Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4, art. 150 i art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1133
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie decyzji o przekształceniu koncesji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Środowiska (dalej też: "organ", "organ koncesyjny"), mając za podstawę art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku G. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu z [...] marca 2017 r. nr [...]) o przekształceniu koncesji nr [...] z [...] września 2001 r. udzielonej P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: uczestnik postępowania", "P.") na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]" w koncesję nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż w obszarze "[...]" (część bloku koncesyjnego nr [...]), odmówił uchylenia ww. decyzji z [...] marca 2017 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 28 kwietnia 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu z [...] marca 2017 r. o przekształceniu koncesji nr [...] udzielonej P. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]" w koncesję [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż w obszarze "[...]" (część bloku koncesyjnego nr [...]).

Powyższy wniosek spółka umotywowała zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. niezawinionym niebraniu udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] marca 2017 r., bowiem, jej zdaniem, powinna być z mocy prawa stroną tego postępowania. Podała również, że prawie trzy lata po złożeniu przez nią wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]", w dniu 14 lipca 2016 r. uczestnik postępowania wniósł o przekształcenie przysługującej mu koncesji nr [...] z [...] września 2001 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]" w koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż w obszarze "[...]", który obejmuje swoim zakresem również złoże "[...]". O wydaniu decyzji z [...] marca 2017 r. skarżąca dowiedziała się dopiero 4 kwietnia 2017 r., tj. w dacie doręczenia postanowienia Ministra Energii w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji na rzecz skarżącej na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]". W tym kontekście skarżąca podniosła, iż miała interes prawny, aby być stroną postępowania przekształceniowego, którego zakres pokrywał się w części obejmującej złoże "[...]" z postępowaniem koncesyjnym.

Nadto skarżąca powołała się na art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.; dalej: "p.g.g.") wywodząc, że przekształcenie koncesji przysługującej P. z poszukiwawczej na wydobywczą przesądza wynik postępowania o udzielenie koncesji na rzecz spółki, a zatem wydanie decyzji przekształcającej koncesję "[...]" pośrednio kształtuje sferę publicznych praw podmiotowych skarżącej.

Dodała, że skoro Minister Energii uznał, iż P. z mocy prawa powinien być stroną postępowania o uzgodnienie projektu koncesji, toczącego się w postępowaniu koncesyjnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej i w dniu 17 marca 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu koncesji na rzecz skarżącej na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]", to a contrario spółka powinna też być stroną postępowania przekształceniowego.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r. organ w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] marca 2017 r., wskazując, że kierował się utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którym ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania.

W piśmie z 30 maja 2017 r. uczestnik postępowania wniósł o wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji z [...] marca 2017 r., względnie o wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a. Podkreślił, iż spółka była w pełni świadoma toczącego się postępowania w sprawie przekształcenia przysługującej mu koncesji, ponieważ w postępowaniu o udzielenie koncesji na rzecz skarżącej, składał jako strona pisma, w których podnosił, że zamierzona przez spółkę działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu związanemu z racjonalną gospodarką złożami kopalin oraz wykazywał na sprzeczność wniosku koncesyjnego skarżącej z przekształcaną koncesją. Zdaniem uczestnika postępowania, nawet przy udziale skarżącej jako strony postępowania przekształceniowego, organ koncesyjny nie mógłby wydać decyzji innej niż dotychczasowa, a to z uwagi na spełnienie wszelkich przesłanek do przekształcenia koncesji oraz niemożność arbitralnej zmiany przez organ w tym postępowaniu obszaru i przestrzeni określonej w koncesji objętej postępowaniem przekształceniowym.

W piśmie z 21 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] marca 2017 r. i wydanie nowej decyzji, w której organ ograniczy obszar przekształconej koncesji uczestnika postępowania poprzez wydzielenie z jego granic obszaru złoża "[...]" w granicach objętych wnioskiem spółki o udzielenie koncesji na wydobycie gazu ziemnego. Według skarżącej, przysługuje jej interes prawny w związku ze złożonym wnioskiem koncesyjnym na wydobycie gazu ziemnego ze złoża "[...]" oraz prawem własności do przedmiotowej nieruchomości. Objęcie obszaru złoża "[...]" koncesją na wydobywanie gazu ziemnego przysługującą P. jest niezasadne z punktu w widzenia optymalnego wykorzystania krajowych zasobów naturalnych. P. nie zdeklarował się co do terminu rozpoczęcia wydobycia gazu ze złoża "[...]", a w "Projekcie robót geologicznych" stanowiącym załącznik do wniosku o przekształcenie koncesji zadeklarował, że przez pierwsze pięć lat obowiązywania koncesji nie rozpocznie wydobycia ze złoża "[...]", lecz wydobycie to podejmie jedynie na obszarze zdjęć sejsmicznych "[...]", który to obszar nieznacznie zachodzi na obszar koncesyjny "[...]". Zdaniem skarżącej istnieją uzasadnione obawy, czy objęcie przekształconą koncesją złoża "[...]" nie spowoduje, że wydobycie z tego złoża w ogóle nie będzie prowadzone w 30-letnim okresie obowiązywania koncesji, podczas gdy spółka po otrzymaniu koncesji na złoże "[...]" może w ciągu 6-ciu miesięcy wybudować instalację i zacząć wydobycie gazu z tego złoża w granicach określonych jej wnioskiem koncesyjnym. Wskazała ponadto, iż szybkie rozpoczęcie wydobycia gazu jest istotną sprawą dla lokalnej społeczności, gdyż przyczyni się do zwiększenia krajowego wydobycia gazu; opłaty za eksploatację przyczynią się do rozwoju Gminy [...], a zaopatrzenie w gaz jej mieszkańców uległoby znacznej poprawie. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przedłożyła do akt sprawy kopię porozumienia z Gminą [...] w przedmiocie dostarczania mieszkańcom gazu ziemnego wydobywanego ze złoża "[...]", akcentując, że poniosła znaczne nakłady na pozyskanie informacji geologicznej od Skarbu Państwa, podczas gdy P. w ogóle nie zawarł umowy o udostępnienie informacji geologicznej.

Skarżąca również wskazała, iż wyłączenie z obszaru koncesji P. terenu dla koncesji spółki nie będzie kolidować z robotami geologicznym przyjętymi przez uczestnika postępowania w "Projekcie robót geologicznych", a rozpoczęcie eksploatacji przez skarżącą odwiertem [...] umożliwi uszczegółowienie informacji geologicznej dotyczącej złoża "[...]", a tym samym przyczyni się do ostatecznej weryfikacji przyjętych modeli złożowych. Jednocześnie skarżąca zapewniła, że prowadzenie przez nią wydobycia gazu ziemnego z tego złoża w żaden sposób nie zagraża eksploatacji złoża przez P.. Uczestnik postępowania zamierza bowiem wykonać odwiert [...]w lokalizacji poza obszarem zakreślonym we wniosku koncesyjnym skarżącej.

Powołaną na wstępie decyzją organ odmówił uchylenia decyzji z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na brak przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżącej interes prawny upoważniający ją do brania udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W ocenie Ministra Środowiska, przekształcenie koncesji P. w koncesję łączną nie wywołuje bezpośredniego i realnego wpływu na sytuację prawną spółki, ponieważ przedmiotem tego postępowania nie była konkretyzacja uprawnień lub obowiązków skarżącej, lecz uczestnika postępowania, a wydanie na rzecz P. decyzji przekształcającej koncesję "[...]" nie przesądza wyniku postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]". Fakt ubiegania się przez skarżącą o koncesję na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]" zawierającego się w koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczej uczestnika postępowania oznacza, iż w postępowaniu o przekształcenie koncesji P. w koncesję łączną spółka posiadała interes faktyczny, który jest niewystarczający do wzięcia udziału w tym postępowaniu.

Powyższą decyzję organu z [...] listopada 2017 r. skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] marca 2017 r. Uchybienie to doprowadziło do utrzymania w mocy koncesji łącznej, a więc miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Spółka wniosła również o dokonanie – w ramach niniejszego postępowania - kontroli zgodności z prawem koncesji łącznej, którą zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 oraz art. 7 dyrektywy 94/22/WE z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz.U.UE.L.1994.164.3, Dz.U.UE-sp.06-2-262; dalej: "dyrektywa węglowodorowa") poprzez zastosowanie niezgodnego z tymi przepisami art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133 ze zm.; dalej: "ustawa nowelizująca p.g.g.") i niezgodne z prawem UE wydanie koncesji łącznej. Uchybienie powyższe miało bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu dotyczącego koncesji łącznej, skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez wydanie decyzji uniemożliwiającej wykorzystanie nieruchomości zgodnie z interesem wspólnoty lokalnej i jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, sprzecznej z racjonalną gospodarką złożami kopalin oraz wbrew negatywnej opinii Burmistrza Miasta [...] oraz Burmistrza Gminy [...]. Wydanie koncesji łącznej uniemożliwi skarżącej szybkie rozpoczęcie wydobycia ze złoża "[...]";

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej p.g.g. poprzez wydanie koncesji łącznej po upływie dwuletniego terminu od dnia wejścia ustawy nowelizującej p.g.g.;

- niezastosowanie art. 52 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: "s.d.g.") w zw. z art. 21 ust. 2 p.g.g. poprzez wydanie koncesji łącznej bez przetargu, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki nakazujące organowi przeprowadzenie przetargu, co doprowadziło do przyznania koncesji łącznej w pełnym zakresie na rzecz P..

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji,

- stwierdzenie nieważności koncesji łącznej jako wydanej bez podstawy prawnej, alternatywnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego koncesji łącznej i nieprzychylenia się do powyższego wniosku, spółka wniosła o uchylenie koncesji łącznej w całości,

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 8 czerwca 2018 r. skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w skardze.

W piśmie z 12 czerwca 2018 r. uczestnik postępowania ustosunkował się do zarzutów skargi, wnosząc o oddalenie skargi. W szczególności podniósł, że przekształcenie koncesji polegało na uzupełnieniu o możliwość – po spełnieniu szeregu określonych przepisami wymogów – kontynuowania prac zmierzających do wydobywania zasobów złoża. Podkreślił jednak, iż przejście do fazy wydobywania wymaga uprzedniego zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża i uzyskania decyzji inwestycyjnej. Zatem samo przekształcenie koncesji nie daje bezpośrednich uprawnień do rozpoczęcia wydobycia. Obecnie P. kończy realizację prac w fazie poszukiwania i rozpoznawania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdza, że w ramach postępowania wznowieniowego organ trafnie wywiódł, iż strony postępowania w sprawie przekształcenia koncesji przysługującej uczestnikowi postępowania zostały określone prawidłowo. Skarżąca nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu przekształceniowym. Brak podstawy wznowienia postępowania przesądził o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] marca 2017 r. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), bowiem jej wydanie jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2500/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej p.g.g. przedsiębiorca, który wykonuje działalność na podstawie koncesji, o której mowa w art. 8 ust. 1 (tj. koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów), z wyłączeniem koncesji obejmującej wyłącznie poszukiwanie złoża węglowodorów, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy, ma prawo do przekształcenia tej koncesji w koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złoża w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zatem celem postępowania przekształceniowego było przekształcenie, przysługującej P. od [...] września 2001 r. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu "[...]" obejmującej m. in, złoże "[...]" w koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż w obszarze "[...]".

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej p.g.g. (druk sejmowy 2352) - w odniesieniu do art. 9 ww. ustawy – podano: "Przekształcenie jest alternatywną formą realizacji praw nabytych, tj. kontynuacji wykonywania działalności na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węglowodorów lub na rozpoznawanie złoża węglowodorów, uzyskaniu prawa pierwszeństwa i wystąpieniu z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie węglowodorów ze złoża. Przekształcenie w przypadku złożenia oferty wraz z innymi podmiotami stanowi formę swoistego przekazania koncesji w części określonej w umowie o współpracy. Pozwala ono także na jak najszybsze przejście przedsiębiorców, którym udzielono koncesji w nowy system prawny. Przekształcenie koncesji nie powoduje zwiększenia przestrzeni, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność i nie nadaje de facto nowych uprawnień.

We wniosku o przekształcenie koncesji przedsiębiorca określa m.in. proponowany czas, na jaki koncesja ma być udzielona, w tym długość fazy rozpoznawania. W szczególności wniosek może obejmować przedłużenie fazy rozpoznawczej w stosunku do terminu określonego w przekształcanej koncesji.

Jednocześnie, w celu zagwarantowania bezpieczeństwa i skuteczności prowadzenia prac w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania węglowodorów, wprowadza się regulację, która uzależnia przekształcenie obowiązujących koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie lub ich przedłużenie od:

1) uzyskania przez przedsiębiorcę ubiegającego się o przekształcenie koncesji, pozytywnych opinii właściwych organów, uzyskanych po przeprowadzeniu wobec niego oceny, czy znajduje się on pod kontrolą korporacyjną państwa trzeciego, podmiotu lub obywatela państwa trzeciego, a w przypadku znajdowania się pod taką kontrolą, czy kontrola ta może zagrażać bezpieczeństwu państwa, albo posiadania przez niego decyzji o uzyskaniu pozytywnej oceny z postępowania kwalifikacyjnego (obejmującej wyłącznie badanie ze względu na bezpieczeństwo państwa) oraz

2) wykonywania przez przedsiębiorcę dotychczasowej działalności zgodnie z warunkami koncesji lub od wykazania się przez niego doświadczeniem polegającym na rozpoznaniu i udokumentowaniu co najmniej jednego złoża węglowodorów.

Do przeprowadzenia tej oceny stosuje się w odpowiednim zakresie przepisy dotyczące postępowania kwalifikacyjnego.

Powyższe wymogi są spełnione w przypadku, gdy dany przedsiębiorca ubiegający się o przekształcenie koncesji posiada decyzję o uzyskaniu pozytywnej oceny z postępowania kwalifikacyjnego (obejmującej ocenę ze względu na bezpieczeństwo państwa, jak również ze względu na doświadczenie).

Wymóg uzyskania pozytywnych opinii lub posiadania decyzji o uzyskaniu pozytywnej oceny z postępowania kwalifikacyjnego (obejmującej ocenę ze względu na bezpieczeństwo państwa) dotyczy także innych podmiotów występujących wspólnie z przedsiębiorcą z wnioskiem o przekształcenie koncesji."

Ma rację organ i uczestnik postępowania, że skarżąca błędnie przyjmuje, iż przedmiotem postępowania przekształceniowego oraz postępowania koncesyjnego jest przyznanie uprawnień o identycznej treści. Z tego założenia - również wadliwie - wywodzi, że wydanie decyzji o przekształceniu koncesji "[...]" w sposób bezpośredni oddziałuje na jej prawa podmiotowe w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]". Należy bowiem odróżnić koncesję na wydobywanie złoża węglowodorów, która stanowi samodzielne uprawnienie do wykonywania działalności wydobywczej, od przystąpienia przez przedsiębiorcę do fazy wydobywania na podstawie koncesji łącznej, które – jak słusznie podnosi P. w piśmie z 12 czerwca 2018 r. - wymaga uprzedniego rozpoznania złoża, jego udokumentowania, a także uzyskania decyzji inwestycyjnej, umożliwiającej przystąpienie do wydobycia.

Trafnie też organ dostrzegł, iż ustawodawca w odniesieniu do koncesji łącznych, przekształconych na podstawie art. 9 ustawy nowelizującej p.g.g., nie zawarł w ust. 13 tego art. odesłania do przepisu art. 49t ust. 3 pkt 1 p.g.g. (stosownie do art. 9 ust. 13 ustawy nowelizującej p.g.g., do koncesji stosuje się przepisy art. 49t ust. 1, art. 49u, art. 49v oraz art. 49y-49zh ustawy, o której mowa w art. 1, tj. p.g.g.). Natomiast art. 49t ust. 3 pkt 1 p.g.g. stanowi, że koncesja na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złoża przyznaje przedsiębiorcy wyłączne prawo do wykonywania działalności objętej koncesją w określonej w niej przestrzeni. Uwzględniając z jednej strony okoliczność, iż wyż. cyt. przepis art. 49t ust. 3 pkt 1 p.g.g. nie znajduje zastosowania do przekształconych koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych w koncesje łączne, a z drugiej strony fakt, że rozpoczęcie przez przedsiębiorcę fazy wydobywania stanowi zdarzenie przyszłe, uzależnione od spełnienia wielu warunków (takich jak rozpoznanie złoża, sporządzenie dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej, uzyskanie szeregu aktów administracyjnych, w tym decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inwestycyjną, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, decyzji inwestycyjnej), prawidłowe jest stanowisko organu, że wydanie decyzji o przekształceniu koncesji "[...]" nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]". Przekształcenie koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczej P. w koncesję łączną nie przesądza wyniku postępowania w sprawie udzielenia spółce koncesji. Jak przyznał organ koncesyjny, podejmował czynności zmierzające do udzielenia skarżącej koncesji, w szczególności przesłał do uzgodnienia Wójtowi Gminy [...] oraz Ministrowi Energii projekt koncesji.

Skarżąca upatruje swój interes prawny w postępowaniu przekształceniowym w treści art. 29 ust. 1 p.g.g. W myśl tego przepisu, jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji. Powyższy przepis nie obejmuje sytuacji, w której wniosek dotyczy tej samej przestrzeni i rodzaju działalności, a w przypadku wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny lub koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża - również rodzaj kopaliny, objęte już koncesją udzieloną innemu podmiotowi. Tę ostatnią przesłankę odmowy udzielenia koncesji przewiduje art. 29 ust. 1a p.g.g., stanowiący, iż organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji, jeżeli wniosek o udzielenie koncesji obejmuje tę samą przestrzeń oraz rodzaj działalności, a w przypadku wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny lub koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża - również rodzaj kopaliny, objęte już koncesją udzieloną innemu podmiotowi. Zaakcentować jednak należy, że przepis ten – dodany na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej p.g.g. - obowiązuje od 1 stycznia 2015 r. Natomiast postępowanie o udzielenie skarżącej koncesji wydobywczej toczy się na podstawie przepisów p.g.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2014 r. Stosownie bowiem do treści art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej p.g.g., do postępowań w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węglowodorów ze złoża wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Okoliczność, iż skarżąca ubiega się o koncesję na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]" obejmującej obszar 0,62 km2 (który zawiera się w koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczej P. obejmującej obszar 451,24 km2) świadczy o interesie faktycznym spółki w postępowaniu przekształceniowym. Chodzi tu właśnie o sytuację, gdy skarżąca jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej przekształcenia koncesji P., ale tego zainteresowania nie może poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącym podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na odmienną sytuację prawną skarżącej i uczestnika postępowania w odniesieniu do obszaru "[...]". Otóż skarżąca – w ramach postępowania o udzielenie jej koncesji wydobywczej ze złoża "[...]" - ubiega się o prawa do tego złoża, ale aktualnie ich nie posiada. Natomiast uczestnik postępowania legitymuje się ostateczną koncesją z [...] września 2001 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]" (obejmującą złoże "[...]") oraz użytkowaniem górniczym upoważniającym do wykorzystywania określonej umową przestrzeni w celu wykonywania prac geologicznych. O ile zatem P. ma interes prawny w postępowaniu o udzielenie spółce koncesji wydobywczej, o tyle skarżąca nie posiada obecnie interesu prawnego w odniesieniu do przestrzeni obejmującej koncesję "[...]". Nie sposób za skuteczny uznać argument spółki w postaci "maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy uzyskania koncesji na wydobycie gazu ziemnego ze złoża >>[...]<<". W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a.

W zakresie zarzutów skargi sformułowanych względem koncesji łącznej, wyjaśnić należy, iż normy określone w art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") dopuszczają możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) – vide wyrok NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 236/17. Zatem zwrot "w granicach tej samej sprawy" pozwala objąć kontrolą nie tylko zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, ale nadto akty, wobec których prowadzone jest objęte skargą postępowanie nadzwyczajne (o uchylenie lub zmianę decyzji, o stwierdzenie nieważności, względnie postępowanie wznowieniowe). Takie rozumienie granic sprawy wywodzi się ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99. W uchwale tej (co prawda zapadłej na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, lecz obecna regulacja jest do niej zbliżona) wskazano, iż zwrot "w granicach danej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej, natomiast zwrot "we wszystkich postępowaniach" obejmuje zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, a więc toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, a więc postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi.

Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej kontroli sięgającej "wgłąb" sprawy jest uprzednie stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd w składzie tu orzekającym uznał bowiem, iż postępowanie zakończone powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r. nie było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji stwierdził zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że chybione są zarzuty spółki postawione wobec koncesji łącznej.

Przepis art. 9 ust. 1 nowelizacji p.g.g. nie narusza przepisów dyrektywy węglowodorowej, w tym jej art. 2 ust. 2 oraz art. 7. W art. 3 ust. 5 lit. b) tego aktu wskazano, iż jako udzielenie zezwolenia w znaczeniu ust. 1 (tj. według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski), nie będzie rozumiane udzielenie zezwolenia podmiotowi posiadającemu inną formę zezwolenia, jeśli posiadanie ostatniego zezwolenia pociąga za sobą prawo do kolejnego. Również art. 15 ust. 1 p.g.g. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2014 r.) ustanawiał pierwszeństwo dla tego, kto rozpoznał złoże węglowodorów do korzystania, w ramach tzw. dzierżawy górniczej z przestrzeni górotworu w celu prowadzenia działalności wydobywczej.

W kwestii zarzutu art. 9 ust. 11 ustawy nowelizującej p.g.g. w zw. z art. 23 ust. 2 p.g.g., podnieść należy, iż opinia organu wykonawczego samorządu terytorialnego, właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, której zasięga organ koncesyjny w postępowaniu przekształceniowym, nie ma charakteru prawnie wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Tak więc negatywne organów współdziałających - Burmistrza [...] oraz Burmistrza Gminy [...] wyrażone odpowiednio w postanowieniach z [...] lutego 2017 r. i [...] lutego 2017 r. co do projektu decyzji przekształcającej koncesję "[...]" nie stanowiły przeszkody dla organu koncesyjnego, który w decyzji odniósł się do nich, podając przyczyny ich nieuwzględnienie.

Ponadto, jak wynika z wyż. cyt. fragmentu uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej p.g.g., prawo do przekształcenia koncesji poszukiwawczych w koncesje łączne, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy (co nastąpiło 1 stycznia 2015 r.) oznacza możliwość złożenia wniosku w ww. okresie, a nie termin na wydanie koncesji łącznej w tym trybie.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 52 s.d.g. w zw. z art. 21 ust. 2 p.g.g. poprzez wydanie decyzji przekształcającej koncesję "[...]" bez przetargu. Według art. 52 ust. 1 s.d.g., jeżeli liczba przedsiębiorców, spełniających warunki do udzielenia koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją, jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia, organ koncesyjny zarządza przetarg, którego przedmiotem jest udzielenie koncesji.

Po pierwsze, powyższy przepis nie znajdował zastosowania do trybu przekształcenia przysługującej już danemu podmiotowi (tu: P.) koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczej w koncesję łączną stanowiącą alternatywną formę realizacji praw nabytych, wynikających z posiadanej koncesji, której prawidłowe wykonywanie oraz udokumentowanie złoża w stopniu umożliwiającym prowadzenie wydobycia, prowadziło do uzyskaniu prawa pierwszeństwa do ustanowienia użytkowania górniczego, w myśl art. 15 ust. 1 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2014 r.

Po wtóre, skarżąca i uczestnik postępowania nie ubiegali się o tożsamą koncesję; różnice dotyczyły: obszaru (wniosek P. obejmował obszar 451,24 km2, a skarżącej - obszar 0,62 km2), rodzajów kopalin (wnioskiem P. objęte były dwie kopaliny - ropa naftowa i gaz ziemny, a wnioskiem skarżącej - wyłącznie gaz ziemny), a także rodzajów działalności (P. wnioskowała o przekształcenia koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczej w koncesję poszukiwawczo-rozpoznawczo-wydobywczą, a skarżąca ubiegała się o udzielenie koncesji wydobywczej).

Z podanych wyżej względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.