Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 154/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1 i 14, art. 3 ust.1, art. 6 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi K. M., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 30 kwietnia 2015 roku nr VIII/51/15 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa – obszaru ograniczonego ulicami: Czapliniecką, Lipową i Aleją Włókniarzy oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

K. M., S. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 30 kwietnia 2015r. nr VIII/51/15 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa – obszaru ograniczonego ulicami: Czapliniecką, Lipową i Aleją Włókniarzy. W treści skargi zakwestionowali § 34 ust. 1 pkt 6 części tekstowej i D2MN(u) załącznika nr 2h części graficznej w zakresie, w jakim nie przewidują obsługi komunikacyjnej do działki nr ewid. [...] obręb [...] poprzez projektowaną drogę oraz załącznik nr 4 w zakresie, w jakim oddalono uwagi złożone przez skarżących. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r. poz. 121 ze zm.) – dalej powoływanej jako "K.c.", art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm.) – dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości będących ich własnością wskutek niezaprojektowania obsługi komunikacyjnej działek;

art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania i korzystania z nieruchomości poprzez niezapewnienie dojazdu do nieruchomości;

zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) – dalej powoływanego jako "rozporządzenie", poprzez nieokreślenie w kwestionowanym planie układu komunikacyjnego oraz jego powiązań z układem zewnętrznym w zakresie działki nr [...] obręb [...];

art. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie ładu przestrzennego;

5) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy wskazali, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 30 kwietnia 2015r. nr VIII/51/15, gdyż są współwłaścicielami działki nr [...] w obrębie [...], która objęta jest kwestionowanym planem i na skutek jego uchwalenia utracili możliwość korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność poprzez niezapewnienie obsługi komunikacyjnej i swobodnego dojazdu do drogi publicznej, który był planowany poprzez projektowaną ul. A przewidzianą już w 1977r. Jednocześnie skarżący podnieśli, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady Miejskiej w Bełchatowie okazało się bezskuteczne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wyjaśnili, że zaskarżona uchwała ogranicza korzystanie z nieruchomości będącej ich współwłasnością wskutek niezaplanowania dojazdu do działki i z tego powodu narusza również art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Bełchatowie narusza prawo własności w zakresie działki nr [...] obręb [...] przez brak zaplanowania i zaprojektowania obsługi komunikacyjnej – drogi dojazdowej do drogi publicznej. Skarżący podkreślili, że brak zaplanowania w uchwale drogi dojazdowej uniemożliwia swobodny dojazd także innym właścicielom nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki nr [...] obręb [...] i w tym zakresie składane były uwagi do projektu planu. Autorzy skargi wyjaśnili, iż w dacie uzyskiwania [...] na działce nr [...] obręb [...] bezspornym było, że działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez opisaną w planie realizacji inwestycji i projektowaną ul. A. W ocenie skarżących przyjęte w planie zapisy ograniczają konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania z nieruchomości poprzez niezagwarantowanie dojazdu do nieruchomości, a z uwagi na fakt, iż budowa ul. A była planowana już w 1977r. i do tej pory nie została zrealizowana, organ winien prawnie zabezpieczyć możliwość wykonania tej inwestycji, poprzez stosowne rozstrzygnięcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślili, że w chwili obecnej konieczność zapewnienia dojazdu do działki będącej ich własnością spoczywa wyłącznie na nich, a ustanowienie wszelkich służebności dojazdu jest utrudnione, gdyż wiąże się z obowiązkiem uzyskania zgód właścicieli nieruchomości obciążanych i odpłatnością, co jest rozwiązaniem krzywdzącym i niczym nieuzasadnionym. Jednocześnie zauważyli, że obecnie istniejąca zabudowa nie uniemożliwia zaplanowania i wybudowania przez Miasto Bełchatów drogi dojazdowej.

W dalszej kolejności K. M., S. M. i M. M. podnieśli, że zaskarżona uchwała narusza również przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia, wskazujących na konieczność określenia w planie miejscowym układu komunikacyjnego oraz jego powiązań z układem zewnętrznym. Zdaniem skarżących zapisy kwestionowanego planu nie odnoszą się do ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu. Zapisy te faktycznie pozbawiają skarżących możliwości korzystania z działki nr [...] na cele przewidziane w planie miejscowym, ponieważ w sposób niewykonalny przewidują dojazd do drogi publicznej. Powyższe stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Skarżący podkreślili, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga, w jaki sposób tereny zabudowane i przeznaczone pod zabudowę będą miały dostęp do drogi publicznej. Zaskarżona uchwała w części tekstowej - § 34 ust. 1 pkt 6 oraz w części graficznej - D2MN(u) w załączniku nr 2h nie przewiduje obsługi komunikacyjnej do działki nr [...] obręb [...] poprzez projektowaną drogę. Ponadto skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała wskazuje, iż plan zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem dróg wewnętrznych – obsługujących niewyodrębnionych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Jednakże w ocenie autorów skargi brak wskazania jednoznacznie drogi w miejscowym planie skutkować będzie w dalszym ciągu brakiem zapewnienia dojazdu do nieruchomości zlokalizowanych przy projektowanej ul. A.

Następnie w skardze podkreślono, że zaskarżona uchwała stoi również w sprzeczności z art. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie ładu przestrzennego, gdyż nie kształtuje przestrzeni, która tworzyłaby harmonijną całość, albowiem uniemożliwia swobodne korzystanie m.in. poprzez swobodę dojazdu z posiadanych nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie uwzględnia również uwarunkowań funkcjonalnych, gdyż poprzez niezaplanowanie dojazdu do działki nr [...] projektowaną ul. A powoduje ograniczenie w możliwości korzystania i funkcjonowania na działce nr [...]. Skarżący podkreślili ponadto, że brak zaplanowanej drogi umożliwiającej dojazd do ich działki, jak również do działek nr [...] i [...], powoduje chaos w zakresie infrastruktury drogowej oraz rodzi konflikty i spory sąsiedzkie.

W końcowej części skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza również granice władztwa planistycznego gminy, bowiem wskutek braku zaplanowania drogi dojazdowej do nieruchomości skarżących zostało w nieuprawniony sposób i w nadmiernym zakresie ograniczone przysługujące im prawo własności nieruchomości, skutkujące również znacznym obniżeniem wartości nieruchomości.

W oparciu o powyższej wskazane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności bądź stwierdzenie niezgodności z prawem lub uchylenie zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bełchatowie wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że K. M., S. M. i M. M. są współwłaścicielami działki o nr [...] obręb [...] miasta Bełchatowa, położonej w terenie oznaczonym symbolem D2MN(u) objętym ustaleniami § 34 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska wskazała następnie, że w 1984r. ówczesna właścicielka dokonała podziału działki nr [...] na działki o nr [...]– obecnie działka nr [...], [...] – obecnie działka nr [...], [...] – obecnie działka nr [...], [...] – obecnie działka nr [...], [...] – obecnie działka nr [...], przy czym nie określono sposobu obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. K. M., S. M. i M. M. stali się współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego – umowy darowizny z grudnia 2007r. Organ zauważył, że w aktach notarialnych darowizn ww. działek z roku 1984 i 1989 również nie opisano sposobu obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek.

Następnie w odpowiedzi na skargę wskazano, że wydane w lipcu 1990r. pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z częścią produkcyjną na działce nr [...] (obecnie nr [...]), o którym mowa w skardze, dotyczy budowy budynku, a nie realizacji ulicy A. Organ przyznał, że w 1977r. ówczesne władze opracowały plan realizacyjny obszaru, gdzie znajdowały się przedmiotowe działki i w ramach tego opracowania przewidziano przebieg ulicy A. Na podstawie planu realizacyjnego zostały wykonane podziały geodezyjne, ale nigdy nie nastąpił wykup terenów pod pas drogowy tej ulicy i nie zostały opracowane projekty drogowe dla takiej inwestycji, co za tym idzie, nie uzyskano pozwolenia na budowę ulicy A.

Rada Miejska dodała, że ówcześni właściciele działki oznaczonej obecnie nr [...] E.i S. M. – występując z wnioskiem o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego wskazali, że budowa będzie się odbywać w Bełchatowie, przy ul. B 13. Ponadto w samej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] wskazano, że inwestycja ta będzie się odbywać na działce położonej w Bełchatowie, przy ulicy B nr 13b. Organ podkreślił jednocześnie, że w żadnym z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta nie była ustalona realizacja kwestionowanej drogi. Działki gruntu wydzielone pod realizację planowanych w 1977r. dróg zostały w większości zabudowane budynkami i zagospodarowane jako teren działek budowlanych – zgodnie z wnioskami właścicieli tych działek.

Dalej organ wyjaśnił, że w trakcie prac nad projektem planu, którego dotyczy postępowanie, szczegółowej analizie podlegał sposób obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek budowlanych. Brano pod uwagę zarówno względy bezpieczeństwa, wygody dojazdów jak i aspekt ekonomiczny zagospodarowania tej części miasta. Rada Miejska podkreśliła, że zgodnie z wymogami ustawowymi, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego swoimi zapisami określa zasady obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek budowlanych oraz powiązania wewnętrznego układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. W planie tym wyznacza się liniami rozgraniczającymi teren pod realizację dróg publicznych.

Rada Miejska wskazała, że cały obszar objęty przedmiotowym planem jest zainwestowany zabudową o bardzo wysokiej intensywności. Wydzielenie w przedmiotowym planie dróg publicznych dla bezpośredniej obsługi komunikacyjnej wszystkich działek budowlanych nie jest możliwe ze względu na aspekty ekonomiczne, bowiem urządzenie dróg publicznych spowodowałoby konieczność wykupu całych działek budowlanych, wraz z zabudowaniami, naruszając prawo własności innych właścicieli działek poprzez wywłaszczenie zabudowanych terenów pod pas drogowy. Jak dalej wywiódł organ, z powyższych względów w przedmiotowym planie, oprócz bezpośredniego dostępu do dróg publicznych, skorzystano z ustawowej możliwości zapewnienia dojazdów i dojść do poszczególnych działek z wykorzystaniem dróg wewnętrznych, niewyznaczonych na rysunku planu lub służebności gruntowych. Taki zapis znalazł się w przedmiotowym planie miejscowym w § 30 ust. 1 pkt 8 – w ustaleniach dotyczących ogólnych zasad obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów. Oprócz tego, w § 34 ust. 1 przedmiotowej uchwały – dotyczącym ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem D2MN(u), w którym to terenie położone są przedmiotowe działki, w punkcie 2 lit. a zapisano możliwość realizacji dróg obsługujących działki.

Następnie organ uchwałodawczy wskazał, że w wyniku analizy możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek stwierdzono, że w przedmiotowym terenie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie mają działki: nr [...]– będąca własnością: M. M. (udział: 1/3), K. M. (udział: 1/3), S. M. (udział: 1/3); nr [...], [...] – będąca własnością M. M. (udział 1/2) oraz M.M. (udział 1/2) – współwłaściciela działki nr [...]. Obsługa komunikacyjna działek, o których mowa powyżej, odbywa się w następujący sposób: działka nr [...]– dojście poprzez działkę nr [...] i nr [...], dojście i dojazd przez działki nr [...], [...]; działki: nr [...], [...] – dojście poprzez działkę nr [...], dojście i dojazd przez działkę nr [...]. Na ww. działkach właściciele utworzyli drogę wewnętrzną. Organ zaznaczył, że dojścia i dojazdy od zawsze odbywały się po utwardzonym terenie z wykorzystaniem wjazdu od strony ulicy B i taki stan zagospodarowania działek podlegał darowiźnie na rzecz K. M., S. M.i M. M. w 2007r. Ponadto wskazał, że docelowo dla obsługi komunikacyjnej działek, o których mowa wyżej, ustalenia przedmiotowego planu dopuszczają możliwość zarówno realizacji wewnętrznych dróg obsługujących, jak i wykorzystania służebności gruntowych.

Rada Miejska dodała, że w dniu 13 maja 2015r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa o tożsamej treści wniósł współwłaściciel sąsiednich działek nr [...], [...] M. M.. Uchwałą z dnia [...] nr [...] przedmiotowe wezwanie uznane zostało za bezzasadne. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015r. w sprawie II SA/Łd 589/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 30 kwietnia 2015r. nr VIII/51/15 w całości.

Podsumowując organ gminy stwierdził, że nie można mówić o utracie przez skarżących możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność ani o ograniczeniach w korzystaniu z niej po wejściu w życie przedmiotowego planu miejscowego, gdyż ustalenia planu nie pogarszają zasad obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek, funkcjonującej w obecnym kształcie. Plan adaptuje istniejące funkcje w terenach, gdzie położone są przedmiotowe działki, umożliwia jednocześnie realizację wewnętrznych dróg obsługujących lub stanowienie służebności gruntowych. Organ wskazał jednocześnie, że nadużyciem władztwa planistycznego przez gminę byłoby zapewnienie wszystkim działkom budowlanym bezpośredniego dostępu do dróg publicznych – kosztem wywłaszczenia innych zabudowanych nieruchomości. W jego ocenie przy tak zainwestowanym obszarze, jak obszar przedmiotowego planu miejscowego, dopuszczenie dróg obsługujących lub służebności gruntowych jest rozwiązaniem bardziej racjonalnym, w największym stopniu szanującym prawo własności prywatnych właścicieli poszczególnych działek budowlanych jednocześnie niepowodującym konfliktów sąsiedzkich. Końcowo organ podkreślił, iż również zasady zachowania ładu przestrzennego nie zostały naruszone ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi K. M., S. M. i M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa – obszaru ograniczonego ulicami: Czapliniecką, Lipową i Aleją Włókniarzy w zakresie obejmującym § 34 ust. 1 pkt 6 części tekstowej i D2MN(u) załącznika nr 2h części graficznej w zakresie, w jakim nie przewidują obsługi komunikacyjnej do działki nr [...] obręb [...] poprzez projektowaną drogę oraz załącznik nr 4 w części, w jakiej oddalono uwagi złożone przez skarżących.

Podstawę skargi stanowił art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g.". Zgodnie ze wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący uczynili zadość wymogom formalnym wskazanym w powyższym przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi dnia 1 grudnia 2015r., zaś organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w uchwale z dnia [...] nr [...] uznając wezwanie za bezzasadne. Ponadto stwierdzić należy, że skarga została złożona do sądu z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. tj. terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności należało ocenić, czy skarżącym przysługuje interes prawny do domagania się kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W tym zakresie wskazać należy, że interes, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. Wyjaśnić trzeba, że skarżący posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń uchwały w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa – obszaru ograniczonego ulicami: Czapliniecką, Lipową i Aleją Włókniarzy, bowiem są współwłaścicielami działki nr [...] w obrębie [...] miasta Bełchatowa, położonej w terenie oznaczonym symbolem D2MN(u), objętej ustaleniami przedmiotowej uchwały.

Powyższe nie oznacza jednak, że interes skarżących został naruszony ustaleniami przedmiotowej uchwały. Granicami oceny naruszenia rzeczonego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, odnoszący się do wskazanej wyżej działki gruntu stanowiącej współwłasność skarżących. Podkreślić należy, że jeżeli plan miejscowy nie wprowadza żadnych zmian w zakresie przeznaczenia i wykorzystania terenu, a więc nie kształtuje na nowo sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie wkracza w sferę interesu prawnego właściciela tej nieruchomości, a co za tym idzie – nie może tego interesu naruszać.

W tym zakresie stwierdzić należy, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa - obszaru ograniczonego ulicami: Czapliniecką, Lipową i Aleją Włókniarzy nie doszło do ukształtowania odmiennego sposobu wykonywania prawa własności działki należącej do skarżących, a zatem nie miało miejsce jakiekolwiek pozbawienie czy ograniczenie możliwości swobodnego korzystania z tejże nieruchomości. Przedmiotowa działka nie zmieniła przeznaczenia w stosunku do faktycznego jej wykorzystywania. Nadal jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.

Jeśli chodzi o podnoszony w skardze zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonym planie miejscowym ulicy A jako drogi dojazdowej do nieruchomości nr [...] podnieść należy, że z akt sprawy wynika, iż budowę ulicy A przewidywał plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego z 1977r., lecz nigdy nie doszło do jej wykonania. W tym zakresie wskazać należy, że nie nastąpił nawet wykup terenów pod pas drogowy tej ulicy, jak również nie zostały opracowane żadne projekty drogowe tej inwestycji, a co za tym idzie nie wydano żadnego pozwolenia na budowę rzeczonej ulicy. Wbrew temu co twierdzą skarżący w skardze z treści pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z częścią produkcyjną na działce nr [...] (obecnie nr [...]) nie wynika, iż obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki zapewniona została ulicą A. E. i S. M. we wniosku o wydanie pozwolenia na rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego wskazali, że budowa będzie się odbywać w Bełchatowie przy ulicy B 13. Również w samej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] znak: [...] wskazano, że inwestycja będzie się odbywać na działce położonej w Bełchatowie, przy ulicy B nr 13b.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych; określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 4 pkt 9 rozporządzenia). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała czyni zadość powyższym regulacjom, ustalając szczegółowe zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w treści § 30 ust. 1. Na obszarze objętym planem ustala się dostępność komunikacyjną z dróg publicznych bezpośrednio, poprzez zjazdy, albo z wykorzystaniem służebności gruntowych, a także przez system dróg wewnętrznych – obsługujących (dojazdów), niewyodrębnionych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. W postanowieniach szczegółowych dotyczących terenu D2MN(u), na którym położona jest działka skarżących, określono obsługę komunikacyjną z ulic: 2KDD, 4KDD, 5KDD (bezpośrednio oraz poprzez teren 2KX), 6KDD – bezpośrednio oraz poprzez drogi obsługujące, niewyznaczone ustaleniami planu (§ 34 ust. 1 pkt 6 lit. g uchwały). Stwierdzić należy, że na terenie działki nr [...] utrzymana została dotychczasowa obsługa komunikacyjna do powyżej wskazanych dróg publicznych poprzez dojścia i dojazdy przez sąsiednie działki, jak również dopuszczono możliwość połączenia z drogą publiczną poprzez wewnętrzne drogi obsługujące lub wykorzystanie służebności gruntowych. Zatem uznać trzeba, że interes sprawy skarżących wynikający z prawa własności działki nr [...] nie został naruszony przez nieuwzględnienie w zapisach zaskarżonego planu miejscowego ulicy A.

Zaznaczyć również należy, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy zatem rozumieć szeroko, również jako dostęp pośredni. Podkreślić trzeba jednocześnie, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tak więc, w przypadku gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych (vide wyroki: NSA z dnia 26 sierpnia 2011r. w sprawie II OSK 1118/11, WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Gd 604/10, WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2012r. w sprawie II SA/Rz 696/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zatem stanowiąc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Bełchatowie nie miała obowiązku zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce przeznaczonej pod zabudowę. W granicach władztwa planistycznego uprawniona była ustalić układ komunikacyjny odpowiadający przede wszystkim względom bezpieczeństwa i ekonomiki zagospodarowania terenów oraz zasadzie poszanowania prawa własności poszczególnych właścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu nieskuteczne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 140 K.c., art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Wprawdzie jak stanowi art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą. Powyższe uprawnienia przysługują jednak właścicielowi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Powyższe oznacza, że właściciel wykonując prawo własności jest ograniczony przepisami ustaw szczególnych, do których należą między innymi przepisy u.p.z.p. upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. W granicach przez niego określonych właściciel gruntu może z niego korzystać, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przypomnieć należy, że gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gminie przysługuje zatem prawo kształtowania sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa. W ocenie Sądu z powyższych ogólnych regulacji nie wynikają jednak dla skarżących żadne prawa, których naruszeń można by poszukiwać w ustaleniach zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i 64 ust.1 i 3 Konstytucji RP, bowiem prawo własności jest wprawdzie prawem konstytucyjnie chronionym, jednakże jak już wyżej nadmieniono, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje szeregu ograniczeń. Przypomnieć należy, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (64 ust. 3 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia wykonywania prawa własności muszą być zgodne z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, wskazująca że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, o ile są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja organów władzy publicznej w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do założonych celów. Zauważyć należy, że treść planu zagospodarowania przestrzennego ingeruje niejednokrotnie w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu, co prowadzi do rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W realiach niniejszej sprawy Rada Miejska, tworząc plan miejscowy zasadnie uwzględniła okoliczność, iż obszar objęty przedmiotowym planem jest w znacznym stopniu objęty zabudową o bardzo wysokiej intensywności. W takiej sytuacji nie jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej poprzez bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej wszystkim działkom budowlanym. Indywidulany interes skarżących w postaci zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki stanowiącej ich własność nie przeważa nad interesem innych właścicieli działek budowlanych znajdujących się na obszarze objętym planem, niejednokrotnie zabudowanych i posiadających już legalny bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W celu ustanowienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] należałoby bowiem naruszyć prawo własności właścicieli innych działek poprzez wywłaszczenie należących do nich terenów pod pas drogowy, co pociągałaby za sobą konieczność dokonania rozbiórki znajdujących się na nich obiektów budowlanych. To z kolei godziłoby w wyżej wskazaną zasadę proporcjonalności przejawiającą się w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości. Zgodzić się więc trzeba z Radą Miejską, że w okolicznościach niniejszej sprawy wręcz nadużyciem władztwa planistycznego byłoby zapewnienie wszystkim działkom budowlanym bezpośredniego dostępu do dróg publicznych kosztem wywłaszczenia innych nieruchomości zabudowanych.

Podsumowując stwierdzić trzeba, że organ planistyczny uprawniony był w świetle przepisów prawa do takiego zagospodarowania przestrzeni objętej zaskarżonym planem miejscowym, który części działkom zapewnił pośredni dostęp do drogi publicznej. Tym samym uznać trzeba, że nieuwzględnienie w planie miejscowym ulicy A mieściło się granicach władztwa planistycznego organu gminy i nie ograniczyło uprawnień wynikających z przysługującego skarżącym prawa własności działki nr [...], w tym nie pogorszyło w żadnym stopniu dotychczasowych zasad obsługi komunikacyjnej tejże działki. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących.

Mając na uwadze, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015r. w sprawie II SA/Łd 589/15 tutejszy Sąd oddalił skargę M. M. na uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, to rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd zwolniony jest z oceny legalności trybu jej podjęcia. Kwestia ta bowiem będąc wspólną obu postępowaniom została już prawomocnie rozstrzygnięta i tutejszy Sąd nie doszukał się naruszeń prawa w powyższym zakresie.

Z powyższych względów, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

a.tp.