Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3877/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] września 2021 r. na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), dalej jako ustawa zaopatrzeniowa, decyzję nr [...], którą odmówił wyłączenia stosowania wobec J. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ nadmienił, iż J. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczegółowo opisał przebieg realizowanych zadań w Służbie Bezpieczeństwa (SB), które to przy stosowaniu odpowiednich metod i środków pracy operacyjnej miały wyłącznie charakter operacyjno-rozpoznawczy. Nadmienił, iż służba w SB w jego przypadku polegała na przeciwdziałaniu wywiadowczej pracy służb specjalnych państw obcych, na określaniu sytuacji operacyjnej i jej analizowaniu, planowaniu oraz realizowaniu przedsięwzięć w celu potwierdzania i neutralizowania zagrożeń zewnętrznych dla bezpieczeństwa państwa.

Funkcjonariusz podkreślił, że podczas przepracowanych lat w SB uzyskał wiedzę i umiejętności prowadzenia działań operacyjnych, by następnie zdobyte w ten sposób doświadczenie wykorzystać i przekazywać po roku 1990 nowo zatrudnianym funkcjonariuszom. Wskazał, iż nie było wówczas doświadczonej i odpowiednio wyszkolonej kadry [...] zdolnej do podjęcia optymalnych i natychmiastowych działań na rzecz ochrony Państwa Polskiego, dlatego to właśnie tę lukę wypełnili pozytywnie zweryfikowani byli funkcjonariusze SB, którzy nowe obowiązki realizowali lojalnie i z poświęceniem. Podniósł, iż jego lata pracy po roku 1990 w strukturach Urzędu Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie pozostawiały cienia wątpliwości w sferze lojalności wobec dokonujących się demokratycznych przemian w polskiej rzeczywistości oraz że ze stawianych przed nim zadań (zwalczanie zagrożeń terrorystycznych, przemytu broni, korupcji i działalności mafijnej, a także wielu innych) starał się wywiązywać rzetelnie, o czym świadczą kolejne awanse na stanowiskach i w stopniach służbowych. Zaznaczył, iż wszystkie lata pracy wiązały się z narażaniem zdrowia i życia, ponadprzeciętnym występowaniem silnego stresu i całodobową gotowością do podjęcia niezbędnych czynności służbowych, o czym świadczy podwyższenie emerytury łącznie o 5,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podniósł, iż powodem odejścia ze służby na emeryturę były względy zdrowotne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. J. B. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/WA 1573/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem 14 maja 2021 r., wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2021 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że strona została zwolniona ze służby z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] października 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] czerwca 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 7 lat i 2 miesiące. Ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 21 lat, 4 miesiące i 15 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej, tj. 2 lata, 7 miesięcy i 18 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych nie wynika, aby J. B. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby J. B. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskującemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wymienionemu karach dyscyplinarnych, natomiast zawarta jest informacja, iż wymieniony posiada dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie zdrowia lub życia.

Organ stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zdaniem organu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Przedmiotowa poprawka – nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego, zdaniem organu, należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Wskazał, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu, zdaniem organu, wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot, stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, wskazał, że: "(...) użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu."

Minister stwierdził, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego, jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego".

Minister przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, wskazał, że w sytuacji, w której całkowity okres służby strony wynosi 21 lat, 4 miesiące i 15 dni, z czego 7 lat i 2 miesiące to służba na rzecz totalitarnego państwa, czyli około 33,5% całego okresu służby, to - zdaniem organu - służba ta nie była krótkotrwale pełniona na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Okresu ponad 7 lat pozostawania w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, mając na uwadze powyżej przytoczone znaczenie tego słowa. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie jest spełniona.

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez J. B. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby. Z dokumentów wynika także, iż ww. podwyższono wysługę o 0,5% za każdy rok służby za okres od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2001 r. z uwagi na podejmowanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Rozpoczęcie przez J. B. służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez samego zaineresowanego co wynika z pisma z dnia [...] stycznia 1983 r. pt. "Prośba". Wnioskodawca był świadomy realizowanych zadań operacyjnych i istniejącej ideologii państwa totalitarnego. We wpisie z indywidualnej karty przeglądu kadrowego strona akt [...], istnieje zapis "(...) Po ukończeniu w 1986 r. WSO w [...] przejął sprawy i agenturę na odcinku amerykańskich i brytyjskich służb specjalnych. Pozyskując w 1987 r. 3 TW osiągnął stan 12 TW na swoim kontakcie. Bardzo sumienny i zdyscyplinowany, choć wymaga jeszcze doradztwa i wskazówek ze strony kierownictwa i wiodącego na ww. odcinku funkcjonariusza. Chętnie i bez zastrzeżeń realizuje zadania partyjne na gruncie POP PZPR (...)".

Organ podniósł, że J. B. nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza. Pozostając zatem na tym etacie, wnioskodawca był częścią ww. formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści (zob. wnioski personalne dotyczące mianowania na kolejne wyższe stanowiska służbowe po ukończeniu Wyżej Szkoły [...] w [...] strony akt [...] i [...], tu cyt. "(...) [...] B. J. z dniem [...] czerwca 1986 r. ukończył WSO w [...]. W związku z tym, że przed studiami ww. służbę pełnił w Wydz. [...] SB proponuje mianować na stanowisko inspektora Wydz. [...] SB zgodnie z wnioskiem (...)", "(...) [...] J. B. wykazuje już znaczny stopień doświadczenia zawodowego, samodzielnie opracowuje i pozyskuje tajnych współpracowników i prowadzi sprawy ewidencji operacyjnej. W służbie i poza służbą prezentuje wzorową postawę polityczną i etyczno-moralną. W związku z powyższym zasługuje na awans na stanowisku służbowym (...)" oraz wpis z opinii służbowej z dnia [...] lipca 1983 r. strona akt [...], tu cyt. "(...) Posiada on szereg pozytywnych cech, które w przyszłości winny być mu pomocne w ukształtowaniu wartościowego pracownika operacyjnego (...)", " (...) Postawa społeczno- polityczna w/w nie budzi zastrzeżeń. Od 1980 r. jest członkiem PZPR. Działał również w ZSMP. W dalszej pracy nad sobą winien on pogłębić posiadana wiedzę z zakresu ideologii marksistowsko-leninowskiej i bieżących zagadnień politycznych aby znaleźć uzasadnienie do zaangażowanej pracy i argumenty dla przeciwników politycznych (...)").

Organ szczególnie podkreślił fakt, iż J. B. wykonywał zadania stricte operacyjne, stąd też do realizowanych przez niego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść niniejszej sprawy. Pomimo posiadania przez zainteresowanego wiedzy, odnośnie represyjnego charakteru wykonywanych przez SB zadań w panującym wówczas ustroju totalitarnym, zdecydował się w dalszym ciągu zasilać szeregi ww. formacji, uczestnicząc np. w cyklach doskonalenia politycznego (zob. zaświadczenia o ukończeniu cyklu szkolenia politycznego i zawodowego strony akt [...] i [...]).

W kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku stwierdzić również należy, iż zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z pobudek etyczno-moralnych, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, o czym świadczyć może również sposób zwolnienia J. B. ze Służby Bezpieczeństwa (zob. karta zwolnienia strona akt [...], tu cyt. " (...)[...] J. B. s. B. stanowisko [...] Wydz. [...] SB został zwolniony z dniem [...] lipca 1990 r. zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia n [...].07.1990 r. na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy o UOP (...)").

Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że zainteresowany przynależał do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej.

Minister podkreślił, że ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu – leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury.

Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR.

Opierając się na opisie zawartym w Encyklopedii PWN, dotyczącym Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, organ wskazał, że: "(...) PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej. PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych (...)".

Zdaniem organu w świetle powyższego nie sposób zakwestionować faktu, by bycie członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez zainteresowanego po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż J. B. nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak również uwzględniając charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań operacyjnych, to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...].

Skarżący zażądał uchylenia ww. decyzji i zobowiązania Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Podniósł, iż pracę w SB rozpoczął w czerwcu 1983 r. w pionie [...] (Wydz. [...]) Komendy Wojewódzkiej MO w [...]. Nie brał udziału w przygotowaniach i organizowaniu wprowadzenia stanu wojennego, czy działaniach restrykcyjnych wobec przedstawicieli opozycji demokratycznej. We wrześniu 1984 r. został skierowany do Wyższej Szkoły [...] MSW w [...]. W 1986 r. na nowo podjął służbę w Wydziale [...]. Służba ta miała charakter operacyjno-rozpoznawczy w odniesieniu do przeciwdziałania wywiadowczej pracy służb specjalnych obcych państw, określaniu sytuacji operacyjnej, jej analizowaniu, prognozowaniu, planowaniu i realizowaniu przedsięwzięć w celu potwierdzenia i neutralizowania lub wykluczenia zagrożeń zewnętrznych dla bezpieczeństwa Państwa Polskiego.

Skarżący podkreślił, iż w SB procował 5 lat i 4 miesiące, podczas których uzyskał wiedzę i umiejętności prowadzenia działań operacyjnych. Zakres szkolenia, metody i formy pracy merytorycznie są takie same we wszystkich tego typu służbach na całym świecie. Uczestniczył dwukrotnie w latach 90-tych, w specjalistycznych szkoleniach organizowanych przez służby specjalne USA i Francji. Podkreślił, że ze względu na charakter wykonywanej pracy nie miał kontaktu z opozycją demokratyczną ani przedstawicielami duchowieństwa czy związków wyznaniowych.

Podniósł, że w lipcu 1990 r. został poddany weryfikacji i z grona około 200 byłych funkcjonariuszy SB, jako jeden z dziesięciu został zakwalifikowany do służby w nowo utworzonej formacji mającej strzec bezpieczeństwa wewnętrznego demokratycznej Polski. Otrzymał zaświadczenie stwierdzające posiadanie kwalifikacji moralnych do zatrudnienia w nowej politycznie rzeczywistości i z dniem [...] lipca 1990 r. rozpoczął służbę w UOP.

Podkreślił, że po roku 1990 do organów ścigania nie zgłosiła się żadna osoba, z którą miał kontakt służbowy w ramach pracy w SB, w celu złożenia skargi na złe traktowanie lub popełnienie przestępstw.

W latach 90-tych nie było odpowiednio wyszkolonej kadry [...] zdolnej do podjęcia optymalnych i natychmiastowych działań na rzecz ochrony Polskiego Państwa. Lukę tę wypełnili pozytywnie zweryfikowani byli funkcjonariusze SB, którzy nowe obowiązki realizowali lojalnie i z poświęceniem.

Zdaniem skarżącego lata pracy po roku 1990 w strukturze UOP i ABW nie pozostawiają wątpliwości, że jest lojalny wobec dokonujących się demokratycznych przemian. Skarżący zajmował się bowiem zwalczaniem zagrożeń terrorystycznych, walką z przemytem broni, korupcji i działalności mafijnej, nielegalnego wytwarzania i dystrybucji środków odurzających, ochroną przed działaniami wywiadowczymi obcych państw. O rzetelnym wykonywaniu zadań świadczą również kolejne awanse od inspektora do naczelnika wydziału od porucznika do podpułkownika.

Skarżący podkreślił, iż krzywdzące jest identyfikowanie jego osoby z funkcjonariuszami, którzy bestialsko mordowali walczących o niepodległą Polskę.

Okres służby między [...] czerwca 1983 r., a [...] lipca 1990 r. wynosił 5 lat i 4 miesiące, spełnione pozostaje zatem kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej.

Z ogólnej liczby 24 lat zatrudnienia w strukturach bezpieczeństwa państwa, wliczając okres służby wojskowej, niewiele ponad 5 lat przypada na Służbę Bezpieczeństwa. Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym wyrokiem wyłączył czas studiów w Wyższej Szkole [...] w [...], jako że nie była ona instytucją SB.

Skarżący wyliczył, iż na 288 miesięcy całkowitego zatrudnienia, 64 miesiące to służba w Wydziale [...] WUSW [...], 22 miesiące to pobyt WSO w [...], 32 miesiące to służba wojskowa. Powyższe zestawienie wskazuje, że niewiele ponad jedna piąta z całego okresu pracy przypada na Służbę Bezpieczeństwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dale P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. B. art. 15c, art. 22 a i 24 a ustawy zaopatrzeniowej.

Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1573/20, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r,, sygn. akt IIGSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję, organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku i w pełni zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1573/20 zobligował organ do ponownego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a następnie dokonania oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ winien był zatem rozważyć w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" podniesione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. okoliczności służby na rzecz totalitarnego państwa oraz służby w demokratycznej Polsce. Co istotne, Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1573/20 dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" na rzecz państwa totalitarnego, stwierdzając, iż: (...) nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (...)".

Biorąc zatem pod uwagę uregulowania zawarte w art. 153 i art. 170 P.p.s.a., uznać należało, iż kwestia oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" została już w niniejszej sprawie prawomocnie przesądzona i nie może stanowić przedmiotu ponownej oceny prawnej. Z tych też powodów zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego miała charakter krótkotrwały, nie mogą zostać uwzględnione.

Przechodząc do kwestii oceny wykonania przez organ wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., stwierdzić należy, iż MSWiA odniósł ustalony na podstawie art. 13b ustawy zaopatrzeniowej okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie tylko do całości okresu jego służby, ale także do konkretnych okoliczności dotyczących skarżącego. Minister wziął pod uwagę, iż w czasie służby na rzecz państwa totalitarnego skarżący wykonywał zadania stricte operacyjne. Organ trafnie wskazał, iż skarżący po ukończeniu

w 1986 r. WSO w [...] "przejął sprawy i agenturę na odcinku amerykańskich

i brytyjskich służb specjalnych", "pozyskał w 1987 r. trzech tajnych współpracowników

i osiągnął stan 12 TW na swoim koncie". Okoliczności te znajdują potwierdzenie

w aktach osobowych przekazanych przez IPN, a ustalenia organu w tym zakresie znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Organ ponadto uznał za zasługujące na aprobatę osiągnięcia skarżącego w służbie po dniu 12 września 1989 r., jednak stwierdził, że z uwagi na charakter i rodzaj czynności wykonywanych podczas służby państwa totalitarnego, a także z uwagi na czas trwania tej służby brak jest podstaw do uznania, że sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystaniu z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie pozwala zatem stwierdzić, że organ administracji arbitralnie uznał, iż w okresie 7 lat i 2 miesięcy służby zakwalifikowanej jako służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, skarżący podejmował działania, które należy kwalifikować jako zindywidualizowane zaangażowanie bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji.

Z tych względów należało uznać, że MSWiA, wypełniając wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1573/20, po pierwsze prawidłowo wyjaśnił, dlaczego w przypadku J. B. nie było podstaw do stwierdzenia, że pełnił "krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.", a po drugie należycie rozważył, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przekonujące argumenty, dlaczego stwierdził brak możliwości zastosowania tego wyłączenia w realiach przedmiotowej sprawy. Dlatego postawione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne.

Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji MSWiA z [...] września 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.