Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 311/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 § , art. 134 § 1, art. 53 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 40 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53. ust 3. art. 64. ust 1, art. 61 ust. 1, art. 67, art. 36, art. 37, art. 63 ust. 3, art. 54 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 4, § 5, § 6, § 3, § 9 ust. 2 - 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 2 pkt 6, § 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. ze skargi M.A. i W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta W. ustalił na wniosek K.W. warunki zabudowy działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (sklep z lodami).Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. i W. A. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...]. nr [...] Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w W. przy ul. G., obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (sklep z lodami).

Odwołanie w sprawie wniósł uczestnik postępowania M. A.

Decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że istotne parametry nowej zabudowy, takie jak ilość kondygnacji czy powierzchnia sprzedaży, zostały określone jedynie przez podanie wartości maksymalnej, pozostawiając wartość tych parametrów uznaniu inwestora, co stanowiło naruszenie przepisu art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ ustalił warunki zabudowy odmiennie niż wnioskowała strona, co stanowiło naruszenie zasady działania na podstawie przepisów prawa oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zwrócono również uwagę na brak w analizie szczegółowego opisu zabudowy występującej w obszarze analizowanym, uniemożliwiający organowi odwoławczemu dokonanie rzetelnej oceny, czy planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta W., działając na podstawie art. 4 ust 2 pkt. 2, art. 60 ust 1 i ust 1a, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 9t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (sklepu z lodami), na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. w trybie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. A. i W. A. reprezentowani przez adwokata M. W.

Decyzją z dnia [...]., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art.61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (sklepu z lodami), na terenie działki nr ewidencyjnej [...] położonej w W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko oraz argumentacją określając warunki zabudowy poprzez określenie widełek parametrów, w których powinna mieścić się przyszła inwestycja. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną uwzględniającą wszystkie działki wchodzące w obszar analizowany, szczegółowo opisane w analizie będącej w aktach sprawy. Ponadto organ odwoławczy podał, że warunki wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Szczególnie, że projekt został prawidłowo uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik M. A. oraz W. A. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

• art. 1 § 2 pkt 1, 2, 5, 6 , 7, 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że planowana inwestycja nie naruszy wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób trzecich, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej,

• art. 53 § 3 w zw. z art. 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niedokonanie przez organ należytej analizy panujących na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy oraz nieruchomości sąsiednich stosunków w zakresie komunikacji, a także wpływu wydania decyzji na ich dalsze funkcjonowanie,

• naruszenie art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez bezzasadne ograniczenie stronie prawa do obrony swoich praw i niedoręczenie ustanowionemu pełnomocnikowi pism procesowych, decyzji oraz niezawiadamianie go o podejmowanych czynnościach w sprawie,

• § 4, 5, 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez wadliwe, niejednoznaczne ustalenie: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz odległości lokalizacji projektowanego budynku od granicy sąsiednich działek,

• § 3 i 9 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez niedoręczenie odwołującym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę, że brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżących stanowił uchybienie, a doręczenie decyzji stronie miało jedynie charakter informacyjny.

Skarżący podtrzymali zarzut błędnego określenia przez organ poszczególnych parametrów zabudowy, co w konsekwencji miało prowadzić do naruszenia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżących organ zinterpretował ją zbyt szeroko przyjmując, że warunek jest spełniony dla każdej formy zagospodarowania terenu, o ile znajdzie się tylko jakiekolwiek podobieństwo do istniejącej już zabudowy na danym obszarze. Działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizowanym powinna być zabudowana w sposób zbliżony do planowanej zabudowy w taki sposób by nie godziła w zastany ład przestrzenny i była dostosowana do otoczenia. Natomiast w okolicy planowanej do zabudowy brakuje jakiegokolwiek sklepu.

Zdaniem skarżących wielkość parametrów planowanej zabudowy została określona w sposób zbyt ogólnikowy. Określenie wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określony w przedziale od [...]% do [...] % całej zabudowy jest zbyt mało precyzyjny i w celu wyeliminowania takiego postępowania, organ powinien podać jednoznaczną i precyzyjną wielkość zabudowy bądź w formie procentowej bądź ewentualnie w formie metrów kwadratowych.

Skarżący podnieśli również zastrzeżenia w kwestii dopuszczenia lokalizacji projektowanego budynku w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] i [...] oraz jednoczesnego dopuszczenia lokalizacji budynku w granicy z działką ewidencyjną [...], które spowodowały nie dające się usunąć rozbieżności, albowiem z jednej strony dopuścił możliwość budowy w pewnej odległości od sąsiedniej nieruchomości, po czym zezwolił na jego budowę w granicy z działką.

Skarżący nie zgodzili się, aby planowana inwestycja powstała na granicy ich działki, gdyż w sposób rażący uniemożliwi im to swobodne korzystanie z należącej do nich nieruchomości. Skarżący zakwestionowali jako rażąco małą ilość planowanych miejsc postojowych (minimalnie jedno miejsce na jeden lokal usługowy oraz minimalnie jedno miejsce postojowe na dwóch zatrudnionych). Skarżący podtrzymali również podnoszony zarzut o konieczności jednoznacznego określenia bądź choćby szacunkowego wskazania wymiarów miejsc postojowych bądź procentowego udziału w powierzchni ogólnej działki.

W ocenie skarżących zezwolenie na wybudowanie budynku odbiegającego gabarytami i przeznaczeniem od istniejących zabudowań spowoduje powstanie chaosu wizualnego zaburzy skarżącym i innym właścicielom sąsiednich działek ustalony szlak komunikacyjny pozwalający przejechać ciężkim i dużym gabarytowo pojazdom. Zabudowanie nieruchomości w sposób przewidziany w decyzji uniemożliwi im swobodne korzystanie z drogi, albowiem skarżący będą pozbawieni możliwości korzystania z bramy wjazdowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Spór w sprawie dotyczył prawidłowego ustalenia warunków zabudowy w granicach obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] w przedmiocie warunków zabudowy, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego bezpośredniego zawiadomienia M. A. i W. A. przez organ o podejmowanych czynnościach oraz o wydaniu decyzji, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika.

Zgodnie z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przepis art. 40 § 2 kpa, pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. W przypadku doręczenia decyzji ostatecznej bezpośrednio stronie, która następnie bez przekroczenia terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a., skorzystała z prawa zaskarżenia tej decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w szczególności gdy skargę sporządził i wniósł jej pełnomocnik, brak jest ujemnych skutków w zakresie tego prawa, a zatem nie można uważać tej skargi za wniesioną przedwcześnie i ją z tego powodu odrzucić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1940/10). W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek przeszkód do stosowania analogicznej zasady w przypadku doręczania decyzji organu pierwszej instancji i oceny skutków doręczenia takiej decyzji bezpośrednio stronie, z pominięciem pełnomocnika. Szczególnie, że w przedmiotowej sprawie uchybienie organu pierwszej instancji w zakresie doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, nie spowodowało negatywnych dla strony konsekwencji, wobec złożenia odwołania przez pełnomocnika strony z zachowaniem terminu ustawowego, należy uznać, że zaskarżona decyzja została stronie skutecznie doręczona i nie zachodzi podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy zwrócić uwagę, że wskazali oni na naruszenie art. 53. ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast zgodnie z art. 64. ust 1. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy jednak uwzględnić regulacje odnoszące się bezpośrednio do decyzji o warunkach zabudowy, która stosownie do treści art. 61 ust. 1 p.z.p. może być wydana jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie alnalizy przez uprawnionego urbnistę, a nastepnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.

Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa jest przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie z 2003 roku"). Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust.l pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

Sąd w niniejszym składzie podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (tak: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn .akt II OSK 679/10). Ponadto Sąd podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 rozporządzenia z 2003 roku nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego określania parametrów zabudowy. Jednak nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Z tej perspektywy nie do zaakceptowania byłoby natomiast określenie parametru w sposób niekonkretny, jedynie przybliżony, np. z użyciem przysłówka "około". Takie określenie, ze swej istoty nieostre, mogłoby bowiem nastręczać istotnych trudności w ustaleniu czytelnych ram tak określonego parametru w sytuacjach granicznych, a przez to stać się źródłem niepożądanych wątpliwości, a nawet sporów, na kolejnym etapie procedury inwestycyjnej, tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W pełni dopuszczalne jest określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który musi zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego w ramach tzw. widełek, czyli w określonych przedziałach wielkości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., II SA/Kr 869/12, LEX nr 1222377).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ określając maksymalną oraz minimalną wartość każdego parametru zabudowy, które zostały określone w wyniku analizy istniejącej już zabudowy – nie naruszył wyżej wskazanych przepisów prawa. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. miał na uwadze, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest każdorazowo konkretne zamierzenie inwestycyjne, którym w tym przypadku jest budowa budynku usługowego (sklepu z lodami). W niniejszej sprawie analiza i jej wyniki nie dają jednoznacznej odpowiedzi, jakie będą ostateczne parametry planowanego budynku. Jednakże w tym przypadku należy mieć na względzie – co wynika z analizy urbanistycznej, jak również z dokumentacji przedstawionej przez inwestora – że planowana budowa nie będzie odbiegać od zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach.

W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia z 2003 roku, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 tej u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem. Teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej (ul. G., poprzez działki nr [...] i [...], istniejącym zjazdem), uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. W obszarze analizowanym funkcjami dominującymi są zabudowa usługowa, magazynowa i produkcyjna (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), a zatem projektowany obiekt wraz z niezbędnymi urządzeniami stanowi kontynuację, istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy.

W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 roku, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linia zabudowy w obszarze analizowanym przebiega w odległości od [...] do [...] m. Po północnej stronie działki nr [...] linia zabudowy przebiega w odległości [...] m. Inwestor wnioskuje o lokalizację budynku w odległości [...] m od granicy z dz. nr [...], w odległości [...] m od granicy z działką o nr [...] i nr [...] oraz w granicy z działki nr [...]. W związku z powyższym wyznaczona dla planowanej inwestycji linia zabudowy w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] jest zgodna z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 roku, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy mieści się w przedziale od [...]% (dz. nr [...],[...]) do [...] % (dz. nr [...]). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego wynosi zatem [...] %. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy działki dostępnej z tej samej drogi publicznej to [...]% na działce nr [...]. Inwestor wnioskował o wskaźnik powierzchni zabudowy od [...]% do [...]% (powierzchnię zabudowy od [...] m2 do [...] m2 ), co jest zgodne ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego oraz z wskaźnikiem powierzchni zabudowy jaki należy wyznaczyć dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2003 roku szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...]%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W obszarze analizowanym istniejąca szerokość elewacji frontowej budynków kształtuje się na poziomie od [...] m (dz. nr [...]) do [...] m (działki nr [...],[...]). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego wynosi 43,0 m ± [...] % tj. [...] m - [...] m. Zaproponowana przez Inwestora szerokość elewacji frontowej od [...] m do [...] m jest zgodna z szerokością elewacji frontowej, jaką należy wyznaczyć dla planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że w sprawie zakończonej decyzją w sprawie warunków zabudowy prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany, a następnie w sposób należyty przeprowadzono analizę, której wyniki pozwalały na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. W szczególności zmianie nie uległy takie parametry, jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej (§3, § 4, § 5 oraz § 6 i § 9 rozporządzenia MI).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niejednoznacznego określenia wskaźników oraz parametrów przyszłej zabudowy w przedziałach należy zaznaczyć, że przepisy § 4 - 8 rozporządzenia z 2003 roku nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego nie rozważenia w analizie architektoniczno-urbanistycznej poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji w stosunku do osób trzecich, należy zauważyć, że celem takiej analizy sporządzanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie średnich parametrów zabudowy dla całego obszaru analizowanego, w oparciu o które może być kształtowana nowa zabudowa. Natomiast prowadząc analizę architektoniczno-urbanistyczną organ planistyczny nie bada ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na prawa osób trzecich, tak jak czyni to organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który mógłby naruszać jakiekolwiek prawa osób trzecich. W szczególności nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Potwierdza to treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p., stanowiąc, że: "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Podnoszona przez skarżącą kwestia oceny wpływu planowanej inwestycji na mieszkania budynku sąsiedniego wielorodzinnego, w tym na dopływ światła słonecznego, dokonywana jest dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Z tym że ewentualny wpływ realizacji inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich nie podlega badaniu w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gdyż kwestii tej poświęcona jest osobna procedura z art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. Nieuzasadniony jest zatem zarzut odwołania dotyczący zaniechania zbadania, czy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wpłynie negatywnie na zakres nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości zabudowanych budynkami przeznaczonymi do stałej pracy ludzi, albowiem kwestia ta nie jest rozstrzygana na etapie ustalania warunków zabudowy. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (tak: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2075/10).

Kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się przy tym prawidłowo określone w kwestii liczby miejsc postojowych. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) wskazuje, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury zapisuje się w szczególności przez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej liczby miejsc parkingowych. Ponadto prawodawca przewiduje w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosowanie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wynika z § 18 ust. 2 powyższego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Uwzględniając przytoczone przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nie określa minimalnej liczby miejsc postojowych dla danej inwestycji. Niemniej decyzja o warunkach zabudowy powinna ustalać ten parametr sposobu zagospodarowania działki inwestora. Nie można bowiem pozostawić określenia liczby miejsc parkingowych wyłącznie do rozstrzygnięcia na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem kwestia ta powinna być już przesądzona w decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej interpretacja § 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie powinna zarazem prowadzić do niedozwolonej ingerencji organu wydającego decyzję z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy zmierza bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na danym terenie może powstać zabudowa o określonych cechach. Tym samym w przypadku rozważanej kwestii wystarczające jest wskazanie minimalnej liczby miejsc parkingowych, które mogą być zrealizowane na danym terenie w związku z planowanym przez inwestora przedsięwzięciem.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej kwestii, należy przyjąć, że organy administracji publicznej wypełniły w tym zakresie ciążący na nich obowiązek określając w decyzji o warunkach zabudowy minimalną liczbę miejsc parkingowych, jaka powinna być wykonana przez inwestora. Zagadnienie to zostało zatem rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej. Tym samym nie ma podstaw do sygnalizowania uchybienia w tym zakresie, gdyż szczegółowe rozwiązania w tym zakresie będą dopiero przedmiotem osobnego postępowanie w sprawie ustalenia pozwolenia na budowę i na tym etapie taka kwestia nie może przemawiać za wyeliminowaniem kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego.

Nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji również zarzut niedoręczenia odwołującym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jakkolwiek zasadą jest doręczanie wszystkim stronom postępowania kompletnej decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, to w orzecznictwie akceptuje się sytuację, w której nie doręcza się wszystkim stronom postępowania załączników do decyzji o warunkach zabudowy, lecz informuje się strony o możliwości zapoznania się z załącznikami w siedzibie organu. Biorąc pod uwagę obszerność map stanowiących załączniki do decyzji oraz wielość stron postępowania, pozostawienie załączników do decyzji w aktach sprawy i poprzestanie na poinformowaniu pozostałych stron postępowania o możliwości zapoznania się z załącznikami w siedzibie organu zabezpieczyło interes stron.

Reasumując organ administracji dokonały prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i właściwie ustaliły stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym, a przeprowadzone postępowanie spełniło przesłanki ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ I instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy, a Samorządowe Kolegium odwoławcze w Pile trafnie utrzymało w mocy takie rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.