Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 10/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
Teza: I. Organy inspekcji pracy zostały pozbawione możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego.

II. Stwierdzenie w czasie kontroli inspekcji pracy okoliczności niewypełnienia w ogóle, bądź niewypełnienia należycie obowiązków pracodawcy w zakresie zapewnienia pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno - sanitarnych, rodzi po stronie organu inspekcji pracy konieczność wystosowania wobec pracodawcy nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień.

TEZY

I. Organy inspekcji pracy zostały pozbawione możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego.

II. Stwierdzenie w czasie kontroli inspekcji pracy okoliczności niewypełnienia w ogóle, bądź niewypełnienia należycie obowiązków pracodawcy w zakresie zapewnienia pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno - sanitarnych, rodzi po stronie organu inspekcji pracy konieczność wystosowania wobec pracodawcy nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 marca 2009 r. sprawy ze skargi M.D. – Produkcyjno-Handlowo-Usługowego Zakładu Pracy Chronionej "A." w A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia pracownikom dostępu do pomieszczenia higieniczno-sanitarnego - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej pismem z dnia 17 marca 2008 r. przez M.D. jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymująca w mocy nakaz Powiatowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie nałożenia na przedsiębiorcę M.D. obowiązku zapewnienia pracownikom Produkcyjno – Handlowo – Usługowego Zakładu Pracy Chronionej "A." w A. dostępu do pomieszczenia ustępowego.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Powiatowy Inspektor Pracy w B. w sprawie nakazami o numerach 2, 4 i 7 z dnia [...] września 2008 r. nakazał Produkcyjno – Handlowo – Usługowemu Zakładowi Pracy Chronionej "A." w A. odpowiednio:

1.Zorganizowanie pomieszczeń stałej pracy (sklepu spożywczego, technicznego oraz magla) nie niżej od poziomu otaczającego terenu w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. (nakaz nr 2),

2.Zapewnienie w sklepie technicznym wymiany powietrza realizowanej przez kanały wentylacji grawitacyjnej w terminie do dnia 31 grudnia 2008 (nakaz nr 4) oraz

3.Zapewnienie pracownikom zatrudnionym w sklepie technicznym dostępu do pomieszczenia ustępowego wraz z umywalką bez konieczności wychodzenia na zewnątrz budynku, w którym odbywa się praca (nakaz nr 7).

M.D. właściciel przedsiębiorstwa złożył odwołanie od powyższych nakazów wnosząc o ich uchylenie wskazując na brak możliwości technicznych do wypełnienia obowiązków wynikających z decyzji nr 2 i 7 oraz akcentując adekwatną, naturalną wymianę powietrza w pomieszczeniach pracowniczych, a zatem niecelowość nakazu wydanego decyzją nr 4.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2008r. uchylił nakaz powiatowego inspektora pracy z punktu 2 i 4 skarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w tych zakresach oraz utrzymał w mocy nakaz z punktu nr 7 decyzji pierwszoinstancyjnej.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż nakaz z punktu 2 Powiatowego Inspektora Pracy w B. stał się bezprzedmiotowy, albowiem decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Pracy w B. wyraził zgodę na lokalizację miejsca pracy pracowników poniżej poziomu otaczającego terenu kontrolowanych pomieszczeń. Uzasadniając uchylenie nakazu numeru 4 Powiatowego Inspektora Pracy w B. organ odwoławczy wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, iż pracodawca zapewnia naturalną wymianę powietrza w pomieszczeniach objętych przedmiotową decyzją, a zatem również i w tym przypadku decyzja stała się bezprzedmiotowa.

Odnośnie utrzymanego w mocy nakazu numer 7 Okręgowy Inspektor Pracy w B. stwierdził, iż pracownicy sklepu i hurtowni korzystają z pomieszczeń higienicznosanitarnych zlokalizowanych na parterze budynku, które są oddalone od wejścia do sklepu o 4,60 m, zaś przejście pomiędzy zewnętrznymi drzwiami budynku, prowadzącymi do sklepu i do pomieszczenia ustępu, nie jest zadaszone. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uwzględnienia odwołania, albowiem pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne zapewnione pracownikom nie spełniały wymogów określonych w § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

M.D. właściciel kontrolowanego zakładu pracy nie godząc się z ostatecznym w sprawie stanowiskiem organu inspekcji pracy wywiódł do sądu niniejszą skargę, w której wniósł o "umorzenie nakazu nr 7" jako "tendencyjnego i nieżyciowego". Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, iż w pomieszczeniu sklepu nie ma technicznych możliwości wybudowania toalety dla dwuosobowego personelu sklepu. Zarzucił, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył okoliczności, iż wykucie kanału kanalizacyjnego celem wzniesienia toalety naruszyłoby konstrukcję budynku poprzez jej pękanie. Wykonanie korytarza przejściowego – łącznika – do innego pomieszczenia odległego o 4,6 m nie jest zaś możliwe, gdyż ściana budynku stoi bezpośrednio na linii granicy z nieruchomością Miasta A. Wskazał, iż pracownicy sklepu technicznego pracują w tym sklepie od kilkunastu lat i korzystają z toalety w holu restauracji odległej o kilka metrów nie wnosząc z tego tytułu jakichkolwiek zastrzeżeń.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. powtórzył w przeważającym zakresie argumentację przytoczoną w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo zanegował istnienie przeszkód technicznych w realizacji decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, iż pracodawca nie przedstawił w odwołaniu ekspertyzy budowlanej, z której wynikałoby, że wykonanie wymienionego nakazu jest niemożliwe. Podniesione zostało nadto, iż pracodawca użytkuje pomieszczenia sklepu technicznego, mimo, że projekt budowlany nie przewidywał w kontrolowanym pomieszczeniu działalności handlowej, a zatem, w ocenie organu odwoławczego, pracodawca użytkuje obiekt budowlany niezgodnie z jego przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. Wprawdzie sąd administracyjny zauważa w skarżonej decyzji uchybienie polegające na nieprecyzyjnym określeniu adresata nakazu, tym niemniej uchybienie to zważywszy na oczywistość identyfikacji strony postępowania, będącej adresatem nakazu, traktuje jako uchybienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Jak wynika z przepisu art. 29 k.p.a stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 29 określa zatem w sposób wyczerpujący podmioty posiadające zdolność administracyjnoprawną, co oznacza, że podmiot nie odpowiadający żadnej z wymienionych w nim przesłanek stroną być nie może. Zdolność ta oznacza prawną możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, przy czym zdolność tę powinna posiadać strona przez cały czas postępowania, od jego rozpoczęcia do ukończenia. Organy inspekcji pracy są uprawnione do kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 1 ustawy z dnia 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy). Nakazy usunięcia stwierdzonych uchybień kierują do pracodawców, albowiem to pracodawcy są odpowiedzialni za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy (vide: art. 207 par. 1 kodeksu pracy). Jak stanowi art. 3 kodeksu pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 sierpnia 2003r. (sygn. IPK 284/02, OSNP 2004/17/297) wyjaśnił przy tym, że w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy pracodawcą jest przedsiębiorca, który jako osoba fizyczna prowadzi działalność na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś prowadzone przez niego przedsiębiorstwo jako zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Stąd prawidłowe oznaczenie kontrolowanego w sprawie podmiotu wymagało wskazania obok nazwy zakładu pracy, również imienia i nazwiska przedsiębiorcy. Brak w zaskarżonej decyzji precyzji w oznaczeniu kontrolowanego pracodawcy nie stanowił jednak uchybienia istotnego z uwagi na to, że stroną postępowania był jeden tylko podmiot i nie zachodziła wątpliwość w zakresie skierowania nakazu do strony w znaczeniu materialnoprawnym.

Merytorycznie zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa. Podstawę prawną skarżonego nakazu stanowiły przepisy: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 233 kodeksu pracy oraz par. 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy i par. 1 ust. 1, 25 ust. 1i 26 ust. 1 i 2 załącznika numer 3 do tego rozporządzenia. Z art. 11 punkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wynika, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, o ile dotyczy ono naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień. Powołany przez organ w decyzji pierwszoinstancyjnej art. 233 kodeksu pracy stanowi, że pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higieniczno-sanitarne oraz dostarczyć niezbędne środki higieny. Do urządzeń higieniczno-sanitarnych zaliczają się też pomieszczenia higieniczno-sanitarne obejmujące: szatnie, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, pomieszczenia higieny osobistej kobiet, ustępy, palarnie, jadalnie, pomieszczenia do ogrzewania się pracowników, do prania, odkażania, suszenia i odpylania odzieży roboczej i ochronnej (vide: słownik pojęć zawarty w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia 26.09.1997r. tj. Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650). Szczegółowe regulacje w zakresie wymagań stawianych poszczególnym pomieszczeniom higieniczno-sanitarnym zawiera załącznik numer 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. I tak z par. 1 punkt 1 załącznika numer 3 wynika, że pomieszczenia higieniczno-sanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Paragraf 25 wskazuje, w jakich odległościach od stanowisk pracy powinny być lokalizowane ustępy, a paragraf 26 określa skąd powinny prowadzić wejścia do ustępów, w co ustępy powinny być wyposażone oraz jakim wymogom powinny odpowiadać drzwi prowadzące do pomieszczeń ustępu.

Użycie przez ustawodawcę kategorycznych sformułowań przy określaniu obowiązków pracodawcy związanych z zapewnieniem pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych oraz przy określaniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne, jednoznacznie wskazuje, że organy inspekcji pracy zostały pozbawione możliwości orzekania na podstawie tzw. "uznania administracyjnego" (takie samo stanowisko wyraził też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24.10.2007r. w sprawie IIISA/Kr 780/07). Stwierdzenie zatem w czasie kontroli inspekcji pracy okoliczności niewypełnienia w ogóle, bądź niewypełnienia należycie, obowiązków pracodawcy w zakresie zapewnienia pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, rodzi po stronie organu konieczność wystosowania wobec pracodawcy nakazu usunięcia w określonym terminie stwierdzonych uchybień stosownie do zapisu art. 11 punkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Każdy obywatel ma bowiem prawo, stosownie do art. 66 pkt 1 Konstytucji RP, do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy w zakresie zapewnienia realizacji tego prawa określa ustawa kodeks pracy i wydane z upoważnienia kodeksu pracy ogólne warunki bezpieczeństwa i higieny pracy. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika zaś bezspornie (czego nie kwestionuje skarżący), że pracownicy sklepu i hurtowni prowadzonych przez skarżącego korzystają z toalety, która znajduje się wprawdzie w tym samym budynku co pomieszczenie stałej pracy, ale bez bezpośredniego dostępu, a konkretnie z dostępem zewnętrzną drogą niezadaszonym przejściem. Przy takich ustaleniach nakaz zapewnienia "pracownikom sklepu technicznego dostępu do pomieszczenia ustępowego wraz z umywalką bez konieczności wychodzenia na zewnątrz budynku, w którym odbywa się praca" jest nakazem zgodnym z treścią przywołanych przepisów.

Prawidłowości wystosowanego nakazu nie podważa argumentacja przywołana w skardze skoncentrowana na wykazywaniu niewykonalności nałożonego nakazu. Cechy niewykonalności nie ma bowiem decyzja, której wykonanie wymaga poniesienia znacznych i nieopłacalnych ekonomicznie nakładów finansowych (tak w wyroku NSA z 20.12.1984r. sygn. ISA 804/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 123). Twierdzeniu zaś, że od początku istniała tzw. niewykonalność faktyczna decyzji wyrażająca się w realnej niemożności wykonania nakazu zapewnienia pracownikom sklepu technicznego właściwego dostępu do pomieszczeń ustępu z braku technicznych możliwości wykonania pomieszczenia ustępu wewnątrz budynku sklepu, zaprzeczył sam skarżący na rozprawie przed sądem, gdzie podał, że wykonanie toalety wewnątrz pomieszczenia sklepu byłoby możliwe, ale zdecydowanie nieopłacalne z racji zmniejszenia i tak niewielkiej powierzchni sprzedaży (k. 36 akt sądowych)

Zważywszy na powyższe i mając na względzie fakt, iż sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonego aktu wyłącznie z punktu widzenia zgodności z normami prawnymi, Sąd uznał, że skargę należało oddalić. (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz 1339