Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 867/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, 144, 147, 148, 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6,7,9,77,80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos- Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), , Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2007 r. nr SKO.0073/1920/GG/2007 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza R. z dnia 12 września 2006 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność G. P. położonej w R. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr 838/30, o pow. 0,4259 ha na cztery nowe działki nr nr: 838/34, 838/35, 838/36 i 838/37.

Stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. zatwierdzonego przez Radę Miasta R. uchwałą Nr [...] z dnia 27 lutego 2004 r. wydzielone działki o nr 838/34, 838/35 i 838/37 są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś działka o nr 838/36 leży w terenie przeznaczonym pod ulicę dojazdową.

W związku z tym Burmistrz decyzją z [...] 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, ustalił dla G. P. opłatę adiacencką w kwocie 14.980,00 zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości objętej podziałem.

Organ wskazał, iż według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie gminy przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości tj. działek nr 838/34, 838/35 i 835/37 przed dokonaniem podziału wynosiła 60.758.,00 złotych, natomiast po dokonaniu podziału wartość nieruchomości, na którą składają się ww. działki wynosi 90.718,00 zł. Zaznaczył przy tym, iż przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr 838/36 - przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o 29.960,00 złotych, a zatem - zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą - wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 14.980,00 złotych.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. wskazał, iż podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2006 r. w której to nie było żadnej wzmianki o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej przez gminę. Wskazał, że obecnie wydzielone działki powstały z wydzielenia działki 838/30, która to powstała w wyniku podziału działki 838/21. Gdyby organ po wydaniu pierwszej decyzji podziałowej naliczył opłatę adiacenckę, to po dwóch latach nie wnioskowałby o wydanie drugiej decyzji o podział nieruchomości, tylko poczekałby na zmianę niekorzystnych dla niego przepisów. Dodał, że ustalenie w ustawie trzyletniego terminu naliczania opłaty adiacenckiej pozwala gminie na dowolne ustalenia sposobu przedmiotu naliczania tej opłaty, a długość tego terminu ma istotne znaczenie dla jej wysokości. Poziom cen nieruchomości w 2006 r. i 2007 r. bardzo się różni, a wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie roku od podziału nieruchomości jest niesprawiedliwe i krzywdzące. Zdaniem skarżącego przedmiotowe nieruchomości w wyniku podziału nie zyskały w żaden sposób na wartości. Warunki techniczne nieruchomości nie uległy zmianie, gdyż gmina nie urządziła dróg dojazdowych ani nie uzbroiła terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2007 r. wydaną po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż to, że działka nr 838/37 o pow. 0,2076 ha może ulec dalszemu podziałowi nie ma znaczenia dla sprawy i nie uzasadnia wyłączenia tej działki spod określenia wartości działki przed i po podziale.

Zarzuty odnośnie krzywdzącego charakteru przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami również nie mogą być uwzględnione, gdyż organy administracji publicznej stosują prawo w takim kształcie w jakim zostało ono ustanowione przez organy władzy ustawodawczej i nie są uprawnione do zmiany tych przepisów nawet jeśliby uznać, że są one krzywdzące i niesprawiedliwe.

Organ wskazał, że bezpodstawne są również twierdzenia, że wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił. Wskazuje na to sporządzony operat, a okoliczność, że gmina nie urządziła dróg dojazdowych ani nie uzbroiła terenu nie ma w tym względzie znaczenia.

Kolegium również wskazało, że organ I instancji nie miał obowiązku dołączenia do decyzji sporządzonego operatu szacunkowego. Organ zapewnił odwołującemu możliwość zapoznania się z operatem wyznaczając stosowny termin. Ponadto z treścią operatu strona mogła się zapoznać w siedzibie organu po doręczeniu decyzji, co uczyniła. O możliwości zapoznania się z operatem informowało stronę także Kolegium przed wydaniem decyzji. Z treścią operatu zapoznał się zarówno odwołujący jak również jego pełnomocnik.

Ponadto nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odnośnie zapisów operatu. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegła w wycenie zastosowała podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomości parami, a ustalenie wartości działki zarówno przed jak i po podziale zostało ustalone w oparciu o ceny transakcyjne odnotowane na rynku lokalnym z zastosowaniem współczynników korygujących wpływających na wartość nieruchomości. Ponadto organ I instancji nie miał obowiązku dołączenia do akt sprawy całościowego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan jest opublikowanym prawem miejscowym dostępnym dla wszystkich zainteresowanych.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł G. P. domagając się uchylenia jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze powtórzył zarzuty odwołania zarzucając tym samym decyzji naruszenie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 149 i 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 i 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz naruszenie przepisów art., art. 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, brak wyczerpującej analizy operatu szacunkowego i odniesienia się do wszystkich wątpliwości i zarzutów zgłoszonych przez stronę oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo wydania jej z naruszeniem art. 107 k.p.a. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego rzeczoznawcy na okoliczność rzetelności operatu sporządzonego w przedmiotowej sprawie oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy wykonanej na zlecenie skarżącego, która zostanie złożona na rozprawie - na okoliczność rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości.

Obszerna treść skargi wskazuje na błędy sporządzonego operatu tj. nieprawidłowy dobór materiału porównawczego i błędne wnioski płynące z tak dobranego materiału, skutkiem czego było nieuzasadnione zawyżenie ceny nieruchomości po podziale oraz na nieprawidłową ocenę zarówno operatu, jak i całego stanu faktycznego sprawy przez organy orzekające w sprawie. Brak pouczenia strony o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej, a następnie naliczenie jej pod koniec trzyletniego okresu od dnia podziału działki narusza przepisy k.p.a. i prawa strony. Zdaniem skarżącego organ nie był zobowiązany do wydania decyzji o ustaleniu opłaty, a jedynie mógł to zrobić, wszakże pod warunkiem rzeczywistego wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości, a ponadto mógł ustalić ją w oparciu o niższą stawkę procentową.

Całe postępowanie w przedmiotowej sprawie narusza zasady postępowania, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz zaniechanie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W piśmie z dnia 13 lutego 2008 r., uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ nie poinformował strony o możliwości odwołania się od treści operatu, a także, że organ I instancji nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania o naliczeniu opłaty, a jedynie "zawiadomienie", w którym nie zamieścił pouczenia o możliwości złożenia zażalenia do SKO.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo stwierdził, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu wykonanego na zlecenie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako: ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy poczucia sprawiedliwości społecznej.

Wyjaśnić również należy, iż sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że organy administracji, orzekając w niniejszej sprawie, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły nadto prawa procesowego.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału nieruchomości na wniosek właściciela (tzw. opłaty adiacenckiej).

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - (tj.: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Rozpoczynając rozważania w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w wyniku podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Wynikiem podziału może bowiem być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego jej wykorzystania. Każdy wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki poprzez podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację na rynku stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na organy administracji publicznej. Sprowadza się to do obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie było wydanie przez Burmistrza R. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia 12 września 2006 r.

Oczywistym jest, co nie wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, o czym wspomniał organ odwoławczy, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Sąd podziela w tym względzie pogląd organów administracyjnych, iż w sprawie nie może być żadnych wątpliwości co do okoliczności, iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału. Z całą pewnością skarżący może uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży kilku działek mniejszych, niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości. Powstałe w wyniku podziału nieruchomości łatwiej jest zbyć, szczególnie mając na względzie ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tym kontekście niezasadne są twierdzenia skarżącego podważające ten pogląd, gdyż wydzielona w wyniku pierwszego podziału działka 838/30 została na wniosek skarżącego objęta kolejnym podziałem, co potwierdza słuszność powyższych twierdzeń. Gdyby działka traciła na wartości w wyniku jej podziału na mniejsze działki nieracjonalne byłoby działanie skarżącego zmierzające do podziału nieruchomości.

Ponadto strona, która występuje z wnioskiem o podział swej nieruchomości, mając na uwadze uregulowania prawne odnoszące się do opłaty adiacenckiej, powinna przeprowadzić analizę finansową odnoszącą się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej, stanowiącej, jak już wskazano, odpowiednik konieczności podzielenia się z gminą zyskami płynącymi ze wzrostu wartości własnego majątku jako konsekwencji określonych czynności administracyjnych związanych z dokonaniem podziału i wydzieleniem działki przeznaczonej pod drogę, która staje się za odszkodowaniem własnością gminy. W tym kontekście za bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi, iż w toku postępowania ani razu nie poinformowano strony o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej, narażając tym samym stronę na konieczność ponoszenia ciężarów, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 9 k.p.a.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Chodzi tu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Takimi też przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Do obydwu aktów prawnych odnoszą się przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), które nakładają obowiązek publikowania wydawanych aktów prawnych, celem umożliwienia wszystkim zainteresowanym zapoznania się z nowymi przepisami i przygotowania do ewentualnych zmian, jakie mogą wynikać z ich obowiązywania. Zarówno przepisy ustawy jak również treść uchwały Rady Miejskiej w Rykach zostały należycie opublikowane, co stwarzało możliwość zapoznania się z ich treścią przez skarżącego. Bezsporne jest, iż oba akty prawne obowiązywały w czasie podziału nieruchomości. Natomiast art. 9 k.p.a. nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości przepisów prawa przez strony postępowania administracyjnego. Prawdą jest, iż znajomość przepisów prawa administracyjnego nie jest powszechna i obywatel nie ma żadnego obowiązku ich znajomości, jednakże skoro podejmuje z własnej inicjatywy działania wywołujące określone skutki prawne, winien zapoznać się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W szczególności na organie wydającym decyzję zatwierdzającą podział działki nie spoczywa obowiązek informowania strony o możliwości ewentualnego ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż wychodzi to poza zakres tego postępowania, a tym samym poza treść art. 9 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skargi organ wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z powyższego przepisu, gdyż już w piśmie z dnia 29 grudnia 2006 r. informującym o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazał przepisy prawa, na podstawie których wszczyna postępowanie oraz stan faktyczny, z którego wynika zastosowanie tych przepisów. Będąc przy przedmiotowym piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania należy wskazać, iż bezpodstawny jest również zarzut, iż organ w jego miejsce nie wydał postanowienia na które przysługiwałoby zażalenie. Twierdzeniom takim przeczy treść art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Z treści przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko z urzędu bądź na wniosek strony. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu co wskazał organ. Natomiast przepis § 4 stanowi, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z powyższych regulacji nie sposób zasadnie wyprowadzić wniosku, iż obowiązującą i właściwą formą wszczęcia postępowania jest postanowienie, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje takiej formy wszczęcia postępowania. Dopuszczalne i prawnie uzasadnione było zatem zawiadomienie strony pismem zatytułowanym "zawiadomienie" o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Ponadto nawet gdyby organ wszczął postępowanie poprzez wydanie postanowienia, to i tak takie postanowienie nie podlegałoby zaskarżeniu w drodze zażalenia - na co wskazuje skarżący. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. W pozostałych wypadkach zażalenie jest niedopuszczalne. W szczególności przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego.

Ponadto potwierdzenia wymaga, co słusznie wskazał organ, iż treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż przystąpienie do ustalenia opłaty adiacenckiej jest fakultatywne dla organu. Natomiast błędne są twierdzenia skarżącego, iż organ ma swobodę w zastosowaniu wysokości stawki procentowej, tzn. że może zastosować stawkę niższą niż ta ustalona przez radę gminy. Bezspornym jest, iż obowiązek poniesienia opłaty wynika wprost z przepisu prawa, a uchwała określa tylko i wyłącznie stawkę tej opłaty. W związku z tym wyłącznie rada gminy jako organ uprawniony ma uprawnienia do kształtowania wysokości stawki procentowej, a organ wykonawczy gminy jakim jest wójt związany jest treścią obowiązującej uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego. W związku z tym w przypadku wystąpienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej, obligatoryjne jest oparcie decyzji o obowiązującą stawkę procentową.

W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż ostateczną decyzją z dnia [...] września 2006 r., wydaną na wniosek skarżącego G. P., Burmistrz R. zatwierdził projekt podziału, stanowiącej własność skarżącego, nieruchomości gruntowej położonej w R. przy ul. B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 838/30 o pow. 0,4259 ha na działki od nr 838/34 do nr 838/37, przy czym działka nr 838/36 została w wyniku tego podziału przeznaczona pod drogę dojazdową. Nie ulegało także wątpliwości, iż Rada Miejska w R. dnia 21 marca 2003 r. podjęła uchwałę nr [...], w której ustalono, iż z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości Burmistrz R. jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości.

W związku z powyższym zaistniały wszystkie prawnomaterialne przesłanki do wszczęcia postępowania celem ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność w sprawie została udowodniona. W przedmiotowej sprawie okolicznością, która podlegała wyjaśnieniu było określenie różnicy wartości rynkowej nieruchomości po i przed podziałem.

W związku z tym, organ I instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który został sporządzony na powyższą okoliczność.

Z treścią operatu skarżący w toku postępowania mógł się zapoznać i ewentualnie zgłosić w stosunku do niego zarzuty. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ I instancji pismem z dnia 29 grudnia 2006 r., powiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości, w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 838/30. Ponadto organ wskazał, iż wysokość opłaty zostanie ustalona na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W kolejnym piśmie z dnia 11 czerwca 2007 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że został sporządzony operat szacunkowy z wyceny nieruchomości i pouczył go, iż może zapoznać się z tym operatem i z całą dokumentacją dotyczącą sprawy w Urzędzie Miejskim w R. w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

Jak wynika z akt sprawy skarżący, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu nie zgłosił. Jego zarzuty podważały wyłącznie konstytucyjność przepisu określającego trzyletni okres do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wskazywały zamiar podjęcia kroków prawnych celem uchylenie krzywdzących – jego zdaniem – przepisów prawa.

Również w odwołaniu skarżący nie wskazał na żadne istotne błędy operatu, ograniczając się do zarzutów pod adresem obowiązujących przepisów prawa określających zasady wyceny nieruchomości oraz obowiązujący okres ustalenia opłaty adiacenckiej. Podniósł jedynie, iż jego zdaniem wartość działki nie wzrosła, gdyż nie urządzono drogi dojazdowej oraz nie uzbrojono działek. Powyższe argumenty rozszerzając skarżący powtórzył w skardze.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów, jak również biorąc z urzędu pod uwagę cały przebieg postępowania, Sąd uznał, iż są one bezpodstawne, a decyzje organów obu instancji zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Organy orzekające zasadnie wywiodły z treści art. 149 ustawy, iż określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Z przywołanego art. 149 jednoznacznie wynika, iż przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Z powyższego wyłączone są nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wynika z tego, iż ustawodawca narzucił organom administracji obowiązek przeprowadzenia przedmiotowego dowodu przyznając mu tym samym z mocy prawa kluczowe znaczenie w postępowaniu. Dowód ten podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny. Ocena ta znajduje swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 154 tejże ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Z analizy przedmiotowego operatu wynika, że wszystkie elementy, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie, zostały w operacie uwzględnione.

Dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż jest on spójny i logiczny. Uzasadniając powyższą ocenę wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania. W operacie zawarto także pozostałe wymagane prawem elementy. Uwzględnia on wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, otoczenie, sąsiedztwo, stan uzbrojenia, powierzchnia, kształt, sposób użytkowania, prawa i ograniczenia), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Zawiera także dokładny opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania. Stąd organ uznał, że powyższa ocena jest prawidłowa. Uznając za udowodnione, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek podziału Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W tym miejscu podkreślić należy, że zarzuty skargi wskazujące na niewystarczający materiał porównawczy do dokonania rzetelnej oceny, a także źle przyjętą metodę wyceny należało uznać za niczym nie uzasadnione.

Jak wynika z treści operatu podejście porównawcze polega na tym, że "wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane dane o cenach nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Wycenę należy oprzeć na analizie tych cen i cech wpływających na ich wartość". Kolegium w sposób wyczerpujący wskazało (str. 9 decyzji) jakie działki wzięto do porównania przed i po podziale i z jakiego okresu pochodzą transakcje ich sprzedaży. Ocena ta z całą pewnością nie przeczy zasadom poprawnego rozumowania, natomiast różnice pomiędzy działkami szacowanymi, a przyjętymi do porównania nie wpływają na prawidłowość ustaleń operatu, gdyż wyceny dokonuje się za pomocą tabel korygujących uwzględniających cechy przyjętych do porównania działek, natomiast wartość rynkową szacowanej działki określa się jako średnią arytmetyczną z wartości cząstkowych określonych w parach porównawczych.

Podkreślić należy, co wskazał w operacie szacunkowym sporządzający go rzeczoznawca, że podstawowym czynnikiem wpływającym na cenę działek położonych w R. jest ich wielkość. Działka skarżącego przed podziałem stanowiła tzw. "pole inwestycyjne". Obrót takimi działkami praktycznie nie istnieje. W związku z tym są one dzielone przez właścicieli na mniejsze, a ich cena po podziale trzykrotnie wzrasta (k. 9 i 10 operatu). Tym samym podział działek znacznie wpływa na ich wartość, podwyższając ją, albowiem duże działki, nawet przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe są atrakcyjne jedynie dla dużych inwestorów, a więc popyt na nie jest ograniczony. Mniejsze działki, po podziale, mogą znaleźć również nabywców wśród osób prywatnych, a więc możliwość ich sprzedaży i znalezienia na nie nabywców jest o wiele większa.

W związku z powyższym organ odwoławczy miał wszelkie podstawy by uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości został udowodniony. Zasadnie organ przyjął, że rzeczoznawca należycie ustalił cenę 1m2 nieruchomości przed podziałem i po podziale porównując ceny działek o zbliżonej charakterystyce z działkami skarżącego.

Zdaniem Sądu znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o wnikliwą analizę rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizę cen występujących na tym rynku, w związku z czym nie można zarzucić mu stronniczości i braku należytej rzetelności w jego sporządzeniu.

Jeśli natomiast strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Jednakże możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani nie domagała się jej sporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 157 § 2 tejże ustawy, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego. Skarżący zarówno nie zwracał się o zweryfikowanie prawidłowości ustaleń operatu, jak również nie wskazywał na uzasadnione błędy operatu podważające jego prawidłowość.

Bezpodstawny jest również zarzut, iż strona nie została poinformowana o możliwości "odwołania się od operatu". Po pierwsze obowiązek taki nie ciążył na organie, a po wtóre skarżący po wydaniu decyzji przez organ I instancji reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, który z istoty wykonywanego zawodu dysponuje niezbędną wiedzą.

Powyższe uzasadnia twierdzenie, iż zarzutów podnoszonych przez skarżącego nie sposób było przyjąć za uzasadnione. W związku z czym zasadnie należało je uznać jedynie za polemikę z ustaleniami organów oraz za zarzuty pod adresem przepisów prawa, których zastosowanie przez organ nałożyło na skarżącego określone obciążenia.

Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skarżącego dotyczących tego, iż organ nie wydał mu kserokopii sporządzonego operatu, Sąd uznał, że zarzuty te są bezpodstawne i pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy bezspornie wynika (na co Sąd wskazał powyżej), że strona miała zapewnione prawo zapoznania się z całą dokumentacją sprawy, o czym została należycie pouczona i z którego to prawa korzystała.

Ponadto przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na którego treść powołuje się skarżący uzasadniając żądanie wydania kserokopii operatu dodany został przez art. 1 pkt 54 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie w tym zakresie 22 października 2007 r., a zatem już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Ponadto samo żądanie wydania kserokopii operatu zostało wystosowane w dniu 10 grudnia 2007 r. czyli także po zakończeniu postępowania, co wskazuje iż powyższe działanie nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podsumowując Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło dyspozycję art. 7, 9, 77, 80, i 107 k.p.a. Organ jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia tych reguł procesowych, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym świadczy przede wszystkim uzasadnienie jego decyzji oraz przebieg postępowania.

Sąd nie dopatrzył się by organ nie zgromadził wyczerpująco dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów oraz by ich nie rozpatrzył. Organ dokładnie wyjaśniając stan faktyczny nie naruszył tym samym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 7 k.p.a.. Zebrał i ocenił w sposób wszechstronny i prawidłowy całokształt materiału dowodowego zgodnie z wymogami wskazanymi w dyspozycji art. 77 § 1 i 80 k.p.a., nie wychodząc poza granice zasady swobodnej oceny dowodów, oparł się na dowodach zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, dokonał ich wszechstronnej oceny, analizując znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy, działał przy tym zgodnie z prawidłami logiki. Ponadto Sąd uznał, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest także stanowisko skarżącego dotyczące obrazy art. 9 k.p.a. Powyższy artykuł faktycznie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednak obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nadal istnieje po stronie obywateli powinność, co najmniej podstawowej orientacji w przepisach prawnych regulujących niektóre sfery życia gospodarczego. Reasumując należy uznać, że w toku całego postępowania nie została naruszona zasada udzielania informacji, o której mowa w art. 9 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wymaga również powtórzenia, że skarżący przez większy okres trwania postępowania był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co zapewniało mu fachową pomoc prawną.

Wyjaśnienia również wymaga, dlaczego Sąd nie uwzględnił przedłożonego przez stronę na rozprawie sądowej operatu szacunkowego sporządzonego na jej wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego – M. J.. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, to znaczy nie wydaje wyroków kształtujących sytuację prawną podmiotów. Uprawnienia Sądu sprowadzają się wyłącznie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych. Ocena ta co do zasady dokonywana jest na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnych w terenie. Z tych też względów wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 30 stycznia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, na zlecenie skarżącego, nie mógł zostać uwzględniony.

Ponadto wskazać należy, że jakkolwiek Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, poza wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 ppsa, to jednak wyciąga wnioski z postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z art. 106 § 3 ppsa, Sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest zatem jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie dowodu z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne.

Nadto zarówno organ I, jak i II instancji nie mogły odnieść się do dowodu z powołanego kontroperatu szacunkowego, gdyż nie został on przedstawiony przez skarżącą w postępowaniu przed tymi organami.

Przedłożony przez skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. ma z formalnego punktu widzenia charakter dokumentu prywatnego, ale z punktu widzenia art. 278 kpc (które to przepisy sąd administracyjny stosuje odpowiednio zgodnie z art. 106 § 5 ppsa) ma charakter opinii biegłego, bowiem zawiera wiadomości specjalne z dziedziny wyceny nieruchomości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem przepis art. 106 § 3 ppsa nie daje jednak podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z 25.09.2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001/1/1, wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 727/05, Lex nr 236553, wyrok NSA z 25.04.2006 r., I OSK 360/05, Lex nr 209137), zatem działanie skarżącego zmierzające do podważenia rzetelności operatu przez przedłożenie na rozprawie innego operatu sporządzonego na jego wniosek, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie rzeczy skarżący żądał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a nie z dokumentu.

Wobec powyższego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza odpowiadają prawu. Zatem na mocy art. 151 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.