Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1801/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 6 i 8, art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Paweł Groński Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 970/13 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej na działce nr ewid. [...] w C. stwierdzono, że znajduje się na niej m.in. budynek mieszkalny parterowy, częściowo podpiwniczony, z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, pokryty blachą. W dniu kontroli obiekt znajdował się w stanie surowym zamkniętym. Wewnątrz budynku wykonane zostały: instalacja wodno-kanalizacyjna, centralnego ogrzewania i elektryczna. Brak było tynków, podłóg i urządzeń w pomieszczeniu łazienki. Obecna podczas kontroli T. K. oświadczyła, że jest jedyną właścicielką ww. działki. W maju 2012 r. z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny budynku przystąpiła do robót budowlanych, które określiła mianem "termomodernizacji". Pozostawiając częściowe podpiwniczenie i strop nad piwnicami, wykonała nowe ściany zewnętrzne i wewnętrzne parteru w miejsce ścian wcześniej istniejących, które zostały rozebrane. Na ścianach parteru o tej samej wysokości, co poprzednie wykonała strop żelbetowy o grubości 12 cm oraz jednospadową, drewnianą konstrukcję dachową, pokrytą blachą. Wykonana została również nowa instalacja wodno – kanalizacyjna, centralnego ogrzewania i elektryczna. Do wykonania pozostało ocieplenie, tynki zewnętrzne, malowanie pomieszczeń i wykonanie podłóg oraz obróbek blacharskich. T. K. oświadczyła, że ww. roboty budowlane wykonała bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez ich zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał T. K. wstrzymanie robót budowlanych związanych z odbudową przedmiotowego budynku z powodu ich realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2013 r. wymienionych w nim dokumentów. W wykonaniu powyższego postanowienia, zobowiązana przedłożyła organowi projekt budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 123 K.p.a. ustalił dla T. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł w związku z samowolną odbudową budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 16,30 x 4,55 m, zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w C., usytuowanego przy zachodniej granicy działki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła T. K.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielając ustalenia organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że w sprawie miała miejsce samowolna budowa (odbudowa) obiektu budowlanego, zrealizowanego bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ odwołująca się wykonała całkiem nowy obiekt budowlany, zastosowanie znalazły przepisy art. 48 – 49 Prawa budowlanego. Analiza przedłożonej dokumentacji daje podstawy do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której stanowi obligatoryjny element zalegalizowania samowoli budowlanej, stosownie do art. 49 ust. 1 ww. ustawy, wyliczanej według wzoru z art. 59f ust. 1 – 3 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji ustalił prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej i pouczył, że jej nieuiszczenie w ustawowym terminie poskutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła T. K., wnosząc o jego uchylenie i podkreślając, że był to remont budynku mieszkalnego, dokonany "w tym samym miejscu i na tych samych fundamentach". Roboty remontowe w budynku podjęła, aby przywrócić prawidłowe funkcjonowanie mieszkania, w którym była wilgoć i grzyb.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że po przedłożeniu przez skarżącą wymaganych dokumentów określonych postanowieniem i po ustaleniu przez organ spełnienia wymogów z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego została otwarta skarżącej droga do legalizacji obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego art. 28 pozwolenia na budowę. Legalizacja ta jednak jest uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. W ocenie Sądu prawidłowo organ ustalił opłatę legalizacyjną, wyliczając ją zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 na kwotę 50.000 zł.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że opłata legalizacyjna nie ma cech przymusowości. Stanowi alternatywę dla obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, który powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty sprowadzające się do kwestionowania konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (odbudowę budynku) z uwagi na to, że dokonane czynności stanowiły, czy też w zamiarze skarżącej miały stanowić remont, są niezasadne. Skarżąca wykonała odbudowę budynku, co wynika z jej oświadczenia złożonego podczas kontroli, a także z wyników tej kontroli. Podała wówczas, że pozostawiono częściowe podpiwniczenie i strop nad piwnicami, ale wykonano nowe ściany zewnętrzne i wewnętrzne parteru w miejscu ścian wcześniej istniejących, które zostały rozebrane. Na ścianach parteru o tej samej wysokości, co poprzednie wykonano strop żelbetowy o grubości 12 cm oraz jednospadową, drewnianą konstrukcję dachową, pokrytą blachą. Czynności te nie mogą być zakwalifikowane jako remont, lecz odbudowa budynku. Odbudowa zaliczona jest do budowy (art. 3 pkt 6 ustawy), z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy).

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenia prawa materialnego w postaci:

a. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działania skarżącej stanowiły odbudowę budynku;

b. art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że prace dokonane przez skarżącą stanowią remont i polegały na wykonaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego;

c. art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że prace dokonane przez skarżącą stanowią remont w rozumieniu ustawy i podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 Prawo budowlane i przyjęcie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

d. art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i jego nieprawidłowe zastosowanie

polegające na ustaleniu dla skarżącej opłaty legalizacyjnej warunkującej legalizację obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę;

2. naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana wskutek dowolnej i nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, a w szczególności przyjęcia, że ustalenia dokonane przez inspektorów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach i podtrzymane przez organ odwoławczy Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach są prawidłowe;

b. art. 151 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie dokonanych przez organy nadzoru budowlanego błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez przyjęcie, że skarżąca dokonała robót budowlanych w postaci odbudowy istniejącego budynku, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, niezakwalifikowanie zastanych robót jako remontu, podlegającego zgłoszeniu odpowiednim organom. Okoliczność ta nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd winien był zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

tj. łącznie na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji, skarżąca podkreśliła, że jej zamiarem była odnowa i renowacja ścian budynku istniejącego od 1958 r., a zakres robót budowlanych obejmował stopniowy remont, a nie odbudowę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie złożył Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. art. 80 K.p.a. Stwierdzić trzeba, iż skarżąca nie zdołał skutecznie podważyć ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Formułowana przez nią argumentacja kwestionowała przede wszystkim kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych, a dokonaną głównie na podstawie złożonych przez nią wyjaśnień. Konkluzja czy skarżąca dokonała remontu, czy też odbudowy obiektu budowlanego nie stanowiła jednak ustalenia stanu faktycznego, ale jego ocenę i już tylko z tych przyczyn, należało wykluczyć możliwość uwzględnienia analizowanego zarzutu. Nadto zwrócić trzeba uwagę, iż takie ustalenia jak zamiar skarżącej odnośnie charakteru wykonywanych prac albo czy skarżąca podczas wykonywanych prac budowlanych zamieszkiwała w przedmiotowym budynku pozostawały bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Ocena tego, czy doszło do remontu czy odbudowy obiektu budowlanego ma charakter obiektywny i została dokonana na podstawie materiału utrwalonego w aktach sprawy – przede wszystkim protokołu oględzin, zdjęć oraz wyjaśnień strony skarżącej.

Jako bezzasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, a wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Strona skarżąca nie zdołała również wykazać, aby Sąd pierwszej instancji naruszył wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy", a więc aby uwzględnił materiał dowodowy nie znajdujący się w nich.

Podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące poglądy organów nadzoru budowlanego, iż zakres prac wykonanych przez skarżącą stanowił odbudowę obiektu budowlanego a nie remont. Podkreślić trzeba, iż z punktu widzenia oceny legalności kontrolowanych w sprawie sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć organów administracyjnych, jedyne znaczenie ma jak te pojęcia są rozumiane na gruncie ustawowym. Nie jest istotne, jak są one rozumiane w języku potocznym, ale to jak zostały one zdefiniowane przez ustawodawcę – wprost jak ma to miejsce w przypadku remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) lub pośrednio jak ma to miejsce w odniesieniu do pojęcia odbudowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Zauważyć przy tym należy, iż roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres tych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Cel prac remontowych sprowadza się do utrzymania należytego stanu techniczno – użytkowego obiektu. Z kolei obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Wtedy też odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego odpowiada pojęciu "odbudowy" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1104/10; z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1835/10; z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż zakres prac budowlanych wykonanych przez skarżącą odpowiada pojęciu "odbudowy". W ich wyniku wykonano, bowiem nowe ściany parteru w miejsce rozebranych o tej samej wysokości oraz strop i konstrukcję dachową. Z "poprzedniego" obiektu pozostawiono jedynie częściowe podpiwniczenie i strop nad piwnicami. Realizacja prac polegających na rozebraniu większości elementów konstrukcyjnych budynku wyklucza potraktowanie ich jako remontu, bowiem w świetle jego definicji z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego nie można wykonać remontu czegoś, co nie istniało. Rozebranie, a następnie odtworzenie, wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6 i pkt 8 Prawa budowlanego (zarzut 1 a i b), a w konsekwencji tego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (zarzut 1 c) i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (zarzut 1 d). Przyjęcie, iż wykonane w sprawie roboty budowlanego stanowiły odbudowę, prowadziło do uznania konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na tę odbudowę. Wynika to wprost z art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego. Jego brak warunkuje z kolei możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego stwierdzonej samowoli budowlanej, którego jednym z elementów jest opłata legalizacyjna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.