Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1006/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 135, art. 145, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 20, art. 22, art. 24, art. 24a, art. 26
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: Par. 10, par. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. S. i T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 czerwca 2016 r. nr [....] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących S. S. i T. S. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 7 b ust. 2 pkt 2, art. 24 a ust. 9 i ust. 10, art. 24 ust. 2 a pkt 2 i ust. 2 b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz § 36, § 37, § 39, § 44 pkt 2, § 45, § 61, § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżących S. i T. S. od decyzji Starosty z [...] 2016 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z [...] 2016 r., znak: [...] w całości, orzekł o odrzuceniu zarzutów wniesionych do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym nr [...] z 27.11.2009 r., obręb J, dotyczących działek nr [...] i nr [...], orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...], polegającej na zmianie przebiegu jej granic z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz zmianie powierzchni działki nr [...] z wynoszącej 0.0095 ha na pow. 0.0124 ha zgodnie z danymi zawartymi w operacie nr [...] przyjętym do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 września 2015 r. oraz umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu J, polegającej na zmianie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i między działką nr [...] a działką nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta decyzją z [...] 2016 r., znak: [...] orzekł o uwzględnieniu zarzutów złożonych przez skarżących do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym sporządzonych w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. w operacie nr [...] z dnia 27.11.2009 r. dotyczących działek : [...], [...] położonych w J i o aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie: granicy działki [...] z działką [...], granicy działki [...] z działkami: [...], [...], [...], [...] (w pkt [...]), granicy działki [...] z działkami: [...], [...], [...], [...] (w pkt [...]) zgodnie z operatem nr [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30.09.2015 r. oraz o aktualizacji danych poprzez ujawnienie w bazie danych ewidencyjnych informacji o spornych odcinkach granic: działki [...] z działką [...] i działki [...] z działką [...] zgodnie z operatem nr [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30.09.2015 r., o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie: granicy działki [...] z działkami: [...], [...], [...], [...], [...], granicy działki [...] z działką [...], granicy działki [...] z działkami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,granicy działki [...] z działką [...] oraz o aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie powierzchni działki [...], która po nowym pomiarze zmienia się z 0.0095 ha na 0.0124 ha. Przybytek powierzchni wsi wynosi 29 m.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli odwołanie skarżący zaskarżając wydaną decyzję w części tj. w punkcie II, III, IV. Wskazali, że organ I instancji naruszył przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. 7 d pkt 1, art. 20, 21, 22, 24 a pkt 1, 8, 9, 10 oraz § 36, 37, 38, 39, 44 pkt 8, § 45, § 55, § 56 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ich zdaniem konieczne jest wykonanie mapy uzupełniającej modernizacji gruntów i następnie przywrócenie poprzednio ustalonych granic, które będą odpowiadały rzeczywistej powierzchni działek, tak aby powierzchnia działki zgodna była z rzeczywistym jej obszarem zaznaczonym na mapie ewidencyjnej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż podstawowe regulacje prawne dotyczące modernizacji i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zawiera ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie).

W toku postępowania ustalono, że w roku 2009 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu J gmina M. Wykonawcą prac modernizacyjnych było Okręgowe Przedsiębiorstwo A w K Spółka z o.o. Projekt operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu J, gmina M został wyłożony do publicznego wglądu zainteresowanych w dniach od 30 października 2009 r. do 20 listopada 2009 r. w siedzibie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Stał się on, zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 24 a ust. 8 i ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z dniem 21 listopada 2009 r. operatem ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 16 kwietnia 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Nr [...] poz. [...] zamieszczono Informację Starosty z 29 marca 2010 r. w sprawie kompleksowej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w obrębach: J, K, M, S, Ś i Z w jednostce ewidencyjnej M.

W dniu 2 lutego 2010 r., czyli po czynnościach wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego do publicznego wglądu, a przed zamieszczeniem informacji Starosty w Dzienniku Urzędowym, do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynęło pismo skarżących z prośbą o wyjaśnienie zmian dotyczących konfiguracji i pola powierzchni działek nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości J, gmina M. Wskazali oni, że nie było ich przy pomiarach terenowych, nie zostali o nich powiadomieni pisemnie. Nie wyrazili także zgody na jakiekolwiek zmiany wprowadzone najprawdopodobniej podczas modernizacji gruntów i użytków przez krakowską firmę wykonującą pomiar.

Pismo to zostało uznane przez organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, za zgłoszenie zarzutów do danych ewidencyjnych zgodnie z art. 24 a ust. 9 ustawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2011 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty z [...] 2011r., znak: [...] orzekającą, po rozpatrzeniu wniosku skarżących z 29.01.2010r., o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie przebiegu granic oraz zmianie powierzchni działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...]. Uznał bowiem, z uwagi na datę wniesienia wniosku, tryb aktualizacji za niewłaściwie zastosowany w przedmiotowej sprawie dotyczącej danych ewidencyjnych działek położonych w obrębie J gmina M.

Organ pierwszej instancji w związku z ww. pismem z 29.01.2010 r., dotyczącym danych zawartych w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, objął postępowaniem w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych nie tylko działki nr [...] i nr [...] wymienione w tym piśmie, ale też działki sąsiadujące nr [...] i nr [...].

Na zlecenie Starosty Okręgowe Przedsiębiorstwo A w K Spółka z o.o. wykonało wówczas dokumentację geodezyjną dotyczącą działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1 marca 2011 r. za numerem [...]. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków spisanego 16 czerwca 2010 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. N. wynika, że przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] ustalono w obecności zainteresowanych stron. Strony obecne przy czynnościach ustalenia granic podpisały protokół ustalenia granic.

W oparciu o ww. operat techniczny Starosta wydał [...] 2011 r. uchyloną decyzję znak: [...].

W dniu 9 kwietnia 2014 r. zaewidencjonowana została w zasobie materiałów geodezyjnych i kartograficznych, za numerem [...], dokumentacja sporządzona przez Okręgowe Przedsiębiorstwo A w K Spółka z o.o. Zawiera ona "mapę uzupełniającą modernizacji ewidencji gruntów i budynków", a także "Wykaz zmian działek ewidencyjnych'" dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Według wyżej wymienionego wykazu zmian, działkom ewidencyjnym nr [...] i nr [...] przywrócono powierzchnie obowiązujące przed modernizacją. Powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie z 0,4630 ha na 0,5574 ha, a powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie z 0,4096 ha na 0,2492 ha. Natomiast przebieg granic przedmiotowych działek pozostał zgodny z wykazanym w operacie opisowo-kartograficznym dla obrębu J nr [...] z 27 listopada 2009 r.

Decyzją nr [...] z [...] 2014 r., znak: [...], Starosta, uwzględniając zarzuty skarżących T. i S. S., przywrócił działkom nr [...] i nr [...] powierzchnie obowiązujące przed modernizacją, zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 9 kwietnia 2014 r. za numerem [...], czyli powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie z 0,4630 ha na 0,5574 ha, a powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie z 0,4096 ha na 0,2492 ha. Natomiast granice ww. działek pozostały zgodne z dokumentacją przyjętą 09.04.2014 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] (zgodne z granicami przedstawionym w operacie modernizacyjnym).

Wobec niezaskarżenia ww. decyzji stała się ona ostateczna [...] 2014 r. W związku z ww. decyzją Starosty zaistniała w ewidencji gruntów i budynków rozbieżność pomiędzy częścią opisową i kartograficzną.

Starosta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z [...] 2014 r., znak: [...] odrzucił zarzuty złożone przez skarżących dotyczące przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie J ujawnionych na zmodernizowanej mapie ewidencji gruntów i budynków wykonanej w skali 1:2000 oraz dokumentacji przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] z 9 kwietnia 2014 r. sporządzonej w ramach aktualizacji danych objętych zmodernizowanym operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu J gmina M.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od ww. decyzji organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy powołał przepis § 36, § 37 rozporządzenia i podniósł, że szczegółowe zasady ustalenia przebiegu granic na gruncie regulują przepisy § 38 i § 39 rozporządzenia oraz § 61 § 62 rozporządzenia.

Starosta zlecił wykonanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [....] na podstawie § 38 i §39 rozporządzenia.

W dniu 30 września 2015r. do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został przyjęty za numerem [...] "Operat pomiarowy - ustalenia granic do celów ewidencji gruntów i budynków działek [...], [...], [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi", wykonany przez geodetę uprawnionego B. P. W dniu 26 sierpnia 2015r. dokonała ona czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi, po uprzednim zawiadomieniu o tych czynnościach zainteresowanych stron.

Według protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego 26 sierpnia 2015 r. przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] wykonawca ustalił na podstawie zgodnych wskazań właścicieli. Przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] (właściciel nieobecny) wykonawca ustalił na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania.

Przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...] został ustalony na podstawie analizy materiałów otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - operat opisowo - kartograficzny nr [...].

Przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...]i nr [...] jest sporny oprócz punktu granicznego nr [...] (pkt na granicy działek nr [...] i nr [...]). Geodeta uprawniony ustalił przebieg granic ww. działek na podstawie analizy materiałów otrzymanych z PODGiK - operat opisowo - kartograficzny nr [...].

Przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] został ustalony na podstawie analizy materiałów otrzymanych z PODGiK - operat opisowo - kartograficzny nr [...]. Współwłaściciel działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] – E. S. zgadza się jedynie z położeniem punktu granicznego nr [...].

Przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...], działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnym nr: [...], [...], [...], działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] ich właściciele zgodnie wskazali. Jednakże M. S. współwłaścicielka działek ewidencyjnych nr: [...], [...] nie złożyła stosownego oświadczenia (brak podpisu) do protokołu ustalenia. W pozycji 11 protokołu (kolumna - Sposób ustalenia przebiegu granicy) widnieje adnotacja wykonawcy: "M. S. podczas czynności ustalenia nie była przez cały czas obecna na gruncie, jednak w chwilach w których była nie wnosiła też żadnych uwag ani zastrzeżeń. W chwili podpisywania protokołu M. S. nie przyszła go podpisać".

Przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...], działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] jest sporny. Geodeta uprawniony ustalił przebieg granic ww. działek ewidencyjnych na podstawie analizy materiałów otrzymanych z PODGiK.

Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...], [...], [...], działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...], [...] został ustalony na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości (poz. 16, 17, 18, 19, 20), potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu.

Załącznikiem do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych są szkice polowe "ustalenia granic nr 1 i nr 2" sporządzone 26 sierpnia 2015 r. i podpisane przez obecnych na ustaleniu granic.

W "Załączniku Nr 2 do protokołu ustalenia granic" geodeta uprawniony B. P. dokonała analizy operatu nr [...] - podziału działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0.3683 ha na działki nr: [...] o pow. 0.2783 ha i [...] o pow. 0.0900 ha.

Zdaniem organu przyczyną powstania błędu był fakt, iż pomiar nowych działek nr: [...] i [...] nie był wykonany w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej, lecz w oparciu o szczegóły terenowe (miedze, istniejące ogrodzenia). Punkty graniczne nr: 1, 2, 3, 4, 6, 7 działki nr [...] obliczono z miar terenowych w układzie lokalnym, a następnie obliczono powierzchnię działki nr [...] z tak pozyskanych współrzędnych punktów granicznych. Powierzchnię działki nr [....] obliczono przez odjęcie powierzchni działki nr [...] od powierzchni działki nr [...]. Według wykazu zmian zamieszczonego w operacie pomiarowym nr [...] z 4.08.2004 r. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.2783 ha podzieliła się na działki nr: [....] o pow. 0.0148 ha, [...] o pow. 0.2492 ha, [...] o pow. 0.0143 ha. W wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków okazało się, że dane z operatu nr [...] dotyczące granic działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] przedstawione na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 znacznie odbiegają od granic ww. działek przedstawionych na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, powstałej w wyniku modernizacji.

Jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz szkiców polowych ustalenia granic, granice pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działkami nr [...], [...], [...], działką ewidencyjną nr [...] a działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], działką ewidencyjną nr [...] a działką nr [...] wykonawca ustalił na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu.

Organ powołał przepis § 39 rozporządzenia i stwierdził, że przepis § 39 ust. 2 i ust. 3 odnieść można do okoliczności rozpatrywanej sprawy.

W niniejszej sprawie geodeta uprawniony B. P. poddała analizie: mapę ewidencyjną w skali 1:2880 sprzed modernizacji, dane z operatu opisowo - kartograficznego nr [...] z 27 listopada 2009 r. - wykazy współrzędnych punktów granicznych działek ewidencyjnych zmodernizowanych. Analizie poddano operat pomiarowy nr [...] podziału działki ewidencyjnej nr [...].

Z wykazu współrzędnych punktów granicznych przedmiotowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] zamieszczonych w operacie nr [...] wynika, że współrzędne punktów granicznych oraz granice działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] pokrywają się z danymi operatu opisowo - kartograficznego nr [...]. Z zestawienia zmian powierzchni dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] wynika, że stan ujawniony w operacie opisowo - kartograficznym nr [...] jest zgodny ze stanem ujawnionym w operacie nr [...], za wyjątkiem działki ewidencyjnej nr [...] której powierzchnia ulega zmianie z 0.0900 ha na 0.0880 ha, ale której granice są sporne.

Zarzuty do modernizacji zgłosili skarżący - właściciele działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

Granica działki nr [...] z działką nr [...] wskazana zgodnie przez ich właścicieli jest zgodna z wykazana w operacie opisowo - kartograficznym nr [...].

Granica działki nr [...] z działką nr [...] została ustalona według ostatniego spokojnego stanu posiadania i jej przebieg jest zgodny z wykazanym w operacie opisowo- kartograficznym nr [...].

Granice działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...] zostały ustalone na podstawie analizy dokumentów otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i są zgodne z wykazanymi w operacie opisowo- kartograficznym nr [...].

Granice działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...] zostały ustalone na podstawie analizy dokumentów otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i są zgodne z operatem opisowo O kartograficznym nr [...].

Granice działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...] zostały ustalone na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i są zgodne z wykazanymi w operacie opisowo- kartograficznym nr [...].

Ustalono również granice działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...]. Według operatu nr [...] dane ewidencyjne działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] uległy zmianie w odniesieniu do danych z operatu ewidencyjnego nr [...] (odnośnie do nich zarzuty nie zostały wniesione, objęte zostały postępowaniem aktualizacyjnym).

Dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym nr [...] dotyczące działek nr [...] i nr [...] są zgodne z danymi określającymi atrybuty ww. działek w operacie nr [...] przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 września 2015 r.

W trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu J dokonano czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych. Pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, które ustalono na gruncie w obecności zainteresowanych stron. Innymi słowy to przebieg granicy działki decyduje o powierzchni, a nie powierzchnia decyduje o dopasowaniu do niej granic.

Operat kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu J został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 listopada 2009 r. za numerem [...] i mógł stanowić podstawę oznaczenia w ewidencji przebiegu granic ewidencyjnych działek i ich powierzchni.

Organ odwoławczy wskazał, iż analiza akt sprawy a w szczególności operatu technicznego [...] przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 września 2015 r. dowiodła, że Starosta naruszył swoim rozstrzygnięciem przepisy art. 24a oraz 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W jego ocenie skoro zarzuty do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym zainteresowani wnieśli w ustawowym terminie i dotyczyły danych ewidencyjnych działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie J gmina M, to rozstrzygnięcie w ich zakresie winno być zgodne z art. 24 a ust. 10 ustawy. Tymczasem Starosta orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych - czyli zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 b pkt 2 ustawy. Ponadto organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na fakt, iż na wniosek skarżących prowadził postępowania administracyjne wyłącznie w sprawie uwzględnienia bądź odrzucenia wniesionych przez nich zarzutów odnośnie do działek nr [...] i nr [...]. W pozostałym zakresie postępowanie wszczęte zostało z urzędu i dotyczyło aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie do działek nr [...], nr [...], nr [...], zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być zgodne z przepisami art. 24 ustawy oraz z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli skarżący S. i T. S.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to nie właściwe uzasadnienie podstaw prawnych wydanego orzeczenia;

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to w przypadku dostrzeżonych braków postępowania przeprowadzonego przez Organ I instancji nie wydanie decyzji reformatoryjnej;

jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 20, art. 21, art. 22, art. 24 ust 2 a pkt 2 i ust 2b pkt 2, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, tj. oraz:

b) § 36, § 37, § 38, § 39, § 44, pkt 8, § 45, § 55, § 56 § 61, § 62 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w punktach 2, 3 i 4, z wyłączeniem zmiany powierzchni działki nr [...] oraz zasądzenie od organu I instancji na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania.

Skarżący nie zgodzili się z zaskarżoną decyzją, gdyż w istotny sposób narusza ona ich prawo własności. Dokonane czynności geodezyjne dotyczące ich nieruchomości powodują, że działki, które posiadają zmieniły rzeczywistą powierzchnię. Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie w ramach postępowania służącego weryfikacji poprawności przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, co zobowiązuje ten organ do ustalenia, czy postępowanie to zostało wszczęte z zachowaniem wymogów określonych w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz do ustalenia, czy zakres prowadzonego postępowania modernizacyjnego uprawnia do dokonywania zmian skutkujących przeniesieniem z jednej jednostki rejestrowej do innej jednostki rejestrowej wyodrębnionej działki gruntu, której stan prawny według księgi wieczystej jest ustalony, niezależnie od tego, czy stan ten jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Ich zdaniem z decyzji Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 czerwca 2016 r. wynika, iż organ ten pominął zupełnie podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji. Skarżący nie zgodzili się z organem I instancji jak i organem II instancji, który z jednej strony zatwierdza granice działek, które zostały ustalone według zgodnego oświadczenia stron tj. granicy działki [...] z działką [...], działki [...] z działkami [...], [...], [...], [...], oraz działki [...] z działkami [...], [...], [...], [...], [...] a z drugiej strony zatwierdza również sporne granice działek ustalone pomiędzy działką [...] a działką [...] oraz działką [...] a działką [...]. Podkreślili, iż zadaniem organu II instancji było rozpoznanie zgłoszonych zarzutów i wyjaśnienie, dlaczego powstały rozbieżności. Tymczasem organ II instancji powielił wcześniej poczynione błędy i odesłał zainteresowane strony do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez wójtem lub sądem. Postępowanie to będzie miało na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zdaniem skarżących to organ I instancji był zobligowany do określenia przebiegu granic oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, albowiem to na skutek działania organu doszło do aktualizacji danych ewidencyjnych poprzez ujawnienie w bazie danych ewidencyjnych informacji o spornych odcinkach granic czy powierzchni działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 czerwca 2016 r., uchylającej decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. oraz orzekającej o odrzuceniu zarzutów wniesionych do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym nr [...] z 27.11.2009 r., obręb J, dotyczących działek nr [...] i nr [...], orzekającej z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...], polegającej na zmianie przebiegu jej granic z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz zmianie powierzchni działki nr [...] z wynoszącej 0.0095 ha na pow. 0.0124 ha zgodnie z danymi zawartymi w operacie nr [...] przyjętym do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 września 2015 r. oraz umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu J, polegającej na zmianie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i między działką nr [...] a działką nr [...].

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z niżej podanych przyczyn Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych, gdyż w obecnym stanie sprawy byłoby to przedwczesne. Przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżoną decyzją organ rozstrzygnął dwie sprawy administracyjne – pierwsza z nich stanowiła rozstrzygnięcie zarzutów skarżących (w rozumieniu art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) dotyczących działek [...] i [...], zaś druga dokonanej przez organ z urzędu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W obu wyżej wymienionych sprawach doszło do naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podnieść, że zarzuty skarżących zostały w części rozstrzygnięte decyzją Starosty z dnia [...] 2014 r. Decyzja ta jest ostateczna i w związku z tym nie może być pominięta w dalszym procedowaniu. Decyzją powyższą organ uwzględnił zarzuty skarżących w zakresie powierzchni działek [...] i [...], przywracając powierzchnię sprzed modernizacji, lecz nie wypowiadając się w kwestii ich granic. Zaskarżoną decyzją z 3 czerwca 2016 r. organ odwoławczy orzekł co do całości zarzutów skarżących, ignorując wcześniejszą ostateczną decyzję Starosty z [...] 2014 r. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja w zakresie punktu 2 jest nieprawidłowa, gdyż rozstrzyga częściowo o kwestii już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. To samo uchybienie popełnił organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny powyższą kwestię wziąć pod uwagę. Wobec powyższego uchybienia przedwczesna byłaby ocena merytoryczna decyzji w zakresie rozstrzygnięcia o zarzutach skarżących zgłoszonych w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu J w 2009 r.

Zaskarżona decyzja w zakresie punktów 3 i 4, dotyczących aktualizacji ewidencji gruntów, również nie jest prawidłowa. Należy podnieść, że w tym zakresie postępowanie zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło działki stanowiącej własność skarżących nr [...], co do której nie zgłoszono zarzutów, jak również działek stanowiących własność innych osób. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze zgodnie przyjmuje się, iż z regulacji prawnej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: p.g.i.k.), a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.i.k. wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013 , t. 37 do art. 20 ).

Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 565/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07). Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie wyżej przedstawionej kolejności. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09). Ustawa p.g.i.k., choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034; dalej: r.e.g.i.b.). Zgodnie z § 10 ust. 1 r.e.g.i.b. ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Dotyczy to również danych użytkowników wieczystych (§ 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.i.b.). Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 r.e.g.i.b. prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Przede wszystkim należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości przyczyn, z powodu których nastąpiła aktualizacja. Nie uczynił tego również organ pierwszej instancji, orzekając częściowo o aktualizacji danych ewidencyjnych, a częściowo o odmowie aktualizacji. Z tej przyczyny nie jest możliwe stwierdzenie, czy istniała podstawa do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej.

Dodatkowo należy nadmienić, że postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte z urzędu, zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie aktualizacji jest zupełnie nieadekwatne do trybu wszczęcia postępowania.

Powyższe uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd miał na uwadze, iż skarżący zaskarżyli decyzję organu odwoławczego w części, jednakże uznał, iż rozstrzygnięcie w zakresie punktu 1 i punktów pozostałych stanowią jedną całość, gdyż art. 138 k.p.a. nie przewiduje możliwości wyłącznie uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Również rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 zaskarżonej decyzji jest zdaniem Sądu niepodzielne, gdyż zmiana przebiegu granic warunkuje zmianę powierzchni nieruchomości. Z tych przyczyn konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przede wszystkim prawidłowo zakreślić ramy postępowania, mając na uwadze, że dotyczyć ono powinno zarzutów zgłoszonych przez skarżących, w rozumieniu art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz uwzględniając treść ostatecznej decyzji Starosty z [...] 2014 r., znak [...].

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na koszty postępowania na rzecz każdego ze skarżących złożyły się kwoty po 200 zł tytułem wpisu.