Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1327/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki jawnej w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 czerwca 2015 r. Nr XVI/282/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera" I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d w zakresie terenów KDX.1 i KDX.2 – tereny komunikacji pieszo-rowerowej, KDZ+T1 i KDZ.1 – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej, KDL.1 i KDL.2 – tereny dróg publicznych klasy lokalnej, KDD.1 – KDD.6 – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, § 7, § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 w zakresie słów: "w terenach komunikacji", § 13 ust. 2 lit. j i § 25 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu obejmującego tereny KDX.1 i KDX.2, KDZ+T1 i KDZ.1, KDL.1 i KDL.2 i KDD.1 – KDD.6; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej A. Spółki jawnej w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 czerwca 2015 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XVI/282/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera".

Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa wniosła Spółka jawna "A.", reprezentowana przez radcę prawnego. Niniejsza skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, zawartym w piśmie z dnia 10 lipca 2015 r. W skardze tej strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 10 czerwca 2015 r. w całości, bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do strony skarżącej.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zwarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- art. 17 pkt 6-14 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez

nieuzasadnione odstąpienie od wprowadzenia zmian w treści planu niezbędnych w kontekście wyroków sądów administracyjnych zapadłych względem poprzedniego planu miejscowego oraz poprzez brak ponowienia niektórych czynności procedury planistycznej,

- art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano, że spółka jest właścicielem nieruchomości składających się z ewidencyjnych: [...] i [...] obr. [...] w K., które są położone w rejonie ulicy [...]. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym ZP.1 - tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną. Z treści planu wynika natomiast, że nieruchomość ta została wyłączona spod zabudowy. Zgodnie z zapisami planu miejscowego, na omawianym terenie możliwe jest jedynie dokonanie remontu i przebudowy parkingu o powierzchni do 600m2. Wynika to z treści § 14 ust. 2 pkt 2b planu (...). Zdaniem strony skarżącej, ustalenia ww. planu w sposób drastyczny ingerują w jej prawo własności.

Powyższa uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 października 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LIX/814/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 28 czerwca 2013 r., sygnatura akt II SA/Kr 320/13, stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r.

Sąd za istotne naruszenie procedury planistycznej uznał nie poddanie ocenie i pod głosowanie uwag jakie zostały złożone do projektu uchwały. Opisana wada w procedurze uchwalania planu doprowadziła do konieczności stwierdzenia przez Sąd jego nieważności w całości.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut sprzeczności planu ze studium w zakresie obszarów oznaczonych jako KP1, KP2. Zdaniem WSA w Krakowie, przeznaczenie terenów oznaczonych w planie jako KP1 i KP2 pod parkingi należało ocenić jako sprzeczne ze studium, w którym teren ten oznaczono jako ZP (zieleń publiczna). Chcąc przeznaczyć te obszary pod parkingi, prawodawca lokalny powinien wcześniej przeprowadzić stosowne zmiany studium.

Za zasadne Sąd uznał też zarzuty dotyczące braku określenia w części tekstowej planu paramentów dróg zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1587 – dalej rozporządzenie) i odesłanie w tym zakresie do części graficznej planu. Sąd stwierdził, że uchwała w części tekstowej musi określać parametry dróg objętych rysunkiem planu i nie wystarczy odesłanie do przepisów odrębnych. (...)

Sąd wywiódł też, że fakt, iż prawodawca lokalny nie określił obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, nie zwalniał go z określenia minimalnej i maksymalnej szerokości działek frontowych uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału nieruchomości, ponieważ podziały i scalenia mogą być dokonywane na nieruchomościach objętych planem z inicjatywy innych niż organ planistyczny podmiotów (nie zachodzi więc zbędność określania tych zasad). Jednocześnie jest to parametr obowiązkowy wskazany w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Tak więc, jego brak w zapisach planu skutkuje wadliwością w tym zakresie.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut, że w tekście zaskarżonego planu występują błędy co do oznaczeń pomników przyrody lub obiektów zabytkowych (mylnie wskazano obręby w jakich występują, czy numery działek). Sąd nie zgodził się przy tym z organem planistycznym, że prawidłowe oznaczenie tych obiektów na rysunku planu konwaliduje te wadliwości. Tekst planu powinien być zgodny z jego rysunkiem, a wszelkie błędy w oznaczeniach obiektów leżących w jego obszarze skutkują nieważnością planu w części tych zapisów.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 16 stycznia 2015 r., (sygn. akt II OSK 2635/13) oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa od ww. wyroku sądu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd odwoławczy podzielił stanowisko WSA w Krakowie.

NSA podkreślił m.in., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia jednoznacznie więc wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. (...)

W dalszej części uzasadnienia, Sąd II instancji wyjaśnił również, że stosownie do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego..(...)

W dniu 10 czerwca 2015r. Rada Miasta Krakowa podjęła opisaną na wstępie, zaskarżoną do WSA w Krakowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera".

Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę "A." Spółki jawnej przedstawił formalnoprawny przebieg podjęcia przedmiotowej uchwały i odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz.1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) dalej jako "u.p.z.p.".

Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XVI/282/15 z dnia 10 czerwca 2015r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera".

Na wstępie należy wskazać, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" oraz właściwości organów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199). W szczególności dokonując dokładnej analizy przedstawionej sądowi dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego przez Sąd planu w najmniejszym zakresie nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy. Można wręcz powiedzieć, zastosowanie procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów, a więc tego wszystkiego co składa się na ocenę przestrzeganie prawa przez organy planistyczne, miało charakter prawidłowy, a więc tryb sporządzania ww. planu miejscowego nie został naruszony.

W szczególności podkreślenia wymaga, że stosując się do wskazań zawartych w ww. wyrokach, organy planistyczne gminy ponowiły jedynie te czynności planistyczne, które w ocenie sądów administracyjnych zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według sądów administracyjnych, takim błędem proceduralnym było wadliwe rozpatrzenie uwag przez Radę Miasta Krakowa. Natomiast sądy administracyjne nie dopatrzyły się naruszenia przepisów dotyczących sporządzania projektu planu miejscowego w pozostałym zakresie. W konsekwencji, organy planistyczne w niezbędnym zakresie ponowiły czynności planistyczne o wyrażeniu stanowiska o projekcie przez organ administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz organ ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zarządzeniami Nr od 10 do 1130 z dnia 12 maja 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał Radzie Krakowa projekty uchwał Rady Miasta Krakowa w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu ww. miejscowego planu zagospodarowania oraz zarządzeniem 1109 z dnia 12 maja 2015 r. projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia ww. miejscowego planu. Następnie projekty ww. uchwał na posiedzeniu w dniu 25 maja 2015 r. zaopiniowała pozytywnie Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" odbyło się na sesji Rady Miasta w dniu 27 maja 2015 r. W trakcie tej sesji Rada Miasta przyjęła uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" (uchwały Nr XIV/238-258/15). Drugie czytanie i przyjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" miało miejsce na sesji Rady Miasta w dniu 10 czerwca 2015 r. (uchwała Nr XVI/282/15).

Wobec powyższego, podnoszony przez stronę skarżącą zarzut nieponowienia czynności proceduralnych przez organ planistyczny należy uznać w niniejszej sprawie za nieuzasadniony.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ponownie przeanalizowano zapisy projektu planu pod kątem ich zgodności z ustaleniami zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa). Z uwagi na to, że zapisy projektu planu miejscowego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" pozostawały zgodne z aktualizowanymi zapisami Studium, nie było potrzeby wprowadzenia zmian do tekstu projektu planu. W konsekwencji brak było podstaw do dokonywania ponownych uzgodnień oraz do ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Przechodząc następnie do kolejnego z podniesionych w skardze zarzutów, dotyczącego naruszania prawa własności strony skarżącej, wskazać należy, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie ustanawia prawa własności jako prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Zarzut strony skarżącej wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności.

Na wstępie rozpoczętego wątku, należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08.

Jak wskazano wyżej art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.

Zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego (§14 ust. 2 pkt 2 lit. a i b) teren należących do strony skarżącej działek nr [...] i [...] obr. [...] w K. został przeznaczony pod zieleń urządzoną (ZP.l) z dopuszczeniem lokalizacji elementów niezbędnych dla urządzenia i funkcjonowania terenu, takich jak: oświetlenie, obiekty małej architektury, a także sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, dojść pieszych oraz w terenie ZP.1: remontu i przebudowy parkingu o powierzchni do 600 m2. Takie przeznaczenie tych terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wyznaczone zostało z uwzględnieniem zapisów zawartych w Studium, zgodnie z którymi teren nieruchomości obejmujący działki strony skarżącej zaklasyfikowano pod tereny zielni urządzonej (ZU). Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu do skargi, a dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej, czy też istniejąca infrastruktura techniczna, wskazać należy, że nie stanowią one wystarczającego argumentu dla przeznaczenia tych nieruchomości pod zabudowę. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu planistycznego, że przy sporządzaniu planów nie mają zastosowania przepisy ustawy, oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana. Podkreślić jedynie należy, że teren ten (ZP1) wraz z terenem (ZP2) stanowią otoczenie i pozostałość po dawnym założeniu pałacowo-parkowym: pałac królewski w Łobzowie (obecnie siedziba Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej) - zob szerzej Prognoza oddziaływania na środowisko k.31, z której wynika np. utrzymanie historycznych osi kompozycyjnych oraz zakaz przesłaniania historycznych osi kompozycyjnych – w celu zachowania powiązań widokowych w obrębie zespołu pałacowo-parkowego.

Podsumowując, wskazać należy, że władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Dla osób, które z tego powodu poniosą straty u.p.z.p. przewiduje instytucje odszkodowania a dla osób, które na sporządzeniu planu zyskają, wprowadza instytucje tzw. renty planistycznej. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym może być ono uzasadnione dobrze rozumianym celem publicznym. Zdaniem Sadu nie ma racjonalnych powodów, dla których w analizowanej sprawie pierwszeństwo wobec interesu publicznego miałoby przypaść interesowi skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że ww. zarzut nie mógł odnieść zamierzonego dla strony skarżącej skutku.

Na uwzględnienie, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, zasługuje natomiast podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzesz nieokreślenie parametrów dróg publicznych. Dokonując analizy zapisów przedmiotowego planu, należy stwierdzić, że nie zostały w nim, w sposób odpowiedni (tzn. nawiązujący do ww. unormowań), określone parametry dróg, o których mowa w § 5 uchwały. Powyższa kwestia została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 2635/13, którego wskazania, pomimo tego, że procedował na kanwie innej sprawy (której przedmiotem była bowiem uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. nr LIX/814/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska-Grottgera") powinny przyświecać organowi planistycznemu podczas procedowania przy podjęciu uchwały z dnia 10 czerwca 2015r., nr XVI/282/15.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 2635/13:" Z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia jednoznacznie więc wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2880/14 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 392/14 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (zob. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2013, Legalis). Nie ma przy tym znaczenia, czy układ komunikacyjny na terenie objętym planem jest już zrealizowany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania. Okoliczność, że na danym terenie układ drogowy już istnieje, nie oznacza, że w przyszłości nie może on ulec przebudowie, czy modernizacji, które powinny nastąpić w granicach parametrów określonych właśnie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego".

Stwierdzić zatem należy, że "uchwała w części tekstowej musi określać parametry dróg objętych rysunkiem planu i nie wystarczy odesłanie do przepisów odrębnych. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz.U. nr 43, poz.430) przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy § 6 i 7 rozporządzenia określają zasady określania szerokości dróg i ich minimalne szerokości. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio.

Wreszcie, skoro przepisy odrębne określają wyłącznie minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg, brak określenia szerokości linii rozgraniczających obszary KDZ+.1, KDZ.1, KDL.1 I KDL.2, KDD.1 –KDD.6 oraz KDX.1 i KDX.2 narusza art.15 ust.2 pkt 6 oraz § 4 pkt 9) lit. a) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podsumowując, zdaniem składu orzekającego nie ulega wątpliwości, że w tekście planu nie zawarto parametrów dróg, oznaczonych w planie: KDZ+.1, KDZ.1 –tereny dróg publicznych klasy zbiorczej, KDL.1 I KDL.2-tereny dróg publicznych klasy lokalnej, KDD.1 –KDD.6 –tereny dróg publicznych klasy dojazdowej oraz KDX.1 i KDX.2- tereny komunikacji pieszo-rowerowej (§ 5 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały). Konkludując, w ślad za poglądem wyrażonym poprzednio przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 2635/13, skoro ustawodawca wprowadził wymóg zawarcia parametrów dróg w planie miejscowym, to zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu miejscowego. Już z tego względu, a mianowicie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia), zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności aktu w części, tj. w zakresie wskazanym w pkt I sentencji orzeczenia.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zwarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek.

Przytaczając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 stycznia 2015r., II OSK 2635/13 należy w tym miejscu wyjaśnić, "że stosownie do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Jeżeli w planie zawarto ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, to powinny one odpowiadać wymogom określonym w u.p.z.p., a także w rozporządzeniu (zob. też wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1335/11 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro rozporządzenie nakazuje wskazać w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału, to o ile lokalny prawodawca zawarł w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, nie może pominąć tego parametru w podjętej uchwale."

W § 7 planu zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, w których nie określono minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości.

Wobec powyższego, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 par. 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku.

W pkt II sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a.