Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1113/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/16 w sprawie ze skarg Gminy Ł. oraz M. S., M. S., D. S. i K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.J. na rzecz M. S., M. S., D. S. i K. S. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych oraz na rzecz Gminy Ł. kwotę 534 (pięćset trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Ł. oraz M. S., M. S., D. S. i K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] września 2013 r. Jednocześnie Sąd zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz: Gminy Ł. kwotę 680 złotych oraz M. S., M. S., D. S. i K. S. solidarnie kwotę 697 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. decyzją z [...] sierpnia 1977 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne położone w K. oznaczone jako dz. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,5694 ha, stanowiące własność A. J.

Pismem z [...] września 2011 r. była właścicielka nieruchomości wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została ona wydana bez wymaganego przepisami wniosku właściciela gruntu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] sierpnia 1977 r., a następnie decyzją z [...] lipca 2012 r., po ustaleniu pełnego kręgu stron postępowania nadzorczego, uchylił decyzję własną z [...] marca 2012 r. i ponownie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1837/12 uchylił decyzje nadzorcze z [...] lipca 2012 r. i [...] marca 2012 r. Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym doszło do rażącego naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, z akt sprawy nie wynika bowiem, aby A. J. składała wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] sierpnia 1977 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest zarówno wniosku właścicielki nieruchomości, jak i jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdziłby fakt złożenia takiego wniosku. Tym samym decyzja z [...] sierpnia 1977 r. w sposób rażący narusza prawo. Zdaniem Ministra decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Prawo współwłasności, które obecnie przysługuje Gminie Ł., D.i M. S. oraz K. i M. S. nie stanowi skutku prawnego tej decyzji, lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że Gmina Ł. nabyła dz. nr [...] decyzją Wojewody Śląskiego z [...] sierpnia 2002 r. Natomiast aktualni współwłaściciele dz. nr [...] nabyli ją w drodze umowy cywilnoprawnej z [...] września 2011 r. Wskazane prawo własności powstało zatem w oderwaniu od zakresu i skutków kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji.

Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli Gmina Ł. oraz K. S., M. S., D. S. i M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 49/14 oddalił powyższe skargi, uznając za prawidłową ocenę organu nadzoru, że decyzja z [...] sierpnia 1977 r. rażąco narusza prawo, a w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji, mocą której Skarb Państwa stał się właścicielem objętych tą decyzją nieruchomości rolnych, było wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji z [...] sierpnia 2002 r., na podstawie której własność dz. nr [...] nabyła Gmina Ł. Skutek ten nie jest przy tym nieodwracalny. Z kolei K. S., M. S., D. S. i M. S. nabyli nieruchomość na własność aktem notarialnym z [...] września 2011 r., kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie podlega badaniu w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skarg kasacyjnych skarżących, wyrokiem z 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1801/15, uchylił wyrok z 18 listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że o ile w przypadku dz. nr [...] Sąd pierwszej instancji podał, iż skutek prawny decyzji, jakim jest skomunalizowanie Gminy Ł. decyzją z [...] sierpnia 2002 r. nie ma charakteru nieodwracalnego, to już w odniesieniu do dz. nr [...] stwierdził jedynie, że nieruchomość tę nabyli w dniu [...] września 2011 r. K. S., M.S., D. S. i M. S., nie wypowiadając się jednocześnie, czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z [...] sierpnia 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie zbytej w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stwierdzenie Sądu, że kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, na którą powoływali się obecni właściciele dz. nr [...], nie podlega badaniu w postępowaniu administracyjnym. Nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 1361) i nie można – tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji – zupełnie pominąć skutków zbycia przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności prawnej w odniesieniu do kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Jeśli bowiem obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje zatem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak więc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien dokonać prawidłowej oceny, czy w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym poddana kontroli decyzja wywołała, czy też nie, nieodwracalne skutki prawne. Samo bowiem stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna nie ma charakteru nieodwracalnego, bez wyjaśnienia w jaki sposób skutki te mogą zostać przywrócone oraz nieodniesienie się w żaden sposób do skutków prawnych jakie wywołała decyzja z [...] sierpnia 1977 r. w zakresie zbytej w drodze czynności cywilnoprawnej dz. nr [...], jest niewystarczające i nie stanowi pełnej i rzetelnej oceny dokonanej na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, powołanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i odnieść się następnie w tym zakresie do kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z 2 sierpnia 1977 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie, uznał skargi za uzasadnione, choć nie uwzględnił wszystkich podniesionych w nich zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r. orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 uchylił poprzednie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzające nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. Wobec tego zarówno organ nadzoru wydający zaskarżoną decyzję, jak i Sąd, związany jest oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku. W ocenie Sądu, prawidłowo w tej sytuacji organ nadzoru stwierdził w zaskarżonej decyzji, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] sierpnia 1977 r. wydana bez wniosku właścicielki nieruchomości rolnej, rażąco narusza prawo. Z tych też względów zarzuty skargi Gminy Ł. odnoszące się do braku ww. wniosku i skutków tej okoliczności są bezzasadne.

Wobec prawidłowego ustalenia, że decyzja z [...] sierpnia 1977 r. rażąco narusza prawo oraz mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2016 r. Sąd wskazał, że kluczową w rozpoznawanej sprawie kwestią było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd zaznaczył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż nieruchomość będąca poprzednio własnością A.J., przejęta na własność Państwa w drodze decyzji z [...] sierpnia 1977 r., składała się z dz. o nr [...] i nr [...]. Pierwszą działkę nabyła Gmina Ł. w drodze decyzji komunalizacyjnej Wojewody Śląskiego z [...] sierpnia 2002 r., natomiast dz. o nr [...] nabyta została przez K. S., M. S., D. S. i M. S. od Agencji Nieruchomości Rolnych w drodze umowy cywilnoprawnej z dnia [...] września 2011 r. Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] sierpnia 1977 r. w odniesieniu do dz. nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wydanie decyzji komunalizacyjnej (podobnie jak i innej decyzji) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Organy administracji publicznej władne są bowiem w ramach swojej właściwości i z racji umocowania ustawowego cofnąć, znieść, czy odwrócić skutek prawny decyzją tą wywołany, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Skoro tak, to nie można stwierdzić, że w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją, w zakresie w jakim dotyczy ona dz. nr [...], doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.

Inaczej - zdaniem Sądu I instancji - sytuacja kształtuje się w odniesieniu do dz. nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy nieruchomość ta nabyta została przez osoby fizyczne w dniu [...] września 2011 r. w drodze czynności cywilnoprawnej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1801/15 nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a w konsekwencji nie można pominąć skutków zbycia przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności prawnej w odniesieniu do kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Jeśli bowiem obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92). Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje zatem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak więc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji oceniając kwestię, czy w odniesieniu do dz. nr [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne, Sąd uznał za istotne najpierw ustalenie, czy zdarzenie, jakim było zbycie ww. nieruchomości na rzecz skarżących w drodze czynności cywilnoprawnej miało miejsce bezpośrednio na skutek wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] sierpnia 1977 r., czy też po jej wydaniu doszło do kolejnych zdarzeń prawnych (np. wydania innej decyzji). Inaczej mówiąc, dla określenia nieodwracalności skutków prawnych kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji istotne znaczenie ma ustalenie, czy obrót przedmiotową działką był następstwem wydania tej właśnie decyzji (tj. decyzji z [...] sierpnia 1977 r.) - wówczas byłby to nieodwracalny skutek prawny tej decyzji - czy też do omawianej czynności cywilnoprawnej (sprzedaży dz. nr [...] na rzecz skarżących) doszło po zaistnieniu innych zdarzeń prawnych (po wydaniu innych decyzji) będących następstwem decyzji kontrolowanej. W przypadku zaistnienia drugiej ze wskazanych sytuacji uznać należałoby, że to nie decyzja z [...] sierpnia 1977 r., a kolejna decyzja wydana w sprawie (powodująca przekształcenia własnościowe) wywoła nieodwracalne skutki prawne (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96). Sąd stwierdził jednak, że dokonanie wskazanej oceny jest na tym etapie postępowania niemożliwe z uwagi na niekompletność akt administracyjnych, do uzupełnienia których we wskazanym zakresie organ zobowiązany był wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12. Okoliczność, czy kwestionowana w trybie nadzoru decyzja wywołała w odniesieniu do dz. nr [...] nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., nie wynika przy tym ani z załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej, ani też z przedłożonej przez skarżących na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. niepełnej kopii aktu notarialnego – umowy sprzedaży. Z tego względu Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2013 r., z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Dokonując w powyższych okolicznościach wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, powołanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można wprost zastosować ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jest on bowiem wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Ponadto Sąd podkreślił, że obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie Sądu, choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Z powyższych powodów, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 k.p.a.

We wskazówkach adresowanych do organu Sąd zawarł wytyczne uznając za niezbędne uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie dokonanie analizy pod kątem wystąpienia w odniesieniu do dz. nr [...] nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że organ nadzoru naruszył w niniejszej sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił kontrolowane decyzje.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. J., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię:

1) art. 5 w zw. z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez uznanie, że kwestia rękojmi wiary ksiąg wieczystych chroni w przedmiotowej sprawie nabywców nieruchomości gruntowej działki o numerze [...] podczas gdy sprzedaż ta nastąpiła z rażącym naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów w trakcie trwania postępowania o stwierdzenie nieważności, co winno skutkować odmienną od dokonanej przez Sąd oceną kwestii rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych poprzez uznanie, iż w niniejszym stanie faktycznym nie znajduje ona zastosowania;

2) art. 5 w zw. z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy sprzedaż nieruchomości dokonana z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie dokonania czynności winna zostać uznana a czynność nieważną, a zatem nie wywołującą żadnych w tym w szczególności nieodwracalnych skutków prawnych;

3) art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez uznanie, iż umowa sprzedaży nieruchomości gruntowej o numerze działki [...] nie była sprzeczna z prawem, podczas gdy błędne określenie daty wszczęcia postępowania w związku z pominięciem wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] sierpnia 1977 r. prowadzi do odmiennego od przyjętego przez Sąd wniosku;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy w istocie skutki te nie nastąpiły, bowiem zbycie nieruchomości gruntowej o numerze działki [...] nastąpiło wbrew przepisom powszechnie obowiązującym, tj. w czasie trwania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, bez poinformowania byłego właściciela oraz bez udziału strony w toku postępowania zmierzającego do zbycia nieruchomości, a zatem czynność ta winna zostać zakwalifikowana w okolicznościach tej sprawy jako czynność nieważna, nie mogąca wywołać żadnych, w tym nieodwracalnych skutków prawnych.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S., M. S., D. S. i K. S., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej wywodzone z podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. I tak podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został już pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. W świetle jednak postanowień uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, należało uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna wiąże z pominięciem przez Sąd I instancji okoliczności, że rozpatrywany w kontrolowanym postępowaniu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] sierpnia 1977 r. nie był pierwszym tego rodzaju wnioskiem byłego właściciela nieruchomości. Zdaniem skargi kasacyjnej, pominięcie złożonego w dniu [...] grudnia 2003 r. wniosku o stwierdzenie nieważności, czyni błędną konkluzję Sądu w odniesieniu do skutków czynności prawnej sprzedaży nieruchomości i idącej za tym, powołanej przez Sąd, rękojmi wiary ksiąg wieczystych. Skoro bowiem, jak podkreślono, sprzedaż nieruchomości nastąpiła w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, to nastąpiła ona wbrew zakazowi wynikającemu

z art. 56 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższą argumentację za nieskuteczną. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wyprowadza istotnej, z punktu widzenia obowiązku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konsekwencji w postaci konieczności powiązania wskazywanej wadliwości z istotnym wpływem na wynik sprawy. Powyższe, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ma kluczowe znaczenie wobec rezultatu kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji. Zaznaczyć ponownie trzeba, że uchylenie wydanych w sprawie decyzji nastąpiło z uwagi na dostrzeżone przez Sąd uchybienia w prowadzonym przez organ postępowaniu, w tym na braki w materiale dowodowym niepozwalające na pełną ocenę wystąpienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. W tym zakresie okoliczności powoływane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, będą miały znaczenie, ale na etapie postępowania administracyjnego. Zauważyć w tym względzie również należy, że skarga kasacyjna - poza ogólnikowymi twierdzeniami o złożeniu uprzednio wniosku przez A. J. - nie informuje, na jakiej podstawie został on złożony, czy organ procedował nad tym wnioskiem i ewentualnie jaki był ostateczny rezultat prowadzonego postępowania. Brak w nadesłanych aktach dokumentów potwierdzających powyższe uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podnoszonych kwestii, które - jak już zaznaczono - będą musiały zostać wyjaśnione w postępowaniu przed organem.

Wobec istotnych uchybień w prowadzonym przez organ postępowaniu dostrzeżonych przez Sąd I instancji oraz nieskutecznej próbie ich podważenia w skardze kasacyjnej, podnoszone zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Braki w zgromadzonej przez organ dokumentacji uniemożliwiające dokonanie pełnej oceny wystąpienia przesłanek z

art. 156 § 2 k.p.a. nie mogły zostać uzdrowione przywołanymi w skardze kasacyjnej argumentami o wadliwej ocenie kwestii rękojmi wiary ksiąg wieczystych. W tym zakresie oczekiwana przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła zostać dokonana. W powyższych warunkach nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne, zarzuty naruszenia art. 5 w zw. z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 29 ust. 1 pkt 1, jak również zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Warto przy tym dodatkowo podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być oceniana ważność umowy sprzedaży, czy też jej zgodność z prawem, jak chce tego skarżąca kasacyjnie. Te kwestie może rozstrzygać jedynie sąd cywilny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego też oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.