Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1640/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, 183 par 1 i 2, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 ust 3, 58 ust 2, 36 ust 4, 37 ust 1 i 6, 15 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18 ust 1 i 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), sędzia del. WSA Anna Szymańska, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 72/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej dotyczącej jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z wydanymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 72/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej dotyczącej jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z wydanymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy [...] w ustaliła 25% stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty pobieranej w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uchwale wskazano, że została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( (Dz. Nr 80 poz. 717 ze zm.).

Prokurator Rejonowy w Bytowie wniósł skargę na powyższą uchwałę. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała ustaliła stawkę opłaty w wysokości 25% w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Rada podjęła przedmiotową uchwałę bez podstawy prawnej, albowiem ani art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym nie dają podstawy do pobierania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z ustaleniem warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani do ustalania stawki takiej opłaty. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje jedynie podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stawkę tej opłaty określa rada gminy w uchwale o planie. Skarżący powołał się w powyższym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 1887/07, w którym wyrażono takie samo stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie stojąc na stanowisku, że zaskarżonej uchwale nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa, z uwagi na możliwość odpowiedniego stosowania regulacji art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z ustaleniem w decyzji warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rada Gminy stwierdziła, że skoro istnieje możliwość pobrania opłaty planistycznej przy braku planu zagospodarowania, to radzie gminy przysługuje kompetencja do ustalenia stawki opłaty planistycznej. Nadto wskazała, że Wojewoda w ramach sprawowania nadzoru nad samorządem gminnym nie wniósł żadnych zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały, co dodatkowo potwierdza słuszność przyjętego w niej rozwiązania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność tej uchwały, wskazując m.in. na nieprawidłowe odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwalających na ustalenie tzw. renty planistycznej przez gminę.

Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust 1 i 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały, pomimo że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności, albowiem przedmiotowa uchwała nie naruszała prawa w sposób istotny;

2) naruszenie przepisu art. 63 ust 3, art. 58 ust 2 w zw. z art. 36 ust 4 i art. 37 ust 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie.

Wniósł o uchylenie wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na rozumienie pojęcia istotnego naruszenia prawa. Przyjęcie jednego z możliwych wariantów interpretacyjnych przepisu prawa nie jest tym naruszeniem. Zauważył, że w przypadku braku planu miejscowego radzie gminy przysługiwać będzie kompetencja do ustalenia stawki opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Bytowie wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że wydanie uchwały bez podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa. Rada gminy nie jest też uprawniona – w braku właściwej podstawy prawnej – do ustalania stawek służących określaniu wysokości renty planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie występuje.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi naruszenie art. 63 ust 3, art. 58 ust 2 w zw. z art. 36 ust 4 i art. 37 ust 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do drugiego zarzucanego naruszenia – stwierdzenia nieważności uchwały.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że istotą problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest określenie czy i w jaki sposób można stosować odpowiednio przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszące się do planu miejscowego (w tym przypadku dotyczące tzw. renty planistycznej) do decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej a do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Z kolei zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Ustalanie opłat o jakich mowa jest ściśle powiązane z uchwalaniem planu miejscowego, obowiązek ich uiszczenia powstaje gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrośnie a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Do tych opłat ma też odpowiednio zastosowanie przepis art. 37 ust. 3, stanowiący, iż roszczenia o jakich mowa w art.36 ust. 3 u.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak natomiast przepisu, który wprost ustanawiałby podstawy do odrębnego, poza planem miejscowym, ustalania wskazanej stawki procentowej. Stanowienie przepisów prawnych, a taki charakter mają zawarte w planie miejscowym ustalenia w zakresie stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, musi mieć wyraźną podstawę ustawową. Przy podejmowaniu uchwał dotyczących opłat o charakterze publicznoprawnym nie wystarczy powołanie się na przepisy ogólnokompetencyjne (taki charakter mają przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g.), musi być odrębna podstawa ustawowa. Gdyby taka podstawa była to oczywiście do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawek procentowych naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości byłaby właściwa rada gminy. Podstawy takiej jednak brakuje, a przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie.

Wątpliwości w tej kwestii wynikają z przepisu art. 63 ust.3 u.p.z.p., stanowiącego, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń o których mowa w art.36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (a nie gmina, która ponosi konsekwencje finansowe spadku wartości nieruchomości w związku z postanowieniami planu miejscowego). Czy i kiedy powstaje i kiedy się kończy obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu nie mówi. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie "określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej , wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Można ją wydać, w odniesieniu do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy (w tym takiemu, który nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości). Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Można ją przenieść, za zgodą strony, na rzecz której została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przejmuje ona wszystkie warunki w niej zawarte. Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. możliwe, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak sformułowany warunek sprawia, że w istocie trudno byłoby wykazać, że wydana decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Ten warunek oraz inne szczególne wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy czynią uzasadnionym wniosek o odmiennej konstrukcji prawnej regulacji odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy, na tyle odmiennej, że prowadzącej do wniosku o wyłączeniu stosowania przepisu art. 36 ust. 4 art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji prowadzi to zatem do wniosku iż rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jednak podstawy prawnej do ustalania stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w odpowiedniej decyzji. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku iż w razie braku planu miejscowego w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p. z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. W literaturze podnosi się, że wzrost wartości określonej nieruchomości może ewntualnie nastąpić, ale z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do innej nieruchomości (także decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), która uznaje określoną zabudowę za dopuszczalną i otwiera drogę do procesu budowlanego, rodząc skutki ekonomiczne w postaci wzrostu wartości innych nieruchomości. Taka sytuacja nie ma bezpośredniego skutku prawnego dla nieruchomości i powoduje, że obowiązek uiszczenia opłaty publicznoprawnej przez jej właściciela wynikałby z faktu istnienia bliżej nieokreślonej decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do innej nieruchomości niż obciążana opłatą (dotyczącej inwestycji która może jeszcze nie zostać zrealizowana w procesie budowlanym, nie wiadomo także jak musiałaby być ta nieruchomość usytuowana wobec nieruchomości obciążonej opłatą czy w bezpośrednim sąsiedztwie, czy też na większym obszarze, nie wiadomo od którego momentu obowiązek ten mógłby być nałożony i jak długo miałby trwać). Wskazane wątpliwości u.p.z.p. reguluje w odniesieniu do roszczeń związanych ze wzrostem wartości nieruchomości, w przypadku opłaty planistycznej ewentualny obowiązek jej uiszczenia jest niedookreślony, staje się w istocie nieprzewidywalny, uzależniony od innej, szczególnej decyzji. Taka zatem wykładnia wydaje się nie do zaakceptowania w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, prowadzi także do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest pogląd wyrażony w komentarzu do art. 63 u.p.z.p. I. Zachariasza (LEX), zgodnie z którym z odesłania zawartego w tym przepisie nie można domniemywać, że wójt ma prawo ustalenia stawki procentowej w decyzji o warunkach zabudowy, ani że stawki procentowe nie mogą być uchwalone przez radę gminy w odrębnej od planu miejscowego uchwale. Możliwość taka przyznana jest bowiem tylko w odniesieniu do jednego rodzaju uchwały, tj.uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dysponuje nią tylko organ uchwałodawczy gminy. Inna wykładnia tych regulacji prowadziłaby do wniosków sprzecznych z celem i istotą wprowadzenia stawek procentowych, którą jest rekompensata za obniżenie wartości rynkowej nieruchomości wskutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym na mniej atrakcyjne komercyjnie lub też uiszczenie swego rodzaju ekwiwalentu za podwyższenie statusu rynkowego danej nieruchomości w związku z określeniem jej przeznaczenia w planie miejscowym jako korzystniejsze, niż dotychczasowe.

Na marginesie wskazać trzeba, że geneza problemu z odpowiednim stosowaniem ww. przepisu wynika po trochu z błędów legislacyjnych, związanych z nieprawidłowo zastosowaną konstrukcją odesłania do odpowiedniego stosowania określonych przepisów. Takie stanowisko prezentuje m.in. NSA w uzasadnieniu wyroku z 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1193/10, stwierdzając, iż odesłanie zamieszczone w art. 63 ust. 3 u.p.z.p. do odpowiedniego stosowania art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. jest przepisem blankietowym legislacyjnie wadliwym, w procesie stosowania prawa nie dającym się wykonać zgodnie z prawem.

Powyższa interpretacja wprawdzie prowadzi do pozbawienia gmin określonych dochodów, ale ochrona tych dochodów nie może następować kosztem naruszenia Konstytucji, w rezultacie może także motywować do opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samy sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07, zapadłym na gruncie podobnego stanu faktycznego.

Wobec powyższego zarzut naruszenia wskazanych przepisów u.p.z.p. okazał się chybiony, a zaskarżona uchwała narusza prawo. W związku z tym zarzut nieprawidłowego stwierdzenia nieważności uchwały również nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z przedstawionymi wyżej okolicznościami Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.