Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1028/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 3 pkt 5a
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, 77, 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie nałożenia na [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w B. obowiązek wykonania badań środowiska gruntowo-wodnego na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (powstałej z podziału działki ewidencyjnej o nr [...]), obręb [...] B., na których znajdowały się dwa (zachodni i środkowy) z trzech dołów anilinowych Zakładów Chemicznych [...] S.A., w związku z istniejącym na tym terenie historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, oraz działki nr [...] obręb [...] w B., znajdującej się w obszarze migracji zanieczyszczeń w wodach podziemnych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent B. wniósł do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., zgłoszenie szkody w środowisku na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Powyższe zgłoszenie dotyczyło m.in. obszaru trzech składowisk szlamu anilinowego: od strony zachodniej działka ew. nr [...] obręb [...], składowisko środkowe działka ew. nr [...] obręb [...], od strony wschodniej działka ew. nr [...] obręb [...] i terenów sąsiadujących w zasięgu ich oddziaływania.

Zgłoszenie szkody w środowisku w powierzchni ziemi i w wodzie zostało wniesione do RDOŚ w B., również przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację w B. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r., Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej zgłosił na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, szkodę w środowisku w zakresie zanieczyszczenia powierzchni ziemi, powstałą na skutek działalności gospodarczej prowadzonej m.in. przez upadłą spółkę na dz. ewid. nr [...] obręb [...], środkowe dz. ewid. nr [...] obręb [...], wschodnie dz. ewid. nr [...] obręb [...] i sąsiadujących gruntów - potencjalna szkoda w środowisku dotyczy zanieczyszczenia powierzchni ziemi i prawdopodobnie polega na zanieczyszczeniu środowiska fenolami, nitrobenzenem, aniliną, nitrotoluenem, toluidyną a także siarczanami i manganem.

Organ wskazał, że w roku 2006 r. opracowano "Projekt prac geologicznych zmierzających do określenia zasięgu strefy zanieczyszczeń wód podziemnych w północno-wschodniej części terenu Zakładów Chemicznych w B." zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2006 r. Badania wykazały zanieczyszczenie wód podziemnych aniliną i nitrobenzenem, natomiast badania gruntu nie wykazały przekroczeń norm względem obowiązujących przepisów. W 2008 r. rozpoczęto remediację in-situ obszaru zanieczyszczonego aniliną i nitrobenzenem zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Metoda polegała na oczyszczaniu gruntu w strefie zwierciadła wody podziemnej w miejscu ich naturalnego położenia poprzez zadawanie biocenoz mikroorganizmów i nawozów do silnie zanieczyszczonych stref oraz biowentylacji. Ponadto wykonano barierę złożoną z trzech studni zbierających wodę" z zanieczyszczonego obszaru. Prace naprawcze ukończono w 2011 r., o czym zawiadomiono RDOŚ w I kwartale 2012 r. Z ustaleń powyższych wynika, że obszar ten od lat jest niewykorzystywany i był poddawany dostępnym metodom rekultywacji przy udziale firm specjalistycznych w porozumieniu z organami ochrony środowiska.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., przedstawił informację o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach [...] marca - [...] maja 2014 r. w [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej. W toku kontroli stwierdzono m.in. brak realizacji działań przewidzianych w przypadku zakończenia eksploatacji instalacji, określonych w decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego - decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., w tym: po zaprzestaniu produkcji oraz rozbrojeniu instalacji nie były wykonywane analizy gruntu, mające na celu zweryfikowanie ewentualnej zawartości ponadnormatywnych stężeń zanieczyszczeń oraz nie przystąpiono do tworzenia funduszu likwidacyjnego, mającego na celu, zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, zapewnienie środków na bezpieczne dla środowiska zakończenie eksploatacji instalacji. [...] WIOŚ odnosząc się do przekazanych kopii zgłoszeń szkody w środowisku i bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku stwierdził, że negatywny wpływ dawnych Zakładów Chemicznych [...] S.A. na środowisko gruntowo-wodne został udokumentowany już w trakcie ich działalności. Na podstawie licznych badań w latach ubiegłych wielokrotnie stwierdzane były zanieczyszczenia gruntów oraz wód podziemnych, będące jednocześnie podstawą podejmowania działań zapobiegających migracji zanieczyszczeń oraz działań naprawczych. Najbardziej prawdopodobnym źródłem zanieczyszczeń były, w ocenie [...] WIOŚ odpady poprodukcyjne, deponowane w wyrobiskach w trakcie długoletniej działalności Zakładów. Zidentyfikowane zanieczyszczenia wód podziemnych występują m.in. w kierunku wschodnim od dawnych hałd anilinowych, i w kierunku północno-wschodnim aż poza granice zakładu.

[...] WIOŚ w odniesieniu do składowiska szlamu anilinowego wskazał, iż w przeszłości szlamy po oddestylowaniu aniliny tłoczone były do dołów ziemnych w celu oddzielenia wody. Nie przedstawiono dokumentacji dotyczącej uregulowań formalnoprawnych w zakresie takiego postępowania ze szlamami. Szlamy po odsączeniu wody, były wybierane z dołów (osadników szlamowych) i kierowane na hałdę anilinową. Osadniki szlamowe na przełomie lat 80-90 zostały zlikwidowane a osady przeniesiono na hałdę anilinową. Hałda anilinowa została wywieziona, część ziemi została wymieniona i zasadzono roślinność. Według oświadczenia w latach 1994-95 wywieziono 14 200 Mg szlamów poanilinowych z terenu hałdy. W 1995 r. zrekultywowano ok. 3,3 ha terenów w rejonie hałdy, z tego ok. 1,3 ha z rejonu składowania i ok. 2 ha terenów przyległych. Stwierdzono brak badań jakości gruntów przed i po wykonanych pracach rekultywacyjnych, brak dokumentacji powykonawczej i zatwierdzenia prac. [...] WIOŚ wskazał również, iż w jego posiadaniu są pisma m.in. Ministerstwa Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych dotyczące przeklasyfikowania nieutlenionych szlamów z I kategorii szkodliwości do III kategorii.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w B. Sp. z o.o. przekazały "Plan realizacyjny składowisk (dołów) szlamów poredukcyjnych w "Wydziale 2100" na terenie Zakładów Chemicznych [...]" opracowany przez Samodzielną Pracownię Projektową Zakładów Chemicznych [...] w B. w grudniu 1986 r. Jednocześnie podkreślono, iż w materiale OPEX wykonanym na zlecenie [...] S.A. w roku 2006 nie określono stopnia zanieczyszczenia wód podziemnych aniliną. Natomiast silne zanieczyszczenie toksyczną aniliną i nitrobenzenem (produkt utleniania) wykazuje się w otworach P6, P7, 187 "Dodatek nr 1 do dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne w rejonie Zakładów Chemicznych w B. (podsumowanie wyników badań w lokalnym monitoringu jakości wody w latach 1999-2003)" opracowany przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w G., czerwiec 2004 r.

Zdaniem organu załączony do akt sprawy "Aneks nr 1 do Raportu Sozologicznego - ocena zanieczyszczenia wybranych nieruchomości dawnych Zakładów Chemicznych [...] S.A. w B." z czerwca 2015 r., wskazuje na ocenę zanieczyszczeń działek o nr [...] i [...] z obrębu [...]. W Aneksie tym wskazano, iż działka o nr [...] obręb [...] zlokalizowana jest w rejonie instalacji do produkcji [...], na północ od ul. Ł., natomiast działka o nr [...] na wschód, pomiędzy działką [...] a magistralą kolejową. Obie działki są w większości porośnięte lasem. W trakcie funkcjonowania [...] nie prowadzono tu działalności produkcyjnej. Analiza archiwalnych zdjęć satelitarnych wskazuje, że na części nieruchomości mogła być prowadzona lokalna eksploatacja piasku. Z podsumowania badań gleby i ziemi wynika, iż w większości analizowanych prób gruntów nie stwierdzono występowania związków organicznych w ilościach oznaczalnych: tj. węglowodorów alifatycznych i aromatycznych oraz związków chloroorganicznych (chlorobenzeny, chlorofenole, chlorowane alkany, chlorowane alkeny, chlorowane alkiny), fenoli, WWA, BTEX). Przy czym ponadnormatywne poziomy zanieczyszczenia rozpoznano dla terenu Izolowanego Składowiska Odpadów (ISO), szczególnie przy granicy ze składowiskiem przy ul. Z., tj. dla działek innych niż [...] i [...] z obrębu [...]. Z badań przeprowadzonych w ramach przedmiotowego opracowania (tab. nr 8) wynika, iż w odniesieniu do działki o nr [...] i [...] obręb [...] brak śladów zanieczyszczenia (grunty spełniają standardy jakości) i brak konieczności remediacji terenu.

W "Kompleksowej ocenie stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie dawnych zakładów chemicznych "[...]" w B. wraz z określeniem wykazu działań koniecznych dla skutecznej remediacji" opracowanej przez [...] w K. w czerwcu 2016 r. zawarto informację, iż składowisko szlamu anilinowego, zbudowane było z 3 dołów szlamowych o pojemności ok. 16 000 m3, przyjmując szlamy po oddestylowaniu aniliny, celem utraty wody. Szlamy te zawierały do 80 m3 czystej aniliny oraz śladowe ilości nitrobenzenu. Procedura eksploatowania dołów polegała na depozycji szlamu w dole, natomiast po 6 tygodniach szlamy traciły ok. 50% wody. Oznacza to, że bardzo duża część tych zanieczyszczeń infiltrowała do wód podziemnych, a częściowo parowała z powierzchni dołu. Następnie odpad był wybierany koparką i transportowany samochodami na hałdę o wysokości 7 m. Rocznie na hałdzie składowano 58 000 ton odpadu. Z hałdy koparką szlam ładowany był na wagony kolejowe i wywożony poza granice B.. Analiza historycznych wyników badań hydrogeochemicznych wskazuje, że próbki wody w latach '80 wykazały wysokie stężenia zanieczyszczeń organicznych (aniliny oraz fenoli). Podkreślono jednak, że już pod koniec lat '80 zwrócono uwagę na istotność zidentyfikowania i zrozumienia procesów hydrogeochemicznych, zachodzących w warstwie wodonośnej, które mogą wpływać na produkcję nowych substancji chemicznych, które nie były dotąd wykorzystywane, deponowane, ani później oznaczane w badanych komponentach środowiska naturalnego. GDOŚ podał, że historia składowiska szlamu anilinowego, w ocenie [...] wyraźnie wskazuje, że obszar ten uległ silnej degradacji zarówno substancjami nieorganicznymi, jak i organicznymi. Rozpoznanie zasięgu chmury zanieczyszczeń jest wykonalne na podstawie interpretacji i badań modelowych, wykonanych w 2008 r. Oznacza to, że zanieczyszczenia wybiegają już poza granicę dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w B., a zagrożeniu ulegają obszary zamieszkałe przez lokalną społeczność w rejonie ul. H. w B.. W przypadku tak groźnych (mutagennych, toksycznych i kancerogennych) substancji organicznych jakimi są anilina, fenol i nitrobenzen oraz ich produkty rozpadu w środowisku należy, zdaniem [...], skupić się na jak najszybszej likwidacji, bądź ograniczeniu zagrożenia jakie niesie za sobą skażenie środowiska tymi substancjami chemicznymi. W ocenie [...] dobra znajomość historii eksploatacji terenu obszaru trzech składowisk szlamu anilinowego wraz z placem spalań oraz generalnej sytuacji stanu środowiska zanieczyszczenia w Zakładach Chemicznych "[...]" w B., można z bardzo dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż omawiane składowiska są czynne. Stanowią ciągłe zagrożenie dla wód podziemnych i gruntów. Z opracowania [...] wynikało, że w celu potwierdzenia silnego skażenia środowiska należy dokonać weryfikacji wyników numerycznego modelowania regionalnego w terenie. Do tego celu należy założyć poprawną sieć monitoringową, ponieważ aktualny stan sieci nie pozwala na dokonanie pomiarów jakości wody. Podkreślono natomiast, iż nierozpoznany jest stan zanieczyszczenia gleb i ziemi wraz z powietrzem atmosferycznym.

Zdaniem [...] obszar wymaga instalacji nowej sieci monitoringowej, która będzie obejmowała całą strefę zanieczyszczoną ("wybieg chmury zanieczyszczeń") oraz ognisko zanieczyszczeń (wszystkie doły szlamowe wraz z hałdą). Równolegle, należy zwrócić uwagę na ograniczenie dalszego przedostawania się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo- wodnego i/lub całkowitą likwidację ogniska zanieczyszczeń, jakim są doły szlamowe wraz z hałdą.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. przeprowadzono oględziny, których wynik został zawarty w protokole, znak: [...]. Oględzinami objęto działki o nr [...],[...],[...],[...],[...] należące do [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, za cel stawiając ustalenie stanu faktycznego przedmiotowych nieruchomości w zakresie ich zagospodarowania i użytkowania. W odniesieniu do działek o nr [...] oraz [...] w protokole odnotowano: 1950-91 produkcja aniliny, 1992-95 szlam anilinowy wywieziono i zasypano doły, według wiedzy przedstawiciela [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej zanieczyszczone są wody gruntowe, grunt jest wolny od zanieczyszczeń. Największy dół anilinowy jest obecnie porośnięty lasem (działka nr [...]). Natomiast średni dół anilinowy znajduje się między torami. Obecnie teren jest wyrównany, porośnięty gęstą roślinnością. Działka nr [...] została podzielona, a średni dół anilinowy jest obecnie na działce nr [...].

W toku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, organ I instancji wykazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], nie dotyczyła terenu przedmiotowych działek, ale działek ewid. o nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] obręb [...] w B., położonych na wschód od ul. Ś.. Natomiast działki ewid. o nr [...] , [...] i [...] obręb [...] w B., na których znajdowały się doły anilinowe, zlokalizowane są na zachód od tej ulicy. Organ I. instancji przeanalizował kwestie przyporządkowania stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i określił, iż zebrane w sprawie dowody kwalifikują sprawę do rozstrzygania w trybie przepisów o historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi. Jednocześnie uznał, iż brak jest przesłanek do nałożenia obowiązku wykonania badań gleby i ziemi przez podmiot na przedmiotowych działkach, z uwagi na fakt, że wcześniej wykonywane badania nie wskazywały na istnienie zanieczyszczeń w glebie i ziemi. W związku z tym RDOŚ w B. decyzją z dnia [...] października 2017 r., umorzył postępowanie w sprawie nałożenia na [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w B. obowiązku wykonania badań środowiska gruntowo-wodnego na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (powstałej z podziału działki ewidencyjnej o nr [...] ), obręb [...] B., na których znajdowały się dwa (zachodni i środkowy) z trzech dołów anilinowych Zakładów Chemicznych [...] S.A., w związku z istniejącym na tym terenie historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, oraz działki ewid. nr [...] obręb [...] w B., znajdującej się w obszarze migracji zanieczyszczeń w wodach podziemnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prokurator Okręgowy w B., żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie od tej decyzji podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w trybie art. 101f ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Poś), zgodnie z którym na terenie, na którym była prowadzona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz istnieją przesłanki wskazujące na występowanie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, takie jak umieszczenie terenu w wykazie, o którym mowa w art. 101 d ust. 6, lub zgłoszenie, o którym mowa w art. 101e ust. 1 tej ustawy, regionalny dyrektor ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na władającego powierzchnią ziemi będącego podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązek wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wyznaczyć termin przedłożenia wyników tych badań.

Powyższy przepis daje organowi fakultatywną a nie obligatoryjną możliwość wydania decyzji zobowiązującej do wykonania badań gleby i ziemi. Fakt jednak, że decyzja ta może być wydana przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie oznacza dowolności w jej wydaniu. Organ wydający zobowiązany jest zbadać przesłanki, które uprawniałyby go do zastosowania tego przepisu, w tym niezbędne jest wykazanie, iż sprawa badana podlega przepisom Prawa ochrony środowiska odnośnie historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, władającym tą powierzchnią jest podmiot korzystający ze środowiska oraz istnieją przesłanki wskazujące na występowanie zanieczyszczenia gleby i ziemi o charakterze historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W przypadku, gdy którakolwiek z powyższych przesłanek nie ma miejsca, brak jest możliwości wydania takiej decyzji, a postępowanie winno być umorzone. Przykładowo, jeśli w postępowaniu udowodnionoby, że stan faktyczny podlega pod hipotezę ustawy szkodowej, postępowanie toczące się w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska wymagałoby umorzenia. Tym samym podnoszone przez Prokuratora zarzuty odnośnie błędnego zakwalifikowania zanieczyszczenia jako historycznego a nie jako szkody w środowisku, nie wpływają na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż wówczas przedmiotowa sprawa i tak wymagałaby umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem organu nie można bowiem prowadzić postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy dany stan faktyczny kwalifikowałby się do stosowania przepisów ustawy szkodowej.

Rozważając przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 101f ust. 1 Poś, podkreślono, że zgodnie z pismem Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta B. z dnia [...] listopada 2017 r., działka ewid. o nr [...] obręb [...] B. została podzielona na działki o nr [...] oraz nr [...] obręb [...] w B.. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka o nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. z/s w B., natomiast działka o nr [...] w B. w użytkowaniu wieczystym Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. z/s w B.. Biorąc pod uwagę, że przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 44 Poś właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający, Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w B., nie jest władającym powierzchnią ziemi - terenu działki nr [...] (przed podziałem) - i nie może być w tym zakresie adresatem decyzji wydanej z art. 101f ust. 1 Poś.

W odniesieniu do pozostałych działek organ podał, że są to podmioty korzystające ze środowiska. Pojęcie podmiotu korzystającego ze środowiska zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Poś. Ogłoszenie upadłości, zdaniem organu, nie oznacza utraty przez upadłą spółkę statusu przedsiębiorcy, choć równocześnie nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Natomiast korzystaniem ze środowiska jest zanieczyszczenie gruntów czy chociażby spływ ścieków z zanieczyszczonego, przemysłowego terenu pozostającego w jego dyspozycji, a więc istnienie skutków wcześniej prowadzonej działalności przemysłowej. Nie ma więc podstaw do uznania, że w sprawie nie występuje podmiot korzystający ze środowiska.

Organ odwoławczy podał, że z zebranej w sprawie dokumentacji, a konkretnie z badań gleby i ziemi przeprowadzonych w ramach opracowania pt.: "Aneks nr 1 do Raportu Sozologicznego - ocena zanieczyszczenia wybranych nieruchomości dawnych Zakładów Chemicznych [...] S.A. w B." z czerwca 2015 r., wynika, że w większości analizowanych prób gruntów nie stwierdzono występowania związków organicznych w ilościach oznaczalnych tj. węglowodorów alifatycznych i aromatycznych oraz związków chloroorganicznych (chlorobenzeny, chlorofenole, chlorowane alkany, chlorowane alkeny, chlorowane alkiny, fenoli, WWA, BTEX). Przy czym ponadnormatywne poziomy zanieczyszczenia rozpoznano dla terenu Izolowanego Składowiska Odpadów (ISO), szczególnie przy granicy ze składowiskiem przy ul. Z., tj. dla działek innych niż [...] i [...] z obrębu [...] . Z analizy wyników badań zaprezentowanych w tabeli nr 8 wynika, że w odniesieniu do działki o nr [...] i [...] obręb [...] brak śladów zanieczyszczenia (grunty spełniają standardy jakości) i brak konieczności remediacji terenu. W świetle powyższego organ I instancji nie dysponował przesłankami, które dawałyby podstawy do wydania decyzji zobowiązującej do wykonania badań gleby i ziemi. Przesłanka taka istniałaby w przypadku, gdyby wykonane dotychczas badania gruntów wskazywały na występowanie zanieczyszczeń. W tym stanie rzeczy jednak obarczanie podmiotu obowiązkami następowałoby bezzasadnie.

Opracowanie wykonane przez [...] w K. pt.: "Kompleksowa ocena stanu zanieczyszczenia...", na które powołuje się Skarżący, dotyczy głównie badań wód podziemnych. Dlatego też ,w ocenie Organu, nałożenie obowiązku przeprowadzenia badań w tym zakresie wykracza poza niniejsze postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 101 f Poś możliwość nałożenia obowiązku na podmiot korzystający ze środowiska dotyczy tylko gleby i ziemi. Przedmiotowe opracowanie odnosiło się do badania gruntów w rejonie składowiska odpadów przemysłowych "[...]", tj. do innego obszaru niż rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Stąd opracowanie to nie mogło zostać w niniejszej sprawie uznane za zawierające przesłanki do nałożenia obowiązku badań w odniesieniu do działek ewid. nr [...] i [...] (powstałej z podziału działki ewidencyjnej o nr [...] ), obręb [...] B., oraz działki nr [...] obręb [...] .

Odnosząc się natomiast do zarzutu, w którym przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 185/13, organ odwoławczy nie podziela stanowiska Prokuratora w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy wyrok odnosi się do sytuacji, w których zanieczyszczenie stopniowo powiększa się (zostają uwalniane do gleby i ziemi kolejne ładunki zanieczyszczeń) i w tym znaczeniu mówi się o trwaniu procesu. Natomiast w przypadku gdy proces, który spowodował zanieczyszczenie został zakończony przed dniem 30 kwietnia 2007 r., w tym sensie, że wielkość ładunku zanieczyszczenia znajdującego się w środowisku nie ulega już zmianie a zanieczyszczenie podlega jedynie przemieszczaniu lub rozprzestrzenianiu się w gruncie, wówczas możemy mówić o historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi. Inne rozumienie uzasadnienia wyroku powodowałoby, że wszystkie zanieczyszczenia, które nie zostały poddane remediacji podlegałyby przepisom ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, gdyż "trwałyby nadal", w sensie - "istniały w środowisku". Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika niezbicie, iż na przedmiotowym terenie była prowadzona działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, tj. produkcja aniliny oraz eksploatacja osadników i placu hałdowego szlamu anilinowego. Z informacji przekazywanych przez Stronę postępowania - Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. wynikało, iż osadniki i hałda anilinowa funkcjonowały w latach 1950-1991. Produkcja nitrobenzenu i aniliny na dawnym Wydziale 2000 została wyłączona w roku 1991 w ramach realizacji przez [...] programu zmierzającego do wykreślenia z tzw. listy 80-ciu szczególnie uciążliwych przedsiębiorstw dla środowiska. Po wyłączeniu produkcji aniliny doły i hałdy anilinowe zostały zlikwidowane. W latach 1993-1996 szlamy zostały zutylizowane przez firmę zewnętrzną (łącznie ok. 14 200 Mg). Nie znaleziono dowodów obalających powyższe ustalenia. Dowodów takich nie wskazuje również Skarżący. W tym stanie faktycznym nie ma więc podstaw do innego rozstrzygnięcia niż przyjęte w zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Okręgowy w B. podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego błędnej oceny, iż zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] , obręb [...] w B., a także na działce o nr ewidencyjnym [...] , obręb [...] w B. ma charakter historyczny

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 101f ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2017 r., poz. 519 ze zm.), podczas gdy zastosowanie znaleźć powinny przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.).

W uzasadnieniu Prokurator podał, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej (obecnie uchylony), jednakże jego treść została przetransponowana do art. 4 pkt. 1 ustawy szkodowej) nie znajduje zastosowania w sprawach, w których zagrożenie szkodą lub szkoda w środowisku wprawdzie wystąpiły przed 30 kwietnia 2007 r., ale trwają nadal.

Zdaniem Skarżącego organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, czy zaistniałe na terenie przedmiotowych działek zanieczyszczenie trwa nadal, czy też zakończyło się. W szczególności nie ustalono w jakim dokładnie zakresie przeprowadzono rekultywację terenu, na którym znajdowały się doły, w których składowany był w przeszłości szlam anilinowy, ani też jaki jest efekt tej rekultywacji. Weryfikacja taka możliwa byłaby właśnie wskutek nałożenia obowiązku przeprowadzenia stosownych badań lub podjęcia działań naprawczych, w sprawie którego postępowanie zostało umorzone zaskarżoną decyzją.

Zarzucił także, że skuteczność i zupełność działań, na które wskazał organ I. instancji uznając, że zanieczyszczenie wskazanych działek zakończyła się, została podważona przez uznaną za dowód w sprawie ekspertyzę, sporządzoną przez zespół biegłych z [...] w K.. Ze wskazanego opracowania, zatytułowanego "Kompleksowa ocena stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w B. wraz z określenie wykazu działań koniecznych dla skutecznej remediacji", wynika, iż pozostałości po tzw. dołach anilinowych stanowią cały czas aktywne i niebezpieczne źródło zanieczyszczenia, z którego nadal uwalniają się toksyczne substancje chemiczne.

W świetle wskazanych okoliczności Prokurator nie podzielił zaaprobowanego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stanowiska RDOŚ w B., iż źródło zanieczyszczenia usunięto.

Jakkolwiek w opracowaniach sporządzonych przez biegłych z [...] w K. wskazano na istnienie pewnych przesłanek, że zanieczyszczenie ma charakter historyczny, jednak dokonywanie oceny prawnej i subsumcji stanu faktycznego jest rolą organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

Na zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek zastosowania przepisów ustawy szkodowej i uznania omawianego zanieczyszczenia za szkodę w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w jej rozumieniu wskazuje szereg dokumentów, dopuszczonych przez organ I instancji jako dowody. W szczególności pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...].03.2014 r., pismo MWiK w B. sp. z o.o. z dnia [...].04.2014 r., czy też pismo [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej z dnia [...].05.2014 r..

Nadto w szeroko pojętym interesie społecznym leży, aby znaczne skutki, które będą konsekwencją błędnej decyzji, a które szkoda spowodowała w środowisku, zostały bezwzględnie usunięte, tudzież aby co najmniej zostały podjęte czynności zapobiegawcze w celu jak największego zniwelowania stopnia ich szkodliwości dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska naturalnego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie są dotknięte wadami powodującymi konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii czy zanieczyszczenia terenu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (powstałej z podziału działki ewidencyjnej o nr [...] ), obręb [...] B. oraz działki nr [...] obręb [...] w B., znajdującej się w obszarze migracji zanieczyszczeń w wodach podziemnych, mogą mieć charakter historycznych zanieczyszczeń i tym samym czy zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w B. obowiązku wykonania badań środowiska gruntowo-wodnego, na których znajdowały się dwa (zachodni i środkowy) z trzech dołów anilinowych Zakładów Chemicznych [...] S.A.

Definicja historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi została określona w art. 3 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Poś) i rozumie się przez to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210 i 1101), która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat.

W sytuacji, gdy na terenie, na którym była prowadzona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz istnieją przesłanki wskazujące na występowanie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, takie jak umieszczenie terenu w wykazie, o którym mowa w art. 101d ust. 6, lub zgłoszenie, o którym mowa w art. 101e ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na władającego powierzchnią ziemi będącego podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązek wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wyznaczyć termin przedłożenia wyników tych badań (art. 101f ust. 1 Poś).

W literaturze wskazuje się, że rozstrzygnięcia wydawane na tej podstawie mają jednak charakter fakultatywny, na co wyraźnie wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może", wskazującym na uznaniowość w działaniu organów administracji. Ustawodawca w art. 101f ust. 1 wskazał, że przemawiać za tym może umieszczenie nieruchomości w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi i gleby sporządzanych przez starostów lub zgłoszenie dokonane przez władającego powierzchnią ziemi. Wymienienie tych przesłanek zostało poprzedzone zwrotem "takie jak", z czego wynika, że ustawodawca dopuszcza także wystąpienie innych przesłanek uzasadniających wydanie decyzji nakładającej obowiązek. W związku z tym na podstawie art. 101f ust. 1 powinny być wydawane tylko wówczas, gdy z jakichś przyczyn wyniki badań przedkładanych przez zgłaszającego wystąpienie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi i gleby nasuwają zastrzeżenia albo gdy konkretna nieruchomość została zamieszczona w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń sporządzanym przez starostę na podstawie art. 101d ust. 6 bez wcześniejszego przeprowadzenia badań. W związku z tym zakres przedmiotowy sytuacji uzasadniających zastosowanie art. 101f ust. 1 jest mocno ograniczony (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska – komentarz, 2016).

Skoro zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, szczególna rolę pełni jej uzasadnienie. Rolą organów jest bowiem przekonanie stron do słuszności podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organami orzekającymi były Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. jako organ I. instancji i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ odwoławczy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska został powołany na mocy ustawy o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i zgodnie z art. 121 ust. 1 jest centralnym organem administracji rządowej powołanym do realizacji zadań, o których mowa w art. 127 ust. 1, związanych z ochroną środowiska oraz zgodnie z ust. 3 pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że jest organem wyspecjalizowanym. Trudno zatem zarzucić, by przy podejmowaniu rozstrzygnięć nie posiłkował się fachową wiedzą swoich pracowników, czy ignorował kwestie dotyczące interesu społecznego, zwłaszcza życia i zdrowia ludzi.

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie nosi cech dowolności i zostało wydane po analizie zgromadzonego materiału dowodowego.

Bezspornym jest, że obszar trzech składowisk szlamu anilinowego: od strony zachodniej działka ewid. nr [...] obręb [...] , składowisko środkowe działka ewid. nr [...] obręb [...] , od strony wschodniej działka ewid. nr [...] obręb [...] i terenów sąsiadujących w zasięgu ich oddziaływania uległ degradacji zarówno substancjami organicznymi jak i nieorganicznymi. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w latach 1950-1991 produkowano i gromadzono m.in. na obszarze wskazanych działek anilinę i nitrobenzen. Po wygaszeniu produkcji aniliny doły i hałdy anilinowe zostały zlikwidowane. W latach 1993-1996 szlamy anilinowe zostały zutylizowane. Badania prowadzone w grudniu 2005 r., nie wykazały obecności zanieczyszczeń kwalifikujących ten teren do prowadzenia dodatkowych prac rekultywacyjnych.

Z aneksu nr 1 do Raportu Sozologicznego - ocena zanieczyszczenia wybranych nieruchomości dawnych Zakładów Chemicznych [...] S.A. w B. z czerwca 2015 r. wynika, że działka o nr [...] obręb [...] zlokalizowana jest w rejonie instalacji do produkcji [...] , na północ od ul. Ł., natomiast działka o nr [...] na wschód, pomiędzy działką [...] a magistralą kolejową. Obie działki są w większości porośnięte lasem. W trakcie funkcjonowania [...]-u nie prowadzono tu działalności produkcyjnej. Z podsumowania badań gleby i ziemi wynika, iż w większości analizowanych prób gruntów nie stwierdzono występowania związków organicznych w ilościach oznaczalnych: tj. węglowodorów alifatycznych i aromatycznych oraz związków chloroorganicznych (chlorobenzeny, chlorofenole, chlorowane alkany, chlorowane alkeny, chlorowane alkiny), fenoli, WWA, BTEX). Przy czym ponadnormatywne poziomy zanieczyszczenia rozpoznano dla terenu Izolowanego Składowiska Odpadów (ISO), szczególnie przy granicy ze składowiskiem przy ul. Z., tj. dla działek innych niż [...] i [...] z obrębu [...] . Z badań przeprowadzonych w ramach przedmiotowego opracowania wynika, iż w odniesieniu do działki o nr [...] i [...] obręb [...] brak śladów zanieczyszczenia (grunty spełniają standardy jakości) i brak konieczności remediacji terenu.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ przeprowadził również oględziny działek o nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] . Ustalono, że największy dół anilinowy jest obecnie porośnięty lasem (działka nr [...] ). Natomiast średni dół anilinowy znajduje się między torami. Obecnie teren jest wyrównany, porośnięty gęstą roślinnością. Działka nr [...] została podzielona, a średni dół anilinowy jest obecnie na działce nr [...] .

Z ustalonego stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że w związku z prowadzeniem przez szereg lat m.in. na działkach nr [...] , [...] i [...] , obręb [...] w B., działalności polegającej na produkcji materiałów chemicznych obszar ten został dość silnie zdegradowany i zanieczyszczony. Na terenie całego kompleksu obejmującego m.in. te tereny przeprowadzono szereg badań, które wskazały, że nie tylko gleba ale i wody podziemne zostały zanieczyszczone. Przeprowadzone w latach 1987- 1988 badania gruntu i wód podziemnych wykazały zanieczyszczenie środowiska m.in. aniliną, nitrobenzenem, jednak uznano, że prawdopodobną przyczyną tych zanieczyszczeń są przecieki z nieszczelnej kanalizacji produkcyjnej. W latach 1994-95 wywieziono 14 200 Mg szlamów poanilinowych z terenu hałdy. W 1995 r. zrekultywowano ok. 3,3 ha terenów w rejonie hałdy, z tego ok. 1,3 ha z rejonu składowania i ok. 2 ha terenów przyległych. Badania prowadzone w grudniu 2005 r. nie wykazały obecności zanieczyszczeń kwalifikujących ten teren do prowadzenia dodatkowych prac rekultywacyjnych gruntu. W roku 2006 r. opracowano "Projekt prac geologicznych zmierzających do określenia zasięgu strefy zanieczyszczeń wód podziemnych w północno-wschodniej części terenu Zakładów Chemicznych w B." zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2006 r. Przeprowadzone wówczas badania wykazały zanieczyszczenie wód podziemnych aniliną i nitrobenzenem, natomiast badania gruntu nie wykazały przekroczeń norm względem obowiązujących przepisów. W 2008 r. rozpoczęto remediację in-situ obszaru zanieczyszczonego aniliną i nitrobenzenem zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Prace naprawcze ukończono w 2011 r.

W świetle ustalonego stanu faktycznego oraz fachowej wiedzy pracowników organu należało uznać, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zgodnie z art. 4 tej ustawy jej przepisów nie stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, która zaistniała przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., a także jeżeli od emisji lub zdarzenia, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku, upłynęło więcej niż 30 lat, w tym do historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 6 pkt 1 za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości; zaś zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. c za szkodę w środowisku rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Skoro ze stanu faktycznego wynikało, że osadniki i hałda anilinowa funkcjonowały w latach 1950-1991, a w latach 1993-1996 szlamy anilinowe zgromadzone na działkach [...] , [...] zostały zutylizowane organy miały podstawy do przyjęcia, że zanieczyszczenia terenu tych działek oraz działki [...] mogą mieć charakter historycznych zanieczyszczeń. Działania, które powodowały zanieczyszczenie tych działek zostały zakończone przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Spełniona została zatem przesłanka przepisu art. 101f ust. 1 Poś, bowiem po zakończeniu działalności na tych działkach i poddaniu ich w 2008 r. remediacji nie prowadzono na nich działalności mogącej powodować szkody w środowisku. Nie zwiększyła się zatem ilość substancji niebezpiecznych oddziałująca negatywnie na środowisko. Wobec tego organy nie naruszyły prawa wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o niewadliwie ustalony stan faktyczny, na podstawie art. 101f ust. 1 Poś.

Organ odniósł się również do opracowania wykonanego przez [...] w K. pt.: Kompleksowa ocena stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie dawnych zakładów chemicznych "[...]" w B. wraz z określeniem wykazu działań koniecznych dla skutecznej remediacji" opracowanej w czerwcu 2016 r., na które powołuje się Skarżący. Organ przyjął, że wyniki płynące z tego opracowania nie wpłynęły na wynik postępowania w niniejszej sprawie bowiem dotyczyły głównie badań wód podziemnych, ponadto opracowanie to odnosiło się do badania gruntów w rejonie składowiska odpadów przemysłowych "[...]", tj. do innego obszaru niż rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw, by te wyjaśnienia kwestionować.

Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 czy 80 K.p.a., skoro swoje rozstrzygnięcie oparły na podstawie istniejących badań przedmiotowego terenu – odnoszącego się do ziemi, wyjaśnień syndyka oraz oględzin nieruchomości. W ocenie Sądu organy również prawidłowo uzasadniły zaskarżone decyzje i wyjaśniły, dlaczego m.in. powyższe opracowanie [...] w K., czy też pisma kierowane przez inne podmioty, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) należało wniesioną skargę oddalić.