Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2510/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit b i c, art. 174 pkt 2, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 404/15 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 404/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi G. K. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku), orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana ( pkt II), zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej G. K. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ( pkt III).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane na skutek pisma G. K. z dnia 25 listopada 2005 r., w którym poinformowała organ nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z realizacją przez W. i S. D. budynku inwentarsko-gospodarczego położonego na działce nr [...] w M., gm. S.. Na realizację ww. obiektu została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., dalej: u.p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie ww. budynku gospodarczego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym. W dniu 11 lipca 2006 r. wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.p.b., kolejne postanowienie wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego.

PINB w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nakazał inwestorom sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją Starosty K. z dnia [...] listopada 2006 r. na podstawie art. 36a ust. 2 u.p.b. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla S. i W. D. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, oraz szambo na działce nr [...] w miejscowości M., gmina S. - w zakresie budynku gospodarczego.

W dniu [...] lutego 2007 r. PINB w K. decyzją nr [...] na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 u.p.b. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. MWINB decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji badając zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym nieprawidłowo odniósł się do nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

PINB w K. decyzją nr [...]z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nakazał inwestorom obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego. MWINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], stwierdził nieważność tej decyzji organu I instancji z uwagi na fakt, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., którą nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Z uwagi na powyższe MWINB decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję PINB w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 17 września 2014 r. organ I instancji przeprowadził na terenie ww. nieruchomości czynności kontrolne, w trakcie których dokonano porównania stanu istniejącego ze stanem przedstawionym w przedłożonym przez inwestorów projekcie budowlanym zamiennym. Ustalono, że wiata usytuowana od strony wschodniej budynku została rozebrana, natomiast w pozostałym zakresie nie stwierdzono odstępstw od dokumentacji projektowej. Następnie PINB w K. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót dla inwestycji pn.: "Budynek inwentarsko-składowy wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę usytuowany na działce nr ewid. [...] w M. gmina S.".

MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedłożony przez W. i S. D. projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w przepisach prawa. Organ odwoławczy wskazał, że do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji, a więc m.in. przepisy art. 34 i 35 u.p.b. W ocenie MWINB projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. Burmistrza Miasta i Gminy S., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. - oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 n, poz. 81). Zachowane zostały wymagane przepisami odległości od granic z działkami sąsiednimi oraz innymi budynkami oraz urządzeniami technicznymi znajdującymi się na działce, a także odległości od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Nadto obowiązek nałożony na inwestorów decyzją PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. został wykonany. Przedłożony projekt jest kompletny i spełnia wszystkie stawiane mu wymagania określone w przepisach powyższych rozporządzeń. Organ I instancji prawidłowo zatem zastosował art. 51 ust. 4 u.p.b. i zatwierdził projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednocześnie pouczając o obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut skarżącej dotyczący konieczności uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy terenu w związku z utratą mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: C., M., N. - Ś., O., S., S. dla terenów położonych poza granicami [...] Parku Narodowego. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi taka konieczność, gdyż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję G. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36 a ust. 1 i art. 51 ust. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 35 ust. 1 u.p.b. oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Małopolski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd podkreślił, że podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę postępowania naprawczego z art. 50-51 prawa budowlanego oraz czy zasadnie badano zgodność projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999 r., na podstawie której wydano (a następnie zmieniono) pozwolenie na budowę. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, zatwierdzająca projekt budowlany zamienny oraz zezwalająca na wznowienie robót budowlanych kończy postępowanie naprawcze, prowadzone wobec inwestycji realizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, toczącego się na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 poz.1409). Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Sąd podkreślił, że powoływana przez organ II instancji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1999 r. została wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.). W treści tej decyzji określono, że zachowuje ważność 12 miesięcy. W wydawanych w poprzednim stanie prawnym decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po myśli art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obligatoryjnie określany był okres ważności tej decyzji. Sąd wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nakazuje stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego "odpowiednio do zakresu tych zmian"; chodzi o "zmiany" wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, rozumiane jako odstępstwa od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Przepisy dotyczące projektu budowlanego to w pierwszym rzędzie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku miejscowego planu. Projekt budowlany zamienny musi zatem zostać oceniony przez organ zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji prowadząc postępowanie naprawcze organ nadzoru budowlanego dokonuje na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego (aktualnego) w chwili wydawania decyzji planu, bądź decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dla działki objętej postępowaniem nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem w grę mogą wchodzić tylko postanowienia wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednak, wbrew założeniom organów nadzoru budowlanego, nie może to być decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak: [...]. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak: [...], została wydana na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] marca 1993 r. i odwołuje się do nieobowiązujących przepisów prawa miejscowego. Decyzja ta stwierdza (na dzień jej wydania) jedynie zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Nie określa więc warunków zabudowy, a tylko uznaje, że planowana inwestycja jest zgodna z tym wówczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Zdaniem Sądu, skoro wolą ustawodawcy było wyeliminowanie od 1 stycznia 2004r. z obrotu prawnego przepisów prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, wydanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można zaakceptować sytuacji, w której decyzje wydane na podstawie takich przepisów, w istocie mające wobec nich funkcję wtórną, informujące o ich treści, mogą po dniu 1 stycznia 2004r. nadal stanowić podstawę do lokalizacji inwestycji i ubiegania się o pozwolenie na budowę. Z tych przyczyn wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odzwierciedlającej nieaktualny stan prawny, Sąd uznał za naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd podkreślił, że powyższa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] sierpnia 1999r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz zbiornika na szambo. Decyzja ta nie może więc służyć w toku niniejszego postępowania naprawczego, gdyż nie obejmuje swoim zakresem budowy budynku gospodarczego, ani żadnego innego obiektu poza budynkiem mieszkalnym i zbiornikiem na szambo. Sąd stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy inwestor nie legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy, a bez weryfikacji przedłożonej dokumentacji z przepisami planistycznymi nie można było zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego. Wydanie zatem rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane Sąd uznał za przedwczesne. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, 77, 80 i art. 107 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy powinien dokonać szczegółowej analizy odnośnie ewentualnych różnic między budynkiem gospodarczym przewidzianym w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999 r. a obiektem budowlanym faktycznie zrealizowanym na dz. nr [...] w M. pod kątem: - lokalizacji (na podstawie operatu geodezyjnego wskazującego umiejscowienie przedmiotowego budynku); - powierzchni zabudowy; - powierzchni użytkowej; - kubatury. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli zastosować prawidłowy reżim prawny, pozwalający na stwierdzenie, czy w analizowanej sprawie mamy do czynienia z wybudowaniem budynku "bez pozwolenia na budowę" (art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane) czy "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999r." (art. 51 ustawy). Dokonując subsumcji przepisów prawnych organ nadzoru powinien mieć na uwadze ukształtowaną linię sądów administracyjnych, zgodnie z którą konsekwencją znacznego odejścia przez inwestora od ustaleń projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę jest zasadność zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu nie można uznać, że w ramach istotnych odstępstw możliwe jest dopuszczenie wprowadzenia takich zmian, które prowadzą do realizacji innego obiektu nie tylko pod względem istotnych gabarytów, sposobu użytkowania i innych warunków wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W przeciwnym razie tryb z art. 50-51 w zw. z art. 36 a tej ustawy uprawniałby do legalizacji każdego obiektu budowlanego, o ile tylko inwestor legitymowałby się pozwoleniem na budowę jakiegokolwiek obiektu na terenie wskazanym w pozwoleniu na budowę z 2007r. Jeżeli między projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, to nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu. A zatem istotne odstąpienie, o jakim mowa w art. 36a ustawy, nie może oznaczać wybudowania innego obiektu, nawet gdyby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.

Sąd podniósł, że należy pamiętać, iż odstąpienia od projektu, niezależnie od tego, czy są istotne, czy też nie, dotyczą jedynie takiego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę. Tymczasem wybudowany na działce nr [...] M. budynek inwentarsko - składowy o pow. zabudowy 351m2 i kubaturze 1695 m3 nie jest w żaden sposób tożsamy z budynkiem gospodarczym (2 x typ BR-051 o pow. zabudowy 127 m2 i kubaturze 982 m3), na który otrzymano pozwolenia na budową, także pod względem jego przeznaczenia/funkcji, jak i miejsca jego lokalizacji na przedmiotowej działce względem zatwierdzonej mapy zagospodarowania terenu działki.

W skardze kasacyjnej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przy orzekaniu poza granice rozpoznawanej sprawy polegające na tym, że w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie Sąd I instancji badał czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę postępowania naprawczego z art. 50-51 i czy w niniejszej sprawie nie należało zastosować reżimu prawnego związanego z wybudowaniem budynku bez pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), podczas gdy kwestie te nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd I instancji;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu I i II instancji niepełnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz niezawarcie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że Sąd rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie mógł badać - podobnie jak organ odwoławczy rozpoznający odwołanie - prawidłowości zastosowanego reżimu prawnego (postępowanie w trybie art. 51 czy 48 ustawy - Prawo budowlane), bowiem celem i przedmiotem postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było wyłącznie ustalenie, czy inwestorzy wykonali obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lipca 2006 r., wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, którą nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek "wykonania czynności polegających na wzmocnieniu elementów konstrukcyjnych więźby dachowej - płatwi za pomocą mieczy". Poza zakresem kognicji organu odwoławczego pozostawało badanie prawidłowości poprzednich, zakończonych ostateczną decyzją etapów postępowania naprawczego. Sąd nie zakwestionował ani nie uchylił decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2006 r., a zatem pozostaje ona w obrocie prawnym. Dla organu nadzoru budowlanego oznacza to, że wciąż aktualny pozostaje obowiązek sprawdzenia wykonania przez inwestorów powyższych obowiązków w sposób określony art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącego, Sąd rozpatrując skargę przekroczył granice sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. organ upatruje w tym, że z jednej strony Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy dokonać należy szczegółowej analizy odnośnie ewentualnych różnic między budynkiem gospodarczym przewidzianym w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a obiektem budowlanym faktycznie zrealizowanym pod kątem lokalizacji, powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej i kubatury, co pozwoli na zastosowanie prawidłowego reżimu prawnego (czy mamy do czynienia z budynkiem wybudowanym "bez pozwolenia na budowę" - art. 48 ustawy - Prawo budowlane czy "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 5.11.1999" - art. 51 ustawy), z drugiej zaś przesądził o braku tożsamości obiektu wybudowanego z obiektem przewidzianym w decyzji o pozwoleniu na budowę, co zdaniem organu należy odczytywać jako wskazanie zastosowania trybu art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu zawarta w wyroku ocena prawna nie prowadzi do oczywistych i jednoznacznych wniosków odnośnie tego, jakie dalsze czynności są powinnością organów rozpatrujących sprawę. Sąd nie wskazał jednoznacznych wskazań i zaleceń, zgodnie z którymi organ nadzoru budowlanego ma ponownie prowadzić postępowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku organu Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Zaznaczyć też należy, iż z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zarówno przepis art. 134 p.p.s.a. jak i art. 135 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "w granicach danej sprawy". Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

W rozważanym przypadku sprawą, o jakiej mowa w powyższych przepisach, jest sprawa dotycząca zrealizowania inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, co łączy się z koniecznością przeprowadzenia postępowania zgodnie z regułami ustanowionymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz koniecznością rozważenia, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego.

Podkreślić należy, iż w razie zaistnienia samowoli budowlanej organy administracji publicznej stosują środki administracyjno - prawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej. Samowola budowlana trwa do momentu likwidacji samowoli budowlanej bądź jej legalizacji. Organy zobowiązane są do rozstrzygnięcia o losach samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a więc wydania decyzji legalizującej samowolę budowlaną bądź decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego ( lub jego części).

Celem postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 267) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego winien ustalić i rozważyć, czy w danej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tylko należyte wyjaśnienie okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie pozwala na prawidłową subsumcję danej normy prawa materialnego do stanu faktycznego istniejącego w danej sprawie.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie może odnieść także zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wprawdzie, jak trafnie zauważył skarżący organ, w niniejszej sprawie w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł rozważania, które można by uznać za stanowisko co do tożsamości obiektu wybudowanego i obiektu, na który inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "pierwszeństwo" należy dać w niniejszej sprawie rozważaniom Sądu pierwszej instancji o konieczności należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy wydania wyroku - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji, gdyż stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania ( tj. inne niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, iż z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie podnoszona przez organ wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, a to także z poniższych względów.

Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tym samym nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy - tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczyć przy tym należy, że inną kwestą jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tej drugiej dokonuje się bowiem według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06 - LEX nr 347963; z dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II OSK 475/09 – CBOSA; z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 2561/11 - LEX nr 1219117). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem tej instytucji prawnej jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 706/14 - LEX nr 1990923). Ze swej istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli. Jeśli zatem na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, to wówczas inwestor obowiązany jest złożyć zaświadczenie o zgodności budowy z tym planem, a w przypadku braku miejscowego planu na danym terenie inwestor obowiązany jest złożyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.