Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 336/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Miejskiej w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w C., na podstawie art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta C. z dniem [...] r. Jak wynika z podstawy prawnej uchwały oraz z akt sprawy przekazanych Sądowi, jej podjęcie nastąpiło w następstwie niezłożenia w ustawowym terminie oświadczenia majątkowego przez M. M. Burmistrza Miasta C..

Pismem z dnia [...] r. M. M., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 2 i 60 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wiąże ona sankcję wygaśnięcia mandatu burmistrza z niezłożeniem oświadczenia majątkowego z przyczyn nie leżących po jego stronie. Ponadto zarzucił naruszenie art. 26 ust. 2 zdanie drugie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez uniemożliwienie mu złożenia wyjaśnień przed podjęciem zaskarżonej uchwały, jak również naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez podjęcie uchwały w trybie, który uniemożliwił mieszkańcom C. wykonywanie społecznej kontroli funkcjonowania organów władzy publicznej oraz przedstawienia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem obrad.

W obszernym uzasadnieniu skargi M. M. w pierwszej kolejności wskazał, że oświadczenie majątkowe złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu [...]r., to jest w pierwszym dniu po upływie ustawowego terminu do jego złożenia i w pierwszym możliwym dniu po jego chorobie, której faktu nikt nie kwestionuje i która jest odpowiednio udokumentowana. W ocenie skarżącego nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisu o wygaśnięciu mandatu na skutek niezłożenia oświadczenia majątkowego w terminie, która prowadzi do traktowania w taki sam sposób osoby, które chcą dostosować się do obowiązującej regulacji lecz z przyczyn od nich niezależnych spóźniły się z dopełnieniem ustawowego obowiązku oraz osoby nie składające takich oświadczeń z przyczyn leżących po ich stronie. Wprowadzenie bezwzględnej sankcji wygaśnięcia mandatu wobec wszystkich osób, bez względu na przyczyny niedopełnienia przez nie obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego w terminie, zdaniem skarżącego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, stanowi naruszenie prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, narusza zasadę proporcjonalności, jak również nie przybliża do celu jaki ustawodawca założył, tj. zaostrzenie walki z korupcją. W tej sytuacji, jak twierdził, Rada, wbrew obowiązkowi bezpośredniego stosowania Konstytucji, zastosowała regulację niezgodną z Konstytucją, choć mogła ją pominąć i zastosować przepis art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała został podjęta sprzecznie z dotychczasową, wieloletnią i powszechnie uznaną praktyką funkcjonowania Rady Miejskiej w C.. Wprowadzenie do porządku obrad na wniosek radnych projektu przedmiotowej uchwały oraz jej podjęcie nastąpiło bowiem pod koniec sesji, w punkcie "sprawy bieżące Rady Miejskiej", pomimo, że przewodnicząca Rady o wniosku tym wiedziała i nie poinformowała o tym radnych ani podczas ustalania porządku obrad ani w trakcie sesji. W konsekwencji uchwałę podjęto pod jego nieobecność jak również pod nieobecność mieszkańców, a nadto przed jej podjęciem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 26 ust. 2 zdanie drugie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), uniemożliwiono mu złożenie wyjaśnień. Dodatkowo skarżący kwestionował zasadność poddania pod głosowanie tej uchwały w sytuacji, gdy wcześniej Rada, wobec braku większości, nie stwierdziła wygaśnięcia jego mandatu.

Końcowo skarżący wskazał, że działając imieniem własnym, za pośrednictwem grupy radnych Rady Miejskiej w C., złożył wniosek o uchylenie zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym . Wniosek ten był rozpatrywany na sesji w dniu [...] r. przez Radę Miejską w C., która odmówiła uchylenia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C.. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, wyczerpany został tryb przedsądowy przewidziany w art. 101 ust. 1 w/wym. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. nie widząc podstaw do jej uwzględnienia wniosła o oddalenie skargi argumentując, iż M. M. uchybił terminowi złożenia oświadczenia majątkowego. Potwierdzono przy tym, że oświadczenie to zostało złożone w dniu [...] r., w sytuacji gdy termin ten upłynął w dniu [...] r. Ponadto wskazano, że projekt przedmiotowej uchwały został wprowadzony na wiosek radnych bezwzględną większością ustawowego składu rady. W trakcie odczytywania wniosku o zmianę porządku obrad M. M. opuścił salę sesyjną pozbawiając się tym samym możliwości uzupełnienia wyjaśnień złożonych już uprzednio na sesji w dniu [...] r., podczas której Rada nie podjęła uchwały o wygaśnięciu jego mandatu wobec równej liczby głosów za i przeciw. Podniesiono, że Wojewoda [...] nie wszczął postępowania nadzorczego w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, co oznacza, że uznał ją za zgodną z aktualnym stanem prawnym. Nadto odnotowano, iż na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska w C. po zapoznaniu się z pismem M. M. oraz z wnioskiem grupy radnych o uchylenie uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza Miasta C. odrzuciła projekt tej uchwały, tym samym podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dopuszczalność zaskarżania uchwał organów gmin zasadniczo reguluje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm.), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w skrócie P.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołane przepisy prawa obowiązkiem Sądu było zbadanie czy skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia ona wymogi formalne. Zatem Sąd bada, czy skarga dotyczy uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżący bezskutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do jej wniesienia.

Niewątpliwie zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Należy wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż sprawa dotycząca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest sprawą z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r. OPS 13/00 publik. ONSA 2001/2/50 i podane tam orzecznictwo). Wobec powyższego w pełni uprawnione jest przyjęcie, iż stanowisko to odnosić należy również do uchwał o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu burmistrza. Ponadto skarga została złożona w terminie po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w C. do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a zatem skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego.

W następnej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten powinien wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący swój interes prawy wywodzi z przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), jako że uchwała ta narusza bierne prawo wyborcze. W istocie bierne prawo wyborcze obejmuje sobą nie tylko uprawnienie do bycia wybranym ale także do sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku przeprowadzonych wyborów. Natomiast na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały M. M. utracił mandat jaki uzyskał w przeprowadzonych wyborach. Zatem zaskarżona uchwała narusza prawo skarżącego do sprawowania funkcji burmistrza, jaka została mu powierzona w wyniku przeprowadzonych wyborów. Ponadto należy wskazać, że utrata mandatu pociąga za sobą ustanie stosunku pracy w jakim pozostają z mocy przepisów ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie wyboru, do jakich należy między innymi burmistrz (art. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy). Powyższe oznacza, że M. M. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.

Skarga podlegała więc merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd bada, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

W rozpoznawanej sprawie podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Stosownie do wskazanej regulacji wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następowało wskutek niezłożenia, w terminach określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Zgodnie zaś z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oświadczenie majątkowe składa się w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania.

W sprawienie nie jest kwestionowana okoliczność, że M. M. uchybił temu terminowi. Jak wynika z pisma Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oświadczenie majątkowe skarżący powinien był złożyć do dnia [...] r., tymczasem zostało ono złożone w dniu [...] r., a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu. Powyższe spowodowało podjęcie przedmiotowej uchwały

Należy wskazać, że przeprowadzając ocenę legalności poddanych kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięć organów administracji publicznej sąd ten zasadniczo bierze pod rozwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania. W pewnych jednak sytuacjach sąd nie może przejść do porządku nad okolicznościami zaszłymi po tej dacie. Są nimi między innymi zmiany prawne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem po wydaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnej zmiany stanu prawnego podważającej legalność jej podjęcia.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o wyborze wójta (...), stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału, tj. 19 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 48, poz. 327 ). Wobec powyższego istotna okazała się kwestia, czy Sąd powinien był stosować uznany za niekonstytucyjny przepis art. 26 ust. 1 pkt. 1a cyt. ustawy dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z kolei z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, co w przypadku powyższego wyroku nie miało miejsca. Z przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się wniosek, że orzeczenia Trybunału, co do zasady, wywierają skutek na przyszłość (ex nunc). Jednakowoż, zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie (por. m.in. wyrok SN z dnia 10 listopada 1999 r., I CKN 204/98 OSNC 2000/5/94, uchwała SN z dnia 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03 OSNC 2004/9/136), skuteczność ex nunc odnosi się tylko do obowiązywania aktu prawnego uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny, a nie do jego stosowania. W konsekwencji w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa stanowisko opowiadające się za skutecznością orzeczeń Trybunału z mocą wsteczną (ex tunc), od chwili wydania zakwestionowanego aktu normatywnego. Stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczność przepisu z Konstytucją nie oznacza bowiem, że stał się on sprzeczny z Konstytucją dopiero z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału, lecz że przepis ten już od chwili jego wejścia w życie pozostawał w sprzeczności z Konstytucją. Za powyższym stanowiskiem przemawia przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zatem skoro stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność przepisu jest wystarczającą przesłanką do wznowienia postępowania, to tym samym należy ją uznać za podstawę do niezastosowania przepisu wtedy, gdy nie doszło jeszcze do wydania orzeczenia przed utratą mocy obowiązującej tego przepisu.

Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. wskazał, iż "mimo, że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przez organami i sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału, albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum – co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych, powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności". Trybunał wskazał, iż konieczność takiego postępowania interpretacyjnego wynika z treści art. 190 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie o niekonstytucyjności musi prowadzić do dalszych działań mających na celu przywrócenie do stanu zgodnego z Konstytucją.

W myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Z kolei art. 8 Konstytucji RP przewiduje, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepis stosuje się bezpośrednio, chyba, że stanowi ona inaczej. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie daje wprawdzie sądom kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa, to jednak w niniejszej sprawie Sąd władny był dokonać oceny zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji, zważywszy na tę okoliczność, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis, na podstawie którego zaskarżona uchwała została podjęta jest niezgodny z Konstytucją. Ponadto za celowością badania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami Konstytucji, z pominięciem przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1a, którego niekonstytucyjność została stwierdzona po jej podjęciu, przemawia cytowany już wyżej przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 272 § 1 P.p.s.a.. Przyjdzie zauważyć, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują możliwości żądania wznowienia postępowania. W tym zakresie nie mają również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145a § 1). Natomiast zgodnie z art. 272 § 1 P.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania sądowego również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Zatem skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, to kierowanie się przez Sąd przepisem niekonstytucyjnym, w sytuacji, gdy jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego, byłoby nieuprawnione.

Przechodząc do kwestii zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, przyjdzie wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny, przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a omawianej ustawy przewidujący wygaśnięcie mandatu na skutek niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego uznał za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji. Stosowanie do regulacji art. 2 Konstytucji Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei w myśl art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia moralności publiczne, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) narusza wskazane normy konstytucyjne jednakże nie z powodu samego wprowadzenia sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu na skutek niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego lecz z tego powodu, że sankcja ta miała zastosowanie wobec wszystkich osób bez względu na to, czy w sposób trwały, świadomie i celowo uchylają się od realizacji obowiązku złożenia oświadczenia nałożonego przez ustawę, czy też dopuściły się nieznacznego uchybienia w zakresie realizacji tegoż obowiązku (na przykład złożyły oświadczenie z niewielkim uchybieniem terminu albo z przyczyn od nich niezależnych). Regulacja ta zdaniem Trybunału charakteryzuje się niezrozumiałym rygoryzmem co do charakteru sankcji oraz mimo tego rygoryzmu nie gwarantuje procedury weryfikacyjnej zmierzającej do ustalenia i oceny rzeczywistych przesłanek nieterminowego wykonania obowiązku oraz sanacji uchybienia. Trybunał za wadliwe i potwierdzające nieproporcjonalność sankcji utraty mandatu m.in. burmistrza uznał jej związanie z istnieniem przeszkód o charakterze odwracalnym (przejściowych, usuwalnych przeszkód sprawowania mandatu) wskazując, że automatyzm sankcji wygaśnięcia mandatu nie jest konieczny po to, aby uzyskać samo złożenie oświadczenia i tym samym aby został zrealizowany cel (ratio legis) związany z obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych, jakim jest wzmocnienie instrumentów antykorupcyjnych oraz uczynienie stosunków majątkowych osób sprawujących funkcje z wyboru bardziej przejrzystymi dla wyborców i organów kontrolnych. Temu właśnie celowi miała służyć nowelizacja dokonana ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1457), która wprowadziła między innymi do ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r,. o bezpośrednim, wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta art. 26 ust. 1 pkt 1a. Zastosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu także za nieistotne, drobne uchybienie obowiązkowi składania oświadczeń, które w istocie nie prowadzi do zniweczenia celu jaki przyświecał wprowadzeniu obowiązku ich składania, w sposób nieproporcjonalny wkracza w chronione konstytucyjnie dobra jak bierne i czynne prawo wyborcze.

Zdaniem Trybunału "surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu składania oświadczeń majątkowych, niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem składania oświadczeń; nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu; waga dobra poświęconego (ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie wyborów skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną, co powinno doznawać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości) wskazują na naruszenie obu wskazanych wzorców konstytucyjności tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji".

Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy okolicznością niesporną jest, iż M. M. oświadczenie majątkowe złożył [...] r., podczas gdy ustawowy termin upływał [...] r. Z zestawienia tych dat wynika, że opóźnienie w wykonaniu obowiązku w terminie o jakim mowa w art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym było nieznaczne, wynosiło bowiem tylko jeden dzień. Dodatkowo, jak wynika z twierdzeń skarżącego, opóźnienie to było spowodowane jego chorobą. W tej sytuacji nie można było zarzucić skarżącemu, że nie chciał się wywiązać z obowiązku złożenia oświadczenia, czy też, że uczynił to ze znacznym opóźnieniem. Uchybienie jakiego dopuścił się skarżący nie było więc na tyle istotne, aby stanowiło podstawę pozbawienia go z tego powodu mandatu. Należało zatem stwierdzić, że zastosowana wobec skarżącego sankcja jest nieproporcjonalna w stosunku do uchybienia jakiego się dopuścił. Jednocześnie przyszło uznać, że sankcja ta w sposób nieproporcjonalny wkracza w bierne prawo wyborcze, jakie przysługuje skarżącemu, w następstwie uzyskania w bezpośrednich wyborach mandatu Burmistrza Miasta C., jak również narusza czynne prawo wyborcze wyborców (wolę wyborców), którzy go na to stanowisko wybrali.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją. Powyższe musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności, co też Sąd uczynił działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem uchwała oparta na wadliwych podstawach materialnoprawnych nie mogła pozostawać w obrocie prawnym,

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, iż Rada Miejska w C. podejmując zaskarżoną uchwałę była zobowiązana do bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Zatem jeżeli ustawa, która jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji) bądź przepisy ustawy obowiązują korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, zaś organy administracji publicznej są nimi związane. Natomiast zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy, bądź jej przepisów z Konstytucją.

Odnosząc się do kwestii naruszenia trybu procedowania polegającego na dokonaniu zmiany w porządku obrad poprzez wprowadzenie przedmiotowej uchwały dopiero w trakcie realizacji punktu "sprawy bieżące" wskazać przyjdzie, iż art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczeń co do tego w jakim momencie obrad mogą być dokonane zmiany w porządku obrad, byleby zmiany te zostały wprowadzone bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został dopełniony, co wynika z protokołu sesji Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. Jednakowoż, jak wskazuje na to treść § [...] regulaminu Rady Miejskiej w C., stanowiącego załącznik nr [...] do statutu Gminy Miejskiej C., przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. ze zm., zmiany w porządku obrad co do zasady powinny być dokonane podczas procedury związanej z jego przyjęciem. Jeżeli zatem Rada wprowadziła do statutu określone zasady (reguły) procedowania, a więc wyznaczyła określony standard postępowania, to standardów tych zasadniczo powinna przestrzegać. Zachowanie przyjętych reguł postępowania sprzyja bowiem realizacji zasady jawności działania organów administracji publicznej, jak również gwarantuje zachowanie innych wymogów wynikających z przepisów prawa, co w niniejszym przypadku wiązało się z zapewnieniem możliwości wypowiedzenia się skarżącemu przed podjęciem uchwały (art. 26 ustęp 2 zdanie drugie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta). Przy czym nie zmienia tego fakt, że projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza był ujęty w porządku obrad i poddany głosowaniu podczas sesji w dniu [...] r., po uprzednim złożeniu przez zainteresowanego wyjaśnień, skoro procedura wygaszenia mandatu została niejako rozpoczęta od nowa.

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że zaskarżona uchwała dotknięta jest uchybieniem formalnym polegającym na braku wskazania imiennie osoby, której mandat został wygaszony. Ponadto uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Wymóg działania na podstawie prawa, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, w szczególności gdy wkraczają one w sferę uprawnień konkretnych podmiotów Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006r sygn. akt II OSK 410/06 publ. Wokanda 2006/11/37).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej uchwały oparto o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 w/wym. ustawy. Koszty te obejmują wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł, co odpowiada minimalnej stawce określonej w § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz koszty opłaty skarbowej w wysokości [...] zł., której dowód uiszczenia został załączony do dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.