Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 151/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 i art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Kolei [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. [...] Kolej [...] S.A. z siedzibą w [...] zwana dalej Spółką zwróciła się do Prezesa Urzędu Transporty Kolejowego zwanego dalej Prezesem UTK o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej na lata 2014/2015.

W dniu [...] maja 2014 r. Spółka zamieściła na swojej stronie internetowej [...]następującą informację: "Budowa [...] Kolei [...] przekroczyła właśnie półmetek, natomiast termin zakończenia robót budowlanych wyznaczony został na [...] kwietnia 2015 r. Potem linię [...] czeka jeszcze kilkumiesięczny proces odbiorów technicznych, przejazdów próbnych oraz uzyskiwania niezbędnych certyfikatów i pozwoleń na użytkowanie. Oficjalne uruchomienie [...] Kolei [...] dla pasażerów planowane jest w drugiej połowie 2015 r.".

W dniu [...] czerwca 2014 r. Prezes UTK, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa" oraz art. 14 ust. 4 i art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 15 94, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o transporcie kolejowym" oraz § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania t infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274), zwanego dalej "rozporządzeniem", umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, określonych w art. 33 ust. 3a pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym.

Na wniosek Spółki Prezes UTK ponownie rozpoznał sprawę i zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów.

Uzasadniając swoje stanowisko Prezes UTK na wstępie przypomniał, że instytucja umorzenia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 105 kpa ma zastosowanie w przypadku gdy niemożliwym jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Odnosząc swoje rozważania do sprawy, wszczętej wnioskiem Spółki z dnia [...] marca 2014 r., Prezes UTK wskazał, że w sprawie zatwierdzenia stawkę jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, określonych w art. 33 ust. 3 a pkt 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz stawek jednostkowych opłat dodatkowych, o których mowa w art. 33 ust. 11 tej ustawy, na lata 2014/2015, przedłożonych przy wniosku z dnia [...] marca 2014 r. brak jest jednego z elementów stosunku materialno-prawnego, w tym przypadku brak uprawnionego podmiotu, co do którego Prezes UTK mógłby wydać rozstrzygnięcie załatwiające sprawę co do istoty, a brak ten ma charakter pierwotny i obiektywny.

Organ wskazał, że zarządcą infrastruktury kolejowej, zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym, jest to podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową na zasadach określonych w ustawie. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządzanie infrastrukturą kolejową polega na: pkt 1 - budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej, pkt 2 - prowadzeniu ruchu pociągów na liniach kolejowych, pkt 3 - utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, pkt 4 - udostępnianiu tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych, pkt 5 - zarządzaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej. W myśl art. 7 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. U. UE L 343/32), zwanej dalej "dyrektywą 2012/S4/UE\ podstawowe funkcje (zarządcy infrastruktury) to:

podejmowanie decyzji dotyczących alokacji tras pociągów, w tym zarówno określanie, jak i ocena dostępności, a także alokacja poszczególnych tras pociągów oraz

podejmowanie decyzji dotyczących pobierania opłat za infrastrukturę, w tym ustalanie i pobieranie opłat, bez uszczerbku dla art. 29 ust. 1 tej dyrektywy.

Wskazał również, że myśl art. 11 ust 1 dyrektywy 2004/49/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei (Dz. U. UE L 164/44), w celu dopuszczenia do zarządzania i eksploatowania infrastruktury kolejowej - zarządca musi uzyskać autoryzację bezpieczeństwa co dopiero wówczas pozwala traktować Go jako zarządcę infrastruktury kolejowej.

Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydane na podstawie art. 35 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 5 czerwca 2014 r w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury (Dz. U. poz. 788), zwane dalej rozporządzeniem, wskazuje m. innymi warunki dostępu i korzystania przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej oraz szczegółowe zasady ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, w tym opłaty podstawowej, minimalnej stawki jednostkowej, podwyższania opłat i udzielania ulg.

Powyższe przepisy prawne, zarówno krajowe jak i Unii Europejskiej, w szczególności określone w przepisach art. 11 ust 1 dyrektywy 2004/49AVE i art. 7 ust. 11 dyrektywy 2012/34/UE oraz art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1,7 i 8 ustawy o transporcie kolejowym oraz stosownych przepisach wykonawczych rozporządzenia wskazują, że zarządzanie infrastrukturą kolejową, w tym prowadzenie ruchu pociągów na liniach kolejowych i udostępnianie tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczenie usług z tym związanych, zobowiązuje zarządcę do dostosowania się, w wyznaczonych terminach, do zasad zarządzania tą infrastrukturą, przede wszystkim w obszarze bezpieczeństwa oraz przejrzystości i wolnego od dyskryminacji dla wszystkich przedsiębiorstw kolejowych dostępu do infrastruktury kolejowej.

Prezes UTK uzasadniając umorzenie postępowania wskazał przede wszystkim na prowadzenie przez Spółkę inwestycji związanej z budową infrastruktury kolejowej, uznając, iż Spółka na obecnym etapie wykonuje co prawda funkcję zarządcy, określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, polegającą na budowaniu i utrzymaniu infrastruktury kolejowej lecz na tym etapie realizacji inwestycji Spółce przysługuje jej jedynie "status zarządcy", któremu przed uzyskaniem certyfikatu bezpieczeństwa, nie przysługuje prawo dostępu do infrastruktury kolejowej, a w konsekwencji do wykonywania przewozów kolejowych.

Prezes UTK wskazał, że przedsiębiorca dla realizacji prowadzonej inwestycji budowy infrastruktury kolejowej, tj. wykonywania funkcji budowania i utrzymania infrastruktury, określonej w art. 5 pkt 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, przyjmuje status zarządcy, z zastrzeżeniem konieczności podjęcia faktycznej działalności, polegającej na zarządzaniu infrastrukturą. Brak możliwości posługiwania się statusem zarządcy, w związku z procedurami uzyskania przez przedsiębiorcę stosownych zezwoleń i innych dokumentów, w tym zezwolenia Prezesa UTK na eksploatację podsystemów strukturalnych dopuszczonych do eksploatacji, poprzedzonego wielostopniowym i długotrwałym procesem weryfikacji technicznej, wydawanego dla przedsiębiorcy, występującego w charakterze zarządcy, prowadzącego inwestycję obejmującą budowę infrastruktury kolejowej, już z chwilą rozpoczęcia tej inwestycji zniweczyłby cel gospodarczy, jakim jest zapewnienie dostępności infrastruktury kolejowej do wykonywania przewozów kolejowych. Znajduje to, zdaniem organu, potwierdzenie w art. 18 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym, Prezes UTK wydaje autoryzację bezpieczeństwa dla zarządcy. Również w przepisach prawa Unii Europejskiej, określających wymagania niezbędne do uzyskania autoryzacji bezpieczeństwa, adresatem określonych obowiązków, których spełnienie warunkuje uzyskanie autoryzacji bezpieczeństwa jest podmiot o statusie zarządcy. Status zarządcy otrzymuje się więc w przypadku wykonywania przynajmniej jednej z funkcji określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Następnie Prezes UTK stwierdził, że posiadanie statusu zarządcy bez uzyskania dokumentu autoryzacji bezpieczeństwa (lub świadectwa bezpieczeństwa w przypadku ustawowych zwolnień) nie jest równoznaczne, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, z uprawnieniem do faktycznego zarządzania infrastrukturą kolejową polegającego w szczególności na prowadzeniu ruchu kolejowego na liniach kolejowych, określonym w art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz udostępnianiu tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych, w szczególności określaniu opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej, określonym w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe stoi również w korespondencji z przesłanką art. 11 ust 1 dyrektywy 2004/49/WE dotyczącą eksploatacji zarządzanej infrastruktury oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE dotyczącą wykonywania podstawowych funkcji zarządcy.

Mając na uwadze powyższe Prezes UTK przyjął, iż zarządcą dopiero po uzyskaniu autoryzacji bezpieczeństwa może poczynić dalsze działania związane z ustaleniem opłat poprzedzających udostępnianie zarządzanej infrastruktury kolejowej.

Wskazał też, że w publikowanym regulaminie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, w sposób zwyczajowo przyjęty, przed upływem terminu składania wniosków o przydział tras pociągów, opracowanym, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, po przeprowadzeniu, w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia, konsultacji z przewoźnikami kolejowymi, zarządca zamieszcza informacje o szczegółowych wymaganiach technicznych i organizacyjnych zarządzanej infrastruktury kolejowej oraz o zasadach pobierania opłat, w tym metodologii ich ustalania. W ślad za tym, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej. Następnie, zgodnie § 7 ust. 23 rozporządzenia, zarządca nie później niż w terminie 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rocznego rozkładu jazdy, publikuje na swojej stronie internetowej: 1) projekt stawek jednostkowych wraz z wynikami badania rynku, o którym mowa w ust. 11; 2) projekt opłat za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów obejmujących usługi, o których mowa w części I ust. 2 załącznika do ustawy; 3) projekt opłat dodatkowych za usługi wymienione w § 6; 4) wykaz udostępnianych linii kolejowych z przyporządkowaniem im kategorii linii Organ przypomniał, że, zgodnie z § 7 ust. 24 rozporządzenia zarządca infrastruktury kolejowej przedkłada do zatwierdzenia Prezesowi UTK projekt stawek opłat nie później niż w terminie 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rocznego rozkładu jazdy, , o których mowa w ust. 23 pkt 1 -3, wraz z kalkulacją ich wysokości.

Podsumowując, w ocenie Prezesa UTK, kolejność działań zarządcy, bez względu na tytuł władania wybudowaną infrastrukturą kolejową powinna być następująca:

zgłoszenie do Prezesa UTK gotowości wybudowanej infrastruktury kolejowej do prowadzenia ruchu kolejowego na liniach kolejowych i udostępniania tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych i uzyskanie autoryzacji bezpieczeństwa dla zarządzanej infrastruktury,

ogłoszenie opracowanego po konsultacji z przewoźnikami kolejowymi regulaminu,

przedłożenie do zatwierdzenia Prezesowi UTK, stawek, o których mowa w ust. 23 pkt 1- 3, wraz z kalkulacją ich wysokości.

Prezes UTK uznał, iż Spółką ze względu na nieposiadanie autoryzacji bezpieczeństwa o której mowa w art. 4 pkt 18 b i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz w art. 11 ust 1 dyrektywy 2004/49AVE, nie może być dopuszczona do faktycznego zarządzania i eksploatowania infrastruktury kolejowej, poprzez wykonywanie podstawowych funkcji zarządzania określonych w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE oraz w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, polegających na prowadzeniu ruchu pociągów na liniach kolejowych oraz na udostępnianiu tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych, a w konsekwencji - na podejmowaniu decyzji dotyczących pobierania opłat za korzystanie z zarządzanej infrastruktury kolejowej, w tym ustalania tych opłat.

Reasumując, zdaniem Prezesa Spółka nie miała jeszcze legitymacji procesowej do kierowania żądania o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów.

[...] Kolej [...] S.A. wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych decyzji zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 33 ust. 2-7 w zw. z art. 33 ust. 8 w zw. z art. 34 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 6 kpa.

Podniosła naruszenie art. 6 kpa, ponieważ organ uzależniając zatwierdzenie stawek od posiadania przez zarządcę autoryzacji bezpieczeństwa, podczas gdy nie ma ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Zdaniem Skarżącej Spółki, żadnego z przepisów przytoczonych w decyzji ani z żadnego innego przepisu, w tym także z powoływanej przez organ Dyrektywy 2012/34/UE, nie wynika bezpośrednio, że warunkiem koniecznym do wystąpienia o zatwierdzenie stawek opłat zgodnie z wnioskiem wszczynającym postępowanie jest uprzednie uzyskanie autoryzacji bezpieczeństwa. Nakładanie warunków nie wynikających z przepisów powinno zostać uznane za sprzeczne z zasadą praworządności. Zdaniem Skarżącej legitymację do ubiegania się o zatwierdzanie stawek za dostęp do infrastruktury ma zarządca infrastruktury kolejowej. Zdaniem Skarżącej posiada Ona status zarządcy infrastruktury kolejowej.

Skarżąca przyznaje, że pewne wątpliwości powstają, ale racjonalna wykładnia przepisów, z uwzględnieniem zasad wykładni literalnej, systemowej i pro konstytucyjnej prowadzi jej zdaniem do jednoznacznej konkluzji, że - wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji - Skarżąca jest legitymowana do złożenia wniosku o zatwierdzenie stawek za dostęp do infrastruktury.

Skarżąca zarzuciła organowi interpretowanie przepisów w sposób, który nie uwzględnia możliwości wejścia na rynek nowego podmiotu.

Zdaniem Skarżącej, zatwierdzenie stawek w trakcie realizacji inwestycji i braku certyfikacji bezpieczeństwa w żaden sposób nie narazi bezpieczeństwa ruchu kolejowego bowiem z natury rzeczy certyfikacja bezpieczeństwa a sfera finansowa związana z opłatami to płaszczyzny zupełnie odmienne.

Strona wskazuje, że bez autoryzacji bezpieczeństwa nie będzie możliwości prowadzenia ruchu kolejowego, ale żadne racje nie przemawiają za tym, aby samodzielna, niezależna od tego ruchu kwestia finansowa musiała stać się elementem, jaki może być rozstrzygnięty dopiero po tym, jak przesądzona zostanie kwestia bezpieczeństwa.

Zdaniem Skarżącej, dodawanie kolejnych elementów do tzw. ścieżki krytycznej, czyli mnożenie wymogów i zadań, które mogą być zrealizowane dopiero po uprzednim zrealizowaniu innego wymogu tj najpierw uzyskanie autoryzacji bezpieczeństwa, a dopiero potem rozpoczęcie starań o zatwierdzenie opłat za dostęp, może generować opóźnienie ze wszystkimi tego skutkami. Faktyczna eksploatacja infrastruktury możliwa byłaby w znaczący czas po jej wybudowaniu.

W uzupełnieniu skargi Spółka w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. ponownie potrzymała tezę, że posiada status zarządcy infrastruktury kolejowej, potwierdzając jednocześnie, że do rozpoczęcia "faktycznego" zarządzania infrastrukturą kolejową musi uzyskać autoryzację bezpieczeństwa. To faktyczne zarządzanie infrastrukturą kolejową winno być rozumiane jako prowadzenie ruchu kolejowego oraz udostępnianie tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczenie usług z tym związanych.

Kalkulacja i zatwierdzenie stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej nie jest elementem tego "faktycznego" zarządzania. Ustalanie opłat należy bowiem do etapu organizowania, który prowadzi zarządca infrastruktury. Natomiast elementem "faktycznego" zarządzania jest pobieranie opłat, prowadzone przez zarządcę infrastruktury posiadającego autoryzację bezpieczeństwa.

Fakt braku autoryzacji bezpieczeństwa, a przez to braku możliwości udostępnienia infrastruktury kolejowej, nie ma żadnego wpływu na możliwość precyzyjnego i rzetelnego oszacowania kosztów, które będą ponoszone przez zarządcę jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.

W konsekwencji, zdaniem Skarżącej spółki posiada ona w chwili legitymację procesową w postępowaniu o zatwierdzenie stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej. Wątpliwości Prezesa UTK co do możliwości Skarżącej do rzetelnego oszacowania nie mogą stanowić podstawy do pozbawienia jej legitymacji, a mogą być ewentualnie rozpatrywane w toku postępowania o zatwierdzenie stawek.

W odpowiedzi na skargę Prezes UTK podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej było zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych na lata 2014/2015 za korzystanie z budującej się infrastruktury kolejowej o długości nieco ponad 18 km biegnącej przez centrum [...]. Łączy ona stację [...][...] z linią kolejową [...][...] – [...].

Do złożonego w dniu [...] marca 2014 r. wniosku Spółka dołączyła projekt stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez Spółkę. Projekt ten zawiera charakterystykę infrastruktury, zasady pobierania opłat, planowaną bazę kosztową do kalkulacji stawek jednostkowych, kalkulację opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, kalkulację oraz stawki jednostkowej za dostęp i korzystanie z peronów.

Prezes UTK decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, określonych w art. 33 ust. 3a pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym oraz decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. uznając wniosek spółki za przedwczesny i uznając, iż spółka dopiero po uzyskaniu autoryzacji bezpieczeństwa może poczynić dalsze działania związane z ustaleniem opłat poprzedzających udostępnianie zarządzanej infrastruktury kolejowej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia przymiotu strony spółki i ustalenia definicji zarządcy infrastruktury kolejowej konkretnej linii kolejowej, a właściwie do ustalenia w jakim momencie inwestor realizujący nową linię kolejową może wystąpić do Prezesa UTK o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowej biorąc po uwagę, ze spór dotyczy linii kolejowej będącej w budowie.

Zdaniem Prezesa UTK, Spółka bez uprzedniego uzyskania autoryzacji bezpieczeństwa (świadectwa bezpieczeństwa) nie posiada legitymacji procesowej do przedkładania do zatwierdzenia Prezesowi UTK, w myśl art. 33 ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym, stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej bowiem na tym etapie, tj przed uzyskaniem przez Spółkę autoryzacji bezpieczeństwa w myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, jak również myśl art. 11 ust 1 dyrektywy 2004/49AVE, infrastruktura kolejowa nie może być jeszcze udostępniania do korzystania przez przewoźników kolejowych a tym samym nie można zatwierdzać projektu opłat.

W skardze z dnia [...] grudnia 2014 r.. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 33 ust. 2-7 w zw. z art. 33 ust. 8 w zw. z art. 34 utk w zw. z art. 6 kpa. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż podmiotem posiadającym legitymację procesową do przedkładania do zatwierdzenia Prezesowi UTK stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej jest wyłącznie zarządca infrastruktury kolejowej posiadający już autoryzację bezpieczeństwa, podczas gdy z właściwych przepisów wynika jedynie konieczność posiadania przez podmiot ubiegający się o zatwierdzenie opłat statusu infrastruktury zarządcy, a w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego (105 kpa).

W związku z powyższym należy przypomnieć, że opłaty za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej określa zarządca infrastruktury kolejowej na podstawie przepisów art. 33, 34 i 35 ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej.

Zgodnie z art. 33 ust 2 opłata podstawowa za korzystanie z infrastruktury kolejowej ustalana jest przy uwzględnieniu kosztów, jakie bezpośrednio poniesie zarządca jako rezultat wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów pociągami. W kolejnych ustępach przepis stanowi, że:

3. Opłata za korzystanie z infrastruktury kolejowej stanowi sumę opłaty podstawowej i opłat dodatkowych.

4. Opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest obliczana jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy.

7. Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK.

8. Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35.

Szczegółowe zasady postępowania przy ustalaniu i zatwierdzaniu opłat określa § 7 rozporządzenia, który stanowi w ust. 1 ,że; Opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, o której mowa w art. 33 ust. 3a pkt 1 ustawy, jest ustalana jako iloczyn liczby zrealizowanych pociągokilometrów i stawki jednostkowej właściwej dla danej kategorii linii kolejowej, określonej z uwzględnieniem średniodobowego natężenia ruchu pociągów i dopuszczalnej prędkości technicznej uwzględniającej ograniczenia stałe, oraz rodzaju pociągu określonego w przydzielonej trasie pociągu. Kategoria linii kolejowej przypisywana jest do całej linii kolejowej lub jej poszczególnych odcinków. W ust. 2 wskazano, że stawkę jednostkową ustala się jako sumę części stawki zależnej od kategorii linii kolejowej oraz części stawki zależnej od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu. Dalsze przepisy § 7 rozporządzenia należy stosować do nowowybudowanej linii kolejowej odpowiednio.

Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, w jaki sposób zarządca infrastruktury kolejowej winien ustalać i zatwierdzać opłaty podstawowe.

Warunkiem wstępnym wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia opłat jest ustalenie czy wniosek w tej sprawie pochodzi od właściwego podmiotu i czy dotyczy on infrastruktury kolejowej, a więc czy w wyniku złożonego wniosku powstał tego rodzaju stosunek administracyjno-prawny, który obliguje organ do merytorycznego rozpoznania wniosku.

Sąd podzielił wywód Prezesa UTK dot. stosunku materialno-prawnego, na który składają się cztery elementy:

podmiot stosunku,

przedmiot stosunku,

sfera faktów mających znaczenie dla możliwości konkretyzacji stosunku,

sfera prawną z której wywodzi się określony stosunek prawny (interes prawny) i który przesądza o możliwości i kształcie konkretyzacji tego stosunku.

W świetle ugruntowanego w orzecznictwie rozumienia bezprzedmiotowości, brak któregokolwiek z wymienionych powyżej elementów stosunku materialno-prawnego oznaczać będzie, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów tego stosunku materialnoprawnego stanowi o bezprzedmiotowości postępowania (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt SA 70/98, LEX nr 43205). Taki brak skutkuje bowiem tym, "iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty". Bezprzedmiotowość postępowania wyrażona zostaje przez " orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia

(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy 2003/6/25; podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., ONSA 1996/2/80). Należy ponadto wskazać, że przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej (tak: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 1029/97, LEX nr 36139).

Jak już wyżej wskazano, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r, sygn. akt II GSK 1836/11, "bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kp.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. "

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, Prezes UTK, przy załatwieniu niniejszej sprawy uwzględnił w szczególności to, że "decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stło się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy podmiot występujący z wnioskiem nie ma legitymacji procesowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1525/11, LEX nr 1291706), ,Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie.".

Istotne znaczenie dla ustalenia uprawnień podmiotu ubiegającego się o zatwierdzenie stawek było zatem ustalenie czy sprawa dotyczy infrastruktury kolejowej i czy podmiot ubiegający się o zatwierdzenie stawek jest uprawnionym podmiotem czyli zarządcą danej infrastruktur kolejowej zważywszy na to, że opłata, o której mowa w art. 33 ustawy o transporcie kolejowym , jest pobierana za korzystanie z infrastruktury kolejowej, rozumianej jako linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury.

W tym celu organ prawidłowo posłużył się m. ustawowym słowniczkiem zawartym w art. 4 ustawy o transporcie kolejowym definiującym pojęcie infrastruktury kolejowej – są to linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury; oraz zarządcy infrastruktury - jest to podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie; funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej lub jej części mogą wykonywać różne podmioty; również art. 3 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. U. UE L 343/32), zwanej dalej "dyrektywą 2012/34/UE", definiuje pojęcie zarządcy infrastruktury kolejowej stwierdzając, że "zarządca infrastruktury" oznacza każdy podmiot lub przedsiębiorstwo, które są odpowiedzialne w szczególności za założenie infrastruktury kolejowej, zarządzanie nią i jej utrzymanie, w tym za prowadzenie ruchu pociągów, urządzenia bezpiecznej kontroli jazdy i urządzenia sterowania ruchem kolejowym (srk); funkcje zarządcy infrastruktury na sieci lub części sieci mogą być przydzielane różnym podmiotom lub przedsiębiorstwom;

Potwierdza to art. 5 ustawy o transporcie kolejowym - zarządzanie infrastrukturą kolejową polega na: 1) budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej; 2) prowadzeniu mchu pociągów na liniach kolejowych; 3) utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie mchu kolejowego; 4) udostępnianiu tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych; 5) zarządzaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej.

Odnosząc się do postawionego problemu oraz stanowiska strony Skarżącej wskazać również należy, że budowa linii kolejowej oraz wszystkich związanych z jej budową obiektów odbywa się na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego z uwzględnieniem postanowień ustawy o transporcie kolejowym. Biorąc więc pod uwagę, że Skarżący w momencie składania wniosku oraz wydawania decyzji był na etapie realizacji inwestycji ( jak sam określił "przekroczył właśnie półmetek") to uzasadnione było stanowisko organu ,że wnioskodawca nie był w tym momencie podmiotem którego można było określić jak zarządcę nie istniejącej jeszcze infrastruktury kolejowej.

W celu uzupełnienia powyższych informacji należy również wskazać treść z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy który stanowi, że dokumentem uprawniającym zarządcę do zarządzania infrastrukturą kolejową jest autoryzacja bezpieczeństwa. Definicja autoryzacji bezpieczeństwa zawarta w art. 4 pkt 18b ustawy skazuje, że jest to dokument potwierdzający ustanowienie przez zarządcę infrastruktury systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz zdolność spełniania przez niego wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej.

Analizując powyższe przepisy, zdaniem Sądu, organ prawidłowo wywiódł, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Sąd podziela stanowisko organu , że Skarżąca bez uprzedniego uzyskania autoryzacji bezpieczeństwa nie posiada legitymacji procesowej do przedkładania do zatwierdzenia organowi, w myśl art. 33 ust. 7 ustawy, stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Zważyć bowiem należy, iż na obecnym etapie ze względu na nieuzyskanie przez Skarżącą autoryzacji bezpieczeństwa, w myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym , jak również w myśl art. 11 ust. 1 dyrektywy 2004/49/WE, infrastruktura kolejowa nie może być jeszcze udostępniania do korzystania przez przewoźników kolejowych.

Powyższe przepisy prawne jednoznacznie stwierdzają, że do zarządzania infrastrukturą kolejową w tym: eksploatacji, utrzymania i udostępniania infrastruktury niezbędna jest w pierwszej kolejności wybudowanie tej infrastruktury a następnie dokonanie jej autoryzacji bezpieczeństwa.

Niezakończona budowa infrastruktury kolejowa , która może powstać nawet w niedalekiej przyszłości nie może czynić inwestora budującego infrastrukturę, zarządcą infrastruktury kolejowej, bo tej infrastruktury po prostu jeszcze nie ma.

Po zrealizowaniu inwestycji czyli infrastruktury kolejowej należy dokonać jej autoryzacji pozwalającej na bezpieczne jej użytkowanie. Stąd pomijanie przez Skarżącą przepisów odnoszących się do autoryzacji bezpieczeństwa czyli dokumentu uprawniającego zarządcę do faktycznego prowadzenia działalności w zakresie zarządzania, należy uznać za błędną interpretacji przepisów regulujących kwestię ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Tak więc posiadanie statusu zarządcy, na który powołuje się Skarżąca musi być uwieńczone posiadaniem autoryzacji bezpieczeństwa, która daje przedsiębiorcy uprawnienie do jej zarządzania i eksploatacji tej infrastruktury, zgodnie z art. 18 ust. 1 utk i art. 11 ust. 1 dyrektywy 2004/49, a tym samym legitymację do przedkładania do Prezesa UTK projektu stawek jednostkowych opłat. Zarządca nie może zatem kalkulować stawek za korzystanie z infrastruktury kolejowej, ani też wyznaczać terminów składania wniosków przez przewoźników, która faktycznie nie jest gotowa do udostępniania. Należy podkreślić, że termin zakończenia budowy ulega przesunięciom (tak jak ostateczna treść regulaminu) na skutek różnych nieprzewidywanych zdarzeń występujących w trakcie budowy inwestycji.

Nowy podmiot, zarządca infrastruktury kolejowej musi jednak podlegać tym samym zasadom ustawowym, jakim podlegają wszyscy zarządcy infrastruktury kolejowej, tj. posiadać autoryzację bezpieczeństwa dla władanej infrastruktury kolejowej. Dopiero wtedy realizuje kolejno nałożone prawem zadania, w tym występuje o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłat za korzystanie z gotowej do udostępniania (spełniającej przede wszystkim warunki bezpieczeństwa) infrastruktury kolejowej, którą włada. Podkreślić należy, że działania i inwestycje dokonane do czasu uzyskania autoryzacji generują koszty, a nieznajomość pełnych i poszczególnych kosztów uniemożliwia rzetelne ich skalkulowanie celem określenia stawek jednostkowych opłat.

Nie posiadając autoryzacji bezpieczeństwa, Skarżąca nie może również w sposób zgodny z przepisami sformułować i opublikować regulaminu sieci i rozpocząć przydzielanie tras pociągów przewoźnikom kolejowym z pominięciem kolejności, jaka wynika z przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Organ rozstrzygając merytorycznie w przedmiotowym postępowaniu rażąco naruszyłby przepisy prawa, gdyż kolejność prowadząca do rozpoczęcia działalności przez Skarżącą jest właśnie taka, jak przedstawiono to w zaskarżonej decyzji.

Reasumując, skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak wyroku.