Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 662/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 15 ust.1,art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 9 lit a,b,c
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. C. (dalej również jako Skarżący), działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019, poz. 2325, z późn. zm., dalej P.p.s.a.) oraz z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.), pismem z 25 czerwca 2021 r. złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2020 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy nowej dzielnicy przemysłowej S2 w mieście S., zaskarżając w całości uchwałę.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z poźń. zm., dalej u.p.z.p.) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i ograniczenie uprawnienia związanego z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

2) art. 140 k.c., polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego skarżącemu prawa własności,

3) art. 32 i 64 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równego traktowania uczestników procesu planistycznego oraz proporcjonalności prawa prywatnego

i publicznego,

4) art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) - poprzez nieprzeprowadzenie koniecznych konsultacji w pełnym zakresie z właścicielami gruntów przy ul Kolejowej (brak legitymacji osoby działającej za skarżącego), w sytuacji gdy przepis przewiduje konsultacje w ważnych dla gminy sprawach,

5) art. 7 ust 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych w zw. a art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nie rolne w zakresie terenu pod zaplanowaną drogę 1KDL.

6) art. 17 pkt. 14 oraz art. 20 w zw. z art. 18 i 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przystąpienie do uchwalania

planu bez należytego i merytorycznego zapoznania się z uwagami do jego projektu.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w dniu [...] czerwca 2020 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę o nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy nowej dzielnicy przemysłowej S2 w mieście S. Pismem z 10 maja 2021 r. skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa materialnego w postaci uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu drogi publicznej o symbolu 1KDL, która to narusza prawo własności skarżącego, a dotyczącego działek [...],[...] i [...] (działki te obejmuje m.p.z.m.). wskazanie, że skarżący jest właścicielem nieruchomości siedliskowej. Przedmiotowe działki o nr ewid.: [...],[...],[...] są objęte uchwalonym m.p.z.p.., wśród nich jest działka siedliskowa na której znajdują się obiekty budowlane, będące częścią gospodarstwa rolnego. Droga publiczna 1KDL, która zostanie zrealizowana pozbawi wszelkich przywilejów związanych z posiadaniem nieruchomości rolniczej. W zakresie działek o nr [...],[...] oraz [...] skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń planistycznych odnoszących się do tych nieruchomości, a interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności.

Rozwijając zarzuty skargi wywiódł, że uchwała numer [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., ustaliła, że obszar oznaczony symbolem 1P/U (dawniej symbol 2.P) został zmniejszony i są to tereny z dopuszczoną zabudową obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. W strefie IP/U dopuszcza się możliwość budowy obiektów znacząco oddziaływujących na środowisko rozdział 2 § 5

i § 6 dopuszcza budowę przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko o ile budowane są jako cel publiczny. Minimalny obszar działki w tej strefie ustała się na

2 tys. metrów (działka numer [...] znajduje się tylko w mniejszej części tej strefy i nie posiada powierzchni 2 tys. metrów kwadratowych). Działka [...] znajduje się

w większej części na terenie oznaczonym symbolem 1/U/M/N (dawniej 3.U) a § 6 przewiduje dla terenów oznaczonych symbolami U/MN obowiązek stosowania standardów akustycznych jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych, zgodnie

z przepisami odrębnymi. § 11 wyznacza budowę drogi o symbolu 1 KDL, która stanowi granicę między strefą 1/U/M/N a strefą 1P/U i nie widomo, w której strefie położona jest droga.

W ocenie skarżącego realne straty władania nieruchomością kiedy powstanie droga to: utrata działki rolniczej uniemożliwi otrzymywanie dopłat rolniczych, bo nieruchomość, której powierzchnia jest mniejsza niż hektar traci status bycia nieruchomością siedliskową rolniczą. W wyniku wytyczenia gruntów pod drogę, nieruchomość numer [...] została podzielona na dwie działki, z których jedna

w całości znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 1/U/M/N.

Końcowo Skarżący zaznaczył, że Organ zaniechał rozmów ze skarżącym (pertraktacji czy też konsultacji), okazując lekceważący stosunek do obywatela.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając

w szczególności, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził przede wszystkim zmiany w układzie komunikacyjnym. Przeznaczenie terenu wynikające z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego pozostało niezmienione - tereny usługowe i przemysłowe. Projektowana droga jest konieczna dla obsługi terenów spełniających funkcję usługowo mieszkaniową.

Zdaniem Organu za chybiony należy również uznać zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia art 17 pkt 14 oraz 20 w zw. z art. 18 i 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na przystąpieniu do uchwalenia planu bez należytego i merytorycznego zapoznania się z uwagami do jego projektu. Uwagi do projektu zostały rozpatrzone przez radnych na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, Komisji Budżetu, Komisji Infrastruktury, Komisji Edukacji oraz Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w dniu 25 czerwca 2020 r. Na posiedzeniu obecny był projektant planu K. P., który w sposób szczegółowy odniósł się do poszczególnych zarzutów.

W ocenie Organu projekt został przygotowany z poszanowaniem prawa własności oraz uwarunkowań ekonomicznych, środowiskowych i społecznych.

Na etapie postępowania sądowego Organ uzupełnił materiał dowodowy dotyczący akt planistycznych, dołączając brakujące uchwały oraz decyzje (k: 80 – 119 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę,

o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej u.s.g.). Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność

z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem rudymentarnych (podstawowych) kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). W opinii G. Wierczyńskiego, istnieją sytuacje naruszenia ZTP, które powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, oraz przypadki, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – skutkujące wówczas stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są zatem wydawane

w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego

z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa, nie wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 129).

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan obarczony jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały

o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa,

w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń,

a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną,

a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, które podejmuje organ, w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

W kontrolowanej sprawie skarga może być skuteczna tylko w zakresie w jakim zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego, gdyż jak wyżej wskazano skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego Skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes

z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy postanowienia odnośnie terenów nie będących jego własnością naruszają jego interes prawny i wyjątkowych przypadkach jeśli jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych.

W niniejszej sprawie Skarżący wykazał interes prawny, bowiem skarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy nowej dzielnicy przemysłowej S2 w mieście S. odnosi się do nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego ([...],[...] i [...]). Skarżący dochował wymogów formalnych.

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Powyższe nie było także kwestionowane przez skarżącego.

Odnośnie zaś oceny zasad sporządzania zaskarżonego m.p.z.p. należy stwierdzić, że zawiera on część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587). Zaskarżony akt zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Zatem m.p.z.p. zawierał wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane

w przepisach u.p.z.p.

Wyjaśnienie powyższych elementów umożliwia przejście do istoty sporu

w niniejszej sprawie

Na wstępie zaznaczyć należy, że art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie

z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętym przedmiotem i sposobem ujęcia ustaleń studium, jak również art. 20 ust. 1 wskazanej ustawy, w myśl którego rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

W rozpoznawanej sprawie Rada przystąpiła do uchwalenia planu, w związku

z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2018 r.

w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. – Strefa nowej dzielnicy przemysłowej S2 w mieście S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej

w S. Nr [...] z dnia [...].11.2010 roku. Rada Miejska w S. stwierdzając, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy nowej dzielnicy przemysłowej S2 w mieście S. nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta S.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że przedmiotowy plan nie wyznacza nowych terenów zabudowy, a jedynie poszerza zakres funkcji możliwych do realizacji oraz modyfikuje układ komunikacyjny. Przedmiotem ustaleń m.p.z.p. jest obszar o łącznej powierzchni [...] ha położony po wschodniej stronie drogi ekspresowej S7 w mieście S.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego

i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto według § 4 pkt 9 lit. a, b i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące tych zasad powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

a także wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej,

w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu, że nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym, a zaskarżona w sprawie regulacja mieści się w granicach przedmiotowych miejscowego planu wyznaczonych treścią przywołanych wyżej przepisów. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy).

W niniejszej sprawie Skarżący nie kwestionuje obsługi komunikacyjna działek należących do niego. Podnosi natomiast nieuprawnione w jego ocenie ograniczenie przysługującego mu prawa własności.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego i związanej z tym nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji

w prawo własności strony skarżącej, podkreślić należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje

w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko

w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc

z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające

z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W ocenie Sądu ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające

z miejscowego planu na które powołuje się Skarżący jest prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. W tej sytuacji przebieg drogi publicznej 1KDL przez nieruchomość skarżącego jest prawnie dopuszczalny, bowiem plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust.2 pkt 5 u.p.z.p.).

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że z treści art. 3 ust. 1 i 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP jednoznacznie wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, z zachowaniem określonych zasad. Z kolei z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika obowiązek uwzględniania w planowaniu przestrzennym licznych uwarunkowań, w tym prawa własności oraz wymagań ładu przestrzennego. Uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego przejawia się

w szczególności braniem pod uwagę przepisów urbanistycznych i architektonicznych zapewniających zachowanie lub kształtowanie ładu przestrzennego. Ład przestrzenny należy rozumieć jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne.

Należy mieć przy tym na uwadze, iż plany miejscowe tworzone są przez urbanistów, których zadaniem jest właściwe ukształtowanie ładu przestrzennego dla danej jednostki urbanistycznej o konkretnej specyfice. Każdy teren ma inne uwarunkowania własnościowe i społeczne, dlatego nie można stworzyć matematycznego wzoru służącego do wyważania interesu publicznego i prywatnego. Nie można też w prosty sposób "wycenić" wartości społecznych przemawiających za zastosowaniem danego rozwiązania, które jednocześnie ogranicza własność prywatną. W omawianej sprawie ma miejsce właśnie taka sytuacja, w której własność prywatna doznała ograniczenia z uwagi na interes publiczny przejawiający się we właściwym ukształtowaniu ładu przestrzennego. Organ planistyczny, przy sporządzaniu Planu musiał dokonać wyważenia interesu publicznego i prywatnego, a w efekcie przyznać któremuś z tych interesów prymat.

Procedura planistyczna, opisana w art. 17 u.p.z.p., przewiduje różne sposoby uwzględniania czynnika społecznego w planowaniu i za ich pomocą sygnalizowania potencjalnych konfliktów interesów. Brak sygnału ze strony skarżącej (w formie np. złożenia uwagi, uczestnictwa w dyskusji publicznej) nie skutkował brakiem uwzględnienia jej prawa własności i nie wpłynął na dokonany proces wyważenia interesu Skarżącego. Jednak uzyskując sygnał od skarżącego o jego dezaprobacie co do postanowień Planu organ planistyczny pozyskałby wiedzę o istniejącym

w kontekście działek skarżącego konflikcie interesów i zawarłby w uzasadnieniu Planu bardziej drobiazgowy opis wszystkich czynników, które w niniejszej sprawie przesądziły o ograniczeniu prawa własności Skarżącego. Nie zmienia to faktu w przekonaniu Sądu, że w rozpoznawanej sprawie doszło do właściwego wyważenia interesów, tj. interesu prywatnego strony skarżącej z interesem publicznym.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy wyrażającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności

w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącym nieruchomości strony skarżącej, tj. przebiegu drogi publicznej przez jego działkę. Okoliczność, że nieruchomość, będącą prywatną własnością, została w nieznacznej części przeznaczona została pod drogę nie oznacza, że doszło do nadużycia przez Radę Gminy tzw. władztwa planistycznego.

Za nieuprawnione Sąd uznaje zarzuty skargi odnoszące się do przeprowadzenia konsultacji. W tym zakresie zastosowanie znajduje art. 17 pkt 14 oraz 20 w związku

z art. 18 art. 19 u.p.z.p. (a nie art. 5a ust. 1 u.s.g.). Przedłożone Sądowi akta administracyjne wskazują, że przeprowadzono konsultacje, złożone zostały uwagi do projektu planu, w tym uwagi złożone przez Skarżącego, które następnie zostały poddane pod głosowanie (załącznik nr 2 do uchwały, protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej, Komisji Budżetu, Komisji Infrastruktury, Komisji Edukacji oraz Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z 25 czerwca 2020 r., lista obecności na posiedzeniu Komisji, wyciąg z protokołu Nr [...] Rady Miejskiej z [...] czerwca 2020 r.). Z załączonych dokumentów wynika między innymi, iż przeprowadzono głosowanie w sprawie "odrzucenia uwag nr 2. Uwaga dotyczyła usunięcia drogi o symbolu 1KDL zlokalizowanej w obszarze 1U/MN 1P/U strefa zamieszkania i strefa przemysłowa

a przechodząca przez działkę [...] (załącznik nr 6).

W uzasadnieniu skargi, Skarżący odnosił się do poszczególnych paragrafów planu nie konkretyzując zarzutów w zakresie swojego interesu do zaskarżenia planu. Wskazał jednakże, że dotkną go realne straty władania nieruchomością kiedy powstanie droga, bowiem uniemożliwi to otrzymywanie dopłat rolniczych. Na rozprawie Skarżący stwierdził, iż jest właścicielem nieruchomości w granicach planu od 2019 r., otrzymał ją darowizną od matki i nie pobiera dopłat rolniczych. Niewątpliwie Skarżący wiedział jako mieszkaniec S. o planie już w latach wcześniejszych. Jego argumenty w tym zakresie co do zdarzeń przyszłych i niepewnych nie zasługują na uwzględnienie.

Za nieuprawnione uznać należało podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa własności nieruchomości położonych w obszarze objętym m.p.z.p., a dotyczącym miejsc postojowych i wykonywania usług transportowych w obszarze zamieszkania – co do działki sąsiedniej. Jak podkreślono powyżej, strona skarżąca może kwestionować ustalenia m.p.z.p. tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje stronie skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżący mógł realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do własnych działek położonych na obszarze uchwalonego planu.

Z treści art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wynika, że wójt występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przeznaczenie w miejscowym planie gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu kwalifikowane jest jako naruszenie prawa, skutkujące nieważnością planu, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze, obowiązek uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi,

z zastrzeżeniem ust. 2a na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, z zastrzeżeniem ust. 2a tej ustawy) dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane.

Przepis odrębny, czyli art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych ustanawiał wymóg uzyskania zgody ministra tylko w odniesieniu do gruntów określonej klasy.

Organ w ramach uzupełnienia dokumentacji planistycznej nadesłał decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (d-115 akt sądowych) którą Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas III położonych na terenie miasta S., przewidzianych pod zabudowę produkcyjną z dopuszczeniem usług administracyjnych, obiektów magazynowo - składowych, terminali logistycznych, usług nieuciążliwych oraz pod ciągi komunikacyjne, zgodnie z projektem m.p.z.p. dla nowej dzielnicy przemysłowej, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku kolorem czerwonym i zielonym. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że grunty klas III stanowią tylko niewielkie enklawy i przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze nie spowoduje istotnych strat w produkcji rolniczej.

Działaniem pozaprawnym byłoby, gdyby Gmina, jako związana brakiem zgody Ministra, wyłączyła - sprzecznie z decyzją Ministra – grunt z produkcji rolnej

w miejscowym planie, przeznaczając go pod zabudowę, co – zgodnie z wcześniejszą uwagą – oznaczałoby naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością takiego rozwiązania planistycznego.

Przepisy prawa odczytuje się jako spójne, całościowo interpretowalne. Obowiązek zgodności ze studium (art. 15 u.p.z.p.) nie jest zatem samodzielną konstrukcją, oderwaną od innych przepisów i nie podlegającą wykładni systemowej. Przepisy umieszczone w art. 15 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. należy postrzegać razem, jako obowiązujące i stanowiące koherentną całość, zgodnie z nakazem racjonalnego ustawodawcy.

Odczytując zatem jednocześnie art. 15 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca uzyskał zgodę właściwego Ministra.

Organ nadesłał także decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...]z [...] lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IV pochodzenia mineralnego

o łącznej powierzchni [...] ha położonych na terenie miasta S. zgodnie

z projektem m.p.z.p. dla "Nowej dzielnicy przemysłowej w S." (d- 114 akt sądowych).

Również Marszałek Województwa [...] wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2006 r. (d – 73 akt sądowych) na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy

z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w projekcie m.p.z.p. obszaru "Nowej dzielnicy przemysłowej"

w Szydłowcu na cele nieleśne, gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [...] ha na działce nr ew. [...] położonej na terenie miasta S.

W rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia czy w przypadku opracowywania kolejnego nowego planu miejscowego konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych/leśnych na cele nierolne/nieleśnie, w sytuacji gdy zgoda dla takich gruntów została już wydana

i skonsumowana w poprzednim nieobowiązującym planie miejscowym, czy też

w aktualnie obowiązującym aktualnie planie miejscowym. W orzecznictwie kwestia stała została jednoznacznie wyjaśniona. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15, stwierdził, iż zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Stanowisko takie w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy,

z szerokim przedstawieniem poglądów w tej kwestii, zajął NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygnatura akt II OPS 1/13. Stanowisko to ma zastosowanie także do przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdyż tryb zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny nie różni się istotnie od trybu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy. Ponadto w orzecznictwie wprost wskazano, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny następuje w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. (np. w uzasadnieniu uchwały NSA z 29 listopada 2010 r., sygnatura akt II OPS 1/10 oraz w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 1999 r., sygnatura akt II SA 995/99.) Skoro zatem zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, rolnego na cele nierolne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została

w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie jest więc dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje, gdyż prowadziłoby to do sytuacji opisanej

w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli nieważności decyzji z tego powodu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stanowisko takie

w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy zostało już przyjęte w orzecznictwie NSA, np. w wyroku z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1734/15. Stanowisko to w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1275/19, wskazując, iż na to, iż zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) organ wykonawczy gminy występuje

w toku procesu planistycznego m.in. do organów o jakich mowa w art. 7 ust. 2 ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych o zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Po uzyskaniu takiej zgody w formie decyzji zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 tej ustawy). Do zmiany tej w świetle tych przepisów dochodzi zatem jeżeli w oparciu

o wyrażoną wcześniej zgodę uprawnionego organu dany teren leśny został

w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele inne niż leśne. W ten też sposób dochodzi do "skonsumowania" udzielonej wcześniej przez uprawniony organ w trybie ustawy o lasach zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele leśne, o którym to "skonsumowaniu" jest mowa w powoływanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10.

Zatem w ocenie Sądu teren (obszar) m.p.z.p. został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze (do decyzji dołączono mapę szczegółową)

i przy sporządzeniu nowego planu/zmiany planu nie jest wymagane uzyskanie kolejnej zgody o jakiej mowa w art. 16 pkt 6 lit. c u.p.z.p.

Argumentacja dotycząca interesu fiskalnego Skarżącego (utrata wartości działki), choć niewątpliwie ważka, nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem samodzielnie zarzut ten nie stanowi przeciwwagi dla konieczności zachowania jurydycznych wymogów (tu – dopuszczalności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dopiero po uzyskaniu zgody Ministra).

Nie dopatrując się słuszności argumentów skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.