Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2350/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 62,66,71 ust 2 pkt 1, 80,81 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par 2 ust 1 pk 34
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art 6,8,77,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr. [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] - dalej Skarżący, od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. – dalej RDOŚ, z [...] września 2011 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej organu.

Skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika wodnego L. na terenie gminy D. i Gminy K. Powołaną wyżej decyzją RDOŚ w P., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.) – dalej ustawa o ocenach, odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Powodem takiej decyzji było niewystarczające umotywowanie przez inwestora konieczności realizacji przedsięwzięcia potrzebami nawodnieniowymi w rolnictwie oraz funkcją przeciwpowodziową, niedostateczną charakterystyką warunków hydrologicznych i zakresu działania minimalizujących szkody oraz działań kompensacyjnych a także niedostateczną oceną jakości wód i zakresu monitoringu. Także wobec uzupełniania raportu organ I instancji uznał, że mimo zastosowania proponowanych przez wnioskodawcę działań minimalizujących istnieje duże ryzyko negatywnego oddziaływania budowy i funkcjonowania planowanego do realizacji zbiornika na szereg elementów środowiska przyrodniczego, w tym na cenne ekosystemy wodno-błotne i leśne oraz chronione gatunki roślin i zwierząt.

Odwołanie od tej decyzji wniosło Województwo [...] zarzucając naruszenie:

1. Art. 66 ustawy o ocenach w zw. z art. 50 K.p.a. poprzez uchylenie się od określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia;

2. Art. 80 ust. 1 ustawy o ocenach poprzez niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3. Art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wydaniu niekorzystnej dla strony decyzji;

4. Art. 6 i 8 K.p.a.

W konkluzji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając sprawę organ II instancji wskazał na następujące okoliczności.

Planowane przedsięwzięcie polega na budowie sztucznego zbiornika wodnego w którego skład wchodzi: zapora ziemna o wysokości piętrzenia 8,05 m wraz z budową przelewowo-upustową, czaszą zbiornika o poj. Max. ok. 1 546,3 tys. m.3 oraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym drogą na zaporze o długości 441 m i placem postojowym o pow. 465 m2. Projektowany zbiornik prz NNP – 124,25 m. n.p.m. będzie posiadał powierzchnię 54,7 ha, (przy MaxPP-168 m), długość 3 490 m (przy Max PP 3670 m) i średnią szerokość 156 m (przy Max PP 168 m). Całkowity obszar prac hydrotechnicznych obejmuje 74 ha i dotyczy terenu położonego w dolinie rzeki L. na terenie miejscowości W., gm. K. oraz L., gm. D. Przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 34 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (D.U; Nr. 257, poz.2573 ze zm) i miałoby być realizowane na podstawie ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczegółowych zasadach przygotowywania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (D.U.Nr. 143, poz. 963).

Organ II instancji uznał, że przedłożony raport wraz z uzupełnieniami (aneks do raportu), oraz wyjaśnieniami przesłanymi pismem z 14 marca 2011 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ustawy o ocenach.

1. Niewystarczający jest opis przedsięwzięcia a analiza raportu wskazuje na rażącą niekonsekwencję inwestora w tej kwestii w zakresie zadań zbiornika (pozytywne przepływy powodziowe z górnej zlewni rzeki L. oraz transformacja fali powodziowej, alienowanie przepływów niżówkowych, gromadzenie i wykorzystywani wody do nawodnień rolniczych, poprawa warunków wodnych w glebie w otoczeniu zbiornika, poprawa walorów przyrodniczych środowiska naturalnego, wykorzystywanie w przyszłości wody i terenów przy zbiorniku do wypoczynku, sportów wodnych i wędkarstwa (str. 4 raportu) a z drugiej strony zabezpieczenie przeciwpowodziowe obszarów położonych w dolnym i środkowym biegu rzeki L. oraz zapewnienie wód dyspozycyjności do nawodnień w rolnictwie i brak dowodów potwierdzających możliwość spełnienia przez zbiornik określonej wyżej funkcji; wskazywanie w aneksie przede wszystkim na funkcję przeciwpowodziową a w drugiej kolejności jako służący nawodnieniom i ewentualnie celom rekreacyjnym, również służący do rolniczego wykorzystania wody przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w zakresie ochrony przeciwpowodziowej nie zredukuje się fali powodziowej do minimum, gdyż nie jest to jego podstawowa funkcja i z informacją że nie zamierza zbiornika wykorzystywać do celów rekreacyjnych (wyjaśnienia do raportu);

2. Sprzeczność informacji w odniesieniu do poprawy warunków wodnych w glebie w otoczeniu zbiornika poprzez wskazanie, że pozytywnym skutkiem dla rolnictwa i ludzi będzie wzrost uwilgocenia gruntów przylegających do zalewu poprzez przesiąkanie zmagazynowanej w nim wody (str. 46 raportu) przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nawodnienia przedsiąkowe nie wystąpią (str. 14 aneksu do raportu);

3. Brak wskazania przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń związanych ze zmianą biologicznych i fizykochemicznych właściwości retencyjnych wód, które podczas funkcjonowania zbiornika w wyniku przewidywanej zmiany kierunku przepływu wód gruntowych w jego bezpośrednim sąsiedztwie, mogą przedostawać się do środowiska gruntowo-wodnego. Analiza wykazała, że zbiornik będzie gromadził wody złej jakości, która to jakość będzie sią pogarszała, co może znacząco oddziaływać na środowisko.

4. Brak odniesienia się do prowadzenia ewentualnych zabiegów technicznych w trakcie eksploatacji zbiornika mających na celu ograniczenie procesów eutrofizacji;

5. Brak przedstawienia właściwego wariantu przedsięwzięcia – który to obowiązek wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 5 ustawy o ocenach. W raporcie dokonano opisu jednego wariantu zaproponowanego do realizacji przez inwestora tj. wariantu 1a. Dwa pozostałe są pozorne, różnią się niewielkimi szczegółami i nie mogą być traktowane jako warianty alternatywne tym bardziej, że jeden z nich wg inwestora jest nieopłacalny, ponadto brak uzasadnienia proponowanego przez inwestora wariantu przedsięwzięcia;

6. Potraktowanie w sposób marginalny możliwości zalesienia doliny rzeki L., jako jeden z elementów kompleksowych działań mających na celu zwiększenie dotychczasowej naturalnej zdolności retencyjnej zlewni, która mogłaby stanowić racjonalny a zarazem najkorzystniejszy dla środowiska wariant przedsięwzięcia, nie rozważenie wariantów alternatywnych, którymi mogą być np. realizacja w tym miejscu zbiornika wodnego suchego albo realizacja zbiornika wodnego lub polderu w innym, bardziej zasadnym i mniej cennym przyrodniczo miejscu;

7. Nie spełnianie przez raport wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ocenach tj. nie przedstawienie kompletnego opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ograniczenie się jedynie do opisu elementów przyrody wyłącznie w miejscu realizacji przedsięwzięcia przy pominięciu obszarów przyległych do inwestycji, w tym położonych poniżej planowanego przedsięwzięcia a będących w zasięgu oddziaływania, brak przedstawienia informacji na temat powierzchni zajmowanych przez zespoły roślin rzadko występujących i zagrożonych na obszarze Wielkopolski oraz powierzchni stanowisk roślin objętych ochroną podczas gdy informacja ta jest niezbędna do określenia skali oddziaływania przedsięwzięcia na te elementy środowiska roślinnego oraz zaplanowania działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą;

8.Niewystarczającą inwentaryzację przyrodniczą na potrzeby przedsięwzięcia w odniesieniu do gatunków zwierząt, przeprowadzenie inwentaryzacji ornitologicznej jedynie w sezonie lęgowym 2009, nieczytelność załącznika nr 4 do raportu w zakresie rozmieszczenia stanowisk ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową oraz nieobjęcie nią wszystkich stwierdzonych gatunków, nieobjęcie inwentaryzacją obszarów poza miejscem realizacji przedsięwzięcia;

9.Nie spełnianie przez raport wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt. 7 oraz pkt 8 ustawy o ocenach tj. mało wiarygodne odniesienie się do zagadnień dotyczących jakości wody w rzece L. i ich zmian, przewidywanych zmian jakości wody w planowanym zbiorniku oraz wpływu zbiornika na wody powierzchniowe i podziemne oraz środowisko glebowe w kontekście konieczności zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu planowanej działalności na środowisko wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony przyrody (D.U. z 2008 r, Nr. 25, poz. 150 ze zm.), - dalej P.o.ś. Przyjęte w raporcie badanie jakości wód wykonane wyłącznie za pomocą makrofitowej oceny rzek MMOR jest w ocenie organu niewystarczające. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 listopada 2011 r w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (D.U. Nr. 257, poz. 1545), oceny dokonuje się na podstawie klasyfikacji ich stanu chemicznego oraz stanu ekologicznego – w ciekach naturalnych, jeziorach lub innych zbiornikach naturalnych, wodach przejściowych oraz wodach przybrzeżnych lub potencjału ekologicznego – w przypadku wód sztucznych i silnie zmienionych. Stan chemiczny wód klasyfikuje się na podstawie wyników badań obecności substancji priorytetowych i innych zanieczyszczeń, natomiast stan ekologiczny oraz potencjał ekologiczny – na podstawie klasyfikacji elementów fizykochemicznych, biologicznych i hydromorfologicznych. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 listopada 2011 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych (D.U. Nr. 258, poz.1549) zostały określone m.in. elementy jakości dla klasyfikacji stanu ekologicznego i potencjału ekologicznego. Wynika z niego, że elementy jakości dla klasyfikacji stanu ekologicznego oraz potencjału ekologicznego obejmują elementy biologiczne, hydromorfologiczne i fizykochemiczne. Z kolei z art. 97 ust. 2 ustawy P.o.ś wynika, że poziom jakości wód jest określany z uwzględnieniem ilości substancji i energii w wodach oraz stopnia zdolności funkcjonowania ekosystemów wodnych. Organ odmówił wiary przedłożonym w raporcie badaniom wód rzeki L. bowiem dokonana przez inwestora ocena jakości wód ograniczona została tylko do oceny jej stanu ekologicznego, wyłącznie w oparciu o jeden z elementów biologicznych – makrofity, i pominięcie elementów hydromorfologicznych, fizykochemicznych i pozostałych biologicznych. Poza tym, nie wykonano badań jakości wód w latach poprzednich a więc nie sposób z tak przeprowadzonej analizy wyprowadzić wniosek o poprawie jakości wód. Zdaniem organu przedsięwzięcie wpłynie na pogorszenie jakości wód poprzez zmianę lokalnego ekosystemu z płynącego (rzeka) na stojący (sztuczny zbiornik retencyjny), dojdzie do retencjonowania napływających ze zlewni rzek wód zanieczyszczonych, akumulacji, w postaci osadów dennych, napływających z zanieczyszczonymi wodami substancji oraz zanieczyszczeń pochodzących z bezpośredniego spływu wód do zbiornika, nastąpi stopniowe wypłycanie zbiornika, osłabienie lub zanik procesów samooczyszczania się wód oraz nasilenie procesu eutrofizacji z którym to procesem będzie wiązał się silny rozwój planktonu, w tym bakterii wydzielających toksyczne substancje i powstawanie metanu i siarkowodoru. Wszystko to wpłynie na pogorszenie sią stanu sanitarnego wód.

10.Pominięcie przez inwestora oceny realizacji przedsięwzięcia w odniesieniu do celów środowiska określonych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza o których mowa w przepisach ustawy Prawo wodne;

11.Niewykonanie dokumentacji hydrogeologicznej wymaganej na podstawie art. 90 ust. 1 pkt. 1 lit.d ustawy z 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (D.U. Nr. 163, poz.981);

12.Niewystarczający zakres monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt. 16 ustawy o ocenach, gdyż ograniczony jedynie do pomiarów poziomu wód w zbiorniku oraz oceny jakości wód wyłącznie za pomocą makrofitowej oceny rzek MMOR oraz makrofitowego indeksu ekologicznego ESMI które nie uwzględniają wszystkich elementów oceny jakości wód.

Ostatecznie organ stwierdził, że mimo braków i niekonsekwencji raportu realizacja zbiornika wodnego L. będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Będzie wiązała się z likwidacją systemu rzecznego na odcinku o długości 3 670 m a tym samym spowoduje przerwanie ciągłości ekologicznej rzeki. Zniszczeniu ulegną znajdujące się na terenie realizacji inwestycji zespoły roślinne w tym siedliska przyrodnicze wymienione w części w Załączniku I Dyrektywy 92/43/EWG, na obszarze objętym pracami hydrotechnicznymi dojdzie do degradacji złożonych układów zoocenotycznych, powiązanych z każdym z istniejących ekosystemów doliny rzeki, budowa zapory stworzy fizyczną barierę uniemożliwiającą swobodne przemieszczanie się niektórych gatunków zwierząt wodnych, w tym ryb, co będzie skutkować fragmentacją populacji tych gatunków a na skutek rozerwania ciągłości ich zasiągu, w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków ekologicznych, może dojść do istotnego zmniejszenia liczby osobników danego gatunku na tym obszarze, inwestycja będzie generować pośrednie i wtórne oddziaływanie na środowisko przyrodnicze poprzez zmianę stosunków siedliskowych. Poza tym, zdaniem organu, inwestor nie wykazał spełnienia przez planowany zbiornik przesłanek określonych w art. 38j ust. 3 Prawa wodnego w szczególności nie dowiódł celowości i zasadności realizacji zbiornika ze wzglądu na interes społeczny i korzyści dla społeczeństwa, nie wykluczył możliwości osiągnięcia ewentualnych korzyści wynikających z jego realizacji przy zastosowaniu innych działań, korzystniejszych z punktu widzenia interesów środowiska a także nie podjął wszelkich działań aby złagodzić skutki negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na stan JCWP "[...]" pomimo, że zbiornik został zaliczony w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O. do inwestycji mających wpływ na stan wód i powodujących zmiany w charakterystyce fizycznych jednolitych części wód.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 66 ustawy o ocenach w zw. z art. 59 K.p.a. i przyjęcie przez niego, że mimo złożenia przez Skarżącego raportu, aneksu i wyjaśnień nie było podstaw do jego zakwestionowania i powinno skutkować wydaniem pozytywnej decyzji, jest niezrozumiały i niejasny, bowiem nie został przez skarżącego sprecyzowany i nie zostało wskazane w jaki sposób organ naruszył wyżej wskazane przepisy. Wadliwe jest przyjęcie przez Skarżącego, że w każdym wypadku gdy zostanie przedłożony raport, organ ma obowiązek wydania pozytywnej decyzji (art. 80 ust. 1 K.p.a.). Brak podstaw do uznania że organ naruszył art. 7 i 77 K.p.a. gdyż organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił, kilkakrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia raportu jednakże nie został on uzupełniony we wskazanym zakresie, tym samym uniemożliwiając organowi zebranie pełnego materiału dowodowego. Odniósł się także do poszczególnych zarzutów odwołania z powołaniem się na treść decyzji i przepisy prawa.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło Skarżące Województwo [...].

Zarzuciło naruszenie:

-art. 80 ust. 1 ustawy o ocenach w zw. z art. 66 tej ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań w sytuacji gdy przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, złożone wyjaśnienia i uzupełnienia były wystarczające do wydania pozytywnej decyzji;

-art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wydaniu niekorzystnej decyzji oparciu o stwierdzenie organu, że zebrane w toku postępowania materiały nie dają podstawy do rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i że nie jest możliwe określenie w oparciu o nie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji;

-art. 8 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej która nie uwzględnia jednoznacznych i nie budzących wątpliwości postanowień "Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O." zatwierdzonych na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu [...] lutego 2011 r;

-art. 6 K.p.a. poprzez rażące naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności nakazującej organom administracji publicznej działania na podstawie przepisów prawa, polegające na odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań pomimo spełnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek obligujących organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że przedłożył kompletny materiał dowodowy na podstawie którego organ powinien był wydać pozytywną decyzję na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o ocenach. Niezrozumiałe jest dla skarżącego kwestionowanie przez organ ochrony środowiska warunków hydrogeologicznych. Z mapy hydrogeologicznej jednoznacznie wynika, że piętra wodonośnie są dobrze izolowane a potwierdza to dokumentacja geotechniczna wykonana przez inwestora. Kolejne badania mogą jedynie dowieść tego co już zostało stwierdzone i co w procesach geologicznych nie ulegnie zmianie, dlatego w ocenie Skarżącego wskazywanie przez organ na konieczność dokonywania kolejnych badań naraziłoby tylko skarżącego na dodatkowe koszty. Poza tym organ pominął wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa jak i opinie władz lokalnych które wielokrotnie występowały do władz województwa o przyjęcie do realizacji zbiornika wodnego L. Organ miał rok na zebranie materiału dowodowego i jego rozpatrzenie i mimo wzywania Skarżącego do uzupełniania raportu i składania wyjaśnień ostatecznie orzekł o odmowie ustalenia uwarunkowań środowiskowych czym naruszył art. 77 § 1, 8 i 9 K.p.a.

Zdaniem Skarżącego budowa zbiornika obniży prawdopodobieństwo występowania powodzi oraz będzie przeciwdziałać skutkom suszy w środkowym i dolnym biegu rzeki L., w wyniku napełnienia zbiornika obecnie istniejące zostaną zastąpione przez ekosystemy wodne co przyczyni się do wzrostu różnorodności ornitofauny oraz roślinności zbiorowisk wodno-lądowych kosztem ekosystemów łąkowych i leśnych, zbiornik zwiększy w skali lokalnej zasoby wód powierzchniowych i gruntowych a realizacja inwestycji nie będzie miała znaczącego wpływu na obszary chronione zlokalizowane w dolnym brzegu rzeki.

W konkluzji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem niniejszego postępowania było wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika wodnego L. na terenie gminy D. i K.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził aby naruszały one prawo w stopniu mogącym skutkować koniecznością ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Podstawą do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia były przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 71 ust.2 tej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zakres i rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko został określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z tym rozporządzeniem tj. § 2 ust. 1 pkt 34 sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają m.in. przedsięwzięcia polegające na wznoszeniu budowli piętrzących wodę do wysokości piętrzenia nie mniejszej niż 5 m. W związku z tym planowane przedsięwzięcie, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ocenach wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia obejmuje w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W tym postępowaniu zostały spełnione 2 ostatnie przesłanki gdyż projekt był konsultowany społecznie zyskując jego akceptację oraz uzyskał wymagane opinie.

W ramach oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko analizie i ocenie polegają:

-bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami, dostępność do złóż kopalin. Ponadto możliwość oraz sposoby zapobiegania i zmniejszenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wymagany zakres monitoringu (art. 62 ustawy o ocenach). Oceny tej dokonuje się na podstawie przedstawianego w toku postępowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Przepisy art. 66 ustawy o ocenach określają jakiego rodzaju elementy analizy powinien zawierać raport. Są nimi:

1. Opis planowanego przedsięwzięcia a w szczególności:

a) charakterystyka całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania,

b) główne cechy procesów produkcyjnych;

c) przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia;

2. Opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;

3. Opis istniejących w sąsiedztwie zabytków chronionych;

4. Opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku nie podejmowania przedsięwzięcia;

5. Opis analizowanych wariantów w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego;

6. wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

7. określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

8. uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko;

9. opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko;

10. opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą.

Ponadto w zależności od rodzaju przedsięwzięcia inne ustalenia, które nie dotyczą niniejszej sprawy albo nie były kwestionowane przez organ.

Zadaniem organu jest przede wszystkim ocena raportu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do oceny czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nie jest natomiast tak, jak to wywodzi Skarżący, że w przypadku gdy zostały przez inwestora spełnione wszystkie warunki formalne o jakich mowa w art. 66 ustawy o ocenach, organ w każdym przypadku ma obowiązek wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Wprost przeciwnie, to na tym organie jako organie wyspecjalizowanym spoczywa obowiązek oceny m.in. raportu, przede wszystkim pod kątem merytorycznej poprawności.

Sąd administracyjny nie może oceniać merytorycznej treści raportu. Jego zadaniem jest ocena raportu pod kątem poprawności formalnej tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzania, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną (po. wyrok WSA w Olsztynie II SA/OL 176/11 z 10 maja 2011 r, Lex 795681). Sąd bowiem nie posiada wiedzy specjalistycznej uprawniającej go do weryfikacji danych zawartych w raporcie.

Oceniając w tym aspekcie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona prawidłowa, wszechstronna i należycie uargumentowana. Jak wynika z jej treści i akt administracyjnych organ zebrał a następnie ocenił materiał dowodowy, w tym raport i doszedł do przekonania, że na jego podstawie nie można wydać pozytywnej decyzji środowiskowej gdyż raport jest niekompletny, miejscami wewnętrznie sprzeczny a Inwestor pomimo kilkakrotnego jego uzupełniania nie doprowadził do sytuacji w której raport byłby wyczerpujący i przekonujący, gdyż tylko taki mógłby stanowić podstawę do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Ponadto organ uznał, że planowane przedsięwzięcie będzie miało znacząco negatywny wpływ na środowisko i twierdzenie to przekonująco uzasadnił. Decyzja organu II instancji w sposób wyjątkowo szczegółowy wskazuje na uchybienia tego raportu, niekonsekwencje ustaleń w nim zawartych, począwszy od opisu przedsięwzięcia i braku rodzajów i ilości zanieczyszczeń związanych z zmianą biologicznych i fizykochemicznych właściwości retencyjnych wód, braku wariantowości przedsięwzięcia i należytego umotywowania zaproponowanych rozwiązań a w szczególności wariantu wybranego przez inwestora jako najbardziej racjonalnego, po brak kompletności opisu elementów przyrodniczych objętych zakresem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje co następuje.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 ustawy o ocenach i art. 77 i 80 k.p.a.

Przedstawiony do oceny przez organ materiał dowodowy, w tym przede wszystkim raport, jak to zostało wskazane wyżej, nie przesądza o wydaniu pozytywnej decyzji administracyjnej. Nie są trafne stwierdzenia Skarżącego, że raport wraz z uzupełnieniami jest wyczerpujący i wystarczający do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Raport nie zawiera przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń związanych ze zmianą biologicznych i fizykochemicznych właściwości retencyjnych wód a obowiązek wykazania tych parametrów wynika z art. 66 ust. 1 c ustawy o ocenach, nie zawiera kompletnego opisu elementów przyrodnicznych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania. Raport odnosi się w tym zakresie do analizy tych elementów wyłącznie na obszarze planowanego przedsięwzięcia podczas gdy również z tego raportu wynika, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na obszary położone poniżej zapory. Mimo wskazania w raporcie, że obszary te charakteryzują się dużą bioróżnorodnością i wskazania występujących tam roślin, zwierząt, typów lasów nie przedstawiono szczegółowych informacji na temat powierzchni zajmowanych przez rośliny rzadko występujące i zagrożeń płynących z inwestycji na te elementy przyrody, nie wskazano także działań które mogłyby zapobiec lub ograniczyć negatywne skutki planowanej inwestycji w tym zakresie. W pkt. 10 raportu (str. 93) wskazano jedynie że w ramach minimalizacji negatywnych wpływów na środowisko przyrodnicze będą sadzone drzewa i krzewy wokół zbiornika wszędzie tam gdzie do zbiornika dochodzą grunty orne i nie ma względnie trwałej pokrywy roślinnej. Z zaprezentowanej w raporcie oceny fauny wynika jednak, że występują tam 65 gatunki ptaków, w tym chronione (tabela na str. 37 raportu), w tym ptaki z gatunków z Załącznika I do Dyrektywy Ptasiej. Nie zaprezentowano jednak, nawet w odniesieniu do zaproponowanego przez Inwestora wariantu, wpływu inwestycji na możliwość ich funkcjonowania w przyrodzie a poza tym dokonane przez autorów raportu badania z tym związane dotyczyły jedynie 2009 r. Na podstawie takiej analizy ornitologicznej nie można było, co wskazał organ, dokonać prawidłowej oceny wpływu inwestycji na te elementy przyrody. Raport nie zawiera opisu wariantu alternatywnego do wariantu zaproponowanego przez inwestora z uzasadnieniem ich wyboru (art. 66 ust.1 pkt 5b ustawy o ocenach). Jak trafnie wskazano w decyzji autorzy raportu opisali jeden, proponowany przez nich wariant przedsięwzięcia natomiast nie przedstawili wraz z uzasadnieniem wariantu alternatywnego Dokonano jedynie opisu wariantu Ia jako najkorzystniejszego dla środowiska. Idea wskazywania w raporcie co najmniej 2 wariantowo przedstawionych propozycji przedsięwzięcia ma na celu umożliwienie, przy jego ocenie, czy rzeczywiście wybrany i zaproponowany przez inwestora wariant jest najlepszym. Aby takiej analizy dokonać należy mieć możliwość oceny obu wariantów a więc autor raportu musi przedstawić co najmniej dwa warianty, opisać je i wskazać dlaczego wybrał konkretny z nich. Nie spełnia tych kryteriów wariant "zerowy" – czyli nie realizowanie inwestycji. Dwa pozostałe tj. wariant II i III zostały opisane pobieżnie (w tym jeden miał być nieopłacalny) a drugi (wariant III) również ekonomicznie i racjonalnie nieuzasadniony, gdyż wiązałby się z koniecznością likwidacji kilku gospodarstw i wyrębem 40 ha lasu, przebudową nasypu drogowego, przebudową wodociągu we wsi L. Nie przedstawiono zatem żadnego wariantu alternatywnego – co słusznie organ uznał za niespełnienie warunku o jakim mowa w art. 66 ustawy o ocenach. Także przedstawiony przez Inwestora wybrany wariant nie został w sposób właściwy uzasadniony, choćby dlatego, że nie zawiera wskazania rodzaju oddziaływania na ludzi, rośliny czy zwierzęta, a co za tym idzie, jakie są wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami a powierzchnią ziemi, krajobrazem czy innymi dobrami materialnymi. Obowiązek wykazania oddziaływania inwestycji na środowisko w tym właśnie aspekcie wynika z art. 66 ust. 7 ustawy o ocenach.

Ma rację Skarżący co do zasady, że organ dokonując oceny raportu ma daleko idące możliwości do uzupełniania materiału dowodowego. Zasada oficjalności postępowania dowodowego oraz zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 77 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wszechstronnego zebrania tego materiału a następnie jego oceny (art. 80 k.p.a). Nie znaczy to jednak, że organ ma obowiązek "w nieskończoność" wzywać stronę do uzupełniania materiału dowodowego i wyjaśniania rozbieżności. W wypadku gdy przepisy jasno wskazują jakie elementy ma zawierać raport – wynika to z art. 66 ustawy o ocenach – strona ma obowiązek przedstawienia takiego dokumentu który będzie spełniać te kryteria. Organ oceniając go może mieć wątpliwości co do zapisów raportu i wtedy ma obowiązek żądania wyjaśnień na ten temat czy uzupełniania go. Obowiązek organu nie dotyczy jednak, w ocenie Sądu, uzupełniania raportu o elementy których konieczność zamieszczenia wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Brak określonych a wymaganych prawem elementów nie obciąża organu ale stronę tym bardziej, że raport jest sporządzany przez osoby posiadające wiedzą specjalistyczną na dany temat na wniosek skarżącego a nie organu. Obowiązek organu co do przeprowadzania dowodów celem ustalenia prawdy obiektywnej nie jest tak daleko idący aby zwalniał stronę ze współdziałania przy zbieraniu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10, LEX nr 1083620, wyrok NSA z 17 lutego 2011 r. II GSK 273/10, Lex 992347).

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia tego stanu faktycznego sprawy w szczególności w takiej sytuacji w której to tylko ta strona ma możliwości przedstawienia dokumentów czy innych dowodów aby umożliwić organowi dojście do tej prawdy.

W okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Ustalenia dokonane przez organ nie są dowolne. Zostały poparte wszechstronną analizą a wysnute z tej analizy wnioski są logiczne i przekonujące. Organ ocenił zaoferowany przez stronę materiał dowodowy a przedstawiona przez niego w uzasadnieniu argumentacja jest spójna i logiczna.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 K.p.a. polegającego, zdaniem skarżącego na wydaniu decyzji która nie uwzględnia postanowień "Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O." wskazać należy, że organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu decyzji do postanowień tego Planu wskazując, że "celem środowiskowym dla powyższego obszaru jest osiągnięcie co najmniej dobrego stanu ekologicznego oraz (...) dodatkowo utrzymanie co najmniej dobrego stanu chemicznego" a spełnienie tych celów nie zostało dostatecznie wykazane przedstawionym raportem. Skarżący natomiast wywodzi okoliczności przeciwne wskazując na to, że budowa zbiornika obniży prawdopodobieństwo występowania powodzi, będzie przeciwdziałać skutkom suszy, spowoduje powstanie nowych ekosystemów, co przyczyni się do wzrostu różnorodności ornitofauny oraz roślinności zbiorowisk wodno-lądowych kosztem ekosystemów łąkowych i leśnych, zbiornik zwiększy w skali lokalnej zasoby wód powierzchniowych i gruntowych a sama realizacja inwestycji nie będzie miała znaczącego wpływu na obszary chronione zlokalizowane w dolnym biegu rzeki. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że inwestor przede wszystkim nie przeanalizował na jakie elementy jakości wód i w jakim zakresie będzie oddziaływała inwestycja. Dodając do tego wskazywany wcześniej brak w raporcie informacji o rodzajach i ilości zanieczyszczeń, są podstawy do uznania, że może dojść do nieosiągnięcia celów środowiskowych dla JPCW "[...]" a to z kolei, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ocenach może co do zasady być powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Przekonująca jest także argumentacja organu, iż na skutek realizacji inwestycji dojdzie do zlikwidowania systemu rzecznego na pewnym odcinku o długości 3 670 m, co spowoduje przerwanie ciągłości ekologicznej rzeki, ulegną zniszczeniu istniejące tam zespoły roślinne a budowa stworzy barierę uniemożliwiającą swobodne przemieszczanie się niektórych gatunków zwierząt, wpłynie na zmianę warunków siedliskowych. Pomimo tego, że zbiornik został zaliczony w tym Planie do inwestycji które mają wpływ na stan wód i powoduje jego zmiany zarówno w aspekcie fizycznych jednolitych części jak chemicznych raport nie wskazuje rozmiaru tych zmian oraz nie określa w sposób przekonujący w jaki sposób mogą być one zneutralizowane lub ograniczone (art. 66 ust. 1 pkt. 1 c i pkt 9).

Zgodnie z art. 66 ust.1 pkt 9 ustawy o ocenach raport powinien zawierać opis działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na cele i przedmiot ochrony Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. W pkt. 10 raportu wskazano w jaki sposób nastąpi kompensacja przyrodnicza (sadzenie drzew i krzewów wokół zbiornika) jednakże brak jest tam wskazania faktycznych działań które mogłyby zapobiec lub ograniczyć negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko.

Sąd w tym wypadku nie ocenia merytorycznie raportu a jedynie stwierdza, że nie zawiera on wymaganych przepisami prawa elementów, które są niezbędne do oceny czy dana inwestycja będzie w zaproponowanym przez inwestora kształcie możliwa do realizacji ze względu na jej oddziaływanie na środowisko. Jak wynika z lektury akt w tej sprawie organ dwukrotnie wzywał Inwestora do uzupełnienia raportu o wskazane w art. 66 ustawy elementy (29 listopada 2010 r. i 8 lutego 2011 r.) wskazując w tych wezwaniach na konieczność uzupełnienia raportu między innymi o wpływ inwestycji na gatunki ssaków i ptaków, czy miejsc nowych nasadzeń i zadrzewień. Przedstawiony przez Inwestora aneks do raportu nie usunął jednak w pełni zastrzeżeń organu do przedstawionego projektu w żądanym przez organ zakresie. Podane tam informacje mają charakter ogólny i nie odpowiadają wyczerpująco na sporne kwestie. Trafnie zatem organ uznał, że raport, na podstawie którego organ dokonuje oceny w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko nie może stanowić podstawy do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Tylko raport który spełnia wymogi art., 66 ustawy o ocenach może być podstawą do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej.

Zasada zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a) jest powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. (por. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139). Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, wyrażający się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Przyjęte rozstrzygnięcie musi być tak uzasadnione aby przekonać stronę iż wszystkie podniesione przez nią argumenty zostały poddane ocenie a ocena musi sprowadzać się do przedstawienia argumentów które legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Nie znaczy to oczywiście, że organ musi w sposób zgodny z żądaniem strony rozstrzygnąć sprawę. Pogłębianiu zasady zaufania obywatela do Państwa służy "podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania" (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2010 r., VIII SA/Wa 640/10,LEX nr 760393). Przenosząc te reguły na grunt niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że organ ich nie naruszył. Kilkakrotnie wzywał stronę do uzupełnienia raportu o szczegółowo wymienione w treści pism elementy a co za tym idzie strona musiała mieć świadomość, że są to fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy a nie ustosunkowanie się do nich lub ustosunkowanie w sposób wybiórczy może spowodować dla niej negatywne konsekwencje. Wskazywane przez organ braki raportu, a które, mimo wezwania, nie zostały wyeliminowane w toku procedury administracyjnej, z tych właśnie względów doprowadziły do wydania przez organ negatywnej decyzji.

Z tych wszystkich względów niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada praworządności obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał jego subsumcji pod określone normy prawne i nie dopuścił się naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy WSA uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które powinien wziąć pod uwagę z urzędu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.