Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2583/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 162 ust. 1, art. 165 ust. 3, art. 181 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 par. 2, art. 32
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant ref. staż. Dominika Mańka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi ze skargi P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zalecenia dostosowania działalności do wymagań prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia[...] maja 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 162 ust. 1, art. 165 ust. 3 oraz art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także: "ustawa o świadczeniach") w związku z art. 104 § 1, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ", "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia 10 czerwca 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], na mocy której Minister Zdrowia wydał Prezesowi NFZ zalecenia dotyczące dostosowania działalności Funduszu do przepisów prawa - utrzymał w mocy w całości swoją decyzję z dnia [...] maja 2011 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Minister Zdrowia - działając na podstawie art. 165 ust. 3 oraz art. 181 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - zalecił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia dostosowanie działalności Funduszu do przepisów prawa, polegające na wykonywaniu procedury określonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. Nr 140, poz. 1148 ze zm. - dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r."), tj. składania wniosków do ministra właściwego do spraw zdrowia, o których mowa w art. 31e ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w przypadku świadczenia opieki zdrowotnej, które zostało warunkowo zaakceptowane przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ (pkt 1 decyzji). Jednocześnie, Minister Zdrowia wyznaczył Prezesowi NFZ termin 7 dni na dostosowanie działalności NFZ do przepisów prawa, w opisanym powyżej zakresie (pkt 2 decyzji).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 162 ust. 1, art. 165 ust. 3 oraz art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach w związku z art. 104 § 1 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy w całości swoją decyzję z dnia [...] maja 2011 r., na mocy której wydał Prezesowi NFZ zalecenia dotyczące dostosowania działalności Funduszu do przepisów prawa.

W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia podniósł, że w cyt. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2009 r. został określony wykaz świadczeń gwarantowanych z zakresów programów zdrowotnych, w tym program leczenia chemioterapią niestandardową (pkt 32 załącznika do rozporządzenia). Minister Zdrowia zauważył, że w przypadku braku rekomendacji Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych przewidziana została możliwość warunkowej akceptacji finansowania wnioskowanego świadczenia w programie chemioterapii niestandardowej. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ przekazuje do Prezesa NFZ informację o wydaniu tej akceptacji. Następnie Prezes NFZ składa do ministra właściwego do spraw zdrowia wniosek, o którym mowa w art. 31 e ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach. W taki sytuacji, w przypadku warunkowej akceptacji, świadczenie to staje się świadczeniem gwarantowanym ze środków publicznych. Minister Zdrowia stwierdził ponadto, że zalecenia polegające na wykonywaniu procedury określonej w rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2009 r. musiały być skierowane do Prezesa NFZ, z uwagi na niezrealizowanie obowiązku dotyczącego składania wniosków w sprawie usunięcia danego świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych, zmiany poziomu lub sposobu finansowania świadczenia gwarantowanego lub warunków jego realizacji.

Organ nadzoru, odnosząc się do podniesionego przez Prezesa NFZ zarzutu niekonstytucyjności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. - stwierdził, że nie jest uprawniony do takiej oceny. Tym niemniej, odnosząc się do słuszność tego zarzutu, Minister stwierdził, że niezgodność z ustawą zasadniczą miałaby miejsce, gdyby ustawa i akt wykonawczy zawierały rozwiązania sprzeczne ze sobą. Tymczasem, jak uznał Minister, art. 31e ust. 1 ustawy o świadczeniach określa wyłącznie katalog podmiotów właściwych do złożenia wniosku, nie jest to zatem przepis, z którego należałoby wywodzić fakultatywny charakter uprawnienia. Zdaniem Ministra Zdrowia, przepis nie ma bowiem charakteru dyspozytywnego, tj. takiego który wskazywałby na podjęcie określonego działania. W ocenie organu, konkretyzacją w tym zakresie są przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r., które nakładają na Prezesa NFZ obowiązek składania wniosków. Organ zauważył, że przepisy powołanego rozporządzenia określają strukturę procedury niezbędnej do sfinansowania świadczenia chemioterapii niestandardowej i wskazują na określone kompetencje Prezesa NFZ w tym zakresie. Według Ministra, zachowanie określonego trybu postępowania stanowi przesłankę wymaganą do tego, aby świadczenie, które nie uzyskało rekomendacji Agencji Oceny Technologii Medycznych, mogło być sfinansowane ze środków publicznych.

Ponadto, Minister Zdrowia podniósł, że zgodnie z art. 31d ustawy o świadczeniach, wspomniane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. określa również warunki realizacji świadczeń. Warunki te stanowią treść upoważnienia ustawowego, a zatem - jak uznał Minister - prawodawca mógł w drodze aktu wykonawczego określić warunki niezbędne do tego, by świadczenie finansowane ze środków publicznych było sfinansowane. Minister Zdrowia podkreślił, że przez "warunek" rozumieć należy czynnik wyznaczający lub umożliwiający zajście określonego zdarzenia, zjawiska, zastrzeżenie dotyczące wykonania czegoś, czy obwarowanie. W tym przypadku chodzi o warunki realizacji świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Minister wskazał, że żadne przepisy nie zawierają definicji warunków, jednakże nie należy przez nie rozumieć wyłącznie tych obowiązków, które są elementami konkretnego świadczenia opieki zdrowotnej. Zdaniem Ministra, pojęcie "warunki realizacji świadczeń" powinno być rozumiane szerzej i obejmować wszystkie czynniki, jakie warunkują to, by dane świadczenie było realizowane - finansowane ze środków publicznych. Organ zauważył jednocześnie, iż przepisy zawierające upoważnienie ustawowe posługują się pojęciem świadczenia gwarantowanego, przez co należy rozumieć świadczenia finansowane ze środków publicznych (art. 5 pkt 35 ustawy o świadczeniach).

Na powyższą decyzję Ministra Zdrowia skargę do Sądu wniósł Prezes NFZ.

Wnosząc o uchylenie obu spornych decyzji Ministra Zdrowia, Prezes NFZ zarzucił temu organowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 36 § 1 w zw. z art. 35 ust. 3, art. 40 § 2, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach w zw. z pkt 32 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2188/11, oddalił skargę Prezesa NFZ na decyzję Ministra Zdrowia z 17 sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Minister Zdrowia na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach, określił w drodze rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r., wykaz świadczeń gwarantowanych z zakresów programów zdrowotnych. Sąd wskazał, że jednym z programów zdrowotnych, będących świadczeniem gwarantowanym, został ustanowiony program leczenia w ramach chemioterapii niestandardowej, określony w pkt 32 załącznika do cyt. rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem pkt 32 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r., pkt 1 kolumna 1, świadczenie "chemioterapia niestandardowa" jest procedurą podania leku w terapii nowotworów, realizowaną z wykorzystaniem substancji, które nie znajdują się w wykazie substancji czynnych stosowanych w chemioterapii, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach, w zakresie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego lub znajdując się w wymienionym wykazie substancji czynnych będą stosowane poza przyporządkowanym im kodem ICD-10. Ponadto, jak wskazał Sąd, w pkt 4 kolumny 1 określono dokładne wytyczne realizacji tego świadczenia, w tym m.in. dotyczące wymaganej pozytywnej opinii właściwego konsultanta krajowego oraz zespołu kwalifikującego, sposobu i formy składania wniosku oraz dotyczące akceptacji finansowania świadczenia w programie chemioterapii niestandardowej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, po spełnieniu warunków zawartych w rekomendacji Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w przypadku braku wspomnianej rekomendacji przewidziano możliwość warunkowej akceptacji finansowania świadczenia w programie chemioterapii niestandardowej. W takiej sytuacji, dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ przekazuje do Prezesa NFZ informację o wydaniu tej akceptacji. Następnie Prezes NFZ składa do ministra właściwego do spraw zdrowia wniosek, o którym mowa w art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach. W przypadku warunkowej akceptacji, świadczenie to staje się świadczeniem gwarantowanym finansowanym ze środków publicznych.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie, Minister Zdrowia pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. zobowiązał Prezesa NFZ do niezwłocznego rozpoczęcia wykonywania procedury określonej w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych, tj. składania wniosku do ministra właściwego do spraw zdrowia, o którym mowa w art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach, w przypadku świadczenia, które zostało warunkowo zaakceptowane przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Organ stwierdził, że do 15 lutego 2011 r. nie zostały podjęte przez Prezesa NFZ działania mające na celu wykonanie powyższego zobowiązania. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zatem uznał, że powyższe zaniechanie stanowiło naruszenie art. 31e ustawy w związku z pkt 32 załącznika do rozporządzenia i podjął czynności nadzorcze wobec Prezesa NFZ.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, iż ustalenia dotyczące niewykonywania przez Prezesa NFZ procedury określonej w cyt. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r., tj. procedury składania wniosku o usunięcie takiego świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych lub zmiany poziomu lub sposobu finansowania świadczenia gwarantowanego lub warunków jego realizacji, w przypadku wydania zgody przez dyrektora oddziału na warunkową akceptację finansowania wnioskowanego świadczenia w programie chemioterapii niestandardowej, organ poczynił opierając się na danych przekazywanych cyklicznie przez Prezesa NFZ w zestawieniach dotyczących wydanych zgód na chemioterapię niestandardową dla produktów leczniczych nieposiadających rekomendacji Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych. Z wyjaśnień organu wynikać miało, że wspomniane zestawienia przekazywane są do Ministerstwa Zdrowia przez Prezesa NFZ zarówno w formie zbiorczej, jak i w podziale według liczby wydanych zgód i według ich wartości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z korespondencji z Prezesem NZF prowadzonej w niniejszej sprawie wynika również, iż Prezes Funduszu nie występuje z wnioskami określonymi w art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że zakwestionowana decyzja pozbawiona jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, że doszło do naruszeń prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister Zdrowia, jako organ nadzoru, przeprowadził prawidłową wykładnię przepisu art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach w powiązaniu z pkt 32 załącznika do cyt. rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. pkt 5 kolumna 1. Sąd wskazał, że przepis art. 31e ust. 1 ustawy o świadczeniach określa wyłącznie katalog podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. konkretyzują przypadki, które nakładają na Prezesa NFZ obowiązek składania wniosku. Świadczenie, które nie uzyskało rekomendacji Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych może uzyskać warunkowo akceptację sfinansowania ze środków publicznych. Jednocześnie ta "warunkowa akceptacja", jako wyjątek od zasady, obwarowana jest określoną strukturą proceduralną niezbędną do sfinansowania świadczenia chemioterapii niestandardowej. Sąd stwierdził, że bezwzględnie wymaganym warunkiem sfinansowania ze środków publicznych świadczenia, które nie uzyskało wspomnianej rekomendacji, jest by, po pierwsze - dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ przekazał do Prezesa NFZ informację o wydaniu tej akceptacji, a następnie - Prezes NFZ złożył do Ministra Zdrowia wniosek, o którym mowa w art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji uznał, iż - wbrew zarzutom Prezesa NFZ - rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż w omawianym zakresie oba akty nie zawierają rozwiązań sprzecznych ze sobą. Zdaniem Sądu, przepisy cyt. rozporządzenia stanowią uszczegółowienie (dopełnienie) przesłanek ustawowych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący Prezes NFZ ustanowił w dniu 1 września 2010 r. pełnomocnika w osobie radcy prawnego, natomiast zarówno decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., jak i zaskarżona decyzja tego organu, doręczone zostały Prezesowi NFZ. Jednakże, jak wskazał WSA w Warszawie, zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skarga, zostały złożone przez Prezesa NFZ w ustawowym terminie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że argumentacja Prezesa NFZ zawarta w obydwu środkach zaskarżenia odpowiada treści odpowiedzi skarżącego na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, iż naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., jakie niewątpliwie w sprawie zaistniało, miało istotny wpływ na jej wynik. WSA w Warszawie zauważył, że ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik, który jest zatrudniony w Centrali NFZ, nie wskazał innego adresu dla doręczeń, niż adres strony. W ocenie Sądu pierwszej instancji, trudno więc uznać, że strona nie poinformowała swojego pełnomocnika o treści doręczonych jej decyzji. Sąd podkreślił ponadto, że zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skarga zostały złożone przez Prezesa NFZ bez udziału pełnomocnika, chociaż brak jest podstaw do przyjęcia, że pełnomocnictwo zostało cofnięte lub pełnomocnik nie mógł działać. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż nie sposób przyjąć, że nieprawidłowe doręczenie ograniczyło możliwość skorzystania przez Prezesa NFZ z profesjonalnej pomocy prawnej świadczonej przez radcę prawnego zatrudnionego w centrali NFZ. Uwzględniając te okoliczności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi.

Wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok WSA w Warszawie w całości.

Wnosząc o uchylenie spornego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach w związku z pkt 32 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. - poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie pkt 32 załącznika rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sytuacji, gdy z mocy ustawy Prezes NFZ jest tylko uprawniony do składania wniosków o usunięcie danego świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych, bądź zmiany poziomu lub finansowania warunków realizacji świadczenia opieki zdrowotnej, a obowiązek składania takich wniosków nałożony powołanym rozporządzeniem został wprowadzony do porządku prawnego wbrew dyspozycji art. 92 Konstytucji RP poprzez wyjście przez Ministra Zdrowia poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 31d ustawy o świadczeniach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. poprzez działanie nieoparte na obowiązujących przepisach prawa i naruszające procedury art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpoznanie zgromadzonego materiału dowodowego;

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 p.p.s.a. - wskutek nieuwzględnienia skargi mimo stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Zdrowia naruszył art. 40 § 2 k.p.a. wskutek całkowitego pominięcia pełnomocnika strony w toku postępowania i nie doręczenia mu żadnej decyzji, które zostały skierowane bezpośrednio do strony, poprzez uznanie, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy rozstrzyganej zaskarżoną decyzją albowiem Prezes NFZ dochowując wszelkiej staranności osobiście złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargę do WSA w ustawowych terminach, powtarzając pierwotną argumentację wskazaną w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a pełnomocnik NFZ nie wskazał innego adresu do doręczeń niż adres strony, a tym samym przyjęcie, że dokonanie czynności w toku postępowania przez stronę skarżącą w nakazanych terminach i dochowanie należnej staranności w tym zakresie unicestwia całkowite pominięcie jej pełnomocnika przez organ administracji w toku postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ustalony przez Ministra Zdrowia w zaskarżonej decyzji stan faktyczny odpowiada prawdzie i oparcie orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, a tym samym zaniechanie zweryfikowania zaskarżonej decyzji ze względu na kryterium zgodności z prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Prezesa NFZ, Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 20 listopada 2013 r., w sprawie sygn. akt II GSK 961/12, wyrok, na mocy którego uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzając jednocześnie od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 320 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Prezes NFZ trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie podzielił poglądu WSA w Warszawie, w którym Sąd ten, uznając za słuszne stanowisko skarżącego Prezesa NFZ dotyczące naruszenia przez Ministra Zdrowia przepisu art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie obu wydanych w sprawie decyzji stronie skarżącej, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, stwierdził jednakże, iż owo naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. NSA wskazał, iż w dotychczasowym orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNCP z 1994 nr 5, poz. 112). NSA podkreślił, że powołany przepis nie wprowadza zakazu doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Zdaniem NSA, z przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania wynika, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma. Jednak, jak wskazał NSA, doręczenie postanowienia lub decyzji wyłącznie stronie, która ustanowiła pełnomocnika, nie jest skuteczne, a to znaczy, że nie powoduje wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, które następuje dopiero z chwilą doręczenia orzeczenia ustanowionemu pełnomocnikowi strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego, który został pominięty przez Ministra Zdrowia przy doręczaniu obu wydawanych przez ten organ decyzji. W związku z tym, NSA stwierdził, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim zajęcie stanowiska w kwestii wejścia tych decyzji do obrotu prawnego. NSA uznał jednocześnie, że - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - dla oceny wpływu na wynik sprawy naruszenia przez Ministra Zdrowia art. 40 § 2 k.p.a. nie miało znaczenia to, że skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargę do sądu administracyjnego. NSA stwierdził, że w przypadku ustalenia, że na skutek nieprawidłowego doręczenia decyzje Ministra Zdrowia nie weszły do obrotu prawnego te czynności procesowe skarżącego nie mogły wywołać skutków prawnych. Zdaniem NSA, poczynienie tego rodzaju ustaleń wymagało zastosowania przez WSA właściwych środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn NSA stwierdził, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku istotnego wpływu naruszenia przez Ministra Zdrowia art. 40 § 2 k.p.a. na wynik sprawy zostało sformułowane bez uwzględnienia wszystkich aspektów tego uchybienia. NSA uznał jednocześnie, iż przeprowadzenie właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście jej funkcjonowania w obrocie prawnym ma zasadnicze znaczenie dla oceny jej zgodności z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że uzasadniony jest zarzut Prezesa NFZ zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji działania Ministra Zdrowia, który wydał zaskarżoną decyzję bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie NSA uznał, że trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż w żadnej decyzji Ministra Zdrowia nie został wykazany ani jeden przypadek nieprzedstawienia przez Prezesa NFZ (w oparciu o zgodę dyrektora oddziału na warunkową akceptację danego świadczenia dla konkretnego świadczeniobiorcy) wniosku o usunięcie świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych lub warunków jego realizacji. W związku z tym, NSA uznał, że wątpliwe jest, by zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustalenia faktyczne pozwalające stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa. NSA dodał jednocześnie, że wydanie zaleceń mających na celu dostosowane działalności NFZ do przepisów prawa jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie prawa. W ocenie NSA, brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w zaskarżonej decyzji nie może sanować treść odpowiedzi na skargę. W związku z tym, NSA zauważył, że WSA w Warszawie niesłusznie uznał za chybiony zarzut skargi dotyczący omawianej kwestii, odwołując się do wyjaśnień Ministra Zdrowia zawartych w odpowiedzi na skargę. NSA zauważył bowiem, iż kontroli sądowej podlega zaskarżona decyzja, a nie jej uzupełnienie dokonane w piśmie procesowym złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem NSA, wszelkie wyjaśnienia organu prowadzące w istocie do usunięcia niedostatków zaskarżonej decyzji zarówno w warstwie ustaleń faktycznych, jak i argumentacji prawnej, muszą być pominięte przez sąd w toku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W związku z tym, NSA uznał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było zbadanie legalności decyzji Ministra Zdrowia w aspekcie poszanowania przepisów postępowania przy uwzględnieniu ustaleń faktycznych w niej zawartych.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wydanego wyroku, iż Prezes NFZ trafnie zarzucił również Sądowi pierwszej instancji, że poza obszarem jego rozważań pozostała kwestia kolizji przepisów ustawy o świadczeniach (art. 31 ust. 2) oraz rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. (pkt 32 załącznika), a także kwestia zgodności z art. 92 Konstytucji RP przepisów rozporządzenia zastosowanych przez Ministra Zdrowia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. NSA zauważył, że problem ten był podnoszony przez stronę skarżącą w toku całego postępowania, w tym w skardze wniesionej do WSA w Warszawie. NSA wskazał, że według Prezesa NFZ istotą sprawy jest kwestia naruszenia konstytucyjnego systemu źródeł prawa za względu na przekroczenie przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2009 r. granic upoważnienia ustawowego. NSA zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tak określonej istoty sprawy i w zasadzie pominął obszerną argumentację przedstawioną przez Prezesa NFZ, stwierdzając lakonicznie, że "W ocenie Sądu, omawiane rozporządzenie nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż w omawianym zakresie oba akty nie zawierają rozwiązań sprzecznych ze sobą. Przepisy Rozporządzenia stanowią uszczegółowienie (dopełnienie) przesłanek ustawowych" (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczona wypowiedź Sądu pierwszej instancji nie może być traktowana jako wystarczająca do przyjęcia, ze zaskarżona decyzja została oceniona także z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie powinien w pierwszej kolejności ocenić zasadność podniesionego w skardze zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. W sprawie istotne znaczenie ma bowiem to, jak wskazał NSA, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Zdrowia z dnia 25 maja 2011 r. weszły do obrotu prawnego. NSA uznał, że - w zależności od stanowiska przyjętego przez WSA w omawianej kwestii - okaże się, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie.

Orzekając o kosztach postępowania, NSA powołała się na przepisy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy wyraźnie wskazać, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe, trzeba wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 961/12.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny - stwierdził, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. NSA, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, wskazał jednocześnie, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. NSA podkreślił, że powołany przepis nie wprowadza zakazu doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Ponadto, NSA wskazał, iż z przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania wynika, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma. Jednak, jak podniósł NSA, doręczenie postanowienia lub decyzji wyłącznie stronie, która ustanowiła pełnomocnika, nie jest skuteczne, a to znaczy, że nie powoduje wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, które następuje dopiero z chwilą doręczenia orzeczenia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego, który został pominięty przez Ministra Zdrowia przy doręczaniu obu wydawanych przez ten organ decyzji. W związku z tym, NSA stwierdził, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim zajęcie stanowiska w kwestii wejścia tych decyzji do obrotu prawnego.

W uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że uzasadniony jest zarzut Prezesa NFZ zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji działania Ministra Zdrowia, który wydał zaskarżoną decyzję bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie NSA uznał, że trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż w żadnej decyzji Ministra Zdrowia nie został wykazany ani jeden przypadek nieprzedstawienia przez Prezesa NFZ (w oparciu o zgodę dyrektora oddziału na warunkową akceptację danego świadczenia dla konkretnego świadczeniobiorcy) wniosku o usunięcie świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych lub warunków jego realizacji. W związku z tym, NSA uznał, że wątpliwe jest, by zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustalenia faktyczne pozwalające stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa. NSA dodał jednocześnie, że wydanie zaleceń mających na celu dostosowane działalności NFZ do przepisów prawa jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie prawa. W ocenie NSA, brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w zaskarżonej decyzji organ nie mógł sanować poprzez stosowne wyjaśnieni zawarte w treść odpowiedzi na skargę.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wydanego wyroku, zgadzając się w tym zakresie z Prezesem NFZ, iż Sąd pierwszej instancji w sposób niedostateczny odniósł się zarówno do kwestii kolizji przepisów ustawy o świadczeniach (art. 31 ust. 2) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. (pkt 32 załącznika), jak również do kwestii zgodności z art. 92 Konstytucji RP przepisów cyt. rozporządzenia zastosowanych przez Ministra Zdrowia przy wydawaniu obu spornych decyzji.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie powinien w pierwszej kolejności ocenić zasadność podniesionego w skardze zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., w tym zbadać, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. weszły do obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, iż wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2011 r., Minister Zdrowia dopuścił się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisu art. 40 § 2 k.p.a.

W konsekwencji powyższego uchybienia Minister dopuścił się tym samym zasadniczej obrazy zasad związanych z doręczaniem stronie pism w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r., Minister Zdrowia dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia na Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zaleceń dotyczących dostosowania działalności Funduszu do przepisów prawa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny obu spornych decyzji Ministra Zdrowia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., należy zauważyć, iż przepis ten stanowi, że jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Należy wskazać, że strona, zgodnie z art. 32 k.p.a., może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ administracyjny powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, czego istotnym elementem jest nałożony na organ obowiązek doręczania wszelkich pism adresowanych do tej strony w ramach tego postępowania temu pełnomocnikowi, a nie stronie.

Należy zauważyć, że z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, iż w rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego, który został pominięty przez Ministra Zdrowia przy doręczaniu obu wydawanych przez ten organ decyzji, a więc zarówno decyzji z dnia [...] maja 2011 r., jak również wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W literaturze przyjmuje się, iż w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika doręczenie jest bezskuteczne w przypadku, gdy pismo zostało doręczone z pominięciem pełnomocnika strony (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II i cyt. tam piśmiennictwo). Podobne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 810/05 (LEX nr 236469). Również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93, OSNCP z 1994 r. Nr 5, poz. 112) stwierdził, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał jednak, że doręczenie decyzji organu administracji publicznej bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia spornych decyzji Ministra Zdrowia stronie skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania, a następnie skargi przez Prezesa NFZ, aczkolwiek jest ewidentnym naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, który dawałby podstawę do stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Naruszenie przez Ministra wspomnianego przepisu art. 40 § 2 k.p.a. nie daje również podstawy do odrzucenia skargi.

Należy zauważyć, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11, w którym Sąd ten również przyjął, że doręczenie decyzji organu administracji publicznej bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia.

Niezależnie od stwierdzonego powyżej naruszenia przez Ministra Zdrowia przepisu art. 40 § 2 k.p.a., należy - zdaniem Sądu - uznać, że organ ten, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się naruszenia polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Należy bowiem zauważyć, kierując się stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 961/12, że w żadnej z wydanych przez Ministra Zdrowia decyzji nie został wykazany ani jeden przypadek nieprzedstawienia przez Prezesa NFZ (w oparciu o zgodę dyrektora oddziału na warunkową akceptację danego świadczenia dla konkretnego świadczeniobiorcy) wniosku o usunięcie świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych lub warunków jego realizacji.

Warto w tym miejscu zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. wyraźnie podniósł, że brak jest podstaw, by uznać, iż zaskarżona decyzja Ministra została wydana w oparciu o ustalenia faktyczne pozwalające stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa. Tymczasem, jak uznał NSA, wydanie zaleceń mających na celu dostosowane działalności NFZ do przepisów prawa jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie prawa.

Ponadto, należy stwierdzić, że brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dawał organowi możliwości sanowania tego uchybienia poprzez przedstawienie stosownych wyjaśnień w treść odpowiedzi na skargę. Należy wyraźnie bowiem wskazać, że zgodnie z poglądami doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż odpowiedź organu administracji na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (tak m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 141 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA z 1992 r., nr 2, poz. 45; patrz także m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1357/04).

W tej sytuacji, należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r., Minister Zdrowia w żaden sposób nie odniósł się do powyższej kwestii, pomimo, że może ona mieć rzeczywiście w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutów strony skarżącej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż brak odniesienia się przez organ do przywołanej kwestii, istotnej dla oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, nie daje stronie skarżącej możliwości należytego ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji, uchybienie to nie pozwala również sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności obu spornych decyzji Ministra Zdrowia.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy dana sytuacja dawała Ministrowi Zdrowia podstawę do wydania Prezesowi NFZ zaleceń dotyczących dostosowania działalności Funduszu do przepisów prawa.

Wyraźnie należy przy tym wskazać, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 25 maja 2011 r., nie spełnia wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawiera stosownych wyjaśnień, na podstawie których można wykazać przypadek nieprzedstawienia przez Prezesa NFZ (w oparciu o zgodę dyrektora oddziału na warunkową akceptację danego świadczenia dla konkretnego świadczeniobiorcy) wniosku o usunięcie świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych lub warunków jego realizacji.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Minister Zdrowia, sanując w pierwszej kolejności wady swego dotychczasowego postępowania związane z ewidentnym naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., zobowiązany będzie następnie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim odnieść się do kwestii podnoszonych dotychczas przez stronę skarżącą, analizując wspomniane okoliczności w kontekście przede wszystkim przepisów art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach w związku z pkt 32 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że obie sporne decyzje Ministra Zdrowia nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd działał zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Orzekając z kolei o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 457 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).