Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 782/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt 12, art. 40 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1342
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t. j.)
article: art. 138  par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 8 lipca 2022 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza 1) uchyla zaskarżoną uchwałę; 2) zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz skarżącej K. B.kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej jako organ odwoławczy, Prezydium NRL) z 8 lipca 2022 r. nr [...]w sprawie uchylenia uchwały nr [...]Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z 20 kwietnia 2022 r. w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz umorzenia postępowania I instancji.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku

z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: kpa), art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r.

o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342 z późn. zm., dalej: ustawa o izbach lekarskich) oraz uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z 12 lutego 2010 r.

w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej.

Zaskarżona uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym:

K. B. (dalej także: wnioskodawczyni, strona, skarżąca), obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 21 grudnia 2021 r. wystąpiła do Okręgowej Rady Lekarskiej

w Warszawie (dalej: ORL, organ I instancji) o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr [...]z 30 listopada 2021 r., a w związku z tym również o wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie i wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Do wniosku załączone zostały m.in. kopie poświadczone za zgodność z oryginałem następujących dokumentów: ww. decyzji Ministra Zdrowia, dyplomu specjalisty o wyższym wykształceniu KB nr [...], suplementu do dyplomu wykształcenia wyższego KB nr [...], certyfikatu specjalisty nr [...] w specjalności rentgenologia, certyfikatu specjalisty nr [...] w specjalności radiologia, zaświadczenia z 24 września 2021 r. nr [...]wydanego przez Ministerstwo Zdrowia Ukrainy Narodowa Akademia Medyczna Kształcenia Podyplomowego im [...]o odbytym stażu specjalizacji w specjalności radiologia, kopia legitymacji nr [...] o podnoszeniu kwalifikacji do dyplomu nr [...] z 19 grudnia 2018 r. - Tomografia komputerowa i rezonans magnetyczny, książeczki pracy AO nr [...], zaświadczenia wydanego przez Fundację Wolność i Demokracja o ukończeniu z wynikiem pozytywnym kursu języka polskiego medycznego na poziomie podstawowym, zaświadczenia o niekaralności nr [...] wydanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Ukrainy, zaświadczenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą w Polsce zawierającego deklarację określającą wykaz komórek organizacyjnych zakładu leczniczego oraz czas planowanego zatrudnienia ze wskazaniem zakresu realizacji świadczeń zdrowotnych zgodnego z posiadanym tytułem specjalizacji w określonej dziedzinie medycyny z dnia 16 grudnia 2021 r., dokumentu tożsamości - paszportu nr [...], odpisu aktu małżeństwa. Nadto do wniosku dołączono oświadczenia z 11 października 2021 r. o niekaralności, o zdolności do czynności prawnych, o znajomości języka polskiego wystarczającej do wykonywania powierzonego zakresu czynności zawodowych, orzeczenie o stanie zdrowia nr [...]z 19 października 2021 r.

Organ I instancji dokonał oceny złożonych dokumentów pod względem formalnym i stwierdził, że w treści wniosku W- 2F o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu wnioskodawczyni nie wskazała podmiotu, w którym zamierza wykonywać zawód lekarza. Dlatego też 27 grudnia 2021 r. ORL wezwała wnioskodawczynię do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez złożenie

w terminie 7 dni wymaganego oświadczenia albo do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania pod rygorem podjęcia przez organ uchwały o odmowie przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu. Wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawczyni 5 stycznia 2022 r. Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie organ pismem z 22 lutego 2022 r. ponownie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni, informując ją jednocześnie

o konsekwencjach niedopełnienia tego obowiązku, a także o prawie wglądu w akta sprawy. Wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 2 marca 2022 r. i również pozostało bez odpowiedzi.

W związku z tym, organ I instancji uchwałą nr [...]z 20 kwietnia 2022 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, wpisania jej do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów okręgowej izby lekarskiej,

a także wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza".

W uzasadnieniu tej uchwały ORL wskazała, że wniosek strony wraz

z załączonymi dokumentami nie stanowi podstawy do przyznania jej warunkowego prawa wykonywania zawodu. Niezależnie bowiem od wymogów wskazanych w art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U.

z 2021 r. poz. 790, ze zm., dalej jako "ustawa o zawodach lekarza") umożliwiających uzyskanie warunkowego prawa wykonywania zawodu, wnioskodawczyni powinna złożyć wniosek o przyznanie jej tego prawa spełniający wymogi określone w § 28 b Regulaminu szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty, wpisywania na listę członków okręgowej izby lekarskiej i wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów

i Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...]Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów. Wnioskodawczyni złożyła wprawdzie wniosek o przyznanie jej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, ale nie zamieściła w nim wymaganego oświadczenia wskazującego podmiot leczniczy, w którym zamierza wykonywać zawód lekarza. Z tych też względów ORL podjęła ww. uchwałę.

Wnioskodawczyni, działając przez swojego pełnomocnika - adwokata, złożyła odwołanie od uchwały ORL w której zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1. art. 10 w zw. z art. 77 k.p.a polegające na niepoinformowaniu pełnomocnika

o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie

i wypowiedzenia się na temat tego materiału, co stanowiło naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i doprowadziło do wydania zaskarżonej uchwały, podczas gdy o uzupełniony materiał dowodowy należało podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem strony;

2. art. 79a § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez wskazania przesłanek zależnych od strony, które zdaniem ORL nie były spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem uchwały niezgodnej z żądaniem odwołującego się, co świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania,

3. art. 7 k.p.a poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze słusznym interesem obywateli oraz interesem społecznym - zatrudnieniem lekarza, który wspomógłby polski system opieki zdrowotnej w udzielaniu świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19,

4. art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9 ustawy o zawodach lekarza w związku z § 28b ust. 3 Załącznika Nr 1 oraz załącznikiem nr 12b uchwały Nr [...]Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania

w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów polegającego na niewłaściwym ich zastosowaniu i przyjęciu, że wniosek W-2F był niekompletny, podczas gdy wzór wniosku W- 2F nie wymaga wskazania w jego treści informacji o podmiocie,

w którym lekarz ma podjąć zatrudnienie, co doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały pomimo spełnienia przez wnioskodawczynię wszystkich przesłanek niezbędnych do wydania uchwały pozytywnej.

Ponadto pełnomocnik odwołującej się wniósł o dopuszczenie załączonego do odwołania, powtórnie wypełnionego wniosku strony, w którym uzupełniona jest również rubryka wskazująca podmiot leczniczy zamierzający ją zatrudnić.

W efekcie powyższego pełnomocnik wniósł o uwzględnienie odwołania w całości przez organ I instancji oraz wydanie nowej uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę

w sposób zgodny z wnioskiem strony, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku

o dokonanie przez organ I instancji autokontroli - o uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ odwoławczy i pozytywne rozpoznanie wniosku ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ORL.

Prezydium NRL po rozpatrzeniu odwołania, we wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia uchwale zauważyło, że Minister Zdrowia decyzją z 30 listopada 2021 r., nr [...], udzielił stronie zgody na wykonywanie zawodu lekarza

w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza", o którym mowa w art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza z zastrzeżeniem, że przez ww. okres zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać będzie zawód pod nadzorem lekarza posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku ze zniesieniem od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, a co za tym idzie w związku z brakiem możliwości wykonania decyzji Ministra Zdrowia zawierającej zgodę na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty na podstawie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy o zawodach lekarza postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 13 ww. ustawy okręgowa rada lekarska przyznaje warunkowe prawo wykonywania zawodu na podstawie decyzji ministra zdrowia, o której mowa w art. 7 ust. 12 tej ustawy. Podstawą do przyznania tego prawa przez okręgową radę lekarską powinna być decyzja ministra, która obecnie jest bezprzedmiotowa, albowiem wyraża zgodę na pracę w podmiotach, które obecnie nie istnieją w systemie ochrony zdrowia. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrok z 6 marca 2013 r., sygn. II SA/G11392/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1305644).

W ocenie Prezydium NRL, w rozpatrywanym przypadku bezprzedmiotowość sprawy wynika z braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej przez Prezydium NRL w zakresie żądania strony, braku stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy art. 7 ust. 9, 10 oraz 15 ustawy

o zawodach lekarza, czyli przedmiotu sprawy administracyjnej (bezprzedmiotowość wynikająca z przesłanki przedmiotowej). Przedmiot postępowania istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej,

z uwagi na to że podmiot znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt: III OSK 3007/21).

W związku z powyższym, postępowanie wszczęte na wniosek złożony przez stronę, jako bezprzedmiotowe, należy umorzyć w całości.

Niezależnie od powyższego, Prezydium NRL wskazało, że podnoszone wobec organu I instancji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. wskazanych w pkt 1-3 odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ I instancji dwukrotnie bowiem informował stronę o brakach wniosku i dokładnie wyjaśniał, w jaki sposób powinny być one uzupełnione. W pismach kierowanych do profesjonalnego pełnomocnika strony informował wnioskodawczynię również o prawie wglądu w akta sprawy. Mimo to wnioskodawczyni do dnia podjęcia przez ORL zaskarżonej uchwały braków tych nie uzupełniła, ani też w żaden inny sposób nie odniosła się do wezwań organu I instancji

w wyznaczonym terminie. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym czy zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że postępowanie prowadzone przez organy samorządu lekarskiego nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują wprost zastosowanie wszystkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a uchwały organu samorządu lekarskiego nie są decyzjami administracyjnymi. Jedynie na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza do uchwał okręgowych rad lekarskich w sprawach, o których mowa m.in w art. 7 ust. 1-5 oraz 9-22 tej ustawy stosuje się przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnych.

W postępowaniu tym będą miały więc zastosowanie tylko te przepisy, które odnoszą się do decyzji administracyjnych oraz wskazane w k.p.a uniwersalne zasady o charakterze fundamentalnym, takie jak obowiązek podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zasada informowania strony i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu. Skoro zatem organ I instancji umożliwił stronie zarówno uzupełnienie wniosku, jak i informował ją

o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a strona z tego prawa nie skorzystała, to nie można uznać za uzasadnione podnoszonych w pkt 1 i 2 odwołania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów stanowiących podstawowe zasady postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego także zarzut, że zaskarżona uchwała

w obecnym stanie faktycznym pozostaje w sprzeczności ze słusznym interesem obywateli oraz interesem społecznym, gdyż lekarz wspomógłby polski system opieki zdrowotnej w udzielaniu świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na C0VID-19, nie może być uwzględniony. Od 1 kwietnia 2022 r. zniesiono bowiem wyodrębnienie podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVlD- 19, w których świadczeń zdrowotnych mieli udzielać lekarze posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, a zgodnie

z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027) z dniem 16 maja 2022 r. nastąpiło zniesienie stanu epidemii w Polsce. Obecna sytuacja nie wymaga zatem dodatkowego wsparcia polskiego systemu opieki zdrowotnej

w udzielaniu świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Bezpodstawny jest też zarzut zawarty w pkt 4 odwołania dotyczący naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu, że wniosek W-2F był niekompletny. Stwierdzenie, że wzór zamieszczony w załączniku nr 12b do Regulaminu nie wymaga wskazania

w jego treści informacji o podmiocie, w którym lekarz ma podjąć zatrudnienie, nie znajduje bowiem potwierdzenia w treści tego wzoru. Zgodnie ze wzorem W-2F,

w części zawierającej oświadczenie o zamiarze wykonywania zawodu

w podmiocie leczniczym, wskazuje się, że w pozostawionym do wypełnienia miejscu należy wskazać nazwę i adres podmiotu leczniczego.

Pismem z 17 sierpnia 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do tutejszego Sądu na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

I.1. przepisów prawa procesowego tj.:

1. art. 136 § 1. w zw. z art. 7, art. 77 § 1-2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu na etapie postępowania odwoławczego zawartego w odwołaniu od uchwały ORL wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - ponownie wypełnionego wniosku u wydanie warunkowego prawa wykonywania zawodu z uwzględnieniem informacji o podmiocie leczniczym, w którym skarżąca zamierzała podjąć zatrudnienie;

2. art. 132 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1-2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłowe postępowania organu I Instancji, który na etapie autokontroli - po wpłynięciu do niego odwołania od uchwały wydanej w I Instancji:

(i) nie zastosował trybu autokontroli - pomimo uzupełnienia przez skarżącą, na etapie złożenia odwołania, informacji o tożsamości podmiotu leczniczego, który miał zamiar zatrudnić skarżącą,

(ii) nieuwzględnieniu na etapie postępowania autokontrolnego zawartego - w odwołaniu od uchwały ORL wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - ponownie wypełnionego wniosku o wydanie warunkowego prawa wykonywania zawodu z uwzględnieniem informacji o podmiocie leczniczym, w którym skarżąca zamierzała podjąć zatrudnienie, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pomimo kompletności wniosku skarżącej, a także spełnienia przez nią wymagań ustawowych, odmawia się jej prawa do uzyskania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na terenie RP;

3. art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu

i nierozstrzygnięcia sprawy odwoławczej w terminie miesiąca od daty wpływu odwołania do Prezydium NRL, w której to dacie stan prawny różnił się od stanu prawnego z chwili podjęcia zaskarżonej uchwały;

4. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniach administracyjnych na etapie I i II instancji, w tym możliwości wyrażenia tzw. ostatniego słowa w sprawie, podczas gdy z przepisu tego - statuującego ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązek taki po stronie organu wynika wprost, co miało wpływ na wynik sprawy - gdyż nie został przy rekonstrukcji stanu faktycznego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktów, że:

- skarżąca ponownie uzupełniła wniosek, wskazując jednocześnie w jakim podmiocie leczniczym zamierza podjąć zatrudnienie;

- Szpital Powiatowy SPZZOZ w [...] (dalej: "Podmiot Leczniczy") udziela świadczeń medycznych pacjentom chorym na COVID-19 oraz bierze udział zarówno

w zwalczaniu, jak i zapobieganiu epidemii (szczepienia populacyjne);

5. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu uchwały ORL nr [...] z 20 kwietnia 2022 r. oraz umorzeniu postępowania w I Instancji, podczas gdy w sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, która pozwalałaby na umorzenie postępowania w I Instancji;

6. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na nieprzedstawieniu przez organ

w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentacji przemawiającej za podjętym rozstrzygnięciem oraz na nie odniesieniu się przez organ do zarzutów skarżącej przedstawionych w odwołaniu, która to wadliwość przemawia za eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

7. naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewzięciu przez organ faktu notoryjnego - odwołania z dniem 16 maja 2022 r. stanu epidemii, a co za tym idzie okoliczności że zgodnie z art. 7 ust. 16b ustawy o zawodach lekarza skarżąca mogłaby być zatrudniona nie tylko w podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, a konsekwencji brak było podstaw do umorzenia postępowania w I Instancji;

8. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w postaci decyzji z 30 listopada 2021 r. Ministra Zdrowia nr [...]wyrażającej zgodę na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza przez skarżącą i polegające na uznaniu, że prawomocna decyzja Ministra Zdrowia może być uznawana za bezprzedmiotową pomimo tego, że decyzja ta jest prawomocna

i ostateczna, w konsekwencji czego organ błędnie przyjął, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w przedmiocie wydania przez ORL uchwały na podstawie art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza;

9. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na dokonaniu przez organ błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oparciu zaskarżonej uchwały na dowodach z dokumentów które nie zostały dopuszczone i przeprowadzone w toku postępowania dowodowego i błędnej kwalifikacji materiału dowodowego jako przemawiającego za uznaniem, że Podmiot Leczniczy nie jest podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na C0VID-19, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że w stanie faktycznym sprawy występuje bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza;

10. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a., polegające na dokonaniu przez organ błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nierozstrzygnięciu wątpliwości co do treści norm prawnych dekodowanych z art. 7 ust. 9, 10 i 15 ustawy o zawodzie lekarza na korzyść skarżącej - tj. tego jak należy rozumieć pojęcie "które to naruszenia polegały na przyjęciu, że chwilowe zaprzestanie wyodrębniania odrębnych jednostek covidowych świadczy

o tym, że świadczenia medyczne dla pacjentów chorych na COVID-19 nie będą w ogóle wykonywane", podczas gdy:

- Podmiot Leczniczy realizuje wszystkie świadczenia zdrowotne bez względu na to czy pacjenci są czy nie są chorzy na COVID-19;

- Podmiot Leczniczy prowadzi szczepienia populacyjne przeciwko COVID-19;

11. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 81a k.p.a. polegające na nierozstrzygnięciu na korzyść skarżącej niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego - tj. tego, że nawet w trakcie chwilowego niewyodrębniania jednostek covidowych pacjenci chorzy na CCMD-19 będą leczeni przez podmioty lecznicze, co

w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, że bezprzedmiotowe jest wydawanie skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu;

12. art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 polegającego na:

(i) niewzięciu pod uwagę dokumentów elektronicznych wskazywanych przez skarżącą - Biuletynów Dyrektora Mazowieckiego OW NFZ zawierających wykazy podmiotów udzielających świadczeń leczniczych pacjentom chorym na COVID-19;

(ii) nie odniesienia się przez organ w jakikolwiek sposób do zarzutów podniesionych

w odwołaniu od uchwały organu I Instancji; (iii) niewskazania przez organ na jakich dowodach oparł twierdzenie o "zaprzestaniu wyodrębniania jednostek covidowych", które to twierdzenie legło u podstaw uchwały umarzającej postępowanie w I Instancji;

(iv) niepoinformowaniu pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się

z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się nt. zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

(v) niewzięcia pod uwagę okoliczności, że skarżąca jest obywatelem Ukrainy, do którego zastosowanie znajdują zapisy art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 12 marca 2022 r.

o pomocy obywatelom Ukrainy, które to naruszania doprowadziły do wydania zaskarżonej uchwały podczas gdy w oparciu o materiał dowodowy prawidłowo dopuszczony i przeprowadzony w sprawie należało podjąć uchwałę zgodną

z wnioskiem skarżącej - tj. wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia reformatoryjnego sugerowanego w odwołaniu od uchwały ORL;

13. naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez wskazania przesłanek zależnych od skarżącej, które zdaniem ORL nie były spełnione lub wykazane, a co skutkowało wydaniem zaskarżonej uchwały niezgodnej z żądaniem skarżącej, co świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania;

14. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które jest sprzeczne ze słusznym interesem obywateli oraz interesem społecznym - zatrudnieniem lekarza, który wspomógłby polski system opieki zdrowotnej w udzielaniu świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19.

15. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że Podmiot Leczniczy nie jest podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, podczas gdy z treści:

- Biuletynu Informacji Publicznej Mazowieckiego OW NFZ wynika że Podmiot Leczniczy wykonuje szczepienia populacyjne przeciw COVID-19. Co ważne - prowadzenie takich wykazów przez dyrektorów oddziałów NFZ znajduje oparcie w przepisach prawa.

16. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że planowane zatrudnienie skarżącej nie jest związane z uczestnictwem skarżącej

w zwalczaniu epidemii poprzez udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz pacjentów z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2, podczas gdy: - Podmiot Leczniczy realizuje świadczenia medyczne zarówno dla pacjentów zdrowych, jak również pacjentów chorych na C0VID-19;

- skarżąca ma być zatrudniona w jednostkach biorących bezpośredni udział

w leczeniu CCMD-19;

17. art. 80 k.p.a. polegającego na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu, a także niewzięciu pod uwagę faktu notoryjnego - w szczególności:

- treści Biuletynu Informacji Publicznej Mazowieckiego OW NFZ, poprzez uznanie, że Podmiot Leczniczy nie udziela świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na Sars-CoV- 2, podczas gdy przeciwny wniosek płynie z treści ww. listy z chwili wydawania przez Prezydium NRL zaskarżonej uchwały, które to naruszenie doprowadziło do wydania zaskarżonej uchwały, podczas gry Prezydium NRL powinno dojść do przeciwnych wniosków; przedmiotowe naruszenie doprowadziło z kolei do wydania zaskarżonej uchwały zamiast do wydania uchwały zmieniającej uchwałę ORL w taki sposób aby:

- przyznać skarżącej warunkowe prawo wykonywania zawodu,

- przyjąć skarżącą do Izby Lekarskiej w Warszawie i wpisać ją na listę jej członków;

- wpisać skarżącą do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów;

18. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania w sprawie, polegający na oparciu rozstrzygnięcia na treści książeczki pracy, która nie stanowi dokumentu, który należy przekładać w toku postępowania przed ORL;

19. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że planowane zatrudnienie skarżącej nie jest związane z uczestnictwem w zwalczaniu epidemii poprzez udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz pacjentów

z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2, podczas gdy:

(i) Podmiot Leczniczy udziela świadczeń opieki zdrowotnej dotyczącej przeciwdziałania COVID- 19, a okoliczność aby takich świadczeń miał nie udzielać nie została potwierdzona przez organ i nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

(ii) skarżąca miała być zatrudniona w jednostkach szpitala biorących bezpośredni udział w leczeniu COVID-19;

20. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. polegającego na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu, przy weryfikacji czy skarżąca ma doświadczenie w udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w celu zapobiegania lub zwalczania epidemii w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, podczas gdy okoliczność taka wynika z materiału dowodowego prawidłowo dopuszczonego i przeprowadzonego w sprawie;

I.2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

21. art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9 i 10 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza

w zw. z art. 25 pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 3b, art. 6 ust. 1 i art. 25 pkt 12 ustawy

o izbach lekarskich, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że zatrudnienie skarżącej w Podmiocie Leczniczym (wpisanym na listę podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej dotyczącej przeciwdziałania CCMD-19) prowadzącym zarówno szczepienia populacyjne, jak również leczącym pacjentów niezależnie pod tego czy są oni czy nie są chorzy na COVID-19, nie jest związane

z uczestnictwem skarżącej w zwalczaniu epidemii poprzez udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz pacjentów z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu polegałoby na przyjęciu, że związek taki istnieje, a uchwała Prezydium NRL którą nie uwzględniono odwołania od uchwały ORL powinna w całości uwzględniać żądanie przedstawione

w odwołaniu skarżącej;

22. art. 7 ust 9 i ust. 10 ustawy o zawodach lekarza polegający na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu tych przepisów za normę kompetencyjną dla rozstrzygania spraw przez organy, podczas gdy ww. przepisy odnoszą się do procedury wydawania przez Ministra Zdrowia decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu lekarza, którą to zgodę skarżąca uzyskała przed dniem 1 kwietnia 2022 r.

i którą to zgodę załączono do wniosku skierowanego do organu I Instancji, co

w konsekwencji doprowadziło organ odwoławczy do błędnego przyjęcia, że w sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, zamiast rozstrzygnięcia zgodnie

z wnioskami skarżącej przedstawionymi w odwołaniu od uchwały ORL;

23. art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9, ust. 10, ust. 12b ustawy o zawodach lekarza

(w brzmieniu od 8.04.2022 r., tj. po wydaniu zaskarżonej Uchwały) w zw. z art. 105 k.p.a., polegającym na uznaniu za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu na obszarze RP oraz wpisania na listę członków Izby Lekarskiej w Warszawie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło organ odwoławczy do błędnego przyjęcia, że w sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, zamiast przyjęcia że w stanie faktycznym sprawy występowały przesłanki uchylenia zaskarżonej uchwały ORL oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez: wydanie przez Prezydium NRL warunkowego prawa wykonywania zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Dodatkowo skarżąca kwestionuje tezę, że wyodrębnienie tzw. "jednostek covidowych" miałoby być decydującą przesłanką do uznawania podmiotu leczniczego jako przeznaczonego do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. To, że Ministerstwo Zdrowia zaprzestało czasowo wydawania decyzji

w przedmiocie wydania zezwolenia na wydanie prawa wykonywania zawodu nie oznacza, że uchylono wydane wcześniej prawomocne decyzje administracyjne.

24. art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza polegającej na uznaniu, że prawidłowe było postępowanie ORL odmawiającej wydania prawa wykonywania zawodu lekarza

w sytuacji gdy skarżąca uzyskała zgodę Ministra Zdrowia, o której mowa w art. 7 ust. 9- 10 ustawy o zawodach lekarza, przedłożyła do wniosku wszystkie prawem wymagane dokumenty, a na etapie odwołania od uchwały w I Instancji wyjaśnione zostało w jakim podmiocie skarżąca zamierzała podjąć zatrudnienie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy uchwały zgodnej z wnioskami wskazanymi w petitum odwołania od uchwały organu I instancji;

25. Niezastosowania art. 7 ust. 16b w zw. z art. 7 ust. 21 w zw., które w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i niewydaniem przez organ odwoławczy uchwały reformatoryjnej - zmieniającej uchwałę organu I Instancji

w sposób zgodny z wnioskiem wskazanym w odwołaniu. Niezastosowanie przez organ art. 7 ust 16b w zw. z art. 7 ust. 21 ustawy o zawodach lekarza polega na nieuwzględnieniu okoliczności, że w przypadku zniesienia stanu epidemii lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID

19, przy czym za sytuację równoważną wydaniu prawa wykonywania zawodu traktowana jest sytuacja, gdy "okręgowa rada (...) odmówi przyznania prawa wykonywania zawodu, do dnia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu". Niezastosowanie przedmiotowych przepisów skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po uchyleniu decyzji umorzono postępowanie pierwszej instancji (bez wskazania czy umorzenie nastąpiło w całości czy w części) zamiast orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie uchwały reformatoryjnej.

26. Niezastosowania art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w zw. z art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza polegające na ich niewłaściwej wykładni,

a w konsekwencji niezastosowaniu i niewydaniu przez organ uchwały reformatoryjnej zgodnej z wnioskiem wskazanym w odwołaniu pomimo tego, że:

(i) skarżąca jest obywatelem Ukrainy,

(ii) ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, niezależnie od stanu epidemii zagrożenia epidemicznego, daje materialno-prawną podstawę do wydania warunkowego prawo wykonywania zawodu lekarza w sytuacji gdy skarżąca spełnia warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodach lekarza.

27. art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9 i 10 oraz art. 5 ust. 1 ustawy

o zawodach lekarza w zw. z art. 25 pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 3c, art. 6 ust. 1 i art. 25 pkt ustawy o izbach lekarskich, polegające na niewłaściwej wykładni przez ORL definicji legalnej pojęcia "świadczenie zdrowotne" co doprowadziło do uznania że świadczenia zdrowotne realizowane przez skarżącą nie będą świadczeniami zdrowotnymi związanymi ze zwalczaniem COVID-19, podczas gdy szczególnie w kontekście trwającego stanu zagrożenia epidemicznego czynności, które miały być wykonywane

w Podmiocie Leczniczym należy kwalifikować jako działania służące zachowaniu lub poprawy zdrowia lub jako inne działania medyczne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o działalności leczniczej związane ze zwalczaniem epidemii COVID-19. Przedmiotowe naruszenie doprowadziło z kolei do błędnego rozstrzygnięcia, które

w stanie faktycznym sprawy powinno polegać na uwzględnieniu odwołania skarżącej,

a nie wydaniu zaskarżonej uchwały.

W skardze poddano również w wątpliwość, czy w świetle art. 40 ust. 2 ustawy

o izbach lekarskich zaskarżoną uchwałę należy w ogóle uznawać za istniejącą, ponieważ została podpisana jedynie przez dwóch członków Prezydium NRL (Prezesa NRL oraz sekretarza NRL), a nie przez wszystkich jego członków, którzy wchodzą

w skład Prezydium NRL.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła zarzut nieważności uchwały

z uwagi na rażące naruszenie art. 139 kpa w związku z art. 7 ust. 21 ustawy

o zawodach lekarza, polegające na wydaniu przez Prezydium NRL uchwały

o umorzeniu postępowania I instancji, które jako niezgodne z wnioskami odwołania

i skutkami wynikającymi z art. 7 ust. 21 ustawy o zawodach lekarza jest orzeczeniem na niekorzyść strony.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją uchwały ORL oraz zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uchwały

o treści zgodnej z wnioskiem strony z 21 grudnia 2021 r.;

- wydanie przez Sąd stosownych zarządzeń i wezwanie organu odwoławczego do przedstawienia protokołu z posiedzenia Prezydium NRL z 8 lipca 2022 r. na okoliczność ustalenia, czy zaskarżona uchwała w ogóle została podjęta przez organ kolegialny - Prezydium NRL w pełnym składzie;

- poinformowanie o toczącym się postępowaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż udział tego organu w postępowaniu przed Sądem wynika z konieczności ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela - prawa lekarza, obywatela Ukrainy, któremu na podstawie pozaustawowych przesłanek odmawia się przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, pomimo spełnienia przez niego warunków określonych w przepisach prawa;

- zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według załączonych do skargi paragonu fiskalnego oraz imiennej faktury VAT w kwocie 3.690 zł lub sześciokrotności stawki minimalnej, tj. kwoty 2.880 zł (6x480 zł) na podstawie § 15 ust. 3 w związku

z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte

w zaskarżonej uchwale, w szczegółowy sposób odniósł się do zarzutów skargi uznając je za niezasadne i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z treści art. 57 ust. 1a ustawy

o zawodach lekarza wynika, że uchwały NRL we wskazanych w ust. 1 sprawach (w tym m.in. objętych dyspozycją art. 7 ust. 1-5, ust. 9-22), podpisują prezes lub wiceprezes

i sekretarz NRL. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podpisana przez wiceprezesa i sekretarza NRL, a więc zgodnie z ww. regułą, a do akt sprawy dołączono załącznik do protokołu z posiedzenia Prezydium NRL z 8 lipca 2022 r. dotyczący rozpatrzenia odwołania skarżącej wraz z listą obecności członków Prezydium NRL, biorących udział w tym posiedzeniu. Podniesiona przez skarżącą w skardze wątpliwość, czy zaskarżonej uchwały nie należy uznać za nieistniejącą, jest więc niezasadna.

Kontroli Sądu podlegała uchwała Prezydium NRL w przedmiocie uchylenia uchwały ORL w sprawie odmowy przyznania skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej, a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz umorzenia postępowania I instancji. Organ odwoławczy taką decyzję mógł wydać jedynie wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Zaskarżona uchwała Prezydium NRL została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Z treści tego pierwszego przepisu wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo

w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Natomiast stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane wnioskiem skarżącej z 21 grudnia 2021 r. stało się bezprzedmiotowe w związku ze zniesieniem od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Tym samym, w ocenie Prezydium NRL, nie ma możliwości wykonania decyzji Ministra Zdrowia z 30 listopada 2021 r. nr 973/2021/L, która udzielała zgody skarżącej na wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. ORL nie może zatem przyznać warunkowego prawa wykonywania zawodu na podstawie ww. decyzji Ministra Zdrowia (art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza), która stała się bezprzedmiotowa. W ocenie organu odwoławczego brak jest aktualnie podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w zakresie żądania strony

z uwagi na brak stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy art. 7 ust. 9, ust. 10 oraz ust. 15 ustawy o zawodach lekarza.

W tym miejscu należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996/2/80).

Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu.

W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach

i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, mamy do czynienia

z bezprzedmiotowością wynikającą z przesłanki przedmiotowej. Dlatego organ ten wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. formalne, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z 21 grudnia 2021 r. i nie rozpoznał sprawy co do istoty.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy z jednej strony uznał bowiem, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która skutkuje uchyleniem uchwały ORL

i umorzeniem postępowania pierwszej instancji, a z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał również powody, dla których stwierdził brak zasadności wniesionego przez skarżącą odwołania od uchwały organu I instancji, a więc wkroczył

w meritum sprawy. Tym samym stanowisko organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem oceniając zarzuty odwołania pod kątem merytorycznym, powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, albo też stosownie do § 1 pkt 2 tego przepisu uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy określony w art. 138 k.p.a. ma charakter zamknięty, a każda z podstaw prawnych odnosi się do innych stanów faktyczno -prawnych.

W ocenie Sądu Prezydium NRL nie uzasadniło w wyczerpujący i przekonywujący sposób, dlaczego wydanie uchwały w niniejszej sprawie uznaje za bezprzedmiotowe, jeśli w uzasadnieniu rozstrzygnięcia formalnego zawarło argumenty merytoryczne, przemawiające za niezasadnością zarzutów skarżącej, w przypadku gdyby nawet nie zniesiono od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Zaskarżona uchwała stwierdza również, że brak jest uchybień organu I instancji w uchwale wydanej 20 kwietnia 2022 r. (tj. po dacie zniesienia covidowych placówek medycznych),

a jednocześnie uznaje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bo aktualnie nie wyodrębnia się placówek covidowych. Ta wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powoduje, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

w związku z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania).

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie pozostaje więc ustalenie, czy - tak jak podnosi organ odwoławczy - zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca koniecznością uchylenia uchwały ORL i umorzenia postępowania organu I instancji

z uwagi na brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, tj. przedmiotu postępowania.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy na gruncie niniejszej sprawy dokonał błędnej wykładni bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ zniesienie z dniem 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 nie powoduje automatycznie braku przedmiotu postępowania w sytuacji, kiedy skarżąca posiada decyzję Ministra Zdrowia wydaną na podstawie art. 7 ust. 9, ust. 10 i ust. 12 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z art. 7 ust. 13 ww. ustawy na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 12, okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza. Z kolei lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody,

o której mowa w ust. 16, w przypadku m.in. braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 (art. 16b pkt 2 ustawy o zawodach lekarza).

Zatem przepisy ustawy o zawodach lekarza przewidują sytuacje dotyczące wykonywania zawodu lekarza poza covidowym podmiotem leczniczym (zob. również art. 7 ust. 16 i ust. 16a tej ustawy). Nie można więc mówić, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a zniesienie wyodrębniania covidowych podmiotów leczniczych skutkuje wydaniem wobec skarżącej orzeczenia formalnego (umorzenia postępowania). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco.

Jeśli więc przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną, niż ta, która została przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej (zob. wyrok NSA z 19 września 2003 r., IV SA 4257/01, wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1119/05, oba publ. CBOSA).

Organ odwoławczy, nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale de facto częściowo odnosząc się przy tym merytorycznie do zarzutów skarżącej, zawartych

w odwołaniu i w konsekwencji uznając je za niezasadne, zdaniem Sądu, orzekł na niekorzyść strony. Tym samym naruszył przepis art. 139 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stwierdzone naruszenie ww. przepisu nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa (jak to zarzucono w skardze), ponieważ umorzenie postępowania było skutkiem nieprawidłowej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości dokonanej przez Prezydium NRL.

Wydanie decyzji na niekorzyść strony należy w okolicznościach tej sprawy rozważać w kontekście przepisu art. 7 ust. 21 ustawy o zawodach lekarza, z którego wynika, że w przypadku gdy okręgowa rada lekarska nie przyzna prawa wykonywania zawodu w terminach, o których mowa w ust. 2a albo 13, lub gdy odmówi przyznania prawa wykonywania zawodu, do dnia prawomocnego zakończenia postępowania

w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarz może wykonywać zawód na podstawie i w zakresie określonym w decyzji, o której mowa odpowiednio w ust. 2b albo 12, i jest w tym okresie uznawany za lekarza posiadającego odpowiednie prawo wykonywania zawodu.

Z powyższego wynika więc, że rozstrzygnięcie formalne o umorzeniu postępowania nie jest odmową przyznania prawa wykonywania zawodu i nie uprawnia lekarza do uznawania go za lekarza posiadającego prawo do wykonywania zawodu

w okresie trwania postępowania w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że sam fakt orzekania przez organ odwoławczy po 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie

w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie merytorycznie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 kpa, a nie formalne o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która w tym przypadku nie zachodzi.

Za przedwczesne tym samym należy uznać odnoszenie się przez Sąd do licznych zarzutów zawartych w skardze (procesowych i merytorycznych), poza stwierdzeniem w niniejszej sprawie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 139, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego oparte zostało na przepisie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem w kwocie 480 zł oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, uiszczonej na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy

o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2142).

Sąd uznał, że brak jest podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej całości poniesionych kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej ze złożonej wraz ze skargą faktury VAT i paragonu fiskalnego, tj. w kwocie 3.890 zł Zgodnie bowiem z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeśli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

W ocenie Sądu skoro skarga została wniesiona na formalne rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe, za zbędny należy uznać nakład pracy pełnomocnika skarżącej co do meritum sprawy i podniesione przez niego w tym zakresie obszerne, wielokrotnie powtarzające się zarzuty.