Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1822/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 66 par. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fabryki [...] S. A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1084/10 w sprawie ze skargi Fabryki [...] S.A. w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Fabryki [...] S.A. w B. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 kwietnia 2011 r. (II SA/Gl 1084/10) oddalił skargę Fabryki [...] SA w B. (skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2010 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Istotne okoliczności faktyczne sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, przedstawiają się następująco.

W sprawie, w której W. K. od 1994 r. twierdził, że wybudowanie i użytkowanie wewnątrzzakładowej drogi, wybudowanej przez poprzednika prawnego skarżącej, powoduje pękanie północnej ściany budynku (hali) znajdującego się na nieruchomości, której jest właścicielem, i w związku z tym domagał się m.in. od organów nadzoru budowlanego podjęcia stosownych działań, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] marca 2001 r., powołując się na art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązał Prezesa Fabryki [...] SA w B. do usunięcia nieprawidłowości drogi wewnątrzzakładowej, mianowicie uwolnienia nacisku pobocza tej drogi na ścianę budynku będącego własnością W.K. Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, że z opinii technicznej przedłożonej na żądanie organu administracji przez W. K. wynika, iż przyczyną pęknięć ściany jest nacisk pobocza drogi opartego o tę ścianę.

Na skutek odwołania Fabryki [...] SA w B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2001 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem administracji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że podstawa materialnoprawna decyzji organu pierwszej instancji (art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego) nie jest adekwatna do stanu faktycznego sprawy. Nie stwierdzono bowiem nieprawidłowego stanu jezdni i pobocza drogi, która jest też użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Powołując się na opinię sporządzoną dnia 24 maja 1996 r. przez biegłego sądowego mgr inż. J. G. oraz ekspertyzę z dnia 30 września 1994 r. opracowaną przez rzeczoznawcę mgr inż. J. W., a zweryfikowaną przez mgr inż. B. K., organ odwoławczy stwierdził, że droga, której dotyczy sprawa, została zrealizowana po 1983 r. Jej pobocze przylega do ściany północnej budynku wzniesionego w latach 30-tych XX wieku. Największa miąższość nasypu wzdłuż tej ściany w stosunku do wcześniejszego ukształtowania terenu wynosi około 95 cm. Organ odwoławczy wskazał także na dwie rozbieżne w sprawie opinie to jest inż. Z. Z. z dnia 26 maja 2001 r. i mgr inż. arch. A. M., wskazujące całkowicie różne przyczyny pęknięć ściany budynku W. K. Zdaniem organu administracji opinii tych nie można jednak potraktować jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a., a to z tego względu, że zostały one wykonane na zlecenie zainteresowanych podmiotów, a nie organu prowadzącego postępowanie. Podał także organ odwoławczy, że opinia mgr inż. arch. A. M. nie zawiera udokumentowania technicznego popartego obliczeniami wskazującymi przenoszenie sił pionowych i drgań z ruchu pojazdów na ściany budynku. Zwrócił uwagę, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji, która może okazać się niewykonalna. W konsekwencji przyjął, że spór między stronami jest sporem cywilnym, rozstrzyganym przez sądy powszechne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 marca 2004 r. (sygnatura akt II SA/Ka 3586/01), na skutek skargi W. K., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że jest związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 12 marca 1999 r. (sygnatura akt II SA/Ka 1081/97), według której decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. została przesądzona kwestia "legalności" wybudowania drogi, której dotyczy sprawa, wraz z poboczem i kwestia ewentualnego żądania likwidacji tej drogi jako samowoli budowlanej.

Dalej Sąd stwierdził, że gdyby zostało wykazane, że to w następstwie użytkowania drogi doszło do uszkodzenia murów hali produkcyjnej W. K. oraz że dalsze jej użytkowanie stwarza zagrożenie dla konstrukcji tych murów, to żądanie usunięcia takiego zagrożenia stanowiłoby przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzyganej w oparciu o art. 66 pkt 3 i art. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z tymi przepisami obiekt budowlany nie może być m.in. użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, w tym zwłaszcza osób trzecich. Nadto osoby trzecie w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji) miały i mają prawo żądać podjęcia przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich działań zmierzających do usunięcia powodowanego przez obiekt zagrożenia, również w sytuacji gdy zagrożenie to nie jest związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, a wynika z samego faktu jego istnienia i jego konstrukcji. Wówczas należałoby bowiem, zdaniem Sądu przyjąć, że obiekt taki jest w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że należy ustalić czy sama konstrukcja drogi może oddziaływać negatywnie i czy faktycznie oddziałuje na obiekt budowlany W. K. Takie oddziaływanie może być przy tym następstwem parcia na ten obiekt samego tylko pobocza czy też także jezdni drogi, względnie może być następstwem jedynie użytkowania drogi. Następstwo parcia pobocza występowałoby, gdyby zostało wykazane, że faktycznie istniejące wzdłuż ściany tego budynku pobocze drogi przylegające do ściany północnej budynku zostało zrealizowane w związku z budową drogi i poprzez swój ciężar powoduje samo przez się parcie na tę ścianę, zagrażające jej konstrukcji. Sąd zaznaczył przy tym, że nie da się wykluczyć, że grunt nasypowy przylegający do tej ściany, stanowiący faktycznie obecnie pobocze drogi, nie został tam umieszczony w związku z budową tej drogi, a jest następstwem budowy hali. Sąd stwierdził, że należy mieć też na uwadze, że skoro budynek został wybudowany na granicy działek i na terenie o znacznym nachyleniu na kierunku wschód – zachód oraz o pewnym nachyleniu na kierunku północ – południe, to biorąc pod uwagę rozmiary hali oraz okoliczność, że poziom posadzki obu części hali jest praktycznie taki sam, można wywnioskować, że w znacznej części został on "zagłębiony" w terenie, przy czym, zagłębienie to miało miejsce wzdłuż jego ściany północnej i wschodniej. Dalej Sąd wskazał, że ze złożonych wyżej opinii technicznej i ekspertyzy budowlanej oraz dołączonej do nich dokumentacji geodezyjno-wysokościowej wynika, że istnieje w tym miejscu również naturalne nachylenie terenu na kierunku północ-południe i w następstwie takiego usytuowania ściany północnej budynku, powstała wzdłuż niej "niecka". W konsekwencji, jak wskazał, następowałby w kierunku tej ściany naturalny spływ wody opadowej z działki, na której usytuowana jest obecnie droga. Woda ta spływałaby następnie bezpośrednio przy tej ścianie. Gdy jednocześnie weźmie się pod uwagę, że nie stwierdzono, aby ściana ta była w tym miejscu zabezpieczona przed wilgocią, to nasuwa się wniosek, że tylko likwidacja tego zagłębienia mogła stanowić zabezpieczenie przed takim spływem wód. To zaś mogłoby przemawiać za tym, że niecka ta została zasypana nie w związku z budową drogi ale w związku z realizacją spornego budynku. Gdyby tak istotnie było to ewentualne niekorzystne następstwa występującego nacisku – parcia tej "obsypki" na ścianę budynku W. K. nie mogłyby obciążać właściciela objętej postępowaniem drogi wewnątrzzakładowej. Wtedy do rozważenia pozostałaby kwestia czy przy budowie drogi doszło ewentualnie do zwiększenia miąższości tej "obsypki". Tylko bowiem wówczas ta dodatkowa część "obsypki" stanowiłaby część obiektu budowlanego w postaci drogi. Nadto, jak wskazał Sąd, zupełnie oddzielnego wyjaśnienia i rozważenia wymaga kwestia, czy rzeczywiście droga, której dotyczy sprawa, z uwagi na jej konstrukcję i posadowienie na nierównym terenie (biorąc pod uwagę jego naturalne ukształtowanie) może powodować parcie na ścianę budynku, w tym także z uwagi na jej sposób użytkowania – biorąc pod uwagę zarówno częstotliwość jak i tonaż wykonywanego po niej transportu. Dopiero wówczas będzie możliwe stwierdzenie czy istnieją w sprawie podstawy do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Ponieważ ostateczne wyjaśnienie powyższych kwestii w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga niewątpliwie wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 k.p.a. to powinien je organ ustalić w oparciu o opinię biegłego. Za opinię taką może być uznana także ekspertyza lub ocena o jakich mowa w art. 81c Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że z wydanej opinii biegłego powinno wynikać także czy i jaki wpływ na stan hali produkcyjnej W. K., może mieć materialne zużycie tego obiektu, związane z jego wiekiem, dotychczasowym sposobem użytkowania i zakresem względnie brakiem jego konserwacji. Sąd wskazał też, że wyjaśnienia wymaga ponadto kwestia występujących na objętych postępowaniem terenie szkód górniczych.

W świetle tych okoliczności Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy.

Rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Gliwicach z 18 marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powołując się na art. 37 ust. 1 i art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nakazał Fabryce [...] SA w B. rozbiórkę drogi wewnętrznej wraz z poboczem, przylegającej do ściany hali położonej przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że droga, której dotyczy decyzja, została wybudowana później niż hala oraz bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto podano, że droga ta przylega do hali i znajduje się na wysokości około 2 m od poziomu posadzki hali. W końcu stwierdzono, że w miejscu przylegania drogi do hali ściana hali pęka. W związku z tym zobowiązano Fabrykę [...] SA w B. do przedłożenia oceny technicznej i wskazano, że z przedłożonej oceny technicznej dr inż. G.N. wynika, iż występuje parcie drogi i pobocza na ścianę hali, gdyż ściana ta stanowi ścianę oporową dla pobocza i drogi wewnętrznej. Z uwagi na to dwukrotnie zobowiązywano skarżącego do przedłożenia projektu i opinii co do sposobu skutecznego zabezpieczenia drogi wewnętrznej, eliminującego parcie gruntu na budynek hali. Wobec nieprzedstawienia tych dokumentów nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki drogi.

Na skutek odwołania Fabryki [...] SA w B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2010 r. i nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości przez odciążenie na całej długości ściany hali poprzez wykopanie rowu dylatacyjnego o głębokości 5 m nad poziomem posadowienia budynku oraz zabezpieczenie tego rowu ścianą oporową według wskazań opinii technicznej mgr inż. P. R. z 17 sierpnia 2009 r., styropianem o grubości 20 cm i obróbką blacharską.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy przede wszystkim stwierdził, że WSA w Gliwicach wyrokiem z 18 marca 2004 r., (sygnatura akt II SA/Ka 3586/01) przesądził, iż kwestia legalności wybudowania drogi, której dotyczy sprawa, została już rozstrzygnięta. Powołując się na ten wyrok wskazał, że przedmiotem postępowania jest stan techniczny tej drogi. Dalej wyjaśnił, że "po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności przedłożonych w sprawie przez strony opinii technicznych m.in. oceny technicznej sporządzonej przez (...) A. M. z dnia 7 sierpnia 2007 r., (...) G. N. z dnia 13 września 2007 r., oraz (...) P. R. z dnia 17 sierpnia 2009 r., a także ekspertyzy technicznej wykonanej przez (...) J. W. w kwestii dotyczącej szkód górniczych występujących na terenie objętym postępowaniem, należy uznać, że wszystkie wątpliwości niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, jakie zostały wskazane w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2004 r. (...) zostały wyjaśnione. Przede wszystkim z przedłożonych ekspertyz w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że sporna droga ze względu na jej konstrukcję i posadowienie powoduje parcie na ścianę budynku (...) W. K.". Zaznaczono także, że w ocenie technicznej sporządzonej przez mgr inż. A. M. z dnia 7 sierpnia 2007 r. oraz opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. P. R. z dnia 17 sierpnia 2009 r., zostały wskazane roboty budowlane, do jakich skarżąca powinna być zobowiązana w celu uwolnienia ściany budynku stanowiącego własność W. K. od nacisku masy pobocza drogi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2010 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakładającej na nią obowiązek usunięcia wskazanych w niej nieprawidłowości. Ze skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że skarżąca zaprzecza ustaleniu, iż droga wewnętrzna, której dotyczy sprawa, jest w nieodpowiednim stanie technicznym i z tego powodu wywiera nacisk na ścianę hali, stojącej na nieruchomości, będącej własnością W. K. Twierdząc tak przede wszystkim powołano się na ekspertyzy techniczne sporządzone przez J.W. oraz G. N., z których ma wynikać zdaniem skarżącej, że droga jest w dobrym stanie technicznym i jej użytkowanie nie ma wpływu na stan budynku W.K.

Oddalając w tych okolicznościach skargę Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazał, że wiążąca go ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały wyrażone w wyrokach WSA w Gliwicach z 18 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Ka 3586/01) oraz 11 września 2008 r. (sygn. akt II SA/GL 549/08). W szczególności wskazał, że w wyroku z 18 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Ka 3586/01) Sąd stwierdził, że w sytuacji wykazania, że w następstwie użytkowania spornej drogi doszło do uszkodzenia muru hali produkcyjnej W. K. oraz że dalsze jej użytkowanie stwarza zagrożenie dla konstrukcji tego muru, usunięcie takiego zagrożenia stanowi przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzyganej w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 5 Prawa budowlanego. Dalej stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz że przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazał, że stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu przez właściwy organ powinno zostać udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego, a wynikający z ustaleń kontroli zakres stwierdzonych nieprawidłowości nakazanych do usunięcia powinien zostać określony bezpośrednio w treści decyzji lub w ekspertyzie technicznej przywołanej w tej decyzji.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że "zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co stanowiło realizację wskazań sądu w poprzednich wyrokach, wykazującego nieodpowiedni stan techniczny drogi i jej pobocza, manifestujący się w negatywnym wpływie na ścianę hali". Zdaniem Sądu pierwszej instancji "wbrew zarzutom skarżącej ten nieodpowiedni stan techniczny drogi i pobocza wynika z: opinii technicznej A. M. z 7 sierpnia 2007 r., G. N. z 13 września 2007 r., P. R. z 17 sierpnia 2009 r. oraz ekspertyzy technicznej J. W. dotyczącej szkód górniczych występujących na terenie objętym postępowaniem". Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że "z powyższych opinii, ekspertyz wynika, że sporna droga ze względu na jej konstrukcję i posadowienie powodujena ścianę hali". Zaznaczył, że "w ocenach technicznych A. M., a w szczególności P. R. z 17 sierpnia 2009 r. wskazano roboty budowlane jakie skarżąca powinna wykonać celemna całej jej długości od nacisku masy pobocza tej drogi", zaś "zarzuty skarżącej stanowią jedynie polemikę z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ orzekający, a nadto nie uwzględniają uprzednich wskazań i ocen sądów zawartych w przytoczonych wyżej wyrokach" i "zarzuty te nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji".

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Przytaczając podstawy kasacyjne zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z:

a/ art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało polegać na niewłaściwym wykonanie obowiązku kontroli wykonywania administracji publicznej oraz

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 tej ustawy, które z kolei miało polegać na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowaniu się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, w tym w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uchylenie się od przeprowadzenia szczegółowej analizy powołanego przepisu i jego oceny w świetle tego materiału,

2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z:

a/ art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddalenie skargi, mimo że organ administracji i Sąd administracyjny pierwszej instancji nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 3586/01,

b/ art. 80 i art. 77 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem zasady swobodnej i wszechstronnej oceny dowodów, przez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

c/ art. 78 k.p.a. i art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. i w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na tym, że organ administracji nie uwzględnił wniosków skarżącej dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ani dowodu tego nie przeprowadził z urzędu, oraz na tym, że organ administracji, wobec odmowy W. K. przeprowadzenia badania stanu technicznego jego budynku, z własnej inicjatywy nie zebrał całego materiału dowodowego.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, polegające na jego zastosowaniu, mimo że brak było ku temu przesłanek, oraz polegające na jego błędnej wykładni, która miała się przejawiać przyjęciem, iż droga, której dotyczy sprawa, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, i że ten stan techniczny stanowi przyczynę uszkodzenia ściany hali należącej do W. K., mimo że w sprawie brak jest związku przyczynowego między stanem drogi, a stanem hali, i nadto w sytuacji, gdy stan drogi został oceniony jak właściwy.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że w sprawie nie powinien być w ogóle stosowany art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym przyjęto, że chodzi w tym przepisie o możliwość nałożenia na właściciela obiektu budowlanego określonych obowiązków, gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W związku z tym wywiedziono, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego to stan, w którym nie odpowiada on warunkom technicznym określonym w obowiązujących przepisach. Następnie podniesiono, że w sprawie nie wykazano, aby droga, której sprawa dotyczy, nie odpowiadała takim warunkom technicznym.

Ponadto podniesiono, że nie został wykazany związek pomiędzy złym stanem ściany budynku należącego do W. K., a ewentualnym złym stanem technicznym drogi lub sposobem jej użytkowania. Wskazano, że z opinii dr inż. G. N. wynika, iż nie ma związku między położeniem drogi a pęknięciami ściany hali. Stwierdzono, że biegły w tej opinii stwierdził, iż parcie gruntu na ścianę pionową jest zjawiskiem normalnym, zawsze występującym w tego typu konstrukcjach, a parcie na ścianę spowodowane ograniczonym taborem samochodowym jest pomijalne i nie ma wpływu na pracę konstrukcji ściany.

Wskazano także, że spękania ściany hali mogą być skutkiem tego, że swego czasu znajdowały się przy niej kanały kominowe. Spękania ściany, według skarżącej, mogą być zatem spowodowane bezpośrednim działaniem wysokich temperatur. Ponadto skarżąca zasugerowała, że pęknięcia ściany mogą być wynikiem szkód górniczych, przy czym zaznaczono, że znajduje się ona na terenie występowania takich szkód i nie była przed nimi zabezpieczona.

Zdaniem skarżącej nie wyjaśniono też czy sama hala jest w odpowiednim stanie technicznym. W związku z tym podniesiono, że W. K. nie zezwolił biegłym na zbadanie stanu technicznego jego budynku.

W końcu podniesiono, że pominięto opinie, według których droga została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i jej stan techniczny jest dobry. W szczególności w tym zakresie wskazano na opinię sporządzoną przez J. W. i B. K.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 80 k.p.a.

Sądy administracyjne kontrolując działanie administracji, które polega na wydawaniu decyzji administracyjnych, oceniają m.in. czy postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tej oceny sprawdzają czy przyjęte przez organ administracji ustalenia faktyczne opierają się na zgodnej z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ocenie dowodów. Jednym z podstawowych przepisów normujących ocenę dowodów jest art. 80 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzupełnieniem myśli zawartej w powołanym przepisie jest art. 107 § 3 k.p.a., w tej części, w której stanowi się, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie dowodów, na których organ administracji się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z obu przepisów jasno wynika, że jeżeli organ administracji dysponuje dowodami, prowadzącymi do odmiennych wniosków (np. dwiema ekspertyzami technicznymi, z których jedna stwierdza, że obiekt budowlany jest w odpowiednim stanie technicznym, a druga, że w nieodpowiednim stanie technicznym) to musi przyjąć za udowodnione fakty potwierdzone przez jeden z dowodów, ale jednocześnie wyjaśnić dlaczego dowód prowadzący do wniosku odmiennego uznaje za niewiarygodny lub pozbawiony mocy dowodowej. Powołane przepisy wskazują zatem jasno, że organ administracji nie może pominąć przy określaniu stanu faktycznego sprawy dowodów, które przeczyłyby przyjętemu przez organ stanowi rzeczy, przy czym należy podkreślić, że zwrot "nie może pomiąć" nie oznacza, że musi stan faktyczny przyjąć zgodnie z tym przeciwnym dowodem. Dysponowanie dowodami, których wnioski są odmienne, wymusza na organie administracji rozstrzygnięcie, że jeden z takich sprzecznych dowodów jest niewiarygodny lub pozbawiony mocy dowodowej. Zatem zakaz pominięcia dowodu należy rozumieć jako nakaz odniesienia się do każdego dowodu i, w szczególności w przypadku, gdy zebrane dowody nie prowadzą do tego samego wniosku, nakaz wyjaśnienia dlaczego organ administracji ustalony stan faktyczny opiera, na niektórych tylko z zebranych dowodów.

Mając to na uwadze należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne, które przesądziły o wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc fakty sprowadzające się do stwierdzenia, że droga wewnątrzzakładowa ze względu na jej konstrukcję i posadowienie powoduje parcie na ścianę hali, zostały ustalone na podstawie dowodów, którymi był szereg ekspertyz technicznych. Ekspertyzy te zostały w uzasadnieniu decyzji oznaczone i wyraźnie stwierdzono, że wszystkie one uzasadniają poczynione ustalenia faktyczne. Tymczasem w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że niektóre z wymienionych dowodów (ekspertyz) mogą prowadzić do wniosków przeczących dokonanemu ustaleniu faktycznemu, mianowicie mogą stanowić podstawę ustalenia faktu, że droga wewnątrzzakładowa nie wywiera parcia na ścianę budynku.

W znajdującej się w aktach ekspertyzie technicznej sporządzonej w 1994 r. wspólnie przez J. W. i B. K., w której pierwszy wymieniony jest jako rzeczoznawca, a drugi jako weryfikator, nie twierdzi się, aby droga, o której mowa, wywierała parcie na ścianą. Wręcz przeciwnie stwierdza się, że została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i jest w dobrym stanie technicznym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na ekspertyzę techniczną wykonaną przez J. W. w kwestii dotyczącej szkód górniczych. Znajdująca się w aktach ekspertyza techniczna wykonana przez J. W. i B. K. nie odnosi się do szkód górniczych, jednakże w aktach tych brak innej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez J. W., która do tych szkód by się odnosiła.

W znajdującej się w aktach opinii technicznej G. N. sporządzonej w 2007 r. stwierdza się, że parcie gruntu na ścianę pionową jest zjawiskiem normalnym. Odnośnie do parcia gruntu na ścianę, w szczególności powodowania uszkodzeń ściany przez to parcie, nie wypowiedziano się kategorycznie. Stwierdzono, że wymaga obliczeń potwierdzenie możliwości przeniesienia parcia przez ścianę, a obliczeń tych nie wykonano. W końcowych wnioskach opinii zasugerowano jednakże, że zły stan ściany może być spowodowany jej dziewięćdziesiątletnią eksploatacją i szkodami górniczymi. Ta opinia została wyraźnie powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako jeden z dowodów, z których ma wynikać, że droga wywiera parcie na ścianę budynku.

W aktach znajduje się ponadto orzeczenie techniczne sporządzone przez Z. Z. w 2000 r., które nie zostało wspomniane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a którego wnioski jednoznacznie stwierdzają, że pęknięcie ściany budynku spowodowane zostało warunkami termicznymi w czasie prowadzenia produkcji przemysłowej i częściowo szkodami górniczymi, a nie pojazdami na drodze zakładowej.

W końcu powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako dowód ocena techniczna sporządzona przez P. R. nie jest oceną techniczną, lecz, jak wynika z akt, w szczególności pisma skarżącej z 21 sierpnia 2009 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wstępną ofertą skierowaną do skarżącej przygotowania projektu budowy ściany oporowej i zabezpieczenia budynku W. K.

W tych okolicznościach narusza art. 80 k.p.a. i stanowiący jego rozwinięcie art. 107 § 3 k.p.a. postępowanie organu administracji, który wyjaśnienie ustalenia, że droga wewnątrzzakładowa ze względu na swoją konstrukcję i posadowienie powoduje parcie na ścianę budynku hali, ograniczył do stwierdzenia, iż ustalenie takie wynika z powołanych ekspertyz technicznych. Wobec wskazanych wyżej okoliczności dotyczących konkretnych dowodów organ administracji powinien był wyjaśnić w jaki sposób ustalenie to jest potwierdzone w opinii technicznej G. N. sporządzonej w 2007 r., jak to ustalenie ma się do wniosków orzeczenia technicznego sporządzonego przez Z. Z. w 2000 r., czy ocena techniczna J. W., na którą się powołał, to ekspertyza techniczna sporządzona w 1994 r. wspólnie przez J. W. i B. K., a jeżeli tak to jak się ma ta ocena do poczynionych ustaleń, bądź jeżeli nie jest to ta ocena, to gdzie znajduje się ocena na którą się powołał, i w końcu powinien był wyjaśnić dlaczego nadaje takiego znaczenia jak ekspertyzie technicznej ofercie sporządzenia projektu złożonej przez P. R. Wskazane okoliczności są bowiem elementami materiału dowodowego (jak mówi ustawa "całokształtu materiału dowodowego"), które przez organ administracji nie zostały ocenione. Mało tego, dowody te, w szczególności oceny techniczne J. W., G. N. i Z. Z. zdają się przeczyć poczynionemu ustaleniu, a więc organ powinien albo wykazać, że nie przeczą albo wyjaśnić dlaczego nie są w jego ocenie wiarygodne lub pozbawione mocy dowodowej.

Dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób przesądzić, że po prawidłowo dokonanej ocenie dowodów organ administracji nie doszedłby do wniosku, iż brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Zatem, Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję powinien był ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 k.p.a. Oddalając w tej sytuacji skargę naruszył powołane przepisy. Podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów postępowania jest zatem usprawiedliwiona.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to także należy ocenić je jako trafne, gdyż w istocie sprowadzają się do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie dostrzegł uchybień w zakresie postępowania dowodowego, związanego z ustaleniem faktycznym uzasadniającym wydanie zaskarżonej decyzji, w tym nieprzeprowadzenie tego postępowania w sposób wskazany w wiążącej organy i Sąd ocenie prawnej wynikającej z wyroku WSA w Gliwicach z 18 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Ka 3586/01). W ocenie NSA należy zwrócić także uwagę na zarzuty, które dotyczą przepisów związanych nie z oceną dowodów (art. 80 k.p.a.), ale przeprowadzeniem dowodów (art. 75, art. 77, art. 78 i art. 84 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jest to istotne w rozpoznawanej sprawie, gdyż przeprowadzono w niej już wiele dowodów z ekspertyz technicznych i zasadniczy problem, jak wyżej wskazano, polega na ocenie tych dowodów. W związku z tym należy wskazać, że organ administracji powinien wykorzystać możliwość jaką daje mu Kodeks postępowania administracyjnego i wezwać na rozprawę strony postępowania oraz autorów ekspertyz technicznych w celu wyjaśnienia złożonych opinii (art. 79 § 2 k.p.a., art. 89 § 1 k.p.a., art. 90 § 2 k.p.a., art. 95 § 1 k.p.a.). NSA podziela pogląd WSA w Gliwicach zawarty w powołanym wyroku z 18 marca 2004 r., że za opinię w rozumieniu art. 84 k.p.a. można uznać ekspertyzę lub ocenę sporządzoną w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), przynajmniej w tym zakresie, że autor takiej ekspertyzy lub oceny może być wezwany na rozprawę w celu wyjaśnienia sporządzonej ekspertyzy lub oceny. Organ administracji może też zobowiązać autora oceny lub ekspertyzy sporządzonej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego do tego, aby ustosunkował się do innych dowodów sprzecznych z jego ekspertyzą lub oceną, w tym tak zwanych prywatnych opinii, czyli opinii sporządzonych na zlecenie stron postępowania.

Należy też wyraźnie wskazać, że zasadny jest zarzut, który sprowadza się do twierdzenia, iż nie bada się i nie uwzględnia stanu technicznego budynku należącego do W. K. Stan tego budynku musi być uwzględniony, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie chodzi tylko o stan techniczny drogi wewnątrzzakładowej i sposób jej użytkowania, ale także o to czy ta droga lub sposób jej użytkowania oddziałuje na ścianę budynku należącego do W. K. Zatem, ewentualne ustalenie, że pęknięcia ściany wynikają z innych przyczyn niż oddziaływanie drogi, ma znaczenie dla oceny stanu technicznego drogi i sposobu korzystania z niej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że po pierwsze jest on przedwczesny, po drugie w części w istocie dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Przedwczesny jest w tym zakresie, w którym zarzuca się niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na błędy w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie wiadomo jaki jest istotny stan faktyczny sprawy. W szczególności nie wiadomo czy zachodzą okoliczności faktyczne stanowiące hipotezę norm prawnych wynikających z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można zatem jeszcze mówić o niewłaściwym zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Druga część zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego sprowadza się do twierdzenia, że dokonano błędnej wykładni tego przepisu, gdyż przyjęto, iż droga, której dotyczy sprawa, jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz, że ten nieodpowiedni stan techniczny jest przyczynę uszkodzenia ściany. Stan techniczny obiektu budowlanego oraz związek przyczynowo skutkowy to zagadnienia faktyczne, a nie prawne.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uwzględniając, że z tego powodu, iż okazały się zasadne jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd drugiej instancji nie mógł uchylić zaskarżonego wyroku i rozpoznać skargi (art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wobec tego, że w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylono wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę, na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono od organu na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis sądowy od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego ustalonych w granicach określonych w § 2 ust. 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).