Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 716/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad zbywania i nabywania nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Z. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad zbywania oraz nabywania nieruchomości przez Gminę Miejską w Z. Uchwała ta została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 69 ust. 1 pkt 7, ust. 1a, 2c, 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.).

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], wydanym w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność części opisanej uchwały, a to jej:

- § 2 i § 3 – jako niezgodnych z art. 37 ust. 3 u.g.n.,

- § 5 – 7 oraz rozdziałów IV i V – jako niezgodnych z art. 34 ust. 6 u.g.n.,

- § 8 – 11 – jako niezgodnych z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. oraz

- § 17 – jako niezgodnego z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji R.P.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ nadzoru przywołał brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wskazując jednocześnie, że zasadnie Rada Miejska w Z. nadała podjętej uchwale status aktu prawa miejscowego. Zasady zbywania i nabywania nieruchomości są bowiem sprawami dotyczącymi zarządu mieniem gminnym, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W jego ocenie podjęta uchwała nie respektowała jednak unormowań zawartych w aktach wyższego rzędu oraz bez potrzeby wpisano do niej postanowienia ustawowe.

Przechodząc po tych uwagach wstępnych do szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w § 2 i w § 3 uchwały rada wyraziła generalną zgodę na zbywanie w trybie bezprzetargowym określonych kategorii nieruchomości, uprawnienia do takiej zgody wywodząc z treści art. 37 ust. 3 u.g.n. Z przepisu tego jednak wynika, że wyrażenie zgody na odstąpienie od trybu przetargowego może nastąpić w indywidualnym przypadku, po spełnieniu przesłanek w nim przewidzianych i tylko w sytuacji, gdy o nabycie nieruchomości nie ubiega się więcej podmiotów spełniających ustawowe warunki.

Przepisy § 5, § 6 i § 7 oraz rozdziałów IV i V uchwały regulujące zasady pierwszeństwa o nabywaniu nieruchomości gminnych zostały podjęte z kolei w oparciu o unormowania wynikające z art. 34 ust. 6 u.g.n. Przepis ten nie może jednak, zdaniem Wojewody, stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. Uchwały, o jakich w nim mowa mają bowiem charakter indywidualny przyznający pierwszeństwo w nabyciu konkretnych lokali ich najemcom i dzierżawcom wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Przyznanie pierwszeństwa w nabyciu lokalu zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. skutkuje też ustawowym zwolnieniem z obowiązku ich zbywania w trybie przetargowym. W tej sytuacji nadanie takim postanowieniom rangi przepisu gminnego pozbawi organ uchwałodawczy monitorowania w tym zakresie działań organu wykonawczego. Ponadto Rada w oparciu o przepis art. 34 ust. 6 u.g.n. nie mogła przyznać pierwszeństwa w zbywaniu innych nieruchomości poza lokalami. W rozumieniu zaś art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczony na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się także odpowiednio do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Wynikające zatem z art. 34 ust. 6 u.g.n. upoważnienie do przyznania określonym podmiotom pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości i jednoczesne ograniczenie tego upoważnienia do lokali powoduje, że brak było podstaw prawnych do przyznania przez Radę Miejską w Z. pierwszeństwa w nabywaniu domów jednorodzinnych, czy garaży.

W odniesieniu do postanowień § 8, § 9, § 10 i § 11 uchwały Wojewoda wskazał, że także, jak w poprzednim przypadku, zgoda na udzielenie bonifikat od ceny zbywanych lokalów nie może mieć statusu aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 68 ust. 1 u.g.n. o udzieleniu bonifikat decyduje bowiem w konkretnym przypadku organ wykonawczy gminy za zgodą rady gminy, a zgoda taka ma charakter indywidualny. Organ nadzoru stwierdził także, że udzielenie bonifikaty związane jest z ustaleniem ostatecznej ceny, za którą zbywana jest nieruchomość i kwestia ta nie może być regulowana jako zasada sprzedaży nieruchomości.

W ocenie organu nadzoru istotne naruszenie prawa nastąpiło także poprzez zawarcie w § 17 uchwały zapisu, zgodnie z którym nabywcy nieruchomości w trybie bezprzetargowym ponoszą zryczałtowaną opłatę z tytułu przygotowania nieruchomości do jej zbycia, określoną przez prezydenta miasta w drodze zarządzenia. Organ zauważył, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. upoważnia radę gminy do ustalania zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi w zakresie określonym tym przepisem. Natomiast samo gospodarowanie gminnymi nieruchomościami należy stosownie do art. 25 ust. 1 u.g.n. do organu wykonawczego gminy. Stosownie do art. 25 ust. 2 tej ustawy gospodarowanie to polega w szczególności na wykonywaniu szeregu czynności określonych w art. 23 ust. 1 ustawy, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Wśród czynności wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy należy zaś wymienić ewidencjonowanie nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości, zapewnienie wyceny tych nieruchomości, sporządzanie planów wykorzystywania zasobu i wykonywanie czynności związanych z naliczeniem należności za nieruchomości. Tym samym w ocenie Wojewody zamieszczenie w uchwale rady regulacji nakładającej na wójta obowiązek wydania zarządzenia w wyżej wymienionych sprawach nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g..

Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła Rada Miejska w Z. zastępowana przez radcę prawnego J.B., działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezydenta Miasta Z. Rada zarzuciła wydanie opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., a także art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Rozwijając te zarzuty wskazała, że Wojewoda błędnie uznał, że przepis art. 34 ust. 6 nie może stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego ustanawiającego pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości gminnych, a także, że przyznanie pierwszeństwa nie dotyczy domów jednorodzinnych i garaży. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości uregulowane w art. 34 ust. 1 u.g.n. można określić jako pierwszeństwo ustawowe, a pierwszeństwo określone w ust. 6 tego art. jako fakultatywne ( uznaniowe ). To drugie, zdaniem organu, rada gminy przyznaje w formie uchwały i winny to być akty generalne, a nie indywidualne. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do przepisów art. 37 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Przyjęcie za Wojewodą, że na gruncie u.g.n. rada miałaby rozstrzygać kwestie indywidualne prowadzi do zachwiania proporcji. Stanowisko kwestionujące formę i treść zasad gospodarowania mieniem gminnym podważa także zagwarantowane ustawą prawo rady gminy do decydowania w sprawach należących do jej wyłącznej kompetencji w postaci stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie gospodarowania mieniem gminnym.

W kwestii ustalania zasad pierwszeństwa dotyczących nabywania domów jednorodzinnych i garaży Rada powołała się na stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r., IV CSK 402/07, zgodnie z którym samodzielny lokal może zajmować cały budynek. Podniosła, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali rozszerza definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego również do innych samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem na cele inne niż mieszkaniowe. W ocenie Rady przepis art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali pozwala zatem na zakwalifikowanie garaży i domów jednorodzinnych do samodzielnych lokali w rozumieniu art. 34 ust. 6 u.g.n. Wskazała także, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1995 r., III CZP 109/95, sformułowano tezę, iż jeden lokal ( dom jednorodzinny ) zajmowany w całości przez jednego najemcę, może być sprzedany przez gminę w trybie bezprzetargowym temu najemcy. Biorąc pod uwagę tę uchwałę stwierdzić należy, że art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. daje pierwszeństwo najemcy domu jednorodzinnego, w którym znajduje się jeden lokal zajmowany w całości przez najemcę, w nabyciu tego domu.

Rada Miejska w Z. zarzuciła także, że z przepisu art. 68 ust. 1 u.g.n. nie wynika, iż zgoda na udzielenie bonifikaty musi mieć charakter indywidualny. Charakter taki ma jedynie samo udzielenie bonifikaty, a nie wyrażenie zgody na jej udzielenie. Stosując wykładnię funkcjonalną art. 68 ust. 1 u.g.n. należy uznać, że uchwała rady gminy winna określać ogólne zasady, które realizowane byłyby podczas załatwiania spraw przez organ wykonawczy. Nie ma jednak przeszkód natury prawnej aby rada określiła w sposób bardziej ogólny kiedy może być zastosowana bonifikata, a także ustaliła zakres tej bonifikaty.

W uzasadnieniu skargi rada nie rozwinęła szerzej zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zarzut naruszenia tego przepisu sprowadzał się zaś do podkreślenia błędnego uznania przez organ nadzoru, że zawarte w uchwale postanowienia o wydaniu przez Prezydenta Miasta zarządzenia w sprawie zryczałtowanej opłaty narusza przepisy o właściwości.

Rozwijając zarzut naruszenia czynnego udziału stron w postępowaniu Rada Miejska podniosła, że zasada ta została w sposób rażący naruszona bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego nosi datę [...] i zostało doręczone w dniu [...], a jednocześnie w dniu [...] wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym wskazana w zawiadomieniu możliwość złożenia wyjaśnień była z samego założenia nierealna i martwa, wobec faktu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przed doręczeniem zawiadomienia o jego wszczęciu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nieuprawniony jest pogląd skarżącej, że przepis art. 34 ust. 6 u.g.n. stanowi podstawę do podjęcia przez radę uchwały o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała podjęta na podstawie tego przepisu daje bowiem radzie prawo nadania uprawnienia o charakterze podmiotowym zindywidualizowanym adresatom oraz daje jej możliwość dokonania oceny zasadności przyznania takiego uprawnienia. Uprawnienie to ustawodawca ograniczył także do przyznawania pierwszeństwa najemcom i dzierżawcom w nabywaniu lokali, a zatem rada nie jest uprawniona do przyznawania pierwszeństwa w nabywaniu garaży i domów jednorodzinnych, a zwłaszcza nie może tego uczynić w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Nie sposób przyjąć, aby ustawodawca dopuszczając prawo pierwszeństwa w nabywaniu lokali dopuścił także objęcie nim budynków użytkowych, garaży czy domów jednorodzinnych do czego zmierza prawodawca gminny.

W ocenie Wojewody nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 u.g.n. bowiem wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargu może nastąpić tylko w indywidualnym przypadku wskazanym w tym przepisie i tylko w sytuacji, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów spełniających warunki ustawowe. Także przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie daje podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym. Norma wynikająca z tego przepisu zawiera też kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi na uszczegółowienie jej zapisów w drodze aktów skierowanych do ogółu mieszkańców jednostki administracyjnej. Bonifikata udzielana na podstawie tego przepisu ma więc co do zasady charakter indywidualny, co oznacza, że zgoda rady gminy powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbywania z bonifikatą lokalu na rzecz konkretnego nabywcy.

Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania, że zawarcie w kwestionowanej uchwale postanowienia o wydaniu przez Prezydenta Miasta zarządzenia w sprawie zryczałtowanej opłaty narusza przepisy o właściwości Wojewoda jeszcze raz powołał się na różnicę między ustalaniem zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi, a gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomości. Podkreślił przy tym, że zamieszczenie w uchwale rady gminy zapisu nakładającego na prezydenta obowiązek wydania zarządzenia w kwestii związanej z gospodarowaniem mieniem gminnym nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej radę do nałożenia na organ wykonawczy takiego obowiązku.

W ocenie Wojewody na wynik sprawy nie miało istotnego wpływu ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się organowi gminy co do zgromadzonego w toku postępowania nadzorczego materiału dowodowego. Podniósł, że krótki okres między zawiadomieniem organu o wszczęciu postępowania nadzorczego, a wydaniem rozstrzygnięcia nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania przez sąd administracyjny wadliwości tego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie ewentualne wyjaśnienia złożone przez gminę pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru, gdyż spór dotyczył wyłącznie interpretacji przepisów prawnych i nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia spornych faktów, czy też oceny dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że Wojewoda w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym prawidłowo oznaczył Radę Miejską w Z. jako stronę postępowania toczącego się w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawę do wniesienia skargi stanowi uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałę taką Rada Miejska w Z. podjęła w dniu [...] ( Nr [...]). Wykonanie tej uchwały Rada prawidłowo powierzyła Prezydentowi Miasta Z., który zgodnie z art. 31 u.s.g. jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga została sporządzona przez pełnomocnika organu wykonawczego gminy i wniesiona w ustawowym terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. organy gminy mogą na podstawie tej ustawy wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem. Do wyłącznej właściwości rady gminy przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. zalicza zaś podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (...). Do wskazanych w tym przepisie ustaw szczególnych zaliczyć należy w pierwszym rzędzie ustawę o gospodarce nieruchomościami, która w dziale II w sposób szczegółowy reguluje gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego. W rozdziale 3 tego działu ustawy umieszczony został art. 34 regulujący w sposób kompleksowy zasady ustalania pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości stanowiących własność tych podmiotów. W rozdziale 4 działu II u.g.n. ustawodawca umieścił z kolei art. 37 zawierający zamkniętą listę przypadków umożliwiających zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Wreszcie w rozdziale 8 tego działu znajduje się art. 68 regulujący zasady udzielania bonifikat od ustalonej ceny w przypadku sprzedaży nieruchomości. Zdaniem Wojewody wymienione przepisy w sposób kompleksowy regulują zasady ustalania pierwszeństwa i bezprzetargowego zbywania nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego oraz ustalenie bonifikat od cen sprzedaży nie pozostawiając organom tych jednostek miejsca na wydawanie aktów prawa miejscowego. Natomiast w ocenie strony skarżącej przepisy art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., które powołała Rada Miejska w Z. w podstawie prawnej uchwały w sprawie określenia zasad zbywania i nabywania nieruchomości zawierają normy kompetencyjne umożliwiające podejmowanie uchwał o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Stosownie do ust. 2 tego art. w przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu, stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1. W świetle zaś spornego ust. 6 wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1. Treść przywołanych przepisów dowodzi, że uregulowania zamieszczone w art. 34 ust. 6 u.g.n. dotyczą ustalania pierwszeństwa w nabywaniu innych niż mieszkalne lokali przez ich najemców lub dzierżawców z zachowaniem zasad wynikających z ust. 1 i 2 tego artykułu. Ustalone w trybie art. 34 ust. 6 u.g.n. pierwszeństwo w nabywaniu od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lokali niemieszkalnych nie może mieć jednak charakteru generalnego i abstrakcyjnego, lecz indywidualny i konkretny. Brak jest bowiem racjonalnych przesłanek do przyjęcia poglądu, że ustawodawca w sposób szczegółowy uregulował kwestie dotyczące pierwszeństwa w nabywaniu prawa własności lokali mieszkalnych przez ich najemców, pod warunkiem, że najem ten został nawiązany na czas nieoznaczony, a jednocześnie wojewodom, radom gmin czy sejmikom samorządowym nadał uprawnienia do generalnego uregulowania w drodze aktów prawa miejscowego pierwszeństwa w nabywaniu innych lokali przez ich najemców i dzierżawców ( niekoniecznie legitymujących się umowami najmu, zawartymi na czas nieoznaczony). W dodatku uprawnienie to pomijałoby zasady wynikające z uregulowań zamieszczonych w art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy prawidłowo Wojewoda uznał, że przepisy § 5, § 6 i

§ 7 oraz przepisy zamieszczone w rozdziale IV i V kontrolowanej przez niego uchwały z uwagi na generalny i abstrakcyjny charakter zamieszczonych w nich norm uchwalone zostały z naruszeniem art. 34 ust. 6 u.g.n. ( por. w tej kwestii także wyroki – WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2008 r., II SA/GL 956/08 [w:] LEX nr 50964 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/WR 546/07 [niepubl.]). Dodatkowo zauważyć należy, że stosownie do art. 37 ust. 2 u.g.n. przyznanie najemcom i dzierżawcom budynków garażowych i lokali użytkowych oraz najemcom domów jednorodzinnych pierwszeństwa w ich nabyciu wyłącza jednocześnie tryb przetargowy.

Odrębną i pozbawioną znaczenia z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje kwestia, jakiego rodzaju lokali dotyczy dyspozycja art. 34 ust. 6 u.g.n., a w szczególności, czy na podstawie tego przepisu rada gminy może przyznać w konkretnych i indywidualnych przypadkach najemcom i dzierżawcom budynków jednorodzinnych i garaży pierwszeństwo w ich nabyciu.

Rozważania dotyczące odpowiedzi na pytanie, czy art. 37 ust. 3 u.g.n. upoważniał Radę Miejską w Z. do zamieszczenia w zakwestionowanych przez Wojewodę § 2 i § 3 uchwały norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym rozpocząć należy, podobnie jak poprzednio, od przytoczenia in extenso treści tego przepisu. Zgodnie z nim wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Porównując przytoczony przepis z postanowieniami § 2 i § 3 uchwały w pierwszym rzędzie należy dostrzec, że uchwała Rady Miejskiej w Z. podjęta została z naruszeniem normy zawartej w zdaniu 3 art. 37 ust. 3 u.g.n., eliminującej możliwość zwalniania z przetargowego trybu zbywania nieruchomości w przypadku, gdy o jej nabycie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki wskazane w tym przepisie.

Stwierdzić należy jednocześnie, że brak jest także przesłanek do przyjęcia poglądu, że racjonalny ustawodawca, który w art. 37 ust. 2 u.g.n. zawarł szereg szczegółowych ustaleń dotyczących wyłączeń z przetargowego trybu zbywania nieruchomości, pozostawił w ust. 3 tego art. możliwość generalnego uregulowania części wyłączeń wojewodom, radom czy sejmikom w drodze aktów prawa miejscowego. Wobec tego zgodzić się należy z Wojewodą [...], że przepis ten daje wymienionym w nim organom uprawnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości jedynie w indywidualnych przypadkach i w razie wystąpienia wskazanych w nim przesłanek. Przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. nie zawiera natomiast normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy, czy inne wskazane w nim organy do wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości aktem powszechnie obowiązującego prawa.

Podobnie sprawa przedstawia się w przypadku uregulowań zamieszczonych w § 8, § 9 i § 10 uchwały dotyczących generalnej zgody na przyznawanie bonifikat od ceny nieruchomości sprzedawanej na cele mieszkaniowe oraz § 11 zawierającego uregulowania dotyczące generalnej zgody na odstąpienie od zwrotu udzielonej bonifikaty. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe (...). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie dominuje pogląd, że przepis ten nie upoważnia wskazanych w nim organów do generalnego wyrażenia zgody na udzielanie bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości oraz ustalania stawek tych bonifikat. Podkreśla się, że zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do stanowienia takich aktów jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe, którego nie można domniemywać ( por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia

18 października 2007 r. II SA/GL 480/07, [w:] LEX nr 475244 oraz wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 166/08, [w:] LEX nr 475243). Analogicznie sytuacja przedstawia się w przypadku przepisu art. 68 ust. 2c u.g.n. stanowiącego, że właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

Zgodzić się należy także z Wojewodą, że przepisy zamieszczone w akcie prawa miejscowego respektować muszą uregulowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do ich treści postanowień ustawowych. Z zasady demokratycznego państwa prawnego sformułowanej w art. 2 Konstytucji R.P. wynika nakaz przestrzegania przez organy administracji publicznej zasad poprawnej legislacji. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego zasady te obejmują zarówno przestrzeganie właściwego trybu stanowienia tych aktów, jak i zasad ich redagowania. Postanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym aktów prawa miejscowego powinny mieć zatem na względzie zasady techniki prawodawczej wynikające z załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl

§ 118 w zw. z § 143 tych zasad w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tym wymogom techniki prawodawczej nie odpowiada część uregulowań zawartych w § 5 uchwały stanowiących powtórzenie zapisów art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

Zdaniem Sądu Wojewoda [...] zasadnie uznał za niezgodny z prawem także § 17 uchwały wskazując, że rada gminy przekroczyła w tym przepisie swoje kompetencje wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i wkroczyła w sferę uprawnień organu wykonawczego gminy określoną przepisami art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n. Za WSA we Wrocławiu wskazać też należy, że obciążenie nabywcy nieruchomości kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży należy do postanowień, które powinny być konkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości. Nie można ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami ( por. wyrok z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Wr 139/08 [w:] LEX nr 463368).

Za zasadny należy natomiast uznać zarzuty naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 10 k.p.a. mającego zastosowanie w sprawie w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Organ nadzoru powinien bowiem z wyprzedzeniem zawiadomić organ gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w terminie umożliwiającym temu organowi zajęcie stanowiska w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Na istnienie takiego obowiązku po stronie organu nadzoru wskazał NSA w nieobowiązującej już uchwale z dnia 21 października 2002 r., OPS9/02, [w:] ONSA 2003/2/43 stwierdzając jednocześnie, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego stwierdzone naruszenie procedury administracyjnej, które pozbawiło organ gminy możliwości szerszego uzasadnienia rozwiązań przyjętych w uchwale Rady, nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Złożone przez Radę w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym ewentualne dodatkowe wyjaśnienia nie mogły bowiem zmienić stanowiska Wojewody w kwestii stwierdzonych przez niego naruszeń przepisów prawa materialnego. Dostrzec też należy, za wyrokiem NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, [w:] LEX nr 26505, że z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. ( art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skarga Rady Miejskiej w Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie zasługiwała na uwzględnienie, a tym samym podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

su.