Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 815/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. k. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 07 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje -Łacina część B" w Poznaniu 1. stwierdza nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową, przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., 2. stwierdza nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium, o którym mowa w pkt 1, na części działki nr 1/42 przewidziano przebieg drogi, 3. dalej idącą skargę oddala, 4. zasądza od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącej spółki kwotę 577 złotych (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. /-/I. Kucznerowicz /-/G. Radzicka /-/B. Popowska jh


UZASADNIENIE

[...] Spółka komandytowa, reprezentowana przez radcę prawnego M. S. , wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rada Miasta Poznania z dnia 07 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu (dalej określanej jako mpzp lub plan). Granice obszaru objętego planem określone zostały na rysunku planu (§ 1 ust. 2), przy czym rysunek planu, zatytułowany: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu, opracowany w skali 1:2000, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały jest jej integralną częścią (§ 1 ust. 3 pkt 1). Na obszarze objętym planem położona jest m.in. działka nr1/42, która jest własnością skarżącej spółki.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu, zarzucając podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady sporządzania projektu planu na podstawie studium, wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp lub ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nadto w ocenie pełnomocnika została naruszona zasada wyrażona w art. 20 ust. 1 zdanie 1 upzp stanowiąca, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. (dalej jako studium) teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem D1, U1sw/M1sw. Według tzw. legendy studium oznacza to, że jest to teren przewidziany do przeznaczenia pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Teren ten od strony wschodniej oddzielony jest linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego symbolem D1P2sw, co oznacza teren przewidziany do przeznaczenia pod przemysł. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został symbolem 5ZP, co oznaczać ma w zakresie przeznaczenia – tereny zieleni urządzonej. Teren ten oddzielony jest od strony wschodniej identyczną linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego w części graficznej mpzp kolorem fioletowym, używanym dla oznaczenia terenów przeznaczonych na cele przemysłowe, a częściowo fioletowo-zielonym, co oznacza tereny izolujące tereny przemysłowe od terenów sąsiednich o innym przeznaczeniu. W części tekstowej studium teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka ma następująco określone zasady kształtowania zabudowy: zalecenie dążenia do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji naziemnych. Jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza tym w studium dla obszaru D1 Piotrowo, Łacina, Rataje, Żegrze określone zostały tereny przewidziane do wyłączenia z zabudowy, określone symbolami ZO (zieleń otwarta) i ZP (tereny parków). Natomiast w tekście mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został jako teren zieleni urządzonej bez prawa rozbudowy i przebudowy. Na rysunku studium zostały również przeznaczone tereny zieleni wyłączone spod zabudowy, lecz według części graficznej studium teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość leży poza granicami takich terenów. Natomiast w części graficznej mpzp teren, na którym położona jest nieruchomość został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych. W ocenie pełnomocnika poza sporem jest to, że w tekście studium przewidziano wprowadzenie zadrzewień do terenów mieszkaniowych. Rzecz jednak w tym, że teren 5ZP, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, w mpzp nie stanowi terenu mieszkalnego z wprowadzoną do niego zielenią, lecz teren całkowicie wyłączony z zabudowy. Jest oznaczony odrębnym symbolem właściwym dla terenów wyłączonych z zabudowy. Granica pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej a terenami z zabudowy wyłączonymi ma inny przebieg w studium, a inny przebieg w mpzp.

W odpowiedzi na skargę reprezentująca Miasto Poznań radca prawny N. W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi pełnomocnik wskazała, że strona skarżąca wystosowała zarówno wezwanie do usunięcia naruszenie prawa jak i złożyła skargę do sądu jeszcze przed ogłoszeniem uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, zaś dopiero od tej daty możliwe było złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, rodzącego skutki z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). Z ostrożności procesowej określiła zarzuty skargi jako bezzasadne. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu oceniający charakter. Zakres zgodności może być różny – od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowianie. Błędna interpretacja skarżącej polega na przypisaniu zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne". Zgodność powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc studium zagospodarowania. Lokalizowanie na nieruchomości strony skarżącej zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione. Z uwagi na uciążliwość funkcji przemysłowej konieczne było właśnie stworzenie strefy zieleni stanowiącej swoistą strefę buforową oddzielającą tereny przemysłowe od terenów mieszkaniowych. Nieuzasadnione jest wybiórcze powoływanie się przez pełnomocnika skarżącej na zapisy studium. Należy mieć na uwadze całokształt postanowień studium. Ze słowniczka studium wynika, że podstawowe przeznaczenie terenów w studium zostało określone dla terenu brutto. Nadto w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei – granice terenów wskazane pod różne funkcje mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółownienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu. Poza tym, w zakresie rozwoju budownictwa mieszkalnego studium nakazuje "podnoszenie jakości zamieszkania między innymi poprzez wyznaczenie terenów wyłącznie mieszkaniowych oraz oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości". Działka skarżącej nie jest jedyną, na której zaplanowano tereny zieleni. Studium nadto wskazuje, że układ ulic zbiorczych na terenie Łacina pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego. Wymaga się połączenia klasy Z między ulicami A. Baraniaka i B. Krzywoustego. Zaplanowana na części działki skarżącej ulica 05KD-Z jest drogą publiczną klasy zbiorczej i stanowi część tzw. Ringu Łaciny, którego kontynuacja znajduje się w granicach obowiązującego już planu miejscowego "Rataje-Łacina część A". Pełnomocnik podkreśliła też, że zieleni urządzonej na terenie 5ZP nie należy utożsamiać z wyznaczonymi w studium terenami parków. Przedmiotowy teren zieleni nie musi pełnić funkcji rekreacyjnych – jego podstawowym zadaniem jest pełnienie funkcji oddzielającej tereny mieszkaniowe od terenów przemysłowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się w części zasadna.

I. Przed merytorycznym rozpatrzeniem skargi należy rozważyć kwestię jej dopuszczalności. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 usg, po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa, na który to fakt strona skarżąca powołuje się w skardze. Jak potwierdził pełnomocnik Organu na rozprawie, bezsporny jest fakt, iż strona skarżąca ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu planistycznym. Wiąże się on tytułem prawnym, jaki strona skarżąca posiada do gruntu, położonego na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 07 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu, dalej określanej jako mpzp lub plan. Strona skarżąca jest właścicielem działki nr [...], położonej na obszarze ww. planu. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego.

Sporne natomiast jest to, czy strona skarżąca posiada w niniejszej sprawie legitymację do wniesienia skargi. Chodzi o to, czy spełnia przesłanki wskazane w art. 101 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 usg może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. To oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania obejmuje nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenia tego interesu lub uprawnienia (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego. 4 wydanie, Warszawa 2008 r. wyd. C.H. Beck, s. 197).

Organ administracji zakwestionował legitymację strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi, wskazując, że skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przed ogłoszeniem uchwały o mpzp, a więc wezwanie to nie rodziło skutków z art. 101 usg. Nie został zatem wyczerpany obligatoryjny tryb poprzedzający wniesienie skargi. Nadto wskazano, iż również skarga wniesiona została przed opublikowaniem uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Sąd stwierdza, iż oba ustalenia są zgodne z faktami. Pozostaje zatem rozważenie, jaki mają one wpływ na ocenę dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Sąd uwzględni przy tym ustalenia doktryny i orzecznictwa.

W płaszczyźnie teoretyczno-prawnej warto zwrócić na specyfikę wprowadzonej art. 101 usg konstrukcji interesu prawnego jako wyznacznika legitymacji skargowej. Wprowadzenie przesłanki "naruszenia" interesu prawnego przesądza, iż w ww. przepisie chodzi o interes "istniejący przedtem (przed wydaniem aktu), a teraz naruszony przez dany akt. (...) Jeżeli (...) mowa o "naruszenie interesu prawnego" to nie można tu interesu prawnego rozumieć tak samo, jak przedtem -tylko jako prawa do uzyskania jakiegoś działania ze strony administracji publicznej. Jego rozumienie powinno być szersze i obejmować możliwości prawne samego podmiotu, które może on sam realizować i które można właśnie naruszyć." (patrz J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka – Administracja – Samorząd pod red. H. Olszewskiego, B. Popowskiej, Poznań 1997, s. 615-616). W konsekwencji sąd winien badać związek przyczynowy między kwestionowanym aktem a istniejącym przed jego wydaniem interesem prawnym. (patrz też J. Zimmermann, j. w. s 620).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż "ucieleśnieniem" jego interesu prawnego w procesie planistycznym dotyczącym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., strefa D, podstrefa D1 – Piotrowo, Łacina, Rataje, Żegrze, (dalej jako studium) była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr 1/42, objętej studium w zakresie strefy D, w tym – Piotrowa. Decyzja ta tworzyła dla inwestora określoną sytuację prawną; dawała Skarżącemu możliwość prawną uzyskania pozwolenia na budowę. Uchwała o mpzp, przewidująca inne przeznaczenie dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, niż wynika to z obowiązującego studium i wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, możliwość tę wyeliminowała. W efekcie, w momencie podjęcia uchwały, doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Odnośnie tego, z jakim zdarzeniem prawnym wiąże się naruszenie interesu prawnego skarżącego, warto przytoczyć pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dotyczącym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 488/07 (dostępny na stronie internetowej NSA) - według którego "uchwalone źródła prawa są nimi jeszcze przed ogłoszeniem, które warunkuje ich wejście w życie." Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1725/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie internetowej NSA), zgodnie z którym "już sam fakt podjęcia przez organ gminy danej uchwały, jeszcze przed jej opublikowaniem, rodzi dla strony określoną sytuację prawną, która może naruszać jej interesy prawne (...)". M. in. chodzić może o sytuację procesową inwestora. Doświadczenie życiowe podpowiada, że w takich przypadkach inwestor nie uzyska – w terminie przewidzianym w kpa - pozwolenia na budowę w oparciu o posiadaną decyzję o warunkach zabudowy, która jest niezgodna z uchwalonym planem. Właściwy organ będzie "czekał" na wejście w życie planu i "wygaszenie" decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej przedłożył – na żądanie Sądu, kserokopię decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Inwestycja miała polegać na [...].

Dylemat dotykający legitymacji procesowej do wywiedzenia skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która w dniu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i w dniu wniesienia skargi nie weszła w życie, jest przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. Należy stwierdzić, iż orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite, choć wydaje się, że nowa linia orzecznicza kształtuje się dość wyraźnie, zwłaszcza w odniesieniu do dopuszczalności skargi w sytuacji, gdy wezwania dokonano przed wejściem w życie uchwały o miejscowym planie. Z kolei – zdaniem Sądu – uznanie, że wezwanie w takich sytuacjach nie przekreśla dopuszczalności skargi powoduje, że i skargę wniesioną przed wejściem w życie uchwały o miejscowym planie, a z zachowaniem terminu wskazanego w art. 53 par. 2 ppsa, należy uznać za dopuszczalną, co wyjaśnione zostanie przy omówieniu tez zawartych w postanowieniu NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1132/08). W najnowszym orzecznictwie wydają się przeważać poglądy, iż zarówno wezwanie jak i skarga wniesione w trybie art. 101 usg przed wejściem w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie przekreślają dopuszczalności skargi. Pogląd taki podziela Sąd w niniejszej sprawie. Ponieważ jednak pogląd ten nie jedynym, więc należy przytoczyć argumenty przemawiające za nim.

I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1132/08 wskazał, że przepis art. 101 ust. 1 usg, mówiący o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podjętego uchwałą, wiąże naruszenie z istnieniem uchwały, wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej zastosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego – z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny, natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Jedynie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą musi poprzedzać wniesienie skargi do sądu. Dlatego brak jest podstaw uzasadniających formułowanie wymogów formalnych nie określonych wprost w przepisie, a utrudniających obywatelowi korzystanie z przysługującego mu prawa do sądu. Warto zaznaczyć, że w cytowanym uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1132/08 NSA powołał się na pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 1738/06 (LEX 341259). W przywołanym ostatnio postanowieniu wyartykułowano takie rozumienie przepisu art. 101 usg, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszeń, które musi podmiot skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego, powinno niewątpliwie poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. W postanowieniu z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt - II OSK 181/09 uznano, iż w takich przypadkach "(...) przeciwny pogląd zdaje się być zbędnym utrudnieniem czy formalizmem".

Zdaniem składu orzekającego – przyjęty w powyższych postanowieniach tok rozumowania wraz z konkluzjami jest spójny z zaprezentowanymi rozważeniami doktryny.

Reasumując, przy uwzględnieniu, iż uchwała o mpzp w dniu rozpoznawania skargi stanowi obowiązujące prawo, Sąd uznaje skargę za dopuszczalną. Ten ostatni wymóg wynika z ukształtowania kompetencji sądu administracyjnego tak, że sprawuje on kontrolę nad aktami organów administracyjnych nie według kryterium "interesu prawnego", lecz według kryterium zgodności z prawem/ obiektywnym porządkiem prawnym (patrz J. Zimmermann, j. w. m. in. s. 611, 616, ). Stwierdzenie dopuszczalności skargi, przy uznaniu naruszania interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia (oceny) skargi. Ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może być, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). (Patrz Z. Niewiadomski, j. w. s. 198).

II. Badając zasadność skargi, Sąd musi się ustosunkować do jej zarzutów: naruszenia przez uchwałę zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub upzp) oraz zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 zd. 1 upzp, tj., iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium. Sąd zauważa, iż w istocie, zarzut ostatni konsumuje zarzut wcześniej sformułowany, tj. że ww. uchwała została podjęta z naruszeniem zasady stanowiącej, iż projekt planu sporządzony jest na podstawie studium. Także argumentacja skargi nakierowana jest głównie na zarzut niezgodności mpzp ze studium. W tym miejscu godzi się jednak – w związku z uwagami organu - zauważyć, iż strona skarżąca nie miała obowiązku uczestniczyć w procedurze planistycznej (art. 17 i art. 18 upzp). Tak więc brak uwag strony skarżącej do projektu planu nie może stanowić "usprawiedliwienia" dla organu administracji w przypadku ewentualnej niezgodności mpzp ze studium. Należy przy tym przyznać rację organowi administracji, iż po to upzp przewiduje instytucje "uwag", aby uwzględnić udział podmiotów indywidualnych w kształtowaniu treści planu. Jak jednak podaje strona skarżąca, organowi administracji znane było Jej stanowisko o częściowej niezgodności projektu mpzp ze studium.

W sprawie nie jest sporne to, iż między mpzp i studium są rozbieżności w zakresie regulacji przeznaczenia terenu obejmującego działkę strony skarżącej. Sporne jest natomiast to, czy mpzp - rozbieżny w tym zakresie ze studium - narusza zasadę zgodności planu ze studium. Spór dotyczy więc tego, czy w niniejszej sprawie Rada Miasta, uchwalając mpzp, nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, na rysunku studium oznaczonego symbolem D1 U1sw/M1sw – przewidywano przeznaczenie pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się działka został oznaczony symbolem 5ZP, co oznacza "tereny zieleni urządzonej." Sąd zauważa, że w studium w odniesieniu do terenów: M1sw przewiduje się wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej, natomiast park przewiduje się na terenie sąsiednim oznaczonym D1 ZP. Zdaniem Sądu, określenie w mpzp "zieleń urządzona", w połączeniu z jej obszarem nie jest tożsame z kategorią "pasów zieleni izolacyjnej," o których mowa w studium. Nadto, prawidłowo odczytuje Skarżąca, że teren na którym znajduje się przedmiotowa działka w części tekstowej studium ma określone następujące zasady kształtowania zabudowy: na terenie funkcjonalnego śródmieścia o funkcji U1sw/M1sw należy dążyć do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej, w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji nadziemnych. Sąd stwierdza, że jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza granicami ww. terenów, studium przewiduje inne tereny, do wyłączenia z zabudowy, oznaczone jako zieleń otwarta (ZO) i tereny parków (ZP). Natomiast w mpzp, przedmiotowa działka - została określona jako teren zieleni urządzonej, bez prawa rozbudowy i przebudowy.

Konkludując powyższe należy stwierdzić, iż teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka - na rysunku studium wchodzi w skład terenów przewidzianych do przeznaczenia pod zabudowę. Przewidywane zadrzewienie miało towarzyszyć intensywnej, miejscami zwartej zabudowie. Na rysunku studium zaznaczone zostały również tereny zieleni, wyłączone spod zabudowy, a teren na którym znajduje się przedmiotowa działka leży poza granicami takich terenów. Natomiast w mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych.

Sąd wskazuje również, że na rysunku studium "wykropkowaniem" zaznaczono, z północy na południe, orientacyjny przebieg ciągu pieszego, który jest ujęty także na planie. Studium, na całym obszarze objętym później planem, sygnalizuje jedną drogę zbiorczą, oznaczoną symbolem KZ.016,1, przy czym tylko fragment tej drogi zbiorczej pokrywa się z południowo-wschodnią granicą mpzp, a pozostała jej część znajduje się poza granicami obszaru objętego mpzp. W mpzp ujęto natomiast ulicę 05KD-Z (droga klasy zbiorczej), nie przewidzianą w studium. W związku z powyższym zwraca uwagę następujące postanowienie studium: "Układ ulic zbiorczych na terenach "Łacina" (kZ.017) "(...) pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego." Zdaniem Sądu, plan winien raczej "doprecyzowywać" układ ulic zbiorczych, zatem wątpliwości Sądu budzi całkowite pozostawienie do ustalenia planem kwestii nie tylko przebiegu, ale wręcz tego, czy w ogóle ulice zbiorcze winny być wytyczone. Przewidziana na etapie mpzp droga 05KD-Z ma mieć postać jezdni z dwoma pasami ruchu, obustronnym chodnikiem o szerokości co najmniej 2,25 m i dwukierunkowej drogi rowerowej o szerokości co najmniej 2,25 m (§ 11 ust. 10 pkt 5 mpzp).

Mając na uwadze oba powyższe ustalenia, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w rezultacie, na terenie, na którym położona jest działka 1/42, studium przewidywało intensywną zabudowę, a mpzp całkowicie możliwość zabudowy wykluczył. Pozostaje zatem kwestia oceny, czy taka rozbieżność pomiędzy ustaleniami mpzp i studium mieści się w zakresie władztwa planistycznego, o czym przekonuje pełnomocnik organu administracji, czy też stanowi naruszenie zasady zgodności planu miejscowego ze studium, co zarzuca pełnomocnik strony skarżącej.

Między stronami sporne jest już samo rozumienie wymogu "zgodności" planu miejscowego ze studium. Ustawodawca w art. 20 ust. 1 zd. 1 upzp wskazuje wprost: "Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium." Odnośnie do rozumienia wymogu "zgodności" Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, wyrażone w piśmie procesowym a oparte na doktrynie, iż ustawowy wymóg "zgodności" oznacza wymóg "braku niezgodności". Zdaniem Z. Niewiadomskiego: "Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczeniu pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność." (Z. Niewiadomski, j.w. s. 189). Zdaniem Sądu, wytyczna ta zakłada, że samo studium nie będzie zawierało postanowień niejasnych i wzajemnie niespójnych. Inaczej nie byłoby jednego wzorca badań zgodności planu miejscowego ze studium, a więc każda ocena prowadziłaby do wniosku o zgodności albo do wniosku o niezgodności, w zależności od postanowienia studium, na które by wskazywała. Jeżeli zatem w studium są zawarte postanowienia, które w wersji literalnej są niejasne lub niespójne, to do ich interpretacji trzeba użyć takich reguł, które doprowadzą do rezultatu zgodnego z celem/ funkcją studium.

Sąd zaprezentował powyższy pogląd, gdyż organ administracji w odpowiedzi na skargę wskazał na postanowienie studium (Część ogólna studium, s. 31 pkt 5.1.3.), które – jak można wnosić – traktuje jako "przyzwolenie" na dość daleko idące zmiany w porównaniu do ustaleń studium. W myśl tego postanowienia: "W obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei – granice terenów wskazanych pod różne funkcje, mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu." Jak już wskazywano, przy interpretacji tego postanowienia należy wziąć pod uwagę cel aktu planistycznego, jakim jest studium oraz postanowienia danego studium, wyznaczające kierunki zmian w strukturze przestrzennej danego obszaru, a także wielce znaczącą w zakresie planowania przestrzennego – zasadę proporcjonalności. Przede wszystkim należy wskazać, iż wyznaczenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej danego obszaru sprowadza się do zaprojektowania funkcji na ww. obszarze, jakie mają pełnić poszczególne fragmenty struktury przestrzennej miasta, takich jak: funkcja mieszkaniowa z towarzyszącą jej funkcją usługową, funkcja przemysłowo – składowa, funkcja rekreacyjno-wypoczynkowa i funkcja rolnicza. Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z celem studium i zasadą proporcjonalności byłoby przyjęcie, iż na podstawie cyt. postanowienia części ogólnej studium, w sporządzonym planie można tak "przesunąć" granice terenów wskazanych w studium pod różne funkcje, iż w konsekwencji dla terenu znajdującego się w obszarze o określonej w studium funkcji "X" – w planie przewidziano by przeznaczenie typowe dla funkcji "Y", która to funkcja w studium przewidziana jest na innym terenie. Nadto, w ww. postanowieniu wskazuje się na możliwość przesunięcia granic terenów wskazanych pod różne funkcje w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei, stąd uprawniony jest wniosek, że ww. "przesunięcie" winno wynikać z potrzeb związanych z planowanymi drogami. W tym miejscu należy powtórzyć, iż studium nie przewiduje na danym terenie ulicy zbiorczej. Nadto, Sąd nie widzi bezpośredniego związku, rozumianego jako konieczność współistnienia, między niezbędnymi rozwiązaniami komunikacyjnymi a terenami zieleni urządzonej (w rozumieniu kategorii innej, niż: pasy zieleni izolacyjnej).

Należy dodać, iż Organ nie wyjaśnia kwestii zmiany przeznaczenia terenu obejmującego m. in. działkę 1/42 ani w uzasadnieniu do uchwały – mpzp, ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi tej, potwierdzając, iż w "mpzp "Rataje-Łacina" część B w Poznaniu na nieruchomościach wzywającej spółki zapisano przeznaczenie pod drogę publiczną 05KD-Z i zieleń urządzoną 5ZP", dodano: "Lokalizowanie na nieruchomości wzywającej spółki zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione". Być może, jakieś argumenty za takim stanowiskiem przemawiają, tylko – o ile są one ważkie - to winny znaleźć odzwierciedlenie w studium, które przecież projektuje różne funkcje na terenie objętym przedmiotowym mpzp, w tym parki i pasy zieleni izolacyjnej.

W kontekście tego należy zauważyć, iż – jak słusznie podnosi Organ w odpowiedzi na skargę - również prawo do określenia polityki przestrzennej w studium mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy/ miasta. Obowiązujące Studium zostało uchwalone dnia 18 stycznia 2008 r. Uchwałę zawierającą analizowany przez Sąd mpzp, uchwalono dnia 07 lipca 2009 r. Rozpiętość czasowa między obu aktami jest więc niewielka. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Studium pełni trzy podstawowe funkcje: 1/ jest aktem polityki przestrzennej gminy i stąd wynika jego funkcja polegająca na określaniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. 2/ koordynuje ustalenia planów miejscowych. 3/ wskazuje obszary atrakcyjne inwestycyjnie lub turystycznie – jest to tzw. funkcja promocyjna, zwana inaczej prognostyczną. Znaczenie tej ostatnio wymienionej funkcji podkreśla strona skarżąca, co jest zrozumiałe w sytuacji, w jakiej się znalazła po uchwaleniu mpzp.

Z kolei organ w odpowiedzi na skargę eksponuje potrzeby mieszkańców terenów objętych mpzp i wyjaśnia, że "(...) zieleń zaplanowano tak, aby w miarę możliwości otaczała ona cały teren przemysłowy". Zdaniem Sądu, sama idea, by "zieleń" otaczała tereny przemysłowe jest słuszna. Niezgodność analizowanego mpzp ze studium polega jednak na tym, że idei tej nie dano dostatecznego wyrazu w studium. Poza tym "zieleń" może być rozmaicie definiowana i rozumiana: począwszy od pojedynczych drzew lub krzewów oraz ich skupisk, na parku skończywszy. Decydujące znaczenie ma obszar zajmowanego przez "zieleń" terenu, czego zresztą organ administracji jest świadomy ( § 2 pkt 13 uchwały o mpzp) oraz równomierność rozmieszczenia planowanych stanowisk "zieleni".

Sąd nie podziela argumentów organu, podnoszonych w odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę, a broniących przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zieleń urządzoną (5ZP). Ustalenia zawarte w części ogólnej studium, w tym zapobieganie zwiększaniu się migracji mieszkańców z miasta poprzez przykładowo wskazywane w studium oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości, nie mogą być rozumiane i stosowane przez organ w sposób dowolny lub nieograniczony. Nie może być tak, że każde działanie organu będzie potem możliwe do uzasadnienia, na przykład, ww. podnoszeniem jakości zamieszkania. Jest to określenie nader ogólne i – samo w sobie, niewystarczające do uzasadnienia aż tak daleko idącego oddziaływania mpzp w zakresie prawa własności. Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jakkolwiek władztwo planistyczne nie było nigdy, i nie jest również obecnie, absolutne to może ono prowadzić do naruszenia również prawa własności, ale przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, (wyrok NSA z dnia 06 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1238/09, dostępny na stronie internetowej NSA).

Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska

mb