Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 501/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ścinawie z dnia 30 grudnia 2002 r. NR III/38/02 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Ścinawa; I. stwierdza nieważność przepisów § 22 ust. 2 i 3, § 34 pkt 6 i § 37 lit. a opisanego na wstępie regulaminu; Sygnatura akt II SA/Wr 501/03 II. umarza postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 36 ust. 8 regulaminu; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. stwierdza, że przepisy uchwały Rady Miasta i Gminy Ścinawa, których nieważność stwierdzono w pkt. 1 – nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

UZASADNIENIE

Podczas sesji w dniu 30 grudnia 2002 r. Rada Miejska w Ścinawie podjęła uchwałę Nr 111/38/02 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Miasta i Gminy Ścinawa (zwaną dalej "Uchwałą"). Załącznikiem do niej jest Regulamin dostarczania i odprowadzania ścieków (zwany dalej "Regulaminem").

W toku badania przedmiotowej uchwały Wojewoda Dolnośląski stwierdził iż:

• § 6 ust. l Regulaminu podjęty został z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 - z późn. zm.) (zwanej dalej ustawą") w związku z § 118, 137 i § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908 - zwanego dalej "załącznikiem"),

• § 6 ust. 2 Regulaminu podjęty został z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 ustawy w związku z § 118, 137 i § 143 załącznika

• § 15 Regulaminu podjęty został z istotnym naruszeniem art. 26 ustawy w związku z § 118, 137 i § 143 załącznika

• § 16 Regulaminu podjęty został z istotnym naruszeniem § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257) w związku z § 118, 137 i § 143 załącznika,

• § 22 ust. 2 i 3 Regulaminu podjęty został z istotnym naruszeniem art. 31 ust. 1 ustawy,

• § 33 ust. 1,4,7 i 9 Regulaminu oraz § 36 ust. 2 Regulaminu podjęte został z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy,

• § 34 ust. 6 Regulaminu oraz § 37 lit "a" Regulaminu podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego,

• § 36 ust. 8 Regulaminu podjęty został z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego.

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

• W § 6 ust. 1 Regulaminu Rada Miejska postanowiła: "Zawarcie umowy następuje na pisemny wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci". Tymczasem kwestię tą reguluje art. 6 ust. 2 ustawy. § 6 ust. 1 Regulaminu stanowi zredagowane w odmienny sposób powtórzenie wskazanego przepisu ustawy.

• Jak stanowi § 6 ust. 2 Regulaminu: " Umowa może być zawarta z właścicielem nieruchomości, do której ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzone ścieki.'" Równocześnie w § 3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu postanowiono, iż użyte w regulaminie określenie "właściciel nieruchomości" oznacza osobę posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z zestawienia wspomnianych zapisów regulaminu wynika, iż treść § 6 ust. 2 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 6 ust. 4 ustawy.

• § 15 Regulaminu stanowi, iż "Za dostarczanie wody i odbiór ścieków odbiorca usług uiszcza opłaty wynikające z taryf przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zatwierdzonej przez Radę Miejską w Scinawie" Zapis ten jest zmodyfikowanym powtórzeniem treści art. 26 ustawy.

• Treść § 16 Regulaminu stanowi powtórzenie § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Zgodnie z § 143 Załącznika, określającego zasady techniki prawodawczej aktów prawa miejscowego, do aktów prawa miejscowego stosuje się, odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis § 143 Załącznika odsyła zatem do niżej cytowanych postanowień Załącznika.

Zgodnie z § 118 Załącznika w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie z § 137

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

Załącznika w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Zgodnie z § 116 Załącznika w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Zgodnie z § 136 Załącznika w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami.

Ponadto zgodnie z § 149 Załącznika w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych: w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego i aktem niżej rangi niż Ustawa. Powyższe przepisy Załącznika w pełni odnoszą się do badanej uchwały. Wynika z nich wprost zakaz powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego i umieszczania bez upoważnienia w akcie prawa miejscowego przepisów niezgodnych z ustawą.

Podobne poglądy był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt. II SA 99/92, ONSA 1993/2, póz. 44 ; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17) oraz Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (nr sygn. II RN 87/00, opubl. w OSN z 2001 r, nr 24, póz. 704) stwierdził m. in., iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych.

W § 22 ust. 2 Regulaminu postanowiono, co następuje: "Urządzenia o których mowa w ust. 1 podlegają odpłatnemu przekazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do którego sieci zostaną włączone na zasadach określonych w ust. 3" W treści § 22 ust. 3 znajduje się zapis: "Przekazanie, o którym mowa w ust. 2

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

nastąpi w roku, w którym planowane jest wykonanie inwestycji. Do rozliczenia zostaną przyjęte ceny i stawki wykonawcy inwestycji oraz stan i wartość urządzeń w chwili ich przekazania"

Tym samym Rada Miejska nałożyła na odbiorców usług obowiązek przekazania przedsiębiorstwu urządzeń wybudowanych na własny koszt oraz określiła zasady tego przekazania. Wskazane przepisy Regulaminu stanowią bezpodstawną ingerencję w uprawnienia właścicielskie odbiorców usług polegającą na tym, iż zgodnie z zapisem, urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne mają stać się własnością przedsiębiorstwa bez względu na wolę zainteresowanego. Urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne wybudowane ze środków własnych, przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, stanowią własność tej osoby (chyba że umowa zawiera inne postanowienia w tym przedmiocie).

Zgodnie z kwestionowanym z § 22 ust. 2 i 3 Regulaminu odbiorca nie ma wpływu na sam fakt "przekazania" przyłącza przedsiębiorstwu, nie ma także ograniczony wpływ na to, na jakich warunkach dojdzie do niego, gdyż częściowo określone zostały one w Regulaminie. Natomiast, jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy "osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. " Ustawa nie przewiduje więc obowiązku przekazania urządzeń, pozostawiając decyzję stronom umowy i wskazując jedynie, że przekazanie to nastąpić powinno za odpłatnością.

W § 34 pkt 6 Regulaminu Rada Miejska w Ścinawie zabroniła odbiorcom wody "lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów nad sieciami wodociągowymi i przyłączami w pasie o szerokości 3 m"

Natomiast w § 37 lit a Regulaminu podobny zakaz skierowany został do dostawców ścieków, którym zabroniono "lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów nad sieciami i przyłączami kanalizacyjnymi w pasie o szerokości 5 m ". Zapisy te nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, w tym w szczególności w tych, które zostały powołane w uchwale jako jej podstawa prawna. Wymienione postanowienia Regulaminu, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki ograniczające ich w prawach własności, naruszaj ą zasadę

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

ochrony własności zawartą w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wynikający z niej przepis art. 140 KC który, określając treść prawa własności postanawia, że własność może być ograniczona jedynie ustawami względnie zasadami współżycia społecznego. Rada Miejska nie miała więc kompetencji do ograniczenia w Regulaminie uprawnień właścicieli nieruchomości będących odbiorcami wody w sposób. Jej działanie stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 33 Regulaminu Rada Miejska postanowiła iż " Odbiorca zobowiązany jest do:

- utrzymania właściwego stanu technicznego należących do niego instalacji, przyłączy i urządzeń wodociągowych (ust. 1 );

- wydzielenia i utrzymania w należytym stanie pomieszczenia na zainstalowanie wodomierza wraz z zaworami przed i za wodomierzem oraz zabezpieczenie go przed uszkodzeniem lub zaborem (ust. 4);

- pokrycia kosztów napraw wodomierza powstałych w wyniku braku zabezpieczenia go przed działaniem warunków atmosferycznych albo wskutek uszkodzeń mechanicznych (ust. 7);

- pokrycia strat wody po zerwaniu plomby przy wodomierzu i punktu przyłącza wodomierza (ust.9)."

Podobnie w § 36 ust. 2 Regulaminu Rada zobowiązała odbiorcę (będącego dostawcą ścieków) do "wykonywania na swój koszt wszelkich napraw wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej do pierwszej studzienki licząc od strony budynku włącznie, a w przypadku braku studzienki do granicy nieruchomości'''. Tymczasem kwestię obowiązków odbiorcy usług w opisywanym zakresie reguluje odmiennie art. 5 ust. 2 ustawy. Stanowi on: Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Oznacza to, iż postanowienia dotyczące obowiązków odbiorcy w zakresie utrzymania posiadanych przez niego instalacji, przyłączy i urządzeń pomiarowych powinny zostać określone w umowie zawartej z przedsiębiorstwem. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy dopuszczalne jest bowiem rozwiązanie, iż to przedsiębiorstwo

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

kanalizacyjne podejmie się utrzymania (zabezpieczenia, konserwacji itp.) wymienionych urządzeń. Wówczas odbiorca nie może ponosić negatywnych skutków niedopełnienia przez przedsiębiorstwo warunków takiej umowy. Jeżeli zaś obowiązków odbiorcy i przedsiębiorstwa nie określi wzajemna umowa, zastosowanie będzie miała treść przepisu art. 5 ust. 2 ustawy.

Rada Miejska nie była więc upoważniona do nakładania na odbiorcę wskazanych obowiązków (określonych w § 33 ust. 1, 4, 7 i 9 Regulaminu) na podstawie uchwały, ustawodawca bowiem pozostawił to do rozstrzygnięcia stronom umowy.

W § 36 ust. 8 Regulaminu Rada Miejska postanowiła, iż odbiorca (dostawca ścieków) zobowiązany jest do " odcięcia i ewentualnie likwidacji na własny koszt zbiornika bezodpływowego lub odpływowego oraz towarzyszących im instalacji w razie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. " O ile nałożenie na odbiorcę obowiązku odcięcia wymienionych zbiorników i instalacji znajduje zapewne uzasadnienie w wymogach technicznych korzystania z sieci kanalizacyjnej o tyle niezrozumiałym jest użyte przez Radę sformułowanie: "odbiorca jest zobowiązany do ewentualnie likwidacji". Nie wynika z niego bowiem jednoznacznie, czy odbiorca ma obowiązek likwidacji zbiornika i towarzyszących mu instalacji czy też wskazany zapis ma charakter jedynie "zalecenia". Organ nadzoru, dokonując interpretacji przepisu § 36 ust. 8 Regulaminu uznał, że zapis nakłada na odbiorcę obowiązek. Przemawia za tym umieszczenie przepisu w Rozdziale X Regulaminu, zatytułowanym: "Prawa i obowiązki odbiorcy jako dostawcy ścieków. Trudno przypuszczać, by Rada miała zamiar przyznać odbiorcy uprawnienie do likwidacji jego własnych urządzeń, stąd też należy uznać, iż zapis § 36 ust. 8 nakłada na odbiorcę obowiązek.

Zapis § 36 ust.8 podjęty został zatem z istotnym naruszeniem art. 140 kodeksu cywilnego. Nałożenie na dostawcę ścieków obowiązku likwidacji instalacji, zbudowanej przez niego na własny koszt na nieruchomości, która włada oznacza ingerencje w jego uprawnienia właścicielskie, w których mieści się swoboda korzystania z istniejącej infrastruktury. Rada Miejska nie miała upoważnienia ustawowego (a tylko akty prawne takiej rangi upoważniać mogą do ograniczania praw obywateli) do nałożenia wskazanego obowiązku. Do likwidacji instalacji ich właściciele mogą zobowiązać się w drodze umowy, zawartej z przedsiębiorstwem

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

jednak Rada Miejska nie wprowadzić tego rodzaju wymogu w drodze aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ścinawie uznała zasadność skargi odnośnie § 34 pkt 6 i § 37 pkt a oraz wniosła o oddalenie skargi w odniesieniu do § 6 ust. 1 i 2, § 15, § 22 ust. 2 i 3, § 33 ust. 1,4,7,9, § 36 ust. 2 i 8 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Ścinawa stanowiącego załącznik do uchwały nr III/38/2 Rady Miejskiej w Ścinawie z dnia 30 grudnia 2002r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie miasta i Gminy Ścinawa.

Zdaniem Rady Miejskiej w Ścinawie przepisy regulaminu przytoczone wyżej nie naruszają przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej ustawą, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" , zwanego dalej Załącznikiem i Kodeksu cywilnego.

Wskazano, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 i 2, § 15 i § 16 Regulaminu jako zredagowanych w odmienny sposób lub będących zmodyfikowanym powtórzeniem przepisów ustawy. Zdaniem skarżącego, powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnianie, jest niezgodne z zasadami legislacji jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Postawą unieważnienia ma być § 143 w związku z § 118 Załącznika. Tymczasem § 118 Załącznika nakazuje nie powtarzać w rozporządzeniu (uchwale Rady Miejskiej) przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przepis ten nie zakazuje modyfikacji przepisów. Zakaz modyfikacji wprowadza skarżący, nadinterpretując tym § 118 załącznika. Zdaniem Rady Miejskiej przeciwnej, modyfikacja - jako doprecyzowanie lub dookreślenie przepisu ustawowego - jest dopuszczalna, o ile zmodyfikowane zapisy nie są sprzeczne z ustawą upoważniającą. Sprzeczności takiej lub dezinformacji skarżący nie zarzuca. Zauważyć należy, że zasady są instrukcją i zawierają wskazówki jak należy tworzyć prawo i sama sprzeczność aktu normatywnego z tymi zasadami nie powoduje jego nieważności. W tej sytuacji nie ma podstawy stwierdzenie nieważności także § 16 Regulaminu.

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

Zarzut sprzeczności § 22 ust. 2 i 3 Regulaminu z art. 31 ust. 1 ustawy jest nieporozumieniem. Przepis art. 31 ust. 1 umowy umożliwia przekazanie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych już wybudowanych. § 22 Regulaminu reguluje natomiast zasady budowy w przyszłości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez właścicieli lub zarządców nieruchomości, w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz zasady ich przekazywania. Jest to sytuacja inna od przewidzianej w art. 31 ustawy. Skarżący dokonał więc wybiórczej analizy ust. 2 i 3 w oderwaniu od ust. 1 § 22.

Wprowadzając przepisy art. 22 do Regulaminu strona przeciwna miała na uwadze interesy osób, które chcą zapewnić sobie dostawę wody i odbiór ścieków wcześniej niż przewidują to plany przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych. Osoby te wybudują niezbędne dla nich urządzenia, które zgodnie z planem zostałyby wybudowane później. Wybudowane instalacje muszą zostać później przekazane przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym, gdyż będą stanowić część przyszłej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zasady przekazania zostały ustalone w Regulaminie dla wykluczenia niejasności i sporów.

Skarżący zarzuca przepisom § 33 pkt. 2,4,7,9 i § 36 pkt. 2 Regulaminu sprzeczność z art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy odsyła do umowy ustalenie kto odpowiada za niezawodne działanie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Jeżeli jednak umowa nie reguluje tej sprawy, za prawidłowe działanie przyłączy odpowiada odbiorca. Jednakże do analizy § 33 należy włączyć przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Przepis art. 15 ust. 2 nakłada na odbiorcę usług obowiązek budowy przyłączy do sieci i pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza. Natomiast ust. 3 nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obowiązek zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego. Ponadto § 116 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), nakazuje umieścić zestaw wodomierzowy "w piwnicy budynku lub na parterze w miejscu (...) zabezpieczonym przed zalaniem wodą, zamarzaniem oraz dostępem osób niepowołanych". Przepisy § 33 pkt 4,7 i 9 Regulaminu przewidują konsekwencje niestosowania się do przepisów art. 15 ust. 2 ustawy i § 116 cytowanego rozporządzenia Ministra Infastruktury.

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

W innym przypadku konsekwencje nieprzestrzegania przez odbiorcę usług przepisów przytoczonych w zdaniu poprzednim ponosiłoby przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne. Określenie "należących do niego (odbiorcy) instalacji, przyłączy i urządzeń wodociągowych" w § 33 ust. 2 oznacza instalacje przyłącza i urządzenia, które w myśl umowy "należą" do odbiorcy usług, tj. za których niezawodne działanie odpowiada w myśl umowy lub art. 5 ust. 2 ustawy.

Przepis art. 5 ust. 2 ustawy stanowi także o przyłączach kanalizacyjnych. Jednakże definicja przyłącza kanalizacyjnego zawarta w art. 2 pkt. 5 ustawy jest wysoce nieprecyzyjna i nie wskazuje granicy między wewnętrzną instalacją kanalizacyjną odbiorcy usług a przyłączem kanalizacyjnym z tego powodu praktyczne wskazanie tej granicy jest wysoce utrudnione. Z tego powodu w przedłożonym projekcie przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne działające na terenie Ścina wy wnosiło o uwzględnienie w Regulaminie iż za prawidłowe działanie przyłącza kanalizacyjnego odpowiada odbiorca usług.

Strona skarżąca zarzuca sprzeczność § 36 pkt 8 Regulaminu z art. 140 KC tj. naruszenie prawa własności. W interpretacji strony przeciwnej zapis "odcięcia i ewentualnie likwidacji" oznacza, że sprawa likwidacji zbiornika bezodpływowego lub odpływowego została pozostawiona do decyzji właściciela nieruchomości. Jednakże jeżeli właściciel zdecyduje się zlikwidować zbiornik, będzie musiał uczynić to na własny koszt. Zdaniem strony przeciwnej zapis § 36 pkt 8 nie narusza uprawnień właścicielskich odbiorcy usług a tym samym art. 140 KC.

W konkluzji Rada Miejska w Ścinawie wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dokonując oceny zakwestionowanych postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ścinawie Sąd tylko w części podzielił zasadność zarzutów Wojewody Dolnośląskiego co do jej poprawności.

Zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powoływany

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

przepis stanowi, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy.

W ustępie 2 przytaczanego przepisu określono, jakie elementy zawierać winien wspomniany regulamin. Jak wynika z treści tego przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Przewidziany przytaczanymi przepisami prawa regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2003 r. , II SA/Wr 1389/03, OSS 2004/1/14).

Jednym z podstawowym zarzutów Wojewody Dolnośląskiego odnoszącym się do kwestionowanego Regulaminu jest to, iż Rada Miejska podejmując uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, nie była upoważniona do powtarzania w tym akcie przepisów ustawowych.

Teza powyższa jest generalnie prawdziwa i w takim tonie wypowiadało się wielokrotnie orzecznictwo sądowe. Przykładowo można jedynie wskazać np. na wyrok NSA z 25 sierpnia 1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/4), w którym podkreślono, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących( wcześniej analogiczna tezę sformułowano w niepublikowanym wyroku NSA z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95).

Rozwinięcia tego stanowiska dokonano w wyroku NSA z 28 lutego 2003 r. (I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 2003/4/53), w którym stwierdzono, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu.

Powyższe rozstrzygnięcia należy jednak odczytywać w określonym kontekście. Myśl, która została w nich wyrażona, sprowadzana winna być do tezy, iż rada gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego, nie może przytaczać in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, w ten sposób, ażeby powstawało wrażenie, iż to właśnie rada gmina podjęła przytaczane rozstrzygnięcie normatywne.

Należy jednak zważyć, iż niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Nie można bowiem tracić z oczu okoliczności, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91). Dlatego też uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych zapisów ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów Wojewody Dolnośląskiego, że przytoczenie w kwestionowanym Regulaminie określonych zapisów ustawowych, czyni je nieważnymi.

Sąd natomiast podzielił zarzuty Wojewody w pozostałym zakresie, w szczególności odnoszące się do swoistej "modyfikacji" i rozszerzenia zapisów ustawowych, dokonanych przez radę Miejską w omawianym Regulaminie. W

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

szczególności chodzi tu o zapisy zawarte w przepisach § 34 pkt 6 czy w § 37 lit. a kwestionowanego Regulaminu

Sąd podziela również zarzut Wojewody Dolnośląskiego, że w kwestionowanych zapisach Regulaminu Rada Miejska w sposób niedopuszczalny wkroczyła w sferę właściwą dla regulacji umownych. Chodzi tu w szczególności o przepis § 22 ust. 2 Regulaminu.

Jak już bowiem wskazano wyżej, rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, i w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu – w rozstrzyganej sprawie zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tam więc gdzie przepisy ustawy, stanowiące podstawę do stanowienia przepisów prawa miejscowego, zakreślają granice dopuszczalnej regulacji stosunków prawnych przez przepisy prawa miejscowego nie jest dopuszczalne wykraczanie poza owe granice ustawowe.

Tym samym Sąd był obligowany, stosownie do zapisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wyeliminowania powyższych zapisów Regulaminu, z obrotu prawnego.

Wobec cofnięcia skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 36 Regulaminu sąd umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego przepisu Regulaminu. Jak bowiem stanowi przepis art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przywołane w niniejszej sprawie okoliczności pozwalają Sądowi uznać cofnięcie skargi za dopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie II sentencji.

Sygnatura akt II SA/Wr 501/03

Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.