Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1375/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1963/10 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr BO7a-781-Z-654/10 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1963/10 oddalił skargę P. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr BO7a-781-Z-654/10 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy i ocenę prawną:

Decyzją Wojewody Wielkopolskiego nr 7/2008 z dnia 28 lipca 2008 r. nieruchomość położona w obrębie Ł. II, oznaczona jako działki: nr (...) o powierzchni 0,2658 ha, nr (...) o powierzchni 0,1233 ha, nr (...) o powierzchni 0,7639 ha, nr (...)o powierzchni 0,0175 ha i nr (...)o powierzchni 0,0308 ha, zapisana w księdze wieczystej nr (...)prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu, pozostająca według tej księgi w dniu wydania decyzji we współwłasności w udziałach po 1/2 części C. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu oraz P. R., została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr (...) – ul. B. w Poznaniu, na odcinku od istniejącego układu dwujezdniowego w rejonie ul. P. do granicy miasta.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Województwo Wielkopolskie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości.

Następnie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. nr SN.VII-2.77242-104/09 Wojewoda Wielkopolski, działając z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie Ł., składającą się z działek: nr (...) o pow. 0,2658 ha, nr (...) o pow. 0,1233 ha, nr (...) o pow. 0,7639 ha, nr (...) o pow. 0,0175 ha i nr (...) o pow. 0,0308 ha. W uzasadnieniu wskazał, że przed Sądem Apelacyjnym w Poznaniu toczy się, z powództwa Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania, postępowanie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości położonych w Poznaniu – Ławicy, ujawnionych w kilku księgach wieczystych, z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowaniem tym objęta została również nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr (...) , z tytułu przejęcia której toczy się obecne postępowanie o odszkodowanie.

Na powyższe postanowienie z dnia 9 czerwca 2010 r. zażalenia złożyli P.R. oraz C. sp. z o.o., którzy podnieśli, że wbrew twierdzeniom Wojewody Wielkopolskiego, kwestia uzgodnienia stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości nie ma wpływu na toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości z tytułu przejęcia jej na rzecz Województwa Wielkopolskiego.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr BO7a-781-Z-654/10 utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 czerwca 2010 r. Minister powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w tym przepisie rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

W niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi postępowanie toczące się przed Sądem Apelacyjnym w Poznaniu o sygn. I ACa 76/06, w przedmiocie uzgodnienia działu II księgi wieczystej nr PO1 P/00002676/7 prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu z rzeczywistym stanem prawnym, w związku z faktem, iż z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia 12 listopada 1991 r., znak: GI.XVII-8265/18/90, stwierdzająca, że nieruchomość Poznań – Ławica, należąca do M. F., nie podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 30 czerwca 1992 r., znak: OZU 051/625-39/91, co z kolei miało wpływ na bezskuteczne zbycie nieruchomości przez spadkobierców M.F.

Z uwagi na wpis do księgi wieczystej nr P01 P/00002676/7 ostrzeżenia o roszczeniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania o usunięcie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wpisanego w dniu 18 maja 2004 r. na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2004 r., Minister zauważył, iż zastosowanie w takiej sytuacji ma art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, który stanowi, iż rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Tym samym rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej została wyłączona na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Wzmianka jest informacją o wszczętym lub toczącym się postępowaniu, którego zakończenie może doprowadzić do zmiany stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, a tym samym ogranicza zaufanie do księgi wieczystej. Rękojmia jest wyłączona dopóty, dopóki wzmianka (ostrzeżenie) nie zostanie wykreślona.

W związku z tym, zdaniem Ministra, do momentu uzgodnienia treści ww. ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest możliwe prawidłowe ustalenie stron, a tym samym osób, które w rzeczywistości będą adresatami decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia przez Województwo Wielkopolskie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie Ławica II, oznaczonej jako działki nr (...) o pow. 0,2658 ha, nr (...) o pow. 0,1233 ha, nr (...) o pow. 0,7639 ha, nr (...) o pow. 0,0175 ha i nr (...) o pow. 0,0308 ha, dlatego postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności ww. działek powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia ww. zagadnienia w postępowaniu sądowym poprzez uzgodnienie treści księgi wieczystej, tym samym ustalenie kręgu osób, którym na dzień uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej przysługiwały prawa do ww. działek.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.R., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji o odszkodowaniu ma charakter "wtórny" w stosunku do postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w której to decyzji ustalane są podmioty wywłaszczane z nieruchomości i to właśnie tym osobom przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Decyzja o lokalizacji drogi jest ostateczna i korzysta z domniemania jej legalności, również w zakresie jej adresatów, w tym podmiotów wywłaszczonych. Naruszenie art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przejawia się w samodzielnym dokonywaniu bezpodstawnych ustaleń dotyczących właściciela i pominięcie faktu, że to skarżący wpisany jest do księgi wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości, co jest wiążące dla organu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania – Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu w piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. poinformował, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I ACa 76/06 Sąd Apelacyjny w Poznaniu uzgodnił treść księgi wieczystej P01P/00002676/7 z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wpisanie w dziale II Skarbu Państwa.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że wpis ostrzeżenia nie przekreśla domniemania zgodności ujawnionego w księdze wieczystej prawa z rzeczywistym stanem prawnym, ale wyłącza on w tym zakresie rękojmię wiary publicznej księgi wieczystej. "Uregulowane w art. 10 ust. 2 [ustawy o księgach wieczystych i hipotece] ostrzeżenie jest szczególnym wpisem zabezpieczającym roszczenie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Podstawę wpisu ostrzeżenia stanowi nieprawomocne orzeczenie lub postanowienie sądu o udzieleniu zabezpieczenia. Przy wpisie ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej wymienia się prawo, przeciwko któremu jest ono skierowane, oraz osobę, której roszczenie zostało przez wpis ostrzeżenia zabezpieczone. (...) Skutki ostrzeżenia polegają na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg w zakresie objętym wpisem (...)" (zob. Komentarz do art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [w:] H. Ciepła, E. Bałan-Gonciarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz. Wzory wniosków o wpis. Wzory wpisów do księgi wieczystej, Oficyna, 2007). To ostatnie twierdzenie, jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury, wynika z art. 8 przywołanej ustawy. "Wzmianka o wniosku ma istotne znaczenie, ponieważ poza zachowaniem miejsca dla wpisu, którego dokonania wnioskodawca żąda, wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 u.k.w.h.), decyduje o chwili rozstrzygającej o przyjęciu dobrej bądź złej wiary (art. 6 ust. 3 u.k.w.h.) i powoduje, że ujawnione w księdze prawo, którego wniosek i wzmianka dotyczy, nie korzysta już z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.)" (zob. Komentarz do art.626(7) kodeksu postępowania cywilnego [w:] H. Ciepła, E. Bałan-Gonciarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece...).

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie wpisu ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej P01 P/00002676/7 dokonano w dniu 18 maja 2004 r., czyli na kilka lat przed wszczęciem zarówno postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji drogowej, jak i postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomość przejętą pod tę inwestycję, Sąd uznał za słuszne stanowisko organu II instancji, iż z powodu wyłączenia rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej postępowanie o przyznanie odszkodowania należało zawiesić, do czasu definitywnego rozstrzygnięcia o tym, kto był właścicielem nieruchomości przejętej na własność Województwa Wielkopolskiego w dniu, kiedy ostateczna stała się decyzja Wojewody Wielkopolskiego nr 7/2008 z dnia 28 lipca 2008 r. (art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach ...). Ustaleń podmiotowych w tym zakresie, przyjętych w decyzji lokalizacyjnej, opartych na treści wpisu w księdze wieczystej, której rękojmia wiary publicznej została wyłączona przez wpis ostrzeżenia, nie można traktować w takiej sytuacji jako ostatecznych. W szczególności nie może przesądzać o tym fakt, że w ostatecznej decyzji lokalizacyjnej ustalono strony postępowania lokalizacyjnego. Decyzja odszkodowawcza ma bowiem inny przedmiot niż decyzja lokalizacyjna, a kwestia ustalenia podmiotów, na rzecz których ma być wypłacone odszkodowanie, jest kwestią podstawową w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na mocy decyzji lokalizacyjnej. Ustalenia co do podmiotów uprawnionych na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej musi poczynić organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze, ale musi to uczynić niezależnie od ustaleń decyzji lokalizacyjnej, której treść, także z uwagi na wyłączenie rękojmi księgi wieczystej, również może ulec zmianie.

Z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość odszkodowania ustalana jest według stanu nieruchomości w dniu wydawania decyzji lokalizacyjnej i według jej wartości w dniu wydawania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przepis ten traktuje zatem o sposobie wyliczenia wysokości odszkodowania, nie przesądzając, komu to odszkodowanie ma być wypłacone, ani że wynikać ma to z treść decyzji lokalizacyjnej.

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ II instancji nie dokonywał ustaleń dotyczących właściciela nieruchomości z pominięciem faktu, że to skarżący wpisany jest do księgi wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości. Organ, powołując się na wyłączenie rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, co do wpisu w dziale II tej księgi, zawiesił postępowanie do czasu, aż sąd powszechny, właściwy w sprawie, rozstrzygnie ostatecznie tę kwestię. Organ nie obalił przy tym domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż nie poczynił ustaleń sprzecznych z wpisem w działem II księgi.

Sąd stwierdził, że sam wpis ostrzeżenia nie może spowodować odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz podmiotu, przeciwko którego prawu ostrzeżenie jest kierowane, ale może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania, z uwagi na wątpliwości, co do podmiotu uprawnionego do odszkodowania, z racji wyłączenia rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, co prowadzi do konkluzji, że art. 97 § 1 pkit 4 k.p.a. pozwalający na zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, nie został w sprawie naruszony.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r. wniósł P.R., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażający się w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że prowadzenie postępowania dotyczącego wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji o lokalizacji drogi publicznej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych może być zawieszone przez organ administracyjny do czasu zakończenia postępowania związanego z ustaleniem właściciela nieruchomości wywłaszczonej przed sądem powszechnym, w zakresie którego to postępowania (przed sądem powszechnym) jest wzmianka w Księdze Wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wywłaszczonej i tym samym wstrzymywać wypłatę odszkodowania, w związku z czym dochodzi do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pomimo wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny osoba ujawniona w Księdze Wieczystej jako właściciel nieruchomości nie może uzyskać odpowiedniego odszkodowania, bo w Księdze Wieczystej widnieje ostrzeżenie co do stanu prawnego nieruchomości, a postępowanie przed sądem powszechnym toczy się przez blisko 13 lat;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się:

a) w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie wyznacza osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną pod drogi nieruchomość (jako osób wywłaszczonych), a osoby te ustala się na podstawie postępowania przy wydawaniu decyzji o odszkodowaniu, o której mowa w naruszonych artykułach, a inaczej mówiąc przyjęcie, że decyzja o lokalizacji drogi publicznej, na mocy której przechodzi na własność określonego podmiotu (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nieruchomość wywłaszczana – nie określa osób wywłaszczanych, którym przysługuje odszkodowanie za odjęcie im nieruchomości, a także;

b) przyjęcie, że w postępowaniu związanym z wypłatą odszkodowania organ prowadzący postępowanie może ustalać osoby uprawnione do odszkodowania niewymienione w decyzji o lokalizacji drogi i tym samym prowadzić do własnych ustaleń w zakresie osób uprawnionych do otrzymania tego odszkodowania, w sytuacji, gdy postępowanie to wiąże się wyłącznie z ustaleniem wartości odszkodowania mającego przysługiwać osobom wywłaszczanym decyzją o lokalizacji drogi, a także;

c) przez przyjęcie, że wzmianka o wniosku o niezgodności treści Księgi Wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości umożliwia organowi administracyjnemu zawieszenie postępowania o ustalenie odszkodowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym, w związku z którym to postępowaniem doszło do wpisania wzmianki do wywłaszczonej nieruchomości, co w ocenie skarżącego prowadzi do sytuacji, że osoba wywłaszczona może nie otrzymać odszkodowania przez znaczny okres czasu, co w sposób oczywisty kłóci się z wyrażoną w art. 21 oraz art. 64 Konstytucji zasadą ochrony własności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w ocenie skarżącego ujawnienie ostrzeżenia w Księdze Wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości co do niezgodności z. rzeczywistym stanem prawnym i prowadzenie postępowania o uzgodnienie treści tej Księgi z rzeczywistym stanem prawnym nie można kwalifikować jako "kwestii wstępnej", o której stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania prowadzonego na mocy art. 12 ust. 4 w zw. z art. 18 i nast. specustawy, a więc "ustalającego odszkodowanie" za wywłaszczoną mocą decyzji o lokalizacji drogi nieruchomość.

Skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca posługuje się w art. 12 ust. 4 specustawy pojęciem postępowania "ustalającego odszkodowanie". Z wykładni językowej przepisu wynika, że z góry zdeterminowany jest cel przedmiotowego postępowania – ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną mocą decyzji o lokalizacji drogi (postępowanie co do przedmiotu, czyli wysokości odszkodowania). W ocenie skarżącego, decyzja o lokalizacji drogi publicznej (również zwana decyzją lokalizacyjną) ma charakter "nadrzędny" w stosunku do decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Decyzja lokalizacyjna określa strony postępowania wywłaszczeniowego oraz powierzchnię wywłaszczanych nieruchomości. Decyzja ustalająca odszkodowanie jest konsekwencją decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, pełni swoistą "służebną" wobec decyzji wywłaszczającej z nieruchomości i skupia się jedynie na ustaleniu wysokości odszkodowania za odjęcie nieruchomości właścicielom określonym w decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta jest kolejnym etapem postępowania wywłaszczeniowego na mocy specustawy i w jej ramach nie dochodzi do ustalenia podmiotów wywłaszczanych, to bowiem zostało wykonane na wcześniejszym etapie postępowania. Dlatego skarżący nie zgadza się z poglądem Sądu, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania wszczętym na podstawie art. 12 ust. 4 w zw. z art. 18 specustawy ustalani są po raz kolejny właściciele wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu tym organ ma ustalić jedynie wysokość odszkodowania. Nie godząc się z dokonaną przez Sąd wykładnią co do znaczenia dla postępowania odszkodowawczego wpisu ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej zauważono, że przyjęcie poglądu, że wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości upoważnia organ administracyjny do zawieszenia postępowania ustalającego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość prowadzi, zdaniem skarżącego, do usankcjonowania niebezpiecznego precedensu związanego z faktem pozbawieniem właściciela nieruchomości i nie otrzymania przez niego godziwego i słusznego odszkodowania. Podniesiono, mając na uwadze fakt, ze w zakresie postępowania przed sądem powszechnym np. na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie obowiązują terminy załatwienia sprawy i można takim postępowaniem skutecznie opóźnić przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i podano, że postępowanie z art.10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w sprawie nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 1998 r.

Skarżący podkreślił, że osoba wpisana w Księdze Wieczystej jako właściciel nieruchomości korzysta z domniemania zgodności wpisu wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a sam wpis ostrzeżenia wyłącza jedynie rękojmię wiary publicznej Ksiąg Wieczystych i nie wpływa na osobę, której odejmuje się własność i której przysługuje z tytułu wskazanego odjęcia roszczenie o odszkodowanie. Wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sankcjonuje stan, w którym osoba pozbawiona własności nieruchomości nie może otrzymać odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Interpretacja przepisów dokonana przez Sąd faworyzuje interes Państwa, bez poszanowania prawa osoby wywłaszczonej i umożliwia podmiotom wywłaszczającym odejmowanie nieruchomości bez zapłaty przez dłuższy czas odszkodowania. W sprawie nie ma przesłanek do zawieszenia postępowania, ustalenie odszkodowania powinno być dokonane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które Naczelny Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę z urzędu, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Sąd obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna wniesiona przez P. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, że chociaż w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określono, że zarzut ten zgłoszony został w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w istocie, tak jak i pozostałe zarzuty, dotyczy on naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi zawarte są w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna wniesiona od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winna więc dotyczyć naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów tej ustawy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie zarzut taki postawiony być może w powiązaniu z zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże postawienie wyłącznie zarzutu naruszenia przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego nie może odpowiadać podstawie skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skoro jednak sformułowany w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczył błędnej wykładni tego przepisu przez organy administracji, którą zaakceptował Sąd pierwszej instancji, a która w konsekwencji – zdaniem skarżącego – doprowadziła do bezpodstawnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten, jako odpowiadający podstawie zaskarżenia z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., został przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznany.

Okoliczności faktyczne sprawy, przyjęte za podstawę kwestionowanego w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcia, ustalone w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, nie są sporne.

Decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 lipca 2008 r., nr 7/2008 przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr (...) – ul. B. w Poznaniu, na odcinku od istniejącego układu dwujezdniowego w rejonie ul. P. do granicy miasta w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W toku prowadzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Województwo Wielkopolskie prawa własności nieruchomości nastąpiło zawieszenie przez Wojewodę z urzędu postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na rozpoznawaną przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu sprawę z powództwa Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania dotyczącą uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości położonych w Poznaniu – Ławicy ujawnionych w kilku księgach wieczystych, w tym nieruchomości objętej postępowaniem, z rzeczywistym stanem prawnym (I A Ca 76/06). Ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej obejmującej niniejszą nieruchomość wpisane zostało w dniu 18 maja 2004 r.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Aby mogło nastąpić zawieszenie postępowania na tej podstawie niezbędne jest wystąpienie łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozpoznane. Takie rozumienie przepisu nie jest przez stronę skarżącą kwestionowane, natomiast zakwestionowane zostało przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym określonym w postanowieniu o zawieszeniu postępowania.

Zdaniem skarżącego, wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia i toczące się postępowanie sądowe dotyczące uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, obejmujące wpis w dziale II księgi wieczystej w zakresie własności nieruchomości nie może tamować ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej.

Poglądu powyższego i przedstawionej na jego uzasadnienie argumentacji prawnej nie można podzielić.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece: "Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym". W myśl zaś art. 5 tej ustawy, ustanawiającego rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych: "W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą ujawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe". Jednakże, stosownie do treści art. 8 ustawy rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza m.in. wzmianka o ostrzeżeniu dotyczącym niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W sprawie niniejszej roszczenie Skarbu Państwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, zostało ujawnione przez ostrzeżenie już w 2004 r., a więc kilka lat przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Do czasu zawieszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą przez Województwo Wielkopolskie nieruchomość nie zostało zakończone postępowanie w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Skoro roszczenie o usunięcie powyższej niezgodności dotyczy ujawnionego w tej księdze stanu własności nieruchomości, to nie budzi żadnej wątpliwości ocena dokonana w sprawie przez organy i Sąd pierwszej instancji, że wyrok w powyższej sprawie stanowił będzie rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej dotyczącej odszkodowania, co tym bardziej jest oczywiste, jeśli się zważy, że wpis stosownego ostrzeżenia nastąpił jeszcze przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 czerwca 2010 r., III CSK 204/09: "Wyrok wydany w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym korzysta z tzw. prawomocności rozszerzonej, realizując funkcję ustrojową ksiąg wieczystych, której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu. Wyrok taki wiąże zatem nie tylko strony, które brały udział w tej sprawie i sądy oraz organy wymienione w art. 365 k.p.c., lecz także inne podmioty". Takie związanie występuje też w sprawie niniejszej, co słusznie podniesione zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., I SA/Wa 1819/10.

Wobec powyższego dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa.

Sąd nie naruszył również, jak twierdzi skarżący, art. 12 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi w zaistniałej w sprawie sytuacji nie może kategorycznie przesądzać kwestii stron postępowania dotyczącego odszkodowania za przejętą przez Województwo Wielkopolskie nieruchomość. Jak słusznie podniósł Sąd, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze obowiązany jest w tej sprawie poczynić własne ustalenia co do podmiotów uprawnionych w sprawie odszkodowawczej – według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej (decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej) i po dokonaniu stosownych ustaleń winien prowadzić postępowanie z ich udziałem jako stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oba powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. takich ustaleń organu w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania nie wykluczają.

Wobec tego, że w sprawie przez wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej, który nastąpił jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, wyłączona została rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, a sprawa z powództwa Skarbu Państwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej (dział II) z rzeczywistym stanem prawnym nie została zakończona powstała przeszkoda w prowadzeniu sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w postaci braku możliwości ustalenia stron postępowania, powodująca konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że w zaistniałej w sprawie sytuacji wyrok w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowił zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania stało się konieczne, skoro taka okoliczność stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania. Zawieszenie w powyższej sytuacji postępowania nie uchybia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.