Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1668/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3  § 1, art. 48, art. 62 pkt 1, art. 106  3, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółka Jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4312/15 w sprawie ze skargi [A] Spółka Jawna na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka Jawna na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4312/15, oddalił skargę [A] Sp. j. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] lipca 2009 roku [A] spółka jawna z/s. w P. zawarła z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP) umowę nr [...] na realizację projektu pt. "[...]‘’, która następnie była kilkakrotnie aneksowana. Zgodnie z jej treścią Beneficjent (dalej także Strona, Skarżący) otrzymał dofinansowanie ze środków unijnych i Skarbu Państwa w łącznej kwocie 258 260,98zł.

W dniu [...] października 2013 r. PARP rozwiązała umowę o dofinansowanie i wezwała Beneficjenta do zwrotu ww. kwoty dofinansowania wraz z odsetkami o wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Z uwagi na fakt, iż Beneficjent nie uregulował należności wynikających z wezwania PARP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków, a następnie w dniu [...] maja 2015 r. wydała decyzję nakładającą na Beneficjenta obowiązek zwrotu 258 260,98 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek.

Za podstawę rozstrzygnięcia uznano art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9 i 11 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – dalej u.f.p. oraz art. 104 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano na następujące uchybienia :

- zrealizowany projekt – na moment kontroli – działał w wersji BETA, a więc w wersji testowej (wersja finalna winna zaistnieć do [...] października 2010 r.);

- ostatni wpis w zakładce NewsBlog został dokonany w dniu [...] marca 2011 r., co pozwala uznać, że po tej dacie Beneficjent nie dokonywał rozwoju i udoskonalania aplikacji;

- przeprowadzona kontrola ujawniła brak zrealizowania na dzień [...] października 2013 r. e-usługi objętej przedmiotowym projektem w wersji finalnej. Wskazano też, że dostępna usługa zawierała liczne błędy, w tym błędy krytyczne. Stwierdzono również brak funkcjonalności dot. 20 sztuk e-usług, opisanych we wniosku o dofinansowanie;

- w trakcie kontroli nie potwierdzono osiągnięcia zadeklarowanych wartości wskaźników rezultatów przedstawionych we wniosku o dofinansowanie (tj. liczby sprzedanych e-usług, w ilości 27.000 szt., liczby sprzedanych abonamentów [...] w ilości 15.000 szt., liczby umów o współpracy – 1 szt., liczby zarejestrowanych użytkowników w ilości 50.000 szt.).

Zdaniem organu powyższe ustalenia wskazały, że Beneficjent zaprzestał realizowanie projektu, a tym samym nie zapewnił jego trwałości przez okres 3 lat od dnia jego zakończenia, tj. w okresie [...] października 2010 r. – [...] października 2013 r. Stwierdzone nieprawidłowości stanowią, jak wskazano naruszenie warunków umowy o dofinansowanie, co skutkowało jej rozwiązaniem i żądaniem zwrotu przekazanego Beneficjentowi dofinansowania.

Wskazano też, że Beneficjent nie prowadził odrębnej ewidencji księgowej projektu, w szczególności informatycznej ewidencji księgowej kosztów, wydatków i przychodów lub stosowania w ramach istniejącego informatycznego systemu ewidencji księgowej odrębnego kodu księgowego umożliwiającego identyfikację wszystkich transakcji oraz poszczególnych transakcji operacji bankowych związanych z projektem. Zanegowano składowanie środków trwałych jako przejaw niewykorzystania ich do działalności gospodarczej objętych projektem .

W motywach odniesiono się i oceniono przeprowadzone w sprawie ekspertyzy, w tym przedłożoną przez Beneficjenta – firmę [B] Sp. z o.o., a także pozostały materiał dowodowy. In fine wskazano normy prawne, które w sprawie miały zastosowanie.

W efekcie wniesionego przez stronę odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 12 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 3 pkt 2 i art. 67 ufp w zw. z art. 24 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 379) oraz w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

W motywach przedstawiono nie tylko dotychczasowy przebieg postępowania ale także odniesiono się do treści zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie WSA, który opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Zdaniem Sądu, skarga nie jest zasadna, ponieważ projekt pt. "[...]" nie został zrealizowany. Jak wynika z akt sprawy, na dzień kontroli ([...] października 2013 r.) funkcjonował on w wersji próbnej (beta) na stronie [...]. Ponadto nie ujawniono aplikacji (zresztą nie uczyniono tego do momentu wyznaczenia rozprawy): liczby sprzedanych e-usług w ilości 27 000, liczby sprzedanych abonamentów [...] w ilości 15 000 szt., ani liczby zarejestrowanych użytkowników w ilości 50 000.

WSA stwierdził, że w sprawie nie naruszono art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w postaci ekspertyzy w dniu [...] sierpnia 2014 r. W opinii z tej daty A. B. odniósł się jedynie do ekspertyzy [B] Sp. z o.o., którą do akt załączyła skarżąca. Według Sądu I instancji pełnomocnik skarżącej mógł sformułować określone zastrzeżenia (w formie pytań) w ramach instytucji przewidzianej art. 10 § 1 k.p.a., czego nie uczynił. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego zarówno w I, jak i w II instancji, skarżąca ani razu nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wobec tego zarzut, że skarżąca nie mogła zgłaszać jakichkolwiek kontrargumentów do opinii A. B. z [...] sierpnia 2014 r., Sąd uznał za bezzasadny.

WSA zauważył także, że postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. PARP zdecydowała nie uwzględnić wniosku pełnomocnika o dopuszczenie dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu informatyki na okoliczność stanu aplikacji dostępnej pod adresem [...] objętej umową o dofinansowanie oraz na okoliczność poprawności technicznej realizowanego projektu. Przyczyną odmowy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego informatyka był fakt, iż w materiale dowodowym sprawy znajdowały się już trzy ekspertyzy informatyczne dotyczące tych samych okoliczności, które objęte są wnioskiem pełnomocnika, w tym w szczególności przedłożona przez stronę ekspertyza z [...] lipca 2014 r. sporządzona przez firmę zewnętrzną na okoliczności tożsame z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

W toku postępowania administracyjnego - zdaniem Sądu - nie został też naruszony przepis art. 7 k.p.a. w zw. z art 78, 77 § 1 oraz 75 § 1 k.p.a. w odniesieniu do niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu informatyki na okoliczność stanu projektu. Organ I trafnie nie dopuścił dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu informatyki, gdyż w toku postępowania zostały już zgromadzone dowody potwierdzające te same okoliczności w postaci: opinii eksperta RIF z [...] września 2013 r. i z [...] października 2013 r., opinii eksperta PARP z [...] października 2013 r. oraz dopuszczonego przez organ I instancji, na wniosek strony, dowodu w postaci ekspertyzy firmy [B] Sp. z o.o. Organ I instancji dopuścił jedną z dwóch opinii, o których włączenie wnioskowała strona.

Również, co Sąd podkreślił, ekspertyza firmy [B] Sp. z o.o. została sporządzona po okresie trwałości projektu, który upłynął [...] października 2013 r., wobec czego nie odnosi się do oceny funkcjonalności projektu w okresie jego trwałości. Tak samo jak opinia biegłego z zakresu informatyki, o której dopuszczenie jako dowodu w sprawie wnioskowała skarżąca w piśmie z [...] października 2014 r., zostałaby również sporządzona po okresie trwałości projektu. Wobec powyższego opinia dotycząca e-usługi nie stwierdzałaby okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, a także nie przyczyniałaby się do jej wyjaśnienia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że przedłożone w toku prowadzonego postępowania ekspertyzy są wystarczające i nie ma potrzeby zwracania się do biegłego lub biegłych o wydanie kolejnej opinii, tym bardziej, że okres trwałości projektu minął, a oceniana e-usługa miała być w pełni funkcjonalna przed upływem tego okresu.

W kwestii zarzutu błędnego ustalenia w trakcie kontroli licznych nieprawidłowości w projekcie, WSA wskazał, że skarżąca, ustosunkowując się do ustaleń zawartych w informacji pokontrolnej WARP, do pisma z 22 października 2013 r. dołączyła jedynie załącznik: Diagram wskaźników produktu i rezultatu, a także do pisma z 28 października 2013 r. skierowanego do PARP załącznik: Realizacja wskaźników określonych w umowie o dofinansowanie. Jednocześnie, strona poinformowała o zrealizowaniu wszystkich wskaźników w projekcie. Do żadnego z ww. pism strona nie załączyła potwierdzenia, iż np. sprzedała co najmniej 27 tys. szt. e-usług, czy co najmniej 15 tys. abonamentów, a także nie została przedstawiona żadna umowa współpracy dot. product placement. Powyższe pisma nie mogą być dowodem, iż wskaźniki zostały zrealizowane, w przeciwieństwie do informacji zawartych w ekspertyzach RIF i PARP, które opierają się na zgromadzonych dowodach. Wobec czego Sąd przyjął, że zasadnie organy uznały iż skarżąca nie osiągnęła na założonym poziomie wskaźników produktu i rezultatu określonych w umowie, nie osiągnęła założonych celów projektu ani nie utrzymała trwałości projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia jego zakończenia, a w szczególności nie kontynuowała działalności będącej przedmiotem dofinansowania projektu. Ponadto, skarżąca nie zastosowała się do obowiązków wynikających z § 3 ust. 1 umowy poprzez nieosiągnięcie założonych w harmonogramie rzeczowo-finansowym wskaźników, a tym bardziej utrzymanie ich w okresie trwałości projektu, a także nie zastosowała się do § 7 ust. 16 umowy wobec nieprowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej na potrzeby realizowanego projektu, co wykazała kontrola doraźna przeprowadzona [...] października 2013 r.

Mając na uwadze przedstawione w toku postępowania administracyjnego dowody, w szczególności ekspertyzy M. K. i A. B., prawidłowo w sprawie przyjęto, że zrealizowany projekt jest nie w pełni funkcjonalny, posiada wiele błędów krytycznych i błędów wynikających z niedopracowania, a także nie zawiera szeregu funkcjonalności czy e-usług np. możliwości zakupu dodatkowych elementów gry czy zmiany parametrów konta. Brak również mikropłatności, co wskazuje, iż strona nie mogła zrealizować wskaźników rezultatu w postaci: liczby sprzedanych e-usług w ilości 27 tys. szt. oraz liczby zarejestrowanych użytkowników w ilości 50 tys. szt. Ponadto, skarżąca przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz w jego trakcie nie przedstawiła dowodów świadczących o zrealizowaniu pozostałych wskaźników rezultatu, tj. że sprzedała abonamenty [...] w ilości 15 tys. szt. oraz podpisała umowę o współpracy dot. product placement.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja prawidłowo uzasadnia, iż doszło do naruszenia art. 184 u.f.p., gdyż beneficjent nie zrealizował w pełni projektu zgodnie z zasadami przewidzianymi w umowie o dofinansowanie, w tym w szczególności nie wykonał zaleceń pokontrolnych, jak również nie osiągnął założonych w projekcie wskaźników produktu oraz rezultatu, a tym samym nie osiągnął celu projektu.

Powyższe stwierdzenie potwierdzają także ekspertyzy, w których obaj eksperci (wskazani wcześniej) w sposób jasny odnieśli się do kwestii zamieszczenia na stronie [...] wersji beta e-usługi, wskazując, iż jest to wersja testowa zawierająca poważne błędy graficzne i krytyczne, tak iż w żaden sposób nie można uznać jej za wersję rozwojową, a tym bardziej końcową. Ponadto, ekspertyza firmy [B] Sp. z o.o. została sporządzona po pierwsze po okresie trwałości projektu, a w tej sprawie istotne było przede wszystkim określenie, czy projekt był w pełni funkcjonalny właśnie w okresie trwałości. Po drugie, ekspertyza nie zawiera informacji, jaka wersja e-usługi podlegała ocenie, ani nie zawiera żadnych zrzutów z ekranu, odnosi się wyłącznie do błędów wykrytych przez eksperta PARP. Ponadto, nie załączono informacji o kompetencjach osoby sporządzającej ekspertyzę.

Sąd zwrócił także uwagę, że sprzęt zakupiony w ramach projektu, co wykazała kontrola doraźna przeprowadzona w dniu [...] października 2013 r., był jedynie przechowywany, a nie wykorzystywany do realizacji projektu, co świadczy o tym, iż nie był to zakup niezbędny do prawidłowej realizacji projektu zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 umowy o dofinansowanie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest bezzasadny.

WSA zauważył też, że do skargi strona załączyła szereg dokumentów (nie ponumerowanych, w przypadku kopii i zrzutów ekranu nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem).

Odnosząc się do dokumentów, które nie były znane organowi I i II instancji w toku postępowania, a które wg skarżącej miały miejsce w okresie trwałości projektu, Sąd stwierdził, iż ani w trakcie, gdy strona odnosiła się do informacji pokontrolnej, czy w korespondencji przed wszczęciem postępowania lub w trakcie trwania postępowania i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, spółka nie przedstawiła dokumentów o prowadzeniu odrębnej ewidencji środków w ramach projektu umowy zawarcia współpracy dot. product placement (w tym kopii wystawionej faktury czy dowodu zapłaty), ani też np. dokumentów potwierdzających zamieszczenie reklam projektu na innych stronach internetowych, jak np. zrzuty z ekranu z 27 września 2015 r. ze stron www.facebook.com i www.supernovainteractive.pl oraz plików ilustrujących działanie Aplikacji.

Powyższe dokumenty, zdaniem Sądu, nie mają wpływu na zasadność skargi. Mogą co najwyżej wskazywać na nieco niższy poziom ewidentnych braków w zakresie realizacji projektu, co jest bez znaczenia dla całościowej oceny. Nie zmienia też ustaleń w sprawie oświadczenie firmy [B] Sp. z o.o. z [...] września 2015 r., albowiem żaden z organów nie wskazywał, iż po kontroli z [...] września 2013 r. dokonywano modyfikacji produktu.

WSA stwierdził ponadto, że nie dokonywał oceny dokumentów, które nie zostały prawidłowo potwierdzone - za zgodność z oryginałem, a także dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Nie oceniał też treści zawartych na DVD, albowiem nie jest to dokument, który może być przeprowadzony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z uwagi na powyższe, mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [A] Spółka jawna, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20189 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez naruszenie zasady kontroli organu przez Sąd oraz przyjęcie, że jego działania naruszające prawo nie naruszają zasady legalności;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że niedopuszczenie przez organ opinii biegłego informatyka, mimo że istniała konieczność rozstrzygnięcia istotnych sprzeczności między stroną a organem, jest działaniem zgodnym z prawem;

3) art. 48 p.p.s.a. w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 37 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych poprzez uznanie, że Sąd nie miał obowiązku wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego błędna wykładnię przez Sąd polegającą na tym, że mógł on wykorzystać uzasadnienia tez organu w uzasadnieniu wyroku bez przeprowadzenia własnego procesu uzasadniania.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a., która doprowadziła do tego, że Sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w stosunku do istotnych okoliczności występujących w sprawie, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy;

2) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd okoliczności powszechnie znanych w celu ustalenia braku legalnego działania organu;

3) art. 135 p.p.s.a. poprzez nienależyte zbadanie postępowań poprzedzających wydanie decyzji, a bezpośrednio z nim związanych, w szczególności kontroli powadzonej przez WARP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawiona w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów w pierwszej kolejności wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej.

Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, z 5 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 5/19, opublikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

W sprawie niniejszej autor wniesionego środka prawnego temu wymogowi nie sprostał błędnie formułując zarzuty wskazane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Wskazane w tym miejscu naruszenia przepisów procedury sądowadministracyjnej a więc przepisów postępowania (art. 3 ust 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a,) nie mieszczą się bowiem w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013r. poz. 885 ze zm.) oraz zawartej z beneficjentem w dniu [...] lipca 2009r. umowy nr [...] na realizację projektu pt. "[...]". Natomiast zarzutu ich naruszenia skarżący kasacyjnie w złożonym środku prawnym nie postawił. W tej sytuacji przyjąć należy, że skarga kasacyjna opiera się wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj. podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego one również nie okazały się trafne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady kontroli organu przez Sąd I Instancji, co zdaniem Skarżącej stanowi naruszenie zasady legalności, a tym samym narusza art. 3 ust 1 p.p.s.a., wskazać należy, iż zarzut tak skonstruowany jest wadliwy.

W przepisie art. 3 ust 1 p.p.s.a. określono bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny podzielając trafność rozstrzygnięcia Ministra co do zasadności zwrotu w całości dofinansowania udzielonego Skarżącej na realizację projektu

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Również za niezasadny uznać należało powiązany z wyżej wskazanym przepisem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może natomiast stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sadu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. W sprawie niniejszej Sąd I instancji w sposób wszechstronny i logiczny wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji takiego uznania, stwierdził, że uchybienia Skarżącej w zakresie braku zrealizowania Projektu, tj.: niewykonanie wersji finalnej projektu, brak dokonywania rozwoju i udoskonalania aplikacji, liczne błędy usługi w tym błędy krytyczne, brak funkcjonalności dot. 20 sztuk e-usług opisanych we wniosku o dofinansowanie, brak potwierdzenia osiągnięcia zadeklarowanych wartości wskaźników rezultatów przedstawionych we wniosku o dofinansowanie wskazywały, że Skarżąca zaprzestała realizowania projektu, a tym samym nie zapewniła jego trwałości przez okres 3 lat od dnia jego zakończenia, tj. w okresie [...] października 2010 r. – [...] października 2013 r. W związku z tym stwierdzone nieprawidłowości jednoznacznie wskazywały na naruszenie warunków umowy o dofinansowanie a działania Skarżącej należy traktować jako wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Beneficjent nie dokonał pełnej realizacji Projektu zgodnie z zasadami przewidzianymi w umowie o dofinansowanie - w tym w szczególności nie wykonał zaleceń pokontrolnych, jak również nie osiągnął założonych w Projekcie wskaźników produktu oraz rezultatu, a tym samym nie osiągnął celu Projektu. Powyższe w pełni uzasadniało żądanie zwrotu od Skarżącej przekazanego jej dofinansowania. Nie może również zasługiwać na uwzględnienie zarzut Skarżącej wskazujący na to, iż Sąd I Instancji w sporządzonym uzasadnieniu wykorzystał uzasadnienie Organu bez przeprowadzenia własnego procesu uzasadniania. Jak już wyżej wskazano uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie prawem wymagane elementy uzasadnienia orzeczenia, a z jego treści jednoznacznie wynika dlaczego WSA w Warszawie uznał słuszność podejmowanych przez organy czynności oraz dokonaną przez organy ocenę prawną przedmiotowej sprawy, a także dlaczego nie podzielił zarzutów i stanowiska Skarżącej. W związku z tym, Skarżąca nie może czynić zarzutów Sądowi I Instancji tylko dlatego, że jego ocena okoliczności przedmiotowej sprawy jest zbieżna z oceną organów w sytuacji, kiedy istniały ku temu uzasadnione podstawy.

Całkowicie bezzasadne okazały się zarzuty Skarżącej odnoszące się do oceny wykonanych w przedmiotowym postępowaniu ekspertyz, w których Skarżąca wskazuje na brak fachowości przy ich wykonaniu, kwestię zależności ekspertów od organów, wewnętrzne sprzeczności sporządzonych ekspertyz, a także bezzasadne odrzucenie wniosków Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego czym skarżąca uzasadnia zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. okazał się chybiony.

Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, zasadnie przyjmując, iż przyczyną odmowy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego informatyka był fakt, iż w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy znajdują się już trzy ekspertyzy informatyczne dotyczące tych samych okoliczności, które objęte są wnioskiem pełnomocnika Skarżącej, w tym w szczególności przedłożona przez Stronę ekspertyza z [...] lipca 2014 r. sporządzona przez firmę zewnętrzną na okoliczności tożsame z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W związku z tym, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do uznania, iż zostały naruszone przepisy odnoszące się do kwestii dopuszczalności dowodu z opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 78 § 2 k.p.a.", organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (art. 78 § 1 k.p.a.), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Skoro w toku postępowania zostały już zgromadzone dowody potwierdzające te same okoliczności w postaci: opinii eksperta RIF z [...] września 2013 r. i z [...] października 2013 r., opinii eksperta Organu I instancji z [...] października 2013 r. oraz dowodu w postaci ekspertyzy firmy [...] Sp. z o. o. , zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż przedłożone w toku prowadzonego postępowania ekspertyzy wykonane na zlecenie organów były wystarczające i nie ma potrzeby zwracania się do biegłego lub biegłych o wydanie kolejnej opinii, tym bardziej, że okres trwałości projektu minął, a oceniana e-usługa miała być w pełni funkcjonalna przed upływem tego okresu. Brak jest także podstaw do podzielenia zasadności zarzutów Skarżącej dotyczących kwestionowania ustaleń ekspertów zawartych w sporządzonych ekspertyzach oraz braku ich kompetencji. Skarżąca, za wyjątkiem kwestionowania treści i wniosków wynikających z ekspertyz, nie przedstawiła żadnych argumentów, które wskazywałyby na błędy zawarte w ww. ekspertyzach. Ustosunkowując się do ustaleń zawartych w informacji pokontrolnej, Skarżąca podnosiła, iż zrealizowała wszystkie wskaźniki w Projekcie, jednakże powyższe informacje nie zostały poparte żadną dokumentacją ani dowodami. Wobec czego, mając na uwadze przedstawione w toku postępowania administracyjnego dowody, w szczególności ekspertyzy M. K. i A. B., z których wynikało, że zrealizowany Projekt nie jest w pełni funkcjonalny, posiada wiele błędów krytycznych i błędów wynikających z niedopracowania, a także nie zawiera szeregu funkcjonalności czy e-usług np. możliwości zakupu dodatkowych elementów gry czy zmiany parametrów konta. Brak dokonywania mikropłatności wskazywał również, iż Skarżąca nie mogła zrealizować wskaźników rezultatu w postaci: liczby sprzedanych e-usług w ilości 27 tys. szt. oraz liczby zarejestrowanych użytkowników w ilości 50 tys. szt. Ponadto, Skarżąca przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz w jego trakcie, nie przedstawiła dowodów świadczących o zrealizowaniu pozostałych wskaźników rezultatu, tj.: w zakresie sprzedaży abonamentu [...] w ilości 15 tys. szt. oraz podpisania umowy o współpracy dot. product placement.

Nie może zasługiwać na uwzględnienie stanowisko Skarżącej, w którym zarzuca Sądowi I Instancji naruszenie art. 48 p.p.s.a. w zw. z art. 62 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta RP Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, poprzez uznanie, że Sąd nie miał obowiązku wezwania Strony do uzupełnienia braków formalnych. Powyższy zarzut wiąże się z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA uzupełniającego postępowania dowodowego w stosunku do istotnych okoliczności występujących w sprawie, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy.

Przy analizie powyższych zarzutów zgodzić się w pełni należy z Sądem I instancji, iż dokumenty załączone przez Skarżącą, były niepotwierdzone za zgodność z oryginałem, które to uchybienia obciążają wyłącznie samą Skarżącą. Przy czym, zakładając nawet ich poprawne złożenie, wskazać należy, iż nie mogły mieć one żadnego znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ dokumenty te w żadnej mierze nie mogły podważyć słuszności argumentacji Sądu I instancji zawartej w uzasadnieniu orzeczenia, w którym Sąd I Instancji na wstępie swych rozważań wskazał, że skarga nie jest zasadna z bardzo prozaicznej przyczyny, a mianowicie projekt objęty umową o dofinansowanie nie został w ogóle zrealizowany przez Skarżącą, co w świetle wskazanych przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego (w wydanych decyzjach) musiało skutkować oddaleniem skargi. W tej sytuacji samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż dokumenty przedłożone przez Skarżącą są bez znaczenia dla całościowej oceny przedmiotowej sprawy. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza przeprowadzanie dowodów jedynie w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zawarty w przepisie tym zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z 11 marca 20120 sygn. akt I GSK 22218) , co w sprawie nie miało miejsca. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. okazał się chybiony.

Nie może też skutecznie podważyć wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., który skarżąca uzasadnia nienależytym zbadaniem postępowań poprzedzających wydanie decyzji, a bezpośrednio z nim związanych, w szczególności kontroli powadzonej przez WARP.

Przepis art. 135 p.p.s.a stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. II OSK 2784/13, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1199/12, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, www.cbois.nsa.gov.pl). Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji przepis ten w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, to zarzut naruszenia powołanego przepisu art. 135 p.p.s.a, jako wadliwie postawiony nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając

w granicach skargi kasacyjnej uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie i na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).