Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 20/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...].IŚ Wojewoda K. – P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") uchylił w całości decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].ZP i odmówił uchylenia decyzji tegoż Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], którą to decyzją Prezydent udzielił S. M. "N. S." pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu elewacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. 25-25B. w T..

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prezydent M. T. (zwany dalej "Prezydentem") zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. M. (zwanej dalej "Spółdzielnią") pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących ocieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] M. 25 – 25B w T., na działce nr [...].

P. z dnia [...] kwietnia 2011r. Z. E. wniósł o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011r. zatwierdzającymi projekty budowlane i udzielającymi inwestorowi – Spółdzielni pozwoleń na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia polegającego na ociepleniu budynków mieszkalnych przy ul. [...] M. 23, 25 i 29, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (W. ) Prezydent, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego trzech decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. udzielających Spółdzielni pozwolenia na budowę dla ocieplenia metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego (działka 56/24 w obrębie 59); w T. przy ul. [...] M. 23-23B (W. ), ul. [...] M. 25-25B. (W. ) oraz ul. [...] M. 29-29B (W. ). Organ uzasadnił, że wnioskodawca nie wykazał własnego zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego. Ponadto organ zauważył, że ocieplenie budynków nie spowoduje uszkodzenia elementów konstrukcyjnych obiektu ani też nie będzie miało skutków ujemnych dla lokatorów a jedynie dodatnie bowiem mniejsza się koszty ocieplania lokali.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. - P. (zwanego dalej Wojewodą) z dnia [...] czerwca 2011 r. (W. ).

Organ odwoławczy wskazał, że Spółdzielnia na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest jedyna stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stosowanie do treści art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane i jako taka Spółdzielnia była uprawniona do reprezentowana na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego czy są oni członkami spółdzielni czy też nie.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Bd 1048/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę Z. E., uchylił powyższe decyzje organów administracji obu instancji. Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest merytoryczne badanie podstaw wznowieniowych we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania (art. 149 k.p.a.), która zarezerwowana jest wyłącznie do oceny, czy wniosek został wniesiony w terminie i czy oparty jest na ustawowej przesłance. W przedmiotowej sprawie dokonano natomiast merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych pomimo, że nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. Prezydent, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowił na wniosek Z. E. postępowanie w sprawach zakończonych kwestionowanymi trzema decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektów budowlanych.

Decyzją z dnia [...] maja 2012r. (W. ) Prezydent odmówił uchylenia powyższych decyzji ostatecznych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący nie był stroną w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, gdyż zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi przedmiot inwestycji sprawuje Spółdzielnia z mocy prawa tj. przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) o zarządzie nieruchomością wspólną. W związku z tym, jak skonstatował organ, Spółdzielnia była uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali mających wyodrębnioną własność w spornych budynkach, niezależnie od tego, czy byli oni członkami Spółdzielni czy też nie i tylko ona była stroną postępowań zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi. Jednocześnie organ podkreślił, że w sprawie nie zaistniały sytuacje mogące stanowić na zasadzie wyjątku podstawę prawną do uzyskania przez Z. E. statusu strony w ww. postępowaniach, tj. nie wystąpiły okoliczności z art. 24ą ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) - uchwała większości właścicieli o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni przepisów ustawy o własności lokali), z art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - wygaśnięcie z mocy prawa zarządu sprawowanego przez spółdzielnię, ani też właściciel wyodrębnionego lokalu nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego opartego na przepisie prawa wskazującego na ograniczenie jego prawa własności w związku z sporną inwestycją.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. E., powołującego się na przysługującą mu odrębną własność lokalu i związaną z tym prawem współwłasność części wspólnych na terenie nieruchomości, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2012r. (W. ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] lutego 2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1177/12, uwzględniając skargę Z. E. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011 r. inwestorem była Spółdzielnia. Wnoszący skargę jest natomiast członkiem tej Spółdzielni, a zarazem właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności w jedynym z budynków objętych kwestionowanymi decyzjami ostatecznymi. Przedmiot jego własności objęty jest zatem reżimem prawnym zawartym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, a dotyczącym odrębnej własności lokalu w budynkach wybudowanych lub nabywanych przez spółdzielnie mieszkaniowe (rozdział 3 ustawy ww. ustawy). Spółdzielczy reżim odrębnej własności lokali, będący następstwem wyodrębnienia własności lokali nie stanowiących zasobu spółdzielni, charakteryzuje się tym, że w budynkach, w których znajdują się takie lokale, nie występuje wspólnota mieszkaniowa, a zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni sprawuje z mocy ustawy, tj. art. 27 ust. 2, spółdzielnia mieszkaniowa jako zarząd powierzony.

Sąd stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, a więc zakresu zarządu powierzonego, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, sprawowanego przez spółdzielnię z mocy ustawy po wyodrębnieniu przynajmniej jednej odrębnej własności lokalu w budynku wielomieszkaniowym, to bowiem ustalenie jako determinujące tytuł prawny spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądzające kwestię istnienia wymogu posiadania przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie określonej czynności w części wspólnej budynku wielomieszkaniowego jest niezbędne dla oceny legitymacji skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa rozbieżne stanowiska w kwestii zakresu zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych: pierwsze przyznające spółdzielni prawo samodzielnego, tj. bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, dokonywania czynności zarówno zwykłego zarządu jak i przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz drugie odmawiające spółdzielni tego prawa w stosunku do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Sąd podzielił pogląd tych sądów administracyjnych, które odmówiły interpretacji art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w taki sposób, który prowadzi do wniosku, że zarząd, o jakim mowa we wskazanym przepisie, jest zarządem nieograniczonym i uprawniającym w związku z tym spółdzielnię do samodzielnego podejmowania także czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sąd odwołał się m.in. do uchwały NSA podjętej w składzie 7 sędziów dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12, stwierdzając, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Z powyższego Sąd wywiódł, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni podejmującej czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu.

Wskazując na pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że za stronę takiego postępowania uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane.

Sąd stwierdził, że zawarte w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odniesienie do zarządu z przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: WAiB.7640.75.2011.3.2011.ZP) Prezydent M. T., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił ostateczną decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. [...] M. 25-25B. w T. (działka 56/24, obręb 59) oraz odmówił Spółdzielni wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że rozpatrując sprawę ponownie kierował się zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013r., a także uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (II OPS 2/12), która stanowi, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Organ wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem Spółdzielni, iż ocieplenie budynku stanowi remont, na co zgodnie z ww. uchwałą NSA nie jest potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli. Organ stoi na stanowisku, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ocieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w związku z czym nie stanowi remontu. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008 r. (II SA/Gl 913/07), który stanowi, że roboty polegające na ociepleniu wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicyzm i stanowią modernizację obiektu.

W wyniku rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: WI.I.7840.9.364.2013.WK) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia 11 października 2013 r.

. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględnił prokonstytucyjną wykładnię prokonstytucyjną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którą zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy odesłanie do ustawy o własności lokali , a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z tą wykładnią organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem wszystkich współwłaścicieli oraz powołaniem się na ich zgodę.

Organ odwoławczy wskazał, że najważniejsze w przywoływanym wyroku II SA/Gl 913/07 jest stwierdzenie, że roboty polegające na ociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym. Z czego wynika, że roboty te nie mogą zostać uznane za remont (odtworzenie) istniejącego ocieplenia i w ocenie organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny słusznie uznał, opierając się na podjętej w dniu 13 listopada 2012 r. uchwale NSA – II OPS 2/12, że Spółdzielnia bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności może wykonywać zarząd nieruchomością wspólną wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej, a więc w wypadku robót polegających na ociepleniu konieczna jest zgoda wszystkich właścicieli. Organ odnosząc się do zarzutu Spółdzielni w kwestii pozyskiwania oświadczeń stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karanej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem to na Spółdzielni spoczywał obowiązek uzyskania stosownych zgód.

W wyniku rozpatrzenia skargi Spółdzielni na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 636/14) uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2013 r.

Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wobec powyższego zarówno organy rozpatrując niniejszą sprawę ponownie, jak również Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnych wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1048/11 oraz z dnia 19 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Bd 1177/12. W wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1177/12, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt II OPS 2/12, stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Sąd powołując się na prokonstytucyjne metody wykładni prawa stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, jako że taka wykładania stanowi pełniejszą realizację norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni, podejmującej czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu. Dalej WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku stwierdził, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 kc wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu S. M. pozwoleń na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu 3 budynków mieszkalnych w T. przy ul. [...] M..

Sąd również podzielił stanowisko wyrażone w powyższej uchwale 7 sędziów NSA, zarówno w jej sentencji, jak i uzasadnieniu, a jednocześnie nie podzielił stanowiska wyrażonego w przywołanej przez skarżącą Spółdzielnię uchwale Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 2014r. sygn. akt III CZP 122/13, oraz wskazanej w niej argumentacji.

Wobec tego Sąd z niezasadne uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U z 2013r. poz. 1222) poprzez uznanie, że w przypadku podejmowania przez Spółdzielnię mieszkaniową robót budowlanych stanowiących czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, Spółdzielnia uprawniona jest do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu (w ramach zarządu powierzonego). Kwestia ta przesądzona została bowiem w powyższym prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy.

Nadto Sąd zwrócił należy uwagę, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2013r. sygn. II SA/Bd 1177/12 WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę Z. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2012r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2012r. odmawiającą uchylenia w trybie wznowienia postępowania trzech decyzji ostatecznych z dnia [...] kwietnia 2011r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku ze stwierdzeniem, że wnioskodawca nie był stroną w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, gdyż zarząd budynkiem mieszkalnym stanowiącymi przedmiot inwestycji sprawowała Spółdzielnia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd kwestionując to stanowisko organów stwierdził, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Skoro zatem we wskazanym przepisie za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1415/11).

Powyższe oznacza, iż stawiany przez skarżącą spółdzielnię mieszkaniową zarzut naruszenia przez organy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że właściciel lokalu położonego w nieruchomości, w której mają być wykonane prace budowlane jest stroną w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na docieplenie budynku – mimo, że nie wykazał interesu prawnego, jedynie częściowo jest zasadny, aczkolwiek z innych powodów niż wywodzone w skardze.

Sąd wskazał, że sprawa administracyjna rozstrzygnięta ostatecznie zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2013 r. (znak: WAiB.7640.75.2011.3.2011.ZP), którą organ uchylił ostateczną decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] M. 25-25B. w T. (działka 56/24,) oraz odmówił Spółdzielni wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu elewacji ww. budynku mieszkalnego – zainicjowana została wnioskiem Z. E. z dnia [...] kwietnia 2011r.

Wnioskiem tym Z. E. zamieszkały w T. przy ul. [...] M. 23/1, wniósł o wznowienie postępowań zakończonych trzema ostatecznymi decyzjami Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011r., mocą których udzielono Spółdzielni pozwoleń na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia polegającego na ociepleniu budynków mieszkalnych przy ul. [...] M. 23, 25 i 29.Obowiązkiem organów administracji w postępowaniu wznowieniowym było w pierwszej kolejności ustalenie i rozważenia czy Z. E. jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r., (znak: W.-I./E.-7353/106/2011). Rozpatrując niniejszą sprawę ponownie organy administracji zupełnie pominęły powyższy obowiązek rozważenia czy w sprawie zaistniała powoływana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia postępowania, czyli czy przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym sporną ostateczna decyzją Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r., (znak: W.-I./E.-7353/106/2011).

Mając na uwadze ocenę prawną i wykładnię przepisów prawa dokonaną w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd zwrócił uwagę na istotną zmianę okoliczności faktycznych polegająca na tym, iż dopiero na obecnym etapie postępowania (tj. po wydaniu ww. wyroku) organ pierwszej instancji prawidłowo rozdzielił do odrębnych postępowań wznowieniowych trzy sprawy administracyjne zainicjowane wnioskiem Z. E.. W sytuacji bowiem, gdy od początku domagał się on wznowienia postepowań administracyjnych zakończonych trzema odrębnymi ostatecznymi decyzjami Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011r., z których każdą udzielono pozwolenia i zatwierdzono projekt budowlany na wykonanie określonych robót budowlanych przy trzech odrębnych budynkach mieszkalnych, oczywistym jest, że wnioskodawca uruchomił postępowania wznowieniowe w trzech odrębnych sprawach administracyjnych. W konsekwencji oznacza to, że w każdej z tych spraw, mając na uwadze jej okoliczności faktyczne, należy indywidualnie ocenić czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony postępowania, który umożliwia skuteczne wzruszenie decyzji ostatecznej. Wobec tego Sąd wskazał, że organy winny dokonać oceny czy Z. E. posiada przymiot strony niniejszego postępowania, stosując się do wykładni i oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, jednakże z uwzględnieniem faktu, że ówczesne rozważania i ocena prawna odnosiła się ogólnie do sprawy wznowieniowej obejmującej wówczas łącznie kwestie interesu prawnego Z. E. w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w trzech budynkach mieszkalnych przy ul Konstytucji 3 M. w T. - jako właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w jednym z trzech budynków mieszkalnych położonych w T. przy ul. ul. [...] M. 23-23B (W. ), ul. [...] M. 25-25B. (W. ) oraz ul. [...] M. 29-29B (W. ), działka [...]

Sąd podniósł w tym względzie, że w aktach sprawy brak jest zatwierdzonego przedmiotową decyzją projektu budowlanego. Wskazał również, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, jaki i czy jakikolwiek tytuł prawny przysługuje wnioskodawcy do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] M. 25-25B., bądź jakie inne źródło interesu prawnego wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie upatrują organy administracji.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że w wyroku sygn. II SA/Bd 1177/12 Sąd stwierdził, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 kc wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu Spółdzielni pozwoleń na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu 3 budynków mieszkalnych w T. przy ul. [...] M..

Sąd stwierdził wobec tego, że w powyższym zakresie organy prowadząc ponownie postępowanie nie uwzględniły wskazań Sądu, nie poczyniły bowiem wszechstronnych i dostatecznych ustaleń oraz nie wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 kc wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Sąd wskazał także, że organ winien rozważyć, w szczególności mając na uwadze argumentację prokonstytucyjną wskazywaną przez WSA w Bydgoszczy oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA, czy Z. E. posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na dokonanie określonych robót budowalnych polegających na ociepleniu budynku, w którym nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego. Konieczne jest rozważenie, czy obowiązujący porządek prawny, w tym ochrona praw podmiotowych właścicieli odrębnych lokali w danym budynku i spółdzielni mieszkaniowej, dopuszczać może kwestionowanie tych robót przez podmiot niedysponujący tytułem do odrębnego lokalu w tym budynku.

Sąd podkreślił, że dla szczegółowego i precyzyjnego określenia zakresu i charakteru planowanych robót budowlanych konieczne było poddanie ocenie treści projektu budowlanego zatwierdzonego sporna decyzją, czego organy zaniechały.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny w szczególności ustalić, jaki był zakres i charakter robót budowlanych objętych projektem budowlanym zatwierdzonym decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011r. i w oparciu o prawidłowo i wszechstronnie ustalony stan faktyczny dokonać oceny czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu budynkiem mieszkalnym. W dalszej kolejności organy winny rozważyć, czy Z. E. posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oparty o jego własny indywidualny interes prawny. W zależności od powyższych ustaleń organy winny rozważyć czy została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od jego strony a dopiero w dalszej kolejności rozważyć zakres wymaganej w okolicznościach niniejszej sprawy zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Uwzględniając powyższe okoliczności organ wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zgodnie z dyspozycją art. 151 K.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].ZP uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr nr W.-I./E.-7353/106/2011, którą to decyzją udzielił Spółdzielni pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu elewacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. 25-25B. w T..

Prezydent, na podstawie projektu budowlanego ocenił, że planowane roboty nie stanowią remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z projektu budowlanego wynika, że zasadnicze roboty budowlane polegają na przyklejeniu płyt styropianowych o grubości 12 cm do istniejącego, uprzednio wyłącznie oczyszczonego podłoża. Ponieważ prace budowlane objęte wnioskiem Spółdzielni nie stanowią remontu, uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Spółdzielnię wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Wobec braku zgody m.in. skarżącego Z. E., a tym samym nieuzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, Prezydent odmówił wydania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia kwestionując ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane nie są remontem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. i odmówił uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] M. 23-23B..

Wojewoda podkreślił, że to na wnioskującym o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, że posiada przymiot strony. Z wniosku Z. E. nie wynika jednak, dlaczego jego zdaniem posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu dla uznania za stronę nie jest wystarczające wskazanie, że wnioskujący jest współwłaścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, gruntu oraz części wspólnych budynków na których będą wykonane docieplenia. Organ wskazał, że decyzja dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych budynku przy ul. [...] M. 25-25B. na działce nr [...], w którym to budynku Z. E. nie jest właścicielem żadnego wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji nie można dopuścić, aby właściciel odrębnego lokalu w innym budynku mieszkalnym miałby zablokować planowane docieplenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] M. 25-25B., podczas gdy wszyscy właściciele odrębnych lokali mieszkalnych w tym budynku wyrażają zgodę na planowane roboty budowlane. Organ podkreślił też, że wnioskodawca nie wskazał własnego zindywidualizowanego interesu prawnego, wypływającego z przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby możliwość występowania w charakterze strony niniejszego postępowania, do takiego wniosku nie prowadzi także analiza akt sprawy. Stroną podstępowania jak i inwestorem jest Spółdzielnia. sprawująca zarząd na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkniowych w myśl art. 27 ust. 2 tej ustawy.

Wobec tego organ uznał, że wskazana przez wnioskującego przyczyna wznowienia postępowania w rzeczywistości nie wystąpiła.

W skardze do sądu Z. E. wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewody z dnia [...] października 2015 r. zarzucając, że organ bezzasadnie odmówił uznania go za stronę postępowania, pomijając okoliczność, że jest współwłaścicielem gruntu składającego się na nieruchomość wspólną oraz współwłaścicielem części wspólnych budynków znajdujących się na tej nieruchomości, na których ścianach zewnętrznych wykonano przedmiotowe ocieplenie. Wskazał, iż przysługująca mu współwłasność wynika z danych w księdze wieczystej, okoliczność tą przyznaje także Spółdzielnia w swoim piśmie z dnia [...] października 2015 r.

Skarżący zarzucił też, że organ błędnie uznał roboty polegające na ociepleniu budynków za remont w sytuacji, kiedy budynki te nigdy nie miały jakiegokolwiek ocieplenia. Podkreślił, że przedmiotowa sytuacja jest inna od tych przypadków, kiedy Spółdzielnia rzeczywiście dokonywała remontów istniejącego ocieplenia, ponieważ było ono wykonane niechlujnie, pękało i odpadało fragmentami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji organu administracji, ale tylko takie naruszenie, które miało (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszenia przepisów postępowania) istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie jest kwalifikowanego rodzaju tj. obarczone jest jedną z wad powodujących konieczność wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Należy także wskazać, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym Sąd w niniejszej sprawie jest związany poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1177/12, że skoro w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali. W kwestionowanej obecnie decyzji organ, wbrew wskazaniom zawartym w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 636/14) nie przeprowadził żadnych rozważań odnośnie tego, czy obowiązujący porządek prawny, w tym ochrona praw podmiotowych właścicieli odrębnych lokali w danym budynku i spółdzielni mieszkaniowej, dopuszczać może kwestionowanie tych robót przez podmiot niedysponujący tytułem do odrębnego lokalu w tym budynku. Trudno bowiem uznać za takie rozważania niepoparte żadną argumentacją prawną stwierdzenie organu, iż nie można dopuścić do sytuacji, aby właściciel odrębnego lokalu w innym budynku mieszkalnym miałby zablokować planowane docieplenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] M. 25-25B., podczas gdy wszyscy właściciele odrębnych lokali mieszkalnych w tym budynku wyrażają zgodę na planowane roboty budowlane.

Istota problemu w kontrolowanej przez Sąd sprawie tkwi jednak przede wszystkim w ustaleniu granic prawa spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w sytuacji, gdy nieruchomość, na której ma być przeprowadzona inwestycja, jest współwłasnością spółdzielni oraz właścicieli lokali mających wyodrębnioną własność, znajdujących się w budynku położonym na tej nieruchomości. Ta kwestia decyduje o ocenie zgodności z prawem decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Ustawa z dnia [...] grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) wprowadzająca w art. 27 ust. 2 zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni uprawnia do decydowania przez spółdzielnię w ramach ustawowego prawa zarządu w danym zakresie. Wskazany przepis ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, że: "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio."

Zagadnienie granic zarządu, o którym mowa w cytowanym przepisie, było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 stwierdził, że "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej."

Powyższą uchwałą kierował się tutejszy Sąd wydając wyroki z dnia 19 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1177/12 oraz z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 636/14.

Jednakże już po podjęciu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec dalszych rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do NSA zostało skierowane kolejne pytanie prawnego i w następstwie doszło do podjęcia kolejnej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w tezie uchwały składu siedmiu sędziów podjętej w dniu 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 stwierdził, że "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej."

W uzasadnieniu tej uchwały, NSA wyjaśnił między innymi, że: "(...) tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną obejmującą grunt i część budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, wynika ze współwłasności. To zaś, jaka jest treść i zakres tego uprawnienia określają wzajemne prawa i obowiązki współwłaścicieli, którymi są spółdzielnia mieszkaniowa i właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości, uregulowane przede wszystkim w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. O tym więc, jaki jest zakres uprawnień spółdzielni w ramach wykonywania zarządu nieruchomością wspólną decyduje to, jakie są wzajemne prawa i obowiązki spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości, związane z budynkiem, w którym część budynku stanowi nieruchomość wspólną. Stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Pożytki i inne przychody z nieruchomości wspólnej służą pokrywaniu wydatków związanych z jej eksploatacją i utrzymaniem, a w części przekraczającej te wydatki przypadają właścicielom lokali proporcjonalnie do ich udziałów w nieruchomości wspólnej (art. 5 ust. 1 ustawy). Właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni mają obowiązek świadczenia na fundusz remontowy zasobów mieszkaniowych, który jest przeznaczony na pokrycie kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi (art. 6 ust. 3 ustawy). W celu usunięcia awarii albo jeżeli budynek wymaga remontu lub przebudowy spółdzielnia może żądać od osób korzystających z lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót (art. 61 ust. 1 i 2 ustawy).

Również Prawo budowlane nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązki w zakresie użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, a w szczególności utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Z tego wynika, że na właścicielu lokalu niebędącym członkiem spółdzielni, ale także na spółdzielni spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się, że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatację nieruchomości wspólnej. Zdaniem NSA, oznacza to, że należy odstąpić od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa bowiem, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jest to dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni, w tym także jej członków niebędących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości, wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (str. 30 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., K 60/13). Wyważenie tych interesów przemawia za tym, że działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie Prawa budowlanego, nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Istota sprawy tkwi zaś w tym, jakie czynności dotyczące robót budowlanych służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej".

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika zatem moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmian tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować

W świetle powyższej uchwały NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, którą skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości, znaczenia nabiera rodzaj robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę. Jak już była o tym mowa wyżej, decyzja organu I instancji udzieliła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających ociepleniu elewacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Zdaniem sądu, tego rodzaju roboty budowlane, nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej (podobnie: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 245/13 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II Sa/Sz 653/15 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 43/15). Termomodernizacja budynku ma na celu z jednej strony utrzymanie jego elewacji w odpowiednim stanie i to nie tylko estetycznym, ale także w stanie zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu, a z drugiej strony przyczynia się do ograniczenia utraty ciepła i w konsekwencji do pomniejszenia kosztów ogrzewania tego obiektu.

Idąc tym tokiem rozumowania sąd doszedł do wniosku, że Spółdzielnia wnosząc o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w realiach niniejszej sprawy posiadała tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie potrzebowała zgody skarżącego na wykonanie planowanych robót budowlanych, co do których rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W tej sytuacji obecnie zaskarżona decyzja Wojewody, odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r., aczkolwiek niedostatecznie uzasadniona (co należy uznać za naruszenie przepisów nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy), odpowiada prawu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.