Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 41/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 3 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Starosta B. (dalej: "Starosta") na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "p.b.") oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie w budynku wielorodzinnym w B. przy ul. Ż., dz. nr ewid. [...], z zachowaniem warunków wynikających z treści art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 p.b.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sprawie swój sprzeciw w sprawie przebudowy części strychu wniosła I. K. Podniósł, że w przypadku przebudowy strychu, będącego współwłasnością wszystkich właścicieli lokali, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażająca zgodę na taką inwestycję. Pismem z dnia 18 lipca 2017 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę m.in. o oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 6 czerwca 2016 r. Dalej organ wyjaśnił, że taką uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażeniu zgody adaptację skarżący złożył. Organ stopnia podstawowego podkreślił również, że skarżący złożył i podpisał oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mając świadomość odpowiedzialności karnej, a Starosta nie miał możliwości weryfikowania treści oświadczenia inwestora.

Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. S. sp. z o. o. – zarządca części wspólnej nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej położonej przy ul. Ż. w B., wniosła do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazując, że członkowie Wspólnoty nie składali podpisów pod uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nie podpisywali się pod dokumentem, dotyczącym powstania samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] na strychu, w klatce nr [...], ustanowienia odrębnej własności lokalu, zniesienia współwłasności lokalu, zmiany wysokości udziałów części wspólnej oraz użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Podniesiono, że przedstawiony przez skarżącego dokument został sfałszowany.

W trakcie postępowania skarżący, po uprzednim wezwaniu organu I instancji do złożenia wyjaśnień w zakresie posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. wyjaśnił, że oryginał uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2016 r. został przedłożony Staroście w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty o przekazanie oryginału uchwały nr [...] przedłożonej przez S. K. w toku prowadzonego przez Starostę postępowania, bądź w przypadku, gdy organ nie jest w posiadaniu takiego dokumentu, o jednoznaczne określenie przyczyn zaistniałej sytuacji. Natomiast w przypadku zakwalifikowania przez Starostę ww. dokumentu znajdującego się w aktach sprawy jako oryginału uchwały, bądź jako kopi poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, wezwano do jednoznacznego wyjaśnienia podstaw takiego działania. Odpowiadając Starosta w piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r. poinformował, że "będąca w aktach sprawy kserokopia uchwały nr [...], nie będąca oryginałem ani nie potwierdzona za zgodność z oryginałem nie stanowiła podstawy do uznania jej za wymagany dokument". Dodał, że "na dzień wydawania decyzji nr [...] wszystkie wymagane dokumenty zostały przez wnioskodawcę złożone, co zostało w dniu 28-07-2017 r. potwierdzone na wezwaniu z dnia 18-07-2019 r.".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b. stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że co do zasady, w postępowaniu zwykłym właściwy organ nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chyba że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego prawdziwości. W postępowaniu nieważnościowym natomiast organ może badać posiadanie takiego przez inwestora jedynie wówczas, jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę był w posiadaniu informacji, wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym.

Wojewoda wyjaśnił, że analiza akt wskazuje, że prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było kwestionowane w postępowaniu przed Starostą przez I. K., która w piśmie z dnia 18 lipca 2017 r. informowała organ stopnia podstawowego, że nie podjęto żadnej uchwały w dniu [...] czerwca 2016 r. Wobec powyższego, jak wskazał organ I instancji, Starosta powinien był ze szczególną wnikliwością ocenić, czy faktycznie inwestor posiadał tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 ust. 11 p.b. Organ bowiem w sytuacji, gdy oświadczenie budzi wątpliwości, zobligowany jest żądać od inwestora wykazania tego prawa. Oświadczenie to jest środkiem dowodowym, określonym w art. 75 § 2 k.p.a. i podlega badaniu przez organ, będący w obowiązku dążenia do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego.

Organ I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., zawierająca kserokopie podpisów osób głosujących za jej podjęciem lub przeciwko. Opatrzona ona jest podpisem osoby, której tożsamość nie została ujawniona, ani potwierdzona. Z treści ww. uchwały nie wynika jakiej nieruchomości, ani jakiego dokładnie budynku dotyczy. W obrębie działki nr [...] zlokalizowane są natomiast 3 budynki. Z treści uchwały nie wynika wprost, że podjęła ją Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Ż. w B.

Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, jakoby za wystarczające uznać należało złożenie przez skarżącego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez możliwości jego weryfikacji. W ocenie Wojewody z badanych dokumentów nie wynika, by skarżący posiadał prawo do dysponowania konkretnie częścią strychu w budynku przy ul. Ż., nie dysponował on bowiem zgodą Wspólnoty na realizację projektowanej inwestycji.

W efekcie Wojewoda stwierdził, że kwestionowana decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 p.b., co kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty w sposób rażący narusza prawa,

b) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez odgórne przyjęcie nieistnienia uchwały wspólnoty, wbrew okolicznościom świadczącym o jej prawidłowym podjęciu i wiążącej mocy,

c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, z widocznym nastawieniem na poszukiwanie racjonalizacji dla odgórnie podjętej decyzji o nieważności decyzji Starosty [...],

d) art. 80 k.p.a. poprzez dowolne, a nie swobodne ocenienie dowodów, w sposób sprzeczny z doświadczeniem życiowym, w szczególności oświadczenia Starosty, który wskazał, że na dzień wydania decyzji skarżący spełnił wszelkie warunki konieczne do jej wydania, w tym przedłożył na żądanie Starosty oryginał uchwały wspólnoty,

e) art. 25 pkt 1 w zw. z pkt 1a ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że uchwała wspólnoty nie istnieje i nie jest wiążąca, pomimo tego, że żaden z pozostały członków wspólnoty nie wystąpił do sądu z powództwem o stwierdzenie jej sprzeczności z prawem.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie GINB wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego, a następnie wyjaśnił, że jakkolwiek art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (w brzmieniu na datę wydania kontrolowanej decyzji) nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego przez niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, tym niemniej złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w ww. przepisie, nie może w każdej sytuacji być uznane za wystarczające. Oznacza to, że w sytuacjach wątpliwych, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można opierać wyłącznie na oświadczeniu inwestora, gdyż oprócz przepisów Prawa budowlanego wskazujących na wymóg złożenia takiego oświadczenia, są jeszcze przepisy mające rangę zasad, jak art. 4 p.b., który wymaga od inwestora wykazania tego prawa. Organ wydając pozwolenie na budowę, opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, naraża się na ryzyko naruszenia przepisów postępowania, że nie wyjaśnił sprawy do końca.

Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji przedłożył Staroście oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane wskazując, że jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z "współwłasności, uchwały nr [...] z [...].06.2017, uchwały nr [...] z [...].06.2017, uchwały Wspólnoty wyrażającej zgodę, [...].06.2016". Do powyższego oświadczenia załączył kopię "Listy głosujących na zebraniu w dniu 21.06.2017 r. właścicieli lokali w nieruchomości położonej w B. przy ul. Ż. uchwała Nr [...] w sprawie powołania Zarządu Wspólnoty".

Zdaniem GINB tak złożone oświadczenie wzbudziło wątpliwości Starosty, co do posiadania prawa do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane, bowiem organ ten wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgodę współwłaścicieli - uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej oraz przedłożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż., ww. uchwały Wspólnoty z [...] czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na wezwanie Starosty z 18 lipca 2017 r. skarżący przesłał jedynie kopię uchwały Wspólnoty nr [...] z [...] czerwca 2016 r., o wyrażeniu zgody na "adaptację części strychu zaadaptowanej przez p. S. K. na cele mieszkalne, w wyniku czego powstanie samodzielny lokal mieszkalny o łącznej powierzchni użytkowej 21,9 m2 składający się z następujących pomieszczeń: pokój z aneksem kuchennym - 18,1 m2; łazienka - 3,8m2" (zob. § 1 ust 1 pkt 1 uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r.).

Dalej GINB zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się pismo I. K. z dnia 18 lipca 2017 r. informujące Starostę, że nie wyraża ona zgody na przebudowę strychu przez skarżącego oraz, że w dniu [...] czerwca 2016 r. nie podejmowano żadnej uchwały. Ponadto w odwołaniu od decyzji Starosty A. G. oświadczyła, że "nigdy nie widziała treści uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i nigdy pod treścią takiej uchwały nie składała podpisu, zaś z informacji jakie posiada żaden z pozostałych współwłaścicieli, których podpisy znajdują się pod uchwałą, także nie został zapoznany z uchwałą o takiej treści". Wskazała również, że podejrzewa, że wnioskodawca lub osoba trzecia, "wkleili" tabelę z zebranymi podpisami do sporządzonej przez siebie "uchwały nr 1".

W świetle powyższych ustaleń GINB podzielił ocenę Wojewody, że wobec istniejących już na etapie postępowania zwykłego wątpliwości, co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, w postępowaniu nieważnościowym zachodziła możliwość zbadania powyższego oświadczenia.

Wyjaśnił w związku z tym, że Wojewoda pismem z dnia 26 listopada 2019 r, wezwał skarżącego m.in. do przedłożenia "oryginału uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r. stanowiącej powołaną w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący pismem z 4 grudnia 2019 r., poinformował organ wojewódzki, że przedłożył oryginał żądanego dokumentu, tj. uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r., zaś w piśmie z 23 kwietnia 2020 r. wyjaśnił, że oryginał uchwały znajduje się w aktach sprawy Starosty B. Z kolei Starosta w piśmie z 17 grudnia 2019 r. wyjaśnił, że będąca w aktach sprawy kserokopia uchwały nr [...], nie będąca oryginałem ani nie potwierdzona "za zgodność z oryginałem" nie stanowiła podstawy do uznania jej za wymagany dokument.

Wobec powyższego GINB stwierdził, że w aktach sprawy brak jest oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r., a skarżący, mimo zapewnionych mu możliwości, nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na realizację spornej inwestycji. GINB podkreślił ponadto, że za taki dokument nie może być uznana znajdująca się w aktach Starosty kopia uchwały. Stwierdził również, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy kopia uchwały nie może być uznana za dowód, określony w art. 75 § 1 k.p.a.

GINB podzielił stanowisko Wojewody, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił przy tym, że rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto za niemożliwe do zaakceptowania trzeba uznać skutki stwierdzonego uchybienia. Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została bowiem wydana pomimo niespełnienia przez inwestora jednego z podstawowych warunków przewidzianych ustawą - Prawo budowlane. Stwierdzone naruszenie wywołuje szczególnie poważne skutki - naruszone zostało konstytucyjne prawo własności, najszersze prawo rzeczowe, którego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach.

Dalej GINB przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i wyjaśnił, że działka nr [...] w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta B. dla obszaru ograniczonego od wschodu ul. S., od północy magistralną linią kolejową, od zachodu ul. [...] oraz od południa ul. S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]). Sporne przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziano na obszarze oznaczonym symbolem 1MW – przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, biura, usługi bytowe i handel detaliczny. W ocenie GINB, projektowane prace były zgodne z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego decyzja Starosty nie naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Zdaniem GINB z uwagi na zakres i charakter inwestycji badana decyzja nie naruszała również rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – według stanu na dzień wydania decyzji Starosty).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w odwołaniu GINB stwierdził, że Wojewoda podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny podjęcia rozstrzygnięcia.

Ze bezzasadny GINB uznał również zarzut naruszenia art. 25 pkt 1 w zw. z pkt 1 a ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.) wskazując, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są właściwe do badania zgodności z prawem uchwał podjętych przez wspólnotę mieszkaniową.

W skardze na decyzję GINB z dnia [...] października 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki uzasadniające uznanie decyzji Starosty za nieważną, tj:

- uznanie, że przesłanki są oczywiste, a naruszenie jest rażące, podczas gdy skarżący przedłożył oryginał uchwały do akt Starosty i akta były kompletne w czasie wydawania decyzji, a oryginał uchwały został zagubiony przez urzędników organu już po wydaniu decyzji, co oznacza, że obecnie brak oryginału można traktować co najwyżej jako nieistotny błąd, co do sposobu prowadzenia akt przez organ, a nie błąd przy wydawaniu decyzji;

- uznanie, że skutki społeczno-ekonomiczne wywołane decyzją Starosty są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, podczas gdy jeszcze poprzednik prawny skarżącego na podstawie ustnego porozumienia wszystkich współwłaścicieli był wyłącznym posiadaczem i użytkownikiem tej części strychu, a inni posiadacze i współwłaściciele swoich części strychu już przed laty (bez uzyskiwania formalnego zgody wspólnoty oraz pozwolenia na budowę) dokonali remontów (adaptacji) swoich części strychów i stworzyli z nich mieszkania, a w 2019 r. przenieśli ich własność na swoją rzecz, a część strychu posiadana przez skarżącego (który posiada już pozwolenie na użytkowanie tego lokalu) będzie wykorzystywana w taki sam sposób, w jaki swoje części wykorzystują inni sąsiedzi;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. – poprzez odgórne przyjęcie nieistnienia/nieważności uchwały Wspólnoty z dnia [...] czerwca 2016 r. (w oparciu o stwierdzenie, że w aktach Starosty znajduje się jedynie jej kopia) – wbrew okolicznościom świadczącym o jej prawidłowym podjęciu i wiążącej mocy, w szczególności przekazania oryginału do organu oraz braku jakichkolwiek formalnych skarg czy powództw przeciwko uchwale poza gołosłownymi i dowolnymi twierdzeniami sąsiadki, która następnie w piśmie z 2019 r. wycofała się z tych oszczerstw,

3. art. 8 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, z widocznym nastawieniem na poszukiwanie racjonalizacji dla odgórnie podjętej decyzji o nieważności decyzji Starosty, bez rozważenia wszelkich argumentów związanych z podjęciem uchwały i przekazaniem jej oryginału do Starosty,

4. art. 80 k.p.a. – poprzez dowolną ocenę dowodów, w sposób sprzeczny z doświadczeniem życiowym, w szczególności:

a) oświadczenia Starosty, który wskazał, że na dzień wydania decyzji skarżący spełniał wszelkie warunki konieczne do jej wydania, w tym przedłożył oryginał uchwały Wspólnoty,

b) oświadczenia A. G. o rzekomym sfałszowaniu uchwały, podczas gdy w 2019 r. w piśmie do skarżącego zaprzeczyła ona, jakoby miała twierdzić, że skarżący sfałszował uchwałę,

5. art. 25 pkt 1 w zw. z pkt 1a ustawy o własności lokali – poprzez uznanie, że uchwała Wspólnoty nie istnieje i nie jest wiążąca, pomimo tego, że żaden z pozostałych członków wspólnoty, ani zarządca nie wystąpił do sądu z powództwem o stwierdzenie jej sprzeczności z prawem, co oznacza, że uchwała obowiązuje.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku postępowania przed Starostą skarżący przedłożył oryginał uchwały i od tego momentu utracił posiadanie i kontrolę na tym dokumentem. Organy obu instancji mimo niewyrażenia tego w swoich decyzjach, faktycznie uznały, że brak przedłożenia przez inwestora oryginału uchwały oznacza, że uchwała ta nie istnieje. W konsekwencji bezpodstawnie przyjęły, że inwestor złożył jedynie oświadczenie o prawie do posiadania lokalu i tylko w oparciu o to oceniały ważność decyzji Starosty.

Skarżący podkreślił, że Starosta B. wydał decyzję w oparciu o oryginał uchwały zezwalającej na prace budowlane, a zatem potwierdzającej złożone przez inwestora oświadczenie. W opinii skarżącego nie można stawiać go w sytuacji, w której żąda się od niego ponownego przesłania (w postępowaniu nadzwyczajnym) oryginału uchwały, a po jej niedostarczeniu unieważnia się decyzję Starosty. Wojewoda wezwał do przedłożenia oryginału uchwały wiedząc z góry, że inwestor nie będzie w stanie wykonać tego zobowiązania. Oryginał znajdował się bowiem w aktach organu od 2017 r. Brak następczy tego dokumentu (jego zagubienie przez organ) może stanowić ewentualne uchybienie, ale nie jest to uchybienie oczywiste, ani rażące. Zdaniem skarżącego najważniejsze jest, że oryginał dokumentu był w aktach w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Ponadto wszyscy pozostali właściciele wykonali remonty (adaptacje na mieszkania) swoich części strychu na długo przed tym zanim skarżący nabył lokal przy ul. Ż. i zanim sformalizowała się wspólnota. Oznacza to nie tylko, że każdy z pozostałych właścicieli wykonał remont bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim świadczy o tym, że od lat istniała nieformalna, niepisana zgoda wszystkich właścicieli lokali na to, aby każdy posiadacz własnej części strychu wykonał remont na swojej części strychu. Nie można przecież przyjąć, że Wspólnota zgadzała się na wykonanie remontu przez wszystkich posiadaczy strychów z wyłączeniem skarżącego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Kontroli Sądu poddana została decyzja GINB z dnia [...] października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie w budynku wielorodzinnym w B. przy ul. Ż., dz. nr ewid. [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. stąd toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Podkreślić również należy, że kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 k.p.a. mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, że "o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

W niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że ww. decyzja Starosty z [...] sierpnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem skarżący w dacie wydania tej decyzji nie dysponował zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na realizację projektowanej inwestycji.

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć powyższy dokument.

Stosownie zaś do treści art. 3 ust 11 p.b. poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Należy wyraźnie stwierdzić, że ustawowy wymóg złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie był i nie jest wymogiem czysto formalnym; ustawodawca miał bowiem na uwadze konieczność istnienia rzeczywistego i wynikającego z tytułu do nieruchomości uprawnienia inwestora do budowy na określonej nieruchomości, a nie tylko złożenia pisma z takim oświadczeniem.

Zgodzić się należy z organem, że jakkolwiek art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, to w sytuacjach wątpliwych , prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można opierać wyłącznie na oświadczeniu inwestora. Co do zasady należy podkreślić, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1863/18 – publ. Cbosa). Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 507/11 oraz z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 8/11).

W tej sprawie jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji na etapie postępowania zwykłego pojawiły się podstawy uzasadniające "podejrzenie", że oświadczenie złożone przez skarżącego jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Zarzuty takie zgłosiła bowiem I. K., która w piśmie z dnia 18 lipca 2017 r. informowała Starostę - "nie wyrażam zgody na przebudowę strychu przez S. K. (...) Dnia [...].06. 2016 r. nie podejmowaliśmy żadnej uchwały (...)". Jak wynika z akt sprawy mimo wezwania przez Starostę do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. o uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgodę współwłaścicieli - uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej oraz przedłożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż., ww. uchwały Wspólnoty z [...] czerwca 2016 r., skarżący złożył jedynie kopię uchwały Wspólnoty nr [...] z [...] czerwca 2016 r., o wyrażeniu zgody na "adaptację części strychu zaadaptowanej przez p. S. K. na cele mieszkalne (...)".

Z kolei w odwołaniu od decyzji Starosty A. G. oświadczyła, że nigdy nie widziała treści uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i nigdy pod treścią takiej uchwały nie składała podpisu. Podnosiła ona również, że podejrzewa, że wnioskodawca lub osoba trzecia "wkleili" tabelę z zebranymi podpisami do sporządzonej przez sienie "uchwały nr [...]".

W tych okolicznościach przeprowadzenie przez Wojewodę w ramach przedmiotowego postępowania nieważnościowego, postępowania mającego na celu ustalenie prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było prawidłowe. W efekcie tego postępowania akta sprawy nie zostały jednak uzupełnione o oryginał uchwały.

W treści skargi jak i odwołania skarżący podnosił, że oryginał ww. uchwały przedłożył do akt Starostwa Powiatowego w B. i akta były "pełne" w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, natomiast dokument ten został zagubiony przez urzędników Starostwa już po wydaniu decyzji co oznacza, że aktualnie brak oryginału można traktować, co najwyżej jako nieistotny błąd co do sposoby prowadzenia akt przez organ.

Sąd tej oceny nie podziela, bowiem nie korespondują z nią wyniki analizy akt sprawy.

Jakkolwiek na znajdującym się w aktach organu stopnia powiatowego -wezwaniu Starosty B. z [...] lipca 2017 r. (wzywającym skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie m.in. oryginalnej lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z [...] czerwca 2016 r.) widnieje adnotacja "uzupełniono 28.07.2017", to jednak kilka kart dalej znajduje się jedynie skan uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z [...] czerwca 2016 r.

Wprawdzie Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2017 r., stwierdził, że "w dniu 28-07-2017 r. Pan S. K. dołączył uzupełnione dokumenty, o które był wezwany pismem z dnia 18-07-2017 r. (...) Pan S. K. taką uchwałę WM o wyrażeniu zgody na adaptacje przedłożył (...) do wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę inwestor złożył wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty", a w znajdującym się w aktach organu wojewódzkiego piśmie z 17 grudnia 2019 r. Starosta wskazał, że "będąca w aktach sprawy kserokopia uchwały nr [...], nie będąca oryginałem ani nie potwierdzona "za zgodność z oryginałem" nie stanowiła podstawy do uznania jej za wymagany dokument", to jednak, wbrew argumentacji skargi Starosta nie potwierdził w sposób jednoznaczny, że oryginał bądź potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia uchwały Wspólnoty z [...] czerwca 2016 r. została przedłożona i że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o oryginalną, bądź potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię ww. uchwały.

O ile Starosta B. w ww. piśmie z 17 grudnia 2019 r., kierowanym do Wojewody [...] wskazuje, że "na dzień wydawania decyzji nr [...] wszystkie wymagane dokumenty zostały przez wnioskodawców złożone", to jednak w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego w aktach sprawy nie ma oryginału uchwały Wspólnoty z [...] czerwca 2016 r. i co się stało z tym dokumentem, a w szczególności nie potwierdza, że oryginał ww. uchwały znajdował się w aktach sprawy, ale - jak twierdzi skarżący - został zagubiony przez urzędników Starostwa Powiatowego w B.

W świetle powyższego prawidłowo zdaniem Sądu przyjęły orzekające w sprawie organy, że skarżący nie przedłożył oryginału uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r., zaś jego twierdzenia dotyczące zagubienia tego dokumentu przez urzędników Starostwa Powiatowego w B. nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zarzut skarżącego, że jego poprzednik prawny "na podstawie ustnego porozumienia wszystkich współwłaścicieli był wyłącznym posiadaczem i użytkownikiem tej części strychu, inni posiadacze i współwłaściciele swoich części strychu już przed laty (bez uzyskania formalnej zgody wspólnoty oraz pozwolenia na budowę) dokonali remontów (adaptacji) swoich części strychów i stworzyli z nich mieszkania" pozostaje bez wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji Starosty w postępowaniu nieważnościowym, w którym ocenie podlegała kwestia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na realizację spornej inwestycji, a nie to, czy inni członkowie Wspólnoty mieszkaniowej mieli prawo do dysponowania nieruchomością na realizację inwestycji analogicznych do spornej inwestycji.

Zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, wobec braku dokumentu potwierdzającego zgodę, w tym przypadku Wspólnoty Mieszkaniowej na jakiekolwiek roboty budowlane, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r., IV SA 82/97).

Sąd podziela tym samym gradację stwierdzonego naruszenia prawa, dokonaną przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, który stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., miał na uwadze właściwą jego interpretację i konieczność wykazania oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków naruszenia. Rodzaj tego naruszenia powoduje zaś, że badana w niniejszej sprawie decyzja Starosty nie mogła być zaakceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa i musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd zgadza się bowiem z GINB, że "kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana pomimo niespełnienia przez inwestora jednego z podstawowych warunków przewidzianych ustawą - Prawo budowlane. Ponadto stwierdzone naruszenie wywołuje szczególnie poważne skutki - naruszone zostało konstytucyjne prawo własności, najszersze prawo rzeczowe, którego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach".

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi nie były zasadne, a ich uzasadnienie wadliwe. Ani Wojewoda [...], ani GINB nie naruszyli art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ocena całokształtu materiału dowodowego dokonana została w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny organów. Zgodne z prawem prowadzenie postępowania przez organy obu instancji (w szczególności Wojewoda podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego) nie prowadziło do obiektywnej utraty zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Za niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 25 pkt 1 w zw. z pkt 1a ustawy o własności lokali. Organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są właściwe do badania zgodności z prawem uchwał podjętych przez Wspólnotę Mieszkaniową. Ocena uchwały pod kątem jej zgodności z prawem należy do sądu powszechnego. Natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego była jedynie ocena zgodności z prawem ww. decyzji Starosty B. z [...] sierpnia 2017 r., w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. w B. nr [...] z [...] czerwca 2016 r., nie została zaskarżona do sądu, pozostawała bez wpływu na ocenę decyzji Starosty B. z [...] sierpnia 2017 r.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.