiat. Brak było zatem podstaw do wprowadzenia przez Radę Powiatu Sokólskiego maksymalnych stawek opłat, które w związku z powyższym należy ocenić jako określone arbitralnie i niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Sokólskiego wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że nie można, jak to czyni skarżący, automatycznie przyjmować, iż stawki zawarte w uchwale muszą być tożsame z tymi, które zostały ujęte w umowach zawartych z wykonawcą. Obie umowy zostały zawarte przed datą podjęcia skarżonej uchwały. Umowy zostały zawarte odpowiednio [...] grudnia 2017 r. i [...] maja 2018 r., a więc w czasie, kiedy jeszcze skarżonej uchwały nie było. Nie można zatem na tej podstawie twierdzić, iż stawki ujęte w przedmiotowych uchwałach odzwierciedlają rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W ocenie Rady Powiatu należało przyjąć, że w dniu zawierania przedmiotowych umów koszty te były takie, jak wskazują na to umowy, co nie musiało mieć automatycznego wpływu na okoliczność, że po tych datach, w swojej uchwale Rada Powiatu Sokólskiego ustaliła je w wyższej wysokości. Norma zawarta w art. 130a ust. 6a określa maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, co oznacza, iż wysokość tych stawek przy zawieraniu konkretnej umowy z wykonawcą nie musi być sztywna, powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom usuwania i przechowywania pojazdów i nie może tych stawek określonych właśnie jako maksymalne przekraczać. Skarżona uchwała spełnia te wszystkie warunki, jako że określa maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, które nie zostały przekroczone, wcześniej zaś strony, jeszcze przed jej uchwaleniem jako maksymalnych, w przedmiotowych umowach ustaliły je w niższej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej: "P.r.d.") oraz obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772; dalej: "obwieszczenie"). Natomiast organ podjął uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 r.; dalej: "u.s.p."). W przedmiotowej uchwale przyjęte stawki zarówno usunięcia pojazdu jak i jego przechowywania odpowiadają stawkom określonym jako maksymalne w przywołanym obwieszczeniu. Przy czym organ w uzasadnieniu tej uchwały w żaden sposób nie umotywował swego stanowiska, dlaczego przyjął maksymalną ich wysokość. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną uchwałę organ naruszył więc przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. przez nieuwzględnienie wymienionego w nim kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Z zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Żadne więc inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania przedmiotowego upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe oznacza, że ustalenie tych stawek winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

Zdaniem Sądu I instancji, Rada Powiatu Sokólskiego naruszyła przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. przez nieuwzględnienie wymienionego w nim kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały w ogóle nie wynika, jakimi kryteriami się ona kierowała ani w jaki sposób dokonała ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie Sokółki. Tymczasem z dwóch umów zawartych przez Starostę z M.W. jako wykonawcą z dnia [...] grudnia 2017 r. i z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że stawki te na 2018 r. zostały określone w następujący sposób: (1) rower lub motorower: (a) za usunięcie - 100 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 15 zł; (2) motocykl: (a) za usunięcie - 210 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł; (3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: (a) za usunięcie - 470 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 35 zł; (4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: (a) za usunięcie - 520 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; (5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t: (a) za usunięcie - 760 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 60 zł; (6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: (a) za usunięcie - 1140 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 120 zł.

Wynikające z tych umów koszty usunięcia pojazdów i ich przechowywania na parkingu są zatem znacznie niższe od uchwalonych przez organ. A zatem organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umów zawartych z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z omawianego przepisu. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi więc istotne naruszenie prawa, które daje podstawę do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd nie podzielił też argumentacji organu, że różnica pomiędzy kwotą opłaty opłacaną przez kierowcę na rzecz powiatu a kwotą wypłacaną przez Powiat wykonawcy, może stanowić dochód Powiatu z tytułu kosztów poniesionych przez powiat w procedurze wyłaniania wykonawcy. Przesłanki wymienione w przepisie art. 130a ust. 6 P.r.d. nie upoważniają do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania powiatu.

Sąd nie zgodził się też z organem, że w sprawie niniejszej to Prokurator miał udowodnić organowi, że powiat ponosi koszty za usunięcie i przechowywanie pojazdów w wysokości niższej niż to wynika z uchwały. Wręcz odwrotnie, to z uzasadnienia przedmiotowej uchwały powinno już wynikać, w jaki sposób zostały skalkulowano te opłaty. Brak zaś w tej mierze stosownego uzasadnienia oraz fakt, że stawki i opłaty przyjęte w uchwale są rażąco wyższe niż rzeczywiste koszty ponoszone przez Powiat, powoduje, że stanowi to istotne naruszenie art. 130a ust. 6 P.r.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Sokólski, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię dotyczącą art. 130a ust.6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U z 2018 r. poz. 1990/ polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w skarżonym wyroku, że przyjęcie w uchwale Rady Powiatu w sprawie ustalenia obowiązujących wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów, stawek w wysokości maksymalnej tj. takiej jak określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym / M.P. z 2017 r. poz. 772/ bez formalnego zawarcia w treści uzasadnienia uchwały uzasadnienia dlaczego taką właśnie, a nie inną wysokość przyjęła w treści uchwały Rada Powiatu, wyklucza automatycznie to, iż tak przyjęte wysokości stawek nie uwzględniają rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu i nie biorą pod uwagę także konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art.130a ust. 1-2 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz, że w związku z tym zawarcie następnie z wykonawcą umów /na usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie /które uwzględniają stawki niższe od uchwalonych przez Radę Powiatu/, powoduje automatycznie przyjęcie, iż uchwała Rady Powiatu nie uwzględnia konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań o których mowa w art. 130a ust.1-2 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz nie uwzględnia także drugiej przesłanki określonej w tym przepisie tj. rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, co powoduje jej nieważność, podczas gdy przepis art. 130a ust.6 ustawy prawo o ruchu drogowym nie daje formalno-prawnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia obowiązujących wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów, w sytuacji kiedy uchwalone mocą tej uchwały stawki nie przekraczają stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym /M.P. z 2017 r. poz. 772/ jako maksymalne, zaś brak zawarcia w uzasadnieniu uchwały uzasadnienia dlaczego Rada Powiatu w swojej uchwale przyjęła określoną wysokość stawek poprzez przedstawienie dokładnej kalkulacji kosztów nie uzasadnia jeszcze twierdzenia, iż wysokość opłat i kosztów zawartych w uchwale nie bierze pod uwagę konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art.130a ust. 1-2 ustawy prawo o ruchu drogowym, oraz nie uwzględnia rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, oraz że zawarcie następnie umów z wykonawcą, które uwzględniają stawki niższe, niż określone w uchwale Rady Powiatu nie może wpływać na przyjęcie, iż rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów są inne co w konsekwencji dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

W związku z powyższym na podstawie art.176 1 pkt. 1 ppsa wniesiono o uchylenie ze względu na wskazaną podstawę kasacyjną w całości wyroku WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2019 r. II SA/Bk 714/18 i przekazanie sprawy o ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, względnie rozpoznanie sprawy przez NSA w Warszawie i wydanie orzeczenia w kierunku korzystnym dla Skarżącego Powiatu. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismami z dnia [...] lutego 2022 r. i [...] marca 2022 r. odpowiednio Prokurator Rejonowy w Sokółce i skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 176 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 130a ust.6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym / Dz.U z 2018 r. poz. 1990/.

Badana pod tym kątem skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się zasadniczo na kwestii wykładni przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". W ocenie Prokuratora Prokuratury Rejonowego w Sokółce prawidłowa wykładnia tej przesłanki oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie zapewnienia wpływów do budżetu w związku koniecznością rekompensowania wydatków Powiatu na realizację zadań wynikających z obowiązujących w tej mierze przepisów, co daje podstawę do przyjęcia, że organ nieprawidłowo skorzystał z upoważnienia ustawowego. Pogląd ten został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

Z kolei skarżący kasacyjnie powiat uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na nieprzekroczenie maksymalnych stawek określonych w ustawie, jak również braku obowiązku uzasadnienia uchwały wynikającego z podanego w zarzucie kasacyjnym przepisie.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest niezasadne.

Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 6a. Z treści powyższego przepisu wynika upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustalania wysokości opłat, o których mowa w 130a ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji RP). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy, Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego - takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego, czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej. W orzecznictwie i literaturze wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 977/18 i powołana w nim literatura, CBOSA). Zauważa się także, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, dlatego że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (zob. wyroki NSA: z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08; z 13 października 2010r., sygn. akt II GSK 876/09; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18, CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713-715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173-174).

Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., określając granice upoważnienia ustawowego formułuje dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, CBOSA). Skoro więc rada powiatu jest zobowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. winno być rozważanie przez organ obu ww. przesłanek.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zasada rzetelnej legislacji wymaga, aby w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu pewien margines swobody w ustanowieniu regulacji prawnych, w uzasadnieniu uchwały wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Rada Powiatu w Sokółce w zaskarżonej uchwale, przyjęła koszty usuwania i przechowywania pojazdów na maksymalnym poziomie, wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 3 sierpnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia maksymalnych stawek obowiązujących w 2018 r.

Zasadnie zauważył Sąd I instancji, że Rada Powiatu w Sokółce przy podejmowaniu uchwały z dnia 19 października 2017 r. nr XXXVII/246/2017 winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie koszty usuwania i przechowywania pojazdów obowiązują na obszarze danego powiatu, natomiast ustalanie tychże kosztów przez uprawniony organ powinno być zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowywania i przechowywania pojazdów. Nie jest bowiem możliwym ustalenie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat bez dysponowania jakąkolwiek kalkulacją kosztów w tym zakresie, która to pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Nie ulega wątpliwości, że taka kalkulacja winna znaleźć wyraz w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. W rozpatrywanej sprawie, Rada Powiatu w Sokółce takimi informacjami nie dysponowała, nie dokonała także analizy cen tychże usług obowiązujących na terenie danego powiatu.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono jedynie, że wysokość opłat wynika z obowiązującego rozporządzenia.

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie, że nie można ograniczać kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu jedynie do kosztów jakie powiat ponosi na podstawie umowy zawartej z podmiotem zewnętrznym, bowiem mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. Ponadto skoro prawodawca zdecydował się powierzyć to zadanie powiatom i ma ono charakter zadania własnego to całość kosztów może być pokrywana z dochodów powiatu. Natomiast zbyt niskie określenie stawek oznaczałoby, że koszty tego zadania byłyby finansowane z innych dochodów powiatu, co również jest dopuszczalne, gdyż to samorząd powiatowy odpowiada za gospodarkę finansową na swoim terenie i ustala priorytety polityki publicznej. Taką wykładnię art. 130a ust. 6 p.r.d. zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1797/19. Sąd wskazał ponadto, że "brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w zaprezentowanym wyroku, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy istniejące "niedostatki" uzasadnienia uchwały z 24 października 2017r., tj. brak stosownej kalkulacji kosztów usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu a także nieuzupełnienie materiału dowodowego na żadnym etapie postępowania nie pozwoliło na uznanie, że przedmiotowa uchwała odpowiada prawu. Jak już wspomniano we wcześniejszych rozważaniach, przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. odwołuje się do przesłanki kosztów "usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu", a nie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez dany powiat. Tym samym o ile koszty odholowywania i przechowywania pojazdów wynikające z umów zawartych w trybie art. 130a ust. 5f p.r.d. wskazują na koszty ponoszone przez dany powiat, o tyle nie muszą one w każdym wypadku być tożsame z kosztami usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.