Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 780/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił [...] S.A. z siedzibą w K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - usługi handlu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie usługowej na części działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] ark. mapy [...], przy ul. [...] w [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.") wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę urbanistyczną. Na tej podstawie stwierdził, że projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na sąsiadującym terenie, a z analizy sąsiedniej zabudowy nie wynika możliwość ustalenia innych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na sąsiednim terenie, w szczególności w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna została wykonana wybiórczo i nie daje pełnego obrazu zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze. Z uwagi na rodzaj planowanej zabudowy organ porównał jedynie obiekty na dwóch działkach spośród wszystkich znajdujących się na analizowanym obszarze tj. dz. nr [...] zabudowane budynkami mieszkaniowo - usługowymi. Z tego porównania wynika, iż jedynie wysokość planowanej inwestycji (9 m) przekracza średnią podaną przez organ (7 m). Jednakże gdyby zostały poddane analizie wszystkie budynki znajdujące się na obszarze analizowanym, wynik mógłby znacznie się różnić, gdyż na tym obszarze znajdują się zabudowania szkoły podstawowej, które są budynkami dwukondygnacyjnymi. Ponadto planowana intensywność zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna mają bardziej korzystne parametry niż te analizowane, a szerokość elewacji frontowej i geometria dachu mieszczą się w średniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do zakwestionowania znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę zastanej zabudowy, w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:100 uzyskanej z pomniejszenia mapy zasadniczej w skali 1:500. Stosownie do treści § 2 ust. 3 rozporządzenia przybliżono sposób wyznaczenia granic obszaru analizy, wskazując, że obszar ten został wyznaczony w oparciu o trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem, tj. części działki objętej wnioskiem pod inwestycję, od strony ul. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Część działki nr ewid. [...] objęta wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy posiada szerokość frontu działki ok. 34 m, a więc granice obszaru analizy ustalono w odległości ok. 102 m od granic terenu inwestycji.

Dalej Kolegium wskazało, że z analizy urbanistycznej wynika, iż obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa (na działce o nr ewid.[...] istnieje sklep spożywczo - przemysłowy "[...]", a na działce o nr ewid.[...] działalność usług handlu jest dopuszczalna) ma charakter uzupełniający dla funkcji dominującej i charakteryzuje się tym, że w całości zamyka się w obszarze lokali, w których te usługi są usytuowane. W ten sposób działalność ta uzupełnia się z dominującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową i tworzy zastany w obszarze analizowanym ład przestrzenny.

Porównanie wyników przeprowadzonej analizy z przedstawionym we wniosku zamierzeniem inwestycyjnym pozwała stwierdzić, że inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz billboardu o powierzchni zabudowy 547,43 m2 i powierzchni sprzedaży około 400 m, nie spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ odwoławczy podkreślił, że rozmiary planowanej inwestycji wiązać się będą przede wszystkim ze wzmożonym ruchem drogowym samochodów osobowych klientów jak i dużych aut dostarczających towar do budynku handlowo - usługowego. Z całą pewnością, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, planowana inwestycja wiązać się będzie z dużym przepływem ludzi o różnych porach dnia (nie rzadko do późnych godzin wieczornych). Ponadto hałas powodować będą nie tylko pracujące całymi dniami klimatyzatory, ale również klienci i dostawcy podczas rozładunków towarów. Wraz ze wzrostem ilości samochodów zwiększy się również emisja spalin. Budowa planowanej inwestycji w sąsiedztwie szkoły i dominującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, naruszałaby więc przepisy art. 144 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459) poprzez zakłócanie korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że szkoła podstawowa przy ulicy [...] stanowi obiekty publicznych usług oświaty i wychowania związanych z opieką nad dziećmi. Ze względu na rodzaj obiektów, na podstawie Klasyfikacji obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik do ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), szkoły zaliczane są do kategorii IX, natomiast budynek handlowo - usługowy należy do kategorii XVII. Wynika z tego, że szkoła i budynek handlowo - usługowy o dużej powierzchni sprzedaży stanowią odmienny rodzaj obiektów sklasyfikowany w grupach daleko od siebie odbiegających ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania. Ze względu na rodzaj przeznaczenia terenu, szkoły zaliczane są do grupy terenów określonych jako przeznaczone "pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży", najściślej chronionych przed hałasem. Do tej samej grupy terenów szczególnie chronionych przed hałasem należą także tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tego rodzaju terenów dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, którego źródłem są obiekty i działalność będąca źródłem hałasu, wynosi: dla pory dziennej 50 dB, dla pory nocnej 40 dB. Wnioskowana inwestycja jest obiektem którego działalność niewątpliwie jest źródłem hałasu w środowisku, co pozostaje w istotnym konflikcie z obecnym przeznaczeniem terenów sąsiednich, które należą do terenów wymagających ochrony przed hałasem.

Ponadto planowana inwestycja jest obiektem architektonicznie całkowicie odmiennym od występujących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalnych z usługami handlu oraz szkoły, wobec czego godziłaby w istniejący stan rzeczy i naruszałaby ład przestrzenny.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] S.A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 R.w.n.z., a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że planowa inwestycja da się pogodzić z już istniejącą na przedmiotowym terenie zabudową, wobec czego kontynuuje funkcję zabudowy działek sąsiednich. W obszarze analizowanym występuje funkcja nie tylko mieszkalna, lecz również usługowa, oświatowa i in. Na działkach znajdujących się przy tej samej drodze publicznej usytułowany jest m. in. sklep spożywczo - przemysłowy "[...]", Szkoła Podstawowa nr [...] oraz inne zabudowania. W niewielkiej odległości od miejsca planowanej inwestycji przy [...] znajduje się sklep - Galeria Alkoholi.

Ponadto, organ drugiej instancji nie dostrzegł błędów organu pierwszej instancji w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej, braku jej części graficznej i wybiórczej analizie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Dodatkowo organ uznał, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń, podczas gdy nie da się tego zweryfikować ze względu na brak załącznika graficznego do przedmiotowej analizy.

Skarżąca wskazała również, że odwoływanie się przez organ drugiej instancji do kwestii wynikających z ustawy Prawo budowlane czy warunków dotyczących ochrony środowiska na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy jest w ogóle nieuprawnione. Natomiast kwestia naruszenia przepisu art. 144 k.c. stanowi jedynie spekulację organów, gdyż nie został w żaden sposób wykazany fakt, jakoby planowana inwestycja miała zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł i wywiódł jak w skardze. Z kolei uczestniczka postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że na ul. [...] już obecnie istnieje duży ruch samochodów z uwagi na szkołę, która co prawda znajduje się przy ul. [...], ale obsługiwana jest komunikacyjnie również od ul. [...]. Na końcu ul. [...] w odległości ok. 200 m od terenu planowanej inwestycji jest nowe osiedle domków jednorodzinnych, które również generuje duży ruch. Jeden ze sklepów znajdujących się w budynku jednorodzinnym został zamknięty z uwagi na skargi sąsiadów spowodowane sprzedażą alkoholu i jego spożywaniem w pobliżu sklepu. Ponadto spółka ma w niedalekim sąsiedztwie podobny sklep. Zastrzeżenia skarżącej budzi również to, że w projektowanym sklepie będzie sprzedawany alkohol, a w pobliżu znajduje się szkoła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Burmistrz [...] zasadnie odmówił spółce [...] ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie usługowej na części działek o nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588).

Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

Zdaniem Sądu sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona z naruszeniem przepisów prawa, wobec czego nie mogła stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, czy planowany budynek stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że choć obszar analizowany w rozpoznawanej sprawie został wyznaczony w promieniu 102 m od terenu inwestycji, analizą uwzględniającą funkcję i poszczególne parametry zabudowań (wskaźnik powierzchni wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu) objęto jedynie działki nr [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi z usługami handlu. Wśród parametrów znalazł się przy tym wskaźnik powierzchni sprzedaży, choć nie jest to jeden z parametrów wyszczególnionych w omawianym rozporządzeniu.

Tymczasem ustalenie (obliczenie) parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Innymi słowy, obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się tylko i wyłącznie na obiektach posiadających tę samą lub podobną funkcję co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego. Pozwoli to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. Ustalenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie z uwzględnieniem obiektów o tej samej funkcji stanowi zdaniem Sądu swoiste zagrożenie dla istniejącego ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, co z całą stanowczością należy podkreślić, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej objętej obszarem analizowanym.

Co przy tym istotne, wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w sporządzonej analizie. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z zabudowanych działek w obszarze analizowanym. Za niewystarczające należy uznać jedynie wskazanie widełek: wartości najmniejszej i największej poszczególnych parametrów.

Co przy tym istotne, w przypadku odbiegania parametrów planowanej inwestycji od średnich wskaźników wynikających z analizy, obowiązkiem organu jest następnie wyjaśnienie odmowy zastosowania odstępstwa lub też uzasadnienie ustalenia parametrów nowej zabudowy z odstępstwem od zasad przewidzianych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślić bowiem należy, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Analogicznie, organ ma również obowiązek uzasadnić dlaczego w danej sprawie nie zdecydował się na wydanie warunków zabudowy z odstępstwem od zasad przewidzianych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 Rozporządzenia.

Ponadto, z analizy powinno wynikać – czego zabrakło w rozpatrywanej sprawie – w jaki sposób zostały uwzględnione w tym dokumencie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego - czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej, a w przypadku objęcia analizą owych działek w całości - także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 323/16).

Następnie wskazać należy, że stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie załącznik do decyzji stanowi jedynie część tekstowa analizy (k. 98 akt adm. organu I instancji).

Odnosząc się do kwestii wzmożonego ruchu drogowego oraz hałasu, na które powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz uczestniczka postępowania M. S. wskazać należy, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu, czy też obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15). Z tych względów w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie można powoływać się na naruszenie interesu prawnego osób trzecich z uwagi m.in. na hałas i emisje spalin. Zarzuty te dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Dotyczą one warunków techniczno - budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne.

Na marginesie wskazać należy, że celem art. 61 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 116/12). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Co do zasady zabudowa handlowo-usługowa nie jest więc wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą bowiem nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa taka jak średniej wielkości sklepy spożywcze czy wielobranżowe. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą. Wskazuje się przy tym, że dodatkowym argumentem przemawiającym za spełnieniem warunku kontynuacji funkcji zabudowy jest istnienie już na analizowanym terenie innej zabudowy usługowej. Planowana działalność usługowa nie musi przy tym pozostawać tożsama do istniejącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p oraz § 3 do § 9 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zleci sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., która będzie spełniała wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzając analizę i oceniając spełnienie w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz dokona ustaleń i analizy związanych nie tylko ze zgodnością funkcji planowanej inwestycji z istniejącą w obszarze analizowanym, ale również oceni planowaną zabudową pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia, tj. gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).