Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1485/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] 2011 r. , [...], wydanym na podstawie art. 219 i 217 § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 2 ust. 3 Ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 80, poz. 903 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalne, oznaczonego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca zwrócił się pismem z dnia 14 listopada 2008 r. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalne (lokal użytkowy) oznaczonego jako [...] w budynku przy ul. [...] w K. Następnie przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego po złożeniu przez "A" Sp. z o.o.., w toku którego to postępowania Prezydent Miasta K. czterokrotnie odmawiał wydania żądanego zaświadczenia a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku zażaleń wnioskodawcy czterokrotnie uchylało postanowienia organu pierwszej instancji.

Prowadząc postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia, o którym mowa we wniosku "A" po raz kolejny, Prezydent Miasta K. wezwał wnioskującego uzupełnienia materiału dowodowego poprzez: jednoznaczne wskazanie wnioskodawcy lub pełnomocnika i załączenia oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii pełnomocnictwa ze wskazaniem adresów, z uwagi na ich zmianę w toku postępowania, przedłożenie dokumentu potwierdzającego legalizację lub doprowadzenie do stanu pierwotnego samowoli budowlanej polegającej na wybiciu otworu drzwiowego w ścianie szczytowej budynku, przedłożenie dokumentu potwierdzającego legalizację lub doprowadzenie do stanu pierwotnego samowoli budowlanej polegającej na przebudowie garażu na cele lokalu gastronomicznego, oraz złożenie dwóch identycznych egzemplarzy dokumentacji inwentaryzacyjnej lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonego numerem [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, wnioskujący wskazał, że o wydanie zaświadczenia wnosi "A" Sp. z o.o., reprezentowana przez A. T. i M. T., załączając stosowne pełnomocnictwo. Złożył także dwa egzemplarze dokumentacji inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej lokalu. Odnośnie pozostałych kwestii podał, że nie ma informacji na temat wydania decyzji o stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowlanej, polegającej na wybiciu otworu drzwiowego w ścianie szczytowej budynku, nie może więc przedłożyć dokumentów stwierdzających legalizację lub doprowadzenie do stanu pierwotnego, oraz że nie posiada żadnej wiedzy jakoby wydana została decyzja o stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowlanej polegającej na przebudowie garażu na cele lokalu gastronomicznego, wobec czego nie może przedłożyć żądanych dokumentów. Organ uznał twierdzenia wnioskodawcy za sprzeczne z treścią pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] 2011 r. znak [...], w którym to piśmie Inspektor podał, ze sprawa dotycząca nakazu zamurowania otworu drzwiowego w ścianie szczytowej budynku nr [...] przy ul. [...], w granicy z posesją przy ul. [...], po uchyleniu przez organ drugiej instancji decyzji PINB z dnia [...] 2008 r. nr [...] jest w toku ponownego rozpatrywania przez PINB. Natomiast sprawa dotycząca doprowadzenia do stanu poprzedniego garażu podziemnego została przekazana na drogę postępowania egzekucyjnego. Zatem wnioskodawca nie uzupełnił prawidłowo i wyczerpująco braków wniosku. Organ uznał, że nie została dokonana zmiana sposobu użytkowania garażu na lokal gastronomiczny zgodnie z obowiązującym prawem, a istniejący lokal o innym przeznaczeniu niż mieszkalne nie został przyjęty do użytkowania. Zdaniem organu, w takich okolicznościach wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu - tj. w oparciu o przedstawioną dokumentację rysunkową, która uwzględnia stan niezgodny z obowiązującymi przepisami prowadziłoby do naruszenia przez organy zasady praworządności, dlatego zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie zaświadczenia. Zdaniem Prezydenta Miasta K., organ nie może pominąć znanej mu z urzędu okoliczności, iż organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robot budowlanych, oraz że wykonanie otworu w ścianie stanowi niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, który nie może być jeszcze legalnie użytkowany, to analogicznie niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, w którym wykonano roboty budowlane, które są przedmiotem

postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Na zasadzie analogii z sytuacją, w której wydaje się zaświadczenie o pozwoleniu na użytkowanie po stwierdzeniu wykonania robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – dopiero zakończenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie niewątpliwie wykonanych robót budowlanych umożliwiłoby wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.

W zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta K. "A" Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 6-8 w zw. z art. 217 § 2 pkt. 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, wobec odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, pomimo spełniania przez lokal kryteriów określonych art.. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, a także przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszenie art. 218 § 2 w związku z art. 6-10 § 1, art. 16 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, 78 § 1, 80, 81, 84 § 1 i 85 § 1 kpa. przez zaniechanie porównania wydzielanego lokalu ze znanym organowi zatwierdzonym projektem zamiennym, który przewidywał zakwestionowany otwór w ścianie, oraz naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i 107 § 3, kpa. Żaląca się spółka zarzuciła, że argumenty, jakie legły u podstaw zaskarżonego postanowienia wykraczają poza zakres, jaki powinien być przedmiotem analizy w tym postępowaniu, ponieważ prowadzenie przez nadzór budowlany postępowań w odniesieniu do lokalu nie wpływa na jego ocenę w kontekście art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zdaniem odwołującego się organ nie wykazał, że lokal nie spełnia wymogów art. 2 ust. 2 ustawy, a jedyną przyczyną odmowy jest przekonanie organu o nielegalności robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia 19 września 2011r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na charakter prawny zaświadczenia i powołało treść regulacji zawartej w art. 217 kpa. Kolegium wskazało także na art. 2 ustawy o własności lokali, jako na przepis, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt. 1 kpa. Organ wskazał, ze oceny, czy dany lokal jest lokalem samodzielnym dokonuje organ – w tym wypadku starosta, w oparciu o dokumentacje techniczną budynku a w razie je braku – zgodnie wymogami przepisów prawa budowlanego- art. 2 ust. 6 ustawy. Budynek, bądź poszczególne lokale w budynku mogą zostać od daty wybudowania budyniu przebudowane – czasami nawet wielokrotnie i w związku z dokonaną przebudową może zmienić się charakter określonych lokali, sposób ich użytkowania i wyodrębnienia w budynku. Określone lokale mogą na skutek m.in. przebudowy utracić status samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o własności lokali, jak też lokale dotychczas niesamodzielne mogą uzyskać status samodzielnych lokali mieszkalnych. To starosta posiada kompetencje do oceny, czy dany lokal jest lokalem samodzielnym mieszkalnym. Oceny tej dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej. Zdaniem SKO, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, gdy stan faktyczny sprawy nie jest pewny Wnioskodawca nie kwestionuje, że przed organem nadzoru budowlanego jest "kwestia nakazu zamurowania wykonanego otworu drzwiowego w ścianie szczytowej budynku, w granicy z posesją przy ul. [...]. Nie jest także przesądzona prawomocnie kwestia postępowania egzekucyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu poprzedniego garażu podziemnego. Zdaniem Kolegium, pojęcie służenia zaspokajaniu potrzeb innych niż mieszkaniowe w znaczeniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali może być spełnione wówczas, gdy pozostaje w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec nie zakończenia w sposób prawomocny czy ostateczny postępowań toczących się przed organem nadzoru budowlanego nie można aktualnie stwierdzić, czy przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja uwzględnia stan zgodny z obowiązującymi przepisami czy tez nie. Wobec braku takiej pewności nie jest możliwe poświadczenie stanu faktycznego Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010r. I OSK 1196/09 w którym Sąd uznał, że lokal może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych bądź innych wówczas, kiedy inwestor uczyni zadość wymogom przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 54 i 55.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła "A" Sp. z o.o.

Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 15 w z w. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 145 oraz art.. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy, brak ustosunkowania się do zarzutów zażalenia i naruszenie prawa materialnego – art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali polegające na ocenie samodzielności lokalu w oparciu o przesłanki wykraczające poza zakres uregulowany tym przepisem. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie przeprowadził wbrew nakazowi wynikającemu z art. 15 kpa postępowania wyjaśniającego a nadto z uzasadnienia orzeczenia nie wynika, jaki związek zdaniem organu mają toczące się prze PINB postępowania z twierdzeniem o samodzielności lokalu. Skarżący zarzucił, że zaświadczenie, o które wnosił nie stanowi potwierdzenia prawidłowości stanu technicznego lokalu, ani też potwierdzenia, że lokal spełnia wymogi wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do poglądu wyrażonego przez NSA w przytoczonym w uzasadnieniu wyroku wskazał, że budynek przy ul, [...] został przyjęty do użytkowania pozwoleniem z dnia [...] 2007 r. sygn. [...]. Przytoczono odmienne niż powołany w uzasadnieniu poglądy orzecznictwa. Zdaniem skarżącego, konsekwentnie gdyby przyjąć pogląd organu co do charakteru toczących się przed PINB postępowań w odniesieniu do regulacji art. 2 ust.2 ustawy o własności lokali, zachodziłaby sytuacja istnienia zagadnienia wstępnego, co powodowałoby konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, a nie wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżący powołał się także na wydanie przez organ zaświadczenia o samodzielności lokalu w 2007 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a.,

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Oceniając zasadność wniesionej skargi z uwzględnieniem powyższych kryteriów nalazło uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przepisy dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń zamieszczone zostały w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego Art. 218 § 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt. 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Postępowanie to ma charakter uproszczony - nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II kpa. W postępowaniu tym organ administracji o niczym nie rozstrzyga. (tak M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania

administracyjnego Komentarz LEX 4. wydanie, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, kom. do art. 217, także wyroki NSA z 21.10.2010r. I OSK 630/10, LEX nr 745278, WSA z dn. 31.08. 2010r., II SAB/Ol 56/10, Lex nr 756122, WSA z 3. 12. 2010r. II SDA/Wr 551/10, Lex nr 755651). W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia powinny być natomiast stosowane ogólne zasady kpa – zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielania informacji, przepisy dotyczące postanowień i zażaleń. Użyty przez ustawodawcę w art. 218 § 2 kpa zwrot "w niezbędnym zakresie" oznacza, że postępowanie wyjaśniające ma się ograniczyć do przeprowadzenia takich i tylko takich ustaleń, które pozwolą na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów. Z przepisu art. 218 § 2 kpa wynika, że ustawodawca uczynił wyrażną różnicę pomiędzy postępowaniem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a postępowaniem wyjaśniającym, koniecznym niekiedy do wydania za świadczenia. Niezbędne jest dlatego w tym miejscu podkreślenie, że o zakresie postępowania o wydanie zaświadczenia zawsze będzie decydować treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Wynika to także a faktu, że postępowanie o wydanie zaświadczenia wszczyna się wyłącznie na wniosek, który jednak nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 kpa. Jak stwierdził WSA w cyt wyżej wyroku z dnia 3. 12. 2010r.: ..."organ administracji publicznej jest związany treścią żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia i nie jest władny go zmieniać w treści wydanego zaświadczenia, potwierdzając inne fakty lub stan prawny aniżeli wymienione w żądaniu, albo dowolnie modyfikować to żądanie w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia". Powyższy pogląd należy podzielić. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy organu a nie aktem woli i nie ma charakteru prawotwórczego, Nie jest decyzją administracyjną, nie tworzy nowego stanu prawnego a jedynie potwierdza istnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego.

Przepis art. 219 kpa stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w następujących przypadkach:

a) organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie;

b) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego;

c) brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego;

d) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia;

e) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub

f) ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa.

W ostatnim wypadku zakaz taki musi być wyraźny, nie można go domniemywać (tak A. Matan, komentarz do art. 219 kpa, Komentarz LEX 2010).

Należy w tym miejscu nadto zwrócić uwagę na rozróżnienie, jakie poczynił ustawodawca w przepisie art. 217 § 2 kpa na sytuacje, w których organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa – art. 217 § 2 pkt. 1 kpa i takie, w których osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego – art. 217 § 2 pkt. 2 kpa. Tylko do sytuacji, o której mowa w art. 217 § 2 pkt. 2 odnosi się przepis art. 218 § 1 kpa, natomiast w każdym wypadku żądania wydania zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, to równocześnie ten przepis prawa bądź inne przepisy danej ustawy – tj. ustawy, w której zamieszczono przepis nakładający na organ administracji publicznej obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego – normują kwestie dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia, w tym rodzaje dokumentów, na podstawie których wydaje się zaświadczenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1357/09, LEX nr 602745). Przepisem wymagającym urzędowego potwierdzenia określonych faktów w rozumieniu art. 217 § 2 pkt. 1 kpa jest przepis art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 93 ze zm.).

Stosownie do ust. 2 tego przepisu, samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespól izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w drodze zaświadczenia. Przepis art. 2 ust. 5 i 6 ustawy reguluje sposób udokumentowania samodzielności lokali mieszkalnych i lokali przeznaczonych na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z ust. 5 lokale wraz pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Zgodnie z ust. 6, w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5 dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokal nie postanowiły inaczej. Zgodnie z definicją zawartą w tym przepisie samodzielny lokal może się składać z jednej lub kilku izb, byleby tylko zostały one wydzielone w obrębie budynku trwałymi ścianami, przy czym dla lokalu mieszkalnego przewidziano dodatkowe warunki. Ma on być bowiem przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, o czym decyduje spełnienie warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002r. Nr 75, poz. 690). Wspólnym i podstawowym wymogiem, decydującym o uznaniu samodzielności lokalu – tak w przypadku lokali mieszkalnych, jak i pozostałych lokali, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy - jest wydzielenie go trwałymi ścianami, oraz taki sposób. korzystania z niego, który nie wymaga korzystania z innych lokali. Na podstawowy wymóg wydzielenia trwałymi ścianami zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 1997 r. , W.6-96 (OTK ZU 1997, nr 1, poz.14), podkreślając, że niezbędne jest wprowadzenie wymagania stwierdzenia przez właściwy organ administracji o samodzielności określonego lokalu w formie zaświadczenia, albowiem każda nieruchomość lokalowa powinna być dokładnie oznaczona. Wskazuje to na zasadniczy cel regulacji przewidzianej w art. 2 ustawy o własności lokali – dokładnie ustalenie przedmiotu własności i odróżnienie danego lokalu od innych stanowiących własność innych osób. Regulacja ta nie ustanawia wymogu spełnienia przez lokal, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy żadnych warunków dotyczących dopuszczenia, czy też możliwości dopuszczenia do użytkowania lokalu. Natomiast zawarte w art. 2 ust. 6 odesłanie do wymogów prawa budowlanego w dokonywaniu zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, gdy nie ma dokumentacji technicznej budynku odnosi się do technicznego sposobu wykonania zaznaczenia, który stosuje się przy wykonywaniu rysunków obiektów budowlanych.

Z powiązania regulacji art. 2 ustawy o własności lokali i przepisów art. 217 i nast. kpa wynika, że wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, może być poprzedzone w zakresie koniecznym – w rozumieniu art. 218 § 2 kpa - postępowaniem wyjaśniającym. Zakres tego koniecznego postępowania wyjaśniającego w przypadku wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu będzie determinowała treść wniosku o wydanie zaświadczenia, oraz wyjaśnienie przez starostę, czy lokal jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy.

Odnosząc powyższe uwagi do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia należało stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 217 § 1 i § 1 pkt., art. 218 § 2 pkt. 1, art. 219 kpa., oraz art. 2 ust.2 i 3 ustawy

Z uzasadnienia postanowienia SKO wynika, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu stwierdzenie, czy oznaczony na przedłożonym przez wnioskodawcę projekcie lokal [...] jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Brak w tym zakresie jakiegokolwiek stwierdzenia dotyczącego istotnych okoliczności – tj. czy oznaczony lit. [...] lokal jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku i czy jest lokalem o przeznaczeniu innym niż stały pobyt ludzi. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy art. 15 kpa i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. Wniesienie przez wnioskodawcę zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia skutkowało obowiązkiem organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem przepisu art. 2 ustawy o własności lokali.

Tymczasem Kolegium przyjęło bezkrytycznie stanowisko organu pierwszej instancji, mimo - co należy podkreślić – prezentowania w poprzednio wydawanych w sprawie postanowieniach poglądu odmiennego. Koniecznych w rozumieniu art. 218 § 2 kpa ustaleń dla potwierdzenia faktu samodzielności lokalu ustaleń nie poczynił także organ pierwszej instancji, pomimo, że zwracał się do wnioskodawcy o przedłożenie i uzupełnienie stosownej dokumentacji. Nie dokonały także organy żadnych ustaleń w zakresie zgodności przedłożonej dokumentacji z art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali. W Uzasadnieniu SKO przedstawiono obszernie przebieg dotychczasowego postępowania, treść art. 217 kpa i art. 2 ustawy o własności lokali oraz ogólne uwagi dotyczące tych unormowań, po czym organ uznał, że "stan faktyczny sprawy nie jest pewny" z uwagi na toczące się postępowanie przez organem nadzoru budowlanego, oraz nie przesądzoną kwestię dotyczącą postępowania egzekucyjnego. Poglądu tego nie można uznać za prawidłowy. Pewność organu w przypadku żądania przez wnioskodawcę wydania zaświadczenia może dotyczyć bowiem tylko istnienia bądź nieistnienia okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 2 ust.2 ustawy o własności lokali, w odniesieniu do lokalu oznaczonego na przedstawionym przez wnioskodawcę jako lokal [...], zaś w tym zakresie organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, naruszając tym samym przepis art. 218 § 2 kpa.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012. r., I OSK 1653/11 (LEX nr 1120613), iż "Przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy". Przyjęcie takiego poglądu wynika z faktu, że - jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku - w obowiązującym od dnia 23 lutego 2000 r. stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu wydaje jako organ pierwszej instancji starosta, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ta zmiana właściwości nastąpiła związku z wejściem życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 95., poz. 1041 ze zm.).Skoro obecnie brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno – budowlanej oznacza to, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z regulacją ustawy Prawo budowlane.

Wynikiem akceptacji powyższego poglądu jest uznanie przez sąd, iż odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem nie miała uzasadnienia w przepisach prawa

Dodatkowo, co nie miało wprawdzie wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli sądowej, stwierdzić należy, że organy naruszyły przepisy art. 7 i 8 kpa. Prowadząc postępowanie wyjaśniające nie tylko prowadziły je w sposób nieprawidłowy, ale także przekroczyły w sposób rażący termin, o którym mowa w art. 217 § 3 kpa, co stanowi całkowite zaprzeczenie istoty procedury wydawania zaświadczeń i zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w tych przepisach. Skoro zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, to także postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia winien organ wydać w takim terminie. Tymczasem wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony dnia 13 listopada 2008 r. a zaskarżone postanowienie zapadło dnia 19 września 2011 r. , czyli po niemal trzech latach od złożenia wniosku.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej Spółki, organy winny mieć na uwadze interpretację przepisu art. 2 ustawy o własności lokali przedstawioną przez sąd, istotę i zakres postępowania wyjaśniającego w przypadku zaświadczenia , o którym mowa w tym przepisie, jak również treść i interpretację art. 217 § 2 pkt. 1 kpa.

Zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem art. 217 § 2 pkt. 1 i art. 218 § 2 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz w oparciu o błędną interpretację art. 2 ust. 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i llit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nalazło orzec jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na mocy art. 200 ustawy.