Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1901/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 art. 145 par. 1, art. 148, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w Wolsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 279/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w Wolsztynie na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] sp. z o.o. w Wolsztynie kwotę 250 ( dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 279/11, po rozpoznaniu skargi ... z o.o. w Wolsztynie, zw. dalej Spółką albo skarżącą, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wolsztyńskiego z dnia 29 października 2010 r,. nr AB.7352-r/16/2000/2010, w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu ulicy.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 29 października 2010 r., nr AB.7352-r/16/2000/2010, Starosta Wolsztyński, powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza Wolsztyna z dnia 23 października 2000 r. dotyczącego zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w Wolsztynie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia 8 czerwca 2010 r. do Starostwa Powiatowego w Wolsztynie wpłynęło podanie Spółki o wznowienie postępowania zakończonego pismem Starosty z dnia 3 listopada 2000 r., nr AB.7352-r/16/2000, zaświadczającym, że nie wnosi sprzeciwu wobec zgłoszenia Burmistrza z dnia 23 października 2000 r. zamiaru wykonania remontu ulic Dąbrowskiego i Słodowej w Wolsztynie. Starosta stwierdził, że wznowienie postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. dotyczyć może tylko spraw, które zakończyły się decyzją ostateczną, w sprawie zaś dotyczącej zgłoszenia Burmistrza z dnia 23 października 2000 r. organ działał w innej formie prawnej i nie miał obowiązku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wydając zaświadczenie, że nie wnosi się sprzeciwu w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., nr IR.IV-7.71110-272/10, po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący żądał wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które zakończyło się wydaniem przez organ zaświadczenia, że nie wnosi on sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. Zgłoszenie zamiaru budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Do momentu wydania ewentualnej decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 oraz art. 126 kpa, wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy spraw, które zakończyły się decyzją ostateczną lub postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. W sprawie, w której organ działa w innej formie prawnej, tj. nie wydaje decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie można żądać wznowienia takiego postępowania. W związku z tym organ pierwszej instancji słusznie uznał, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie mógł mieć zastosowania przepis art. 149 § 3 k.p.a., czyli odmowa wznowienia postępowania. Skoro bowiem nie można żądać wznowienia postępowania, które nie zakończyło się wydaniem decyzji, to tym bardziej niezasadne byłoby wydawanie przez organ administracji decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 stycznia 2011 r. Spółka wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając jej naruszenie art. 30 Prawa budowlanego przez usankcjonowanie niewydania przez Starostę decyzji nakładającej na Burmistrza obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W uzasadnieniu strona skarżąca zauważyła, że po otrzymaniu zgłoszenia Burmistrza o zamiarze wykonania remontu ulic, zgodnie z ówczesną treścią art. 30 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, Starosta powinien nałożyć w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, ponieważ realizacja tych robót wprowadzała i utrwalała ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich, a konkretnie dla działki nr 134/1. Ponadto, według ówczesnego brzmienia art. 30 Prawa budowlanego, Burmistrz miał obowiązek dołączyć do zgłoszenia dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością (działką nr ...) na cele budowlane. Ponieważ Burmistrz nie miał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością należącą do skarżącej oraz nie załączył stosownej dokumentacji, Starosta miał obowiązek nałożenia, w drodze postanowienia, na Burmistrza obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Z uwagi na to, że dokumenty nie zostały dołączone do zgłoszenia ani uzupełnione, Starosta był zobowiązany wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Ponieważ w tym konkretnym wypadku, Starosta powinien wydać decyzję a jej nie wydał, to zgłoszenie niespełniające wymogów prawa budowlanego nie może być uznane za skuteczne.

Ponieważ organ powinien wydać decyzję a jej nie wydał, to nie może teraz zasłaniać się nieistnieniem decyzji. Niedopełnienie obowiązku nałożonego na organ przez przepisy prawa, nie może skutkować ochroną bezprawnych działań tego organu (k. 4-5 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała w niej pozytywna przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego w postaci wydania decyzji ostatecznej. Nie jest taką decyzją pismo Starosty z dnia 3 listopada 2000 r., skierowane do Urzędu Miejskiego w Wolsztynie, informujące o braku złożenia sprzeciwu do zgłoszenia Burmistrza dotyczącego wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie dróg. Odmiennie, aniżeli wskazywała na to skarżąca, organ administracji nie miał obowiązku nałożenia na Burmistrza obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na wprowadzenie przez realizację planowanych robót ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich, w tym dla działki nr ... Obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych może być nałożony jedynie wtedy, gdy wystąpi chociaż jedna z przesłanek określonych w art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Dokonanie oceny wystąpienia w konkretnym przypadku jednej z tych przesłanek należy do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, co nie oznacza samo przez się dopuszczenia dowolności w podjęciu takiego rozstrzygnięcia. Ponadto organ administracji, stosownie do art. 30a ust. 1 Prawa budowlanego dołączył do zgłoszenia zamiaru wykonania prac remontowych dowód do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci oświadczenia Burmistrza z dnia 23 października 2000 r., że ulice D. i S. w Wolsztynie należą do kategorii dróg gminnych, będąc własnością gminy. Reasumując Sąd wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, co pociąga za sobą niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ I instancji powinien dokonać pogłębionej analizy przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, rozważając w świetle powyższych rozważań wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Ubocznie dodał, że Starosta powinien mieć na względzie nowelizację k.p.a. dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., nr 6, poz. 18). Z kolei skarżąca dopatrując się zwiększenia ograniczeń oraz uciążliwości dla należącej do niej nieruchomości, związanych z eksploatacją znajdujących się w jego sąsiedztwie dróg gminnych, może rozważyć dochodzenie swoich praw na gruncie postępowania cywilnego oraz ewentualnie prawa karnego, dopatrując się w działaniu organów administracji ustawowych znamion czynu zabronionego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 279/11, złożyła Spółka, zaskarżając wskazany wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego:

-art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j. t.), zw. dalej p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 3 tej ustawy poprzez to, że Sąd I instancji orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że Burmistrz wykazał w postępowaniu swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przyjęcie, że realizacja inwestycji nie narusza ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

-art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, w sytuacji gdy Sąd Wojewódzki zobligowany był wydać rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, czyli, jak wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. co najmniej rozpatrzyć wszystkie podniesione w skardze zarzuty, a tego nie uczynił pomijając w szczególności to, że w dacie inwestycji dla tego terenu obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, jak też kwestię odmowy wglądu skarżącej do akt postępowania;

oraz naruszenie prawa materialnego:

-art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11.07.2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającym dowodem dokumentującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze kasacyjnej Spółka podniosła, że w sprawie wystąpiła nie tylko jedna, lecz kilka przesłanek określonych w art. 30 ust. 3 Prawa Budowlanego. Po pierwsze roboty budowlane, objęte ww. zgłoszeniem Burmistrza Wolsztyna z dnia 23 października 2000 r. naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Roboty zostały zaplanowane i wykonane m.in. na działce nr ... w Wolsztynie. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Wolsztyna działka nr ... była zatwierdzona jako teren przemysłu, a nie jako ulica D. Po drugie, roboty budowlane objęte ww. zgłoszeniem mogły spowodować i spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa mienia Spółki, która nie może prowadzić swobodnej działalności na tej działce, ponieważ skierowany na nią ruch pojazdów zagraża bezpieczeństwu pracowników. Natomiast składowanie przez Spółkę na działce nr ... różnych dużych ciężkich elementów (np. betonowych, stalowych, granitowych, itp.), może być przyczyną niebezpiecznego wypadku z udziałem ludzi oraz pojazdów. Ponadto, w opisie technicznym robót na modernizację ul. D. w Wolsztynie jest zapis "W km 0+175 dokonać przebudowy studzienki ściekowej oraz od istniejącej studni kontrolnej ułożyć odcinek kanalizacji deszczowej z rur betonowych o 300 mm na dług. 30 mb oraz pobudować studnię kontrolną z rur betonowych o 100 cm na istniejącym rurociągu kanalizacji deszczowej na terenie browaru." Wbrew twierdzeniu WSA, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oświadczenie nie było dowodem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podsumowując, Spółka wskazała, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, co pociąga za sobą dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie jest trafna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącej, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom i chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się trafne, to jednak zarzut pierwszy dotyczący naruszenia przepisów postępowania zawiera usprawiedliwioną podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kontrolowana przez Sąd Wojewódzki sprawa administracyjna została załatwiona po myśli art. 105 § 1 k.p.a., a zatem przez jej załatwienie w inny sposób, niż przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Organy administracji doszły bowiem do zasadnego wniosku, że wnioskodawca żądał wznowienia w sprawie, w której nie tylko nie wydano decyzji ostatecznej, lecz także, że nigdy nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, które mogłoby zostać wznowione. Ocena ta była zasadna i dawała podstawę do umorzenia postępowania, nie było zatem podstaw do uchylania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji i w konsekwencji formułowania przez ten Sąd wniosków o charakterze materialnoprawnym. Do kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się dalej, jednakże obecnie ma ona znaczenie dla oceny zarzutu dokonania przez Sąd Wojewódzki niewłaściwych ocen dotyczących prawidłowości dołączenia przez Burmistrza do zgłoszenia oświadczenia o prawie do spornej działki.

Zasadą jest, iż sąd jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 208/11, LEX nr 1219088. Granice sprawy sądowoadministracyjnej określa zaś zawarty w kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji, przedmiot postępowania administracyjnego, którym w tym przypadku była jedynie kwestia, w jakiej formie organ ma odnieść się do żądania wznowienia postępowania w sprawie, w której nie wydano ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie była zatem przedmiotem rozpoznania organów administracyjnych sprawa, czy do zgłoszenia dołączono, czy nie dołączono właściwe dokumenty, nie było wobec tego podstaw do formułowania przez Sąd Wojewódzki ocen dotyczących tego zagadnienia, lecz tylko to, czy istniały podstawy aby sprawa niezakończona decyzją ostateczną mogła być przedmiotem wznowienia i ewentualnie, w jakim trybie winna nastąpić procesowa reakcja wobec żądania Spółki. Tak określone granice sprawy, wbrew zapatrywaniom Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotem kontroli sądowej jest również "postępowanie" poprzedzające obie decyzje, nie dawały więc podstaw Sądowi Wojewódzkiemu do formułowania ocen merytorycznych odnoszących się do stanu faktycznego i zarzutów formułowanych w tym zakresie przez strony postępowania administracyjnego, a odnoszących się do zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. To, że skarżąca formułowała zarzuty merytoryczne, najpierw żądając wznowienia postępowania, następnie w skardze do Sądu Wojewódzkiego, a obecnie w skardze kasacyjnej (stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego), nie oznacza jeszcze, że dążenie do rozstrzygnięcia interesującej Spółkę kwestii ma nastąpić w ramach przedmiotowej sprawy.

Opisane wyżej zakreślenie granic sprawy nie daje nadto podstaw do uznania za trafny zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki winien rozpatrzyć wszystkie podniesione w skardze zwykłej zarzuty. Sąd Wojewódzki ma bowiem obowiązek odnieść się do tych zarzutów, które rozpoznawanej sprawy dotyczą, a jak już powiedziano wyżej, była to sprawa formalnie rozstrzygająca tylko zagadnienie, czy są podstawy do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sytuacji, gdy nie wydano decyzji ostatecznej, informując jedynie inwestora, że nie wniesiono sprzeciwu.

Z powyższych powodów nie można też uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia 11 lipca 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającym dowodem dokumentującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ta bowiem kwestia nie była przedmiotem ocen organów, nie mogła przeto stać się przedmiotem ocen Sądu Wojewódzkiego, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego, zarówno w obecnym stanie prawnym, jak też przed nowelizacją Prawa budowlanego w 2003 r. stanowiło jedynie oświadczenie woli inwestora zamierzającego zrealizować określony obiekt lub roboty budowlane. Zgłoszenie (oświadczenie) takie nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ewentualna procesowa reakcja organu na dostrzeżoną sprzeczność z prawem skutkująca wniesieniem sprzeciwu, czyli decyzji, która po uzyskaniu waloru ostateczności mogłaby stać się przedmiotem żądania wznowienia postępowania. Brak procesowej reakcji organu po zgłoszeniu zamiaru inwestycyjnego nie oznacza z kolei, że organ podjął jakąkolwiek decyzję administracyjną. Jeżeli chodzi zaś o skutki robót wykonywanych w oparciu o zgłoszenie, właściwym do rozpatrzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami są organy nadzoru budowlanego.

Zaświadczenie, w którym skarżąca błędnie upatruje zmaterializowania się aktu administracyjnego, nie jest decyzją administracyjną kończącą "postępowanie" w sprawie zgłoszenia, skoro takie postępowanie jurysdykcyjne się nie toczyło. Zaświadczenie wydawane przez organ, jak stanowi art. 218 § 1 k.p.a. może jedynie potwierdzać fakty albo stan prawny, wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z zaświadczenia wydanego w przedmiotowej sprawie wynika tylko, że w odniesieniu do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu, a inwestor może przystąpić do robót nim objętych.

Jak już wcześniej powiedziano, nie było tej sprawie rzeczą Sądu Wojewódzkiego dokonywanie oceny tego zaświadczenia w zakresie jego treści. Dla celów rozpoznania niniejszej sprawy wystarczające było jedynie stwierdzenie, że zaświadczenie to nie jest ostateczną decyzją administracyjną oraz to, że nie kończyło ono postępowania administracyjnego. Powyższa konstatacja powinna doprowadzić Sąd Wojewódzki do konkluzji, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie ma w ogóle przedmiotu, a zatem nie ma ani podstaw, ani potrzeby odnoszenia się do tego wniosku w formie przewidzianej w art. 149 § 1 k.p.a. Ugruntowany jest pogląd w orzecznictwie i piśmiennictwie, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Żeby jednak do takich ocen mogło dojść, organ do którego podanie wpłynęło musi wcześniej podjąć szereg czynności właściwych dla każdego postępowania administracyjnego (poczynając od badana wymagań formalnych pisma, dalej, ustalających czy wniosek dotyczy w ogóle sprawy administracyjnej, dalej jaki jest jego przedmiot, następnie zbadać właściwość rzeczową i miejscową, ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, itd.). Wynik tych wstępnych badań daje dopiero możliwość formułowania dalszych wniosków procesowych. Jeśli zatem organ już na tym etapie, po ocenie treści żądania określonego we wniosku, dostrzega brak przedmiotu sprawy administracyjnej, winien postępowanie umorzyć. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki będzie miał na uwadze powyższe rozważania.

Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.