Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2364/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Gołcza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 39/13 w sprawie ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Gołcza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy Gołcza na rzecz W. K.j kwotę 300 (słownie: trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2364 / 13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wójta Gminy G. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku W. K. z dnia 28 grudnia 2010 r. (pkt I wyroku), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 29 września 2010 r. Wójt Gminy G. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.- zwanej dalej Prawem wodnym) nakazał P. D. - właścicielowi działki nr [-B-] położonej we wsi T. gmina G. wykonanie następujących prac w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 października 2010 r.:

1. wykonanie prawidłowego orynnowania od strony północnej budynku gospodarczego stojącego równolegle do granicy z działką nr [-A-], będącą własnością W. K.,

2. wykonanie wzdłuż wyżej wspomnianego budynku gospodarczego na całej jego długości rowu odprowadzającego wodę opadową. Rów powinien mieć spadek w kierunku zachodnim, łączyć się istniejącym odwodnieniem terenu oraz powinien być szczelny bez możliwości przesiąkania,

3. przykrycie znajdujących się przy granicy z działką nr [-A-] materiałów budowlanych w ten sposób, aby woda opadowa nie spływała na tą działkę.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy G. wezwał P. D. do wykonania prac określonych w decyzji z dnia [...] września 2010 r. w terminie do dnia 10 grudnia 2010 r., zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 154 K.p.a. zmienił decyzją własną z dnia [...] listopada 2010 r., przedłużając termin do wykonania ww. prac do dnia 30 kwietnia 2011 r.

Pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. W. K. zwróciła się do Wójta Gminy G. o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji z dnia [...] września 2010 r. w ten sposób, aby w pkt 2 decyzji nakazać P. D. wykonanie na całej długości jego nieruchomości rowu odprowadzającego wodę opadową oraz w pkt 3 decyzji nakazać usunięcie znajdujących się na jego nieruchomości przy granicy z działką nr [-A-] materiałów budowlanych w ten sposób, aby woda opadowa nie spływała na tę działkę.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało za uzasadnione zażalenie W. K. na bezczynność i wyznaczyło Wójtowi termin 1 miesiąca do załatwienia sprawy od daty otrzymania akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy G. na mocy art. 104 K.p.a. odmówił dokonania zmian w decyzji własnej z dnia [...] września 2010 r. z uwagi na jej wykonanie w całości.

Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. W. K. złożyła do Wójta Gminy G. wniosek o uregulowanie stosunków wodnych na działce nr [-B-] P. D., gdyż przy granicy z jej działką gromadzi on hałdy śniegu, które topniejąc zalewają jej budynek. Stanowisko to podtrzymała w piśmie z dnia 5 marca 2012 r. Odnosząc się do powyższych wniosków, Wójt Gminy G. pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. poinformował W. K., że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy zostanie ona zakończona w terminie do dnia 31 maja 2012 r. Nadto postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt na mocy art. 61a K.p.a. oraz art. 29 Prawa wodnego odmówił W. K. wszczęcia postępowania w związku z pismem z dnia 13 lutego 2012 r., wskazując także na wykonanie wcześniejszych decyzji oraz na wyniki przeprowadzonych w terenie wizji lokalnych. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., zaś decyzją z dnia [...] września 2012 r. Kolegium uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia 30 października 2012 r. Wójt Gminy G. przekazał akta administracyjne Sądowi Rejonowemu w M. do sprawy I C [...] oraz zawiadomił strony postępowania, iż ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpi niezwłocznie po zwrocie akt przez ten Sąd. Sąd Rejonowy w M. pismem z dnia 2 listopada 2012 r. zwrócił akta administracyjne Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie "jako mylnie skierowane do tut. Sądu", które to akta pismem z dnia 7 listopada 2012 r. Kolegium przesłało organowi I instancji. Wójt Gminy G. pismem z 14 listopada 2012 r. ponownie przesłał akta sprawy Sądowi Rejonowemu w M..

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało kolejne zażalenie W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione.

W. K. pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy G. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr ewid. [-A-] i [-B-] położonych w T., zarzucając mu rażące naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi I instancji terminu niezwłocznego zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Jak wskazała skarżąca organ zawiadomieniem z dnia 30 października 2012 r. pomimo, że materiał dowodowy był kompletny do załatwienia sprawy, przesłał akta sprawy do Sądu Rejonowego, nie zakreślając przy tym żadnego terminu ich zwrotu. Do obecnej chwili Wójt nie podjął żadnych czynności mających na celu ich odzyskanie, czy ponaglenie Sądu w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie, uzasadniając konieczność przekazania akt Sądowi treścią art. 248 § 1 K.p.c. Jak wskazał, aktualnie akta sprawy nadal znajdują się w Sądzie Rejonowym w M. oraz w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania Wójta Gminy G. prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a. w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy G. z dnia 29 września 2010 r., co zostało ostatecznie wyjaśnione na rozprawie przez pełnomocnika. Sąd wskazał, iż skarżąca w dniu 28 lipca 2011 r. złożyła zażalenie na bezczynność Wójta Gminy G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po uchyleniu przez Kolegium decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w dniu [...] listopada 2012 r. skarżąca złożyła kolejne zażalenie na przewlekłość postępowania "w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. [-A-] i [-B-]". Z jego uzasadnienia wynika, że dotyczy ono stanu po uchyleniu decyzji przez Kolegium, a zatem sprawy prowadzonej w trybie 154 K.p.a. Równolegle, bowiem w dniu [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy G., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Żadna z tych spraw nie została do dnia wyrokowania zakończona przez organ I Instancji, zatem istniała konieczność wyjaśnienia, której z tych spraw w rzeczywistości skarga dotyczy.

Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione. Tymczasem zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż do dnia wyrokowania decyzja w sprawie nie została wydana.

Cytując art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 35 i art. 36 K.p.a., Sąd wskazał, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 K.p.a.) nie podejmie on żadnej czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, w której zarzucana jest przewlekłość postępowania, niezbędne do rozstrzygnięcia i tym samym załatwienia sprawy pozostawały wyłącznie kwestie formalne (proceduralne) związane z dopuszczalnością zastosowania art. 154 K.p.a. przez Wójta Gminy G. przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o zmianę decyzji. Wskazania te wynikały zresztą wprost z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. Tym samym wydanie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy bez zbędnej zwłoki, tj. w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 i 2 K.p.a. nie wymagało prowadzenia postępowania dowodowego, które byłoby niezbędne w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 145). Okoliczność ta miał wpływ na stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności wydanie tej decyzji i zakończenie sprawy było możliwe niezwłocznie po zwrocie akt administracyjnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a przed udostępnieniem tych akt sądowi powszechnemu.

Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącej, że Wójt wypożyczając akta administracyjne sądowi powszechnemu nie wskazał żadnego okresu, na jaki akta wypożycza względnie nie sporządził uwierzytelnionych kopii tych akt w oparciu, o które przedmiotowa decyzja mogła zostać wydana. Nie podjęta została również nawet próba ustalenia z sądem powszechnym, czy wystarczające byłoby przesłanie uwierzytelnionej kopii akt administracyjnych. Także wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy w ten sposób, że "niezwłocznie po zwrocie akt przez Sąd Rejonowy w M. przekazanych oryginałów akt sprawy, tutejszy urząd przystąpi do ponownego rozpatrzenia sprawy" nie czyni zadość wymaganiom stawianym organom w art. 36 K.p.a., albowiem prowadzi do sytuacji w której żaden termin nie został wyznaczony, gdyż nie są znane nawet przybliżone daty zwrotu akt oraz załatwienia sprawy po ich zwrocie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, na podstawie art. 149 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji swojego stanowiska oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu do twierdzenia Gminy G., iż zgodnie z art. 248 § 1 K.p.c. organ administracji publicznej jest zobowiązany do natychmiastowego przesłania akt administracyjnych sądowi powszechnemu na jego wezwanie oraz nie ma prawnej możliwości wyznaczenia terminu sądowi powszechnemu do zwrotu akt administracyjnych. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd I instancji nie ustosunkowując się do powyższego twierdzenia Gminy G. przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła okoliczność "przyczyny niezależnej od organu", o której mowa w art. 35 § 5 K.p.a., która powoduje, że nie wlicza się tego okresu opóźnienia do terminów rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej,

2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego w granicach rozstrzyganej sprawy poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji tego, iż w wyniku aktywności skarżącej związanej ze składaniem przez nią wniosków, skarg, zażaleń i powództw w zakresie tożsamego bądź zbliżonego stanu faktycznego organ administracji publicznej był zobowiązany na wezwania zarówno sądów powszechnych oraz administracyjnych, a także samorządowych kolegiów odwoławczych przesyłać im akta sprawy, co miało wpływ na szybkość rozpoznania sprawy przez Wójta Gminy G.. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd pierwszej instancji nie stwierdził przyczynienia się skarżącej do opóźnienia wydania aktu administracyjnego w jej sprawie przez co nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. [-B-] § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez dowolne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż czynność przeprowadzona przez Wójta Gminy G. polegająca na przesłaniu akt administracyjnych na wezwanie sądu powszechnego bez uprzedniego wydania aktu administracyjnego w sprawie administracyjnej była nie tylko błędna, ale również w sposób rażący naruszyła prawo. Uchybienie to miało, istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w skutek ustalenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa Gmina G. oraz funkcjonariusz publiczny mogą zostać: pociągnięci odpowiednio do odpowiedzialności cywilnej oraz odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego za rażące naruszenie prawa.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a skarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenia prawa materialnego, a to art. 35 § 5 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji błędne jego zastosowanie poprzez przyjęcie, że przesłanie sądowi powszechnemu w trybie art. 248 § 1 K.p.c. akt sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej, a zatem faktyczny brak dokumentacji stanowiącej materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy nie stanowi przyczyny niezależnej od organu w załatwieniu sprawy, która powoduje, że nie wlicza się tego okresu opóźnienia do terminów rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej,

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji błędne jego zastosowanie poprzez przyjęcie, że zawiadomienie strony postępowania administracyjnego, iż z uwagi na przesłanie akt postępowania administracyjnego sądowi powszechnemu sprawa zostanie rozpoznana niezwłocznie po zwrocie akt przez sąd powszechny narusza obowiązek wynikający z powołanego przepisu poprzez uznanie, że organ administracji publicznej nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że Wójt nie mógł odmówić przesłania akt sprawy. Nadto organ ten nie był w stanie w sposób należyty, tj. wnikliwie, szybko i bez zbędnej zwłoki wydać aktu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie albowiem jest zmuszany do ciągłego przesłania akt licznym sądom, w tym administracyjnym oraz samorządowemu kolegium odwoławczemu. Nie istnieje ponadto regulacja, która upoważnia organ do wyznaczenia sądowi cywilnemu terminu do zwrotu akt w określonym terminie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła W. K., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od Gminy G. na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego organu przedstawił wydaną przez Wójta decyzję i oświadczył, iż cofa zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do punktu I-wszego skarżonego wyroku z uwagi na wykonanie tegoż wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. [-B-] § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż przedstawione w zarzucie tym przepisy prawa odnoszą się, prócz podstawy uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, do uzupełniającego postępowania dowodowego. Przedstawiona przez stronę skarżącą argumentacja odnośnie tego zarzutu w żaden sposób nie nawiązuje do stawianych zarzutów, ale do okoliczności ustalonych przez Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy i niekwestionowanych przez żadną ze stron. Także w oderwaniu od jakichkolwiek norm prawa materialnego, skarżący kasacyjnie organ nawiązuje do ewentualnej odpowiedzialności pracowników organu. Tymczasem brak powiązania wskazanych w zarzucie podstaw z przedstawioną w tym zakresie argumentacją wyklucza możliwość skutecznego podniesienia tak skonstruowanego zarzutu, co pociąga za sobą jego bezzasadność.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wskazywana bowiem wraz z tym zarzutem okoliczność, dotycząca - jak to określa skarżący kasacyjnie organ - "aktywność" strony skarżącej, sprowadzająca się do składania przez nią "wniosków, skarg, zażaleń i powództw", została przez Sąd pierwszej instancji ujawniona w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - w opisie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Kwestia natomiast korzystania przez stronę skarżącą z jej konstytucyjnych uprawnień pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia uchybienia dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 K.p.c., zauważyć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie negował obowiązku organu przesłania sądowi powszechnemu na jego żądanie akt sprawy. Słusznie jednak nie dopatrywał się w warunkach niniejszej sprawy, takiej okoliczności, która by sankcjonowała całkowitą bierność organu administracyjnego na czas wypożyczenia akt temu Sądowi. I o ile słusznie skarżący kasacyjnie organ wskazuje na brak podstaw, by zakreślać sądowi powszechnemu termin, na który zostaną mu wypożyczone akta, a na co wadliwie wskazuje Sąd pierwszej instancji, o tyle przede wszystkim trafnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny na możliwość sporządzenia uwierzytelnionej kopii akt, na podstawie której organ mógłby rozstrzygnąć niniejszą sprawę, albo która mogłaby zostać przesłana Sądowi Rejonowemu (art. 250 § 1 K.p.c.). Trafnie również dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że z akt sprawy nie wynika, aby organ wykonując skierowane do niego wezwanie Sądu Rejonowego, dokonał jakichkolwiek wcześniejszych czynności zmierzających do zakończenia sprawy, jak również aby podjął próbę ustalenia z Sądem Rejonowym, na jaki okres akta te miałyby zostać mu wypożyczone. Uzasadniało to bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 K.p.c. oraz art. 35 § 5 K.p.a. w związku z art. 248 § 1 K.p.c. W nawiązaniu do tego ostatniego, podkreślić trzeba w świetle powyżej poczynionych rozważań, że przesłanie akt sprawy sądowi nie stanowi żadnej, niezależnej od organu przyczyny uniemożliwiającej mu załatwienie sprawy. Zaś pozbawienie się dostępu do akt sprawy na czas nieokreślony stanowi wyłączną winę organu, który nie przedsięwziął żadnych czynności zmierzających do terminowego załatwienia sprawy. Z tych też przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 36 § 1 K.p.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr.3, poz.39).