Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 423/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2005 r. sprawy ze skargi C. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 października 2000 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., nałożył na T. i D. C. obowiązek wykonania czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót, przy zamurowaniu okna piwnicznego wraz z likwidacją studzienki doświetlającej w budynku przy ulicy [...] w O., na działce nr A, do stanu zgodnego z prawem: doprowadzenia budynku w części dokonanej zabudowy do stanu poprzedniego tj. odtworzenia studzienki doświetlającej i umożliwienia korzystania z zamurowanego okna piwnicznego przynależnego do pomieszczeń stanowiących własność C. A. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zdaniem organu, T. C. wykonał roboty budowlane bez stosownego pozwolenia i w sposób naruszający warunki określone w art. 5 Prawa budowlanego. Według ustaleń organu, w lipcu 2000 r. zaszalowano deskami piwniczny otwór okienny (znajdujący się poniżej poziomu terenu) doświetlający pomieszczenie C. A., zasypano gruzem studzienkę i zalano betonem gr. 15 cm, do poziomu otaczającego, utwardzonego betonową nawierzchnią.

Decyzją z dnia 8 stycznia 2001 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uchylił w całości powyższą decyzję oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż roboty budowlane, będące przedmiotem postępowania administracyjnego, nie mieszczą się w katalogu robót regulowanych przepisami Prawa budowlanego. Inspektor Wojewódzki stwierdził, iż ingerencja organów nadzoru budowlanego w wypadku przedmiotowej sprawy narusza w sposób oczywisty zakres właściwości sądu. Sąd powszechny jest bowiem jedynym organem powołanym do orzekania w sprawie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych przysługujących właścicielom sąsiadujących ze sobą nieruchomości (art. 151, art. 222 § 2 K.c.).

Na skutek skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniesionej przez C. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 290/2001, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, iż okolicznością, która determinuje rozstrzygnięcie sprawy było naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 8 i 107 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, iż zasadniczym problemem, jaki miał rozstrzygnąć organ II instancji, było określenie rodzaju robót wykonanych przez T. C. Rzeczą organu odwoławczego było dokładne wyjaśnienie stronom, poparte przepisami, dlaczego dokonano, odmiennej od oceny organu I instancji, kwalifikacji spornych prac. Tymczasem, jak wyjaśnił skład orzekający, w decyzji organu odwoławczego ograniczono się jedynie do autorytatywnego stwierdzenia, że sporne roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu robót objętych przepisami prawa administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy przywołał przepis art. 1 Prawa budowlanego, bez przeprowadzenia jego analizy i przełożenia na stan faktyczny sprawy oraz nie wytłumaczył stronom postępowania powodów uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, umorzenia postępowania i na czym konkretnie polegała jego bezprzedmiotowość. Sąd stwierdził, iż z całą pewnością niczego nie tłumaczy również samo przywołanie treści art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1-7 i 10 Prawa budowlanego. Jako niezrozumiały Sąd uznał także argument organu, mający potwierdzić brak kompetencji organów do rozstrzygnięcia badanej sprawy, a mianowicie, iż studzienka nie stanowi obiektu budowlanego. W związku z tym wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie chodzi o studzienkę (np. jej wybudowanie), lecz o prace budowlane, które doprowadziły do zalania jej betonem, co związane było najprawdopodobniej z powiększeniem placu budowlanego. Prace te zatem mogły hipotetycznie dotyczyć obiektu budowlanego. Oceny, czy tak istotnie było, winien jednak dokonać organ. Sąd wskazał, iż podobnej oceny organ winien dokonać, rozstrzygając sprawę zamurowania okienka piwnicznego, znajdującego się w budynku C. A. Ponieważ przeprowadzone prace w tym zakresie bezpośrednio "dotykają" budynku, czyli obiektu budowlanego, zdaniem Sądu, przesądzając o ich kwalifikacji, organ winien mieć na uwadze nie tylko przepisy ustawowe, ale i wykonawcze np. w zakresie wentylacji, doświetlenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż dla prawidłowego dokonania wskazanych ocen, konieczne jest skorzystanie z definicji legalnych, wprowadzonych do przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności zawartych w treści art. 3 pkt 1, 6, 9 ustawy. Dopiero wówczas bowiem możliwe będzie podjęcie przez organ właściwego rozstrzygnięcia, merytorycznie lub formalnie kończącego sprawę.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2004 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uchylił w całości decyzję z dnia 19 października 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., umorzył postępowanie w sprawie zasypania gruzem i zabetonowania przez T. C. studzienki piwnicznej budynku przy ul. [...] w O. zlokalizowanej w granicy działek B i A. Organ I instancji stwierdził, iż zasypanie gruzem i zabetonowanie studzienki piwnicznej nie wiązało się z wykonaniem robót budowlanych. Przywołując ustawowe definicje zawarte w art. 3 pkt 6, 7 i 8 Prawa budowlanego wskazał, iż zasypania gruzem i zabetonowania studzienki piwnicznej nie można zaliczyć do robót budowlanych. Zaznaczył, iż w tym przypadku nie można mówić o budowie, gdyż nie powstał żaden nowy obiekt budowlany, ani też nie dokonano odbudowy, rozbudowy, czy nadbudowy obiektu budowlanego. Zdaniem organu, przyjmując nawet, że wykonane prace to rozbudowa placu postojowego i tak nie można ich kwalifikować jako robót budowlanych, bowiem plac postojowy nie jest obiektem budowlanym lecz, zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, urządzeniem budowlanym. Organ wskazał, iż w analizowanym przypadku, nie dokonano również rozbudowy placu postojowego, a jedynie wyrównano jego nawierzchnię. Ponadto uznał, iż wykonanych przez T. C. prac, nie można uznać za remont obiektu budowlanego. Wykonane przez T. C. prace nie były robotami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego i nie wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego. Nie są one reglamentowane przepisami Prawa budowlanego. Dlatego też uznał, iż postępowanie w ich przedmiocie, z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W kwestii ewentualnego niespełnienia wymogów warunków technicznych w zakresie naświetlenia i wentylacji (np. § 51 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) pomieszczenia piwnicznego organ stwierdził, iż kwestia ta może być przedmiotem osobnego postępowania. Jednocześnie wskazał, iż przepisy warunków technicznych stosuje się bezpośrednio jedynie przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych. Dlatego też wykazanie, że pomieszczenie piwniczne C. A. jest w nieodpowiednim stanie technicznym skutkowałoby wydaniem decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Adresatem takiego nakazu byłby właściciel pomieszczenia. Organ wyjaśnił, iż za stan obiektu budowlanego odpowiada bowiem zawsze jego właściciel lub zarządca (art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego nie ustala natomiast i nie pociąga do odpowiedzialności osób winnych pogorszenia stanu technicznego obiektu budowlanego.

W odwołaniu C. A. podniósł, że realizowanie robót budowlanych przy jakimkolwiek elemencie obiektu budowlanego oznacza, iż roboty wykonywane są na obiekcie budowlanym. Sporne roboty dotyczą dwóch elementów obiektów budowlanych: studzienki i placu postojowego. Zarzucił niezastosowanie się do zaleceń sądu administracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, iż w całości popiera ustalenia i wnioski zawarte w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. Wyjaśnił, iż prawidłowe ustalenie, czy sprawa podlega regulacji ustawowej, opiera się na szeregu kolejnych czynności: ustaleniu stanu faktycznego, poprzez stwierdzenie zakresu (charakteru) wykonanych czynności, ustaleniu obowiązującego stanu prawnego, dokonaniu przełożenia stwierdzonego stanu faktycznego na określone normy prawne. Zauważył, że nie każde czynności wykonywane na obiekcie budowlanym wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Trudno bowiem uznać za podlegające unormowaniom przepisów Prawa budowlanego czynności polegające na wyrównaniu nawierzchni placu postojowego. Uznał, iż nie można zgodzić się z argumentacją odwołującego, że każda czynność o znamionach robót budowlanych wykonywana przy obiekcie budowlanym winna być badana merytorycznie przez organy nadzoru budowlanego. Wyjaśnił, iż ustawodawca bardzo dokładnie określił znaczenie pojęć używanych w toku procesu inwestycyjnego, nie dopuszczając do swobodnej oceny w tym zakresie przez organy administracji publicznej. Dlatego też, jeżeli przedmiotowe czynności nie wyczerpują ustawowych znamion robót budowlanych, należało uznać, że nie podlegają one przepisom Prawa budowlanego i tym samym zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie są właściwi dla rozstrzygnięcia spornej sprawy. Zgodnie zatem z art. 105 § 1 K.p.a., w związku z bezprzedmiotowością postępowania, należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie. Odnosząc się do kolejnych argumentów podniesionych przez skarżącego, organ II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie mogą mieć również zastosowania przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich), gdyż zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 – 7 Prawa budowlanego. Tym samym, konieczność uwzględnienia interesów osób trzecich występuje jedynie w sytuacji projektowania obiektu budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, C. A. podniósł, iż zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "wykonane prace nie są robotami budowlanymi", jest błędem natury fachowej w zakresie kwalifikacji. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu, jakoby zabetonowanie studzienki wentylacyjno – doświetlającej w sąsiadującym budynku było czynnością polegającą na wyrównaniu nawierzchni placu postojowego. Zdaniem skarżącego błędne było także twierdzenie, iż "konieczność uwzględnienie interesów osób trzecich występuje jedynie w sytuacji projektowania obiektów budowlanych". Za bezsporny natomiast skarżący uznał fakt, iż w przypadku realizacji robót budowlanych, niezależnie od tego czy jest wymagane zezwolenie budowlane lub zgłoszenie, jak również w przypadku gdy zgłoszenie nie jest wymagane, wykonawca nie jest zwolniony od stosowania przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 5.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.

Przy ocenie zgodności z prawem, w związku z wydaniem już w tej sprawie orzeczenia sądu, pamiętać trzeba o uregulowaniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaczynając zatem rozważania dotyczące legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć trzeba, że zdaniem Sądu przedmiotem postępowania są prace polegające na zalaniu betonem studzienki, "co związane było najprawdopodobniej z powiększeniem placu budowlanego". Oznacza to, że kwalifikacja wykonanych robót, z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 1, 3 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), powinna odnosić się do placu położonego na działce nr B km. [...]. W aktach administracyjnych weryfikowanych w niniejszym postępowaniu plac ten określony został jako plac postojowy. W uzasadnieniu decyzji I instancji wprost zakwalifikowano ten plac nie jako obiekt budowlany lecz jako urządzenie budowlane. Organ I instancji stwierdził przy tym, iż zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, plac postojowy jest urządzeniem budowlanym. Organ odwoławczy nie zakwestionował tej kwalifikacji. Nie sposób zaś od razu nie zauważyć, że według przywołanego przepisu art. 3 pkt 9, urządzeniem budowlanym jest nie każdy plac postojowy, ale tylko plac postojowy związany z obiektem budowlanym, zapewniający możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wniosek ten, o czym będzie jeszcze mowa dalej, wypływa zarówno z obecnego brzmienia art. 3 pkt 9, jak i treści tego przepisu obowiązującej do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W uzasadnieniach decyzji obu instancji nie określono, z jakim obiektem budowlanym związany jest sporny plac postojowy. Tym bardziej więc nie rozważono, czy plac ten zapewnia możliwość użytkowania jakiegoś obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organy nadzoru budowlanego ustaliły istnienie i charakter obiektu budowlanego położonego na działce nr A. Jest to budynek warsztatowo – biurowy, będący własnością C. A. Plac postojowy nie jest jednak urządzeniem budowlanym należącym do tego obiektu. Wracając do terenu określanego jako plac postojowy odnotować trzeba, iż w protokole oględzin z dnia 12 września 2000 r. T. C. użył określenia "dojazd". Do tego stwierdzenia inwestora nawiązał organ odwoławczy w tzw. części historycznej uzasadnienia decyzji kasacyjnej z dnia 9 czerwca 2004 r. Z pewnością nie można zaakceptować braku precyzji w ustaleniach charakteru przedmiotowego urządzenia, tym bardziej, że wynik tych ustaleń może mieć wpływ na ocenę związku urządzenia z obiektem budowlanym. Mimo bowiem wspomnianego uchybienia co do istnienia obiektu, z którym "plac’, czy "dojazd" może być związany, zauważyć warto, że istnienie na działce nr B budynku warsztatowo – biurowego wynika z odpisu księgi wieczystej Kw Nr a, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. i wyrysu mapy ewidencyjnej.

W dalszej analizie stanu prawnego nawiązać należy do noweli Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. Według przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Oznacza to także stosowanie, przy ocenie procesu inwestycyjnego, obowiązujących od dnia 31 maja 2004 r. definicji ustawowych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Odnosi się to także do definicji z art. 3 pkt 9. Nowa definicja, obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. (w niniejszej sprawie, z mocy art. 2 ust. 1 noweli z dnia 16 kwietnia 2004 r., mająca zastosowanie od dnia 31 maja 2004 r.), definiuje wszystkie "urządzenia budowlane", a nie tak jak poprzednio, tylko "urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym". Po wejściu w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. jeszcze wyraźniej widać, że urządzeniami budowlanymi są tylko te place postojowe i przejazdy, które są związane z obiektem budowlanym i zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Inne place postojowe i przejazdy pozostają poza zakresem przedmiotowym pojęcia unormowanego w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Konieczne jest zatem, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, z naruszeniem art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, ustalenie obiektu i związku placu lub przejazdu z obiektem.

Ustalenie to jest konieczne, gdyż od jego rezultatu zależy, czy wykonana robota powinna być zaliczona do robót objętych hipotezą art. 48 Prawa budowlanego, czy "tylko" hipotezą art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Wykonany z betonu plac postojowy lub przejazd, niezwiązany innym z obiektem budowlanym, stanowiłby bowiem nie urządzenie budowlane, ale budowlę, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji zaś byłby obiektem budowlanym, którego samowolne wykonanie podlegałoby dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Zaliczenie placu (przejazdu) do urządzeń budowlanych nie wyłącza robót dotyczących tego urządzenia spod działania przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem składu orzekającego nie można, w świetle przepisu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. (przez cały okres obowiązywania tej ustawy), twierdzić że urządzenia techniczne (z art. 3 pkt 9 wynika, iż chodzi o urządzenia budowlane), nie stanowią części obiektu budowlanego. Można co najwyżej dostrzec, iż takie części obiektów budowlanych nie podlegają wszystkim rygorom Prawa budowlanego. Przyjdzie zgodzić się z poglądem wyartykułowanym w uchwale NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99, sprowadzającym się do wyłączenia urządzeń budowlanych spod działania przepisu art. 48 Prawa budowlanego (patrz: ONSA 2000/4/133). Wykładnia celowościowa przepisu art. 48 i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zwłaszcza wobec ówczesnego rygorystycznego brzmienia dyspozycji art. 48, wydaje się przekonująca. Zauważyć jednak należy, że nawet taka interpretacja nie umożliwiała całkowitego wyłączenia urządzeń budowlanych, związanych z obiektami budowlanymi spod działania innych przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. Wykonanie urządzenia budowlanego (a także jego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa), co do zasady, wymaga pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z art. 28 Prawa budowlanego. Samowolne wykonanie takiego elementu obiektu budowlanego (urządzenia budowlanego), które nie jest jego częścią w rozumieniu art. 48, stanowi "przypadek inny, niż określony w art. 48", a zatem wyczerpuje przesłanki hipotezy art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Warto podkreślić, że stanowisko takie zostało wprost wyrażone także w uzasadnieniu cyt. uchwały NSA z dnia 15 maja 2000 r. Potwierdzeniem tej tezy są regulacje art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę stan prawny, w zakresie zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, obowiązujący w czasie wykonania spornych robót (zgodnie z zasadą lex retro non agit należy badać, czy inwestor zastosował się do zakazu obowiązującego w czasie wykonania robót), zauważyć przyjdzie, że urządzenia zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia zostały wprost wymienione w art. 29. Dotyczy to ogrodzeń (art. 29 ust. 1 pkt 7). Dodać jeszcze można, iż w pewnym zakresie, co do ogrodzeń inwestor obowiązany był dokonać zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2). W stanie prawnym obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. rozszerzono katalog robót odnoszących się do urządzeń budowlanych, zwolnionych od pozwolenia na budowę. Zwolnienia te w dalszym ciągu nie obejmują wszystkich urządzeń budowlanych. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 23 dotyczy budowy ogrodzeń. Art. 29 ust. 2 pkt 3 zwalnia od pozwolenia przebudowę i remont przyłączy, zaś art. 29 ust. 2 pkt 15 zwalnia od pozwolenia roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Unormowania te pozwalają na umocnienie tezy o braku podstaw do traktowania wykonania urządzenia budowlanego inaczej, niż robót budowlanych. Po drugie, zróżnicowanie budowy ogrodzeń od instalowania przyłączy wskazują, że nie można jednakowo traktować i definiować wykonania urządzeń budowlanych, określonych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Są mianowicie urządzenia budowane i są urządzenia instalowane. Wykonanie placu postojowego lub przejazdu nie stanowi instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym. Po trzecie zaś, od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko te urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, które ustawodawca wyraźnie wymienia w art. 29 Prawa budowlanego. Spośród urządzeń niewymagających pozwolenia na budowę, co do niektórych, wymienionych w art. 30 Prawa budowlanego, inwestor powinien dokonać zgłoszenia. Zarówno w stanie prawnym obowiązującym w czasie rozbudowy placu (przejazdu), jak i obecnie, wykonanie tych urządzeń nie było zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Rozbudowując plac (przejazd), T. C. nie uzyskał pozwolenia na budowę. Naruszył w ten sposób przepis art. 28 Prawa budowlanego. Ocena organów nadzoru budowlanego o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego stanowiła uchybienie prawa materialnego, tj. art. 28 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepis art. 105 § 1 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Na zakończenie należy odnieść się do kwestii ewentualnego zastosowania, do ustalonego stanu faktycznego, przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w czasie wykonania robót) – obecnie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Również w tym zakresie trudno podzielić stanowisko organów administracyjnych sprowadzające się do braku podstaw administracyjnej ingerencji w działanie inwestora. Nie negując możliwości zastosowania środków cywilnoprawnych związanych z prawem sąsiedzkim, odnotować trzeba, że wykonana robota może być rozpatrywana nie tylko jako naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zamurowanie otworu w nawierzchni betonowej, tj. zaszalowanie deskami, zasypanie gruzem, uzbrojenie prętami oraz wylanie betonu o grubości 15 cm (tak opisał wykonane roboty mgr inż. J. G., nadzorujący prace pod kątem ich zgodności ze sztuką budowlaną), stanowiło jednocześnie ingerencję w stan obiektu przylegającego do terenu objętego rozbudową. Pogorszenie, na skutek wykonania robót budowlanych przy swoim obiekcie budowlanym, właściwości użytkowych sąsiedniego obiektu budowlanego, stanowi naruszenie uzasadnionych interesów właściciela obiektu sąsiedniego, wynikających z prawa administracyjnego, tj. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawiązując do wywodów organu I instancji stwierdzić przyjdzie, że uszkodzenie budynku wywołane uderzeniem samochodu stanowi czyn niedozwolony, którego skutki, jako deliktu cywilnego, można likwidować instytucjami prawa cywilnego. Pogorszenie zaś właściwości użytkowych budynku wywołane robotami budowlanymi jest możliwe do zlikwidowania środkami przewidzianymi w prawie budowlanym, w tym, np. rozbiórką obiektu budowlanego lub doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego (art. 48, art. 51 Prawa budowlanego).

Przyjęcie, w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji I instancji braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do badania, czy doszło, na skutek wykonania spornych robót, do naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego, stanowiło uchybienie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Sąd był obowiązany także do orzeczenia, w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu (...), o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego wydano na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.