Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 398/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 24 maja 2011r. nr IX/78/11 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 1, 2 i 3 oraz § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Wodzisław Śląski uchwałą z dnia 24 maja 2011 r. Nr IX/78/11 w sprawie: ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim nr 1, wysokości dodatkowej opłaty za wydłużony, na wniosek rodzica/opiekuna prawnego dziecka, wymiar opieki nad dzieckiem w żłobku, maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie oraz określenie warunków częściowego zwolnienia od ponoszenia opłat, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1 591 ze zm.) w związku z art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 04 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), ustaliła opłatę miesięczną za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim nr 1. Również zamieszczono w niej unormowania dotyczące ustalenia opłat dla dzieci przyjętych po 15-tym dniu danego miesiąca, opłat z tytułu sprawowania wydłużonej opieki na dzieckiem, a także określono wysokość opłaty za wyżywienie. Nadto wprowadzono rozwiązanie premiujące rodziny w przypadku korzystania ze żłobka przez większą liczbę dzieci z rodziny.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Okręgowy w Gliwicach. W skardze tej wystąpił o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie postanowień określonych w § 1 ust. 1, 2 i 3 oraz § 2 ust. 2 i 3 i zarzucił jej wydanie z naruszeniem treści art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 04 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz.235, ze zm.) w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., nr 34, poz. 198, z późn. zm.), poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej w sytuacji, gdy w kompetencji rady gminy leży ustalenie jedynie tych opłat z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku. Wskazał na naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez:

1. zastosowanie nieprecyzyjnego mechanizmu corocznej waloryzacji maksymalnej opłaty dziennej za wyżywienie dziecka w żłobku, opartej na średniorocznym wskaźniku wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w sytuacji, gdy w kompetencji rady gminy leży ustalenie wysokości tej opłaty jedynie z uwzględnieniem kalkulacji ekonomicznej kosztu świadczonej usługi polegającej na karmieniu dziecka w czasie jego pobytu w żłobku, a wskazana delegacja ustawowa nie przewiduje określania w uchwale zasad waloryzacji opłaty

2. powierzenie dyrektorowi żłobka ustalenia wysokości obowiązującej stawki żywieniowej, z zastrzeżeniem ust. 1 uchwały w sytuacji, gdy tego rodzaju regulacji prawnej nie przewiduje delegacja ustawowa.

W motywach skargi przybliżono treść uchwały, a następnie zarzucono jej niezgodność z prawem. Podkreślono, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a gmina swoje prawotwórcze kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji, co oznacza, że gminie wolno tylko to co wynika z przepisu prawa i w żaden sposób nie może ona własnych kompetencji domniemywać ani też dowolnie rozszerzać. Takie ujęcie wynika z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. W dalszej części skargi podkreślono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z takiego unormowania wynika, że koszty ufundowania żłobka oraz jego bieżące funkcjonowanie obciążają gminę. Jakkolwiek art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku są rodzice, to jednak w żadnej mierze kosztem utrzymania, założonej przez gminę placówki nie mogą być obciążani rodzice względnie opiekunowie prawni dzieci. Po przytoczeniu treści art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zamieszczono stwierdzenie, iż określona w ustawie opłata za pobyt w żłobku małoletniego do lat 3 została tak skonstruowana, że jej wysokość musi mieć związek z realnymi kosztami faktycznego pobytu dziecka, a zatem osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty powinna zapłacić za świadczenia rzeczywiście udzielone w żłobku, przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztu świadczenia. Unormowanie to odwołuje się do zasady ekwiwalentności, która oznacza, że opłaty wnosi się za konkretne i ekonomicznie równoważne świadczenie. Zdaniem skarżącego prokuratora w przedmiotowej uchwale nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej poprzez swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku, polegające na wprowadzeniu miesięcznej sztywnej opłaty w wysokości 300 zł., 400 zł. i 500 zł. zależną od dochodu netto na członka rodziny, która to opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu małoletniego. Podniesiony zarzut według prokuratora znajduje swoje dodatkowe wsparcie w treści uchwalonego przez Radę Miasta statutu żłóbka. Regulując zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie Rada Miejska wskazała w § 7 ust. 2, że opłata za pobyt dziecka w żłobku nie podlega zwrotowi w przypadku jego nieobecności, co dowodzi, iż określona w zaskarżonej uchwale opłata pozostaje w całkowitym oderwaniu od opisanej wcześniej reguły ekwiwalentności. Rada gminy w § 1 ust. 2 i 3 spornej uchwały wprowadziła ulgi w miesięcznej opłacie w odniesieniu do dziecka przyjętego do żłobka po piętnastym dniu miesiąca oraz drugiego i kolejnego dziecka, którego rodzeństwo jest objęte opieką żłobka. Z uwagi na to, że ulgi te odnoszą się do przyjętej w uchwale bezprawnej konstrukcji opłaty miesięcznej również i ten przepis aktu prawa miejscowego należy uznać za istotnie wadliwy, a przez to nielegalny. Zdaniem prokuratora wadliwe są także postanowienia uchwały sformułowane w § 2, sankcjonującym zasadę corocznej waloryzacji maksymalnej wysokości dziennej opłaty za wyżywienie (ust. 2) jak i uprawnienie udzielone dyrektorowi żłobka do ustalania obowiązującej dziennej stawki żywieniowej (ust. 3). Zaakcentowano, że

ustawodawca w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 04 lutego 2011 r. upoważnił radę gminy do ustalenia wysokości określonych w ustawie opłat, a z przepisu tego, ani też pozostałych uregulowań wskazanego aktu prawnego, nie wynika, aby dopuszczalne było przekazanie przez organ stanowiący gminy na rzecz innego podmiotu, uprawnienia do ustalania dziennej stawki żywieniowej. Stąd też wyposażenie w tą kompetencję kierownika jednostki organizacyjnej miasta wykracza poza zakres umocowania delegacyjnego, a zatem uchwała w tym zakresie podjęta została bez podstawy prawnej. Zdaniem prokuratora, za niedopuszczalny uznać należy także zastosowany mechanizm waloryzacyjny opłaty za wyżywienie. W opinii rady gminy wynikającym z przepisu (art. 58 ust. 1) jest m.in. ustalenie w uchwale maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie. Wprowadzanie zaś do zaskarżonej uchwały wskazanego mechanizmu waloryzacji, jest więc nieprecyzyjne jak i pozbawione podstawy prawnej. Nadto podniesiono, że Rada Miasta Wodzisławia Śląskiego w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie wskazała, który ze wskaźników przyjęła za podstawę określenia stawki za wyżywienie (wynikający z art. 94 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych -(Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353, ze zm.), czy też z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 95, poz.613, ze zm.). Wskazano nadto, że ustawa w ogóle nie przewiduje uchwałodawczej kompetencji rady gminy do regulowania zasad waloryzacji ustalanych opłat. Podkreślono, iż składająca się na globalny koszt pobytu dziecka w żłobku należność z tytułu jego nakarmienia musi być tak skalkulowana, aby odpowiadała faktycznemu kosztowi tej usługi, tj., by stanowiła realny ekwiwalent posiłku serwowanego małoletniemu w czasie jego przebywania w placówce, w ciągu dnia, zaś sankcjonowanie w uchwale corocznego automatyzmu wynikającego z waloryzacji przeczy przywoływanej zasadzie określania opłaty w oparciu o realną kalkulację ekonomiczną kosztu przygotowania wyżywienia w żłobku, który wprawdzie z roku na rok może rosnąć, ale też nie powinien podlegać mechanicznej korekcie do poziomu wynikającego ze wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanego w komunikacie Prezesa GUS. Korekta ta może bowiem zachwiać zasadą równoważności wnoszonej przez przedstawiciela dziecka opłaty i otrzymywanego w zamian za to wyżywienia w sytuacji, gdy odpowiednie gospodarowanie gminnej jednostki budżetowej w ciągu roku budżetowego pozwala na utrzymanie poziomu ceny posiłku w żłobku. Na zakończenie wskazano liczne przykłady orzecznictwa sądowego w przedmiocie prawnego charakteru opłaty w ogóle, a także opłaty za pobyt dziecka w żłobku czy przedszkolu.

W odpowiedzi na skargę Miasto Wodzisław Śląski wniosło o oddalenie skargi w całości. i nie podzieliło argumentacji zamieszczonej w skardze. Strona przeciwna zaznaczyła, iż treść uzasadnienia wniesionej skargi wskazuje, iż w istocie dotyczy ona wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku, nie zaś sposobu ich ustalenia i waloryzacji. Wskazano, że w pierwszej części swoich wywodów skarżący zarzuca stronie przeciwnej przerzucanie ciężaru finansowego utrzymanie żłobka na rodziców korzystających z niego dzieci zarzucając naruszenie tym samym art. 8 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, przy czym skarżący nie wskazuje jednak na żadne dowody świadczące o tym, iż dokonana przez stronę przeciwną kalkulacja kosztów pobytu dziecka w żłobku jest zawyżona i w rzeczywistości pokrywa pełne koszty utrzymania żłobka.

Podniesiono, że ustalając wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku strona przeciwna działała w oparciu o art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, a przepis ten zezwala radzie gminy na ustalenie w drodze uchwały wysokości opłat za pobyt w żłobku w czasie normalnym oraz wydłużonym na wniosek rodzica bądź opiekuna prawnego dziecka. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie skarżącego, iż strona przeciwna naruszyła delegację ustawową wydając akt prawa miejscowego bez podstawy prawnej. Omawiany przepis nie zawiera żadnych zasad jakimi winna kierować się rada gminy ustalając opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Fakt, iż wysokość opłaty powinna odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku, nie stoi na przeszkodzie, zdaniem strony przeciwnej, ustaleniu stałej stawki miesięcznej. Koszty zorganizowania i zapewnienia opieki nad dzieckiem w żłobku nie ograniczają się do godzin jego pobytu w tej placówce. Strona przeciwna podkreśliła, iż kwestie związane z zapewnieniem dziecku opieki w żłobku oraz ponoszeniem przez rodziców bądź opiekunów dziecka opłat za świadczone przez żłobek usługi reguluje zawierana indywidualnie umowa cywilnoprawna. Podkreślono, iż skarżący zarzuca, iż poprzez ustalenie opłaty miesięcznej strona przeciwna wprowadziła opłatę sztywną, niezależną od zakresu i wartości świadczonych usług, a świadczy o tym § 7 ust. 2 Statutu Żłobka Miejskiego nr 1 w Wodzisławiu Śląskim. W związku z tym podkreślono, iż w skardze wyraźnie określono akt podlegający zaskarżeniu i nie jest nim uchwała Nr IX/76/ll Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 24 maja 2011 r.. Zarzut nielegalności § 1 zaskarżonej uchwały nie może być uzasadniany treścią zapisów Statutu. Organ stanowiący nie przekroczył zakresu delegacji ustawowej podejmując zaskarżoną uchwałę tylko dlatego, że wcześniej podjął uchwałę dotyczącą statutu Żłobka. Stąd też podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie statutu nie mogło pozbawić mocy wiążącej art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat.

W opinii strony przeciwnej, również zarzut naruszenia przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 04 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w zakresie opłaty za wyżywienie jest niezasadny. Nie jest bowiem prawdą twierdzenie skarżącego . iż ustawodawca w art. 58 ust. 1 ustawy upoważnił radę gminy do ustalenia wysokości określonych w ustawie opłat. W zakresie opłaty za wyżywienie ustawa upoważnia radę gminy do określenia maksymalnej jej wysokości. Korzystając z tej delegacji strona przeciwna w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały określiła maksymalną dzienną stawkę tej opłaty. Wskazano, że nie jest prawdą twierdzenie skarżącego, iż w zaskarżonej uchwale nie wskazano, który ze wskaźników przyjęła Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego w § 2 ust. 2 jako wskaźnik waloryzacyjny opłaty za wyżywienie. Wyraźnie bowiem zaznaczono, iż chodzi o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszony w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a więc wskaźnik ogłaszany w oparciu o delegację wynikającą z ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.. Drugi zaś ze wskaźników, o którym wspomina skarżący, ogłaszany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest wskaźnikiem półrocznym, obejmującym okres pierwszego półrocza roku. w którym stawki podatku ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotową uchwałą Wodzisław Śląski ustaliła stałą opłatę miesięczną za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim Nr 1. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 tej uchwały wprowadzono w niej sztywną opłatę w wysokości 300 zł., 400 zł. i 500 zł. zależną od dochodu netto na członka rodziny, w ust. 2 tego paragrafu zamieszczono unormowanie dotyczące ustalenia opłat dla dzieci przyjętych po 15-tym dniu danego miesiąca, w ust. 3 wprowadzono rozwiązanie premiujące rodziny w przypadku korzystania ze żłobka przez większą liczbę dzieci z rodziny, a w ust. 4 ustalono opłaty z tytułu sprawowania wydłużonej opieki na dzieckiem. W § 2 ust. 1 określono wysokość opłaty za wyżywienie, w ust. 2 tego paragrafu usankcjonowano zasadę corocznej waloryzacji maksymalnej wysokości dziennej opłaty za wyżywienie jak i uprawnienie udzielone dyrektorowi żłobka do ustalania obowiązującej dziennej stawki żywieniowej w ust. 3. Uchwała ta nie posiada uzasadnienia, co w sposób oczywisty powoduje niemożność poznania argumentacji stojącej za przyjętymi przez organ gminy rozwiązaniami.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wnoszącego skargę prokuratora oraz wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 704/11 Lex 1162984), że ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku – według stawek miesięcznych – narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Przede wszystkim godzi się wskazać, iż przy określaniu wysokości opłat za świadczenia przedszkoli rada gminy winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty. Sąd podziela w tym względzie m.in. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. ,sygn. akt II SA/Sz 509/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). W wyroku tym Sąd ten stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego."

Przedmiotowa uchwała wprowadziła zależną od wysokości dochodów na członka rodziny wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku, w sytuacji kiedy wysokość tej opłaty powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom pobytu dziecka w żłobku, a zatem powinna być odpowiednia do kosztu świadczenia udzielanego przez gminną jednostkę organizacyjną powołaną do realizacji tego zadania stojącego przed gminą.

Innymi słowy ustalona opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za rzeczywiście wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a zatem oczywistym jest, że nie może być ona różna za pobyt poszczególnych dzieci korzystających z tych samych (identycznych) świadczeń, tylko z powodu różnic w dochodach ich rodzin. Niewątpliwym przy tym jest, że możliwe jest stosowanie różnego rodzaju ulg dla dzieci rodzin gorzej sytuowanych, co jest jednakże odrębnym zagadnieniem niż samo ustalenie ekwiwalentnej opłaty za sam pobyt dziecka w placówce.

Jak wskazuje się w przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, a zatem zastosowanie w tym zakresie znajduje zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka miejskiego oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty, może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Oznacza to, że między świadczonymi usługami przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi występowała ekonomiczna równorzędność. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że stosownie do postanowień art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 do zadań żłobka należy w szczególności: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Zatem zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zróżnicowany, a tym samym partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko korzysta. Zróżnicowanie to winno mieć na względzie charakter świadczeń oferowanych przez żłobek i wiek dzieci w nim przebywających, a także zróżnicowanie to winno uwzględniać ilość godzin, jaką dane dziecko w tej placówce przebywa.

Zasadnie zatem skarżący prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale swoiste zryczałtowane ustalenie wysokości odpłatności za pobyt w żłobku, ponieważ takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasokresu przebywania dziecka w żłobku oraz rodzaju usług oferowanych dziecku. W tym miejscu należy zasygnalizować, iż w ograniczonym zakresie podnoszony postulat został w uchwale uwzględniony, ponieważ przyjęto rozwiązanie polegające na tym, że pobyt dziecka w żłobku przez okres "dłuższy" – jak to ujęto w uchwale (a zatem przekraczający 10 godzin) objęty zostanie opłatą stałą, natomiast rozpoczęcie każdej następnej godziny obarczone będzie dodatkową opłatą w wysokości 25 zł. Uwagę zwraca to, że w samej uchwale brak jest informacji na temat zasad, które przesądziły o przyjęciu kwot wskazanych w § 1 ust. 1 uchwały jako opłat stałych za pobyt dziecka w żłobku. W szczególności brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty. Opłata ta nie może być wyrazem jedynie arbitralnego stanowiska podmiotu ustalającego jej wysokość, lecz musi wynikać z określonych ustaleń i mieć umocowanie w wyliczeniach ekonomicznych. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że zasadny jest zarzut swoistego zryczałtowania należności za pobyt dziecka w żłobku, a tym samym wydania przedmiotowej uchwały z naruszeniem postanowień art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Z unormowaniem zawartym w § 1 ust. 1 spornej uchwały w sposób bezpośredni łączy się unormowanie zamieszczone w jej § 1 ust. 2 i 3. W unormowaniu tym zawarto ulgi dla rodziców dzieci nowo przyjętych do żłobka po 15-tym dniu każdego miesiąca oraz w przypadku korzystania ze świadczeń żłobka przez dwoje i więcej dzieci, jednakże ulgi te związane są z opłatami, przewidzianymi w § 1 ust. 1 uchwały. Skoro treść § 1 ust. 1 kontrolowanej uchwały uznana została za niezgodną z przepisami ustawy, tym samym wskazane powyżej unormowanie obarczone jest analogiczną wadą i musi być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zaakceptować godzi się nadto zaprezentowane w skardze stanowisko, że o wadliwości zapisów sformułowanych w § 2, sankcjonującym zasadę corocznej waloryzacji maksymalnej wysokości dziennej opłaty za wyżywienie (ust. 2) jak i uprawnienie udzielone dyrektorowi żłobka do ustalania obowiązującej dziennej stawki żywieniowej (ust. 3). Takie wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia stanowi o naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Jak już wyżej wspomniano, ustawodawca w powołanym wielokrotnie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. upoważnił radę gminy do ustalenia wysokości określonych w ustawie opłat. Z przepisu tego, ani też pozostałych uregulowań wskazanego aktu prawnego, nie wynika, aby dopuszczalne było przekazanie przez organ stanowiący gminy na rzecz innego podmiotu, uprawnienia do ustalania dziennej stawki żywieniowej, stąd też wyposażenie w tą kompetencję kierownika jednostki organizacyjnej miasta wykracza poza zakres umocowania delegacyjnego, a zatem uchwała w tym zakresie podjęta została bez podstawy prawnej.

Należy także zgodzić się z argumentacją prokuratora, iż za niedopuszczalny uznać należy także zastosowany mechanizm waloryzacyjny opłaty za wyżywienie. Zadaniem rady gminy wynikającym z przepisu art. 58 ust. 1 ustawy jest w tej mierze, ustalenie w uchwale maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie. Stąd też wprowadzanie do zaskarżonej uchwały wskazanego mechanizmu waloryzacji, jawi się jako nieprecyzyjne jak i pozbawione podstawy prawnej, tym bardziej, iż omawiana ustawa w ogóle nie przewiduje uchwałodawczej kompetencji rady gminy do regulowania zasad waloryzacji ustalanych opłat. Trzeba tu zgodzić się z twierdzeniami prokuratora, iż składająca się na globalny koszt pobytu dziecka w żłobku należność z tytułu jego nakarmienia musi być tak skalkulowana, aby odpowiadała faktycznemu kosztowi tej usługi, tj., by stanowiła realny ekwiwalent posiłku serwowanego małoletniemu w czasie jego przebywania w placówce, w ciągu dnia, a sankcjonowanie w uchwale corocznego automatyzmu wynikającego z waloryzacji przeczy przywoływanej zasadzie określania opłaty w oparciu o realną kalkulację ekonomiczną kosztu przygotowania wyżywienia w żłobku wyżywienia, który wprawdzie z roku na rok może rosnąć, ale też nie powinien podlegać mechanicznej korekcie do poziomu wynikającego ze wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanego w komunikacie Prezesa GUS. Nie sposób bowiem wykluczyć, że korekta ta może bowiem zachwiać zasadą równoważności wnoszonej przez przedstawiciela dziecka opłaty i otrzymywanego w zamian za to wyżywienia w sytuacji, gdy odpowiednie gospodarowanie gminnej jednostki budżetowej w ciągu roku budżetowego pozwala na utrzymanie poziomu ceny posiłku w żłobku.

Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w skardze, że gminie wolno tylko to co wynika z przepisu prawa. Stwierdzenie takie posiada swoje umocowanie w treści art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 8 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Takie unormowanie oznacza, że na gminie spoczywa obowiązek utworzenia i prowadzenia tego typu placówek. Przewidziana w art. 8 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 możliwość prowadzenia żłobków przez osoby fizyczne lub inne podmioty nie zwalnia gminy, jako podmiotu odpowiedzialnego za zaspokajanie potrzeb wspólnoty z realizacji tego zadania. Jednocześnie przewidziany art. 23 tej ustawy obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty jego funkcjonowania, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za świadczone przez ten podmiot usługi.

W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a wprowadzenie stałej stawki opłaty za usługi świadczone przez Publiczny Żłobek Nr 1 w Wodzisławiu Śląskim nie może przybrać takiej formy jaką wskazano w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ nie zawiera ona w sobie elementu ekwiwalentności. Konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w osnowie wyroku unormowań, jednocześnie wyrok ten stawia przed Radą Miasta Wodzisławia Śląskiego zadanie przygotowania unormowania, które będzie uwzględniało wymóg ekwiwalentności świadczenia udzielanego przez żłobek zarówno w odniesieniu do ilości godzin jak również charakteru udzielanych świadczeń widzianych z perspektywy art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Godzi się na marginesie wskazać, że podobne stanowisko oprócz wyżej już wskazanego wyroku WSA w Wrocławiu, zajęte zostało już wcześniej przez tut. Sąd w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 319/12 oraz przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 07 listopada 2012 r. , sygn. akt II SA/Bd 791/12 (wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Stąd też, w świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie podzielić zarzuty skargi i uznać, że uchwała Rady Miasta Wodzisław Śląski z dnia 24 maja 2011 r. Nr IX/78/11 w sprawie: ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim nr 1, wysokości dodatkowej opłaty za wydłużony, na wniosek rodzica/opiekuna prawnego dziecka, wymiar opieki nad dzieckiem w żłobku, maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie oraz określenie warunków częściowego zwolnienia od ponoszenia opłat w zakresie wynikającym z treści § 1 ust. 1 – 3 i § 2 ust. 2-3 wydana została z naruszeniem postanowień art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy stwierdzić jej nieważność we wskazanym zakresie.

Stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi należało orzec o tym, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt. 1 wyroku.

W świetle powyższego mając na uwadze postanowienia art. 147 wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji.