Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 588/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SzD/zw/p/AEiE/5 w przedmiocie przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na rzecz skarżącego P. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III.


UZASADNIENIE

Rektora Akademii-Górniczo Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie z decyzją dnia 7 grudnia 2021 nr CON-SzD.4411/zw/p/AEiE/5/2021/2022 działając na podstawie art. 209 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r., poz. 478 ze zm.; dalej jako p.s.w.n.) w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), a także Regulaminem wypłacania stypendium doktoranckiego dla doktorantów szkół doktorskich wprowadzonym Zarządzeniem nr 51/2021 Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie (dalej jako: Regulamin), przyznał skarżącemu P. J. zwiększone stypendium doktoranckie w kwocie 6206,70 zł miesięcznie w okresie od 1.10.2021 r. do 30.09.2022 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 7 grudnia 2021 Rektora Akademii-Górniczo Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie przyznał skarżącemu stypendium doktoranckie w kwocie 6206,70 zł. Organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji, gdyż jego zdaniem uwzględniała ona w całości żądanie strony (art. 107 § 4 k.p.a.).

Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie § 6 ust. 5 i 6 Regulaminu wypłacania stypendium doktoranckiego dla doktorantów szkół doktorskich, § 6 ust. 7 Regulaminu konkursu "Finansowanie zwiększonych stypendiów dla najlepszych doktorantów szkół doktorskich" (Działanie 5) projektu IDUB, oraz przekroczenie uprawnień przez Prorektora ds. nauki w trakcie procedury ustalania wysokości kwot zwiększenia stypendium i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do wysokości przyznanego stypendium i zobowiązanie organu do ustalenia jego kwoty zgodnie z ww. regulaminami, czyli przyznania stypendium w kwocie 7115,1 zł brutto. Wniósł także o zwrot kosztów postępowania od organu.

W obszernym uzasadnianiu swojej skargi skarżący stwierdził, że w wyniku przekroczenia uprawnień przez Prorektora ds. Nauki, polegającego na ustaleniu maksymalnych stawek poszczególnych stopni zwiększeń, do czego nie miał legitymacji wynikającej z regulaminu:

— złamany został § 4 ust. 3 regulaminu, gdyż Prorektor ds. Nauki swoimi działaniami ustalił znacznie niższą efektywną maksymalną wysokości stypendium, niż ta określona w regulaminie i wypracowana w wyniku długotrwałego procesu jego uzgadniania z samorządem doktorantów, którego wymóg narzucają przepisy wyższego rzędu.

— naruszony został wynikający z § 6 ust. 5 regulaminu podział środków pomiędzy jednostki, w szczególności zaniżone zostały środki możliwe do wykorzystania przez mój wydział. Proporcje tego podziału zostały następnie jeszcze bardziej naruszone w wyniku pozaregulaminowego przyznania niewykorzystanych środków dwóm innym jednostkom.

— kierownicy jednostek zostali de facto pozbawieni wynikającej z § 6 ust. 6 regulaminu kompetencji ustalania stawek zwiększeń w jednostce.

W związku z tak określonymi maksymalnymi stawkami skarżący nie miał możliwości uzyskania stypendium doktoranckiego w maksymalnej wysokości określonej w Regulaminie wypłacania stypendium doktoranckiego dla doktorantów szkół doktorskich to jest w kwocie 7115,1 zł.

Skarżący wskazał również na nieprawidłowości w przypadku drugiego źródła zwiększeń jego stypendium wypłacanych z konkursu "Finansowanie zwiększonych stypendiów dla najlepszych doktorantów szkół doktorskich" (Działanie 5) projektu IDUB wynikające z awarii systemu obsługującemu proces. Awaria ta doprowadziła bowiem do wyeliminowania co najmniej dwóch wniosków z konkursu, co spowodowało, że skarżący nie znalazł się w grupie 1/3 beneficjentów, którzy uzyskali zwiększenia I stopnia.

Powyższa skarga została następnie uzupełniona pismem pełnomocnika skarżącego z dnia 11 maja 2022r. W piśmie tym decyzji Rektora Akademii-Górniczo Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie z dnia 7 grudnia 2021 zarzucono dodatkowo naruszenie art. 107 § 4 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji administracyjnej, a w konsekwencji brak możliwości poznania motywów jakimi Organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że stypendium przyznane doktorantowi w roku akademickim 2021/2022 stanowiło sumę kwoty stypendium ustalonej na podstawie art. 209 ust. 1 i 4 p.s.w.n. oraz dalszych kwot tytułem zwiększenia stypendium, wypłacanego na podstawie art. 209 ust. 5 p.s.w.n. Skarżący uzyskał najwyższą przewidzianą w roku akademickim 2021/2022 kwotę tytułem zwiększenia stypendium finansowaną ze środków, o których mowa w art. 365 pkt 2 lit. c p.s.w.n. Skarżącemu przyznano również kwotę tytułem zwiększenia stypendium przyznaną z konkursu finansowanego ze środków programu Inicjatywa Doskonałości - Uczelnia Badawcza. W wyniku zsumowania tych trzech źródeł stypendium doktoranckiego, ustalono jego wysokość na 6206,70 zł miesięcznie, na którą składały się następujące kwoty:

— 3.653,70 zł tytułem stypendium doktoranckiego dla doktoranta po pozytywnej ocenie śródokresowej (art. 209 ust. 1 w zw. z art. 209 ust. 4 pkt 2 p.s.w.n.),

— 1553,00 zł tytułem zwiększenia stypendium doktoranckiego na podstawie art. 209 ust. 5 p.s.w.n. wzw. z § 6 ust. 1 i 3 pkt 1 Regulaminu, z czego kwota 1113,00 zł przyznana zgodnie z wnioskiem kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej oraz dodatkowa kwota 400,00 zł przyznana dla każdego doktoranta, który spełnił kryteria do zwiększenia stypendium doktoranckiego;

— 1000,00 zł tytułem zwiększenia stypendium na podstawie art. 209 ust. 5 p.s.w.n. w zw. z § 6 ust. 1 i pkt 3 pkt 2 Regulaminu ze środków programu Inicjatywa Doskonałości - Uczelnia Badawcza.

Organ wskazał, że sama możliwość zwiększenia stypendium doktoranckiego ponad jego ustawową wysokość ma charakter fakultatywny, jest zależna od wielu zmiennych, w tym możliwości finansowych jednostki i pozostaje w ramach kompetencji Rektora wynikających wprost z ustawy p.s.w.n. oraz Statutu.

Wynikający ze skargi spór wynika zatem, w ocenie organu, z błędnej interpretacji przez skarżącego uprawnień, co do czynionych w ramach struktury uczelni ustaleń dotyczących wysokości przyznawanych na rzecz doktorantów świadczeń. W toku postępowania dokonano prawidłowej interpretacji regulaminu i zastosowania procedury przyznania stypendium w odniesieniu do doktoranta, właściwie również dokonano ustalenia jego końcowej punktacji i określenia miejsca rankingowego skarżącego. Fakt, że skarżącego nie zadowoliła kwota otrzymanego stypendium, gdyż oczekiwał on ogólnie wyższych świadczeń, nie zmienia faktu, iż to Rektor jako kierujący uczelnią, upoważnieni przez niego Prorektorzy i działający w porozumieniu z nimi Kierownicy jednostek pozostają w ramach autonomii uczelni uprawnieni do ustalenia kryteriów i wysokości tych świadczeń, których zasady przyznawania zostały pozostawione w ich kompetencji. Stąd też każda uczelnia wyższa może ustalić własne odmienne kryteria przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego. Jednocześnie w zakresie zarzutów skargi organ podkreślił, iż ustalenia dotyczące wysokości kwot przyznawanych doktorantom tytułem zwiększenia stypendium, są objęte autonomią uczelni i pozostają już poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Organy uczelni pozostały bowiem uprawnione do samodzielnego ustalenia tej kwestii (brak tu rozwiązań o charakterze ustawowym), a wewnętrzne sprawy organizacyjne uczelni, z których w skardze wywodzi się naruszenie Regulaminu, pozostają w tym zakresie nieistotne z punktu widzenia prawidłowości wydanej decyzji. Jednocześnie, wbrew zarzutom skarżącego, organ zauważył, że zgodne ustalenie w ramach struktury uczelni pułapów zwiększenia stypendium finansowanego z subwencji, tym bardziej wpłynęło na transparentność zasad zwiększenia stypendium wobec wszystkich doktorantów AGH.

W konsekwencji organ uznał, że prawidłowo przeprowadził procedurę przyznawania zwiększonego stypendium doktoranckiego, a zawarte w skardze twierdzenia dotyczące ewentualnych wysokości stypendium doktoranckiego, w przypadku przeznaczenia na ten cel kwot wyższego rzędu, uznać należy za jedynie polemiczne.

Zdaniem organu za niezasadne należy uznać również zarzuty związane z naruszeniem Regulaminu konkursu "Finansowanie zwiększonych stypendiów dla najlepszych doktorantów szkół doktorskich" (dalej: Regulamin IDUB). Wskazano, że zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu IDUB, doktorantowi przysługuje prawo do odwołania się od wyników kwalifikacji wniosków w konkursie, które składa się do Biura projektu IDUB do 7 dni po ogłoszeniu listy rankingowej. Ostatecznym organem odwoławczym jest Rektor AGH. Jak natomiast wynika z Regulaminu IDUB, zgodnie z jego § 7 ust. 8 Regulaminu IDUB, w sprawach nieuregulowanych w Regulaminie konkursu mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązującego prawa polskiego, w tym Kodeksu cywilnego i ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Dalej organ podkreślił, że chociaż kwota zwiększenia stypendium przez doktoranta pozostaje objęta decyzją w przedmiocie przyznania stypendium, to przebieg procedury w tym zakresie regulowany jest autonomicznie, nie podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, i ma on charakter cywilnoprawny. Organ wskazał na właściwość sądu powszechnego w przypadku dochodzenia przez uczestnika konkursu roszczeń z tego tytułu. Wydawane w tym zakresie akty mają bowiem charakter zbliżony do umowy stypendialnej.

W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2022r. organ z kolei wystąpił o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż sprawa będąca jej przedmiotem nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

W jego podsumowaniu organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja stanowi niezaskarżalny akt wewnętrzny organów uczelni, a sama ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nie przewiduje możliwości jej kontroli sądowoadministracyjnej. Co za tym idzie, przedmiot skargi nie jest wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani też nie ma przepisów ustawy szczególnej, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującej właściwość sądu administracyjnego. Kontrola sądowa zaskarżonego rozstrzygnięcia podjętego w ramach podległości zakładowej nastąpiłaby zatem z naruszeniem autonomii szkół wyższych. To natomiast w ocenie organu implikuje konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 574 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.w.n.

Zgodnie z art. 209 ust. 1 p.s.w.n.. doktorant nieposiadający stopnia doktora otrzymuje stypendium doktoranckie. Z kolei ust. 4 powołanego przepisu przewiduje, że wysokość miesięcznego stypendium doktoranckiego wynosi co najmniej:

1) 37% wynagrodzenia profesora - do miesiąca, w którym została przeprowadzona ocena śródokresowa;

2) 57% wynagrodzenia profesora - po miesiącu, w którym została przeprowadzona ocena śródokresowa.

Na podstawie art. 209 ust. 5 p.s.w.n. wysokość stypendium doktoranckiego może być uzależniona od osiągnięć doktoranta.

W niniejszej sprawie na wstępie należy jednak rozważyć kwestię, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpatrywania spraw dotyczących skarg na decyzje w przedmiocie stypendiów doktoranckich. Art. 209 p.s.w.n. ani bowiem nie przewiduje wprost, że w tego typu sytuacjach jest wydawana decyzja administracyjna, ani że znajdują w tych przypadkach zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że w analogicznej sytuacji dotyczącej przyznawania stypendiów dla studentów ustawodawca wprost przewidział, że przyznanie świadczenia oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (art. 86 ust. 2 p.s.w.n.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się również, że uczelnie działają jako zakłady administracyjne i posiadają szeroki zakres autonomii. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (wyrok NSA w Warszawie z 12.06.2001 r., I SA 2521/00, LEX nr 54756).

W doktrynie tradycyjnie rozróżniano jeszcze przed utworzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego akty zakładowe o charakterze zewnętrznym oraz wewnętrznym. Jedynie do aktów o charakterze zewnętrznym nakazywano stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

"Jako akty zewnętrzne, a co za tym idzie, akty mające cechy decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., potraktowano w szczególności: decyzję odmawiającą przyjęcia na studia wyższe; decyzję o skreśleniu z listy studentów; rozstrzygnięcie stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra; decyzję wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nadaniu tytułu zawodowego magistra. Do aktów administracyjnych wewnętrznych, niemających cech decyzji administracyjnych, zaliczono zaś zwłaszcza: zgodę dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni; odmowę udzielenia przez organy szkoły wyższej urlopu dziekańskiego studentowi; przyznanie, nieprzyznanie lub cofnięcie stypendium socjalnego studentowi. Do zdarzeń niepodlegających reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego zaliczono także ocenę egzaminatora, będącą jego wyłącznym atrybutem" (Z. R. Kmiecik, Decyzje administracyjne organów szkół wyższych wydawane w sprawach studenckich, Studia Iuridica Lublinensia 14, 2010, s. 10-11).

Należy jednak zauważyć, że chociaż orzecznictwo sądów administracyjnych było zmienne w zakresie kwestii stypendialnych to jednak szło ono w kierunku decyzji stypendialnych podejmowanych przez uczelnię za decyzje administracyjne. W pierwszym historycznie już orzeczeniu wydanym jeszcze na gruncie ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 z późn. zm.) stwierdzono, że pomiędzy studentem a uczelnią wyższą, w której on studiuje, zachodzi prawny stosunek zakładowy, student podlega władztwu zakładowemu uczelni - uczelnia jest zakładem administracyjnym, student zaś jego użytkownikiem. Akty prawne organów uczelni dotyczące przyznania, nieprzyznania lub cofnięcia stypendium socjalnego swemu studentowi są zatem przejawami władztwa zakładowego i stosunków zakładowych w uczelni, a nie decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a. (postanowienie NSA w Warszawie z 16.04.1987 r., I SA 448/87, OSP 1988, nr 10, poz. 223). Postanowienie to zostało krytycznie ocenione w glosie przez J. Homplewicza (OSPiKA 1988, nr 10, s. 462 i n.). Powołany autor pisał, iż "jedno nie podlega żadnej wątpliwości: szkoła wyższa jest zakładem i ze studentem wiążą ją prawne stosunki zakładowe; organom uczelni przysługuje wobec studentów tzw władztwo zakładowe. Władztwo to wchodzi jednak w obręb sfery prawa a jego akty podlegają ocenom legalności. Podejmowane są nie tylko secundum legem ale nadto ustępują, gdy jakaś dziedzina spraw zakładowych otrzymuje swe własne ustawowe uregulowanie Co więcej, uzyskując pozycję użytkownika zakładu, student nie traci swej pozycji prawnej jako obywatel, którą stwarza mu ogólne prawo administracyjne. Jest on podmiotem prawa administracyjnego, również wobec władz uczelni nie tylko jako użytkownik zakładu, podlegający wtedy władztwu zakładowemu, ale również jako np. strona, gdy tylko istnieje ku temu uzasadnienie z przepisów powszechnie obowiązujących. Stosunki zakładowe nie zawieszają bowiem ogólnego prawa administracyjnego i nie znoszą np. uprawnień obywatela będącego użytkownikiem zakładu, a wynikających z ogólnego prawa administracyjnego. Podleganie władztwu zakładowemu nie wyklucza tego, że użytkownik zakładu — student może domagać się od władz uczelni, które są po prostu i organami administracyjnymi, przestrzegania prawa, również jako skarżący się, wnioskujący czy strona w zależności od istniejącej w danej materii podstawy prawnej w systemie prawa administracyjnego. Nie uwłacza to w niczym jego podległości zakładowej, jako że i zakłady z całym swym władztwem tkwią w systemie prawa administracyjnego, a nie poza nim. Podobnie jak i pozostający w ramach stosunku służbowego nauczyciel akademicki może domagać się od swych przełożonych służbowych wynikających np. z ustawy swych ogólnych uprawnień pomimo służbowego podporządkowania. Władze bowiem uczelni, z całym swym władztwem wobec pracowników czy studentów, winny przestrzegać obowiązującego prawa a to stawia obywatela — bo pracownik podległy służbowo i student nie przestaje nim być — nie rzadko w pozycji strony w rozumieniu k.p.a. nawet wobec władz swego zakładu, jeżeli w danej materii właśnie taka jest jego sytuacja prawna".

Należy przy tym zauważyć, że kwestia prowadzenia studiów doktoranckich oraz przyznawanych stypendiów była wówczas regulowana na podstawie rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów naukowych (Dz. U. Nr 28, poz. 138 z późn. zm.), które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 31 marca 1965 r. o stopniach naukowych i tytułach naukowych (t.j. Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 202 z późn. zm.). Ustawa o szkolnictwie wyższym z 1982r. nie regulowała bowiem kwestii kształcenia doktorantów.

Kolejna ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.). w art. 4 przewidywała już wprost, że w uczelnia może również prowadzić studia podyplomowe, studia doktoranckie oraz studia i kursy specjalne. W zakresie przyznawania stypendiów ustawa nie wprowadzała wyraźnej regulacji na rzecz uczestników studiów doktoranckich, a jedynie regulowała stypendia przyznawane na rzecz studentów. Jej art. 161 ust. 2 przewidywał, że do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Oznaczało to stosowanie rygorów Kodeksu postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, w tym przepisów rozdziału drugiego zatytułowanego "Zasady ogólne". Na tej podstawie Sąd Najwyższy stwierdził, że na decyzję o odmowie przyznania stypendium naukowego przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie SN z 5.01.2001 r., III RN 45/00, OSNP 2001, nr 17, poz. 525).

Należy przy tym podkreślić, że przepisy dotyczące przyznawania stypendiów na gruncie wskazanego aktu prawnego nie przewidywały, że rozstrzygnięcie stypendialne przybiera postać decyzji administracyjnej tylko "decyzji", a sam art. 161 znajdowała się w rozdziale zatytułowanym: Samorząd i organizacje studenckie. Istotne jest także, że w swoim brzmieniu do nowelizacja z dnia 12 IX 1990 o szkolnictwie wyższym, art. 161 tejże ustawy przewidywał enumeratywne wyliczenie aktów, do których stosowano kodeks postępowania administracyjnego i na które przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, dopiero od momentu wejścia w życie tejże noweli, art. 161 stał się klauzulą generalną (zob. A. Jakubowski, Status prawny studentów i doktorantów w relacjach ze szkołą wyższą, PiP 2011, nr 11, s. 57-70).

Z kolei według art. 36 ust. 2 powołanej ustawy z 1990r. zasady organizowania studiów doktoranckich w państwowych jednostkach organizacyjnych, rekrutacji na te studia, prowadzenia i odbywania tych studiów oraz zakres uprawnień, a w szczególności uprawnień pracowniczych osób je odbywających, określa Minister Edukacji Narodowej w drodze rozporządzenia. Na podstawie wymienionej delegacji Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 10 czerwca 1991 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów naukowych (Dz. U. Nr 58, poz. 249, ze zm. - zwane dalej "rozporządzeniem"), określające m.in. uprawnienia i obowiązki doktoranta. Już wówczas wskazywano w doktrynie i orzecznictwie, że podobnie jak w przypadku innych studentów, między doktorantem a uczelnią istnieje stosunek administracyjnoprawny (M. Skąpski, Charakter prawny studiów doktoranckich, PiP 1998, nr 2, s. 66-81, wyrok SN z 22.11.2000 r., II CKN 897/98, OSNC 2001, nr 5, poz. 77)

Kolejna ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2183) przewidywała także, że uczelnia ma prawo do kształcenia na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia, jednolitych studiach magisterskich i studiach doktoranckich zgodnie z przysługującymi jej uprawnieniami. Pomoc materialna dla doktorantów została już wprost przewidziana w jej art. 199. Natomiast w art. 200 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005r. wprost została unormowana kwestia przyznawania stypendiów doktoranckich. Zgodnie z jej art. 207 ust. 1 do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

W jednym ze swoich orzeczeń wydanym na gruncie ustawy z 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do decyzji w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego, zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja tak jest decyzją podjętą w indywidualnych sprawach doktorantów, a więc dotyczy sfery praw i obowiązków doktoranta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Wprawdzie decyzje organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i potwierdzonej w art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zasady autonomii szkół wyższych, nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny, powinny spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli. Nadto zasada autonomii szkół wyższych musi się mieścić w granicach wynikających z ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1419/13, 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 245/15 i 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 448/21 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl) (Wyrok NSA z 15.12.2021 r., III OSK 675/21, LEX nr 3281626).

Trafnie w doktrynie zwrócono uwagę, że "w istocie art. 207 ust. 1 p.s.w. celowo, a więc z woli ustawodawcy, wyłącza doktrynalny wymóg "zewnętrzności" ("zewnątrzzakładowości") dla uznania rozstrzygnięcia zakładowego – wydanego przez organ uczelni w sprawie indywidualnej studenta lub doktoranta – za zaskarżalne do sądu administracyjnego i podlegające odpowiedniemu stosowaniu k.p.a. Przemawia to za przyjęciem, że akty te należy traktować jak decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 k.p.a., dla których ustawodawca świadomie, ze względu na specyfikę szkolnictwa, uelastycznia reżim kodeksowy. W gruncie rzeczy ciężko sobie wyobrazić, że art. 207 ust. 1 p.s.w. mógłby jeszcze wyraźniej podkreślać objęcie wymienionymi gwarancjami wszelkich rozstrzygnięć w sprawach studentów lub doktorantów. Logiczne jest bowiem, że decyzje, o których mowa w przepisie, wydane przez organ uczelni w sprawie studenta czy doktoranta, zawsze są decyzjami wewnątrzzakładowymi, ponieważ samo posiadanie statusu studenta czy doktoranta wiąże się immanentnie z "byciem wewnątrz" uczelni; nie sposób przecież wydać decyzji zewnętrznej osobie (studentowi), która z definicji "jest wewnątrz" zakładu administracyjnego, jakim jest uczelnia wyższa. Tezę tę potwierdza wyodrębnienie w treści art. 207 ust. 1 p.s.w. decyzji rekrutacyjnych, które kierowane są do podmiotów niebędących jeszcze studentami (znajdujących się "na zewnątrz" zakładu)" (A. Jakubowski, Status prawny studentów i doktorantów w relacjach ze szkołą wyższą, PiP 2011, nr 11, s. 57-70).

Historyczna analiza regulacji dotyczących doktorantów wskazuje na zwiększającą się ochronę ich praw, stąd właśnie wyraźna już regulacja prowadzenia studiów doktoranckich na poziomie ustawowym w ustawie o Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005r. Wcześniej taka regulacja nie występowała, a prawa były jedynie unormowane na poziomie ustawowym w odniesieniu do studentów, z kolei studia doktoranckie i przyznawane doktorantom stypendia były regulowane za pomocą rozporządzeń. Co więcej na gruncie ustawy z 2005r. należy wskazać, że oprócz wyraźnej regulacji kwestii stypendiów wprowadzono, identycznie jak miało to miejsce już wcześniej w odniesieniu do studentów, wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach doktorantów. Na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005r. nie było już wątpliwości – z uwagi na wyraźne brzmienie przepisów – że rozstrzygnięcie w kwestii stypendium doktoranckiego podejmowane jest w drodze decyzji administracyjnej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Na tym tle z literalnego punktu widzenia regulacja kwestii stypendiów doktoranckich w obowiązującej ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jawi się jako pewien regres. Jak już było bowiem wskazane jej art. 209 nie przewiduje wprost, że rozstrzygnięcie w kwestii stypendium doktoranckiego następuje w postaci wydania decyzji administracyjnej, która byłaby zaskarżalna do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taka literalna wykładnia jest jednak niewłaściwa i w sprawie należy również uwzględnić wykładnię historyczną oraz prokonstytucyjną. Taka interpretacja byłaby bowiem sprzeczna z konstytucyjnie przyznanym prawem do sądu oraz zasadą równego traktowania.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 8.11.2001 r., P 6/01, OTK 2001, nr 8, poz. 248) na jego treść składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd. Z kolei art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, zawiera w swej treści zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw i jest elementem konstytucyjnego prawa do sądu, którego zasadnicza część normatywna zawarta jest w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Organiczną więź tych dwu postanowień Konstytucji dostrzega się powszechnie w literaturze naukowej wskazując jednocześnie, iż treść art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowi dopełnienie konstytucyjnej właściwości prawa do sądu i że w istocie to prawo do sądu a nie zakaz zamykania drogi sądowej jest środkiem ochrony wolności praw.

Dalej Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, z zasady demokratycznego państwa prawnego zaś płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej. W przypadku kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki i konieczności uwzględnienia obu norm konstytucyjnych, dojść może do wprowadzenia pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ograniczenia takie jednak są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Trybunał zwrócił na to uwagę w wyroku z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97. Ograniczenia te mogą zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie mogą też naruszać istoty tych wolności i praw, które ograniczają. Odwołując się do treści art. 77 ust. 2 Konstytucji oznacza to, że ograniczenia (opisane w art. 31 ust. 3 Konstytucji) nie mogą w ogóle wyłączyć drogi sądowej bowiem byłyby oczywiście sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zaś takie ograniczenia, które faktycznie zamykałyby obywatelowi drogę do sądu należałoby uznać za niekonstytucyjne (wyrok z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU Nr 3/1999). Trafnie także w jednym z postanowień Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można tracić z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu, które w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do odrzucenia wyników wykładni zbyt rygorystycznej, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm (Postanowienie NSA z 6.05.2022 r., III FZ 147/22, LEX nr 3340913).

Należy także zwrócić uwagę, że na kwestię równego traktowania podmiotów – studentów i doktorantów – będących w podobnej sytuacji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy mają być wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Gdyby przyjąć, że w przypadku doktorantów, którym przyznaje się stypendium doktoranckie, nie jest wydawana decyzja administracyjna, która następnie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to z pewnością doktoranci byliby traktowani gorzej niż studenci będący w tej samej sytuacji, to jest otrzymujący stypendium. W stosunku do tych ostatnich ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przewiduje wyraźnie wydawanie decyzji administracyjnych, które następnie są zaskarżalne do sądu administracyjnego.

W doktrynie (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32.) wskazuje się, że "w polskim orzecznictwie konstytucyjnym charakter "klasyczny" przysługuje niezmiennie formule, użytej w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. (U 7/87): "konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". Była ona wielokrotnie powtarzana w orzecznictwie TK (np. – w początkach obowiązywania obecnej konstytucji – wyroki z 6 maja 1998 r., K 37/97; z 20 października 1998 r., K 7/98; z 17 maja 1999 r., P 6/98, a w ostatnim okresie – m.in. wyroki z 21 stycznia 2014 r., SK 5/12, pkt III.3.6.2; 13 maja 2014 r., SK 61/13, pkt III.4.1; 21 lipca 2014 r., K 36/13, pkt III.2.1–2), a także NSA (np. uchwała z 22 maja 2000 r., OPK 1/00, ONSA 2000, nr 4, s. 133). W podobny sposób określił zasadę równości SN, wskazując, że oznacza ona "równe traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej" (np. uchwała z 16 marca 2000 r., I KZP 56/99, OSNKW 2000, z. 3–4, s. 21)". Należy przy tym podkreślić, że owa konstytucyjna równość zawsze ma się odnosić do ściśle określonego prawa, w tym przypadku prawa do stypendium. Nie można bowiem w sposób zróżnicowany traktować osób, którzy w ramach tej samej uczelni (zakładu administracyjnego) znajdują się w podobnej sytuacji. Zarówno doktoranci, jak i studenci (co najmniej w stosunku do stypendium rektora) otrzymują stypendium jako formę wynagrodzenia. Co więcej to stypendium jest ściśle determinowane przez normę prawną. Naruszałoby zasadę równości przyznanie ochrony sądowej (prawa do sądu) tylko studentom, a pozbawienie go doktorantów. Tym niemniej sama obowiązek równości w traktowani osób można zostać uznany nie tylko jako podstawowa zasada prawa, ale również jako samodzielne prawo podmiotowe.

Należy przy tym nadmienić, że w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji dopuszcza się możliwość odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, ale musi to być uzasadnione. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz doktrynie mówi się więc o następujących kryteriach dopuszczalnego zróżnicowania: "1) relewantności zróżnicowania – wprowadzane zróżnicowania muszą "pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony, a nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium"; 2) proporcjonalności argumentów przemawiających za wprowadzeniem zróżnicowania – "waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych"; 3) konstytucyjnej rangi argumentów przemawiających za wprowadzeniem zróżnicowania – "argumenty muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...) Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej"." (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32). W niniejszej sprawie nie ma żadnych argumentów, które uzasadniałyby zróżnicowane traktowanie studentów i doktorantów spełniających przesłanki, do przyznania stypendium wypłacanego przez uczelnię – zakład administracyjny, a więc pozbawiające tych ostatnich prawa do sądu, tylko z tego względu, że rozstrzygnięcie jest wewnętrznym aktem zakładowym, a ustawa wprost nie przewiduje, że jest ono podejmowane w formie decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego przyjęcie, że doktorant nie może zaskarżyć decyzji stypendialnej byłoby sprzeczne z kierunkiem rozwoju systemu szkolnictwa wyższego, jak również z konstytucyjnie przyznanym prawem do sądu oraz równego traktowania.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że 209 p.s.w.n. przyznaje prawo o charakterze podmiotowym doktorantowi. Co więcej, prawo to w swoim dolnym wymiarze jest ustawowo określone. Należy więc przyjąć, że w tej materii doktorant jest obywatelem, któremu przysługuje określone prawo, a nie podmiotem podległym władztwu zakładowemu. Trudno bowiem w takiej sytuacji mówić o podległości i zależności doktoranta od administracji funkcjonującej w ramach zakładu administracyjnego. Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo do sądu w sprawach administracyjnych powinno przysługiwać każdemu obywatelowi (lub innemu podmiotowi prawnemu) w takim zakresie, w jakim chce on z prawa tego skorzystać, procedura sądowoadministracyjna powinna zapewniać możliwość zaskarżenia każdego aktu administracyjnego kształtującego sferę praw i wolności danego podmiotu, zaś sąd administracyjny musi mieć możliwość rzeczywistego (niezależnego od innych czynników) wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności, gdy stwierdzi, że zostały wydane (podjęte) z naruszeniem prawa (uchwała NSA(PW) z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.).

Należy także zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego coraz częściej odstępuje się już od tradycyjnego podziału rozstrzygnięć podejmowanych przez organ zakładu administracyjnego na akty wewnętrzne i zewnętrzne (Zob. P. Przybysz: Sytuacja prawna jednostki w zakładzie oświatowym [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, red. E. Ura, Rzeszów 2001, s. 365–379; glosę Z. Kmieciaka do postanowienia SN z 5 I 2001, III RN 45/00, OSP nr 2/2002, poz. 28, s. 111 i n.; K. Klonowski, jw., s. 541–544; glosę K. Klonowskiego i H. Knysiak-Molczyk do postanowienia SN z 5 I 2001, III RN 45/00, "Samorząd Terytorialny" nr 11/2003, s. 65 i 68; M. Bogusz, jw., s. 363; P. Lisowski: Postępowanie w indywidualnych sprawach studentów na forum szkoły wyższej [w:] Nowe prawo o szkolnictwie wyższym a podmiotowość studenta, red. A. Szadok-Bratuń, Wrocław 2007, s. 203; glosę M. Bartoszewicza do wyroku WSA w Poznaniu z 28 V 2008, IV SA/Po 403/07, ZN SA nr 4/2009, s. 157; R. Tupin: Akty władztwa zakładowego organów uniwersytetu w świetle praktyki i orzecznictwa, "Lexuss" nr 2/2010, s. 31; P. Dańczak: Decyzja administracyjna w szkolnictwie wyższym – zagadnienia wybrane [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego – na 50-lecie uchwalenia k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 96–97, A. Jakubowski, Status prawny studentów i doktorantów w relacjach ze szkołą wyższą, PiP 2011, nr 11, s. 57-70.).

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentuje się tradycyjny pogląd, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08 CBOISA), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Z kolei od takich aktów należy natomiast odróżnić rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów czy wydanych na jego podstawie uchwałach rady danego wydziału. Skoro więc nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego) (postanowienie WSA w Krakowie z 21.06.2021 r., III SA/Kr 287/21, LEX nr 3189412). Chociaż więc wciąż istnieje rozróżnienie na akty zakładowe zewnętrzne i wewnętrzne, to jednak wskazuje się, że rozróżnienie to ma swoje źródło w podstawie prawnej uprawnienia.

W niniejszej sprawie podstawą obowiązku przyznania stypendium jest przepis aktu normatywnego o randze ustawy. Ma on więc charakter powszechnie obowiązujący i mieści się w ramach szeroko rozumianych decyzji nawiązujących czy przekształcających stosunek zakładowy. Ustawa bowiem przewiduje wprost obowiązek przyznania stypendium doktoranckiego, a nie jedynie uprawnienie uczelni. Co więcej jego wysokość ulega zmianie w ramach kształcenia się doktorantów w szkole doktorskiej. Nie można więc w tym przypadku stwierdzić, że jest to wewnętrzna sprawa między uczelnią – zakładem administracyjnym – a doktorantem – korzystającym ze świadczeń zakładu. Gdyby bowiem przyjąć takie rozwiązanie mogłoby się okazać, że uczelnia w ogóle – wbrew przepisom ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – nie przyzna stypendium doktoranckiego, a takie rozstrzygnięcie nie podlegałoby w konsekwencji zaskarżeniu do jakiegokolwiek sądu. Takie rozwiązanie jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Dodatkowo należy również zauważyć, że w doktrynie w odniesieniu do określania władztwa zakładowego wskazuje się, jedynie że jest to "prawo do jednostronnego, elastycznego i dość swobodnego kształtowania uprawnień lub obowiązków użytkowników zakładu, oczywiście tylko w zakresie odpowiadającym celom działania danego zakładu. Istota zależności zakładowej zaś polega na tym, że użytkownik zakładu poddaje się dobrowolnie lub jest poddawany szczególnemu reżimowi prawnemu, wiążącemu się z celem działania danego zakładu" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 114). Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przewiduje, że misją systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest prowadzenie najwyższej jakości kształcenia oraz działalności naukowej, kształtowanie postaw obywatelskich, a także uczestnictwo w rozwoju społecznym oraz tworzeniu gospodarki opartej na innowacjach. Z kolei art. 11 p.s.w.n. przewiduje, że podstawowym zadaniem uczelni jest kształcenie zarówno studentów, jak i doktorantów oraz prowadzenie działalności naukowej. Należy więc stwierdzić, że zależność zakładowa odnosi się jedynie do tych elementów i w tym zakresie uczelnie posiadają autonomię. Z kolei przyznawanie stypendiów, które są obowiązkowe i uregulowane w ustawie, nie jest objęte tym jasno określonym celem tegoż zakładu administracyjnego i w związku z tym nie mieści się w ramach jego autonomii.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podejmowanie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zarówno stypendium, jak i zwiększonego stypendium winno nastąpić więc w formie decyzji administracyjnej, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Należy przy tym wskazać, że organ w tym względzie prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w takiej właśnie formie i prawidłowo pouczył skarżącego o przysługujących środkach odwoławczych: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy lub skardze wnoszonej bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z uwagi na powyższe decyzja administracyjna podejmowana w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego powinna spełniać wymagania określone w art. 107 §1 k.p.a. Obowiązkowym elementem decyzji jest jej uzasadnienie. W niniejszej sprawie organ skorzystał jednak z regulacji przewidzianej w art. 107 §4 k.p.a. i przyjmując, że przyznaje skarżącemu stypendium uwzględnił w całości żądanie strony. Dopiero samo uzasadnienie decyzji stypendialnej nastąpiło w odpowiedzi na skargę. Tam dopiero organ wskazał jakie składniki składają się na kwotę przyznanego stypendium i z jakich środków one pochodzą. Należy przy tym podkreślić, że skarżący złożył wniosek o stypendium bez wskazywania żądanej kwoty, a maksymalna kwota stypendium według Regulaminu wypłacania stypendium doktoranckiego dla doktorantów szkół doktorskich wynosiła 7115,1 zł. Skoro więc skarżący nie otrzymał maksymalnej wysokości stypendium, to nie można uznać, że organ uwzględnił w całości jego żądanie. Stąd decyzja o przyznaniu stypendium powinna być uzasadniona, zwłaszcza że "w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wady uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji mogą być podnoszone w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym (por. J. Zimmermann, Motywy..., s. 134 i 153; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 28.06.1982 r., I SA 47/82, PiP 1985/1, s. 150 i n.; T. Woś [w:] Prawo..., red. T. Woś, s. 67–68; A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 44; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 27; wyroki NSA: z 25.04.1996 r., SA/Bk 120/95, LEX nr 26787; z 20.05.1998 r., I SA 1896/97, LEX nr 44519; z 30.06.1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983/1, poz. 51, z glosą J. Zimmermanna, NP 1985/5, s. 153)" (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 107).

Dodać należy, że prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia i kompletność motywów. Z przepisów k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne winno "w szczególności" zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem winno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 55; wyrok NSA z 18 lipca 2017 r. II OSK 2900/15, Lex 2406694). Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2011 r. II SA/Op 403/11, Lex 1087290; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r. VIII SA/Wa 839/13, Lex 1468443, wyrok NSA z 3.07.2019 r., I OSK 673/19, LEX nr 2737051).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, Nr 2, poz. 45, wyrok NSA z 2.06.2016 r., I FSK 1833/14, LEX nr 2116883.).

W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia decyzji Rektora Akademii-Górniczo Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie z dnia 7 grudnia 2021, co uniemożliwia jej prawidłową weryfikację. Sąd podziela również stanowisko, że uzasadnienie nie może znajdować się dopiero w odpowiedzi organu na skargę.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł, na co składa się 200 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia adwokata określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1it. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).