Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 14/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2005-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58, art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, 81 ust. 1 pkt 2, art. 83
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Skarga na odpowiedź organu administracji wyższego stopnia stwierdzającą niesłuszność merytoryczną żądania, udzielana stronie na jej zażalenie złożone w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 Kpa, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu przez sąd.

TEZY

Skarga na odpowiedź organu administracji wyższego stopnia stwierdzającą niesłuszność merytoryczną żądania, udzielana stronie na jej zażalenie złożone w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 Kpa, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu przez sąd.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w przedmiocie likwidacji dwóch budowli ziemnych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, aktu administracyjnego kończącego postępowanie wszczęte na wniosek stron w przedmiocie objętym żądaniem z dnia 22 marca 2004 r., 2. postanawia odrzucić skargę na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. na rzecz skarżących kwotę 100 zł. (słownie sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w trakcie toczącego się już postępowania administracyjnego sygn. akt. [...] w sprawie prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego wpłynęło pismo Państwa M. i M. W. (pismo z dnia 22 marca 2004 r.) zatytułowane "Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (...) w przedmiocie legalności - zgodności z prawem budowlanym likwidacji - zniszczenia

obiektów budowlanych - urządzeń ziemnych w postaci:

1. studzienki kanalizacyjnej na działce w A. przy ul. N. N. [...], nr ewidencyjny [...], przez zasypanie ziemią

2. studzienki rewizyjnej w ulicy N. N. przez zabetonowanie,

W dniu 27 maja 2004 r. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęła pierwsza skarga z dnia 24 maja 2004 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w przedmiocie (jak we wniosku z dnia 22 marca 2004 r.) zlikwidowanej kanalizacji deszczowej, poprzednio służącej do odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego (jak wykazywali skarżący). W w/w wniosku Państwo M. i M. W., zażądali od organu nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania, w sprawie studzienki i przyłącza, które usytuowane były na działkach nie będących ich własnością.

Pismem z dnia 19 czerwca 2004 r., znak: [...] organu udzielił odpowiedzi na w/w skargę Państwa W. i uznał ją za nieuzasadnioną. Powołując się na wyjaśnienia organu pierwszej instancji wskazano, że pismo Skarżących z dnia 22 marca 2004 r. zostało rozpatrzone przez PINB w A. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...] kończąca postępowanie w sprawie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. N. N. [...] w A.

Kolejne pismo z dnia 22 czerwca 2004 r. kierowane do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., z wnioskiem o zobowiązanie organu pierwszej instancji do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami Kpa.

Skarżący uznali, że sprawa nadal pozostała niezałatwiona, w związku,

z czym pismem z dnia 28 czerwca 2004 r. zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wezwali P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w A. terminu do załatwienia sprawy wszczętej na wniosek Skarżących z dnia 22 marca 2004 r.

Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w pismem z dnia 7 lipca 2004 r., znak: [...], podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej odpowiedzi. Uznano za nieuzasadniony zarzut dotyczący bezczynności P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na to, że organ drugiej instancji zachował przy rozpatrywaniu sprawy ustawowe terminy, określone w K.p.a. W uzupełnieniu wskazano, że stanowisko w sprawie obiektów ziemnych, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji określił w decyzji z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...], w której umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności istniejącej studzienki kanalizacyjnej na działce stanowiącej własność Państwa R. i E. Ł. oraz przyłącza kanalizacyjnego do tej studzienki z działki stanowiącej własność Skarżących.

W dniu 15 lipca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wpłynęła skarga na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Podniesiono, że odpowiedź organu administracji wyższego stopnia stwierdzająca niesłuszność merytoryczną żądania Skarżących, udzielona w odpowiedzi na złożone w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie jest "nie do zaakceptowania wobec obowiązującego prawa, stanu rzeczy sprawy i okoliczności". W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezczynność związana jest z nie wyznaczeniem przez organ wyższego stopnia "jednostce podległej sensownego terminu załatwienia sprawy" wszczętej na wniosek Skarżących z dnia 22 marca 2004 r.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że pismo Państwa W. z dnia 22 marca 2004 r. zostało rozpatrzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w toku postępowania administracyjnego sygn. akt [...].

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wydał decyzję znak: [...] nakazującą państwu W. odprowadzenie wód opadowych na własną działkę z dachu istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewidencyjny [...]. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] czerwca 2004 r.

Podniesiono również, że decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne, w sprawie legalności istniejącej kanalizacji sanitarnej na działce nr ewidencyjny[...], uznając, że znajdująca się na działce rura betonowa, jak również studzienka z kręgów betonowych- całkowicie zasypana od wewnątrz nie są urządzeniami czynnymi związanymi z użytkowaniem budynku mieszkalnego Państwa W.

Na rozprawie w dniu 21 października 2004 r. Skarżąca M. W. oświadczyła, że złożona skarga jest skargą na bezczynność organów obu instancji. W związku z powyższym Sąd odroczył rozprawę i wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. do przesłania do Sądu odpowiedzi na skargę w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

W dniu 10 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w A. przesłał odpowiedź na skargę dotyczącą bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie zlikwidowania urządzeń do odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewidencyjny [...] z wnioskiem o odrzucenie skargi (sygn. akt II SAB/Bk 2/05).

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego

w A. wskazał, że na wniosek Państwa R. i E. Ł. z dnia 4 grudnia 2002 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności istniejącej studzienki kanalizacyjnej na działce nr ewid. [...] należącej do Państwa Ł. i przyłącza kanalizacyjnego do tej studzienki na działce nr ewid. [...] należącej do Państwa W. Przeprowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wykazało, że studzienki kanalizacyjne są urządzeniami nieczynnymi: jedna znajdująca się na działce nr ewid. [...] jest zasypana, a druga studzienka rewizyjna znajdująca się w ulicy N. N. w A. jest zabetonowana.

W toku postępowania ustalono także, że Państwo M. i M. W. poprzez te urządzenia nie odprowadzali żadnych ścieków, gdyż stwierdzono, że posiadają legalne przyłącze kanalizacyjne w innym miejscu. Stwierdzono, że w chwili obecnej urządzenia są nieczynne i żadne ścieki, czy jakakolwiek ciecz nie są odprowadzane poprzez te studzienki.

Organ nadzoru budowlanego mając na uwadze to, że wskazane przez Państwo R. i E. Ł. urządzenia (studzienki) są nieczynne i nie użytkowane, a Państwo M. i M. W. ścieki bytowe odprowadzaj ą bezpośrednio do kolektora w ulicy N. N. w sposób prawidłowy i legalny uznał dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie za bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...].03.2003 r., znak: [...] umorzył. Od powyższej decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania w ustawowym terminie.

W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że na wniosek Państwa R. i E. Ł. z dnia 26 stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektorat wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. N. N. w A. (Państwa W.). Na wniosek Państwa M. i M. W. dokonanie oględzin przesuwano w czasie.

Podniesiono, że w trakcie skutecznie dokonanych oględzin nieruchomości

nr ewid. [...] organ nadzoru budowlanego stwierdził jednoznacznie, że tylko dach budynku mieszkalnego (z pozostałych obiektów-garażowego i gospodarczego wody opadowe są odprowadzane na własną działkę) posiadający układ konstrukcyjny wklęsły w końcowej fazie nie posiada urządzeń do odprowadzania wody z dachu. Obecni w trakcie oględzin właściciele nieruchomości nr ewid. [...] zgodnie twierdzili, że wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego są odprowadzane zgodnie z pozwoleniem Urzędu Miejskiego z 1990r. tj. przyłączem do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na działce nr ewid. [...], a następnie do studzienki rewizyjnej w ulicy N. N. W kontekście tego stwierdzenia Państwa W., tut. Inspektorat wystąpił pismem z dnia 24 marca 2004 r., znak: [...] do Burmistrza Miasta A. z zapytaniem, czy dla w/w nieruchomości było wydawane pozwolenie na odprowadzanie wód opadowych i jaką trasą.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. znajdujące się w aktach sprawy odpowiedzi Burmistrza Miasta A. z dnia 5 kwietnia 2004r. stanowiąca odpowiedź na wystąpienie organu, jak również z dnia 28 kwietnia 2004r. kierowana do Państwa W. potwierdzają ustalenia PINB w A. o braku tych urządzeń i pozwolenia na odprowadzanie wód opadowych poprzez wskazywane studzienki na działce nr ewid. [...] i w ulicy N. N.

Ponieważ oględziny wewnątrz budynku mieszkalnego Państwa W. potwierdziły, że wody opadowe są odprowadzane niewłaściwie, co jest powodem niszczenia substancji budynku (zawilgocone ściany na poziomie piwnic) decyzją

z dnia [...].06.2004 r., znak: [...] PINB w A. nakazano właścicielom budynku odprowadzić wody opadowe na własną działkę lub do urządzeń znajdujących się w ulicy N. N. w A.

Na skutek wniesionego odwołania przez Państwo W. na powyższą decyzję, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy jako zgodną z prawem.

Wskazano, że organ nadzoru budowlanego w celu podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego okoliczności likwidacji studzienek kanalizacyjnych na działce

nr ewid. [...] i w ulicy N. N., o co wnioskowali Państwo W., gdyż poprzednie postępowanie prowadzone przez PINB w A. w 2003r. pod znakiem [...] zostało umorzone między innymi z powodu stwierdzenia likwidacji tych studzienek, a Państwo W. nie wnosili wówczas żadnych zastrzeżeń i doskonale wiedzieli, że studzienki są nieczynne.

Na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. Sąd postanowił o połączeniu, w trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) do wspólnego rozpoznania spraw

o sygn. akt: II SAB/Bk 14/04 i II SAB/Bk 2/05 i o dalszym prowadzeniu obu spraw pod sygnaturą II SAB/Bk 14/04.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność organu pierwszej instancji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. zasługuje na uwzględnienie, natomiast na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. podlega odrzuceniu.

Bezczynność organu może powstać, w sytuacji, w której przepis prawa przewiduje działanie organu administracyjnego, zaś organ pozostaje w zwłoce lub odmawia podjęcia działania.

Zgodnie z treścią art. 104 K.p.a. decyzja administracyjna stanowi jedną z form załatwienia spraw administracyjnych. Decyzja jest tym rodzajem aktu administracyjnego, w którym wyrażone przez organ stanowisko powinno być uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, co daje jednostce pełną ochronę jej praw.

Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji znajduje podstawę w prawie materialnym, do którego odsyła art. 1 § 1pkt 1 K.p.a. W myśl postanowień art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Zgodnie z brzmieniem art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej

i nadzoru budowlanego należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych

w sprawach określonych ustawą. Zakres kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji reguluje natomiast art. 83 ustawy Prawo budowlane, w tym uprawnienia do wydawania w trybie art. 66 wspomnianej ustawy decyzji administracyjnych nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiektach budowlanych w szczególności związanych z ich nieodpowiednim stanem technicznym.

W związku z powyższym należy uznać, że postępowanie w przedmiocie likwidacji bez zezwoleń budowlanych dwóch budowli ziemnych wszczęte na wniosek Skarżących z dnia 22 marca 2004 r. jest niewątpliwie postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, a organami właściwymi do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie są organy nadzoru budowlanego.

W doktrynie przyjmuje się, że sprawa administracyjna to sprawa

o charakterze niespornym, która "dotyczy ustalenia w drodze stosowania normy materialnej o powszechnej mocy obowiązującej sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu" (W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji państwowej w świetle orzecznictwa NSA, PiP 1984, Nr 10, s.5).

Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny.

W ocenie Sądu nie można przyjąć, że wniosek Skarżących z dnia

22 marca 2004r. w sprawie likwidacji bez zezwoleń budowlanych dwóch budowli ziemnych, który wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w A. w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego sygn. akt [...], pod względem przedmiotowym był tożsamy z toczącym się postępowaniem i mógł być rozpatrzony i uwzględniony w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...] w sprawie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego Skarżących.

Sąd zauważa, że nawet w przypadku współuczestnictwa formalnego -postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych (art. 62 Kpa), kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji.

Również, gdyby przyjąć, tak, jak to czynią organy nadzoru budowlanego, że sprawa dotycząca budowli ziemnych (studzienki: kanalizacyjna i rewizyjna) została rozstrzygnięta prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie legalności istniejącej kanalizacji sanitarnej na działce nr ewidencyjny [...], organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć bieg postępowania wszczętego na wniosek stron, wydając stosowną decyzję.

W przypadku, gdy cel postępowania administracyjnego (załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty) nie może być osiągnięty -postępowanie w przypadku przyczyn o charakterze trwałym, spowodowanych

w szczególności bezprzedmiotowością postępowania, należało umorzyć. Umorzenie postępowania powinno nastąpić przez wydanie decyzji, która podlega kontroli

w toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego. Przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie strona powinna mieć również możliwość wypowiedzenia się na temat okoliczności całej sprawy.

Sąd zauważa, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 §1 K.p.a., jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane, jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Rozpoznanie takiego zażalenia przez organ drugiej instancji następuje w drodze czynności nadzorczej, która gdyby nawet została ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do Sądu, gdyż wyznaczający zakres działania sądów administracyjnych art. 3 § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie wymienia tego rodzaju orzeczeń. Sąd podkreśla, że nie wszystkie spośród prawnych form działania administracji publicznej maja charakter aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym należy uznać, że skarga na odpowiedź organu administracji wyższego stopnia stwierdzająca niesłuszność merytoryczną jej żądania, udzielona stronie na jej zażalenie złożone w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a., jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy postanowień art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uwzględnił skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. W oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o odrzuceniu skargi na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tejże ustawy.