Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1429/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Koncesje
Odpady
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3a
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1458
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant St. ref. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W., oddział w S. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarządzenia w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie niektórych usług komunalnych 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 9 zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżące kwotę [...] zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi w niniejszym postępowaniu stanowi zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...]nr [...]w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie niektórych usług komunalnych. Zostało ono wydane na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., odtąd powoływana jako: u. sam. gmin.) w zw. z art. 7 ust. 3 i 3 a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.– odtąd powoływana jako: u. utrz. czyst. gmin. ) oraz art. 10 ust. 2 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1458). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4, 6 i 9 przedmiotowego zarządzenia wśród wymagań, jakie określono dla przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymieniono udokumentowanie gotowości przyjęcia odpadów komunalnych pochodzących z terenu miasta K. przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, tj. do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz z Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta K. (pkt 4); poddania pozostałej części odpadów komunalnych (tej, która nie nadaje się do odzysku) przetwarzaniu minimalnie 27 % z łącznej ich masy, zbieranych z terenu miasta Katowice w celu redukcji frakcji organicznej, trafiającej na składowiska (pkt 6) oraz posiadania odpowiedniego zaplecza technicznego wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej, spełniającego wymogi bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowe i ochrony środowiska – dysponowania miejscem do garażowania pojazdów stosowanych do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta K. lub sąsiednich gmin (pkt 9).

W dniu [...] pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w W. wezwał Prezydenta Miasta K. odtąd organ) do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło poprzez wydanie zarządzenia z [...]. Zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ust. 3a oraz art. 8 ust. 1 u. utrz. czyst. gmin., art. 9 ust. 3 i 4 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i a § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 3, dalej powoływane jako rozporz. z 2005 r.). W związku z powyższym wniesiono o zmianę lub uchylenie § 1 ust. 1 pkt 4, 6 i 9 zarządzenia.

W uzasadnieniu strona podniosła, że przepis § 1 ust. 1 pkt 9 zarządzenia narusza art. 7 ust. 3a ustawy z 1996 r. Z przepisu tego wynika bowiem, że wójt (burmistrz lub prezydent miasta) w wymaganiach jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych może uwzględnić jedynie opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Nie może natomiast sformułować wymagania co do miejsca garażowania pojazdów do odbierania odpadów. Również przepisy ustawy o odpadach nie nakładają na przedsiębiorców żadnych obowiązków w zakresie lokalizacji bazy transportowej.

Odnosząc się do kwestii § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego zarządzenia strona podniosła, że norma ta narusza w szczególności art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem nie segregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), lub w miejscach położonych najbliżej miejsca ich wytworzenia. Wyjątek od konieczności poddania odzyskowi lub unieszkodliwiania na terenie województwa wytworzenia odpadów zawarty jest w art. 9 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym to przepisem odpady komunalne mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze województwa innego niż wymienione w ust. 3, jeżeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji przeznaczonej do odzysku lub unieszkodliwiania wynikającym z art. 143 ustawy – Prawo ochrony środowiska jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. W świetle powyższego strona zauważyła, że na terenie województwa funkcjonuje nowoczesne wysypisko śmieci w S., oddane do użytkowania w [...] w związku z czym nieuwzględnione jeszcze w planach gospodarki odpadami. Niezgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi a także sprzeczna z zasadami racjonalnego działania w ocenie strony byłaby sytuacja, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne z K. na skutek kontrowersyjnych postanowień zarządzenia nie mogliby przekazywać tych odpadów na wspomniane wysypisko.

Odnośnie § 1 ust. 1 pkt 6 zarządzenia strona sformułowała zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 ustawy o odpadach dotyczącego ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Ustawa z 2005 r. uczyniła każdego przedsiębiorcę współodpowiedzialnym za sposób zagospodarowania odpadów. Musi on we własnym zakresie najlepszą możliwą technologią dążyć do ograniczenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, kierowanych do składowania. Gmina w ocenie strony nie może nakładać na przedsiębiorcę dodatkowych ograniczeń dotyczących np. ilości odpadów nie nadających się do odzysku kierowanych do przetwarzania. Strona uznała również § 1 ust. 1 pkt 6 zarządzenia za naruszający art. 8 ust. 1 ustawy z 1996 r. zgodnie z którym przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien we wniosku dodatkowo określić sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji składowanych na składowisku odpadów. Oznacza to zatem, że przedsiębiorca samodzielnie decyduje o tym, w jaki sposób realizuje obowiązek ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska a także w jakim stopniu uda mu się ograniczyć masę tych odpadów. Obowiązujące przepisy prawne nie upoważniają organu wykonawczego gminy do nakładania na przedsiębiorcę obowiązku określonego w §1 ust. 1 pkt 6 zarządzenia.

Ponadto w ocenie skarżącego wszystkie powołanie powyżej postanowienia zaskarżonego zarządzenia godzą w konstytucyjnie chronioną zasadę wolności działalności gospodarczej wynikającą z art. 22 Konstytucji RP. Zwrócono uwagę, że zarządzenie nakładające na przedsiębiorców dodatkowe obowiązki i ograniczenia nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Z tych samych względów naruszone są również przepisy rozporz. z 2005 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia powinno określać się w sposób nie ograniczający konkurencji, podczas gdy wszystkie zakwestionowane przez stronę postanowienia zaskarżonego zarządzenia prowadzą do ograniczenia konkurencji wśród przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, datowanej na dzień [...]organ odmówił jego uwzględnienia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 1 ust. 1 pkt 9 zarządzenia organ ocenił go jako niezrozumiały z punktu widzenia sytuacji faktycznej strony, która posiada Oddział Spółki w S. Zatem z brzmienie zaskarżonego przepisu zarządzenia w niczym nie narusza jego interesu prawnego, stanowiącego przesłankę warunkującą zaskarżenie aktu organu gminy na zasadzie art. 101 ust. 1 u. sam. gmin. Co więcej, wskazana okoliczność faktyczna potwierdza zasadność i celowość wymogu określonego w § 1 ust. 1 pkt 9 zarządzenia polegającego na posiadaniu przez przedsiębiorcę miejsca na garażowanie pojazdów i sprzętu na terenie miasta K. lub gmin sąsiednich. Uznanie zarzutu strony za uzasadniony prowadzi w ocenie organu do wniosku, że dla należytego i zgodnego z prawem wykonywania usług odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu konkretnej gminy nie ma w ogóle znaczenia odległość do miejsca garażowania pojazdów i pozostałego sprzętu. Jednak taki punkt widzenia prowadzi do wniosku, że w takich okolicznościach trudno byłoby mówić o należytym świadczeniu usług odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta K. Ponadto wymagania w zakresie posiadania odpowiedniego zaplecza technicznego wykorzystywanego do prowadzenia działalności, spełniającego wymogi bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowe i w szczególności ochrony środowiska pozostawałyby przy przyjęciu toku rozumowania strony w sferze fikcji. Znaczna odległość bazy transportowej od miejsca świadczenia usług wyklucza w zasadzie wywiązanie się przedsiębiorcy z wielu obowiązków, np. systematycznego mycia i dezynfekcji kontenerów, samochodów i maszyn specjalistycznych nie wspominając już o wydłużeniu tras przejazdu, co realnie zwiększa zagrożenie ich zanieczyszczania. Organ uznał, że wymóg niedyskryminacji przedsiębiorców, nie ograniczania konkurencji oraz nie utrudniania dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących przedmiotowe usługi nie może równocześnie oznaczać nieograniczonej swobody i wolności w wykonywaniu tych usług bez względu na wymagania ochrony środowiska oraz wymaganą przy tego rodzaju działalności higienę i estetykę. Organ za niezasadną uznał interpretację art. 7ust. 3a ustawy z 1996 r. w zw. z § 2 ust. 1 rozporz. z 2005 r. polegającą wyłącznie na przyznaniu organowi wykonawczemu gminy uprawnienia jedynie do opisu wyposażenia technicznego, tym bardziej że z przepisów tych wynika jedynie nakaz określenia wymagań jedynie z uwzględnieniem aspektów związanych z opisem wyposażenia technicznego oraz miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Co więcej i w takim wypadku można by podnieść zarzut dyskryminacji, ograniczenia konkurencji i utrudnienia dostępu do rynku usług. Organ zauważył, że różny jest potencjał każdego przedsiębiorcy , jak również subiektywna ocena każdego z nich co do swojej wystarczalności do prowadzenia działalności. Dlatego wymagania określone w zaskarżonym zarządzeniu stanowią wyraz pogodzenia sprzecznych interesów przedsiębiorcy i organu, tkwiących w podstawie prawnej do wydania zarządzenia.

Odnośnie przepisu § 1 ust. 1 pkt 4 zarządzenia organ podniósł, że jest on skonkretyzowaniem nakazu wynikającego z art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy z 1996 r. W przepisie tym zawarto jednoznaczne wskazanie, że podane do publicznej wiadomości wymagania winny uwzględniać w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Potwierdzeniem tego jest także brzmienie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporz. z 2005 r. Zarówno wojewódzki plan gospodarki odpadami jak i spójny z nim Plan Gospodarki Odpadami dla Miasta K. wskazują na składowiska w S. oraz T. W każdym z nich stosuje się proces unieszkodliwiania odpadów metodą składowania, stosowaną również na składowisku w S. Są to zatem instalacje spełniające wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dlatego zaskarżony przepis zarządzenia jest również zgodny z art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania powinny być przekazywane do najbliżej położonych miejsc. Warunek ten w przypadku strony spełnia składowisko w S. położone bliżej granicy administracyjnej K. niż składowisko w S. Tego ostatniego składowiska nie przewiduje wojewódzki plan gospodarki odpadami, który organ musiał wziąć pod uwagę przy określeniu wymagań zgodnie z § 2 ust. 2 rozporz. z 2005 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 1 ust. 1 pkt 6 zarządzenia organ podniósł, że wymóg tam określony znajduje swoje prawne uzasadnienie w postanowieniach § 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta K., który po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa S. stał się aktem prawa miejscowego. Okoliczność ta stanowi wystarczającą podstawę by stwierdzić, że Prezydent Miasta K. był uprawniony do ustalenia w zarządzeniu przedmiotowego wymagania, wiążącego dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie.

Za niezasadny w odniesieniu do wszystkich przepisów organ uznał także zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP. W jego ocenie wszystkie zakwestionowane postanowienia zaskarżonego zarządzenia zostały wydane w zgodzie z przepisami właściwych ustaw oraz na podstawie aktu prawa miejscowego. Sprowadzenie obowiązku określenia wymagań, jakie powinny spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia wyłącznie do kwestii opisu wyposażenia technicznego prowadziłoby do usankcjonowania nieograniczonej swobody i wolności prowadzenia przez przedsiębiorców działalności objętej reglamentacją. Z tego punktu widzenia jakiekolwiek wymagania będą w ocenie przedsiębiorców ograniczeniami uniemożliwiającymi prowadzenie działalności.

Strona złożyła w tutejszym Sądzie datowaną na dzień [...] skargę na zarządzenie domagając się stwierdzenia jego nieważności lub ewentualnie uchylenia. W uzasadnieniu podtrzymała argumenty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu [...] strona skarżąca cofnęła skargę. Jednakże zarządzeniem z [...]sędzia – sprawozdawca zdecydował o skierowaniu sprawy na rozprawę. W związku z czym organ odwoławczy został wezwany przez Sąd do udzielenia merytorycznej odpowiedzi na skargę, która została udzielona w dniu [...]. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację podniesioną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa z [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny zaskarżonego aktu należy w punkcie wyjścia przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.): "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wdane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Nadto, zgodnie z § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...]nr [...]w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie niektórych usług komunalnych, będące przedmiotem skargi, w ocenie składu orzekającego Sądu, jest aktem prawa miejscowego. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela w tym zakresie podgląd wyrażony już wcześnie w orzecznictwie sądowym – wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 394/05 (Wspólnota 2006, nr 17, s. 49), w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 546/06 (OwSS 2007/2/33). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA wskazał miedzy innymi, że o charakterze aktu decyduje skierowanie go do nieokreślonego kręgu odbiorców będących przedsiębiorcami zamierzającymi ubiegać się o zezwolenie, "decyduje o ich obowiązkach, jeśli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto ma być podany do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie." W świetle tych rozważań nie ulega wątpliwości, iż w oparciu o art. 94 ust.1 u. sam. gmin., możliwe jest stwierdzenie nieważności, będącego przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...], zarówno w całości jaki i w części; przepis ten bowiem stanowi, że: " Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego".

Stosownie do art. 101 ust. 1 u. sam. gmin.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu skarga, najczęściej określana jako skarga powszechna (actio popularis), przewidziana w art. 101 u. sam. gmin. nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminną. Jest to środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej (por.: B. Adamiak, J. Borkowski: Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy. Samorząd Terytorialny 1991, nr 1-2). Art. 101 ust.1 u. sam. gmin. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., określającej krąg podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa do sądu administracyjnego. W tym przepisie legitymacja skargowa oparta jest na subiektywnym, ale uzasadnionym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Ustawodawca odwołał się w hipotezie omawianego przepisu do pojęć "interes prawny" lub "uprawnienie" tak, jakby chodziło o sytuacje alternatywne. W nauce prawa pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Uprawnienie natomiast to tyle, co prawem przyznana "możność działania". Część teoretyków dostrzega różnice pomiędzy "prawem podmiotowym", a "uprawnieniem", a część używa tych pojęć zamiennie. W tym ostatnim ujęciu uprawnienie to po prostu to samo, co indywidualne prawo. Jak słusznie podnosi się jednak w literaturze przedmiotu nie należy wyciągać daleko idących konsekwencji z pozornej dystynkcji, jaką poczynił ustawodawca stwierdzając, iż osoba wnosząca skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u. sam. gmin. musi wykazać interes prawny lub uprawnienie. Pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (por.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1999, s.116; P. Chmielnicki: [w]: K. Bandarzewski i in.: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Warszawa 2004, s.580 i nast.). Dodać wypada, że wątpliwości te nie mają większego praktycznego znaczenia, gdyż sąd administracyjny, stosownie do art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi, a o treści orzeczenia sądu nie decyduje fakt, czy zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszają czyjś interes prawny, ale obiektywna kategoria zgodności aktu z prawem. Trzeba podkreślić, iż uprawnienie do wniesienia skargi, na podstawie art. 101 ust. 1 u. sam. gmin., nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy, ale obejmuje każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwalą rady gminy lub zarządzeniem wójta gminy, burmistrza lub prezydenta miasta.

Ustawodawca postanowił, iż na podstawie art. 101 u. sam. gmin. można zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu monokratycznego gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Do grupy tej niewątpliwie nie można zaliczyć wszystkich uchwał i zarządzeń wydawanych przez organy gminy, gdyż należy uznać, iż ustawodawca działał w sposób racjonalny wskazując pewną kategorię tych aktów w art. 101 ust. 1 u. sam. gmin.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd nie ma wątpliwości co do tego, iż wnosząca skargę Spółka "A" ma legitymację do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta K., z uwagi na przedmiot swojej działalności gospodarczej, który sytuuje ją w gronie przedsiębiorców, którzy mogą ubiegać się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa jest w rozporz. z 2005 r., wydanym na podstawie art. 7 ust. 7 u. utrz. czyst. gmin. Sąd nie ma także wątpliwości, co do tego, iż rozpoznawane zarządzenie Prezydenta Miasta K. należy do grupy aktów prawa miejscowego podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u. sam. gmin.

W świetle art. 101 ust. 1 u. sam. gmin. skuteczność wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, zależy od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi gminy do usunięcia naruszenia prawa albo w razie odmowy usunięcia naruszenia prawa, skarga może być skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 3 u. sam. gmin. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Skarga powinna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący został zawiadomiony o odmowie usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie SN z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt. III RN 54/00 - OSNAPiUS 2001, nr 21, poz. 633; postanowienie SN z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt III RN 52/02 – OSNP 2003, nr 13, poz.303). W rozpatrywanej sprawie wskazane wyżej warunki skuteczności wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta K. zostały zachowane.

Należy zauważyć, że konstrukcja normy prawnej dającej kompetencje dla organu gminy do wydania zarządzenia w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w ocenie Sądu, pozwala na uznanie, że zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Przepisy wykonawcze są wydawane na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawach, mają charakter prawa materialnego. Charakterystyczną cechą delegacji ustawowej jest to, że dotyczy materii ogólnie uregulowanej już w samej ustawie, podczas gdy pewne kwestie są pozostawione do uregulowania w drodze aktów prawa miejscowego. Funkcją, będącego przedmiotem rozpoznania Sądu, zarządzenia jest konkretyzacja wymagań stawianych przedsiębiorcom, którzy ubiegają się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów na terenie Miasta K. Zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii będących przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie trzeba rozważyć, jaki zakres obejmuje upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji, czy istotnie zarządzenie, zobowiązując przedsiębiorcę w § 1 ust. 1 pkt 4, 6 i 9 do: 1) kierowania odpadów komunalnych pochodzących z terenu miasta Katowice do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta K. (pkt 4 zarządzenia); 2) poddania pozostałej części odpadów komunalnych (tej, która nie nadaje się do odzysku) przetwarzaniu minimalnie 27 % z łącznej ich masy, zbieranych z terenu miasta K. w celu redukcji frakcji organicznej, trafiającej na składowiska (pkt 6 zarządzenia) oraz 3) dysponowania miejscem do garażowania pojazdów stosowanych do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta K. lub sąsiednich gmin (pkt 9 zarządzenia), nie przekroczyło kompetencji przyznanych normą ustawową. Analizując to zagadnienie warto wskazać na wyrok NSA z dnia 29 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02 (Finanse Komunalne 2003, nr 4, s.53), w którym NSA zajął stanowisko, iż: "rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu". W innym wyroku z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 749/00 (Dz. Urz. Małop. z 2000 r. Nr 83, poz. 742) NSA wyraził pogląd, że kompetencji rady gminy do stanowienia prawa miejscowego nie można domniemywać. Pogląd ten uznał za godny aprobaty także WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 546/06 (OwSS 2007/2/33).

Kwestia wadliwości aktu prawa miejscowego była przedmiotem rozważań w doktrynie i judykaturze. B. Adamiak stwierdziła, że: "różnica między koncepcją wadliwości aktów prawa miejscowego a wadliwością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest zasadnicza z tego względu, że nie jest ograniczona tylko do rażącego naruszenia prawa, obejmuje bowiem także niekwalifikowane naruszenie prawa z wyjątkiem nieistotnego naruszenia prawa. Naruszenie prawa w akcie prawa miejscowego powoduje jego wadliwość. (...). Do tego rodzaju naruszeń należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów prawa miejscowego, brak podstaw prawnych do podjęcia aktu prawa miejscowego, naruszenie przepisów prawa regulujących podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego oraz przepisów regulujących procedurę podjęcia aktu prawa miejscowego." (B. Adamiak: Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej. PiP 2002, z.9, s. 15; por. także: D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego. Bydgoszcz-Kraków 2003; M. Rzążewska: Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warszawa-Zielona Góra 1997; A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego. Warszawa 1999).

Odnosząc się do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż przepis kompetencyjny, zawarty w ustawie (art. 7 ust. 3a u. utrz. czyst. gmin.), stanowi, że: "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając:

1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;

2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane.

W ocenie Sądu norma kompetencyjna stanowiąca podstawę prawa

materialnego do wydania przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) zarządzenia nie daje możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązku posiadania bazy transportowej (miejsca do garażowania pojazdów) w konkretnie określonym miejscu – "na terenie miasta Katowice lub gmin sąsiednich." Taki przepis zawarty w § 1 ust.1 pkt 9 przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta K. pozostaje w sprzeczności z normą kompetencyjną wynikającą z art. 7 ust. 3a u. utrz. czyst. i stanowi niewątpliwie wymóg ograniczający wolność działalności gospodarczej, dyskryminujący i ograniczający konkurencję oraz dostęp do rynku przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. Przepis ten jest zatem sprzeczny z zasadą wolności gospodarczej wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz.1095 ze zm.) oraz z art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". W ocenie Sądu także § 2 ust. 1 pkt 21 rozporz. z 2005 r. nie daje organowi gminy możliwości do określenia konkretnego miejsca położenia (lokalizacji) bazy transportowej i ograniczenia lokalizacji takiej bazy do ściśle wyznaczonego obszaru geograficznego. Przepis ten bowiem statuuje, iż wójt, burmistrz (prezydent miasta) określa wymagania wobec przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia obejmujące "1) opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej [podkr. Sądu], 2) zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami, 3) miejsce odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych", które winny być określone "w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania opadów komunalnych od właścicieli nieruchomości". Stosownie do ust. 2 § 2 tego rozporz. z 2005 r. : "Określenie wymagań, o których mowa w ust. 1 następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy" Wykładnia językowa tego przepisu pokazuje, iż użycie spójnika "oraz" przy wymienianiu elementów opisu wyposażenia technicznego, które ma tenże opis uwzględniać, wskazuje na łączenie równorzędnych części zdania, na dodawanie treści (Słownik współczesnego języka polskiego. Red,. B. Dunaj. T. 1. Warszawa 1999, s.687). Zatem pkt 1 ust. 1 § 2 rozporządzenia normuje, iż wymogi dotyczące bazy transportowej mogą dotyczyć tylko jej wyposażenia technicznego. W pojęciu "opis wyposażenia technicznego" nie mieści się bez wątpienia miejsce położenia (lokalizacja) bazy transportowej. Należy także dodać, iż żaden z wymienionych w ust. 2 § 2 rozporz. z 2005 r. aktów prawnych nie daje także podstaw do umieszczenia takiego wymogu w zaskarżonym zarządzeniu Prezydenta Miasta K.

W odniesieniu do pozostałych zaskarżonych postanowień zarządzenia Prezydenta Miasta K., zawartych w § 1 ust. 1 pkt 4 i 6, w ocenie Sądu, nie stanowią one naruszenia prawa. Sąd podziela stanowisko organu w tej kwestii.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust.1 pkt 9 zaskarżonego zarządzenia. Sąd nie uwzględnił cofnięcia skarg, z uwagi na fakt, iż uwzględnienie jej cofnięcia spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu w tej części dotkniętego wadą nieważności (art. 60 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.