Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 259/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), Protokolant: specjalista Agnieszka Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji P. sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 grudnia 2021 r. znak KZT.70.304.2021/3 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu - Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego - Zakładu Wodociągów i Kanalizacji P sp. z o.o. w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanego dalej "Spółką", "Stroną" lub "Zakładem") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Organem II instancji") z dnia 6 grudnia 2021 r. znak: KZT.70.304.2021/3, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej także "Organem regulacyjnym" lub "Organem I instancji") z dnia 4 sierpnia 2021 r. znak: SZ.RZT.70.80.2021.RaN odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P., na okres trzech lat, zaskarżając ją w całości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 27c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028), zwanej dalej w skrócie "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", w zw. z art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 7 maja 2021 r. (data wpływu: 10 maja 2021 r.) Spółka wniosła o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. na okres 3 lat.

Organ I instancji pismem z dnia 25 maja 2021 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku. Wnioskodawca pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. wykonał wezwanie Organu regulacyjnego. Kolejno pismem z dnia 2 lipca 2021 r. Organ wezwał Spółkę do złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień. Strona wykonała wezwanie pismem z dnia 15 lipca 2021 r. składając wyjaśnienia oraz dołączając do pisma wymagane dokumenty.

Następnie Organ regulacyjny pismem z dnia 29 lipca 2021 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami zebranymi w sprawie i jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że na dzień wysłania zawiadomienia nie zostały spełnione przesłanki zależne od strony, co może skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy.

Wnioskodawca pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. odniósł się do uwag Organu regulacyjnego przedstawionych w treści zawiadomienia.

W dniu 4 sierpnia 2021 r. Organ regulacyjny wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. na okres trzech lat oraz nakładającą na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia poprzez opracowanie projektu taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, poprzez weryfikację kosztów eksploatacji i utrzymania działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w szczególności weryfikację kosztów materiałów oraz kosztów związanych z funkcjonowaniem oczyszczalni ścieków alokowanych do taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków; oraz weryfikację zaplanowanej wysokości marży zysku.

Zdaniem Organu regulacyjnego, we wniosku taryfowym Zakład przedstawił ceny oraz stawki abonamentowe ustalone z naruszeniem zapisów § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. poz. 472), zwanego dalej "rozporządzeniem taryfowym". Ponadto Organ regulacyjny wyjaśnił, że przedstawione przez Zakład dane dotyczące udziału kosztów materiałów w kosztach pośrednich, nie były wystarczająco szczegółowe i nie pozwalały na weryfikację łącznej kwoty kosztów materiałów. Zdaniem Organu, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego, do obliczania kosztów materiałów powinien być wykorzystywany wskaźnik dynamiki cen towarów i usług konsumpcyjnych, natomiast zastosowanie wyższych wzrostów stanowi naruszenie § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego. W dalszej części Organ I instancji wskazał na znaczące różnice, tj. wynoszące ok 10%, pomiędzy ilością ścieków odebranych od odbiorców usług, a ilością ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa. W ocenie Organu regulacyjnego koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie mogą obciążać odbiorców usług, dla których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne świadczy działalność zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, gdyż jest to sprzeczne z przepisami ustawy. Organ stwierdził, że koszty związane ze spływem wód opadowych i roztopowych stanowią nieuzasadnione koszty, które nie zostały wyłączone z kosztów oczyszczania ścieków i zostały uwzględnione w taryfie, a tym samym przeniesione na odbiorcę końcowego. Następnie Organ regulacyjny odniósł się do marży zysku, której wysokość nie była uzasadniona. Organ wyjaśnił ponadto, że określając wysokość marży zysku oraz mając na uwadze brak wskazania w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz rozporządzenia taryfowego wysokości maksymalnego akceptowanego poziomu marży zysku, celowe było odwołanie się do regulacji prawa europejskiego, które posługuje się pojęciem rozsądnego zysku, a jego wysokość dla przedsiębiorstw świadczących usługi publiczne wynosi w okresie od 01.07.2021 r. do 31.12.2021 r. 1,86%. W reasumpcji Organ I instancji stwierdził, że taryfa nie została sporządzona w sposób właściwy oraz nie spełnia wymogów określonych w § 3 rozporządzenia taryfowego, wobec czego należało odmówić jej zatwierdzenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, zarzucając ww. decyzji naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 24b ust. 1, art. 24b ust. 4 pkt 1 i 2, art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b i pkt 2, art. 24c ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 3 pkt 1 lit. od a) do e) i pkt 2, § 8 ust. 1 pkt od 1) do 5) rozporządzenia taryfowego, poprzez:

a) odmowę zatwierdzenia nowych taryf, pomimo spełnienia przez przedsiębiorstwo wszystkich przesłanek określonych w art. 24b ust. 1, art. 24b ust. 4 pkt 1 i 2, art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b i pkt 2, art. 24c ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 3 pkt 1 lit. od a) do e) i pkt 2, § 8 ust. 1 pkt od 1 do 5 rozporządzenia taryfowego,

b) niewydania decyzji w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku Zakładu, który został złożony do organu w dniu 1 czerwca 2021 r., natomiast decyzja o odmowie zatwierdzenia nowej taryfy została wydana w dniu 4 sierpnia 2021 r., doręczona Spółce w dniu 6 sierpnia 2021 r., a więc w dniu 16 lipca 2021 r. doszło do przekroczenia czterdziestopięciodniowego terminu przysługującego Organowi regulacyjnemu zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę na wydanie decyzji z wniosku o zatwierdzenie taryfy. Zatem dalsze procedowanie w tej sprawie było i jest nieuzasadnione, gdyż taryfa wejdzie w życie na podstawie art. 24f ust. 2, a wydanie decyzji nastąpiło w ramach tzw. milczącego załatwienia sprawy, dlatego decyzja z dnia 4 sierpnia 2021 r. jest wydana bezprawnie (niezgodnie z przepisami o ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) i jako taka powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego, bowiem organ utracił możliwość wydania decyzji;

2/ przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu Zakład odniósł się do kosztów działalności przedsiębiorstwa podważonych przez Organ regulacyjny oraz dodał, że organ naruszył przepisy postępowania w zakresie zakreślenia wnioskodawcy w zawiadomieniu z dnia 29 lipca 2021 r. terminu 3 dni na złożenie dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, podczas gdy przedsiębiorstwo otrzymało zawiadomieni w piątek 30 lipca 2021 r., a zakreślony termin upływał w poniedziałek 2 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu Spółka szeroko odniosła się do argumentacji Organu regulacyjnego, która legła u podstaw wydania decyzji odmownej.

Na skutek wniesionego odwołania, w dniu 6 grudnia 2021 r. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu Organ ten wskazał, że nie podziela stanowiska Spółki co do tego, iż decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z przekroczeniem czterdziestopięciodniowego terminu. Zdaniem Organu, termin do wydania decyzji rozpoczął swój bieg 17 lipca 2021 r. tj. od dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku. A zatem wydanie decyzji w dniu 4 sierpnia 2021 r. odbyło się z zachowaniem terminu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ II instancji przytoczył treść szeregu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, a następnie stwierdził, że Organ regulacyjny odmawiając zatwierdzenia taryfy wyjaśnił, iż w jego ocenie Zakład planując koszty działalności przedsiębiorstwa na kolejne lata obowiązywania taryfy nie wykazał zasadności ponoszenia kosztów materiałów, kosztów związanych z odprowadzaniem i oczyszczaniem wód opadowych i marży zysku. A zatem z uwagi na powyższe okoliczności przedstawiona taryfa nie zapewnia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Sam fakt dokonania przez Organ regulacyjny oceny przedstawionych przez Spółkę kosztów świadczy o braku naruszenia przepisów wskazywanych przez Stronę.

Dalej Organ II instancji wyjaśnił, że w jego ocenie podstawą odmowy zatwierdzenia taryfy było nie tyle niewłaściwe sporządzenie taryfy, co oparcie jej na nieuzasadnionych i zawyżonych kosztach działalności przedsiębiorstwa. Przyczyny odmowy zatwierdzenia taryfy zostały jasno przedstawione przez Organ regulacyjny w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, a twierdzenia Strony stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami Organu I instancji. Sam fakt, że ocena kosztów dokonana przez Organ regulacyjny różni się od oceny tych samych kosztów dokonanej przez Spółkę, nie oznacza, że organ nieprawidłowo ocenił zgromadzony materiał. Z oceny materiału dokonanej przez Organ regulacyjny wynika, że koszty materiałów, marża zysku w przyjętej wysokości oraz koszty oczyszczania wód przypadkowych powodują, iż przedstawiona taryfa nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług. Organ odwoławczy podzielił takie stanowisko. Wskazywanie przez przedsiębiorstwo, że koszty w kształcie przedstawionym we wniosku zostały prawidłowo wykazane i uzasadnione w należyty sposób nie oznacza, że ponoszenie tych kosztów musi być zaakceptowane przez Organ regulacyjny jako kosztów uzasadniających przedstawione w projekcie taryfy ceny. Wskazania poczynione przez Organ I instancji we wskazanym zakresie Organ II instancji uznał za prawidłowe.

Dalej podniesiono, że Organ II instancji podziela także ocenę Organu regulacyjnego co do kosztów oczyszczania wód przypadkowych w planowanych kosztach działalności. Słusznie bowiem oceniono brak zasadności ponoszenia kosztów oczyszczania tych wód w kosztach zbiorowego odprowadzania ścieków przy projektowaniu planowanej taryfy.

Końcowo Organ II instancji wskazał, że aby koszty mogły być zostać uznane za uzasadnione, muszą spełniać łącznie trzy kryteria: niezbędności, ekonomicznej zasadności oraz należytej staranności mającej za cel interesy odbiorców. Pierwsze kryterium oznacza, że koszt musi być poniesiony, aby wykonać dla odbiorcy przedmiotową usługę obecnie oraz w przyszłości. W tym zakresie kosztem uzasadnionym będzie więc koszt, którego żadną miarą nie da się uniknąć, by należycie wywiązać się ze zobowiązań wobec odbiorcy usług. Zasadność ekonomiczna polega z kolei na tym, że koszt będący podstawą kalkulacji cen i stawek opłat w taryfie, musi mieć uzasadnienie ekonomiczne. Oznacza to konieczność rozpatrzenia relacji poniesionego wydatku do uzyskanego efektu. Sam fakt ponoszenia określonego wydatku nie przesądza jeszcze, że jest to wydatek uzasadniony. Przedłożony wniosek, nawet z uwzględnieniem dodatkowych wyjaśnień, budzi zastrzeżenia z powodu nadmiernego obciążania odbiorców usług. Przedstawione uzasadnienie wniosku taryfowego nie jest wytłumaczeniem dla proponowanej taryfy.

Skargę na ww. decyzje Organu II instancji wniosła Spółka, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej zmianę i zatwierdzenie cen taryfowych przedłożonych przez Zakład, ewentualnie uchylenie w całości decyzji zaskarżonej oraz zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Zakład zarzucił naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 24 b ust. 1, art. 24b ust. 4 pkt 1 i 2, art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b i pkt 2, art. 24c ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 3 pkt 1 lit. od a) do e) i pkt 2, § 8 ust. 1 pkt od 1) do 5) rozporządzenia taryfowego poprzez:

a) odmowę zatwierdzenia nowych taryf, pomimo spełnienia przez przedsiębiorstwo wszystkich przesłanek określonych w art. 24b ust. 1, art. 24b ust. 4 pkt 1 i 2, art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b i pkt 2, art. 24c ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 3 pkt 1 lit. od a) do e) i pkt 2, § 8 ust. 1 pkt od 1) do 5) rozporządzenia taryfowego,

b) niewydanie decyzji w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku Spółki, który został złożony do organu w dniu 1 czerwca 2021 r., a decyzja o odmowie zatwierdzenia nowej taryfy została wydana w dniu 4 sierpnia 2021 r., doręczona Spółce w dniu 6 sierpnia 2021 r., a więc w dniu 16 lipca 2021 r. doszło do przekroczenia czterdziestopięciodniowego terminu przysługującego Organowi regulacyjnemu zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę na wydanie decyzji z wniosku o zatwierdzenie taryfy. Zatem dalsze procedowanie w tej sprawie było i jest nieuzasadnione, gdyż taryfa wejdzie w życie na podstawie art. 24f ust. 2 ustawy, a wydanie decyzji nastąpiło w ramach tzw. milczącego załatwienia sprawy, dlatego decyzja z dnia 4 sierpnia 2021 r. jest wydana bezprawnie (niezgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) i jako taka powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego, bowiem organ utracił możliwość wydania decyzji;

2/ przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że nie zgadza się z oceną Organu II instancji. Na poparcie powyższego przedstawiła argumentację. Wskazała m.in. na fakty powszechnie znane, a mianowicie znaczne podwyżki cen gazu czy prądu w ostatnich latach. Odniosła się także do zakwestionowanych kosztów eksploatacji i utrzymania działalności i wskazała, że wzrost ceny dostarczenia wody w pierwszym roku obowiązania taryfy o 43,1% wynika ze zmiany polityki rachunkowości, która miała miejsce ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2020 r. zakresie sposobu ewidencji i rozliczania kosztów w układzie kalkulacyjnym. Wskazano, iż dokonując zmiany Polityki Rachunkowości Spółka kierowała się m.in. ochroną odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, ponieważ podjęte działania m.in. wyhamują szybszy niż było to w przypadku wody wzrost ceny taryfowej za ścieki. W ocenie Spółki spadek ceny za ścieki ma ogromne znaczenie, gdyż cena taryfowa za ścieki, stanowi podstawę do naliczenia ceny za ścieki komunalne przyjęte do utylizacji w oczyszczalni ścieków Grupy A. ZCH "P." S.A., za które Spółka zobowiązana jest zapłacić i uwzględnić w kalkulacji taryfy. Wskazano także, dla celów porównawczych, na ceny taryfowe przed zmianą polityki rachunkowości i po zmianie, wskazując na bardziej korzystne ceny po dokonanych zmianach. Dalej wskazano, że przyczyny, które stanowią zmiany warunków ekonomicznych, takie jak wzrost kosztów amortyzacji, cen energii, cen usług obcych i inne zostały poparte stosownymi dokumentami potwierdzającymi celowość ich ponoszenia. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Organu regulacyjnego, jakoby koszty materiałów w pierwszym roku obowiązywania nowej taryfy zostały zaplanowane na znacznie wyższym poziomie niż wykonanie z okresu poprzedzającego wprowadzenie nowej taryf. W tym zakresie podniesiono, że Organy całkowicie błędnie określiły wzrost kosztów materiałów. Błąd Organu regulacyjnego wynika z niezgodnego z przepisami przyjęcia do wyliczeń wyłącznie kosztów bezpośrednich, pomijając całkowicie koszty pośrednie. Ponadto Organ regulacyjny niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. rozporządzeniem taryfowym wskazał, że do obliczenia kosztów materiałów powinien być wykorzystywany wskaźnik dynamiki cen towarów i usług konsumpcyjnych i to pomimo, iż § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego precyzyjnie nakazuje, że do obliczenia kosztów materiałów należy użyć "iloczynu sumy kosztów materiałów, usług transportowych i średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu".

Dalej wskazano, że na wezwanie organu w dniu 15 lipca 2021 r. przedstawiono szczegółowe zestawienie (dotyczące działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków) pośrednich kosztów ogólnych i kosztów wydziałowych w podziale na poszczególne rodzaje kosztów, poniesionych w okresie obrachunkowym oraz planowanych na 3 lata obowiązywania nowej taryfy. Zestawienie zostało opracowane w oparciu o koszty rodzajowe zespołu "4" planu kont. Regulator nie wskazał natomiast z jaką szczegółowością Spółka powinna przygotować zestawienie. W ocenie Spółki takie postępowanie Organu regulacyjnego było działaniem świadomym zmierzającym do wydania decyzji odmownej w zakresie zatwierdzenia taryf, powołując się na pozorne nieprawidłowości.

Spółka po otrzymaniu decyzji Organu regulacyjnego odmawiającej zatwierdzenia taryfy dokonała ponownej analizy planowanych kosztów zakupu materiałów. Ponowna analiza wykazała, że w projekcie taryfy przedłożonej w dniu 1 kwietnia 2021 r. znalazła się omyłka, polegająca na przyjęciu do podstawy wyliczenia kosztów materiałów dla trzech lat obowiązywania nowych taryf, danych z planu finansowego Spółki, zamiast z okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowych taryf. Korekta omyłki nie spowodowała jednak obniżenia projektowanych cen, ale w rzeczywistości wpłynęła na wzrost łącznej ceny taryfowej za wodę i ścieki dla każdego z trzech lat obowiązywania nowych taryf. Oznacza to, że powyższa korekta kosztów materiałów oddzielnie za wodę i oddzielnie za ścieki oznaczałaby wzrost ceny taryfowej ogółem za wodę i ścieki w trzyletnim okresie obowiązywania nowej taryfy, o kwotę 0,10 zł netto/m3. Mając powyższe na uwadze Spółka podkreśliła, że ww. omyłka została popełniona na korzyść odbiorców. Dalej wskazano, że Spółka zaplanowała w pierwszym i drugim roku obowiązywania nowej taryfy kwoty niższe, niż rzeczywiste koszty, które poniosła na zakup materiałów w 2020 r. W trzecim roku pomimo, iż kwota przyjęta do kalkulacji jest wyższa niż koszty poniesione na zakup materiałów w 2020 r., to i tak jest istotnie niższa niż kwota, którą Spółka mogłaby przyjąć do kalkulacji po zastosowaniu zgodnie z rozporządzeniem taryfowym średniorocznych wskaźników dynamiki cen produkcji sprzedanej przemysłu, która dla trzeciego roku wynosi 786.183,61 zł. Spółka pomimo możliwości podwyższenia planowanych kosztów zakupu materiału, uwzględniła koszty w niższej wysokości, co ma na celu ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Odnosząc się zaś do kosztów związanych z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych, Spółka wskazała że nie zgadza się ze stanowiskiem Organu regulacyjnego, jakoby we wniosku taryfowym przedstawiła koszty związane ze spływem wód opadowych i roztopowych, które stanowią nieuzasadnione koszty. Po pierwsze wskazano, że w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę brak jest przepisu, który wprost stwierdza, iż wody opadowe i roztopowe nie są ściekami. Co więcej ustawa w art. 2 pkt 10 stwierdza, że ściekami komunalnymi są ścieki bytowe lub mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będące skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Wskazano także, że Organ regulacyjny uznaje, iż w niezbędnych przychodach powinna być uwzględniona ilość jedynie tych ścieków, które zostały zafakturowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie całości, która dotarła do oczyszczalni. W tym zakresie Spółka wyjaśniła, że ilość ścieków zafakturowanych może różnić się od ilości ścieków odebranych, a to chociażby z tego względu, że niektórzy odbiorcy mogą nie posiadać urządzeń pomiarowych. Wówczas przyjmuje się, że ilość ścieków odpowiada ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Po drugie, ilość ścieków dopływająca do oczyszczalni ścieków nie jest sumą jedynie ścieków pochodzących od odbiorców usług oraz wód opadowych i roztopowych. W tej całej mieszaninie jest jeszcze woda zużyta do celów technologicznych, wody infiltracyjne, ścieki będące skutkiem kradzieży wody, ścieki będące skutkiem awarii. Nie sposób jest stwierdzić, jaka dokładnie część z różnicy pomiędzy ściekami wpływającymi do czyszczalni oraz ściekami zafakturowanymi, to wody opadowe i roztopowe.

W odniesieniu do marży Spółka wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Organu regulacyjnego, jakoby wskazując we wniosku taryfowym marżę zysku naruszyła zasadę ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W ocenie Spółki kalkulacja zysku jest m.in. gwarancją minimalizacji strat w przypadku wzrostu poniesienia kosztów ponad poziom kalkulowany i nie jest uzasadniona rezygnacją z kalkulacji marży zysku w taryfie w sytuacji, gdy działalność przedsiębiorstwa generuje straty, które zagrażają kontynuacji działalności. Tak więc możliwość naliczenia marży zysku jest uprawnieniem, którego nie można przedsiębiorstwa pozbawić.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części – art. 151 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska Spółki co do przekroczenia w tej sprawie przez Organ regulacyjny terminu 45 dni o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przy czym zaznaczyć należy, że Sąd nie podziela również sposobu liczenia tego terminu przedstawionego w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej.

Stosownie do art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Przepis art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi, że organ regulacyjny w terminie 45 od dnia otrzymania wniosku o zatwierdzenie taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 2, dokonuje oceny, analizy lub weryfikacji, o których mowa w punkcie 1 i 2 tego przepisu. Jeżeli wynik tej analizy, oceny lub weryfikacji jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę – art. 24c ust. 2 ustawy, natomiast jeżeli wynik analizy, oceny lub weryfikacji jest negatywny organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek, w określonym terminie, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Stosownie zaś do treści art. 24f ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę "Jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.".

Artykuł 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 powyższej ustawy, organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia tego terminu jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę termin 45 dni do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r. I GSK 514/20, nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Niewątpliwe wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13.08.2009 r. II OSK 1247/08; 13.01.2009 r. II OSK 1777/07). Nadto, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Powyższe stanowisko Sąd orzekający w sprawie podziela.

W sprawie niniejszej, wniosek o zatwierdzenie taryfy wraz z jej projektem wpłynął do organu 7 maja 2021 r. Pismem z dnia 25 maja 2021 r. wezwano Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie sprawozdań finansowych w oryginale lub właściwie uwierzytelnionych (załącznik wynikający z art. 24b ust. 6 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Pismo to doręczono 27 maja 2021 r.

W dniu 1 czerwca 2021 r. (data wpływu) Spółka uzupełniła powyższy brak. Kolejno pismem z dnia 2 lipca 2021 r. Organ regulacyjny wystosował drugie wezwanie, w trybie art. 27b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W dniu 6 lipca 2021 r. Spółka wykonała wezwanie przedkładając żądane informacje, wyjaśnienia i dokumenty. Następnie pismem z dnia 29 lipca 2021 r. Organ zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania administracyjnego i jednocześnie w trybie art. 79a k.p.a. wskazał na przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zakreślono również termin 3 dni na złożenie dodatkowych wniosków czy przedłożenie dodatkowych dowodów. W dniu 3 sierpnia 2021 r. (data wpływu) Spółka przedłożyła dodatkowe informacje.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy, w ocenie Sądu, czterdziestopięciodniowy terminu rozpoczął swój bieg od dnia 1 czerwca 2021 r. – w tej dacie bowiem organ był już w posiadaniu wniosku bez wad formalnych uniemożliwiających procedowanie. Do dnia wydania decyzji tj. do 4 sierpnia 2021 r. upłynęło zatem 64 dni. Jednakże przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. W sprawie należało zatem odliczyć okres liczony od dnia wystosowania drugiego wezwania do przedłożenia dokumentów i wyjaśnień, do dnia wykonania przez Spółkę tego wezwania, tj. okres od 2 lipca do 16 lipca 2021 r. (a więc 15 dni) oraz okres na czynność związaną z wysłaniem zawiadomienia z dnia 29 lipca 2021 r. do dnia 3 sierpnia 2021 r. (w tym dniu Spółka przedstawiła swoje stanowisko), a więc okres 6 dni. A zatem decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przed upływem 45 dni (64 – 15 – 6).

Odnosząc zaś do przyczyn uwzględnienia skargi wskazać należy, że – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepisy art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z treści art. 20 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Taryfa ta podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienie (art. 24b ust. 1-4 ustawy). Wedle art. 24c ust. 1 tej ustawy organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 ww. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W myśl art. 20 ust. 4 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 5 ustawy, ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt. 1, powinna w szczególności umożliwiać: 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf; 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności; 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług. W art. 23 ww. ustawy zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie taryfowe.

W ocenie Sądu, Organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do wskazanych przez Spółkę w odwołaniu kwestii co powoduje, że zasadniczo zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Nie realizuje też zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu". Wprawdzie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swoich interesów, co trafnie zauważono w zaskarżonej decyzji, jednakże do zarzutów takich obowiązany jest się ustosunkować. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, gdyż wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać u niej powstaniu przekonania, że decyzja chociaż odmowna – jest zasadna, gdyż w danej sytuacji organ nie mógł postąpić inaczej.

Zdaniem Sądu, lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Organ odwoławczy ograniczył się do podzielenia stanowiska Organu regulacyjnego, a stanowisko Spółki w odwołaniu uznał za nieuzasadnioną polemikę. Tymczasem powinnością organu było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, stosownie do art. 15 k.p.a., w tym rozprawienia się z argumentacją Spółki przedstawioną w odwołaniu, na zasadność zaprojektowanych cen w taryfie. Zabrakło zatem konkretnej argumentacji potwierdzającej lub negującej przyczyny jakie legły u podstaw decyzji odmownej Organu regulacyjnego, a które to przyczyny zwalczała Spółka. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji brak jest wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez Spółkę w odwołaniu argumenty. Prowadzone postępowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych milczeniem argumentów odwołania, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym sąd nie mógł prawidłowo ocenić całokształtu sprawy i poddać jej ocenie zgodności z prawem. Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla zbiorowego odprowadzenia ścieków.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie Organ II instancji nie uczynił.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji przyczyną odmowy zatwierdzenia taryfy przez Organ regulacyjny było przyjęcie, iż Spółka planując koszty działalności przedsiębiorstwa na kolejne lata obowiązywania taryfy nie wykazała zasadności ponoszenia kosztów materiałów, kosztów związanych z odprowadzaniem i oczyszczaniem wód opadowych i roztopowych oraz kosztów marży zysku. Powyższe powoduje, zdaniem Organu, że przedstawiona taryfa nie zapewnia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Oznacza to, w ocenie Organu II instancji, że podstawą odmowy było nie tyle niewłaściwe sporządzenie taryfy, co oparcie jej na nieuzasadnionych i zawyżonych kosztach działalności. W ocenie Sądu, opierając się na treści decyzji zaskarżonej nie sposób przyjąć, iż w sprawie mamy do czynienia ze sporządzeniem taryfy w oparciu o koszty nieuzasadnione czy zawyżone. W tym zakresie zabrakło wywodu Organu odnoszącego się w sposób konkretny do argumentacji Spółki zawartej w odwołaniu i znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Jak już wyżej wskazano, braki w tym zakresie powodują, że nie jest możliwa ocena trafności rozstrzygnięcia Organu II instancji.

Stosownie do § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę m.in. w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego wskazuje zaś, że przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności: koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania, b) opłaty za korzystanie ze środowiska, c) opłaty za usługi wodne (pkt 1), podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa (pkt 2), koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu (pkt 3), spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek lub wyemitowanych obligacji (pkt 4), rezerwy na należności nieregularne (pkt 5), spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia, która została przyjęta do wyliczenia niezbędnych przychodów, o których mowa w pkt 1 lit. a, oraz koszty nabycia własnych akcji lub udziałów w celu umorzenia lub koszty spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych w celu sfinansowania takiego umorzenia (pkt 6) oraz marżę zysku zapewniającą ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (pkt 7). Stosownie zaś do § 7 ust. 1 rozporządzenia taryfowego koszty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-6, planuje się na podstawie kosztów: 1) poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w latach obowiązywania taryfy; 2) wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy.

W odwołaniu – w odniesieniu do wzrostu kosztów materiałów – Spółka wyjaśniła, że Organ regulacyjny pominął koszty pośrednie, wziął pod uwagę niewłaściwy wskaźnik do obliczenia kosztów materiałów – tj. wskaźnik dynamiki cen towarów i usług konsumpcyjnych, zamiast wskaźnika wskazanego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tj. średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu. W tym zakresie wskazać należy, iż przepis § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, iż na podstawie kosztów o których mowa w § 7 ust. 1, zaplanowanych zgodnie z § 7 ust. 2 ustala się niezbędne przychody jako sumę składników, w tym iloczynu sumy kosztów materiałów, usług transportowych i średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu. Spółka wskazała także na konkretne koszty materiałów jakie przyjęła w kalkulacji taryfy tj. 747.777,00 zł dla pierwszego roku, 761.985,00 zł dla drugiego roku oraz 777.987,00 zł dla trzeciego roku. Wielkości te zostały odniesione do poniesionych kosztów w roku 2020 r. na poziomie 769.485,77 zł. Okoliczności te nie zostały przez Organ II instancji zweryfikowane. W odwołaniu Spółka wyjaśniła także przyczyny z powodu których określono wzrost cen za 1 m3 wody o 43,1% w pierwszym roku, o 3% w kolejnym oraz o 3,3% w trzecim roku oraz za 1 m3 ścieków o 7, 2,6 i 2,8% odpowiednio w kolejnych latach obowiązywania taryf - wskazano na zmianę polityki rachunkowości przeprowadzoną ze skutkiem na dzień 1.01.2020 r. i korzystny wpływ tej zmiany na ostateczną ceny taryfową łącznie za 1m3 dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. Argumenty w tym zakresie także zostały przez Organ pominięte. Co istotne już w samym wniosku Spółka wskazała na okoliczności – które jej zdaniem uzasadniają wzrost cen – są to okoliczności wskazane na stronie 7 i następnych wniosku, a więc m.in. koszty związane z eksploatacją i utrzymaniem urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, amortyzacją posiadanych środków trwałych, podatku od nieruchomości, wynagrodzeń za pracę, ceny energii elektrycznej czy opłaty za utylizację ścieków komunalnych przez oczyszczalnię Grupy A.. Z akt wynika, że Organ I instancji zanegował koszty przedstawione w tabelach D. Wskazał także, że wyjaśnienia w zakresie danych dotyczących udziału kosztów pośrednich są zbyt ogólne. W tym zakresie wezwano Spółkę – pismem z dnia 2 lipca 2021 r. – do przekazania Organowi regulacyjnemu szczegółowego zestawienia pośrednich kosztów ogólnych i kosztów wydziałowych w podziale na poszczególne rodzaje kosztów poniesionych w okresie obrachunkowym oraz planowanych na 3 lata obowiązywania nowej taryfy. W odpowiedzi na powyższe Spółka przedłożyła załącznik numer 6 do pisma z dnia 15 lipca 2021 r., w tym dwie tabele dotyczące tych kosztów – jedna dotycząca zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a druga – zbiorowego odprowadzania ścieków – obejmujące koszty: amortyzacji, zużycia materiałów i energii, usług obcych, podatków i opłat, wynagrodzenia, ubezpieczenia społecznego i innych świadczenia, a także pozostałych kosztów. Jeśli powyższe było niewystarczające, to rację ma Spółka, że organ winien wezwać ją do wyjaśnień w tym zakresie i wskazać jakiego konkretnie stopnia uszczegółowienia poszczególnych kosztów oczekuje.

Również i w odniesieniu do kosztów przypadkowych (kosztów wód roztopowych i wód opadowych) Organ odwoławczy ograniczył się do podzielenia stanowiska Organu regulacyjnego. Nie odniósł się do przedstawionej argumentacji Spółki w tym zakresie. Z decyzji Organu regulacyjnego wynika, że różnica pomiędzy ilością ścieków odebranych od odbiorców, a ilością ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa wynosi ok. 10% całości ścieków. Zaraz potem Organ odnosi się do wód opadowych i roztopowych jako koszt nieuzasadniony. Organ odwoławczy aprobuje ocenę Organu I instancji, pomijając argumentację Spółki wskazującą na przyczyny jakie mogą lec u podstaw takiej różnicy. Spółka podniosła, że ilość ścieków dopływająca do oczyszczalni ścieków nie jest sumą jedynie ścieków pochodzących od odbiorców usług oraz wód opadowych i roztopowych i to zafakturowanych. W tej mieszaninie jest jeszcze woda zużyta do celów technologicznych, wody infiltracyjne, ścieki będące skutkiem kradzieży wody, ścieki będące skutkiem awarii. Wskazała także, że te różnice mogą wynikać z metody przyjętej do rozliczeń. Z przepisów wynika bowiem (art. 27 ust. 4 i 5 ustawy), że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, jednakże w sytuacji braku urządzeń ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie", co – jak wskazuje Spółka – nie oznacza, że taka dokładnie ilość ścieków została przez dany podmiot wytworzona. Definicja "ścieków" zawarta jest w art. 2 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, a także w pkt 9 "ścieki bytowe", pkt 10 "ścieki komunalne i pkt 11 "ścieki przemysłowe". Wedle definicji legalnej pod pojęciem "ścieków komunalnych" należy rozumieć "ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych". W tej sytuacji Organ winien rozważyć, czy kwestionowane przez niego wody opadowe i roztopowe nie stanowią "ścieków komunalnych", a następnie – w przypadku uznania, iż stanowią one ścieki komunalne rozważyć konsekwencje takiego ich zakwalifikowania.

Nadto zwrócić należy uwagę na przepisy § 13 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia taryfowego. Zgodnie z ich treścią ceny i stawki opłat winny być tak zróżnicowane, aby zapewnić m.in. uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków czy motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków. Ustalenia w zakresie cen i stawek nie mogą jednak pozostać w oderwaniu od reguły ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (art. 24c ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę; § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego).

Odnosząc się do kwestii marży na poziomie 5% jako kosztu nieuzasadnionego, wskazać należy, iż również w tym zakresie stanowisko Organu regulacyjnego nie zostało prawidłowo zweryfikowane. Organ II instancji w ogólne nie przeanalizował stanowiska Spółki odnośnie marży, gdyż uznał że miarodajny poziom rozsądnego zysku w wielkości 1,86% wypływa z decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.Urz. UE L7 z dnia 11.01.2012 r.) – art. 5 ust. 5. Zdaniem Sądu, regulacja ze ww. definicji nie ma w sprawie bezpośredniego zastosowania. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego ustalając niezbędne przychody przedsiębiorstwo winno uwzględnić w szczególności "marżę zysku zapewniającą ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen". Aby uznać, że określona przez Zakład wysokość marży zysku jest niedopuszczalna należałoby wykazać, że ma ona bezpośredni wpływ na nieuzasadniony wzrost cen. Z uzasadnienia decyzji nie wynika by wysokość marży była zawyżona chociażby przez porównanie z innymi przedsiębiorstwami działającymi w zbliżonych warunkach. W tym zakresie również Spółka udzielała wyjaśnień – patrz: m.in. załącznik numer 4 do pisma z 2.08.2021 r., które zostały przez Organ pominięte.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie. Organ winien także ustosunkować się do argumentacji Strony przedstawionej w odwołaniu, z odniesieniem się do przepisów prawa i materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji o uchyleniu decyzji zaskarżonej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje koszt wynagrodzenia pełnomocnika Spółki w wysokości 480 zł, koszt opłaty od skargi w wysokości 200 zł oraz kwotę 17 zł stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa.