Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2465/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 PAT 3, 133 PAR 1 I 3, 141 PAR 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 41/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Lu 41/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. w przedmiocie choroby zawodowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia u [...] choroby zawodowej "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat" wymienionej w poz. 15 pkt 1-3 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1367), dalej jako: rozporządzenie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie (dalej: organ I instancji) w dniu [...] kwietnia 2014 r. wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej narządu głosu u [...] (dalej: skarżący) wystawione przez lekarza medycyny pracy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Lublinie.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji poinformował [...] oraz Uniwersytet Przyrodniczy w Lublinie (tj. byłego pracodawcę skarżącego) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej: "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat" wymienionej w poz. 15 pkt 1-3 wykazu chorób zawodowych.

W toku postępowania, zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia, organ I instancji sporządził ocenę warunków pracy na stanowisku nauczyciela akademickiego, którą przesłał do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Lublinie (dalej także jako: jednostka orzecznicza I stopnia). Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący w latach 1972 - 2012 był zatrudniony w Uniwersytecie Przyrodniczym w Lublinie jako nauczyciel akademicki, gdzie pracował w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Skarżący prowadził ćwiczenia i wykłady w Instytucie Żywienia i Higieny Zwierząt, a także ćwiczenia laboratoryjne, w ramach których wykonywał analizy chemiczne.

W dniu [...] października 2014 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Lublinie wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat" wymienionej w poz. 15 pkt 1-3 wykazu chorób zawodowych. Rozpoznanie wydane zostało na podstawie anamnezy, oceny laryngologicznej, dodatkowych badań pomocniczych (w tym badania videostroboskopowego krtani), analizy całości udostępnionej przez pacjenta dokumentacji leczniczej i badań profilaktycznych, analizy charakterystyki stanowiska pracy, a także oceny narażenia zawodowego. W orzeczeniu potwierdzono rozpoznanie przewlekłego prostego nieżytu gardła i krtani oraz brak zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które to zmiany dawałyby podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W orzeczeniu stwierdzono, że rozpoznane u skarżącego schorzenie w obrębie krtani nie jest objęte wykazem chorób zawodowych.

Od powyższego orzeczenia, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, skarżący wniósł odwołanie do jednostki orzeczniczej II stopnia, tj. do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Przeprowadzona w Instytucie ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są symetryczne przy fonacji i oddychaniu, gładkie, a zwarcie fonacyjne prawidłowe. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano przewlekły prosty nieżyt krtani, stan po usunięciu torbieli prawego fałdu głosowego. Badanie nie wykazało zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy.

Na podstawie wyników wykonanych badań w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, analizy narażenia zawodowego, danych z wywiadu oraz dokumentacji lekarskiej lekarz jednostki orzeczniczej II stopnia w dniu [...] lutego 2015 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat".

Mając na uwadze, że w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] października 2014 r. znalazło się sformułowanie: Pełna nazwa choroby zawodowej w kierunku, której prowadzono postępowanie: "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych" – organ I instancji wystąpił do jednostki orzeczniczej I stopnia z prośbą o wyjaśnienie, czy w świetle tego, że postępowanie toczyło się w kierunku poz. 15 pkt 1-3 wykazu chorób zawodowych, ww. zapis, wskazujący tylko na pozycję 15 pkt 2, ma charakter oczywistej omyłki.

W odpowiedzi, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Lublinie wyjaśnił, iż zapis umieszczony w sentencji orzeczenia powinien brzmieć: "przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmiany przerostowych, bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni" (pismo z [...] kwietnia 2015 r.)

Skarżący, po zapoznaniu się z aktami sprawy, zwrócił organowi uwagę na rozbieżności między treścią rozporządzenia (pkt. 15 wykazu chorób zawodowych), a pismem WOMP z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym jednostka orzecznicza wspomina o wtórnych zmianach przerostowych pomijając określenie "fałdów głosowych".

W odpowiedzi, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Lublinie sprostował zapis, który winien znajdować się w orzeczeniu lekarskim na: "przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, bądź niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni".

Również Instytut Medycyny Pracy w Łodzi sprostował wydane orzeczenie lekarskie uzupełniając nazwę jednostki chorobowej o sformułowanie "fałdów głosowych". Jednostka orzecznicza II stopnia podkreśliła, że zauważona i sprostowana omyłka nie miała wpływu na merytoryczną treść wydanego w sprawie orzeczenia.

W oparciu o wydane orzeczenia lekarskie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, bądź niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni.

W związku z wniesieniem przez skarżącego odwołania od tej decyzji, organ odwoławczy - Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie, przesłał jednostce orzeczniczej I stopnia odwołanie wraz z załączoną do niego dokumentacją medyczną, obejmującą wyniki badania z dnia [...] listopada 2014 r. oraz zaświadczenia lekarskie z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. z prośbą o wydanie orzeczenia uzupełniającego orzeczenie lekarskie z [...] października 2014 r. (pismo z [...] września 2015 r.). Dokumenty te zostały przekazane jednostce orzeczniczej II stopnia, zaś jednostka orzecznicza I stopnia nie znalazła podstaw do zmiany wydanego przez siebie orzeczenia lekarskiego.

Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wskazał zaś (pismo z [...] lutego 2016 r.), iż podczas badania przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2015 r. nie stwierdzono niedomykalności głośni. Zarejestrowano pełne zwarcie fonacyjne, co w połączeniu z nadesłanym wynikiem badania świadczy o czynnościowym (zmiennym, nieutrwalonym) charakterze zmian występujących u badanego. Dlatego też przedstawione wyniki badania z dnia [...] listopada 2014 r. nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto Instytut poinformował, iż zarzut odwołania dotyczący nieodniesienia się w orzeczeniu lekarskim do dodatkowego narażenia na działanie środków chemicznych jest nieuzasadniony, gdyż postępowanie dotyczy jedynie choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy.

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem jednostki orzeczniczej II stopnia [...] w dniu [...] marca 2016 r. wniósł kolejne uwagi do wydanego orzeczenia lekarskiego oraz stanowiska Instytutu z dnia [...] lutego 2016 r., załączając wyniki badania z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolejne uwagi skarżący wniósł w dniu [...] lipca 2016 r. polemizując ze stanowiskiem lekarzy orzeczników zatrudnionych w Instytucie i załączając zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2016 r. Pisma procesowe strony oraz nadesłane przez skarżącego materiały źródłowe (wyniki badań i zaświadczenia) organ odwoławczy przesłał do jednostki orzeczniczej II stopnia celem uzyskania jej stanowiska i wyjaśnienia wątpliwości w sprawie.

Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w pismach z dnia [...] maja 2016 r., [...] lipca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. ponownie stwierdził, iż podczas przeprowadzonego w Instytucie w dniu [...] stycznia 2015 r. badania, ani przed próbą obciążeniową, ani po próbie obciążeniowej narządu głosu, nie stwierdzono niedomykalności głośni, a zatem nie potwierdzono rozpoznania "niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią". Zarejestrowano obecność pełnego zwarcia fonacyjnego świadczącego o czynnościowym (zmiennym) nieutrwalonym charakterze zmian występujących u badanego. Zgłoszony przez skarżącego zarzut dotyczący braku oceny funkcji krtani przez co najmniej 2 doświadczonych foniatrów jednostka orzecznicza uznała za nieuprawniony zaznaczając, że to, iż badanie wykonywał jeden lekarz nie jest równoznaczne z brakiem oceny krtani przez drugiego specjalistę w dziedzinie foniatrii. Wyjaśniono, że obraz badania laryngovideostroboskopowego jest nagrywany a następnie oceniany komisyjnie.

Instytut stwierdził ponadto, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska po analizie wyników badania z dnia [...] stycznia 2016 r. wydanych przez Lubelskie Centrum Mowy i Słuchu [...] Przeprowadzone w jednostce orzeczniczej II stopnia badania nie potwierdziły przedmiotowego rozpoznania.

Podobne stanowisko zajął Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w odniesieniu do przedstawionego przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2016 r.

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. lekarz orzecznik podkreślił, że dla rozpoznania choroby zawodowej kluczowe są badania wykonane w jednostce orzeczniczej.

Odnosząc się do złożonego przez skarżącego w dniu [...] października 2016 r. zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2016 r. wystawionego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w Lublinie, organ odwoławczy stwierdził, że treść tego zaświadczenia odpowiada treści zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., które było przedmiotem analizy jednostki orzeczniczej II stopnia. Organ przypomniał, że w piśmie z Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] lipca 2016 r. podkreślono, iż opisywany w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] czerwca 2016 r. brak zwarcia fonacyjnego krtani (tożsamym z treścią zaświadczenia z dnia [...] października 2016 r.) nie znalazł potwierdzenia w badaniach przeprowadzonych w Instytucie, co jest warunkiem decydującym przy rozpoznawaniu choroby zawodowej narządu głosu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu inspekcji sanitarnej oparta została na orzeczeniach lekarskich wydanych przez jednostki orzecznicze I i II stopnia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1184) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w rozporządzeniu. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia wydaje zaś właściwy organ inspekcji sanitarnej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy obejmuje spójne orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych obu stopni. Jednostki te nie kwestionowały narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy w trakcie zatrudnienia skarżącego na stanowisku nauczyciela akademickiego, jednakże rozpoznały jedynie schorzenie nieujęte w wykazie chorób zawodowych - przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, co następuje:

- w odniesieniu do kwestii oparów chemicznych występujących na stanowisku pracy i ich potencjalnego wpływu na powstanie choroby zawodowej narządu głosu, organ II instancji oparł się na stanowisku jednostek orzeczniczych, które wskazywały, że postępowanie było prowadzone w kierunku ewentualnego rozpoznania choroby ujętej w poz. 15 pkt 1-3 wykazu chorób zawodowych, gdzie czynnikiem narażenia jest nadmierny wysiłek głosowy, co wynika z pełnej nazwy choroby zawodowej. Zgodnie z definicją choroby zawodowej narządu głosu istotne jest jedynie narażenie na nadmierny wysiłek głosowy, a nie inne czynniki szkodliwe bądź uciążliwości w miejscu pracy (pismo Instytutu z dnia [...] maja 2016 r.). Choroby zawodowe narządu głosu spowodowane są przez czynnik szkodliwy jakim jest nadmierny wysiłek głosy. Warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest wykonywanie pracy w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy - bowiem istnienie tylko tego czynnika jest warunkiem rozpoznania choroby zawodowej - a następnie rozpoznanie schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych tj. guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych lub niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią,

- orzeczenia jednostek uprawnionych do rozpoznania choroby zawodowej zawierają merytoryczne uzasadnienie odnoszące się nie tylko co do wyników badań tych jednostek, ale też do innych przedstawionych przez stronę materiałów dowodowych. Jednostki orzecznicze przed wydaniem orzeczeń lekarskich zweryfikowały dokumentację medyczną przedstawioną przez skarżącego, w tym odniosły się do dokumentów przedłożonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym, o czym świadczy m.in. pismo jednostki orzeczniczej I stopnia z dnia [...] października 2015 r., w którym wymieniono dokumentację dołączoną przez skarżącego, podobnie pismo z Instytutu z dnia [...] maja 2016 r., w którym podano wyniki analizy badań laryngologiczno - foniatrycznych z 2012 i 2013 oraz pismo z dnia [...] lipca 2016 r. ponownie odnoszącego się do nadesłanych przez stronę wyników badań,

- w toku postępowania odwoławczego jednostki orzecznicze odniosły się nie tylko do badań z dnia [...] listopada 2014 r., zaświadczeń z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] stycznia 2015 r., ale również do wyniku badania z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2016 r., które strona złożyła w toku postępowania przed organem II instancji. W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Instytut wyjaśnił, iż zmienność obrazu krtani występującą u [...] potwierdzają również wyniki badań [...] (laryngologiczno-foniatryczne) z 2012 i 2013 r. przeprowadzone w Klinice Otolaryngologii i Onkologii Laryngologicznej Poradni Foniatrycznej, gdzie stwierdzono "pełny" charakter zamknięcia głośni. Instytut podkreślił, że wydając orzeczenie lekarskie lekarze orzecznicy kierują się przede wszystkim wynikami badań przeprowadzonych w Instytucie, gdyż po to właśnie stworzono możliwość badania w trybie odwoławczym.

Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Tak więc, o ile ocena warunków pracy pozwoliła na potwierdzenie narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy, to badania przeprowadzone w jednostkach orzeczniczych i postawione rozpoznania wykluczyły u odwołującego schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych w poz. 15 pkt. 1-3. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2015 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej jest prawidłowa. Orzeczenia jednostek orzeczniczych w sposób jednoznaczny i konsekwentny przez cały tok postępowania wykluczały stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej narządu głosu, z tego powodu organy inspekcji sanitarnej obu instancji nie stwierdziły u skarżącego choroby zawodowej opisanej pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia.

Skargę na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] listopada 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...], wnosząc o jej zmianę, uchylenie lub stwierdzenie nieważności jako niezgodnej z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd przypomniał, że pojęcie "choroby zawodowej" jest pojęciem prawnym, posiadającym ustawową definicję, Zgodnie z art. 235¹ k.p., chorobą zawodową jest choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest zatem, aby rozpoznane schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę, ustalonego bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem.

W myśl art. 235² k.p., rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, jednak pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, a regulacje procesowe zawarte w Kodeksie pracy i rozporządzeniu wykonawczym z 2009 r. w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał następnie, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje byłego pracownika, którego podejrzenie dotyczy, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2. Następnie lekarz tej jednostki na podstawie przeprowadzonych badań, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W § 6 ust. 2 zostały wymienione czynniki, które lekarz orzecznik powinien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Sąd podkreślił, że to uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem lekarskim pozwalającym na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (§ 7 ust. 1). Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. W przypadku zaś jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2). W przypadku uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji inspektor sanitarny decyduje o wyborze sposobu jego uzupełnienia poprzez podjęcie jednej lub kilku wymienionych w ww. przepisie czynności. Sąd zaznaczył, że przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia nie wprowadza hierarchii dowodów poprzez przyznanie prymatu jednej czynności dowodowej nad inną, w tym zwłaszcza konsultacji jednostki orzeczniczej II stopnia.

W odniesieniu do zaprezentowanego powyżej trybu postępowania dotyczącego rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie tryb ten został zachowany. Wydanie decyzji objętych skargą poprzedzało poddanie skarżącego badaniom lekarskim w uprawnionych jednostkach orzeczniczych. Dokonując oceny całości dokumentacji medycznej lekarz - specjalista stwierdził brak zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, których to stwierdzenie daje podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Z orzeczenia lekarskiego wynika, że badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano przewlekły prosty nieżyt krtani, stan po usunięciu torbieli prawego fałdu głosowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy nie miał podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ inspekcji sanitarnej II instancji miał prawo stwierdzić, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej choroby zawodowej jest bowiem uprzednie jej rozpoznanie lekarskie przez właściwą medyczną jednostkę orzeczniczą (wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. I SA 1801/00). Sąd podkreślił, że Instytut Medycyny Pracy w Łodzi jest jednostką naukową i posiada szerokie możliwości diagnostyczne. Organy administracji są zaś związane orzeczeniami jednostek medycznych określonych w § 5 rozporządzenia i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika lub byłego pracownika kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Sąd stwierdził, iż złożone przez skarżącego w toku postępowania zaświadczenia lekarskie, skonsultowane i sprawdzone przez jednostki orzecznicze, nie podważyły ustalenia przyjętych w wyniku przeprowadzonych badań w jednostkach orzeczniczych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii, bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Niemniej, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Wiedzy takiej nie posiadają organy administracyjne czy sądy, wobec czego nie mogą one samodzielnie podważać opinii specjalistów. W przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek orzeczniczych, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. II OSK 335/10).

Sąd zaakcentował fakt wydania w niniejszej sprawie przez lekarzy obu jednostek orzeczniczych zgodnych orzeczeń stwierdzających brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Orzeczenia lekarskie zawierają elementy merytorycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazują, że z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem charakteru i sposobu wykonywania pracy, oraz złożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej, nie było podstaw do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z rozpoznaniem zawartym w tych orzeczeniach. Twierdzenia skarżącego dotyczące nieuwzględnienia dostarczonych orzeczeń i zaświadczeń lekarskich Sąd uznał za bezzasadne. Dokumentacja medyczna składana w toku postępowania administracyjnego była przedmiotem oceny lekarza z wyspecjalizowanego ośrodka, który odnosił się za każdym razem szczegółowo do złożonej dokumentacji i ocenił "przydatność" złożonej dokumentacji medycznej.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia badań lekarskich oraz zarzutu, że opinia lekarska powinna być sporządzona przez co najmniej dwóch lekarzy Sąd I instancji wskazał, że procedura stwierdzenia choroby zawodowej została uregulowana w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. Przewidziano w niej wydanie orzeczeń przez lekarzy specjalistów zatrudnionych w specjalistycznej jednostce orzeczniczej. Lekarze orzecznicy muszą spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1184), m.in. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz.U. z 2010 r., nr 110, poz. 736).

Odnosząc się do złożonych przez skarżącego po wniesieniu skargi zaświadczeń lekarskich, dołączonych do pism procesowych strony z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] kwietnia 2017 r. Sąd I instancji wskazał, że wszelkie okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na ocenę jej legalności, bowiem o zgodności z prawem decyzji decyduje Sąd, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Sąd wyjaśnił jednak, że przedstawione mu zaświadczenia lekarskie, wydane przez lekarzy Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] oraz Lubelskiego Centrum Słuchu i Mowy [...] zawierają stwierdzenia tożsame z treścią zaświadczeń składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, do których treści wielokrotnie odnosiła się jednostka orzecznicza II stopnia, wskazując, że "(...) nie znajdują one potwierdzenia w badaniu przeprowadzonym w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi" (np. pismo z dnia [...] lipca 2016 r.)".

W skardze kasacyjnej [...] wyrok Sądu I instancji skarżący zaskarżył w całości, skargę kasacyjną opierając na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 106 § 3, art. 133 § 1 oraz § 3, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez:

a) nieprzeprowadzenie dowodów ze złożonych przez skarżącego dokumentów, które Sąd nazwał zbiorczo "zaświadczeniami", mimo że wśród nich jest także m.in. historia choroby narządu głosu, wyniki badań z diagnozami, a nawet zaniechanie dokonania ich analizy pod kątem znaczenia dla sprawy,

b) uznanie przez Sąd, że ww. dokumenty stanowią "okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji" (str. 22 uzasadnienia) w sytuacji, gdy część z nich jest datowana na okres sprzed wydania decyzji, a pozostałe potwierdzają diagnozę o istnieniu choroby zawodowej, postawioną już wcześniej (w toku postępowania administracyjnego), przez placówki medyczne inne, niż jednostki orzecznicze,

c) uznanie, że "wszelkie okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na ocenę jej legalności, bowiem o zgodności z prawem decyduje Sąd, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania" (str. 22 uzasadnienia) a tym samym niesłuszne pominięcie zgłoszonych przez skarżącego dowodów, w sytuacji, gdy:

• ustawodawca przewiduje przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd (art. 106 § 3 p.p.s.a.)

• ujawienie się istotnych okoliczności obliguje Sąd do otwarcia rozprawy na nowo (art. 133 § 3 p.p.s.a.), zaś trudno za nieistotne uznać wyniki badań i zaświadczenia lekarzy specjalistów z rozpoznaniem wskazującym wprost na chorobę zawodową - stąd oczywiste jest, zdaniem skarżącego, że takich okoliczności Sąd nie może pominąć tylko z racji tego, że zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji,

• wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) co z kolei na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji,

d) arbitralne uznanie, że złożone przez skarżącego zaświadczenia nie podważają ustaleń jednostek orzeczniczych w sytuacji, gdy:

• konsultowanie" zaświadczeń składanych przez skarżącego nie było dokonywane przez jednostki orzecznicze" (jak określił to Sąd - str. 20 uzasadnienia), lecz przez jedną jednostkę – Instytut w Łodzi, a konkretnie przez jednego lekarza - [...],

• [...], który składał wszystkie oświadczenia w postępowaniu dotyczące stanu zdrowia skarżącego w imieniu [...] w Łodzi jest specjalistą medycyny pracy, nie posiada specjalizacji w zakresie fonoskopii czy otolaryngologii, a więc schorzeń występujących u skarżącego i będących przedmiotem sprawy,

2) 134 § 1 w związku z art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 6 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez:

a) dokonanie nienależytej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja narusza prawo, zawiera błędną ocenę materiału dowodowego i została wydana na skutek zaniechania przez organ czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego wobec oczywistej i rażącej sprzeczności pomiędzy diagnozą jednostki orzeczniczej a diagnozami z: [...].11.2014, [...].01.2016, [...].04.2017 r. lek. med. [...] specjalisty foniatrii oraz z [...].10.2016, [...]01.2017, [...].04.2017 lek. med. [...], otolaryngologa,

b) niedostrzeżenie przez Sąd, że organ oparł decyzję o orzeczenia jednostki orzeczniczej, które zostało wydane na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich, ale ze zignorowaniem dokumentacji medycznej skarżącego (w szczególności dostarczonych przez go wyników badań), ponieważ po przesłaniu tej dokumentacji jednostce orzeczniczej była ona odrzucana praktycznie a limine na zasadzie "kluczowe jest badanie przeprowadzone w jednostce orzeczniczej", a nie pod kątem np. stosowanych metod badawczych,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności:

a) wadliwego przeprowadzenie badań przez jednostkę orzeczniczą I stopnia (niezgodnie ze standardami wskazanymi w literaturze naukowej),

b) pominięcia wpływu szkodliwego oddziaływania oparów substancji na ćwiczeniach dydaktycznych,

c) prowadzenie przez jednostki orzecznicze postępowania i diagnostyki w zakresie tylko postaci choroby zawodowej - pkt 3 z poz. 15 załącznika do rozporządzenia - "wtórne zmiany",

d) nieprawidłowości przy diagnozie jednostki orzeczniczej II stopnia, wskazanych na str. 5-7 skargi.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi wniesionej do pierwszej instancji oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy.

Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego - kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie warunków wskazanych w art. 182 § 2 p.p.s.a., a więc zrzeczenia się przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną rozprawy i braku żądania przez pozostałe strony przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna [...]została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny podstaw kasacyjnych wskazanych przez skarżącego.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w zarzucie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 oraz § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (podstawa kasacyjna z punktu 1.). Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zaś stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu (art. 133 § 3 p.p.s.a.).

Wskazać trzeba, że ww. zarzuty objęte pierwszą podstawą kasacyjną skarżący zgłosił w nawiązaniu do wniosku złożonego w toku postępowania przed Sądem I instancji o zaliczenie w poczet materiału dowodowego zaświadczeń lekarskich z dnia [...] stycznia 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. oraz diagnozy Lubelskiego Centrum Słuchu i Mowy "[...]" z [...] kwietnia 2017 r. Na rozprawie przed Sądem I instancji skarżący wniósł o zastosowanie przez Sąd w odniesieniu do tych dokumentów art. 106 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył. Należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że argumenty podane na ich uzasadnienie przez autora rozpoznawanego środka odwoławczego są wzajemnie wykluczające się. Skarga kasacyjna zarzuca bowiem najpierw Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów, zaniechanie dokonania ich analizy, równocześnie kierując przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut arbitralnego uznania przez Sąd, że "przedłożone przez skarżącego zaświadczenia nie podważają ustalenia jednostek orzeczniczych", wskazujący na to, że wnioskowane postępowanie dowodowe Sąd I instancji jednak przeprowadził.

Stanowisko skarżącego o nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji sąd kasacyjny musiał odrzucić jako nieprawdziwe. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej przed Sądem I instancji w dniu [...] kwietnia 2017 r. wynika bowiem jednoznacznie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił przestawione przez stronę dokumenty. Formalnie zatem przepisowi art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji w żadnej mierze nie uchybił, skoro przeprowadzone przez ten Sąd uzupełniające postępowanie dowodowe obejmowało dowody z dokumentów, zaś skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że jego przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania. Sposób przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji nie wskazuje na naruszenie tego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że instytucja przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy ustalaniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej pod kątem jego zupełności, a także prawidłowości opartych na nich ustaleń tych organów w zakresie stanu faktycznego. Przedmiotem dowodzenia przed sądem administracyjnym mogą być jedynie fakty, i to tylko te, które zawierają informacje niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2/42).

Wypada przypomnieć, że wynikiem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji było jednoznaczne i wyraźne stwierdzenie, że analizowane w postępowaniu sądowym dokumenty zawierają stwierdzenia tożsame z treścią zaświadczeń składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, do których treści wielokrotnie odnosiła się jednostka orzecznicza II stopnia (str. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie w skardze kasacyjnej strona nie tylko nie kwestionuje, ale wręcz je potwierdza wskazując, że konsultowanie zaświadczeń składanych przez skarżącego nie było dokonywane przez jednostki orzecznicze, lecz przez jedną jednostkę – Instytut w Łodzi.

Wskazany powyżej wynik sądowego postępowania dowodowego nie pozwalał ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, przyjąć, że istniały w tej sprawie podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie wiązał się z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. To, że analizowany przez WSA w Lublinie materiał nie mógł być uznany za ujawniający istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne znajduje potwierdzenie w treści skargi kasacyjnej, której autor przyznaje, że obejmował on dokumenty potwierdzające diagnozę o istnieniu choroby zawodowej postawioną już wcześniej, w toku postępowania administracyjnego przez różne placówki medyczne (argumentacja przedstawiona w punkcie 1b skargi kasacyjnej). Diagnozy te, jak wynika ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd I instancji, w procesie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji były zaś wielokrotnie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej konsultowane. Materiał ten nie kwalifikował się ponadto jako istotne nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Brak spełnienia warunku istotności tych dowodów wiązać należało z tym, że przedstawiono je na okoliczności rozważane uprzednio w toku postępowania administracyjnego, a dotyczące odmiennego niż dokonane przez jednostki orzecznicze rozpoznania choroby w zakresie niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. W części obejmował ponadto dokumenty opatrzone datą po wydaniu zaskarżonej decyzji, przedstawione na okoliczności – jak wskazano powyżej – ujawnione już na wcześniejszych etapach postępowania.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje również zbiorcze nazwanie przez Sąd analizowanych dokumentów jako zaświadczeń, jak i to, że zdaniem skarżącego konsultacji dokonywał tylko jeden lekarz, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji obejmował ustalenie, że obraz badania laryngovideostroboskopowego był nagrywany i oceniany komisyjnie, co skarżący formułując swoje zarzuty pomija. Skarżący nie wskazał ponadto wiążących prawnie norm w odniesieniu do których kwestia ilości lekarzy, którzy zdaniem strony powinni uczestniczyć w procesie konsultacji przeprowadzonym z inicjatywy organów inspekcji sanitarnej w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia mogłaby przez sąd kasacyjny podlegać rozważeniu w aspekcie istotnego naruszenia przepisów postępowania bądź naruszenia prawa materialnego.

Kończąc część wywodów odnoszących się do podstaw kasacyjnych wskazanych w punkcie 1 skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. również nie znalazł potwierdzenia. Wynikający z tego przepisu wymóg orzekania na podstawie akt sprawy w orzecznictwie rozumiany jest jako obowiązek sądu wzięcia pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonego aktu okoliczności, które wynikają z tych akt i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. , II OSK 2582/17). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Wymogu orzekania na podstawie akt sprawy, w rozumieniu omawianego przepisu, nie można ponadto utożsamiać z obowiązkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy przyjętego przy wyrokowaniu, czy też z wymogiem rozpoznania istoty sprawy w jej granicach, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a..

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły ponadto żadne okoliczności wskazujące na konieczność otwarcia na nowo rozprawy z uwagi na ujawnienie się po jej zamknięciu istotnych okoliczności, stąd też zarzut naruszenia art. 133 § 3 p.p.s.a. uznać należało za chybiony.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 6 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, uzasadniony dokonaniem przez Sąd I instancji nienależytej kontroli działalności administracji publicznej, skarżący kasacyjnie sformułował w ramach drugiej podstawy kasacyjnej łącząc go z niezasadnym zaaprobowaniem przez Sąd dokonania przez organy błędnej oceny materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, Sąd pominął sprzeczność pomiędzy diagnozą jednostki orzeczniczej a diagnozą wynikającą z zaświadczeń lekarskich przedstawionych przez skarżącego i nie uwzględnił faktu ignorowania dokumentacji medycznej skarżącego, w szczególności dostarczonych wyników badań (zarzuty z punktu 2a-b podstaw kasacyjnych). Również i z tym stanowiskiem procesowym skarżącego nie można się zgodzić. Po pierwsze stwierdzić trzeba, że zarzuty nieuwzględnienia diagnoz lekarskich z [...] kwietnia 2017 r. (lek. med. [...]) oraz z [...] stycznia 2017 i [...] kwietnia 2017 r. (lek. med. [...]) nie mogły podlegać uwzględnieniu w oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną, obejmującą naruszenie przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż diagnozy te zostały postawione po dacie wydania decyzji objętych rozpoznawaną przez Sąd I instancji skargą. Po drugie, nieprawdziwe jest stanowisko skarżącego upatrującego naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez organy w "zignorowaniu dokumentacji medycznej skarżącego". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że diagnozy lekarskie wynikające z zaświadczeń z [...] listopada 2014 r. oraz [...] stycznia 2016 r., o których mowa w skardze kasacyjnej, przedstawione zostały organowi odwoławczemu, który w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia konsultował je z Instytutem Medycyny Pracy w Łodzi, co zostało szczegółowo omówione w części relacjonującej stan sprawy, w której wskazano, m.in., że w świetle opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (pismo z [...] lutego 2016 r.), przedstawione wyniki badania z dnia [...] listopada 2014 r. nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje stanowisko Sądu I instancji, iż ocena kompletności materiału lekarskiego pozwalającego na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej należy do uprawnionej jednostki diagnostyczno-orzeczniczej. Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że w warunkach tej sprawy spójne orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych obu instancji, w tym Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi który jest jednostką naukową posiadającą szerokie możliwości diagnostyczne i zatrudniającą lekarzy orzeczników spełniających wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1184), wydane po wielokrotnej weryfikacji dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącego, wiązały w zakresie postawionej w nich diagnozy lekarskiej zarówno organy administracji właściwe w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, jak i sąd administracyjny. Zauważyć trzeba, że organy administracji i sądy administracyjne nie mają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej pozwalającej zweryfikować twierdzenie skarżącego dotyczące niewłaściwie stosowanych metod badawczych. Orzeczenia jednostek orzeczniczych właściwych do orzekania w zakresie chorób zawodowych są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z 31 marca 2016 r., II OSK 1887/14). W tym kontekście przypomnieć wypada, że wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nakazują organom inspekcji sanitarnej zasadność podjęcia decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej rozważyć w odniesieniu do podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (ust. 1), zaś w przypadku uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, organy mogą żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Powołany § 8 ust. 2 rozporządzenia, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie wprowadza jakiejkolwiek hierarchii w zakresie przedstawionych w nim sposobów uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też jakichkolwiek ograniczeń w tym przedmiocie w rozumieniu limitu podejmowanych czynności. Granicą jest więc ustalenie jednoznacznego stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, mających zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Wymogi te w rozważanym przypadku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały zachowane, gdyż jednostki orzecznicze w sposób jednoznaczny rozpoznały u skarżącego przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani oraz brak zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, który dawałyby podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

Zgodnie zaś z przywołanym w podstawach kasacyjnych § 6 ust. 1 rozporządzenia, lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Okoliczności sprawy nie wskazują, by przepis ten w kontrolowanym przez Sąd I instancji został naruszony.

Chybiony jest zarzut naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia, określający czynniki, które uwzględnia się przy ocenie narażenia zawodowego. Okoliczność, że skarżący był zatrudniony w warunkach narażenia zawodowego w niniejszej sprawie była niesporna, przedmiot sporu stanowiło wyłącznie to, czy rozpoznane schorzenie jest jednostką chorobową ujętą w wykazie chorób zawodowych.

Usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie daje trzecia podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedoniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi.

Zarzut kasacyjny dotyczący nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi przeprowadzenia badań przez jednostkę orzeczniczą I stopnia niezgodnie, zdaniem strony, ze standardami wskazanymi w literaturze naukowej, niepowiązany ze wskazaniem normy prawnej, z której standardy te wynikają w sposób wiążący jednostkę orzeczniczą oraz organ administracji, nie stanowi o naruszeniu prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie stanowi o kwalifikowanym naruszeniu prawa procesowego zarzut niedoniesienia się do wskazanych w skardze nieprawidłowości przy diagnozie jednostki orzeczniczej II stopnia. Sąd I instancji odniósł się zarówno do kwestii całościowej analizy materiału dowodowego, podnoszonej na str. 6 skargi, jak i kompetencji lekarzy orzeczników (str. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Podane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny uznania, że przy wydaniu orzeczenia lekarskiego przez jednostkę orzeczniczą II stopnia postępowanie prowadzone było w sposób niewadliwy, aczkolwiek nie odnoszą się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi, to jednak zostały przedstawione w sposób, który dostatecznie wyrażał przyjętą przez Sąd ocenę prawną. Bez znaczenia prawnego pozostaje zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie o hospitalizacji skarżącego w Instytucie, podczas gdy w ocenie skarżącego, pojęcie to nie obejmuje przeprowadzenia pojedynczego badania laryngologicznego.

Podnoszona przez stronę kwestia pominięcia wpływu oddziaływania oparów substancji na ćwiczeniach dydaktycznych oraz prowadzenia przez jednostki orzecznicze postępowania i diagnostyki w zakresie tylko jednej postaci choroby zawodowej – poz. 15 pkt 3 załącznika do rozporządzenia – została w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przedstawiona ze stosownymi wyjaśnieniami organu w części faktograficznej. Zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów w tych kwestiach przy użyciu ogólnej formuły w postaci stwierdzenia, że odmowa stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat" wymienionej w poz. 15 pkt 1-3 wykazu chorób zawodowych (str. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było zatem w okolicznościach tej sprawy wystarczające.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.