Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 513/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na akt Prezydenta Miasta z dnia 21 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 21 września 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt docelowej organizacji ruchu drogowego - projekt wykonawczy: stała organizacja ruchu "Strefa tempo 30 w Śródmieściu [...] - etap3 - kontraruchy".

W. B. pismem z dnia 28 lutego 2018 r. wezwał Prezydenta Miasta [...]do usunięcia naruszenia prawa, w tym bezprawnego ustawienia znaku B-36 (zakaz zatrzymywania się i postoju) usytuowanego na początku ul. [...], po prawej stronie i przywrócenia stanu poprzedniego, wyłączenie spod zakazu chodnika.

W uzasadnieniu wezwania domagano się usunięcia oznakowania oraz przeprowadzenia procedury zgodnie z prawem, w szczególności poprzez przeprowadzenie konsultacji z zainteresowanymi użytkownikami lokali. Wskazano, że zasady wprowadzania zmian organizacji ruchu są wyraźnie określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Otrzymane opracowanie [...] stanowiące podstawę dokonania zmiany oznakowania nie spełnia wymogów przewidzianych w cyt. rozporządzeniu określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 2 pkt 3 (brak wniosków i opinii, które są obligatoryjne). Dodatkowo powołano się na treść § 8 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia (potrzeby społeczności lokalnej). Brak możliwości parkowania pojazdów odbija się bardzo negatywnie na możliwości prowadzenia biznesu w tym miejscu (odstrasza klientów, utrudnia lub wręcz uniemożliwia zaopatrzenie). Ponadto, znak B-36 wyłącza możliwość korzystania z drogi jej część, która może być i która była dotychczas prawidłowo wykorzystywana, tworząc sytuację patologiczną, bowiem każdego z kierowców zatrzymujących się, aby wjechać w bramę na teren posesji albo z niej wyjechać, zmuszonego otworzyć lub zamknąć bramę wjazdową, stawia w konflikcie z regulacjami tego znaku, powodując zagrożenie sankcjami np. poprzez ukaranie mandatem przez straż miejską lub policję. Znak jest sprzeczny nie tylko z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ale również z art. 46 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 27 marca 2018 r., Prezydent Miasta wyjaśnił, że znak B-36 został zamontowany dnia 05 czerwca 2017 r. Nowa organizacja ruchu została wprowadzona na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, wykonanego zgodnie z ww. rozporządzeniem. Ulica [...] jest drogą gminną, w związku z czym nie jest wymagana opinia komendanta miejskiego Policji. Ponadto zarząd poinformował, że zmiana organizacji ruchu w zakresie przedmiotowego znaku podyktowana była potrzebą zwiększenia komfortu i bezpieczeństwa niechronionych użytkowników dróg - pieszych oraz zrealizowanym obecnie planem dopuszczenia ruchu rowerów na ul. A. pod prąd w kierunku ul. S.. Usunięcie pojazdów z chodnika zwiększa skrajnię jezdni, co ułatwia wymijanie się samochodów i rowerów w tym miejscu. Decyzję o konsultacji z mieszkańcami podejmuje Prezydent Miasta i są one przeprowadzane przy wprowadzaniu znaczących zmian oraz nie są wiążące dla organów miasta. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, działania w zakresie organizacji ruchu realizuje organ zarządzający ruchem.

W. B. skierował na przedmiotowe zatwierdzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsk, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części dotyczącej ul. A. i wprowadzenia znaku B36 ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności czynności, zarzucając naruszenie:

̶ art. 19 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 ustawy o drogach publicznych; art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym; § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez błędną interpretację w/w przepisów nieuwzględniającą, iż zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu powinno nastąpić w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta, a nie w formie czynności dokonanej przez podmiot, który przygotował i złożył do zatwierdzenia projekt stałej organizacji ruchu - Zarząd Dróg i Zieleni jednostkę budżetową, co skutkowało wadliwym zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu przez niewłaściwy podmiot, a przy tym, zatwierdzeniem nie spełniającym wymogów formalnych dla aktu w postaci zarządzenia Prezydenta Miasta, które przewiduje § 139, § 140 i § 141 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

̶ § 139 i § 140 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz § 8 ust. 7, § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia ws. warunków zarządzania ruchem, poprzez nie zawarcie elementów wymaganych dla zarządzenia tj. niewskazanie nazwy i podstawy prawnej wydania aktu, ani pozostałych elementów wymaganych dla zarządzenia, a ponadto nieokreślenie przez organ zarządzający ruchem (w akcie zatwierdzenia organizacji ruchu) wymaganego przez przepis § 8 ust. 7 ww. rozporządzenia terminu, w którym powinna zostać wprowadzona organizacja ruchu, wobec czego niemożliwe stało się prawidłowe wykonanie obowiązku przewidzianego w § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków zarządzania ruchem polegającego na tym, iż terminie wyznaczonym przez organ zatwierdzający organizację, w tym wypadku Prezydenta Miasta, jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu. W § 12 ust 4. rozporządzenia ws. warunków zarządzania ruchem, obliguje organ zarządzający ruchem do poinformowania zarządu drogi o utracie ważności zatwierdzonej organizacji ruchu, jeżeli w terminie, o którym mowa w § 8 ust. 7, brak jest zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, co nie zostało uczynione;

z daleko idącej ostrożności procesowej podniósł dalsze zarzuty, tj. naruszenie:

̶ § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 w zw. z § 5 rozporządzenia ws. warunków zarządzania ruchem oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez dowolne zatwierdzenie projektu docelowej organizacji ruchu i w ten sposób wprowadzenie uznaniowego, nieuzasadnionego ograniczenia dostępu do drogi dla ruchu pojazdów samochodowych, w sytuacji gdy umieszczenie znaku B36 na ulicy A., dokonane jedynie naniesieniem rysunków na mapie projektowej, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, nie zaspokaja zbiorowych potrzeb wspólnot, a przedłożony projekt organizacji ruchu nie zawierał rzetelnego i wyczerpującego opisu charakterystyki drogi i ruchu na drodze, ani analizy w zakresie ustalenia i wyważenia proporcji pomiędzy interesem użytkowników samochodów korzystających z dróg, a interesem leżącym u podstaw wprowadzenia zmiany organizacji ruchu, a nadto, gdy w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji dotyczącej kontraruchów znajdowała się negatywna opinia Komendanta Miejskiego Policji, a notatka pracownika ZDiZ odnosząca się do tejże opinii nie posiada waloru wymaganego dokumentu, jako, że nie pochodzi od właściwego organu, zaś w dokumentacji wprowadzającej znak B36, w ogóle brak opinii Komendanta Miejskiego Policji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się interes prawny do jej złożenia oraz podkreślał, że zatwierdzenie projektu doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia dla ruchu pojazdów, w sytuacji gdy umieszczenie znaku B36 na ulicy A. nie zaspokaja zbiorowych potrzeb wspólnot, a przedłożony projekt organizacji ruchu nie zawiera rzetelnego i wyczerpującego opisu charakterystyki drogi i ruchu na drodze, ani szczegółowego, przekonywującego uzasadnienia projektowanych zmian, w tym miarodajnej analizy w zakresie ustalenia i wyważenia proporcji pomiędzy interesem użytkowników samochodów korzystających z dróg, a interesem leżącym u podstaw wprowadzenia zmiany organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej - "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (punkt 5) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (punkt 6).

Kontrola ta, jak zostało powyżej wskazane, sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi W. B. (dalej zwany -"skarżącym") uczynił zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta w dniu 21 września 2017 r., nr [...] projektu organizacji ruchu drogowego - projekt wykonawczy: stała organizacja ruchu "Strefa tempo 30 w Śródmieściu G. - etap 3 - kontraruchy".

Zatem w pierwszej kolejności rozważenia wymaga dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanej przez skarżącego czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)".

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadach powszechności dostępu. Jest to swoista działalność samorządu terytorialnego. Wywodzono, że argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zasadza się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g.") oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ("u.s.p.").

W ocenie Sądu orzekającego, w świetle powyższej uchwały, należy uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest akt z dnia 21 września 2017 r., o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Ponieważ zaskarżenie do sądu administracyjnego tego rodzaju aktu (zarządzenia) następuje w trybie powyższych przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bądź art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym (pomimo tego, że literalne brzmienie tych przepisów, przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę). Stanowi on bowiem podstawę do zakwestionowania w tym trybie aktu (zarządzenia) dotyczącego zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Bezsporne było w niniejszej sprawie, że skarżący zachował termin do wniesienia skargi. Sporne natomiast było naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego skarżącego (w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. pełnomocnik organu wnosił o jej odrzucenie).

W przypadku więc aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu, rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej zwana - "ustawą"). Przy takim bowiem podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację lub zmianę organizacji ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. czy też art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie których wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, który Sąd orzekający w sprawie w podziela, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17 czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). W związku z tym, że o zasadności skargi przesądza wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej, to interes ten w momencie wnoszenia skargi powinien być bezpośredni, konkretny i realny (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Zasadniczo pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa, a zaskarżonym aktem.

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawa administracyjnego, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

Zatem w skardze należy wykazać naruszenie przez organ, konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej.

To skarżący musi wykazać się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, by w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1934/95). Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego polegającego na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07).

Skoro na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07).

Podsumowując powyższe rozważania należy podnieść, że na skarżącym ciążył obowiązek wykazania:

po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku;

po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało dokonane zaskarżonym aktem).

W ocenie Sądu orzekającego, analiza treści wniesionej skargi oraz podniesionych w niej okoliczności, nie pozwala na uznanie, aby powyższy obowiązek został spełniony przez skarżącego.

Wnosząc skargę w niniejszej sprawie, jako uzasadnienie naruszenia interesu prawnego W. B. wskazał (w szczególności w związku z ograniczeniem w postaci znaku B36 zakazu zatrzymywania się i postoju) na utrudnianie wykonywania obowiązków Prezesa Zarządu Spółki, w tym prowadzenia spraw Spółki, ograniczenie wolności działalności gospodarczej, co prowadzi do naruszenia art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez utrudnienie prowadzenia działalności gospodarczej spółkom i ich organom, tj. A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa oraz A. Sp. z o.o., której skarżący jest prezesem zarządu.

Nie było w sprawie kwestionowane, że obie spółki mają siedzibę w G. przy ul. A.. Poza sporem było, że skarżący jest prezesem zarządu A. Sp. z o.o., zaś spółka ta jest wspólnikiem A. Sp. z o.o. Sp. komandytowej.

W. B. powoływał się na uniemożliwienie (niezbędnego dla potrzeb tej działalności, jak i sprawowania funkcji prezesa zarządu) korzystania z dróg publicznych i utrudniania dostępu do lokalu przedsiębiorstwa, nie tylko skarżącemu, ale klientom, dostawcom i kontrahentom w sytuacji deficytu miejsc parkingowych. Ponadto wywodził, że na skutek postawienia ww. znaku otrzymał niesłusznie dwa wyroki sądu karnego, a wadliwe zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu stanowiło podstawę skierowania sprawy o wykroczenie. Ponadto, na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazał na regulację art. 32 Konstytucji RP, art. 6 i 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także przepisy kodeksu spółek handlowych: art. 201 § 1, art. 212 § 1, art. 227 oraz art. 234, podkreślając charakter obowiązków i funkcji skarżącego.

Zauważyć tu należy, że samo powołanie się na naruszenie przepisów nie jest wystarczające dla stwierdzania istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący bowiem powinien wykazać, że - naruszenie konkretnego przepisu prawa - wpływa negatywnie na jego sytuację prawną poprzez pozbawienie lub odebranie jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienia ich realizacji, bądź też poprzez nałożenie nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku, istniejące już w dacie wnoszenia skargi.

Istnienia takiego rodzaju naruszeń, zdaniem Sądu orzekającego, skarżący nie wykazał.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes prawny.

Wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP).

Skarżący naruszenia interesu prawnego upatrywał przede wszystkim w utrudnianiu mu wykonywania obowiązków Prezesa Zarządu Spółki (prowadzenia spraw Spółki), a tym samym w utrudnianiu prowadzenia działalności gospodarczej, powołując się m.in. na powyższe zapisy ustawy zasadniczej i na prawo przedsiębiorców.

Tu należy podnieść, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Jest oczywiste, że skarżący będący prezesem zarządu spółki prawa handlowego, w świetle przywołanej definicji, działalności gospodarczej nie prowadzi. Nie jest on również przedsiębiorcą. Przepis bowiem art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2).

Ponadto, nie może ujść uwadze, że w dacie wniesienia skargi, przywołane przez pełnomocnika skarżącego przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168) utraciły moc obowiązującą, co nastąpiło z dniem 30 kwietnia 2018 r. Jednak i pod rządami uchylonej ustawy podnoszono, że nabywanie akcji (udziałów) w spółkach kapitałowych czy wykonywanie uprawnień akcjonariusza (udziałowca) nie jest wykonywaniem działalności gospodarczej, choćby były połączone z aktywnym uczestnictwem w działalności spółki. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt V CSK 211/2011 (pub. LexisNexis nr 5029737) wskazał, że bycie wspólnikiem w spółce kapitałowej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej - gdyż działalność taką prowadzi - spółka. Stanowisko to należy w pełni zaaprobować.

Tak więc działalność gospodarcza jest prowadzona przez ww. spółki prawa handlowego A. Sp. z o.o. i A.Sp. z o.o. Sp. k., nie zaś przez skarżącego.

W ocenie Sądu orzekającego, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby w odniesieniu do skarżącego - zaskarżony akt dotyczący organizacji ruchu - pozbawiał go lub odebrał mu jakieś prawo (uprawnienie) lub uniemożliwiał ich realizację, bądź nakładał nowy obowiązek lub zmieniał dotychczas ciążący obowiązek, z naruszeniem przepisów chroniących prowadzenie działalności gospodarczej. Innymi słowy, aby ingerował w jego uprawnienia lub nakładał (modyfikował) jego obowiązki, a tym samym, aby w sposób bezpośredni, konkretny i realny - naruszał jego interes prawny, skoro skarżący nie jest przedsiębiorcą.

Nie można podniesionych przez skarżącego okoliczności uznać za jego własny, indywidualny interes prawny chroniony normą prawną wynikającą z przepisu powszechnie obowiązującego. Okoliczności te mogą wskazywać jedynie na istnienie interesu faktycznego.

Fakt wprowadzenia zakazu zatrzymywania się i postoju, w świetle podniesionych okoliczności, nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego, opartego na normie prawa materialnego, kształtującego jego sytuację prawną. Także w nieprzestrzeganiu przez skarżącego zasad ruchu drogowego oraz jego negatywnych skutków w płaszczyźnie prawa karnego, nie można upatrywać istnienia podstaw do wywiedzenia interesu prawnego do wniesienia skargi.

Przedstawiona przez skarżącego argumentacja, mogłaby przemawiać za ewentualnym naruszeniem interesu spółki prawa handlowego, a nie osoby fizycznej (skarżący nie wniósł skargi w imieniu spółek). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy trudno byłoby twierdzić, aby zmiana organizacji ruchu (zwłaszcza postawienie znaku zakazu postoju i zatrzymywania po prawej stronie ulicy) uniemożliwiało czy też istotnie utrudniało działanie organów spółki (w tym wykonywanie funkcji prezesa zarządu spółki), lub też mogło pozbawiać lub ograniczać prawa wspólnika wynikające z przywołanych przepisów kodeksu spółek handlowych (chociażby prawa do kontroli czy podejmowania uchwał). Zdaniem Sądu orzekającego, możemy w takim przypadku mówić najwyżej o utrudnieniach natury faktycznej, a nie prawnej. Odnieść należy to także do klientów lub kontrahentów spółek.

Niezależnie od podniesionych uwag, trzeba podkreślić, że prowadzenie działalności gospodarczej przez osoby prawne lub osoby fizyczne, związane jest ściśle z tzw. ryzykiem gospodarczym. Każdy podmiot gospodarczy rozpoczynając i prowadząc działalność musi się nim liczyć. Zgodnie z art. 2 prawa przedsiębiorców, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Jest oczywiste, że uwarunkowania faktyczne i prawne dla danej działalności gospodarczej mogą ulegać zmianom, z czym również prowadzący działalność gospodarczą powinni się liczyć. Zmieniają się bowiem przepisy prawa, zmienia się infrastruktura, z czasem pojawiają się nowe potrzeby dla realizacji celów publicznych i bezpieczeństwa publicznego. Ustawa o drogach publicznych wskazuje na obowiązki zarządcy drogi, w tym dopuszcza np. możliwość wprowadzania ograniczeń lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynieryjnych dla ruchu oraz wyznaczania objazdów drogami różnych kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia (art. 20 pkt 14 ustawy).

Zatem sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej na określonym terenie nie zawsze może stanowić okoliczność przemawiającą za uznaniem istnienia interesu prawnego w skarżeniu aktów dotyczących zmiany organizacji ruchu na drogach, po których wykonywany jest np. transport na potrzeby prowadzonej działalności. Zmiana organizacji ruchu pozostaje, co do zasady, bez wpływu na prawa i obowiązki oraz uprawnienia podmiotów gospodarczych. Zmiana organizacji ruchu nie uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej, nie odejmuje ani nie ogranicza prawa własności, nie zmienia przeznaczenia terenu. Uciążliwość w postaci zmiany zasad parkowania pojazdów nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego lecz faktycznego. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1408/15, przepis art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zapewnia wolność podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej każdemu na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (rozstrzygana sprawa dotyczyła ograniczeniu tonażu pojazdów poruszających się na określonym odcinku drogi). Zmieniona organizacja ruchu, zdaniem NSA, w niczym praw Spółki w prowadzeniu działalności gospodarczej w stosunku do innych podmiotów poruszających się na ulicy (...), na odcinku, którego dotyczy akt Prezydenta nie narusza. Jest to tylko interes faktyczny, który nie uprawnia do wniesienia skargi.

Odnośnie podnoszonego deficytu miejsc parkingowych, to należy zauważyć, że w centrum dużego miasta (na takim terenie jest niewątpliwie położona ulica [...]) faktem powszechnie znanym jest okoliczność - związana z ograniczonymi możliwościami parkowania z uwagi na natężenie ruchu drogowego oraz brak wolnej powierzchni do parkowania.

Na marginesie można dodać, że żaden przepis ustawowy nie gwarantuje podmiotowi prowadzącemu określoną działalność gospodarczą (jak i osobie fizycznej) prawa parkowania na drodze publicznej obok lub blisko swojego lokalu (ułatwiania pokonywania drogi pomiędzy pojazdem a domem, czy też lokalem użytkowym). Interes w parkowaniu przy swoim lokalu (blisko niego) na drodze publicznej nie ma wsparcia ustawowego.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.