Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 649/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nr [...],[...],[...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce F[...]sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowych nr [...], [...] i [...] (dalej [...], [...] i [...]), będących częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U.". Jako obszar inwestycji wskazano działki nr [...], [...], [...], [...] obręb P. oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R. Te same działki wskazano jako obszar oddziaływania.

W okresie listopada i grudnia 2012 r. Starosta Ś. wydał także pozwolenia na budowę dla pozostałych elektrowni wiatrowych, składających się na ww. zamierzenie budowlane.

W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w Ś. Ś. wpłynął wniosek S.L. o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych wszystkimi decyzjami. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art.145 §1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Z uzasadnienia wynikało jednakże, że żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłanki wymienione w art.145 §1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., tj. że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) oraz strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Wnioskodawca wskazał przy tym, że jest właścicielem działek o numerach: [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...] w obrębie R.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Ś. odmówił wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ww. decyzjami uznając, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Postanowienie to zostało następnie uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Podjąwszy postępowanie Starosta Ś. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] r. i decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji.

Od decyzji Nr [...] z dnia [...]r. wnioskodawca odwołał się do Wojewody D.

Rozpatrzywszy odwołanie, decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda D. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższą decyzję Wojewody D. inwestor zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 812/14) skargę oddalił. Na ten wyrok inwestor wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 1565/15) skargę oddalił.

W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżący, po uprzednim wezwaniu przez Starostę Ś., przedłożył do akt sprawy dokumenty potwierdzające własność nieruchomości, wypisy i wyrysy z obowiązującego planu miejscowego, oświadczenie o dacie i okolicznościach powzięcia informacji o wydaniu kwestionowanej decyzji (w dniu [...] r.). Wnioskodawca podniósł też, że niezgodna z prawem jest decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, wydana przez Starostę Ś. Ponadto skarżący wskazał dowody, na podstawie których – w jego ocenie - wywiedzione w sprawie okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, jak również przywołał argumentację dotyczącą nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji, niezgodne z prawem jej etapowanie, nieuwzględnienie interesów osób trzecich.

Za istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i nowe dowody wnioskodawca wskazał wyroki NSA z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2647/14, z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/14 oraz z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3035/14, jak również wyroki: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10, z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK208/06, z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11 i stwierdził, że istotna jest zawarta w nich interpretacja przepisów, mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Po zakończeniu postępowania, decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta Ś. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie którego w dniu [...] r. wydano ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Korzystając z opracowania "Charakterystyka przedsięwzięcia", stanowiącego załącznik do decyzji środowiskowej, organ stwierdził, że w wyznaczonym w tym opracowaniu obszarze oddziaływania elektrowni [...] z działek należących do wnioskodawcy znajdują się jedynie działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R. Odległość tych działek od osi elektrowni [...] wynosi: działki nr [...] - ok. [...] m, działki nr [...] - ok. [...] m, działki nr [...] - ok.[...] m, działki nr [...] - ok.[...] m, działki nr [...] - ok. [...] m, działki [...] - ok.[...] m, działki [...] - ok. [...] m; a elektrownie [...] i [...] wpływają na działki nr [...], [...] obręb R. Odległość tych działek od osi elektrowni [...] wynosi: działki nr [...] - ok. [...] m, działki nr [...]- ok. [...] m, odległość od osi [...] wynosi: działki nr [...] - ok. [...] m, działki nr [...] - ok. [...] m.

Organ przenalizował także ustalenia obowiązującego planu miejscowego z których wynika, że przeznaczeniem tych działek są uprawy polowe, na których obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej, dopuszcza się natomiast prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej, infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowych (...), prowadzenie dróg gospodarczych. W dalszej części organ wywiódł, że projektowana elektrownia wiatrowa nie będzie powodować ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek o tak określonym przeznaczeniu. Wobec powyższego, zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. L. zarzucając naruszenie: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., art. 20 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 8 i 80 k.p.a., art. 33, art. 5 ust. 1 pkt 9 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skarżący nie zgodził się z ustaleniem organu, że jego działki nie są objęte obszarem oddziaływania inwestycji, wyznaczonym na podstawie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazał, że w przypadku chęci lokalizacji na działkach będących jego własnością elektrowni wiatrowej musi postępować zgodnie z zaleceniami producentów, w tym koniecznością zachowania odpowiedniej odległości, która powinna wynosić od 5 do 8 średnic wirnika turbiny, a więc w przypadku elektrowni 2 MW - odpowiednio od 400 - 640 m. Dystans mniejszy zniż 400 m przyczyniłby się do wzajemnego pozbawiania się energii przez turbiny. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że nie ocenił wpływu inwestycji wiatrowej na możliwość lokalizacji na jego nieruchomościach masztów telekomunikacyjnych lub stacji transformatorowych. Podniósł także zarzut, że w stosunku do jego nieruchomości nastąpią nienormowane poziomy hałasu.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art.138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego Wojewoda D. uchylił w całości decyzję Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] r. i, orzekając o istocie sprawy, odmówił uchylenia decyzji Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowych nr [...],[...] i [...], będących częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U.".

W uzasadnieniu – przywołując przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania – organ odwoławczy wskazał, że punktem wyjścia do oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji jest ustalenie, czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla opisanej inwestycji. Jako obszar inwestycji wskazano działki nr [...], [...], [...], [...] obręb P., oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R.

Ten sam obszar, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] obręb P. oraz działki nr [...] , [...], [...], [...], [...], [...] obręb R., wskazano jako obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art.28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Ustalając, czy działki należące do wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje: budowę trzech elektrowni wiatrowych oznaczonych numerami [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym obiektami tymczasowymi. Elektrownia [...]usytuowana będzie na działce nr [...]; na tej samej działce projektuje się chodnik oraz drogę dojazdową ze zjazdem na działkę nr [...] oraz - jako rozwiązania tymczasowe - plac montażowy oraz poszerzenie łuku drogi przy zjeździe na tej samej działce. Elektrownia [...] usytuowana będzie na działce nr [...]; na tej samej działce projektuje się chodnik oraz drogę dojazdową. Droga ta stanowi przedłużenie drogi dojazdowej obsługującej [...]. Przy elektrowni [...] projektuje się także - jako tymczasowy - plac montażowy. Elektrownia [...] usytuowana będzie na działce nr [...] (dalej na południowy zachód od[...]); na tej samej działce projektuje się chodnik oraz drogę dojazdową. Droga ta stanowi przedłużenie drogi dojazdowej obsługującej [...]i [...]. Jako rozwiązanie tymczasowe wykonany będzie plac montażowy oraz zjazd z poszerzonymi łukami z omawianej drogi dojazdowej.

Wnioskodawca posiada tytuł prawny do następujących działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], wszystkie w obrębie R.

Wojewoda podniósł, że przy ocenie, czy działka objęta jest obszarem oddziaływania, należy uwzględnić nie tylko charakterystykę rozpatrywanej inwestycji, ale także sposób zagospodarowania oraz przeznaczenie działek, których status (znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji lub nie) jest badany. Działki wnioskodawcy objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy U., przyjętym uchwałą Rady Gminy U. Nr [...]z dnia [...] r. Zgodnie z jego ustaleniami, działki wnioskodawcy znajdują się na terenach pozainwestycyjnych i rolniczych: działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], - na terenie nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...]. Na terenach tych ustalono następujące przeznaczenie i zasady zagospodarowania (§ 5 część XXV, ust.3 planu): [...] - przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze - uprawy polowe, 1) ustala się zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, 2) dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, 3) dopuszcza się prowadzenie polnych i utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych), 4) dopuszcza się zalesienie terenu po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach szczegółowych. 5) dla terenów [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], dopuszcza się lokalizację obiektów reklamowych, lecz jedynie w pasie przyległym do autostrady nr [...], w odległości min. 50 m od skrajnego pasa jezdni, jednak nie dalej niż 100 m.

W kwestionowanej decyzji obszar oddziaływania ustalono jako identyczny z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Przeprowadzając ponownie wznowione postępowanie, organ pierwszej instancji, stosując się do zaleceń organu odwoławczego oraz sądów administracyjnych, uwzględnił oddziaływanie całej inwestycji, biorąc pod uwagę ustalenia wynikające z decyzji środowiskowej oraz przedłożoną przez inwestora analizę oddziaływania akustycznego inwestycji. Wojewoda podkreślił, że oba te dokumenty uwzględniają całe przedsięwzięcie i jego oddziaływanie. Korzystając z załącznika do decyzji środowiskowej, w którym zamieszczono wykaz działek, na które oddziałują poszczególne elektrownie wiatrowe składające się na farmę wiatrową, organ pierwszej instancji ustalił, że oddziaływanie elektrowni [...], [...] i [...] obejmuje następujące działki, stanowiące własność wnioskodawcy: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb R. Odległość tych działek od osi elektrowni [...] wynosi: działki nr [...] - ok.[...] m, działki nr [...] - ok.[...] m, działki nr [...] - ok.[...] m, działki nr [...] - ok.[...] m, działki nr [...] - ok.[...] m, działki [...] - ok.[...] m, działki [...] - ok.[...] m; a elektrownie [...] i [...] wpływają na działki nr [...], [...] obręb R. Odległość tych działek od osi elektrowni [...] wynosi: działki nr [...] - ok.[...] m, działki nr [...] - ok.[...] m, odległość od osi [...] wynosi: działki nr [...] - ok.[...] m, działki nr [...] - ok.[...] m. Decyzja środowiskowa uwzględniała przy tym skumulowane oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie zasięgu migotającego cienia, emisji hałasu, chiropterofauny, ornitofauny, krajobrazu.

W realiach badanej sprawy oddziaływaniem, na które zwraca uwagę wnioskodawca, jest emisja hałasu. Inwestor dołączył mapę, na której zobrazowano przewidywany zasięg stref natężenia hałasu w określonych zakresach (54 dB, 40 dB i 35 dB), uwzględniając całe przedsięwzięcie. Strefy ustalono dla najbardziej niekorzystnych warunków, tj. dla wszystkich planowanych pierwotnie turbin (inwestor zrezygnował z budowy turbin: nr [...], nr [...] i nr [...]) przy założeniu, że wszystkie one pracują i warunki atmosferyczne sprzyjają rozprzestrzenianiu się fali dźwiękowej.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przy czym nie określa ono poziomów hałasu dla gruntów o przeznaczeniu rolnym lub infrastrukturę. Tym samym nie daje się stwierdzić występowania oddziaływania hałasu na rodzaj i wielkość upraw, ani na infrastrukturę. Godzi się również zauważyć, że w rozporządzeniu tym dopuszczalne wartości hałasu mają wartości od 40dB do 70 dB (40 dB dla terenów najbardziej wymagających, 70 dB - dla najmniej wymagających).

Ze złożonej w realiach niniejszej sprawy mapy akustycznej wynika, że z jedenastu działek wnioskodawcy trzy: działka nr [...], działki nr [...] i nr [...] znajdują się w bezpośrednim otoczeniu pierwotnie projektowanych elektrowni wiatrowych. Elektrownie te są zaznaczone na mapie (bez numerów), ale inwestor zrezygnował z ich realizacji (dla nich nie wydano pozwoleń na budowę). Znajdować się miały w pobliżu elektrowni [...], [...], [...], [...], [...]. Ww. działki wnioskodawcy nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...], nr [...], nr[...], nr[...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się w strefie o możliwym poziomie hałasu 45 dB - 40 dB. Działka nr [...] częściowo położona jest w tej strefie, a częściowo w strefie o poziomie hałasu 40 dB - 35 dB. W tej strefie znajdują się także działki nr [...] i nr [...].

Dla wyjaśnienia, w jakich granicach mieszczą się przedstawione powyżej wartości natężenia hałasu Wojewoda przywołał wytyczne Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), z których wynika, że hałas w środowisku nie powinien przekraczać 50-55 dB w dzień i 40-45 dB w nocy. Wymagania, jakie ustalono w polskich normach, przewidują graniczne wartości hałasu w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (w tym, między innymi, do pracy) pomiędzy 30 dB a 45dB. Za pełny komfort akustyczny uznaje się poziom hałasu poniżej 50 dB. Wynika z powyższego, że poza obszarami najbliższymi poszczególnych elektrowni wiatrowych emitowane przez nie podczas pracy dźwięki będą miały natężenie mieszczące się w granicach komfortu akustycznego.

Rekapitulując Wojewoda stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę oddziaływanie akustyczne na posiadane przezeń nieruchomości mieści się w granicach "komfortu akustycznego", nie może zatem negatywnie wpływać na sposób zagospodarowania tych nieruchomości. Ponadto, uwzględniając przewidziane obowiązującym planem miejscowym przeznaczenie tych nieruchomości należy wskazać, że dla tego rodzaju przeznaczenia brak określonych prawem norm hałasu.

Dalej organ wskazał, że celem przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną takiego postępowania tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Analizując problem wpływu emitowanego przez projektowane elektrownie wiatrowe dźwięku na sposób zagospodarowania posiadanych przez wnioskodawcę nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, że takiego wpływu nie ma, zatem z tego tytułu nie przysługuje wnioskodawcy status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy podzielił także twierdzenia co do tego, że w sprawie efekt migotania cieni łopat turbiny wiatrowej wyniesie maksymalnie 0,7 Hz co jest wartością dużo niższą niż uważana przez naukowców częstotliwość graniczną - 2,5 Hz, powyżej której migotanie może mieć uciążliwy, negatywny wpływ na człowieka. Ponadto także niektóre wymienione w decyzji środowiskowej zakresy oddziaływania, takie jak oddziaływanie w zakresie chiropterofauny, ornitofauny nie mają znaczenia w odniesieniu do upraw rolnych lub infrastruktury. Zatem i z tego tytułu nieruchomości wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu a oscylujących wokół odległości turbin od siebie Wojewoda podał, że skarżący nie przywołał żadnych przepisów prawa, które uniemożliwiają lokalizację elektrowni wiatrowej na nieruchomościach skarżącego. Analogicznie należy ocenić zarzut, że organ pierwszej instancji nie ocenił wpływu inwestycji wiatrowej na możliwość lokalizacji na nieruchomościach wnioskodawcy masztów telekomunikacyjnych lub stacji transformatorowych. Tu także brak przepisów, które wskazywałyby na ograniczenia w zakresie sytuowania takich inwestycji na omawianych działkach, natomiast działanie tych inwestycji może być mniej efektywne, a co za tym idzie nieopłacalne w sytuacji istniejącej farmy wiatrowej. Nie jest to jednak tytuł do przyznania właścicielowi omawianych nieruchomości statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla farmy wiatrowej. Nie można także żądać od organu administracji architektoniczno-budowlanej, aby badał aspekty ekonomiczne inwestycji, bowiem zakres ten nie mieści się w jego kompetencjach.

Reasumując należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego w zakresie przeznaczenia, przewidzianego ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, a zatem nie zaktualizuje interesu prawnego skarżącego. To z kolei prowadzi do konkluzji, że skoro nie był on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to tym bardziej nie będzie przysługiwał mu status strony postępowania nadzwyczajnego w sprawie wznowienia postępowania. Oznacza to w konsekwencji, że ta kwestia została prawidłowo rozstrzygnięta przez Starostę Ś., który odmówił wnioskodawcy-skarżącemu przymiotu strony postępowania.

Dalej Wojewoda podał, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art.145b - czyli gdy stwierdzi brak przesłanek wznowienia postępowania, które w przywołanych przepisach wymieniono. Jak wynika z powyższego, w przypadku wznowienia postępowania z przyczyny, wymienionej w przepisie art.145 §1 pkt 4 cytowanej ustawy, po stwierdzeniu, że wnioskodawca nie posiada statusu strony postępowania, zakończonego kwestionowaną decyzją, organ winien odmówić uchylenia tej decyzji z powodu niezaistnienia przesłanek wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy był zobowiązany uchylić decyzję Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]), którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzję ostateczną Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych nr [...], [...] i [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb P. oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R., gmina U., i - orzekając co do istoty - odmówić uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] r.

Wreszcie, odnosząc się do kwestii innych, wymienianych przez wnioskodawcę, przesłanek wznowienia postępowania, tj. wynikających z art.145 §1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy podniósł, iż zarzuty z nich wynikające nie mogą podlegać rozpatrywaniu w niniejszym postępowaniu. Skoro bowiem w wyniku przedstawionego postępowania wywiedziono, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to w takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrywać argumentów pochodzących od nie-strony i niezwiązanych bezpośrednio z kwestiami dotyczącymi jej statusu w tym postępowaniu. Do takich argumentów, niezwiązanych z kwestią posiadania przez wnioskodawcę statusu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, należą zastrzeżenia, wymieniane przezeń jako okoliczności naruszające przepisy art.145 §1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył S. L. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie mam charakteru strony w postępowaniu w sytuacji, gdy ze złożonego przez inwestora wniosku oraz dokumentów wynika, że budowa planowanej inwestycji spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działek stanowiące jego własność i które znajdują się w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji;

- art. 140 k.c. oraz 144 k.c. gwarantujące właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem;

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez niewłaściwą jego interpretację, a tym samym błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie zasad ochrony uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich;

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zbadanie przez organ zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 64 ust. 1 Konstytucji, art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji;

- art. 8, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej, wszechstronnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania, dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie obywateli do działań organów administracji publicznej. Starosta rozpatrując odwołanie w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów w nim podniesionych ani nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego, uchybiając obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym starosta w sposób rażący naruszył przepisy regulujące administracyjne postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i dowodząc, że przysługuje mu przymiot strony ze względu na znaczne rozmiary i charakter spornej inwestycji oraz jej szkodliwe oddziaływanie na dobra osobiste i majątkowe skarżącego oraz przysługujące mu uprawnienia właścicielskie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała kasacyjno – reformatoryjna decyzja Wojewody D., którą uchylono w całości decyzję Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] r., którą umorzono postępowanie administracyjne w całości w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Ś. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nr : [...],[...], [...] będących częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych U., na działkach nr:[...], [...], [...], [...] obręb P.; działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb R. oraz odmawiającą uchylenia ww. decyzji Starosty Ś.nr [...]z dnia [...] r.

W kontekście powyższego należy na wstępie wskazać, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.), co istotne inicjatywa wszczęcia postępowania wznowieniowego z powołaniem się na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po myśli art. 147 k.p.a. należy wyłącznie do strony. Brak jest regulacji stanowiącej dla organu umocowanie do wszczęcia postępowania z urzędu z powołaniem się na przesłankę pozbawienia strony udziału w postępowaniu.

Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza - pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W pierwszej fazie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowych podstawach oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności.

W realiach badanej sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego w zakresie, w jakim uznał on, że kolejną po wznowieniu postępowania czynnością organu I instancji po tym jak wznowił postępowanie powinno być ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka procesowa, na którą wskazał wnioskodawca, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest, tak jak w rozpatrywanej sprawie, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), organ właściwy w sprawie dopiero po wznowieniu postępowania dokonuje analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie odnośnie przysługującego jej przymiotu strony.

Przeprowadzona przez organy analiza całokształtu okoliczności sprawy pozwala na konstatację, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r. (Nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce F[...]pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowych nr [...], [...] i [...], będących częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U.".

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć przy tym charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy też samej woli prowadzenia określonego postępowania. Odróżnić też należy interes prawny od faktycznego, który występuje wówczas gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę strony postępowania należy ustalać uwzględniając treść art. 28 ust. 2 Prawo budowlane będącego przepisem szczególnym w stosunku do ww. art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zastosowanie znajdują tu zatem przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zagospodarowania przestrzennego, jak też regulacje statuujące o konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyznacznikiem bowiem dla określenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest także art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zgodnie z kryterium geograficznym – a więc z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której miałyby być prowadzone roboty objęte pozwoleniem na budowę. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja – na podstawie przepisów odrębnych – wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości winno stanowić dla tych organów asumpt do objęcia właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku nieruchomości położonych w najbliższym (bezpośrednim) sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji o wiele częściej będziemy mieli do czynienia z obszarem, na który oddziałuje planowana do realizacji inwestycja, niż w przypadku nieruchomości znacznie oddalonych od planowanego miejsca realizacji takiej inwestycji. Nie oznacza to jednak, że konkretna inwestycja nie może oddziaływać na nieruchomości położone od niej nawet w znacznej odległości, powodując prawne ograniczenia w możliwości ich zagospodarowania. Powyższe ustalenie zawsze jednak musi bazować na wskazaniu konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości" (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 720/11, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy zasadnie organy uznały, że sporna inwestycja nie wpłynie na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, czy też ograniczy go w przysługujących mu prawach właścicielskich do działek: nr [...], nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb R. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy U. Nr [...] z dnia [...] r. działki te znajdują się na terenach pozainwestycyjnych i rolniczych: działka nr [...]- na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr[...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], - na terenie nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...] - na terenie [...], działka nr [...][...] - na terenie [...]. Na terenach tych ustalono następujące przeznaczenie i zasady zagospodarowania (§ 5 część XXV, ust.3 planu): [...] - przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze - uprawy polowe, 1) ustala się zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, 2) dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, 3) dopuszcza się prowadzenie polnych i utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych), 4) dopuszcza się zalesienie terenu po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach szczegółowych. 5) dla terenów [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], dopuszcza się lokalizację obiektów reklamowych, lecz jedynie w pasie przyległym do autostrady nr [...], w odległości min. 50 m od skrajnego pasa jezdni, jednak nie dalej niż 100 m.

Z kolei planowana inwestycja realizowana będzie na działkach: [...], [...], [...], [...] taki też uznano obszar oddziaływania inwestycji. W swym zamierzeniu obejmuje ona: budowę trzech elektrowni wiatrowych oznaczonych numerami [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym obiektami tymczasowymi. Elektrownia[...] usytuowana będzie na działce nr [...]; na tej samej działce projektuje się chodnik oraz drogę dojazdową ze zjazdem na działkę nr [...] oraz - jako rozwiązania tymczasowe - plac montażowy oraz poszerzenie łuku drogi przy zjeździe na tej samej działce. Elektrownia [...] usytuowana będzie na działce nr [...]; na tej samej działce projektuje się chodnik oraz drogę dojazdową. Droga ta stanowi przedłużenie drogi dojazdowej obsługującej [...]. Przy elektrowni [...] projektuje się także - jako tymczasowy - plac montażowy. Elektrownia [...] usytuowana będzie na działce nr [...] (dalej na południowy zachód od[...]); na tej samej działce projektuje się chodnik oraz drogę dojazdową. Droga ta stanowi przedłużenie drogi dojazdowej obsługującej [...] i [...]. Jako rozwiązanie tymczasowe wykonany będzie plac montażowy oraz zjazd z poszerzonymi łukami z omawianej drogi dojazdowej.

Sporna inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie działek skarżącego, czym też nie uniemożliwi mu korzystania z przysługujących mu praw właścicielskich, w tym nie będzie zakłócała tego korzystania ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W realiach niniejszej sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że brak jest podstaw do uznania, iż planowana inwestycja godzi w indywidualny interes prawny skarżącego oraz przepis prawa, który upoważniłby go do występowania w sprawie jako strona. Przysługujące skarżącemu prawo własności opisanych działek nie zostanie objęte ponadnormatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza bowiem poza nieruchomości objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym możliwość wykorzystania terenów sąsiednich. Okoliczność ta została prawidłowo stwierdzona przez Wojewodę, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że kwestionowane przez skarżącego oddziaływanie akustyczne na działki skarżącego mieści się w granicach tzw. "komfortu akustycznego", a co istotne z uwagi na opisane w planie przeznaczenie tych terenów brak jest na gruncie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wskazania dopuszczalnych poziomów dla gruntów o przeznaczeniu rolnym. Nie znajdują tu uznania również podniesione w tym zakresie w skardze argumenty dotyczące norm unijnych skoro z jedenastu działek wnioskodawcy tylko trzy z nich znajdować się miały w bezpośrednim sąsiedztwie pierwotnie projektowanych elektrowni wiatrowych, dla których także w toku postępowania nie stwierdzono naruszeń co do komfortu akustycznego. Dodatkowo tylko trzeba nadmienić, iż z realizacji tej inwestycji organ jednak zrezygnował.

Za przyznaniem skarżącemu przymiotu strony nie mogą także przemawiać podniesione przez niego w skardze twierdzenia, iż sporna inwestycja jest dużym przedsięwzięciem i zakwalifikowana została do przedsięwzięć, które potencjalnie znacząco oddziałuje na środowisko. Niniejsze twierdzenia same w sobie nie stanowią bowiem wystarczającej przesłanki do przyznania przymiotu strony, skoro ten winien zostać zbadany w zakresie oddziaływania inwestycji, a to z kolei – jak zauważono – nie wpłynie na przeznaczenie i korzystanie z gruntów skarżącego.

Podobnie też przyjętej kwalifikacji nie mogą zmieniać przywołane w skardze twierdzenia co do występowania zagrożenia dla zdrowia, bezpieczeństwa oraz ewentualnych strat w uprawach polowych. Jakkolwiek skarżący przywołuje w skardze odpowiednie fragmenty sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko to jednak mowa jest w nim o sytuacjach awaryjnych, trudnych warunkach atmosferycznych lub siły wyższej, co przy wyrządzeniu szkody może stanowić asumpt do ubiegania o odszkodowanie, ale samo w sobie nie stanowi normy, z której wynikałby interes prawny do udziału w postępowaniu jako strona. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że również sam skarżący nie przywołał żadnej okoliczności oraz normy prawnej, z której wynikałoby, iż planowana inwestycja oddziałuje w sferę jego prawnie chronionych interesów. Dla uznania powyższego nie jest wystarczający sam fakt bycia właścicielem nieruchomości w bliskiej – zdaniem strony - odległości od planowanej inwestycji.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy nie okazały się zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego, w tym m.in. art. 8 i 80 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy przeprowadzone przez Wojewodę D. postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organ w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśnił bowiem okoliczności stanu faktycznego oraz dokonał prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.