Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 451/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skarbimierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 459/13 w sprawie ze skargi Gminy Skarbimierz na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie powołania składu osobowego komisji konkursowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 listopada 2013 r., II SA/Op 459/13 oddalił skargę Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...]-[...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że Wojewoda Opolski prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 549 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 36a ust. 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej ustawą), jak i nie naruszając procedury administracyjnej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Sporne zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z [...] lipca 2013 r. zostało doręczone organowi nadzoru 1 sierpnia 2013 r., a skoro o nieważności tego zarządzenia orzekł Wojewoda Opolski [...] sierpnia 2013 r., zatem termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. został zachowany. Bezsprzecznie, organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zarządzenia Wójta z [...] lipca 2013 r. Organ nadzoru nie naruszył też przepisów postępowania, gdyż zawiadomił gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z 7 sierpnia 2013 r.

Zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., podlegających nadzorowi wojewody nie został ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. Dlatego zarzut skarżącej, że zarządzenia Wójta Gminy w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół nie podlegają organowi nadzoru, ponieważ nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, należało uznać za niezasadny. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że nadzorowi wojewody podlega każde zarządzenie organu wykonawczego gminy, z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem, nawet w przypadku gdyby miało ono charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (por. wyroki NSA: z 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03 – LEX nr 82901; z 17 maja 2006 r., II OSK 249/06 – LEX nr 236479; z 8 sierpnia 2007 r., I OSK 781/07 – LEX nr 384697; z 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08 – LEX nr 490094). Potwierdza to również art. 171 Konstytucji RP, który poddaje działalność jednostek samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Powołanie dyrektora lub odwołanie ze stanowiska dyrektora, jak też powołanie składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą, o której stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarządzenia wójta gminy są prawną formą, w jakiej organ wykonawczy gminy może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że wydane w niniejszej sprawie zarządzenie nie podlega kontroli organu nadzoru, ponieważ ma charakter materialny, a taki akt nie może być przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Zarządzenia Wójta Gminy z zakresu administrowania szkołą przez organ prowadzący szkołę, gdyby pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., wyjęte byłyby spod kontroli organu nadzoru i sądu, a to byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Rozpoznając sprawę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że podczas wydawania zarządzenia nr [...], przez Wójta Gminy Skarbimierz doszło do istotnego naruszenia art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Podzielić należy stanowisko organu w tej sprawie, że możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę reguluje art. 38 ustawy. Jak wynika z ustaleń organu nadzoru oraz z lektury akt sprawy, na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół nie było wakatu, gdyż w świetle wyroków sądów administracyjnych obu instancji nie doszło do skutecznego odwołania dotychczasowego dyrektora. Również zarządzenia stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...], w związku z rozstrzygnięciami nadzorczymi Wojewody Opolskiego, w których stwierdzono ich nieważność, nie spowodowały wakatu na stanowisku dyrektora szkoły. Ten stan faktyczny oraz prawny powodował, że Wójt Gminy Skarbimierz nie był uprawniony do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...], a tym samym brak było podstaw do wydania - na podstawie art. 36a ust. 6 ustawy - zarządzenia w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie daje organowi prowadzącemu szkołę podstawy prawnej do wydania zarządzenia w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w trakcie trwania kadencji i formalnego pełnienia funkcji przez dotychczasowego dyrektora. W tym stanie faktycznym nie znajduje uzasadnienia w art. 36a ust. 6 ustawy, wydanie zarządzenia w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Prawidłowa jest ocena zawarta w rozstrzygnięciu nadzorczym, którą podziela Sąd, że wadliwie zastosowano obowiązujące przepisy do występującego stanu faktycznego i wydane zarządzenie zostało dotknięte wadą nakazującą usunięcie go z obrotu prawnego.

Reasumując, w tej sytuacji zasadnie uznał Wojewoda Opolski, że wydając sporne zarządzenie Wójt Gminy Skarbimierz bezpodstawnie zastosował przepis art. 36a ust. 6 ustawy, w sytuacji pełnienia nadal funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół przez G. P. i braku skutecznego jej odwołania. Ponadto w ocenie Sądu, Wójt naruszył także konstytucyjne zasady praworządności i legalności działania organów. Wydanie zarządzenia bez podstawy do podjęcia aktu o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia zarządzenia, naruszenie procedury wydania zarządzenia stanowią istotne naruszeniem prawa.

Gmina Skarbimierz zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez:

uznanie, że każde zarządzenie organu gminy, bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi, w sytuacji kiedy ten środek nadzoru nie przysługuje od aktu zarządzającego powołanie składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół,

uznanie za zasadne wydanie przez stronę przeciwną rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, kiedy wydanie przez Wójta Gminy Skarbimierz aktu zarządzającego ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] [...] nie odbyło się z naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu i 2) zasądzenie na rzecz Gminy Skarbimierz od Wojewody Opolskiego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie pierwszorzędnego znaczenia nabiera fakt, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym w ściśle określonych przepisach określają prawną formę działania wójta. O działalności wójta w prawnej formie zarządzenia mowa jest jedynie w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98. ust. 3. Kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy oraz brakiem w tej ustawie klauzuli generalnej stanowiącej, że zarządzenie jest zwykłą formą działania wójta, stwierdzić należy, że akt zarządzający powołanie składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół nie jest zarządzeniem, co do którego przysługiwałoby Wojewodzie Opolskiemu prawo zgłaszania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarządzenie jako prawna forma działania może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach niż wymienione w ustawie nie oznacza, że jest to zarządzenie w sensie materialnym. Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie" konkretną normatywną treść, to należy konsekwentnie przyjąć, że celowo wskazał na konkretną formę działania organu wykonawczego gminy do określenia zakresu zastosowania środków nadzorczych. Zatem, ingerencja nadzorcza może się odbywać tylko w stosunku do zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wydanych w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Materia aktu zarządzającego Wójta Gminy Skarbimierz powołanie składu osobowego komisji konkursowej w żadnym wypadku nie mieści się w katalogu spraw objętych wyżej wymienionymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podczas wydawania zarządzenia o numerze [...] Wójt Gminy Skarbimierz w sposób istotny naruszył przepis art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Taka konstatacja Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90 wyraził pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zarządzenia wójta może być wydane tylko wtedy, gdy zarządzenie takie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność zarządzenia wójta z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone działanie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i nie mieści się w granicach swobodnego uznania. Sprawa wakatu na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół wcale nie jest jeszcze przesądzona jeśli się weźmie pod uwagę fakt, że postępowanie sądowe w tym zakresie toczy się przed Sądem Rejonowym w Opolu Sądem Pracy pod sygnaturą [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne.

Z art. 91 u.s.g. jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym - zob. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10. Z tego względu, powołanie komisji konkursowej przez prowadzącego szkołę lub placówkę, to znaczy czynność opisana w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, następuje w formie zarządzenia podlegającego nadzorowi wojewody.

Skoro zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz, nr [...] w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...]-[...] jest zarządzeniem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie trzeba było uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.