Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1313/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c), art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107, art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 178 § 1 art. 175 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 5 i 7, § 56 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA (del.) Sylwester Miziołek, Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 259/19 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci nagany 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. U. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 259/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 lipca 2015 r. nr DGN-4n-7644-009/14/KOZ-R/816/IJ w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. U. i B. L. wspólnie sporządzili operat szacunkowy z 16 grudnia 2011 r., dotyczący określenia wartości nieruchomości gruntowej o pow. 15,5757 ha, oznaczonej jako dz. ew. nr (...), obręb(...), położonej przy ul. K. S. W. w K. nad O. woj. lubuskie. Operat szacunkowy został sporządzony na zlecenie Burmistrza Miasta K. nad O., w celu określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny, która stanowić miała podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Wartość rynkowa nieruchomości gruntowej przed podziałem została oszacowana na kwotę 15 575 900 zł, a po podziale na kwotę 19 552 100 zł. Wzrost wartości nieruchomości, spowodowany jej podziałem, wyniósł zatem 3 976 200 zł.

Na czynności ww. rzeczoznawców majątkowych skargę złożyła B. R. w pismach z 16 sierpnia i 25 września 2012 r., zarzucając rzeczoznawcom majątkowym wykonanie czynności zawodowych w sposób sprzeczny z przepisami prawa, bez zachowania zasady szczególnej staranności obowiązującej rzeczoznawcę majątkowego, z naruszeniem zasad etyki zawodowej oraz w oparciu o nierzeczywiste, nieprzeprowadzone przez rzeczoznawców czynności.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zgodził się z szeregiem zarzutów podniesionych ww. skardze i decyzją z 31 października 2013 r., wydaną na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: "u.g.n."), orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego – Strony, kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Po rozpatrzeniu wniosku Strony z 29 listopada 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że rzeczoznawcy majątkowi wskazali dzień 16 grudnia 2011 r., jako datę sporządzenia operatu szacunkowego, będącego przedmiotem skargi. Ten sam dzień wskazali również jako datę dokonania oględzin wycenianej nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się również kopie trzech innych operatów, w których ww. rzeczoznawcy majątkowi podawali dzień 16 grudnia 2011 r. jako datę sporządzenia tych opracowań i datę dokonywania oględzin wycenianych nieruchomości. Organ stwierdził, że nie sposób uznać, że wszystkie te czynności mogły zostać wykonane poprawnie w jednym dniu. Z kolei, gdyby miały zostać wykonane w innych datach i w dłuższym okresie czasu, to informacje podane w pkt "Określenie dat istotnych dla operatu szacunkowego" byłyby niezgodne z prawdą. Zdaniem organu § 59 i § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz.2109, dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów"), nie można interpretować w taki sposób, że rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek podawania w operatach szacunkowych dat "istotnych dla określenia wartości nieruchomości", w sposób dowolny. Powinny to być daty wynikające z przepisów prawa oraz daty, w których wskazane czynności rzeczywiście zostały dokonane.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że rzeczoznawcy majątkowi nie dokonali należytych i szczegółowych czynności związanych z badaniem stanu nieruchomości, w tym stanu prawnego i techniczno-użytkowego. W operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowi podali jedynie numer księgi wieczystej, nazwisko właściciela oraz oznaczenie nieruchomości w rejestrze gruntów przed podziałem i po dokonanym podziale. Nie zamieścili informacji o badaniu poszczególnych działów księgi wieczystej. Dokonując wyceny nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącego wynikiem jej podziału na wniosek właściciela, stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W analizowanym przypadku, data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości to 8 kwietnia 2009 r., a dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna to 23 kwietnia 2009 r.

Organ uznał, że niezamieszczenie pełnego opisu stanu prawnego wynikającego z treści czterech działów księgi wieczystej jest uchybieniem rzeczoznawców majątkowych. Strona naruszyła zatem § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów i nie zachowała szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał również, że rzeczoznawcy nie dokonali należytych i szczegółowych czynności związanych z badaniem przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z analizy treści załącznika nr 1 do "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w K. nad O. w rejonie ulic: G., K. S.W. i G. T.K.", zatwierdzonego uchwałą nr XXIV/182/2008 Rady Miasta Kostrzyn nad Odrą z dnia 2 października 2008 r. jednoznacznie wynika, że na działkach o numerach (...), (...), (...) i (...) powstałych w wyniku dokonanego podziału, zaleca się realizację zabudowy wielorodzinnej niskiej, inaczej niż na pozostałych działkach o funkcji mieszkaniowej, oznaczonych na rysunku planu jako strefa zalecanej lokalizacji zabudowy jednorodzinnej. Rzeczoznawcy majątkowi podali w opisach dotyczących wszystkich działek o funkcji mieszkaniowej taką samą informację, cyt. "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej", nie zwracając uwagi na szczegółowe uwarunkowania planu miejscowego. Konsekwencją tego zaniechania było pominięcie tych różnic w części obliczeniowej operatu szacunkowego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że rzeczoznawcy majątkowi popełnili błędy merytoryczne, metodologiczne i matematyczne, stanowiące naruszenie przepisów prawa i zasad wyceny, polegające na nieprawidłowej analizie rynku i dokonaniu błędnego doboru nieruchomości do porównań wbrew zasadom i wymaganiom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym pominęli transakcje, które miały miejsce na rynku.

Organ stwierdził, że ogólnikowo i niejednoznacznie określony został rodzaj badanego rynku i jego obszar dla potrzeb wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową jako, cyt. "analiza rynku nieruchomości obejmowała rynek regionalny – województwo lubuskie, zachodniopomorskie". Z tego zapisu można by wnioskować, że analizą objęto cały obszar dwóch województw. Jednak z treści operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawców majątkowych złożonych w trakcie pierwszego postępowania wyjaśniającego teza ta nie wynika. Nie sprecyzowano przy tym, w jakich miastach, powiatach lub gminach poszukiwano nieruchomości podobnych. Także dalsze stwierdzenia mają ogólny charakter (można by je odnieść do dowolnego obszaru w kraju i do każdego rodzaju nieruchomości). Ponadto nie został wskazany wynik dokonywanych analiz w postaci zbioru nieruchomości podobnych przyjętych do analizy porównawczej. Nie wskazano nawet liczby transakcji przyjętych do tej analizy porównawczej. Wprawdzie w spisie załączników wymienione zostały tabele transakcji nr 1, 2 i 3, nie zostały one jednak faktycznie dołączone do operatu szacunkowego.

Organ wskazał, że na str. 96 operatu znajduje się zapis, cyt. "Analiza rynku nieruchomości wykazała, że ceny gruntów inwestycyjnych pod zabudowę usługowo-handlową na rynku regionalnym kształtują się od 110 zł/m² do 350 zl/ m². Najwyższą cenę 944 zł/ m² uzyskano za sprzedaż gruntu pod usługi w Gorzowie Wlkp. i 1385 zł/ m² za działkę w Słubicach". Stwierdzenia te są ze sobą sprzeczne. Nie można ich było jednak zweryfikować, bowiem rzeczoznawcy majątkowi nie dołączyli do operatu szacunkowego wykazu zbioru nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny. Informacje te nie są również zgodne z zestawieniem transakcji przekazanym w trakcie pierwszego postępowania wyjaśniającego (tablica nr 1). W zestawieniu tym nie ma ceny 1385 zł/m². Nie wiadomo więc, jaki jest jej związek z dokonywaną wyceną. Przy określeniu wartości części nieruchomości o funkcji usługowej przed podziałem napisano, że cena maksymalna na rynku (Cmax) to 346,08 zł/m², a cena minimalna (Cmin) to 110,44 zł/m². Przyjmując powyższe ceny wyliczono rozstęp cenowy ∆C, stanowiący podstawę do obliczenia zakresów kwotowych dla poszczególnych cech rynkowych i przyjmowania poprawek korygujących ceny transakcyjne. W tabeli nr 1 znajduje się 7 cen transakcyjnych wyższych od Cmax. Zaraz po tym napisano, jakie atrybuty mają decydujące znaczenie dla kształtowania się cen, by na następnej stronie przyjąć cechy rynkowe do obliczeń bez żadnego związku z tym zapisem. Cechy rynkowe i ich stany nie zostały opisane.

Organ wskazał dalej, że pomimo zadeklarowania rynku regionalnego, na str. 100 operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowi stwierdzili, cyt. "na podstawie analizy rynku lokalnego (...) do porównania przyjęto 3 nieruchomości...". Nieruchomości przyjęte do porównań nie zostały w ogóle opisane. Nie sposób więc uznać, zdaniem organu, że stan tych nieruchomości był rzeczoznawcom majątkowym znany. Powierzchnia wycenianej części nieruchomości to 54 760 m². Nieruchomości przyjęte do porównań mają odpowiednio powierzchnie: 6 597 m², 10000 m² i 6 002 m². Bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wielkość wycenianej działki została oceniona jako "duża" - tak samo jak wszystkich trzech działek przyjętych do porównań.

Wadliwa jest również analiza rynku dotycząca wyceny działek "mieszkaniowych" po dokonanym podziale. Najpierw rzeczoznawcy majątkowi podali dużo ogólnikowych stwierdzeń, nie niosących żadnej konkretnej treści, a następnie stwierdzili, że "Analiza rynku wykazała, że ceny gruntów pod zabudowę jednorodzinną jako przedmiotu prawa własności kształtują się od 22 zł/ m² do ok. 110 zł/ m². Nie zamieścili zestawienia transakcji przyjętych do analizy porównawczej, i tak jak poprzednio, nie podali informacji o liczbie transakcji stanowiących bazę porównawczą. Zestawienie przekazane zostało dopiero w trakcie pierwszego postępowania wyjaśniającego. W zestawieniu tym znajduje się jednak znacznie wyższa od podanej powyżej cena jednostkowa (182,31 zł/ m²), a cena minimalna (uwzględniona w obliczeniach) odbiega w sposób zdecydowany od cen pozostałych.

Organ wskazał, że zgodnie z wymaganiami zawartymi w § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. Organ stwierdził, że rzeczoznawcy majątkowi naruszyli ten przepis, jak również § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów. Tym samym naruszyli art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że rzeczoznawcy majątkowi popełnili błędy matematyczne oraz błędnie przyjęli dane o nieruchomościach podobnych, z pomyłkami w powierzchniach i cenach oraz z pominięciem szczegółowych warunków zawarcia transakcji. Wyjaśnił, że w zestawieniu transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługową przekazanym do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przez rzeczoznawców majątkowych w trakcie pierwszego postępowania wyjaśniającego (tabela nr 1) znajduje się nieruchomość położona w miejscowości B., gmina D., w powiecie polickim. Nieruchomość ta została sprzedana dwukrotnie w tym samym dniu, najpierw za cenę 1 500 000 zł, a następnie sporządzona została w tej samej kancelarii notarialnej kolejna umowa, z ceną 2 800 000 zł. Rzeczoznawcy majątkowi przyjęli do analizy porównawczej kwotę z drugiej transakcji, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W trakcie posiedzenia Komisji 31 lipca 2014 r. Strona stwierdziła: "Przyjęłam tą cenę (2 800 000 zł) kierując się podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Według mojej opinii, pierwsza transakcja nie miała charakteru rynkowego. Na podstawie analizy rynku stwierdziłam, że ta druga transakcja jest rynkową". Zdaniem organu, cytowane wyjaśnienie ma zdawkowy charakter i nie może stanowić uzasadnienia dokonanego wyboru.

W tej samej tabeli nr 1 wymieniona jest transakcja dotycząca nieruchomości położonej w Witnicy, w powiecie gorzowskim. W cenie sprzedaży tej nieruchomości ustalonej w akcie notarialnym na kwotę 1 150 000 zł uwzględnia przeniesienie uprawnień z decyzji obejmującej pozwolenie na budowę oraz autorskie prawa majątkowe do projektu pawilonu handlowo-usługowego, wycenione w umowie sprzedaży na kwotę 100 000 zł. Organ podkreślił, że zbiór transakcji stanowiących podstawę dokonanych wycen nie został dołączony do operatu szacunkowego. Rzeczoznawcy majątkowi nie wspomnieli nawet o jego istnieniu i o liczbie nieruchomości przyjętych do analiz porównawczych. Wskutek powyższego, operat szacunkowy nie zawiera jakichkolwiek informacji o okolicznościach tej transakcji. Zdaniem organu, nie wiadomo, czy szczególne okoliczności zawarcia tej transakcji były rzeczoznawcom majątkowym znane, skoro w operacie szacunkowym o nich nie wspomnieli. Takie postępowanie stanowi naruszenie treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, a także art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że rzeczoznawcy majątkowi dokonali nieprawidłowego zaokrąglenia wyliczonej kwoty przedziału cenowego pomiędzy ceną minimalną i maksymalną, co w istotny sposób wpłynęło na końcowy wynik wyceny. Przy szacowaniu części nieruchomości o funkcji usługowej rzeczoznawcy majątkowi obliczyli różnicę pomiędzy ekstremalnymi cenami jednostkowymi w zbiorze transakcji porównawczych ∆C = 346, 08 zł/m² - 110,44zl/m² = 235, 64 zł/ m², po czym przyjęli do dalszych czynności szacowania kwotę 240,00 zł/ m². W analizowanym operacie szacunkowym rzeczoznawcy dokonywali zaokrągleń dwukrotnie, najpierw na etapie obliczeń (o czym mowa wyżej), a następnie przy przyjmowaniu wyników końcowych. W ocenie organu, takie postępowanie jest nieuprawnione, gdyż zgodnie z § 56 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. Jak wynika z powyższego obowiązujące przepisy przewidują możliwość dokonywania zaokrągleń, ale dotyczy to jedynie przypadku przedstawienia wyniku końcowego wyceny. Tym samym, naruszony został przepis art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez brak szczególnej staranności wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że rzeczoznawcy majątkowi nie wskazali w treści operatu szacunkowego, w jaki sposób zostały ustalone cechy rynkowe i ich wagi. Ustalenie cech rynkowych i ich wag przy stosowaniu podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości powinno być elementem analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, o której mowa w § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał również, że wycena działki nr (...) o powierzchni 30 m², która nie może być samodzielnie wykorzystana na cele zabudowy mieszkaniowej i porównywanie jej z nieruchomościami o powierzchniach 775 m², 826 m² i 839 m², bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego sposobu postępowania stanowi naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów.

Organ uznał także, że brak korekt cenowych w zakresie cechy "wielkość działki" w tabeli na stronie 589 operatu szacunkowego, nie odpowiada ocenie tej działki ("dobra") i ocenom nieruchomości przyjętych do porównań (dla wszystkich trzech nieruchomości przyjęto ocenę "średnia"). Ten sam błąd został powtórzony przy wycenie działki nr (...). Zdaniem organu rzeczoznawcy majątkowi nie zachowali w tym przypadku szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że w odniesieniu do nieprzekazywania przez Stronę wyciągów z operatów szacunkowych do organów prowadzących kataster nieruchomości, Strona oświadczyła w trakcie posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej prowadzonego 31 lipca 2014 r., że w okresie od czerwca 2009 r. do maja 2012 r. nie przekazywała wyciągów z wykonywanych operatów szacunkowych do Starostwa Powiatowego w Gorzowie Wlkp. W tych okolicznościach organ stwierdził naruszenie przez Stronę art. 158 u.g.n.

W skardze z 26 sierpnia 2015 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżając decyzję z 29 lipca 2015 r., wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art.175 u.g.n. w zw. z § 55-57 rozporządzenia Rady Ministrów i art. 157 ust 1 u.g.n., poprzez ocenę merytoryczną treści operatu szacunkowego, co nie należy do zakresu kontroli Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a więc i Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wyrokiem z 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2546/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę w całości uznając, że organ w sposób właściwy przeprowadził postępowanie w sprawie dochodząc w konkluzji do stwierdzenia, że Skarżąca, wykonując czynności rzeczoznawcy majątkowego nie wypełniła obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., a wymierzona Skarżącej kara została należycie uzasadniona poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, jakimi kierował się organ.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 3893/16 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA stwierdził, że merytoryczna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku ma charakter ogólnych rozważań na temat przebiegu postępowania. WSA nie odniósł się do podstawowego zarzutu Skarżącej, że ani Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, ani minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, nie ma kompetencji do dokonywania merytorycznej oceny operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera też stanowiska w zakresie postawionych w skardze zarzutów odnoszących się do poszczególnych uchybień przypisanych Skarżącej, w tym co do przyjętych przez organ kryteriów oceny zachowania należytej staranności, czy obowiązkowych elementów operatu szacunkowego. NSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu WSA rozważy wszystkie zarzuty postawione przez Skarżącą.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie oddalił skargę

Sąd stwierdził, że organy wydając w niniejszej sprawie decyzje obu instancji w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego – Strony, nie wykroczyły poza posiadane kompetencje wynikające z art. 194 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 195a ust. 1 u.g.n. Dlatego też, za niezasadny należało uznać zarzut Skarżącej dotyczący rażącego naruszenia przez organ art. 175 u.g.n. w zw. z § 55-57 rozporządzenia Rady Ministrów i art. 157 ust 1 u.g.n., poprzez ocenę merytoryczną treści operatu szacunkowego, co nie należy do zakresu kontroli Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a więc i Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Sąd wskazał, że w postępowaniu w obu instancjach zostało stwierdzone przez organ, że czynności wykonywane przez Stronę w ramach sporządzenia spornego operatu szacunkowego z 16 grudnia 2011 r., nie były zgodne z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, w tym przypadku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów (§ 55-57) oraz nie były wykonane ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności. Przedmiotem postępowania nie była zatem prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego – organ nie badał, czy wartość nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem operatu, została prawidłowo oszacowana, lecz czy sporządzony operat odpowiadał wymogom rozporządzenia Rady Ministrów i czy działania rzeczoznawców majątkowych, którzy go sporządzili odpowiadało wymogom m.in. art. 175 u.g.n.

Sąd I instancji wskazał, że z analizy zaskarżonej decyzji, jak również decyzji I instancji wynika, że organ łączy zarzut braku szczególnej staranności wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu przez Stronę spornego operatu szacunkowego, z konkretnymi naruszeniami przepisów rozporządzenia Rady Ministrów. Zdaniem Sądu wszystkie wskazane przez organ braki spornego operatu stanowiące o tym, że operat ten został sporządzony niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, potwierdzają brak szczególnej staranności wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego.

W ocenie WSA, organ dokładnie wykazał w jakich kwestiach sporny operat szacunkowy nie odpowiada wymogom powyższych przepisów. Organ wskazał, że ogólnikowo i niejednoznacznie określony został rodzaj badanego rynku i jego obszar dla potrzeb wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową. Z zapisu w operacie można by wnioskować, że analizą objęto cały obszar dwóch województw, jednak z treści operatu szacunkowego teza ta nie wynika, a ogólne stwierdzenia można by odnieść do dowolnego obszaru w kraju i do każdego rodzaju nieruchomości. Nie sprecyzowano, w jakich miastach, powiatach lub gminach poszukiwano nieruchomości podobnych. Nie został wskazany wynik dokonywanych analiz w postaci zbioru nieruchomości podobnych przyjętych do analizy porównawczej. Nie wskazano nawet liczby transakcji przyjętych do tej analizy porównawczej. Organ wskazał też na niespójność operatu w zakresie cech rynkowych mających znaczenie dla kształtowania się cen. Ostatecznie cechy rynkowe i ich stany przyjęte do obliczeń kształtowania się cen nie zostały opisane w operacie szacunkowym. Organ dodał również, że nieruchomości przyjęte do porównań nie zostały w ogóle opisane, nie sposób więc uznać, że stan tych nieruchomości był rzeczoznawcom majątkowym znany. Równie zdawkowa jest analiza rynku przy wycenie części nieruchomości przed podziałem, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Nieprecyzyjnie i niejednoznacznie określony został rodzaj i obszar rynku. Także w tym przypadku nie został przedstawiony zbiór nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej. Tak samo nie wskazano liczby transakcji przyjętych do porównań. Wadliwa jest również analiza rynku dotycząca wyceny działek "mieszkaniowych" po dokonanym podziale. Zdaniem Sądu I instancji, organ zatem wykazał, że sporny operat szacunkowy nie odpowiadał wymogom § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów.

WSA wskazał także, że zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że w zaokrągleniu do tysięcy złotych można wyrazić jedynie kwotę wartości nieruchomości. Tymczasem rzeczoznawcy majątkowi dokonali zaokrągleń na dwóch etapach wyceny – na etapie obliczeń i na etapie przyjmowania wyników końcowych, co jak słusznie wskazał organ naruszyło omawiany przepis.

WSA po ponownym rozpoznaniu sprawy, będąc na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej: p.p.s.a.), związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdził w kontrolowanej sprawie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. U., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej wniosła o zamianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 lipca 2015 r., w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 31 października 2014 r. w całości i przekazanie sprawy Ministrowi jako organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów, a nadto poprzez nie dokonanie prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji co skutkuje tym, że uzasadnienie wyroku uniemożliwia skontrolowanie w należyty sposób rozstrzygnięcia sądu I instancji, ponieważ nie jest możliwe odtworzenie rozumowania WSA w newralgicznych kwestiach i to pomimo że sprawa była już przedmiotem kontroli instancyjnej przez NSA, który uchylił poprzednie orzeczenie z uwagi na braki w uzasadnieniu;

b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 178 § 1 u.g.n. w zw. z art. 175 § 1 tejże ustawy w związku z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na błędnym uznaniu, że zarzuty opisane w pkt I, II, III, IVa, IVb, IVf VII skargi wskazują na brak szczególnej staranności po stronie rzeczoznawcy w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie wskazano kryteriów oceny szczególnej staranności, a nadto z uwagi na brak wskazania wzorca tych zasad;

c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 178 § 1 u.g.n. w zw. z art. 175 § 1 tejże ustawy poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że sporządzenie opisu nieruchomości niezawierającego opisu treści księgi wieczystej stanowi naruszenie § 56 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 178 § 1 u.g.n. w zw. z art. 175 § 1 tejże ustawy poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na błędnym przyjęciu, w zakresie oceny zarzutu IVa, że naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7) stanowi naruszenie zasad szczególnej staranności w sytuacji gdy Ustawodawca w art. 175 § 1 u.g.n. w sposób jednoznaczny rozdziela naruszenie polegające na naruszeniu przepisów prawa i niezachowaniu należytej staranności.

e) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 178 § 1 u.g.n. w zw. z art. 175 § 1 tejże ustawy poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na błędnym przyjęcie, odnośnie zarzutu IVa, że naruszeniem przepisów § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest błędne, w ocenie Organu, dokonanie analizy rynku nieruchomości w sytuacji gdy przepisy te wskazują jedynie na elementy konieczne operatu, które bezspornie znajdują się w tym operacie, a Organ kwestionuje jedynie prawidłowość dokonanej analizy.

f) art. 145 § 1 ust 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 178 § 1 u.g.n. w zw. z art. 175 § 1 tejże ustawy w związku z § 56 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na błędnym przyjęciu odnośnie zarzutu IVc, że zaokrąglenie wartości nieruchomości może dotyczyć tylko końcowej wartości nieruchomości, pomimo że przepis rozporządzenia w żaden sposób na to nie wskazuje, a nadto poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 56 ust. 2) stanowi naruszenie zasad szczególnej staranności w sytuacji gdy Ustawodawca w art. 175 § 1 u.g.n. w sposób jednoznaczny rozdziela naruszenie polegające na naruszeniu przepisów prawa i niezachowaniu należytej staranności.

g) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 178 § 1 u.g.n. w zw. z art. 175 § 1 tejże ustawy w związku z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na błędnym przyjęciu, że rzeczoznawca ma obowiązek zawrzeć w operacie ustalenie cech plikowych i ich wag w sytuacji gdy cytowany przepis rozporządzenia wskazuje jedynie, że operat powinien zawierać "analizę i charakterystykę rynku nieruchomości".

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Natomiast podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Z kolei przy drugiej podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, p.p.s.a. wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Mając na względzie, że podniesione w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do sformułowanych w tym zakresie zarzutów – które w żadnej mierze nie mogły odnieść skutków.

Na wstępie, odnosząc się do zarzutów co do naruszenia art. 190 p.p.s.a., należy wskazać że zgodnie z tym przepisem (zdanie pierwsze) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadmienić w tym miejscu trzeba, że zdanie drugie tego przepisu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13). Z kolei art. 153 p.p.s.a. przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd w orzeczeniu kasatoryjnym (a takie było wydane w rozpoznawanej sprawie) może przeprowadzić krytykę kontrolowanego aktu w kontekście zarzutów skargi lub skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a także narzucić organowi lub sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (por. szerzej B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Lex 2016, pkt 5 komentarza do art. 190 p.p.s.a.). Tak się właśnie stało w rozpoznawanej sprawie. W tym zatem zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu wiązała ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wskazywanym orzeczeniu NSA.

Zasadnicze znaczenie dla oceny przedstawionego zarzutu ma zatem ustalenie, czy w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. II GSK 3893/16, którym uchylono pierwszy wyrok WSA i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi – Naczelny Sąd Administracyjny rzeczywiście, jak twierdzi Skarżąca kasacyjnie, dokonał wykładni prawa, do jakiej odwołuje się art. 190 p.p.s.a.

Odpowiedź na to pytanie jest negatywna – wobec czego bezzasadne było przypisywanie WSA naruszenia tego przepisu. U podstaw wydania poprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego legła bowiem okoliczność braku możliwości poddania orzeczenia WSA kontroli instancyjnej – ze względu na naruszenie wymogów co do uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) – w których wskazano na konieczność rozważenia i przedstawienia w uzasadnieniu kolejnego wyroku Sądu I instancji wszystkich zarzutów Skarżącej. W tym zakresie zakwestionowane orzeczenie uznano za niepoddające się kontroli instancyjnej. W rezultacie, w zakresie wykładni prawa na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do kwestii związanych z wymogami sformułowanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. dla uzasadnienia wyroku – nie wypowiadając się w szczególności merytorycznie co do przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i u.g.n., przytaczanych obecnie w petitum skargi kasacyjnej. W tym ostatnim zakresie wskazano jedynie na konieczność rozważenia przez WSA wszystkich zarzutów Skarżącej – nie wskazując jednakże na sposób ich rozstrzygnięcia, w szczególności w odniesieniu do wykładni przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów i u.g.n.

Uwzględniając wynikające z art. 153 p.p.s.a. wytyczne, zawarte w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. II GSK 3893/16, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zostały one w całości zrealizowane w postępowaniu przed Sądem I instancji – co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, spełniającego wszelkie wymogi "dobrego" uzasadnienia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Obecnie nie sposób stwierdzić, jak to miało miejsce uprzednio, że rozważania WSA na temat przebiegu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowego, uregulowanego w rozdziale 4 działu V u.g.n. mają charakter ogólny. W tym zakresie Sąd I instancji odniósł się do zarzutu skargi, że Minister i Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie mają kompetencji do dokonywania merytorycznej oceny operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Mianowicie, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zawarto prawidłowe stwierdzenie, że organ, wydając decyzje o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego nagany – nie wykroczył poza posiadane kompetencje wynikające z art. 194 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 195a ust. 1 u.g.n. Zgodnie bowiem z tymi przepisami:

- postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c; po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a);

- postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4, przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (art. 194 ust. 2);

- Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195a ust. 1a).

Mając na względzie powyższe WSA odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego niedopuszczalnej (zdaniem Strony) merytorycznej oceny treści operatu szacunkowego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i Ministra Infrastruktury i Rozwoju, prawidłowo zwracając uwagę na wykazanie w toku prowadzonego przez Ministra postępowania, że:

- po pierwsze, czynności wykonywane przez stronę w ramach sporządzenia spornego operatu szacunkowego nie były zgodne z zasadami wynikającymi z obowiązujących w tym przedmiocie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 55-57);

- po drugie, czynności te nie były wykonane ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności.

W rezultacie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przedmiotem prowadzonego postępowania nie była prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Organ nie badał bowiem, czy wartość nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem operatu, została prawidłowo oszacowana, lecz czy sporządzony operat odpowiadał wymogom ww. rozporządzenia i czy działania rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził odpowiadały wymogom odpowiednich przepisów. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie powołano się na:

- art. 175 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości,

- art. 158 ust. 1 u.g.n., który stanowi że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych,

- art. 178 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4, podlega odpowiedzialności zawodowej.

Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w poglądach judykatury, która wskazuje, że badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 u.g.n. sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych w tym przepisie, nie obejmuje natomiast oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie – jej rynkową wartość (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II GSK 414/18). Z kolei skutki stwierdzonych naruszeń zaliczyć należy co najwyżej do kryteriów wyboru kar – z katalogu zawartego w art. 178 § 2 u.g.n. – stosowanych wobec niewypełniania przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa m.in. w art. 175 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. II GSK 1881/15).

Przytoczone stanowisko orzecznictwa Sąd I instancji w sposób właściwy uwzględnił, wskazując że przedmiotem postępowania nie była – podnoszona konsekwentnie przez Skarżącą – prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego (organ nie badał bowiem, czy wartość nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem operatu, została prawidłowo oszacowana), lecz to czy sporządzony operat odpowiadał wymogom rozporządzenia i czy działania rzeczoznawcy majątkowego odpowiadały wymogom m.in. art. 175 u.g.n. W tej mierze, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy podzielić stanowisko WSA, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykroczył poza posiadane kompetencje wynikające z art. 194 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 195a ust. 1 u.g.n. – co przesądziło o uznaniu za niezasadny argumentacji Strony o naruszeniu art. 175 u.g.n. w zw. z § 55-57 rozporządzenia i art. 157 ust 1 u.g.n., poprzez ocenę merytoryczną treści operatu szacunkowego, co jej zdaniem, nie należało do zakresu kontroli Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a więc i Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z art. 194 ust. 1a u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji I instancji, postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zdanie drugie). Z kolei z art. 94 ust. 2 u.g.n., wynika, że postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa m.in. w cyt. wyżej art. 158 i art. 175 przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego właściwy minister, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 195a ust. 1 u.g.n.).

Swoje stanowisko WSA uzasadnił w sposób zgodny z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., przytaczając treść poszczególnych przepisów rozporządzenia i odnosząc je do stwierdzonych przez organ uchybień, jakich w tym zakresie dopuściła się Skarżąca, wskazując w odniesieniu do wymogów:

- § 56 ust. 1 pkt 5, że w operacie szacunkowym nie zamieszczono informacji o badaniu poszczególnych działów księgi wieczystej, nie wskazano, na podstawie jakich dokumentów został ustalony stan nieruchomości na potrzeby wyceny, przy czym opis stanu wycenianej nieruchomości jest zdawkowy i nieodpowiedni do okoliczności sprawy;

- § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, że ogólnikowo i niejednoznacznie określony został rodzaj badanego rynku i jego obszar dla potrzeb wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową, analizą objęto cały obszar dwóch województw, co jednak nie wynika z treści operatu, nie sprecyzowano, w jakich miastach, powiatach lub gminach poszukiwano nieruchomości podobnych, nie wskazano wyniku dokonywanych analiz w postaci zbioru nieruchomości podobnych przyjętych do analizy porównawczej (ani nawet ich liczby), nie opisano cech rynkowych i ich stanu w obliczeniach kształtowania się cen;

- § 55 ust. 2 rozporządzenia, że rzeczoznawca majątkowy dokonał zaokrągleń na dwóch etapach wyceny – na etapie obliczeń i na etapie przyjmowania wyników końcowych, w sytuacji gdy w zaokrągleniu do tysięcy złotych można wyrazić jedynie kwotę wartości nieruchomości.

Tym samym, argumentacja co do braku szczególnej staranności wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego

(art. 175 ust. 1 u.g.n.) została zestawiona przez Sąd I instancji – na podstawie prawidłowych ustaleń organu – z konkretnymi naruszeniami przepisów ww. rozporządzenia. W tym zakresie zaprezentowano trafny wniosek, że sporządzenie operatu szacunkowego w sposób nie spełniający wymogów wynikających z ww. przepisów prawa narusza wymóg szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności sporządzania operatu szacunkowego. W konsekwencji niezasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej co do braku wskazania kryteriów oceny szczególnej staranności. W odniesieniu do tego zagadnienia WSA wyraźnie i w sposób trafny wskazał, że naruszenie zasad wykonywania czynności zawodowych niewątpliwie pociąga za sobą brak szczególnej staranności w tym zakresie.

Końcowo należy wskazać – w odniesieniu do szeregu uchybień jakie wykazało prowadzone przez Ministra postępowanie – że zawód rzeczoznawcy majątkowego, ze względu na określanie wartości nieruchomości, ma ogromny wpływ na obrót nieruchomościami. Od przedstawicieli tego zawodu wymagana jest zatem szczególna staranność przy wykonywaniu czynności zawodowych, gdyż efekt ich pracy, czyli operat szacunkowy ze wskazaniem wartości praw do nieruchomości, niejednokrotnie bywa podstawą do ustalenia ceny nabycia tych praw, odszkodowania, bądź opłaty adiacenckiej – wpływając na zakres obowiązków, bądź praw majątkowych obywateli. Nie może zatem mieć miejsca pobieżne sprawdzenie informacji uwzględnionych w procesie wyceny, czy też przyjęcie danych bez weryfikacji pod względem ich przydatności. Zlecając rzeczoznawcy majątkowemu, jako bezstronnemu profesjonaliście, wycenę nieruchomości, zlecający oczekuje bowiem rzetelnego sporządzenia opracowania będącego podstawą ustalenia np. odszkodowania, bądź opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.