Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1496/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.41 ust. 1, art. 42 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2134/12 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia obowiązków na stanowisku starszego specjalisty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2134/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia obowiązków na stanowisku starszego specjalisty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. powierzył chor. szt. SG R. G. od dnia 15 sierpnia 2012 r. do dnia 14 listopada 2012 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku starszego specjalisty, oficera łącznikowego przy Wojewodzie [...]. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W treści uzasadnienia wskazano, że powierzenie obowiązków nastąpiło na wniosek Komendanta Placówki SG w Z. i podyktowane było potrzebami służby.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, odwołał powyższego funkcjonariusza z dniem 15 sierpnia 2012 r. z pełnienia obowiązków na stanowisku starszego specjalisty, oficera łącznikowego przy Wojewodzie [...]. W uzasadnieniu rozkazu organ powołał się na wniosek Komendanta Placówki SG w Z. o odwołanie funkcjonariusza z pełnienia obowiązków służbowych na ww. stanowisku w związku z ustaniem przesłanek, na podstawie których nastąpiło powierzenie.

Od powyższego rozkazu funkcjonariusz złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej podnosząc, że niewłaściwie wskazano jako podstawę jego wydania art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, podczas gdy, na podstawie zaskarżonego rozkazu został on przeniesiony na niższe stanowisko i w związku z tym uległa obniżeniu jego grupa uposażenia, co wypełnia przesłankę z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej. To z kolei skutkuje po stronie organu obowiązkiem zbadania czy w sprawie zaszły obligatoryjne i fakultatywne okoliczności, wymienione w tym przepisie.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków służbowych; ustalił nową datę odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na dzień 3 października 2012 r.; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego o odwołaniu z pełnienia obowiązków służbowych stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w myśl którego funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W tym okresie funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Z treści przepisu wynika, że powierzenie obowiązków służbowych jest czasowe i dotyczy z reguły wyższych od zajmowanych przez funkcjonariuszy stanowisk. O długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem okresu, na który nastąpiło powierzenie, bądź przed tym terminem, w sytuacji, gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie.

Komendant podkreślił, że funkcjonariusz w dniu 6 sierpnia 2012 r. wystąpił z prośbą o skierowanie na komisję lekarską, w dniu 7 sierpnia 2012 r. z prośbą o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej, a od dnia 13 sierpnia 2012 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Okoliczności te, w ocenie organu, były wystarczającymi przesłankami przemawiającymi za odwołaniem skarżącego z powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku starszego specjalisty, oficera łącznikowego przy Wojewodzie. Funkcjonariusz nie dawał bowiem gwarancji realizacji zadań na powierzonym mu stanowisku. Zdaniem Komendanta, należy sądzić, iż funkcjonariusz nie miał w ogóle zamiaru objąć obowiązków na powierzonym stanowisku. Organ I instancji wydając rozkaz o odwołaniu funkcjonariusza z powierzenia obowiązków kierował się ważnym interesem służby wyrażającym się zadaniami Straży Granicznej realizowanymi wyłącznie przez osoby dające rękojmię wywiązywania się z nałożonych obowiązków. W interesie służby jest, aby na określonym stanowisku służbowym były wykonywane zadania. Skoro w przedmiotowej sprawie powierzone funkcjonariuszowi zadania nie mogły być realizowane z uwagi na fakt, że od dnia 13 sierpnia 2012 r. przebywa on na zwolnieniu lekarskim, za niezasadne organ uznał utrzymywanie stanu powierzenia mu obowiązków służbowych.

Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej stała się przedmiotem skargi R. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącego skutkujące utrzymaniem w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, pomimo braku przesłanek do jego wydania; naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, według której wszelkie decyzje wydawane w oparciu o ten przepis są decyzjami w pełni uznaniowymi; naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono nie stojącego w sprzeczności z interesem społecznym ani nie przekraczającego możliwości organu wynikającego z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych słusznego interesu skarżącego; naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na niezebraniu całości materiału dowodowego i niedokonaniu wszechstronnej oceny tego materiału; naruszenie art. 107 § 1 i 2 kpa polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji oraz braku odniesienia się Komendanta Głównego Straży Granicznej do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.), funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego.

W ocenie Sądu, z cytowanego powyżej przepisu i użytego tam określenia "może powierzyć" wynika, że decyzja wydana na tej podstawie (tak w przedmiocie powierzenia obowiązków, jak i odwołania z powierzenia), ma charakter uznaniowy. Ustawodawca zagwarantował bowiem organowi prawo do kształtowania polityki kadrowej i prawo do decydowania o odwołaniu z uwzględnieniem potrzeb służbowych. Uznaniowość ta jednak nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej swobody w tej kwestii, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony obwarowania dotyczące okresu, na jaki mogą być powierzone obowiązki oraz wysokość uposażenia, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące problematykę prowadzenia postępowania.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, jak i Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przestrzegali tych zasad. Organy podjęły kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a następnie wydały rozstrzygnięcie w sprawie szczegółowo je uzasadniając. Organy zarówno powierzając skarżącemu obowiązki służbowe, jak i odwołując go z tego powierzenia powołały się na potrzeby służbowe i związaną z tym potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji zadań służbowych na danym stanowisku. Uzasadnienie to niewątpliwie mieści się w uznaniowych kryteriach cytowanego powyżej przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

Dlatego też, Sąd za prawidłową uznał ocenę organu, że działanie skarżącego polegające na kierowaniu próśb o skierowanie na komisję lekarską, zwolnienie ze służby w Straży Granicznej, a także pozostawanie na zwolnieniu lekarskim doprowadziło do sytuacji, w której nie został zrealizowany cel powyższego powierzenia - nie zostały zaspokojone potrzeby służbowe, ponieważ faktycznie, obowiązki, które zostały skarżącemu powierzone, nie były realizowane. Zatem uzasadnione było wydanie decyzji o odwołaniu powierzenia skarżącemu obowiązków służbowych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, określający warunki przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wobec skarżącego zastosowano instytucję wskazaną w art. 41 ust. 1 ustawy o powierzeniu obowiązków służbowych, co jasno wynika zarówno z rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o powierzeniu skarżącemu obowiązków służbowych, jak i z rozkazu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odwołaniu z tego powierzenia.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy, bowiem stosownie do powyższych rozważań Sądu, decyzja o powierzeniu ma niewątpliwie charakter uznaniowy, ale nie dowolny. Organ ma prawo do kształtowania własnej polityki kadrowej, jednak decyzje podejmowane w tym zakresie mają być odpowiednio uzasadnione i usprawiedliwione. Podobnie Sąd ocenił zarzuty dotyczące naruszenia reguł procesowych z art. 7, art. 80 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 i 2 K.p.a., uznając że organy rozpoznające niniejszą sprawę, zasad tych przestrzegały w całym postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że dla oceny prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie ma znaczenia podnoszony przez skarżącego dotychczasowy wzorowy przebieg służby, jego zaangażowanie, sumienność, pełna dyspozycyjność, osiągnięcia i związane z tym nagrody i wyróżnienia oraz przyspieszone awansowanie. Okoliczności te nie były brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, oceniany nie był bowiem sam funkcjonariusz, ale sposób zaspokojenia potrzeb służby. Sąd uznał, że skoro skarżący nie wykonywał powierzonych obowiązków, to potrzeby te nie były wypełnione i należało podjąć działania zmierzające do ich realizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego wyroku sformułował następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia braków w zebraniu i ocenie materiału dowodowego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej prowadzących do uznania, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący nie mógł wykonywać powierzonych zadań wobec przebywania na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy z zebranego przez organ materiału dowodowego wynika niezbicie, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim dopiero od dnia 13 sierpnia 2012 r.,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 1 i 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia nieprawidłowości w ustalaniu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej stanu faktycznego i wydania przez niego w dniu [...] października 2012 r. decyzji nr [...], akcentującej potrzeby służby z pominięciem słusznego interesu skarżącego, podczas gdy z prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy wynika, że wzorowa postawa zawodowa skarżącego uwzględniała w pełni interes służby,

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej poprzez pominięcie błędnego zastosowania tego przepisu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i w konsekwencji utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. skutkującego przeniesieniem skarżącego na niższe stanowisko służbowe, w sytuacji braku podstaw do jego wydania i utrzymania w mocy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji pominął, iż z materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...], tj. [...] sierpnia 2012 r., skarżący wykonywał obowiązki służbowe, gdyż na zwolnieniu lekarskim przebywał dopiero od dnia 13 sierpnia 2012 r. Zdaniem strony, organ stwierdzając w decyzji, iż "skarżący nie miał w ogóle zamiaru objąć obowiązków na powierzonym stanowisku" w istocie antycypował na potrzeby tej decyzji sposób w jaki zachowa się skarżący, co nie było wiadome w dacie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że Sąd I instancji dokonując ustaleń w sprawie całkowicie pominął materiał dowodowy powołany przez stronę na okoliczność prawidłowego wywiązywania się z nałożonych obowiązków, tj. wzorowego przebiegu służby, zaangażowania, dyspozycyjności oraz otrzymywanych nagród i wyróżnień. W ocenie strony, Sąd zignorował dowody, z których wynika, że skarżący kasacyjnie swoim zachowaniem przyczyniał się do zaspokajania potrzeb służbowych organizacji, której był funkcjonariuszem. Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie dopatrzył się skutku rozkazu personalnego nr [...] w postaci przeniesienia skarżącego ze stanowiska wyższego, tj. starszego specjalisty, na stanowisko niższe, tj. starszego kontrolera. Zdaniem strony, rozkazem tym zrealizowano normę art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, mimo niezaistnienia w stanie faktycznym sprawy przesłanek wymienionych w tym przepisie, stanowiących podstawę prawną jego stosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w zakresie orzeczenia o odwołaniu chor. sztab. SG R. G. z pełnienia obowiązków służbowych, powierzonych rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rozkaz personalny o odwołaniu z pełnienia obowiązków został wydany na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 116, poz. 675 ze zm., dalej ustawa o Służbie Granicznej).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2) i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). W ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł naruszeń ze strony organu przepisów art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 1 i 2 K.p.a., polegających na niepełnym zebraniu i ocenie materiału dowodowego, skutkującym nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wskazanie przepisów K.p.a. połączono z zarzutem naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. Zaś w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazano wyłącznie na przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy zauważyć, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że prawidłowe skonstruowanie podstaw kasacji określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wymaga, aby naruszone przez organ przepisy prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, połączyć z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Należy przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny. Nadto, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14.10.2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, cbois). Zasada ta znajduje zastosowanie także w sytuacji, kiedy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie.

Mając na uwadze powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z zasadą, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Sformułowanie obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 i pkt 2) sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenie stanu faktycznego przez organ, jako prawidłowe, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie precyzuje, iż uchybieniem organu I instancji było uwzględnienie faktu przedłożenia przez skarżącego zwolnienia lekarskiego, ponieważ rozkaz tego organu wydany został w dniu [...] sierpnia 2012 r., a zwolnienie lekarskie wskazuje na chorobę od dnia 13 sierpnia 2012 r. Z kolei, błędem organu II instancji było nieuwzględnienie dowodów świadczących o wzorowej postawie zawodowej skarżącego kasacyjnie, która wskazuje, iż dla skarżącego interes służby był ważny.

W odniesieniu do pierwszego argumentu należy zauważyć, że w uzasadnieniu rozkazu z dnia [...] sierpnia 2012 r. w ogóle nie ma mowy o zwolnieniu lekarskim skarżącego. Jako motyw odwołania z pełnienia powierzonych wcześniej obowiązków, organ wskazał: "ustanie przesłanek uzasadniających powyższe powierzenie". Powołał się przy tym na znajdujący się w aktach sprawy wniosek bezpośredniego przełożonego skarżącego o odwołanie skarżącego, ze wskazaniem takiego właśnie powodu.

Natomiast fakt wystawienia skarżącemu zwolnienia lekarskiego w dniu 13 sierpnia 2012 r. uwzględnił organ II instancji w swoim rozkazie z dnia [...] października 2012 r., czyli po przedłożeniu przedmiotowego zwolnienia. Powyższe było uzasadnione wymogami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Przy czym, organ II instancji jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny i prawny na dzień orzekania. Podsumowując, zarzut niewłaściwej oceny przez organy, dowodów pozostających w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Zatem, Sąd w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę postępowania wyjaśniającego i decyzji podjętych przez organy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska skarżącego kasacyjnie (pkt 2), że wadą zaskarżonej decyzji, niezauważoną przez Sąd, było pominięcie dowodów wskazujących na wzorową postawę skarżącego w trakcie pracy, wykonywaną w interesie służby. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na specyfikę instytucji powierzenia obowiązków służbowych, unormowanej w art. 41 ustawy o straży Granicznej, oraz na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym przedmiocie.

Zagadnienie to należy rozważyć przez pryzmat przepisów ustawy pragmatycznej - art. 34 ust. 1 i art. 41 ust. 1 zdanie pierwsze. Stanowią one, iż: "Stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby." "Funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy". Analiza tych przepisów wskazuje, iż funkcjonariusz dobrowolnie zgłaszając się do służby w Straży Granicznej musi godzić się na warunki jej pełnienia, funkcjonariuszowi można także na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku. Organ dokonując takiego powierzenia kieruje się potrzebami służby. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że powierzenie obowiązków i odwołanie z powierzonego stanowiska, jako element polityki kadrowej, pozostawione zostało uznaniu właściwego przełożonego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 162/07, cbois). A zatem Komendant Oddziału Straży Granicznej ma prawo kształtowania polityki według własnej oceny w celu najskuteczniejszej realizacji zadań służbowych. W konsekwencji, uznanie w przedmiocie odwołania z powierzonego stanowiska służbowego, w bardzo ograniczonym zakresie podlega kontroli sądowej. Ogranicza się ona właściwie do kontroli czasu trwania powierzenia i kontroli zapewnienia funkcjonariuszowi na czas tego powierzenia uposażenia, zgodnie z wymogami zawartymi w zdaniu drugim art. 41 ust. 1 ustawy pragmatycznej.

W niniejszej sprawie organ powołał się w uzasadnieniu zarówno decyzji powierzającej pełnienie obowiązków, jak i w decyzji odwołującej to powierzenie i przywracającej funkcjonariusza do służby na pierwotnym stanowisku, na potrzeby służby. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że z rozkazem o powierzeniu obowiązków skarżący zapoznał się w dniu 6 sierpnia 2012 r, i w tym samym dniu zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o skierowanie na komisję lekarską w związku z pogarszającym się stanem zdrowia, następnie w dniu 7 sierpnia skarżący złożył prośbę o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej z dniem 30 października 2012 r., w związku z planowanym od 2 listopada 2012 r. podjęciem pracy zarobkowej. Wobec tych faktów, a także korzystania przez skarżącego od dnia 13 sierpnia 2012 r. ze zwolnienia lekarskiego, organ II instancji stwierdził, że powierzenie rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. chor. szt. SG R. G. od dnia 15 sierpnia 2012 r. do dnia 14 listopada 2012 r. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku starszego specjalisty, oficera łącznikowego przy Wojewodzie [...], stało się bezprzedmiotowe w tym sensie, że brak zasadności utrzymywania stanu powierzenia ww. obowiązków służbowych. W interesie służby jest bowiem, aby na określonym stanowisku były wykonywane zadania, dla realizacji których stanowisko utworzono. Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że powoływane przez skarżącego dowody wzorowej postawy w poprzednim okresie służby nie miały znaczenia w tej sprawie, bowiem tu nie był oceniany sam funkcjonariusz, ale sposób zaspokajania, a właściwie – niezaspokajania - potrzeb służby na określonym stanowisku. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji mieści się w uznaniowych kryteriach przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej. Skarżący nie wykazał, aby uwzględnienie wskazanych przez niego dowodów mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, zarzut naruszenia przez organ art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 2 K.p.a., nie jest usprawiedliwiony.

Co do podstawy kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego zauważyć należy, iż wskazuje ona na art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, nie podając przepisu, normującego postępowanie sądów administracyjnych. Nie jest to jednak taki błąd konstrukcyjny, który uniemożliwiałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznania wskazanego zarzutu. Nie może natomiast ujść uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że wskazany przepis prawa materialnego w ogóle nie był zastosowany w sprawie, bowiem podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stanowił art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

Należy wskazać, że art. 42 ustawy o Straży Granicznej normuje instytucję "przeniesienia na niższe stanowisko służbowe", natomiast art. 41 ustawy o Służbie Granicznej normuje odrębną instytucję prawną "powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku". W świetle tych przepisów należy przypomnieć, że skarżącemu - przed wydaniem rozkazu o odwołaniu z pełnienia obowiązków na stanowisku starszego specjalisty oficera łącznikowego przy Wojewodzie [...] – rozkazem z dnia [...] lipca 2012 r. powierzono pełnienie obowiązków na tym stanowisku. Wydanie rozkazu o powierzeniu obowiązków nie miało wpływu na wcześniejszy akt mianowania skarżącego na stanowisko starszego kontrolera Zespołu [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2011 r. W świetle tych unormowań, skarżący kasacyjnie nie wykazał, jakie to okoliczności przemawiają za uznaniem, iż w istocie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. przeniesiono go na niższe stanowisko służbowe. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono ani związku wskazanego art. 42 ustawy o Straży Granicznej z ustalonym stanem faktycznym ani nie wyjaśniono, na czym polegało "błędne zastosowanie tego przepisu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej". Nie wskazano też, dlaczego nieprawidłowym było – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zastosowanie w okolicznościach tej sprawy art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który to przepis stanowi podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że naruszenie art. 42 ustawy o Straży Granicznej okazał się nieskutecznie powołaną podstawą kasacji w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.