Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1822/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust.2, art. 37 pr. bud. z 74 r.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, 77, 80 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. F. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), w zw. z art. 103 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - nakazał M. F. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego (11,20 x 8,30 m) z zadaszonym tarasem na działce nr [...] w m. K. gm. J..

Organ wskazał, że podczas oględzin stwierdzono, iż jest to budynek drewniany, parterowy, z poddaszem gospodarczym, wyposażony w instalację elektryczną, wodę (wodociąg), kanalizację (szambo), zrealizowany około 1985 r.

Z pisma Wójta Gminy J. z dnia [...].07.2015 r. wynika, że działka stanowiła grunt leśny już w latach 1980- 1994. Aktualnie nie ma obowiązującego planu zagospodarowania i założeń do planu, co wynika z pisma Wójta Gminy J.z dnia [...].12.2014 r. Z uwagi na czas realizacji budynku należało, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994 r., zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ przytoczył art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i stwierdził, że samowola budowlana powstała na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny) i takie przeznaczenie działki jest obecnie. Oznacza to, że obiekt wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz obecnie i znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Nie było zatem podstaw do legalizacji budynku i podlegał on rozbiórce.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.pa., po rozpoznaniu odwołania M.F.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko co do konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r., powołując się na art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Dalej zaznaczył, że jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowano w czasie teraźniejszym, co wskazuje, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli, a nie z daty jej realizacji. Mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, organ wskazał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W niniejszej sprawie z pisma Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2014 r. wynika, że brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną. Z pisma Wójta Gminy J. z dnia [...] -07-2015 r. wynika, że ww. działka w dacie budowy budynku stanowiła także grunt leśny.

Następnie organ zaznaczył, że w odrębnym postępowaniu ([...]) przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia przeznaczenia terenu. Przy piśmie Wójta Gminy J. z [...] -09-2015r., przesłano kopię uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] lutego 1994r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi m. in. działki nr ew. [...]. W piśmie wskazano ponadto, że [...] -03-2015r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in ww. nieruchomość. Analiza planu wprowadzonego ww. uchwałą Gminy J. z [...] -ll-1994r. pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Z powyższego bezspornie wynika, iż ww. plan nie dopuszczał do budowy nowych obiektów letniskowych, ponadto, aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej w świetle powołanych zapisów brak jest możliwości legalizowania takich obiektów.

Organ wskazał także, iż jak wynika z informacji Wójta Gminy J., w innych postępowaniach, Gmina J. nie posiada planów miejscowych, które obowiązywałyby w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a ponadto tereny te stanowiły obszary leśne i stanowią je do chwili obecnej.

W ocenie [...] WINB zaszła zatem okoliczność o jakiej mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przesądzająca o braku możliwości legalizacji ww. budynku rekreacyjnego.

Zdaniem organu zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu pnie rzutuje na ocenę możliwości legalizacji obiektu. Taką możliwość daje tylko obowiązujący w dacie orzekania plan miejscowy.

Dodatkowo organ wskazał, iż na wniosek skarżącej organ wystąpił o nadesłanie pozwolenia na budowę. Wójt Gminy J. poinformował, że nie posiada pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Skargę na ww. decyzję złożyła M. F. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji:

1) art. 10 § 1 K.P.A. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu w drugiej instancji jak również nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i ewentualnej odpowiedzi gminy J. na zapytanie, czy wydano pozwolenie na budowę, jak również poprzez (i) uniemożliwienie zgłoszenia wniosku o przesłuchanie świadków na okoliczność zabudowy działki zgodnie z pozwoleniem na budowę, (ii) uniemożliwienie analizy akt sprawy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. i położenia działki Skarżącej, (iii) nieuzyskanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7, 77 k.p.a.;

2) art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie zawnioskowanych w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. czynności i dowodów z zeznań świadków, których przeprowadzenie doprowadziłoby do odmiennych wniosków niż wskazanych w decyzji, co powoduje, iż decyzja została wydana na podstawie niepełnego stanu faktycznego,

3) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.pa. poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak ustalenia na podstawie właściwych dokumentów (wypis z rejestru gruntów) jaki status w 1985 r. posiadała działka nr [...] wcelu ustalenia rodzaju gruntu, co miałoby istotne znaczenie dla określenia czy doszło do samowoli;

4) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. - uchwały nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r., w którym nieruchomość Skarżącej przeznaczono pod zabudowę letniskową;

5) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie pisma Gminy J. z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie przeznaczenia ww. działki w inwentaryzacji urbanistycznej z 1987 r. i określenie, iż w okresie budowy domku letniskowego nie można było budować, podczas gdy w piśmie wskazano, iż nieruchomość stanowiła tereny budownictwa letniskowego, co wskazuje, iż budynek wybudowano zgodnie z przepisami planowania przestrzennego w dacie budowy, a dcyzja jest nieprawidłowa, bowiem można było dokonać legalizacji (w przypadku braku pozwolenia na budowę);

6) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie - Uchwale Rady Gminy J. nr [...] oraz poprzez niezasadne przyjęcie, iż był przedmiotem remontu lub rewitalizacji, podczas gdy z materiału dowodowego taka okoliczność nie wynika;

7) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki pod zabudowę letniskową, co przewiduje studium zatwierdzone uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. ;

8) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak zwrócenia się do Urzędu Gminy J. o przedłożenie ww. uchwały z dnia [...]grudnia 2004 r.;

9) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez dowolne i nie poparte żadnym materiałem dowodowym stwierdzenie, iż obiekt wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, podczas gdy przepisy o planowaniu przestrzennym (tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie istnieją, nadto planowane jest przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy J.z dnia [...] marca 2015 r. Organ również nie wskazał, z jakimi przepisami o planowaniu przestrzennym niezgodna jest budowa oraz na podstawie jakich przepisów rangi ustawowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę;

10) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 40 Prawo budowlane z 1974r. nie przeprowadzenia w ogóle postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji zabudowy, skoro doszło do samowoli, bowiem możliwe było jego zastosowanie. art. 40 Prawa Budowlanego, gdyż od daty budowy przedmiotowego budynku do wydania decyzji istniał miejscowy plan - uchwała Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który przeznaczał ww. nieruchomość pod zabudowę letniskową oraz istniał plan zatwierdzony uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r., a obecnie obowiązuje studium z dnia [...] grudnia 2004 r.;

11) art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa i orzeczenie nakazu rozbiórki budynku, podczas gdy przez okres istnienia budynku uiszczany był podatek od nieruchomości wyliczony od domku letniskowego, a nie od gruntu leśnego, co powodowało zaufanie obywatela do Państwa, że organy będą posiadać informację o wybudowaniu domku zgodnie z pozwoleniem na budowę i że po ponad 30 latach od wybudowania domku nie zostanie wydana decyzja nakazują rozbiórkę, tym bardziej, że po dacie budowy (do 2003r.) istniały miejscowe plany i organy mogły przez 10 lat przeprowadzić postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy;

12) art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania do uchwalenia miejscowego planu, w sytuacji gdy podjęto uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu, której założeniem jest przeznaczenie nieruchomości Skarżącej pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową,

13) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 10 § 1, 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy zarzuty odwołania uzasadniały jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę decyzji i legalizację samowoli budowlanej.

Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż obiekt budowlany lub jego część (i) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (ii) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w szczególności, iż z pisma Gminy J. z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że działka [...] przeznaczona była pod budownictwo letniskowe;

2) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż obiekt jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, podczas gdy z pisma Gminy J.z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że działka [...] przeznaczona była pod budownictwo letniskowe, a istniejący stan faktyczny w dniu wydania decyzji jednoznacznie wskazuje, iż nie istnieją przepisy o planowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...] zakazujące jej zabudowy w dniu budowy, jak i wydawania decyzji, a nadto działka ta ma zostać przeznaczona w sporządzanym planie pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową, co powoduje, iż nie zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co powoduje, iż organ powinien wydać decyzję o zezwoleniu na użytkowanie budynku,

3) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie od dnia zabudowy do w chwili obecnej, podczas gdy w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan zatwierdzony uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r. i przeznaczał nieruchomość pod zabudowę letniskową (jak i obowiązujące studium), a także od 1988 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zatwierdzony uchwałą nr [...] w J.z dnia [...] grudnia 1988 r., co powinno skutkować zastosowaniem art. 40 Prawa budowalnego. ;

4) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez wydanie nakazu rozbiórki z uwagi na wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i chwili obecnej, z pominięciem rzeczywistej oceny i przeznaczenia terenu (tj. oznaczenia UTL) w okresie przepisów rangi ustawowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę budynku Skarżącej;

5) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.P.A. poprzez niewyjaśnienie przyczyn niezastosowania sprawie cyt. art. 40 Prawo budowlane z 1974r. nieprzeprowadzenia w ogóle postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji skoro organ twierdzi, że doszło do samowoli, bowiem możliwe było zastosowanie art. 40, jak również zasadne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w okresie od daty budowy budynku do daty wydania decyzji istniał miejscowy plan z dnia [...] listopada 1994 r., który przeznaczał działkę pod zabudowę letniskową oraz istniał miejscowy ogólny plan z dnia [...] grudnia 1988 r., i obowiązuje opisane studium ;

6) art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa i orzeczenie nakazu rozbiórki, podczas gdy przez cały okres istnienia budynku uiszczany był podatek od nieruchomości, od domku letniskowego, a nie gruntu leśnego, co powodowało zaufanie obywatela do Państwa, że organy będą posiadać informację o wybudowaniu domku zgodnie z pozwoleniem na budowę i że po ponad 30 latach nie zostanie wydany nakaz rozbiórki, tym bardziej, że po dacie budowy (do 2003r.) istniały miejscowe plany i organy w przypadku wątpliwości co do legalności zabudowy mogły przez 10 lat przeprowadzić postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy;

7) art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania do uchwalenia miejscowego planu, w sytuacji gdy, została podjęta ww. uchwała z dnia [...] marca 2015 r., której założeniem jest przeznaczenie działki pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową,

8) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 10 § 1, 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i brak uchylenia tej decyzji w sytuacji gdy zarzuty podniesione w odwołaniu uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę decyzji i legalizację samowoli budowlanej;

9) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż obiekt budowlany lub jego część (i) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (ii) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w szczególności, iż z pisma Gminy J. z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że działka [...] przeznaczona była pod budownictwo letniskowe;

10) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy błędnej wykładni, w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, podczas gdy z pisma Gminy J. z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że działka [...] przeznaczona była pod budownictwo letniskowe, a subsumpcja częściowo zebranego w sprawie materiału dowodowego i istniejący stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, iż nie istnieją przepisy o planowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...] zakazujące jej zabudowy zarówno w dniu budowy budynku jak i w dniu wydawania Decyzji, a nadto działka ta ma zostać przeznaczona w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową,

11) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie od dnia zabudowy do w chwili obecnej, podczas gdy w latach 1994-2003 obowiązywał cyt. miejscowy plan z dnia [...] listopada 1994 r. i przeznaczał działkę pod zabudowę letniskową, a także plan z [...] grudnia 1988 r., co powinno skutkować zastosowaniem art. 40 Prawa budowalnego;

12) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez nakazanie rozbiórki z uwagi na wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i chwili obecnej, z pominięciem rzeczywistej oceny i przeznaczenia terenu (tj. oznaczenia UTL) w uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz nr [...] dnia 30 grudnia 1988 r., jak również brak ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie odpowiedniego wypisu z rejestru gruntów w 1985 r. (data budowy), co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji w całości, oraz rozważenie możliwości uchylenia decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Poza sporem pozostawała okoliczność, że w tej sprawie z uwagi na datę budowy spornego budynku rekreacyjnego (1985r.) zastosowanie znajdowały - w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. - przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), to jest art. 37 ust. 1 pkt 1.

Niemniej w świetle zebranego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozwalał on na jednoznacznie ustalenie, iż zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki, jak przyjęły organy obu instancji. Przeprowadzona analiza, mająca wskazywać na konieczność zastosowania najdalej idącej w prawie budowlanym sankcji została bowiem oparta na niepełnym materiale dowodowym, a zatem jest co najmniej przedwczesna.

Decyzje te zostały bowiem wydane z naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przypomnieć trzeba, że wobec przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązkiem organów było ustalenie, czy obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Należało zatem ustalić obecne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się obiekt, jak również przeznaczenie tego terenu od daty jego budowy, jak wskazał NSA w – powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. NSA w uchwale tej przyjął bowiem, iż "(...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce". NSA zaznaczył, że "wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę."

W świetle powyższego, o prawidłowości kontrolowanych decyzji nie może przesądzać nawiązanie wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J., nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Wprawdzie dla działki nr ew. [...] położonej w K. nie ma obowiązującego obecnie planu zagospodarowania (zob. pismo Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2014 r.), niemniej stosując się do ww. uchwały NSA, należało wziąć pod uwagę również plany miejscowe już nieobowiązujące, a więc prawo miejscowe, które uprzednio obowiązywało na tym terenie, począwszy od daty realizacji obiektu. Tym samym, ograniczenie się organu odwoławczego – jak już wyżej wskazano - tylko do analizy zapisów planu miejscowego z 1994 r., skoro już z jego treści wynika, że zmieniono nim Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. (zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1990 r.), a wprowadzono nim zmiany do Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] stycznia 1989 r.), należy uznać za niewystarczające.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, organ dokonał błędnej interpretacji zapisów planu miejscowego z 1994 r. Zgodnie bowiem z tym planem, działka o nr ew. [...] (K.) położona była na obszarze przeznaczonym dla rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej (ppkt 6.3 planu); na którym wyznaczono kompleksy obejmujące tereny leśne z istniejącą zabudową letniskową, jednocześnie wprowadzono zakaz dalszej zabudowy tych terenów (ppkt 6.5 planu). Z powyższego wynika, iż plan miejscowy nie dopuszczał realizacji nowej zabudowy, ale sankcjonował już zrealizowaną, tj. akceptował wybudowane obiekty. Tym samym nie sposób przyjąć, jak uczynił to organ II instancji, aby powołane zapisy planu miejscowego z 1994 r. uniemożliwiały legalizację przedmiotowego budynku letniskowego.

Z tych też przyczyn Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi odnośnie zastosowania w tej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącą, iż kontrolowane decyzje nie zostały poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym, a w szczególności, aby jego wynik wskazywał na konieczność wydania nakazu rozbiórki na podstawie ww. art. 37 ust. 1 pkt 1. W tym zakresie poczynione ustalenia są co najmniej przedwczesne.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., uznając, że wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny i decydujący wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia i decyzji je poprzedzającej, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), ustalając w kwocie przypadającej do zwrotu wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł. oraz zwrot wpisu 500 zł. i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.