Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 673/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 468/20 w sprawie ze skargi S. Y. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 468/20 uwzględnił skargę S. Y. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Jak stwierdził Sąd I instancji, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.; dalej uoc), zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Organ uznał, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżąca, będąca obywatelką T., przekroczyła granicę strefy Schengen w [...] [....] grudnia 2017 r. na podstawie wydanej w dniu [...] grudnia 2017 r. przez konsula [...] wizy typu C jednokrotnego wjazdu, z terminem ważności od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. na czas pobytu 29 dni w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół, wskazując jako miejsce docelowe [...]. Strona przekroczyła granicę strefy Schengen w [...] [...] grudnia 2017 r., a następnie [...] grudnia 2017 r. wjechała na terytorium Polski. W dniu [...] stycznia 2017 r. wystąpiła zaś z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jej pobyt w Polsce podjęcie pracy. W przedmiotowej sprawie skarżąca podjęła zatem próbę obejścia przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty. Ubiegając się o wydanie wizy, deklarowała cel wjazdu, którego następnie nie realizowała.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się z takim stanowiskiem organu, albowiem treść art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przepisy dotyczące udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały takiego unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 uoc) na cel zarobkowy. Dopiero ustawa z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 (wiza turystyczna) lub 2 uoc (wiza wydana w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół) lub przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Podkreślono, że w dacie wydawania spornej decyzji nie obowiązywał jednak ww. przepis prawa uzależniający wydanie decyzji pozytywnej od oceny celu, ze względu na który cudzoziemiec uzyskał dokument wjazdowy. Nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie miały zatem zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu następstwem wadliwego stanowiska organu było zaniechanie przez Szefa Urzędu wykonania obowiązków wynikających z treści art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa), gdyż nie dokonał on wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia i nieprawidłowo zastosował przepis materialny stanowiący podstawę prawną decyzji.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania:

a) 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni www. art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 6 oraz art. 8 Kpa polegające na:

- nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne,

- nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 Kpa pomimo tego, że zaskarżone decyzje miały oparcie w obowiązujących przepisach prawa, natomiast Sąd I instancji nie podziela prezentowanej przez organy wykładni tych przepisów,

- nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej określonej w art. 8 Kpa, pomimo tego, że sprawy administracyjne rozstrzygane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmiennie niż w przypadku zaskarżonej decyzji, różniły się w sposób istotny określonymi elementami stanu faktycznego;

2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że:

- treść art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,

- organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc nie daje upoważnienia,

podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

3. Pismem z 4 marca 2021 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

4.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy.

4.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 pkt 1 uoc. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc dokonaną przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu na związany z wykonywaniem pracy, należało uznać, iż przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (patrz: wyroki NSA: z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 116/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2086/20 oraz z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2422/20, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 66/21, z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 3030/20).

4.4. Należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, według którego, stanowisko przedstawione powyżej wzmacnia wprowadzenie ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ust. 5 i 6 uoc. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r., a zatem po wydaniu przez organ w rozpoznawanej sprawie decyzji. Nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Analiza uzasadnienia projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Należy wziąć pod uwagę, że w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) - druk sejmowy nr 3072. W świetle powyższego, nieuzasadniony jest zarzut sformułowany w podstawie materialnej kasacji, nawiązujący do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc.

4.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 6 i art. 8 Kpa. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści ww. przepisów, gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Trafne jest spostrzeżenie, iż organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem I instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę było więc przedwczesne.

4.6. Przedstawione powyżej stanowisko materialnoprawne determinuje także przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny o bezpodstawności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.