Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 425/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 1162), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] września 2013 r., w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, art. 21 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., wydał decyzję określającą wysokość zobowiązania B. M., prowadzącego w 2008 r. działalność gospodarczą pod nazwą "A." B. M. w P., z tytułu opłaty za brak sieci w 2008 r.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, dalej również "Narodowy Fundusz" złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] września 2013 r. Narodowy Fundusz podniósł, że nie posiada legitymacji do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu i zarzucił organowi naruszenie art. 28 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ nie podzielił stanowiska Narodowego Funduszu i uznał, że treść decyzji w zakresie określenia wysokości zobowiązania B. M. z tytułu opłaty za brak sieci za 2008 r. wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Przychodami Narodowego Funduszu, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), są wpływy z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a więc wpływy z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ podniósł, że uchylenie bądź nie uchylenie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie wpłynie zatem bezpośrednio na uprawnienie Narodowego Funduszu poprzez zmianę wysokości przychodów otrzymywanych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ze środków tych finansowany jest recykling pojazdów wycofanych z eksploatacji w Polsce w zastępstwie wprowadzających pojazdy, stosownie do treści art. 410a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu nie powinno więc budzić wątpliwości, że decyzja wydana w pierwszej instancji dotyczy bezspornie sfery uprawnień oraz obowiązków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako beneficjenta i podmiotu obowiązanego do finansowania stacji demontażu.

Materialnoprawnym źródłem interesu prawnego Narodowego Funduszu w sprawach określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci jest w szczególności art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 67b § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przepisy te pozwalają na statuowanie tego interesu, rozumianego jako indywidualnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r wniósł Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części uznającej Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za stronę postępowania w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania B. M. z tytułu braku sieci w 2008 r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a.

Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że przesłanka podmiotowości Narodowego Funduszu w przedmiotowym postępowaniu nie wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przepis ten mówi jedynie o rachunku bankowym Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, na który uiszczane są m.in. opłaty z tytułu braku sieci. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca celowo nie używa określenia w tym przepisie sformułowania "na rzecz" i w ten sposób nie statuuje tego podmiotu jako wierzyciela należności z tytułu opłaty za brak sieci. Wierzycielem bowiem, co wynika wprost z art. 17 ust. 3 powyższej ustawy, jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska, któremu powierzono w tym zakresie uprawnienia państwowych organów podatkowych. Narodowy Fundusz jest wyłącznie beneficjentem tych wpływów.

Dalej strona skarżąca wywiodła, że jest instytucją ochrony środowiska i państwową osobą prawną należącą do sfery finansów publicznych. Celem działania Narodowego Funduszu jest finansowanie przedsięwzięć i zadań wskazanych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Zadania te realizuje na podstawie wpływów określonych w tej ustawie, w tym z wpływów z tytułu opłaty za brak sieci (art. 401 ust. 7 pkt 9 ww. ustawy). Niewątpliwie ma więc interes ekonomiczny w otrzymywaniu środków finansowych na działalność proekologiczną. Interes ten nie jest tożsamy z interesem prawnym. W ocenie strony skarżącej nie sposób wywieść, że Narodowy Fundusz ma wpływ na zasadność, tryb pobierania czy wysokości opłat, ustalanych w drodze decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej, wykonujących władcze funkcje w imieniu Państwa.

Narodowy Fundusz dodał, że o fakcie uznania go za stronę postępowania dowiedział się z decyzji kończącej postępowanie administracyjne w pierwszej instancji. W rozdzielniku tej decyzji wskazano bowiem Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako adresata tej decyzji. W dotychczasowej, długoletniej praktyce, Główny Inspektor Ochrony Środowiska doręczał takie decyzje Narodowemu Funduszowi jedynie "do wiadomości". Działanie to – zdaniem strony skarżącej – było prawidłowe i pozwalało na prognozowanie ewentualnych wpływów finansowych w przyszłości.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. pełnomocnik Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zmodyfikował wniosek skargi poprzez żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zasadniczym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to czy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest stroną w postępowaniu dotyczącym określenia wysokości zobowiązania B. M., prowadzącego w 2008 r. działalność gospodarczą pod nazwą "A." B. M. w P., z tytułu opłaty za brak sieci za 2008 r.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99).

Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, iż art. 28 k.p.a. musi być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy zobowiązania określonego podmiotu do opłaty za brak sieci to należy się odnieść do następujących uregulowań:

Zgodnie z art. 400 ustawy z dnia ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240). Polski prawodawca, wzorem ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, przyjął, że działania na rzecz poprawy stanu środowiska będą finansowane przez fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, mające status funduszy celowych. Ponadto zgodnie z art. 400 q ust. 1 powyższej ustawy Narodowy Fundusz prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności.

Nadto art. 401 ust. 7 pkt 9 powyższej ustawy określa, że (...) przychodami Narodowego Funduszu są wpływy z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Podkreślić należy, że przepisy Tytułu VII Organy administracji oraz instytucje ochrony środowiska, w rozdziale IV Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej ustawy Prawo ochrony środowiska nie zawierają przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., z którego wynikałoby, że NFOŚiGW jest stroną postępowania w sprawach regulowanych w powyższej ustawie. Powyższe przepisy określają szczegółowo zadania i działania Narodowego Funduszu wskazując rodzaj przychodów oraz ściśle reglamentowany sposób rozdysponowania tych środków.

Podstawą określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej (art. 17 ust. 1 ustawy recyklingowej). Powyższy przepis w ust. 3 określa strony powyższego stosunku prawnego wskazując, że do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynikają obowiązki i uprawnienia jakie ustawodawca nałożył na Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. i ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287 ze zm.) wynika, że do zadań inspekcji ochrony środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ponadto zgodnie z art. 3a powyższej ustawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest centralnym organem administracji rządowej, nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego można wywieźć, że NFOŚiGW jest stroną postępowania w sprawach dotyczących opłaty za brak sieci.

Na aprobatę zasługuje twierdzenie wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2737/13 – "Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu opłaty za brak sieci wpłaca się na rachunek NFOŚiGW, co może świadczyć tylko o tym, że podmiot ten ma interes ekonomiczny w toczącym się postępowaniu bo odniesie korzyść materialną w związku z obowiązkiem uiszczenia opłaty. Podmiot ten nie ma natomiast żadnego interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa i odnoszącego się do tego podmiotu, a tylko wtedy można przyjąć iż powinien być stroną postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Brak jest bowiem normy prawa materialnego upoważniającej NFOŚiGW do przedsiębrania jakichkolwiek działań na własną rzecz w związku z ustalaniem przez organ wysokości należności za brak sieci od określonego podmiotu".

W konsekwencji zatem przyjąć należy, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym określania zobowiązania za brak sieci.

Stroną postępowania jest wyłącznie spółka, która domaga się od organu administracji zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty. Jeżeli żądanie to ma uzasadnienie, to organ administracji będzie zobowiązany do zwrotu tej opłaty. Ewentualne późniejsze wzajemne rozliczenia między organem a Funduszem nie mogą stanowić podstawy uznania Funduszu za stronę. Sama zaś decyzja nie nakłada na Fundusz obowiązku dokonania zwrotu równowartości opłaty.

Tym samym w sprawie zachodził brak przesłanek prawnych do przyjęcia, że skarżący Fundusz był legitymowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzący od podmiotu niebędącego stroną postępowania, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

"Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012, sygn. akt IISA/Wr 653/11, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119).

Zatem merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania złożonego przez nieuprawniony podmiot od decyzji administracyjnej dotknięte jest w ocenie Sądu orzekającego wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą to wadliwość Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę, niezależnie od oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów.

Wyjaśnić należy, że wobec stwierdzonej kwalifikowanej wady prawnej zaskarżonej decyzji, Sąd ma obowiązek tak wadliwą decyzję administracyjną usunąć z obrotu prawnego, jako rażąco naruszającą przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.