Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2704/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), sędzia NSA Małgorzata Stahl, , Protokolant : starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 308/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 308/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]; 2. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 2 września 2010 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] (dalej PINB bądź Powiatowy Inspektor) o zmianę, na postawie art. 155 kpa, decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 1998 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1998 r.), udzielającej [...] sp. z o.o. [z siedzibą w ...] pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...], przez usunięcie z osnowy tej decyzji zdania drugiego o treści: "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła [...], określony jako [...] należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia 17.11.2000 r.". Wnioskująca wyjaśniła, że zobowiązanie adresata decyzji do realizacji układu powiązań komunikacyjnych stało się bezprzedmiotowe, bowiem stosownie do treści § 5 porozumienia z [...] 2003 r. nr [...] (dalej porozumienie z [...] 2003 r.), zawartego między Gminą Miasta [...] a spółkami [...] i [...] SA, Miasto [...] uznało decyzję za bezwarunkową a wynikło to z okoliczności, że układ powiązań komunikacyjnych, określony jako [...], do którego [...] była obowiązana, nie mógł zostać zrealizowany w całości, wobec braku pozytywnej decyzji "Gminy" [winno być "Prezydenta"; art. 60 ust. 1 upzp] Miasta [...] "ustalającej" [winno być "udzielającego"] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji.

Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), Powiatowy Inspektor odmówił zmiany decyzji z [...] 1998 r. Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB bądź organ odwoławczy), uchylił decyzję z [...] 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINB stwierdził, że postępowanie I instancji przeprowadzono z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 kpa, ponieważ nie dopuszczono wszystkich stron do udziału w postępowaniu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), na podstawie art. 104 i 155 kpa, odmówił zmiany decyzji z [...] 1998 r.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że decyzję z [...] 1998 r. wydano na podstawie art. 55 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm., dalej pb). W aktach archiwalnych organu architektoniczno-budowlanego tj. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w [...], brak wniosku o zmianę terminu wykonania nałożonego w decyzji warunku i brak informacji o wykonaniu tego warunku. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), kompetencje [z] art. 55 i 59 pb zostały przekazane dnia 7 lipca 2003 r. organowi nadzoru budowlanego.

W ocenie PINB, wniosek o zmianę decyzji z [...] 1998 r., w trybie art. 155 kpa, jest bezzasadny. Powiatowy Inspektor doszedł do przekonania, że strona nie wykazała, by za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony czy też interes społeczny.

Wręcz przeciwnie - żądany zakres zmiany tj. uchylenie obowiązku wprowadzenia określonych rozwiązań komunikacyjnych jest jednoznacznie niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego. Zdaniem PINB, nawet ewentualne wyrażenie zgody przez wszystkie strony postępowania w sytuacji, gdy za zmianą decyzji nie przemawia ani słuszny interes strony, ani też interes społeczny, byłoby bezprzedmiotowe .

Odnosząc się do zawartego porozumienia w przedmiocie zmiany analizowanej decyzji, organ wyjaśnił, że decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane mocą umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ administracji z adresatem rozstrzygnięcia decyzji. PINB uznał za niecelowe zwracanie się do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał analizowaną decyzję o zajęcie stanowiska w aspekcie porozumienia z Prezydentem, bowiem brak przepisu prawa materialnego w tym zakresie, a tylko taki przepis może dawać podstawę do zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie. Art. 106 kpa ma wyłącznie charakter procesowy i nie stanowi wystarczającej podstawy do takiego wystąpienia.

Od decyzji z [...] 2012 r. odwołanie wniosła [...] Spółka z o.o. (dalej odwołująca), będąca właścicielem jednego z lokali użytkowych w centrum handlowo-usługowym, którego dotyczy decyzja z [...] 1998 r. Odwołująca domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i alternatywnie umorzenia postępowania I instancji w przypadku uznania, że pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] 1998 r. zostało już zmienione na podstawie rozstrzygnięcia Prezydenta, objętego § 5 porozumienia z [...] 2003 r. w sposób, w jaki domaga się Spółka, lub orzeczenia co do istoty sprawy przez zmianę pozwolenia na użytkowanie z [...] 1998 r., przez usunięcie z jego osnowy zdania drugiego o treści "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła [...], określony jako [...], należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia [...]2000 r." - w przypadku uznania, że nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania. Odwołująca się zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: art. 11 i 107 § 3 kpa – przez nie wyjaśnienie Spółce zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy; art. 7, 77 i 107 kpa – przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, w tym całkowite pominięcie i nie odniesienie się do treści twierdzeń i dowodów prezentowanych przez Spółkę w toku postępowania, a zwłaszcza w pismach z 3 listopada 2011 r., 11 stycznia 2012 r.; art. 138 § 2 kpa – przez niewykonanie zalecenia WINB wskazanego w decyzji z 1 grudnia 2010 r. [nr WOP/AM/7144/401/10]; art. 59 ust. 7 pb – przez błędne przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich do nieruchomości objętej pozwoleniem na użytkowanie. W ocenie odwołującej się, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 kpa – przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zmiany decyzji, co było efektem: nieuwzględnienia, że pozwolenie na użytkowanie bezwarunkowo zezwala na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych a zadanie drugie zawarte w treści decyzji o pozwolenie nie stanowi warunku. Zarzuciła, że organ nie uwzględnił, że dodanie w zdaniu drugim pozwolenia warunku było nieważne, a przedmiotowy obowiązek był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie. Stanowisko organu, że strona nie ma interesu w zmianie pozwolenia i że za jego zmianą nie przemawia interes społeczny, oceniono w związku z tym jako błędne. Zdaniem odwołującej się, zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa – przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania powołanego przepisu, z uwagi na pominięcie, że Prezydent zmienił pozwolenie na użytkowanie usuwając z jego osnowy zdanie drugie, co zostało objęte § 5 Porozumienia. Odwołująca się podniosła, że decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: art. 59 ust. 2 pb, przez przyjęcie, że zdanie drugie pozwolenia na użytkowanie stanowiło warunek w rozumieniu art. 59 ust. 2 pb w sytuacji gdy z treści rozstrzygnięcia pozwolenia na użytkowanie wynika, że bezwarunkowo zezwala ono na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych; art. 36 ust. 1 pb, przez przyjęcie, że "wzmianka" o wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według Wariantu 1A, umieszczona w decyzji o pozwoleniu na budowę z "[...] 1998" [winno być "[...] 1997"] r., stanowi obowiązek nałożony przez organ udzielający pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36 ust. 1 pb, podczas gdy z analizy decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB bądź organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), wydaną na podstawie [art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z] art. 155 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2012 r.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Unormowanie postępowania nadzwyczajnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w procedurze art. 155 kpa narzuca cztery przesłanki, których kumulatywne spełnienie umożliwi wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte: zgoda strony (wszystkich stron); brak w przepisach odrębnych zakazu wzruszania decyzji ostatecznej; zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym oraz zgodność wzruszenia decyzji ze słusznym interesem strony. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych okoliczności do zmiany decyzji ostatecznej: strona wnioskująca nie przedłożyła zgody pozostałych stron; pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest wydawane po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę a decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera (m.in.) warunek: "przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wykonać komunikacyjne powiązanie obiektu według [...], uzgodnionego z Wydziałem Inżynierii Miejskiej tut. Urzędu i Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego, z ulicą [...] ".

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że żądany zakres zmiany decyzji - uchylenie obowiązku wprowadzenia określonych rozwiązań komunikacyjnych, jest jednoznacznie niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego, ponieważ inwestycja, której dotyczy analizowana decyzja, znajduje się w miejscu, w którym występują poważne problemy komunikacyjne; tym samym uchylenie obowiązku nałożonego w celu poprawienia tej sytuacji nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie z interesem społecznym. Organ odwoławczy zgodził się również z poglądem organu I instancji, że za zmianą decyzji przemawia wprawdzie interes strony, lecz nie jest to interes słuszny w aspekcie uwarunkowań realizacyjnych, wynikających z dobrowolnie uzyskanej decyzji.

WINB uznał za niezasadne i niewymagające odpowiedzi te z podniesionych w odwołaniu kwestii, które nie dotyczą przesłanek z art. 155 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że użycie słowa "wzmianka" na określenie warunku w decyzji o pozwoleniu na budowę to dopuszczalna forma procesowego eufemizmu; warunek ten (wykonanie określonych robót budowlanych w oznaczonym terminie) "przeniesiono" do pozwolenia na użytkowanie z pozwolenia na budowę, a nie z cywilnoprawnego porozumienia. Zarzut braku umorzenia toczącego się postępowania, w ocenie organu odwoławczego, jest sprzeczny z wnioskiem dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Na decyzję z [...] 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła [...] Spółka z o.o. w Warszawie (dawniej [...] Spółka z o.o., dalej skarżąca).

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, przez:

- niezastosowanie art. 11 i 107 § 3 kpa przez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy;

- naruszenie art. 138 § 1 w związku z art. 7, 77 i 107 kpa przez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o zmianę decyzji i nierozpoznanie istoty sprawy, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się PINB przy wydaniu decyzji, w tym całkowite pominięcie i nie odniesienie się do treści twierdzeń i dowodów prezentowanych przez Spółkę w toku postępowania, a zwłaszcza w pismach z 3 listopada 2011 r. i 11 stycznia 2012 r.;

- naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji niewykonania przez PINB zalecenia WINB zawartego w uzasadnieniu decyzji z [...] 2010 r.;

- naruszenie art. 59 ust. 7 pb przez błędne przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich do nieruchomości objętej pozwoleniem na użytkowanie.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 kpa przez jego nie zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zmiany decyzji. Organ niesłusznie, zdaniem skarżącej, nie uwzględnił, że pozwolenie na użytkowanie bezwarunkowo zezwala na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych i że zdanie drugie pozwolenia na użytkowanie o treści: "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła Wysoka, określany jako Wariant 1A należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia [...]2000r." nie stanowi warunku w rozumieniu artykułu 59 ust. 2 pb. Organ niezasadnie nie uwzględnił, że dodanie w zdaniu drugim pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego "warunku" (stanowiącego w istocie obowiązek, a nie warunek), przy uwzględnieniu treści i charakteru nałożonego na inwestora obowiązku, nie znajdowało oparcia w przepisach prawa, a zwłaszcza w art. 59 pb, co z kolei powodowało, że w zakresie odnoszącym się do tegoż warunku pozwolenie na użytkowanie rażąco naruszało prawo, a w efekcie, było nieważne. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy obowiązek nałożony w zdaniu drugim pozwolenia na użytkowanie był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie, a niewykonalność ta miała charakter trwały, co z kolei powodowało, że w zakresie odnoszącym się do tegoż warunku pozwolenie na użytkowanie rażąco naruszało prawo, a w efekcie, było nieważne. Z treści rozstrzygnięcia pozwolenia na użytkowanie wynika, że bezwarunkowo zezwala ono na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 pb, przez przyjęcie, że wzmianka o wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według [...], umieszczona w decyzji o pozwoleniu na budowę z "[...] 1998" [winno być "[...] 1997"] r., stanowi obowiązek nałożony przez organ udzielający pozwolenia na budowę, w rozumieniu powołanego art. 36 ust. 1 pb, podczas gdy z analizy decyzji o pozwoleniu na budowę wynika m.in., że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego objętego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca wskazała, że organ nieprawidłowo przyjął, że strona nie ma słusznego interesu w zmianie pozwolenia na użytkowanie; że za jego zmianą nie przemawia interes społeczny, pomijając twierdzenia Spółki powołane we wniosku i dalszych pismach procesowych.

Skarżąca twierdziła, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa, przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania powołanego przepisu i umorzenia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, a było następstwem: pominięcia, że Prezydent Miasta [...] zmienił pozwolenie na użytkowanie usuwając z jego osnowy zdanie drugie, co zostało objęte § 5 podpisanego przez Prezydenta porozumienia z [...] 2003 r. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określonych w artykule 7 kpa przez przyjmowanie przez organ wyłącznie niekorzystnych dla Spółki elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zaznaczył, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 155 kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Norma art. 155 kpa wyróżnia dwie podstawy zmiany decyzji – sytuację, w której za zmianą decyzji przemawia interes społeczny oraz sytuację, gdy za zmianą taką przemawia słuszny interes strony. Z konstrukcji art. 155 kpa nie wynika, by do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek konieczne było wspólne zaistnienie obu wskazanych w nim przesłanek, przesłanki te są bowiem rozłączne. Do uwzględnienia wniosku wystarczające jest zaistnienie jednej z tych przesłanek.

Stanowisko organu, który dokonując oceny zasadności wniosku ograniczył się do oceny czy za zmianą decyzji w niniejszej sprawie przemawia interes społeczny, bez rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, narusza treść art. 155 kpa. Podstawą złożonego wniosku nie była bowiem przesłanka, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, lecz fakt, że za zamianą decyzji przemawia słuszny interes strony. To, że interes społeczny, w tym przypadku interes lokalnej społeczności związany z jakością powiązań komunikacyjnych, nie stanowi podstawy zmiany decyzji, nie wyłączał obowiązku zbadania, czy za zmianą taką nie przemawiał interes strony, który ocenić należało jako słuszny.

Jak zasadnie wskazano w skardze, z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że interes strony przemawiał za wnioskowaną przez stronę zmianą decyzji. Strona ta wykonała zakres robót innego wariantu powiązania komunikacyjnego obiektu z siecią drogową, wynikający z zawartej z Gminą Miasta [...] umowy. Natomiast treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obligowała ją do wykonania połączenia komunikacyjnego w innym wariancie, który nie podlegał realizacji. Organ wskazując, że warunek ten nie został spełniony, decyzją z [...] 2010 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja k. 48 akt administracyjnych I instancji). W interesie strony leżała zatem zmiana wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ rozpatrujący wniosek o zmianę decyzji winien był w tej sytuacji ocenić, czy interes strony należy ocenić jako "słuszny". Interes słuszny to taki interes, który jest interesem uczciwym, zgodnym z prawem, uzasadnionym, zasługującym na akceptację. To właśnie przy ocenie, czy interes strony jest interesem "słusznym", organ winien w niniejszej sprawie rozważyć kwestię ochrony interesu społecznego. Interes strony kolidujący z interesem społecznym może być bowiem oceniony jako interes, któremu nie można przypisać cechy słuszności.

Strona dąży do uzyskania w trybie art. 155 kpa zgodności wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z umową z [...] 2003 r., zawartą z Gminą Miasta [...].

Z okoliczności sprawy wynika, że zakres robót inwestora budynku związany z powiązaniem komunikacyjnym, został określony porozumieniem inwestora zawartym z Gminą [...] w sprawie realizacji tych robót. Wykonanie powiązania komunikacyjnego według [...] nie było jedynym możliwym połączeniem komunikacyjnym inwestycji. W rzeczywistości wykonany został i funkcjonuje od wielu lat inny wariant tego połączenia. Wariant ten został uzgodniony przez inwestora, tak jak poprzedni [...], z Gminą [...], na terenie której realizowana była inwestycja. Powiązanie komunikacyjne według etapu I, oznaczonego pierwotnie w umowie między Gminą [...] a inwestorem jako etap przejściowy, zostało przez inwestora wykonane, a Gmina [...] uznała to za prawidłowe wykonanie zobowiązań wynikających z pierwotnie zawartej umowy. W porozumieniu z [...] 2003 r., zawartym między Gminą Miasta [...], [...] Spółką z o.o. w [...] i [...] SA z siedzibą w [...], w § 1 wskazano, że inwestor wykonał porozumienie z [...] 1998 r., z wyjątkiem prac określonych w § 1 pkt 2 lit. c, dotyczących wykonania układu powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła Wysoka, określonych jako [...]. Strony stwierdziły, że wariant ten nie mógł być wykonany mimo woli inwestora, z uwagi na brak pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. W § 5 porozumienia z [...] 2003 r. wskazano, że na podstawie ustaleń § 1, Gmina Miasta [...] uznaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z [...] 1998 r. za bezwarunkową, a w § 6 umowy strony zrzekły się dalszych roszczeń wynikających z porozumienia z [...] 1998 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien uwzględnić, że społeczność lokalna stanowiąca Gminę [...], zawarła ze stroną porozumienia określonej treści dotyczące rozwiązań komunikacyjnych, łączących inwestycję z siecią drogową. Społeczność ta winna respektować postanowienia tych porozumień. Z okoliczności sprawy nie wynika, by treść zawartych umów została zakwestionowana wyrokami sądowymi. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2012 r. wynika, że potwierdził on, że z § 5 umowy z [...] 2003 r. wynika jednoznacznie zwolnienie inwestora z obowiązku wykonania układu powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła Wysoka, określonych jako [...]. Ocena słuszności interesu strony w kontekście jego zgodności z interesem społecznym nie może być zatem dokonywana bez uwzględnienia treści zawartych porozumień. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której społeczność lokalna byłaby uprawniona do uzyskania określonych korzyści, sprzecznie z treścią umowy zawartej przez nią z inwestorem.

W niniejszej sprawie ustalenia i rozważenia wymagało, na jakiej podstawie dodano w pozwoleniu na budowę zapis o konieczności wykonania przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie komunikacyjnego powiązania obiektu według [...] i na jakiej podstawie w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie znalazł się zapis o obowiązku wykonania układu powiązań komunikacyjnych w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji. Z okoliczności sprawy wynika, że wykonanie powiązania komunikacyjnego nie było przedmiotem projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu decyzją z [...] 1997 r. Norma art. 59 pb w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stanowiła, że:

- właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2);

- jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3).

W sytuacji, gdy wykonanie węzła komunikacyjnego nie było przewidziane w projekcie budowlanym, organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie mógł zastosować normy art. 59 ust. 3 pb. Przepis ten dotyczy bowiem robót bezpośrednio związanych z przedmiotem pozwolenia na budowę. Organ nie rozważył, czy roboty związane z realizacją sieci drogowej mogły stanowić określone roboty budowlane, o jakich jest mowa w art. 59 ust. 2 pb. Organ nie ustalił, czy z treści pozwolenia na budowę wynikało, że realizacja układu powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła Wysoka określonych jako [...], miała być częścią tej inwestycji, czy też stanowić samodzielną, odrębną od budowy obiektu inwestycję. Organ winien ustalić, czy pozwolenie na budowę dotyczyło wydzielonej części zamierzenia budowlanego jaką jest budynek, a pozostałą jej częścią był układ drogowy, czy też realizacja układu powiązań komunikacyjnych według [...] stanowiła w istocie odrębne zadanie inwestycyjne. Ustalenie te miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może mieć znaczenie dla oceny słuszności interesu strony w zmianie tej decyzji. Co prawda, rażące naruszenie prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji i strona nie może w trybie art. 155 domagać się zmiany decyzji dotkniętej sankcją nieważności, ma ona jednak możliwości domagania się zmiany decyzji dotkniętej inną wadą, w tym naruszeniem prawa nie mającym charakteru rażącego.

Organ ponownie rozpoznający sprawę winien wziąć pod uwagę, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w części dotyczącej warunku związanego z wykonaniem połączenia komunikacyjnego. Aczkolwiek w obrocie prawnym pozostaje decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem sąd administracyjny I instancji oddalił skargę na tę decyzję i w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, niemniej gdyby postępowanie kasacyjne zostało zakończone, organ winien uwzględnić treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ winien rozważyć nadto kwestię legitymacji skarżącego, który nie jest inwestorem, do złożenia wniosku. W przypadku ustalenia, że wobec braku inwestora wniosek złożyć może aktualny właściciel obiektu, organ winien wziąć pod uwagę, że stronami takiego postępowania winni być wszyscy jego współwłaściciele.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że zawarcie umowy z [...] 2003 r. między Gminą Miasta [...] a [...] Spółką z o.o. w [...] i [...] SA z siedzibą w [...] doprowadziło do zmiany treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] 1998 r., co winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Wskazane porozumienie stanowiło czynność cywilnoprawną między trzema podmiotami. Czynność ta z istoty swej nie mogła wywrzeć skutku w postaci zmiany treści decyzji administracyjnej. Przepisy prawa nie przewidują możliwości zawarcia ugody przez organ ze stroną w kwestii postanowień uprzednio wydanej decyzji. Art. 13 § 1 kpa, regulujący zawarcie ugody administracyjnej, przewiduje możliwość jej zawarcia wyłącznie przez strony o spornych interesach, uczestniczące w postępowaniu. To nie organ wydający decyzję, jakim był Prezydent Miasta [...], był stroną zawieranego Porozumienia, lecz Gmina Miasta [...], stanowiąca odrębny podmiot prawny.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], reprezentowany przez r. pr. A. N., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 155 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji choć oba rozstrzygnięcia były zgodne z prawem.

Wskazując na powyższe rozstrzygnięcie WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Zarzut naruszenia art. 155 kpa winien być postrzegany jako zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa; wyrok NSA z 4.6.2008 r., I OSK 920/07, Lex nr 493537, akceptowany przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20; wyrok NSA z 4.1.2010 r., I OSK 1083/10, akceptowany przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2014 s. 181), nie zaś procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa). Mimo jednak wady konstrukcyjnej zarzutu, nadawał się on do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Podnoszony przez autora skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 155 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. W doktrynie trafnie wskazuje się, że przedmiotem sprawy prowadzonej na podstawie art. 155 kpa jest zmiana treści bądź uchylenie ostatecznej decyzji, ale rozstrzygnięcie sprawy odnosi się do praw lub obowiązków stron, mających podstawę w decyzji wzruszanej w tym nadzwyczajnym trybie. Z tego powodu istotne będzie badanie materialnej tożsamości spraw, a następnie ocena nowych elementów, jakie stanowią interes społeczny lub słuszny interes strony we wzruszeniu decyzji. Oba interesy ujęte są w przepisie jako alternatywa łączna, wobec czego muszą być oceniane razem lub osobno każdy z nich jako wystarczająca przesłanka wzruszenia decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 637, nb 4; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, WN PWN 2002, s. 79-80, 86-88).

Trafnie Sąd I instancji zakwestionował stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że "art. 155 kpa narzuca cztery przesłanki, których kumulatywne spełnienie umożliwi wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte: zgoda strony (wszystkich stron); brak w przepisach odrębnych zakazu wzruszania decyzji ostatecznej; zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym; zgodność wzruszenia decyzji ze słusznym interesem strony (s. 5 uzasadnienia decyzji z [...] 2012 r.). Wykładnia WINB tylko pozornie nawiązywała do utrwalonych poglądów doktryny. A. Wróbel wskazuje, że "z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony" (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX Wolters Kluwer 2013, s. 943, uw. 13 do art. 155). Uwagi organu odwoławczego uszło, że Komentator – po wskazaniu "c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny" - nie wprowadza litery d), nie sposób zatem mówić o konieczności spełnienia 4 przesłanek. W tym zakresie przywołane poglądy J. Borkowskiego i A. Wróbla są ze sobą spójne.

Zaskarżony wyrok słusznie zwraca uwagę na konieczność ustosunkowania się do celowości wzruszenia decyzji (wyrok NSA z 27.1.1987 r., III SA 1048/86, ONSA 1987/2/50, akceptowany przez J. Borkowskiego – op. cit. s. 641, nb 9). Sąd I instancji trafnie wskazał, że ocena słuszności interesu strony w kontekście zgodności z interesem społecznym, nie może być dokonywana bez uwzględnienia treści zawartych porozumień (s. 9 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 308/12) – to jest: porozumienia z [...] 1998 r.; porozumienia z [...] 2003 r. nr [...], zawartego między Gminą Miasta [...] a spółkami [...] i [...] SA (w którym obie te spółki określono "Inwestorami" – tiret drugie części wstępnej porozumienia z [...] 2003 r.) jak i pisma Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2012 r. Stanowisko Sądu I instancji nie pozostaje zatem w sprzeczności z poglądem prawym, wyrażonym w wyroku NSA z 23.1.2003 r., III SA 1195/01, Lex nr 137821. Należy zwrócić uwagę, że wyrok III SA 1195/01 zapadł w całkowicie odmiennym stanie prawnym – NSA wskazał, że w sprawie kontrolowanej wyrokiem III SA 1195/01, wniosek strony nie powinien być traktowany jako wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa (skoro decyzja w ogóle nie określała liczby egzemplarzy broni objętej pozwoleniem na broń sportową), a jako wniosek o wydanie zaświadczenia w rozumieniu art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. nr 53, poz. 549).

Nie ulega wątpliwości, że zarówno objęcie decyzją z [...] 1997 r., jak i decyzją z [...] 1998 r., nie tylko budowy budynku centrum handlowego, lecz i rozwiązań komunikacyjnych (nie objętych projektem budowlanym), służyć miało nie tylko realizacji interesu inwestora (zainteresowanego budową centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną), lecz także realizacji interesu społecznego (w postaci budowy powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła [...], określonego jako [...]). Upływ czasu, zmiana uwarunkowań komunikacyjnych, rzeczywiście zrealizowanych pomiędzy wydaniem decyzji z [...] 1998 r. a wydaniem zaskarżonej decyzji, prowadzić może w okolicznościach konkretnej sprawy, do odmiennej oceny interesu społecznego, niż pierwotnie.

Trafnie Sąd I instancji wskazał na konieczność uwzględnienia treści rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku [z 30 marca 2012 r., VII SA/Wa 2554/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie] oddalającego skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]1998 r. Prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2013 r., II OSK 1770/12 (dalej wyrok II OSK 1770/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności wskazał, że w decyzji z [...] 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] pozwolenia na budowę centrum usługowo-handlowego przy ul. [...] w [...], zawarto również zobowiązanie do wykonania przez inwestora, jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, komunikacyjnego powiązania tego obiektu z siecią dróg według [...], uzgodnionego ze wskazanymi decyzją organami Urzędu Miasta w [...].

Mimo że wykonanie komunikacyjnych powiązań obiektu z siecią dróg publicznych nie było częścią projektu budowlanego, to jednak stanowiło ono część decyzji o pozwoleniu na budowę. Udzielając [...] Sp. z o.o. decyzją z [...] 1998 r. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego centrum handlowo-usługowego Prezydent Miasta [...] stwierdził, że do dnia wydania decyzji inwestor nie zrealizował określonego w pozwoleniu na budowę powiązania komunikacyjnego wzniesionego obiektu z ul. [...]. Udzielając pozwolenia na użytkowanie tego obiektu Prezydent Miasta [...] jednocześnie określił w decyzji, że inwestor winien zrealizować w terminie do 17 listopada 2000 r. układ komunikacyjny określony jako [...]. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej [będącej przedmiotem rozstrzygania w sprawie II OSK 1770/12], ta część decyzji o użytkowanie nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Zgodnie z art. 59 ust. 3 pb, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1, mimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Wydając zgodę na użytkowanie wybudowanego centrum handlowo-usługowego organ stwierdził jednocześnie, że inwestor nie zrealizował części robót związanych z obiektem, ujętych w pozwoleniu na budowę, to jest nie wybudował połączeń komunikacyjnych z siecią dróg. Zawarcie w decyzji z [...] 1998 r. postanowienia o obowiązku zrealizowania połączeń komunikacyjnych w terminie 2 lat nie naruszało art. 59 ust. 3 pb. Kwestionowana część decyzji nie była też, w dacie jej wydania, trwale niewykonalna, co skutkowałoby – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa – jej nieważność. Niewykonalność decyzji była bowiem następstwem zdarzeń, które nastąpiły już po jej wydaniu, co nie miało wpływu na stwierdzenie jej nieważności. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że inwestor nie mógł wykonać powiązań komunikacyjnych zgodnych z [...], ponieważ Gmina [...] nie współpracowała z nim w koniecznym zakresie. W efekcie doszło do zrealizowania powiązań komunikacyjnych w innym, niż określonym w decyzji, wariancie. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1998 r., lecz ewentualnie mogłaby wpłynąć na wynik postępowania o zmianę tej decyzji. Postępowanie takie, oparte o podstawę z art. 155 kpa, jest obecnie [w dacie orzekania wyrokiem II OSK 1770/12] w toku. W sprawie nie zaistniały więc przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji [z [...] 1998 r.] a skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia podanych w jej podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym podnoszone w postępowaniu kontrolowanym w sprawie II OSK 2704/12 przez skarżącą spółkę argumenty, że decyzja z [...] 1998 r. w części była nieważna, nie zasługują na uwzględnienie także w kontrolowanym postępowaniu.

Słusznie Sąd I instancji wskazał na potrzebę dokonania dalszych ustaleń przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności z ustaleń dokonanych w postępowaniu kontrolowanym wyrokiem II OSK 1770/12 wynika, że realizacja Etapu I – przejściowego, spowodowane było brakiem decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnych o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne i przeznaczenia ich pod drogi publiczne – w zakresie budowy drugiej jezdni ul. Nowa Spacerowa; wydania decyzji: Prezydenta Miasta [...] z [...] 1998 r. nr [...]; Prezydenta Miasta [...] z [...] 1998 r. nr [...]; Wojewody [...] z [...] 1998 r. nr [...]; ustalenia aprobowane wyrokiem VII SA/Wa 2554/11). Przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w powołanych aktach administracyjnych i sądowoadministracyjnych mogą przyczynić się do ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wszystkie te decyzje i porozumienie z [...] 1998 r., przywołano w uzasadnieniu decyzji z [...] 1998 r., przeto przyjąć należy, że Prezydent Miasta [...] brał je pod uwagę przy wydawaniu owej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie w uzasadnieniu decyzji z [...] 2012 r. wskazał, że wobec przekazania większości akt do WSA w Warszawie, dowody te nie były dostępne organowi odwoławczemu w dacie orzekania zaskarżoną decyzją (s. 6-7 uzasadnienia decyzji z [...] 2012 r.).

Trafnie Sąd I instancji w wyroku II SA/Gd 308/12 wskazał, że porozumienie z [...] 2003 r. nie doprowadziło do zmiany decyzji z [...] 1998 r. Słusznie w zaskarżonym wyroku wskazano, że skarżąca nie jest inwestorem (adresatem decyzji z [...] 1998 r. ani też decyzji z [...] 1997 r.). Brak ustaleń co do tego, czy skarżąca jest następcą prawnym inwestora – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Gdyby ustalenia faktyczne, poczynione podczas ponownego rozpoznania sprawy wskazały, że skarżąca nie jest następcą prawnym inwestora, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że słuszny interes strony – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], przemawia za zmianą decyzji z [...] 1998 r. Trafnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że w przypadku braku inwestora, stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele obiektu.

Przedmiotem postępowania był wniosek o zmianę decyzji z [...] 1998 r. W granicach kontrolowanej sprawy nie mieści się decyzja z [...] 1997 r.

Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, przeto skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.