Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1324/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art.7, 77 art. 107 par. 3 , art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprzeciwu S. D. od decyzji nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję w całości


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K. decyzją nr [...] z dnia 31 maja 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.. Prawo budowlane oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie: budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] (wraz z jej późniejszymi zmianami) w miejscowości R., gmina J. - P. z uwagi na fakt, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. w związku z pismem M. S. (właściciela dz. nr [...]) z dnia 29.09.1999 r., które dotyczyło wykonania w sąsiednim budynku mieszkalnym nr [...] w R. , otworu okiennego.

W dniu 07.02.2000 r. PINB przeprowadził na przedmiotowej działce oględziny, podczas których ustalono, iż na ścianie budynku mieszkalnego nr [...] od strony południowej na poziomie przyziemia usytuowane jest okno o wym. 1,50 m x 1,10 m i w odległości 2,95 m od ogrodzenia pomiędzy posesjami. W ścianie tej istnieją również 2 okna na poziomie parteru i 1 okno na poddaszu. Drugi narożnik budynku usytuowany jest w odległości ok. 3,80 m od granicy.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego PINB wydał w tej sprawie decyzję z dnia 21.08.2000 r. znak: [...], [...]

Od rozstrzygnięcia organu I instancji zostało wniesione odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez S. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17.05.2004 r. znak: [...] uchylił skarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W prowadzonym w dalszym ciągu postępowaniu PINB w dniu 07.09.2004 r. przeprowadził kolejne oględziny przedmiotowego budynku, w toku których dokonano pomiaru budynku mieszkalnego nr [...] ustalając, iż jego szerokość (wzdłuż ściany południowej, która posiada sporne okno) wynosi 9,20m, jego długość (równolegle do drogi głównej) wynosi 10,80 m. W stosunku do oględzin przeprowadzonych w dniu 07.02.2000 r. okno w poziomie poddasza, poprzednio drewniane zostało zamienione na mniejsze PCV. 2 okna na poziomie parteru pozostały bez zmian. Również w poziomie przyziemia okno nie uległo zmianie. Z. S. (właścicielka dz. nr [...]) podtrzymała wówczas swoje twierdzenie, iż okno w ścianie południowej w poziomie przyziemia — zostało wykonane latem 1999 r. Oświadczyła jednocześnie, iż okna na poziomie parteru oraz poddasza istniały od lat sześćdziesiątych od czasu budowy budynku.

W toku prowadzonego postępowania nastąpiły zmiany prawa własności przedmiotowej działki, jak również działki sąsiedniej. W roku 2000 działka nr ewid. [...] stałą się własnością T. i S. D., natomiast działka nr ewid.[...] została przez M. i Z. S. podarowana H. W..

W toku postępowania tut. organ zgromadził:

- decyzję Urzędu Gminy J. - P. z dnia 03.07.1984 r. nr [...] i zatwierdzony tą decyzją plan realizacyjny, dotyczące wymiany budynku stodoły usytuowanej na dz. nr [...] w R. ;

- "projekt budynku mieszkalnego w R. nr [...] dla ob. S. S. " zatwierdzony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. w pozwoleniu z dnia 17.07.1964 r., znak: [...]

Strony postępowania twierdzą, iż nie posiadają innych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku.

PINB zwrócił się do Wójta Gminy J. – P. , a następnie do Archiwum Państwowego w K. z prośbą o udzielenie informacji dotyczących pozwolenia na budowę z dnia 17 lipca 1964 r. znak: [...] [...] oraz o informację, czy na podstawie posiadanych dokumentów archiwalnych możliwe jest ustalenie, czy dla A. i I. P. było wydawane pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi uzyskano jedynie informację, iż w posiadanych aktach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nie odnaleziono ww. decyzji, jak również decyzji pozwolenia na budowę wydanej dla A. i I. P..

Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia 14.04.2009 r. PINB nakazał współwłaścicielom dz. nr [...] w R. wykonanie zamurowania cegłą lub pustakami szklanymi - luksferami albo innym materiałem o podobnych właściwościach odporności ogniowej otworu okiennego, który znajduje się w poziomie przyziemia, w odległości ok. 2,90 m od granicy z działką nr ewid.[...] w R. .

Decyzją z dnia 28.12.2010 r. znak: [...] MWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie rozpatrywanej sprawie do akt sprawy załączono pismo Urzędu Gminy J. - P. znak: [...] z dnia 07.10.2011 r. w którym poinformowano PINB, iż "karta numerów porządkowych budynków została założona i prowadzona od roku 1987 r. Urząd nie prowadził w latach poprzedzających spisu numerów porządkowych W innym referacie zajmującym się ewidencją ludności meldowanie odbywało się w przeszłości na podstawie samego oświadczenia. Mieszkańcy sami oświadczali używanie danego numeru budynku. W spisie tym pod numerem budynku R. już w roku 1971 zameldowała się Pani T. D.. Pan S. D. zameldował się pod tym numerem w 1980 r. Pod numerem porządkowym R. nikt nigdy nie był zameldowany i żadnemu budynkowi nie został nigdy taki numer przydzielony ".

PINB na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdził, iż plan realizacyjny zagospodarowania dz. nr [...] dla budowy stodoły ob. M. S. zatwierdzony decyzją L. dz. [...] z dnia 09.07.1984 zawiera również fragment działki nr [...] w R. , na której usytuowany jest budynek mieszkalny należący do P. P. D. , posiadający zbliżone wymiary główne co obecnie w terenie.

W dniu 19.05.2017 r. S. D., współwłaściciel dz. nr [...] w R. , oświadczył, iż "po ślubie w 1980 r. zamieszkał w domu jednorodzinnym R. . W 2000 r. teść i teściowa I. i A. P. przepisali na niego i jego żonę T. D. gospodarstwo wraz z zabudowaniami na dz. nr [...] w R. . Od 1980 r. w ścianie południowo - zachodniej istniały 4 okna (w tym jedno w przyziemiu od pomieszczenia kuchennego)". Właściciel poinformował, że gdy przejął gospodarstwo wymienił wszystkie okna w domu na PCV. Okno w kuchni zostało nieznacznie powiększone, jednak nie zostały wybite żadne dodatkowe otwory okienne.

PINB zaznaczył, iż w nin. sprawie organ ustalił, iż budowa budynku mieszkalnego została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Organ nadzoru budowlanego poczynił kroki zmierzające do odnalezienia dokumentacji potwierdzającej legalność istniejącego na działce nr [...] w R. budynku mieszkalnego, jednakże taka dokumentacja nie została odnaleziona.

Zgodnie z przyjętym stanowiskiem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, PINB ma na względzie, że Prawo budowlane z 1974 r. nie obligowało właścicieli obiektu budowlanego do przechowywania przez okres jego istnienia dokumentów dotyczących budowy. W rozpatrywanym przypadku, czyli wzniesieniu budynku mieszkalnego, przed 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieuprawnione jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 30/13., wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 275/12, wyrok WSA w Kielcach z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 667/2011).

Zgodnie ze stanowiskiem GUNB przepisy prawa nie pozwalają na automatyczne uznanie, iż nie legitymowanie się przez inwestora bądź jego następcę prawnego dokumentem pozwolenia na budowę, dowodzi wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej.

PINB nie dysponując projektem budowlanym nie jest w stanie ustalić, czy okno w ścianie południowo - zachodniej w przyziemiu przewidziane było w projekcie budowlanym, jednakże nie może uznać, iż na pewno go nie było. W toku postępowania ustalono, iż trzy pozostałe okna w poziomie parteru i poddasza istniały od początku wybudowania obiektu i nikt nie wnosił poprzednio uwag do ich lokalizacji.

Na uwagę zasługuje fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał w czasie obowiązywania ustroju politycznego, w którym wysoce mało prawdopodobnym byłoby wybudowanie w centrum wsi obiektu budowlanego bez jakiejkolwiek zgody władzy miejscowej. Tym samym, z uwagi na fakt, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego uznał, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy legalności przedmiotowego budynku w tym czterech okien zlokalizowanych w ścianie południowo - zachodniej. Postępowanie administracyjne ma bowiem na celu doprowadzenie do takiego rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo i przedmiotowo, a więc w odniesieniu do konkretnej osoby, jak też w sprawie konkretnej przedmiotowego uprawnienia i obowiązki wyprowadzone z przepisów obowiązującego w dacie orzekania prawa materialnego. W przypadku, gdy zachodzą przeszkody do tego, aby takie prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, dochodzi do bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji braku możliwości wydania merytorycznej decyzji orzekającej o tych prawach i obowiązkach.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr [...], z 30 sierpnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prbud"), po rozpatrzeniu odwołania H. W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jako organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, stwierdzając, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to art.7, art.77, art.75, art.80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności MWINB zauważył, że stosownie do wskazanych regulacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

W ocenie MWINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na postawienie tezy, że przedmiotowy budynek mieszkalny z oknami w ścianie zbliżonej do granicy na odległość ok. 2,95 m, nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego I instancji w niniejszej sprawie, na co wskazywały już dwie poprzednie decyzje MWINB, było zebranie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R. została zrealizowana z naruszeniem prawa oraz czy i w jakim zakresie obiekt ten winien być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Spełnienia obowiązków wynikających z wymienionych na wstępie przepisów organ I instancji zaniechał.

MWINB przypomniał, że legalność zabudowy wzniesionej w latach 1970 - 1972 należy oceniać według przepisów ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1961.7.46 z poźn.zm.). Stosownie do art.36 ust. 1 i 3 ustawy przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego należało uzyskać pozwolenie na budowę. Tryb udzielania pozwoleń na budowę, prowadzenia robót i uzyskiwania pozwoleń na użytkowanie określało Rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U.1961.38.197). Zgodnie z tym rozporządzeniem budowa budynku mieszkalnego, jako nie wymieniona w przepisie § 5 (określającym przypadki konieczności dokonania zgłoszeń budowy obiektów budowlanych) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę udzielonego na podstawie art. 36 ustawy. Budowa budynku mieszkalnego wymagała przedstawienia organowi projektu podstawowego; inwestor obowiązany był przedstawić organowi dwa egzemplarze zatwierdzonego projektu. Zgodnie z § 14 rozporządzenia: "W celu uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych albo na wykonanie robót budowlanych, nie wymienionych w § 4, 5 i 7, inwestor obowiązany jest przedstawić powiatowemu organowi państwowego nadzoru budowlanego: 1) dwa egzemplarze zatwierdzonego projektu, 2) oświadczenie na piśmie kierownika budowy stwierdzające podjęcie przez niego obowiązku kierowania daną budową oraz 3) oświadczenie na piśmie inspektorów nadzoru inwestorskiego, stwierdzające podjęcie pełnienia nadzoru inwestorskiego nad danymi robotami budowlanymi.

2. Jednoczesne ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę i o zatwierdzenie projektu możliwe jest w przypadku, gdy projekt podlega zatwierdzeniu przez powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego." Jeden egzemplarz przedstawionych dokumentów otrzymywał razem z pozwoleniem na budowę inwestor w celu przechowywania ich na miejscu wykonywania robót budowlanych, drugi egzemplarz pozostawał w aktach powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego (§ 21).

W aktach sprawy znajduje się kopia z projektu budynku mieszkalnego zatwierdzonego w dniu 17.07.1964 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. pozwoleniem znak [...] Zgodnie z powołanym na pieczęci art. 35 ustawy Prbud z 1961 r. "Zatwierdzenie projektu podstawowego przez organ państwowego nadzoru budowlanego traci swoją ważność po upływie 2 lat, jeżeli w tym terminie nie zostało wydane pozwolenie na budowę." Z treści pieczęci nie wynika zatem, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podstawowego z dnia 17.07.1064 r. była jednocześnie decyzją o pozwoleniu na budowę, nie wiadomo również, czy w następstwie decyzji o zatwierdzeniu projektu podstawowego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, bowiem kopii takiej decyzji ani wzmianki ojej wydaniu w aktach brak.

PINB winien zatem podjąć skuteczniejsze działania w zakresie pozyskania we właściwym archiwum informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla S. S. na działce, której numer w latach budowy winien być jednoznacznie ustalony. Na konieczność wnikliwej weryfikacji legalności obiektów zrealizowanych przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazał m.in. WSA w Krakowie wyroku z dnia 16.05.2018 r., sygn. II SA/Kr 32/18, odnoszącym się do analogicznych okoliczności faktycznych.

Niezależnie od powyższego MWINB wskazał, że na planie sytuacyjnym, opisanym jako plan sytuacyjny do projektu bud. mieszkalnego ob. S. S., projektowany budynek mieszkalny usytuowany jest w drugiej linii zabudowy od ulicy (bezpośrednio przy drodze usytuowane są 2 budynki gospodarcze, w tym stodoła) i w odległości 4,5 m od granicy z działką Z. S. (obecnie H. W.). Wg projektu budynek posiadał tylko jedno okno w przyziemiu od strony południowej. Natomiast zrealizowany budynek mieszkalny na działce nr [...], co potwierdza wydruk z ortofotomapy i plan realizacyjny stodoły z 1984r. (k-149, k-170) jest usytuowany w pierwszej linii zabudowy bezpośrednio przy drodze. Obecna podczas przyjęcia strony H. W. w tut. inspektoracie w dniu 13.08.2018 r. Z. S. (matka H. W.) oświadczyła do protokołu: "udzielone pozwolenie na budowę z dnia 17.07.1964 r. dla S. S. dotyczyło budynku, który został zrealizowany ok. 1970 r. w innym miejscu, niż na planie zagospodarowania z 1964 r. (bliżej drogi, jak na karcie nr 29). W miejscu projektowanego budynku powstały sutereny, które uległy zniszczeniu, a na tym miejscu została wybudowana stodoła murowana."

W dacie budowy przedmiotowego budynku obowiązywała ustawa Prawo budowlane z dnia 31.01.1961 r. Obowiązujące wówczas akty prawne nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej. Jednak zebrany materiał dowodowy, w tym dokumentacja, którą udało się do akt sprawy pozyskać (wraz z bliźniaczym projektem budynku na działce nr [...], sporz. dla P. S.) jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym planem sytuacyjnym. Został zrealizowany w innym miejscu, w odległości od granicy mniejszej, niż przewidywał projekt (i mniejszej niż 4 m) oraz z oknami w ścianie zbliżonej do granicy na odległość ok. 2,95 m. Z akt sprawy wynika zatem jednoznacznie, że zostały naruszone przepisy prawa w budownictwie obowiązujące zarówno w dacie budowy jak i obecne (§12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i sprawa nie jest bezprzedmiotowa. Przepisy obowiązujące w dacie budowy nie dopuszczały bowiem okien w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki. Skoro z akt sprawy wynika, że w miejscu projektowanego budynku mieszkalnego na działce P.P. D. została zrealizowana stodoła, a budynek mieszkalny został zrealizowany w innym miejscu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, to organ winien przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające mające na celu w pierwszej kolejności ustalenie, czy budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę, czy też bez pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wdrożyć stosowne postępowanie naprawcze, mające na celu usunięcie naruszenia przepisów prawa.

Ponadto PINB nie ustalił stanu faktycznego działek [...] i [...] wraz z usytuowaniem na tych działkach obiektów budowlanych, po sugerowanych podziałach i zmianach. W aktach sprawy brak jest aktualnych map ewidencyjnych lub sytuacyjno-wysokościowych, które potwierdzałyby usytuowanie i odległości budynku P.P. D. od granicy z działką sąsiada. Uproszczona informacja z rejestru gruntów bez mapy ukazującej aktualny obrys działek [...] lub [...], bez właściwych równoważników geodezyjnych niczego nie wyjaśnia.

MWINB stwierdził zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, przekraczającym tzw. uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a.

MWINB podkreślił, że organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie. Organ odwoławczy nie widząc podstaw do umorzenia postępowania nie może zatem zreformować decyzji organu I instancji i wydać odpowiedniej decyzji określającej nowe prawa i obowiązki stron, bowiem takie postępowanie oznaczałoby w istocie naruszenie dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. i pozbawienie strony możliwości dwukrotnego rozpatrzenia sprawy o określonym przedmiocie. "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji." (tak: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16.05.2018r., sygn. II SA/Bk 229/18). Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11.04.2018r., sygn. II SA/Gd 192/18 wskazał, że "Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron postępowania." Takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie, zatem uzasadnione jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

S. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego, Nr [...], z 30 sierpnia 2018 r., znak: [...], zaskarżając ją w całości.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak odniesienia się do istniejącego otworu okiennego w przyziemiu od strony południowej w budynku mieszkalnym należącym do pp. D. ,

b) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części,

c) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, tj. uzasadnienie decyzji w sposób ogólnikowy i skrótowy bez precyzyjnego wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy,

d) art. 136 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wskazał, że decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego jest wewnętrznie sprzeczna, a nadto brak jest w konkluzji uzasadnienia decyzji wymaganych prawem wytycznych dla organu I instancji.

Z jednej strony MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż legalność zabudowy należącej do m.in. do skarżącego S. D. należy oceniać według przepisów ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane, która wraz z ówcześnie obowiązującymi aktami wykonawczymi nie nakładała na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej, a w konsekwencji brak możliwości okazania takiej dokumentacji nie uprawnia do twierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Z drugiej strony organ II instancji nakazuje organowi podległemu poszukiwanie dokumentacji mapowej, z której będzie wynikało położenie obiektów budowlanych na działce należącej do skarżącego, jednakże nie będzie ona stanowiła dowodu w sprawie ustalenia posadowienia otworu okiennego w przyziemiu od strony południowej w budynku mieszkalnym należącym do pp. D. będącego przyczyną prowadzenia niniejszego postępowania.

Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a. to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż budynek położony na działce nr [...] w R. pochodzi z końca lat 60-tych lub z początku lat 70-tych oraz że posiadał od samego początku otwory okienne od strony południowej w każdej kondygnacji i do końca lat 90-tych nikt nie kwestionował legalności jego posadowienia.

Ponadto w postępowaniu zostało ustalone, iż budowa budynku mieszkalnego należącego do pp. D. została zakończona przed dniem 01.01.1995 r. Dopiero w roku 1999 właściciele działki sąsiedniej, tj. [...] w R. , kwestionowali położenie otworu okiennego w kondygnacji przyziemia po stronie południowej.

Z uwagi na obowiązujące w dacie powstawania budynku mieszkalnego przepisy administracyjne dokumentacja projektowa nie została odnaleziona.

Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż ówcześnie prowadzone postępowania związane z wytyczaniem granic były wykonywane w oparciu o znacznie prostsze przyrządy pomiarowe, a tym samym dopuszczalne błędy pomiarowe były o wiele większe niż obecnie.

Wobec powyższego, wbrew przekonaniu Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalsze poszukiwanie dokumentacji projektowej jest bezprzedmiotowe, bowiem zgromadzony do tej pory materiał dowodowy wskazuje, iż nie jest możliwe pozyskanie stosownego projektu względnie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast dokumentacja mapowa w żaden sposób nie rozstrzygnie kwestii otworów okiennych w nieruchomości skarżącego.

W związku z powyższym pozbawione jest zasadności nakładanie przez MWINB w K. obowiązku znalezienia innego rozwiązania przedmiotowej sprawy.

Powoduje to jednocześnie dalszą przewłokę w postępowaniu wobec skarżącego, który już od kilkunastu lat próbuje rozwiązać problem otworu okiennego i który w oświadczeniu w dniu 19.05.2017 r. wskazał, iż od czasu jego zamieszkania w roku 1980 nie został wybity żaden dodatkowy otwór okienny.

W treści uzasadnienia decyzji brak jest wskazania, jakie precyzyjnie okoliczności mają zostać wykazane przez organ I instancji w znacznej części, podczas gdy wszystkie zostały już wskazane w niniejszym postępowaniu, co istotnie wpływa na przewłokę w załatwieniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Rolą sądu administracyjnego jest więc kontrola legalności zaskarżonego aktu.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno wydanie i doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "P.p.s.a.".

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw został wniesiony skutecznie i sprawa podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie".

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299).

Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048).

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że w kontrolowanym postępowaniu, toczącym się od roku 1999, organ odwoławczy już po raz trzeci uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W decyzji kasatoryjnej z 17 maja 2004 r. organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania była legalność otworów okiennych w - zbliżonej od granicy sąsiedniej działki na odległość mniejszą niż 4 m - ścianie szczytowej budynku mieszkalnego położonego na działce [...] w R. , gm. J. – P.

W decyzji kasatoryjnej z 28 grudnia 2010 r. organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczyło wykonania w budynku mieszkalnym na terenie działki nr ewid. [...] w R. otworu okiennego.

Tym razem w decyzji kasatoryjnej z 30 sierpnia 2018 r. organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy było ustalenie, czy budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R. została zrealizowana z naruszeniem prawa oraz czy i w jakim zakresie obiekt ten winien być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy dopatrzył się przy tym w decyzji organu I instancji uchybień polegających na nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Mając jednak na uwadze wyjątkowość zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 K.p.a. oraz fakt, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną - toczącą się w niniejszym przypadku od ponad 18 lat - trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy po raz kolejny decyzji kasatoryjnej.

Organ odwoławczy winien był rozpoznać sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, a w razie potrzeby skorzystać z art. 136 K.p.a..

Trzeba w tym miejscy zaakcentować, że jak wynika z akt administracyjnych niniejsze postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek pisma M. S. z 29 września 1999r., dotyczy otworu okiennego w przyziemiu budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w Racławicach, skierowanego w stronę działki sąsiedniej nr ewid.[...] Nie dotyczy natomiast kwestii legalności budowy budynku mieszkalnego na działce [...].

Kwestie drewnianej szopy gospodarczej i garażu blaszaka zostały rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami PINB z 18 sierpnia 2000 r. k. 53 akt adm. i z 17 sierpnia 2000 r. k. 50 akt adm.

Zdaniem Sądu zatem uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było nieuzasadnione, dowolne i naruszające art. 138 § 2 K.p.a.. Organ odwoławczy powinien był bowiem rozpoznać merytorycznie sprawę dotyczącą okna, a nie domu.

Jeśli organ odwoławczy uznał, że sprawa okna została zakończona niewłaściwie, to w swej decyzji winien wskazać dlaczego i ewentualnie – na zasadzie art. 136 K.p.a. – uzupełnić postępowanie dowodowe w stopniu koniecznym dla rozstrzygnięcia.

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji.

W niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Rację ma zatem skarżący, że zaskarżona decyzja kasatoryjna organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części; poprzez brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, tj. uzasadnienie decyzji w sposób ogólnikowy i skrótowy, bez precyzyjnego wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy; poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Należy wskazać, że decyzja I instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego i nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, to nie uprawniało to organu odwoławczego do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie toczącej się przed organami nadzoru budowlanego od 1999 roku.

MWIMB nie wykazał, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczącej okna miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem winien był – stosując właściwe przepisy prawa materialnego – rozpoznać sprawę merytorycznie, przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a..

Trzeba przy tym wskazać, że nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie za organ stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji.

Ponadto konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalną byłaby na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź też taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji w uproszczeniu można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione; natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z § 2 tego przepisu Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie, rozważywszy wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Sąd nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości rozpoznania niniejszego sprzeciwu na rozprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.