Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1320/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 39-42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 103  ust. 2, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b), art. 48 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2, art. 32 ust. 1, art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 1, art. 161
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" -sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. )  oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

TEZY

Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" -sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. )  oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 417/08 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 417/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. -uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Puckim z dnia z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych w częściach dotyczących nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale związanego z gruntem; orzekł że decyzje nie mogą być wykonane oraz zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz Z. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. zawiadomił Z. S., właściciela działki [...], położonej w miejscowości K. B. [...] gmina K., o wszczęciu postępowania administracyjnego i terminie oględzin zrealizowanej na tej działce zabudowy. Na podstawie przeprowadzonego dowodu z oględzin stwierdzonego protokołem z dnia [...] stycznia 2001 r. ustalono, że na działce nr [...] w latach [...]-[...] samowolnie wzniesiono obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związany z gruntem oraz tymczasowy obiekt budowlany, nietrwale związany z gruntem - przyczepy campingowej bez kół.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego rolę rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem oraz tymczasowego obiektu budowlanego, nietrwale związanego z gruntem - przyczepy campingowej bez kół, usytuowanych na działce nr [...] położonej w miejscowości K. B. [...], gmina K., bez pozwolenia na budowę. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. nr [...]) uchylił

powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych, uznając, że ich samowolna budowa narusza przepisy o planowaniu przestrzennym. Badając po raz kolejny przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przepisów art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do spraw takich stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli zawarte w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wskazał, iż stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiącego podstawę prawną nakazu rozbiórki, obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ I instancji uznał, że powyższa zabudowa narusza ustalenia obowiązującego w okresie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Gminy K. z dnia [...] lipca 1993 r. Nr [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Gd. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, działka nr [...] przeznaczona była pod użytki rolne, bez prawa zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, obowiązująca obecnie linia orzecznictwa daje podstawę do konstatacji, że ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba, że stan prawny w zakresie przesłanek wskazanych w punkcie 1 i 2 ustępu 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. obowiązujący w dacie orzekania przez organy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, jest korzystniejszy. Powołując się na art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane organ II instancji stwierdził, że roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty

budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z 1975 r. z późn. zm.), pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Samowolna budowa przedmiotowych obiektów na terenach nie przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wypełnia dyspozycję przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlanego z 1974r. do nakazania jego rozbiórki. W postępowaniu odwoławczym organ pismem z dnia [...] maja 2007 r. zlecił organowi I instancji, zgodnie z art. 136 Kpa, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy przyczepa campingowa, na którą inwestor otrzymał nakaz rozbiórki, znajduje się na przedmiotowej nieruchomości i czy posiada ważny dowód rejestracyjny. W wyniku przeprowadzonego dowodu z oględzin z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się samowolnie wybudowany w 1994 r. obiekt budowlany opisany w protokole z dnia [...] stycznia 2001 r., natomiast nie znajduje się na tej nieruchomości opisana w tym protokole przyczepa campingowa, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu. Organ odwoławczy uznał, że przedmiot postępowania, jakim była omawiana przyczepa campingowa przestał istnieć i umorzył postępowanie w tym zakresie. Według organu odwoławczego, zaskarżona decyzja wydana była zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w trybie przepisów art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z tego względu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., wskazany przez skarżącego w odwołaniu, nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. S. wniósł skargę o uchylenie punktu pierwszego decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego organ z prawidłowych stwierdzeń nie wyciągnął prawidłowych wniosków. Oceniając bowiem aktualnie obowiązujące na danym terenie przepisy dotyczące zagospodarowania

przestrzennego organ winien zbadać nie tylko przepisy prawa miejscowego lecz także odnieść się do uregulowania zawartego w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego nie można uznać, że grunt nie jest przeznaczony pod zabudowę, jeżeli w obecnej sytuacji dla tego gruntu możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe i dokonać oceny czy w obecnych warunkach możnaby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego, czego organ nie uczynił. Tym samym organ naruszył przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Nadto skarżący podniósł, że co prawda wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. nie ma wprost zastosowania w niniejszej sprawie, to organ z uzasadnienia wyroku winien wyciągnąć stosowne wnioski. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwala na rozbiórkę obiektu w warunkach, w których istnieją przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiające legalizację obiektu w wypadku zastosowania art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, doprowadzić musi do nieuzasadnionej dyskryminacji skarżącego. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że w ustalonych okolicznościach sprawy organy administracji prawidłowo przyjęły, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, ze zm.). Zgodnie z normą zawartą w przepisie przejściowym - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, z którego wynika, że przesłankami nakazu rozbiórki jest naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z

przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, według Sądu, ustala się według stanu prawnego z daty rozstrzygnięcia. Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II S.A./Gd 109/08 (nie publ.), że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być wykładany z uwzględnieniem aktualnego stanu ustawodawstwa, regulującego ten sam przedmiot, czyli usuwanie samowoli budowlanych rozumianych jako budowa obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności nowelizacją Prawa budowlanego z 1994 r., dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), wprowadzono możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (obowiązującą także obecnie), która obejmuje zarówno obiekty budowlane będące w budowie, jak i takie, których budowę zakończono. Warunkami zaś legalizacji są zgodność budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Odwołując się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2007 r., poz. 160) zaznaczono, że chodzi o zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy. Sąd powołał się także na pogląd prezentowany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 205/06, z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06). Celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest bowiem eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Obiekty budowlane mogą być

bowiem budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość zabudowy takiego obiektu, jaki już się znajduje, to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zabudowy i orzekanie na tej podstawie o rozbiórce przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, błędnie zatem organ odwoławczy wywodził zakaz zabudowy na przedmiotowym terenie z nieobowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), trzeba oceniać, czy teren jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę, co w rozumieniu tej ustawy oznacza zarówno objęcie takich terenów miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy). W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba to rozumieć w ten sposób, że brak w dacie rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego, gdyż poprzednio obowiązujący tam plan utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przesądza, iż działka ta nie jest przeznaczona pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd nie podzielił tym samym stanowiska organu odwoławczego opartego na wyroku Sądu Najwyższego z 28 czerwca 1985 r. w sprawie III ARN 11/85.

Sąd uznał, że skarżący trafnie odwołuje się do aktualnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 tej ustawy, odnoszących się do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zaznaczył, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06. Nadto z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju

przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Sąd przyznał rację skarżącemu, że pominięcie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym I możliwości uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, musiałoby prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji skarżącego, w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP, wynikającej tylko z daty samowoli budowlanej, popełnionej przed datą 1 stycznia 1995 r. Jednocześnie Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazując, że na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy skarżący dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, bądź umożliwienia, poprzez udzielenie odpowiedniego czasu, wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił, że zwłoka w uzyskaniu takiej decyzji może być przedmiotem oceny organu przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu, naruszenie prawa materialnego i wskazane przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. był jedyną podstawą nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się także na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który miałby dodatkowo uzasadniać nakaz rozbiórki, jednak przesłanki zastosowania tego przepisu nie zostały należycie wykazane. Organ tę podstawę rozbiórki uzasadnił decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2006 r., przewidującą ochronę "układu ruralistycznego wsi K. B. [...] i [...] w granicach historycznych wraz z otoczeniem", stanowiącą podstawę do wpisu terenu do rejestru zabytków, jednak w aktach administracyjnych brak jest tej decyzji i mapki wskazującej, że działka skarżącego objęta jest ewentualnymi ograniczeniami. Ponadto, taka ocena nie została przeprowadzona przez organ II instancji, który swoje orzeczenie oparł wyłącznie na treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić przyjętą przez Sąd wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obejmującą obowiązek umożliwienia inwestorowi złożenia decyzji o

warunkach zabudowy w toku niniejszego postępowania administracyjnego, bądź wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto Sąd zaznaczył, że ewentualne orzeczenie nakazu rozbiórki na innej podstawie (w szczególności art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) winno być poprzedzone wyczerpującymi ustaleniami i odpowiednim materiałem dowodowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, reprezentowany przez radcę prawnego A. N. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a

konkretnie naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo

budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.,) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr

153, poz. 1270 z zm.) poprzez przyjęcie, że ocena dopuszczalności legalizacji

samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego winna być dokonywana w oparciu o

analizę stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, a nie w dacie popełnienia

samowoli budowlanej;

2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a

konkretnie naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez

zrównanie sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod

rządami Prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się

samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy

przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem organu sam ustawodawca explicite w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku przesądził, iż wolą jego było zróżnicować sytuację prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1974 roku oraz sytuację prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1994 roku. Tymczasem przyjęcie wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku skutkowałoby

zrównaniem sytuacji prawnej tych dwóch grup, a więc pomijałoby jednoznacznie wyrażoną wolę ustawodawcy. Nadto organ podkreślił, iż możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiła się dopiero na gruncie ustawy prawo budowlane z 1994 roku i to dopiero z dniem 31 maja 2004 r. choć sama instytucja decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istniała w przepisach o planowaniu przestrzennym już od dnia 1 stycznia 2005 roku. Oznacza to, że rozciąganie tej instytucji na postępowania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 roku stanowiłoby pominięcie przepisów przejściowych ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Co więcej działania takie skutkowałyby rażąco nierównym traktowaniem dwóch grup osób, a mianowicie tych, których postępowania zostały zakończone przed zmianą linii orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w związku wyrokiem. Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku w sprawie P 37/06 oraz osób, których postępowania trwały jeszcze po tej dacie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczył ani przepisów przejściowych ustawy prawo budowlane z 1994 roku, ani też przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku. Zdaniem organu, zaprezentowana przez Sąd wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego stoi w sprzeczności z przeważającą częścią utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, z której wynika że ocena dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku winna być dokonywana przez pryzmat przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w czasie budowy, a nie w czasie orzekania. Na poparcie tej tezy organ wskazał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu sprzed reformy sądownictwa administracyjnego i po tej reformie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to

związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Nie można podzielić zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Takimi przepisami dotychczasowymi - w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 - 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek:

po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego

prawem pozwolenia,

po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie

przewidzianym - w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę

albo przeznaczonym jest pod zabudowę innego rodzaju.

Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym prawem lokalnym. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Podkreślić należy, że zarówno pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., rozważenia wymaga zagadnienie dotyczące zmian prawa lokalnego jak też braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ta kwestia wiąże się z wykładnią przepisów Prawa budowlanego w aspekcie odpowiednich przepisów o planowaniu przestrzennym, tj. wzajemnej zależności Prawa budowlanego i przepisów o planowaniu przestrzennym, zawartych w kolejnych ustawach. Na tle tego zagadnienia uwidacznia się kolizja pomiędzy uprawnieniami właściciela, wynikającymi z prawa własności, a ograniczeniami związanymi z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego bądź niepewności i ograniczeń w korzystaniu z prawa własności w przypadku braku planu.

Celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny - karzący.

Przypomnieć należy, iż stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej - niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Zatem inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. mieli być z

woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, (OTK-A 2002/2/15) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) był niewątpliwie rygorystyczny, przez to, iż nie dopuszczał łagodniejszych niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną. Ta represyjna metoda zapewniania porządku prawnego w budownictwie kolidowała, zdaniem niektórych autorów, na tle polskiego prawa z zasadą państwa prawnego (por. L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany, Warszawa 1995, Wyd. Prawnicze, s. 87-88; St. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA we Wrocławiu z 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997 z. 11, poz. 202). Wyrażano również opinię, że uciążliwość związana z zastosowaniem tego środka w celu ochrony porządku prawnego jest nieadekwatna do skali uszczerbku w konstytucyjnie chronionym prawie jednostki (por. St. Jędrzejewski, D.R. Kijowski, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. P. 2/98, PiP z. 3/2001 r. s. 102 i n. oraz D.R. Kijowski, Pozwolenie w administracji publicznej, Białystok 2000, Temida 2, s. 273-282).

Z uwagi na nadmierną krytykę tego przepisu za restrykcyjność oraz automatyzm kolejnymi nowelizacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Wprowadzone zostały do Prawa budowlanego z 1994 r. mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i zalegalizowanie samowoli budowlanej. U podstaw tych zmian legło m.in. dostrzeżenie faktu, że możliwe były przypadki, gdy w miejsce przymusowo rozebranego obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej możliwe było wybudowanie takiego samego obiektu, ale już na podstawie pozwolenia na budowę.

Celem wprowadzonych zmian jest stworzenie prawnych podstaw, umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do określonych w przepisach kategorii obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych.

Nadto podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844) orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Ustawodawca uczynił bowiem warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, a równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że o ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym. Zdaniem Trybunału, nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinna zatem istnieć możliwość wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

Mając na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzić należy, iż aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A zatem, na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 grudnia 2008 r.

W przypadku przyjęcia zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 roku zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 roku. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku w pierwotnej wersji tej ustawy.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym.

Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" -sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) oceniać

należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Należy podkreślić, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Z tych względów należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w warunkach utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym została zrealizowana inwestycja przez Z. S., ocena tej inwestycji w aspekcie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym winna nastąpić w świetle ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast odnoszenie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje - jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie - nie jest zasadne.

Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym.

Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

Przy interpretacji powyższego przepisu należy mieć na uwadze tak wykładnię celowościową jak i wykładnię funkcjonalną a nadto przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów. Powyższą zasadę potwierdza treść przepisu art. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Przypomnieć należy, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej będzie oceniał kwestie, o jakich mowa w art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodność z przepisami odrębnymi i ewentualną konieczność posiadania przez inwestora stosownych uzgodnień ( np. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny; regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody ). Dotyczy to m. in. rozporządzeń dotyczących utworzenia parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu itp. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także .

Powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez organ okoliczność, iż możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiła się na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku z dniem 31 maja 2004 r. Na "sięgnięcie" do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a to

z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i właściwą interpretację pojęcia "przepisy dotychczasowe" użytego w tym przepisie oraz brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i sformułowanie zwrotu "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie(...)" w czasie teraźniejszym.

Jeśli zatem w dacie orzekania przez organy w sprawie samowoli budowlanej obowiązują przepisy o planowaniu przestrzennym, które w braku planu przewidują możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, to możliwość taka istnieje niezależnie od tego, czy zastosowanie w danej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane czy też przepisy ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane. Możliwość stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest bowiem uzależniona od obowiązywania w dacie orzekania przez organy przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.

Zaznaczyć należy, iż prezentowana wyżej wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. od kilku lat dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sadów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/08, LEX nr 347963, z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375, z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 647/07 LEX nr 483245, z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09). U podstaw zmiany linii orzecznictwa legły przyczyny wskazane w przedstawionych wyżej motywach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.