Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 442/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 153
law: Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
article: art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
article: art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 45 poz 391
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant Starszy referent Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi D.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]r. D.N. wniosła, w związku z dokonanym rozliczeniem jej konta z uwzględnieniem złożonych w dniu [...] r. deklaracji rozliczeniowych DRA za okres od [...] do [...]r. o umorzenie wszystkich zaległości. Podkreśliła, iż [...]r. została przeprowadzona kontrola, która obejmowała także "zgłoszenie danych rozliczeniowych dla celów ubezpieczeń społecznych oraz dokonywanie wpłat". Po jej zakończeniu wnioskodawczyni nie otrzymała z ZUS żadnych decyzji.

Dalej zaznaczyła, iż działalność gospodarczą prowadziła do [...]r. Od tego czasu nie pracuje zawodowo i nie prowadzi już żadnej działalności gospodarczej.

Na koniec podniosła zarzut przedawnienia, zauważając, że do [...]r. obowiązywały dwa terminy przedawnienia 3 oraz 5 letni i w tym okresie Inspektorat ZUS w R. nie podjął żadnych czynności przeciwko niej. Zatem jej zobowiązania przedawniły się w [...] r. Nawet, gdyby w latach [...] – [...] podjęto przeciwko niej jakieś czynności to i tak zobowiązania przedawniły się z upływem 5 lat i dlatego nie można było wobec niej stosować dziesięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązań.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr: [...] DR Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku D.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Oddziału w R.) nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na:

- na ubezpieczenie społeczne – za okres: od [...]r. do [...]r. w kwocie [...] zł, oraz odsetek liczonych na dzień [...]r. w kwocie [...] zł; kosztów upomnienia [...] zł;

- ubezpieczenie zdrowotne – za miesiąc [...] r. w kwocie [...] zł, oraz w tym z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] r. w kwocie [...] zł ;

- Fundusz Pracy – za okres od [...] r. do [...]r. w kwocie [...] zł. oraz z tytułu odsetek liczonych na dzień [...]r. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji Prezes ZUS-u w pierwszej kolejności wskazał na stan faktyczny sprawy. W dniu [...]r. do Oddziału ZUS-u w R. wpłynął wniosek D.N. o umorzenie należności z tytułu nie opłaconych składek. Do wniosku, na wezwanie organu z [...]r. wnioskodawczyni dołączyła oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym, pełnomocnictwo, kserokopie wniosku o skreślenia płatnika z krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej z [...]r., kserokopię decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...]r. o wykreśleniu działalności gospodarczej, kserokopie decyzji o nadaniu NIP-u, zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...]r. o braku zaległości w podatkach.

Po przeanalizowaniu nadesłanych przez wnioskodawczynię dokumentów organ rentowy uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do zakwalifikowania zaległości jako całkowicie nieściągalnej oraz nie stwierdzono "ważnego interesu osoby zobowiązanej", o którym mowa jest w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W konsekwencji organ ten wydał decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]r., którą odmówił umorzenia zadłużenia. Nie podzielił także zarzutu przedawnienia składek za wyjątkiem składek na ubezpieczenie zdrowotne wnioskodawczyni za okres od [...] do [...]r. zaznaczył, iż te składki "zostały odpisane" z konta wnioskodawczyni.

W dniu [...]r.. wpłynął do Oddziału ZUS w R. wniosek D.N. - doprecyzowany pismem z dnia [...]r. - o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podtrzymała ona swoje dotychczasowe żądanie umorzenia zadłużenia, motywując go przede wszystkim zarzutem przedawnienia . Powołała się dodatkowo na wyrok Sadu Najwyższego z 22 września 2004 r. sygn. II K 448/03 w którym wyrażono pogląd, iż do zdarzeń zaszłych wcześniej nie można stosować przepisów, które weszły w życie później, a w dacie zdarzenia nie istniały. Dlatego nie można w jej sprawie stosować 10 letniego okresu przedawnienia zaległych składek. Zarzuciła, że odmienny pogląd naruszyłby zasadę demokratycznego państwa prawa o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP, czy w przepisach prawa cywilnego.

Biorąc pod uwagę także zarzuty podniesione w odwołaniu organ rentowy dokonał ponownej analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej strony w oparciu o dokumentację będącą w posiadaniu Oddziału ZUS-u i wydał wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszym rzędzie dokonano analizy akt sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających zakwalifikowanie niezapłaconych należności jako całkowicie nieściągalnych, wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdzono, iż żadna z tych przesłanek aktualnie nie zachodzi. Następnie dokonano analizy akt sprawy pod kątem stwierdzenia "ważnego interesu osoby zobowiązanej", podkreślając, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza umorzenie należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak tylko składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek i tylko wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia oraz pod warunkiem, że zostaną spełnione warunki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W ocenie organu warunki te nie zostały spełnione.

Ustalił w oparciu o akta, iż D.N. S. prowadziła działalność gospodarczą do [...]r. Z dniem [...]r. wyrejestrowała się jako płatnik składek. Nie pracuje zawodowo, nie zalega z podatkami. Natomiast z oświadczenia o stanie rodzinnym złożonego w dniu [...]r. w postępowaniu dotyczącym niewdrażania postępowania egzekucyjnego wynikało, że jej mąż prowadzi działalność gospodarczą – "A" w S. i uzyskuje średni miesięczny dochód w wysokości ok. [...] zł. Jest zadłużony z tytułu podatku za lata [...] – [...]. Ma również zobowiązania cywilnoprawne. Na utrzymaniu małżonkowie maja trójkę dzieci w wieku szkolnym. Ponadto wnioskodawczyni, jak wynikało z pisma Centralnej Ewidencji Pojazdów Kierowców przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji od [...]r. jest współwłaścicielką samochodu m-ki [...].

Dalej zaznaczono, żre [...]r. skierowano do Banku "B" w R. zajęcie rachunku bankowego, lecz wobec braku takiego rachunku wnioskodawczyni, zajęcie zwrócono., a postanowieniem z dnia [...]r. zawieszono postępowanie egzekucyjne do dnia [...]r.

Reasumując organ rentowy stwierdził, iż w przypadku D.N. nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż całkowita nieściągalność to również trwała nieściągalność, a taka nie występuje w przedmiotowej sprawie. Wobec wnioskodawczyni wszczęto postępowanie egzekucyjne i jest ona współwłaścicielką samochodu marki [...] i tym samym istniej możliwość zabezpieczenia na tym składniku majątku roszczeń ZUS.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły także, w ocenie organu rentowego, przesłanki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), ponieważ zobowiązana: 1) nie poniosła strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, 2) nie udowodniła swojej przewlekłej choroby, ani sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, 3) nie wykazała, że uiszczenie zaległych Sładek uniemożliwi jej zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zaakcentował, iż w sprawie należy wziąć pod uwagę także interes społeczny wyrażony w zasadzie równości i powszechności w wypełnianiu obowiązków płatnika, który nie pozwala ZUS-owi dowolnie preferować interesów jednych podatników kosztem innych. Ponadto podkreślił, że podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawczyni winna była zapoznać się z obowiązującymi przepisami prawnymi i winna była je respektować. Prowadzenia działalności gospodarczej wiąże się z ponoszeniem wszelkich konsekwencji z tym związanych i powinno być kwestią świadomego wyboru podatnika. Ewentualne niekorzystne skutki finansowe nie mogą być przerzucane na ZUS.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego D.N. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego polegającym na dochodzeniu od niej przedawnionych już składek. Uzasadniając ten zarzut powtórzyła argument powołany już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż w jej przypadku miały zastosowanie trzyletnie i pięcioletnie terminy przedawnienia, a wobec faktu, iż wobec niej nie wszczęto do końca [...] r. żadnych czynności egzekucyjnych, wszystkie zaległości się przedawniły.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż w drodze analogii do przedawnienia zaległych składek skarżącej powinny mieć zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu rentowego w tej sprawie, podkreślając, iż skarżąca w skardze nie podniosła żadnych nowych okoliczności nie znanych organowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutu przedawnienia stwierdził, iż do składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie ma 10 letni okres przedawnienia, bowiem zaległe składki nie przedawniły się przed zmianą przepisów i wydłużeniem okresu przedawnienia z pięciu do dziesięciu lat. Taki wniosek potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z 8 lipca 2008 r. sygn. IIUZP 4/08 i w uchwale z 2 lipca 2008 r. sygn. II UZP 2/08. W odniesieniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne obowiązywały nieco inne regulacje, ale od 1 lipca 2004 r. także w odniesieniu do nich termin pięcioletni uległ wydłużeniu do dziesięciu lat. W tym przypadku składki za okres od [...]a do [...]r. przedawniły się i zostały odpisane z konta skarżącej. Składkę za [...]r. objął już dłuższy termin.

Organ wniósł o oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 20 września 2005 r. (sygn. VI S.A./Wa 173/05, LEX nr 192960), że jeżeli postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z dwóch wchodzących w grę możliwości. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności.

Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego Sądu, nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.): "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

4. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty."

Nadto art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, iż: "Do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29". Zgodnie natomiast z art. 32 tejże ustawy: "Do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne."

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych."

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu ustawy. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go ust. 1 wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe, podobnie jak decyzje związane, winny zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13), a zatem organ działając w ramach uznania administracyjnego określonego w wyżej wskazanych przez Sąd przepisach, nie jest zwolniony z obowiązku podania w uzasadnieniu swej decyzji motywów, jakimi kierował się, wydając decyzję odmowną. W wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. (sygn. akt. II SA 883/82, PiP 1983, z. 6, s. 141 z glosą A. Wasilewskiego) NSA stwierdził, że: "1. Organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz 77 k.p.a.); rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. 2. Decyzje uznaniowe wymagają również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.)." Podobnie w wyroku z dnia 20 czerwca 1984 r., (sygn. akt III SA 87/84, GAP 1986, nr 13, s. 44), NSA przyjął, że: "1. Okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji."

W uchwale z dnia 6 maja 2006 r. (sygn. akt II UZP 6/04 – OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy stwierdził, iż zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwarza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Wskazać należy także na tezę wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II GSK 141/07 – LEX nr 368197): "Decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia."

W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległych składek zostało zainicjowane wnioskiem strony z [...]r. domagającej się umorzenia zaległych składek, których dochodzenie po 9 latach od kontroli przeprowadzonej przez ZUS było niezasadne a ponadto do przedawnienia składek miały "zastosowanie 3 i 5 letnie terminy przedawnienia, a skoro organ rentowy nie podjął w tym czasie przeciwko skarżącej żadnych działań, składki się przedawniły". Zatem w pierwszym rzędzie należało rozważyć, czy w momencie wydania zaskarżonej decyzji istniał przedmiot sprawy, tzn., czy zaległe składki były jeszcze wymagalne. W sytuacji, gdy uległyby przedawnieniu, postępowanie byłoby bezprzedmiotowe.

W pierwotnej wersji ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) przewidziano w przepisie art. 24 ustęp 4, iż należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ponadto w myśl ustępu 5 powołanego artykułu 24 bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Po wchodzących w życie z dniem 31 grudnia 1999 r. zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 23 grudnia 1999 r. (Dz. U. Nr 110, poz. 1256) dodano w art. 24 ustęp 6, zgodnie z którym bieg terminów przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Wreszcie art. 1 pkt 9 a i b ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 241, poz. 2074 ) zmieniono ust. 4 art. 24 oraz dodano dodatkowe ustępy. I tak, w myśl znowelizowane od dnia 1 stycznia 2003 r. przepisu należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d.

Zgodnie z ustępem 5 nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Ponadto bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty – ust. 5; bieg terminu przedawnienia zawiesza się od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego- ust. 5b; bieg terminu przedawnienia przerywało ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu- ust. 5c; przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana – ust. 5d; bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji było uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata - ust. 5e. Wreszcie bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Aby rozstrzygnąć zasadność podstawowego zarzutu skargi, tj. zarzutu przedawnienia zaległych składek skarżącej należy rozważyć, czy w opisanym stanie prawnym należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia [...] r. włącznie podlegają nowym regułom przedawnienia obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. W ocenie Sądu należy udzielić twierdzącej odpowiedzi.

Ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość nieuregulowanego pojedynczego zobowiązania głównego, a dłużnik w momencie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nie nabywa prawa do zachowania jednego i niezmiennego terminu przedawnienia. W związku z powyższym skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, jeżeli ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych. Nie dochodzi w takim przypadku do działania prawa wstecz, albowiem ustawodawca nie możne jedynie wydłużyć terminu przedawnienia roszczenia, które już uległo przedawnieniu. Tylko wtedy mielibyśmy do czynienia z działaniem prawa wstecz, albowiem wygasłe roszczenie "odżyłoby" na nowo. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. (I UK 37/07, LEX nr 359575) "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego".

Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08 (LEX nr 396249) wskazano, iż "do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074)". Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 (LEX nr 396253), również uznano, że "dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych". Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął też w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt I UK 147/07 (LEX nr 359577) - "przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu ma zastosowanie do tych tylko należności z tytułu składek wymagalnych przed dniem jego wejścia w życie, które nie były przedawnione (tu: z powodu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia) w dniu 1 stycznia 2003 r.", a w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., III SA/Wa 2425/06 (LEX nr 328643) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.), wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania".

Przedstawione stanowisko równoznaczne jest ze stwierdzeniem, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosować należy nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia.

W art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.) ustalono, iż składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne. W obowiązującej od 1 maja 2004 r. ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001, ze zm.) w art. 107 ust. 1 powtórzono to rozwiązanie. Dlatego do składek na Fundusz Pracy ma zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne.

Ze stanu konta skarżącej i dokonanych przez ZUS – Oddział w R. wyliczeń, nie kwestionowanych co do wysokości i tytułów ich powstania przez skarżącą wynika, iż zaległości dotyczyły składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od [...] do [...]r. Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej regulację prawną w momencie wejścia w życie 1 stycznia 2003 r. nowego, dłuższego, 10 letniego terminu przedawnienia, pierwotny pięcioletni termin przedawnienia wskazanych wyżej składek jeszcze nie upłynął – składki za [...]r. mogłyby się przedawnić, gdyby nie zmiana prawa, najwcześniej w [...]r. Wreszcie zaskarżoną decyzję wydano także przed upływem dłuższego terminu przedawnienia. Zatem w odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy istniał przedmiot sprawy.

Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 158 ze zm.) obowiązująca w okresie od marca do czerwca 1999 r. stanowiła odrębny i samodzielny akt prawny, regulujący zasady podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, w stosunku do uchwalonej ponad rok później ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bowiem z art. 1 tej ostatniej ustawy ubezpieczenia społeczne nie obejmują swoim zakresem przedmiotowym ubezpieczenia zdrowotnego.

W myśl art. 28 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która obowiązywała do dnia 1 kwietnia 2003 r., a następnie na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 45, poz. 391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, przy czym bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty na raty i każda inną czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (obowiązująca od dnia [...]r. aż do dnia [...]r.) kwestię przedawnienia regulowała w taki sam sposób, jak to czyniła poprzednio obowiązująca ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Podkreślić przy tym należy, że ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która obowiązywała do dnia 1 kwietnia 2003 r. stanowiła samodzielny akt normatywny regulujący zakres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Odrębnie również od zasad przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, regulowała terminy przedawnienia roszczeń. Natomiast ustawa ja uchylająca w zakresie

Zmiana art. 33 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonana przez art. 17 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1264) z dniem 1 lipca 2004 r. wydłużyła w sposób niekorzystny dla ubezpieczonych termin przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Termin ten został wydłużony do lat 10. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) powtórzono to rozwiązanie.

Prawidłowo zatem w sprawie ustalono, że składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] do [...]r. – ostatnia składka była wymagalna w [...]r. – przedawniły się. Natomiast nie przedawniła się składka za [...]r. W świetle art. 47 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, do którego stosowania odsyłał art. 26 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 30 grudnia 1999 r. wnioskodawca obowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne w terminie do dnia 12 każdego następnego miesiąca. Zatem pięcioletni okres przedawnienia nie upłynął przed wejściem w życie nowej, niekorzystnej dla zobowiązanego regulacji i w momencie wydania zaskarżonej decyzji nadal nie była przedawniona ta zaległa składka. W tej sytuacji istniał przedmiot sprawy w momencie wydania zaskarżonej decyzji.

W kontekście rozpoznanej sprawy należy podkreślić, że zgodnie z cytowanym wyżej art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi ust. 2, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata.

Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 cytowanej ustawy, znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście, przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 wskazanej ustawy, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Podkreślić także należy, iż wnioskodawca ma, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym, jeśli umorzone zostaną składki, to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane - art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Prezesa ZUS-u, iż nie wystąpiła po stronie wnioskodawczyni którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu organ rentowy w przedmiotowej sprawie zgodnie z prawem przeprowadził postępowanie administracyjne. Objął nim i w konsekwencji także zaskarżoną decyzją zaległe składki za okres objęty wnioskiem skarżącej dotyczącym umorzenia zaległych składek.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1314/06 ( LEX 364695) wyraził pogląd, że artykuł 61 § 1 K.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela to zapatrywanie. W konsekwencji należy zatem uznać, iż sprawa o przyznanie uprawnienia w formie ulgi polegającej na umorzeniu zaległych składek wszczynana jest na podstawie wniosku i to treść wniosku oraz normy prawa materialnego – tj. art. 28 i 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujące zakres uprawnienia, decydują o przedmiocie i granicach postępowania.

Dalej zauważyć także należy, iż niedopuszczalne jest wzywanie strony do dołączenia dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające wniosek o umorzenie należności pod rygorem pozostawienia pisma zawierającego wniosek bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy jedynie usuwaniu braków formalnych podania-wniosku, do których - stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, iż podanie nie jest rozpatrywane, nieprzedłożenie dowodów przez stronę prowadzi zaś do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany.

Zasadę współmierności, w stosowaniu środków mających służyć do osiągnięcia zamierzonego celu oraz w wyważeniu interesu obywateli i interesu publicznego, wyraża też art. 6 ust. 3 Kodeks Dobrej Administracji (KDA), który stanowi, że;

- W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań (ust. 1),

- W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu (ust. 2).

Kodeks Dobrej Administracji został przyjęty dnia 6 września 2001 r. na podstawie rezolucji Parlamentu Europejskiego (zob. Code of Good Administrative Behaviour Relations with the public, Dz. Urz. WE No. L 267/2000; J. Helios Europejski Kodeks Dobrej Administracji – analiza postanowień a polski system prawny, Prawo i Podatki w Unii Europejskiej 2005/9/25-27, 2005/10/58-61, 2005/11/59-61, 2005/12/49-51). Powinien być respektowany nie tylko przez instytucje Unii Europejskiej, ich administracje ale też przez urzędników w ich relacjach z obywatelami.

Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania przesądzając o charakterze czynności procesowej dokonanej przez stronę. Żądanie należy oceniać na podstawie treści pisma wniesionego przez stronę, a nie na podstawie np. jego tytułu. Przepis nie odnosi się do tego, jak żądanie powinno być sformułowane, na ile dokładnie winno posługiwać się pojęciami używanymi w języku prawnym, czyli zawartymi w tekście regulacji prawnych, czy powinno zawierać podstawy prawne w swej treści i na ile one muszą być również precyzyjne. Brak odpowiedzi w tym zakresie w samym przepisie prowadzi do wniosku sformułowanego wyżej, że treść żądania musi być oceniana z uwzględnieniem intencji i interesu strony. Należy mieć na uwadze to, że na tym etapie postępowania od strony nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa albo żeby była reprezentowana przez osobę, która ma stosowne wykształcenie w tym zakresie.

Dlatego też w piśmie ZUS z [...]r. skierowanym do strony, wzywającym do uzupełnienia wniosku o stosowne, aktualne informacje, które pozwolą określić, że dłużnik spełnia określone w ustawie wymogi do kwalifikacji jego należności do umorzenia, organ błędnie wskazał rygor wynikający z ww. art. 64 § 2 k.p.a. Jakkolwiek uchybienie to - ze względu na niezastosowanie przedmiotowego rygoru - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to jednak - w ocenie Sądu - wymagało zaznaczenia wobec jego błędnego zastosowania.

Decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję kryteriów wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej, w szczególności w zakresie materialnoprawnych przepisów cytowanego wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Dopiero wnikliwa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w cytowanych już: art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b cytowanej ustawy oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie prawidłowo przeanalizował ustalony w sprawie stan faktyczny, podzielany prze Sąd, przedstawione przez skarżącą dowody, a także ich brak ( dotyczył pełnej sytuacji rodzinnej i częściowo majątkowej skarżącej). Sięgnął do dowodów znanych mu z urzędu. Zaznaczyć przy tym należy, że ciężar udowodnienia okoliczności przemawiających za umorzeniem zaległych składek zwłaszcza na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obciąża przede wszystkim osobę, która chce skorzystać z ulgi, jaką jest umorzenie zaległych składek. Skarżąca takich okoliczności nie wykazała.

W konkluzji należy zatem stwierdzić, iż Prezes ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącej umorzenia zaległych składek. Zasadnie uznał, iż wobec wszczęcia wobec skarżącej egzekucji oraz istnienia składnika majątku, z którego możliwe jest uzyskanie zaspokojenia zaległości brak podstaw do umorzenia zaległych składek.

Na koniec zaznaczyć należy, iż zarzut przedawnienia zobowiązania może być podnoszony na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 z późn. zm.), jeżeli takie postępowanie się toczy, a jego uwzględnienie powoduje umorzenie postępowania stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy. Nie można bowiem co do zasady, domagać się umorzenia należności, która już się przedawniła, ani przemiennie posługiwać się czynnościami procesowymi, które w odrębnych postępowaniach mają różny charakter i podlegają ocenie wg innych procedur przez właściwe organy.

Nie ma również podstaw do zastosowania w drodze analogii przepisów o przedawnianiu się zobowiązań podatkowych do przedawnienia zaległych składek. Analogia w prawie jest co do zasady dopuszczalna. Dotyczy jednak sytuacji, gdy w procesie subsumcji ustalonego stanu faktycznego nie można znaleźć przepisu prawa wprost odnoszącego się do tego stanu faktycznego, natomiast istnieje przepis mający zastosowanie do podobnego stanu faktycznego. Ową lukę w prawie uzupełnia się w drodze analogii. Nie ma ona zastosowania do sytuacji precyzyjnie uregulowanych, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przytoczone wyżej regulacje dotyczące przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne i Fundusz Pracy w sposób jednoznaczny i zupełny regulują instytucję przedawnienia. Także w tej materii nie zawierają odesłania do przepisów podatkowych. Dlatego zarzut skarżącej dotyczący zastosowania w sprawie przepisów podatkowych nie był zasadny.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.