Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 784/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności; IV. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, Spółka) w dniu 6 kwietnia 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca wniosła w uzasadnieniu skargi o: 1/ stwierdzenie przewlekłości postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 12 sierpnia 2020 r., nr 3299/2020, znak: WAB-B4.6740.365.2020.ER-5 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę; 2/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie miesiąca; 3/ wymierzenie Wojewodzie na rzecz skarżącej grzywny w wysokości 40.000 zł; 4/ zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według obowiązujących norm prawnych.

Autor skargi po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy podniósł, że działania urzędu dokonywane są w sposób pozorny i nieefektywny. Urząd nie podejmuje znaczących czynności w sprawie. Wskazano również, że postępowanie przedłuża się w sposób nieuzasadniony co spowodowało, że Spółka nie mogła rozpocząć przedsięwzięcia, co naraziło ją na duże straty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisując stan faktyczny sprawy podniósł, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda powziął informację o sprzedaży działki M. K. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. Wobec powyższej informacji organ wystąpił pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. o wyjaśnienie, czy Spółka podtrzymuje odwołanie M. K. Z uwagi na brak odpowiedzi organ umorzył postępowanie odwoławcze wobec M. K. Wojewoda oświadczył, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych oraz braki kadrowe. Poinformował także, że kolejnymi zawiadomieniami wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn¹ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), w okresie od grudnia 2020 r. do czerwca 2021r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), tj: z dniem 17 grudnia 2020 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 17 grudnia 2020 r.), z dniem 21 stycznia 2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 21 stycznia 2021 r.), z dniem 23 marca 2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 23 marca 2021 r.), z dniem 27 kwietnia 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 27 kwietnia 2021 r.) z dniem 14 maja 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 14 maja 2021 r.) oraz z 7 czerwca 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 7 czerwca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłości Wojewody w prowadzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolno stojącego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. Poprzedzona została ponagleniem przekazanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 24 lutego 2022 r. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania odwołania regulują w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

Oceniając działanie organów administracji w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania nakazującej im wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedstawionym wcześniej rozumieniu.

W realiach niniejszej sprawy, akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane Wojewodzie w dniu 8 września 2020 r., zatem miesięczny termin do załatwienia sprawy, który dla organu odwoławczego wynika z art. 35 (§ 3) k.p.a. upływał z dniem 8 października 2020 r. Odliczając nawet okres wstrzymania biegu terminów na skutek art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stwierdzić należy, że organ terminu tego nie dochował. Od dnia wpływu do organu akt do dnia wydania pierwszego zawiadomienia wstrzymującego bieg terminów upłynęły ponad 3 miesiące, zaś w okresie od 22 lutego 2021 r. do 23 marca 2021 r. terminy nie zostały wstrzymane. Wobec powyższego, należy uznać, że organ pozostawał w przewlekłości już przed pierwszym wstrzymaniem biegu terminów załatwienia sprawy wskazanym w zawiadomieniu Wojewody z dnia 17 grudnia 2020 r. W świetle powyższych okoliczności organ II instancji bezsprzecznie przekroczył miesięczny termin rozpatrzenia odwołania (po wyłączeniu powyższych okresów wstrzymania) ponad 14 miesięcy.

W tej sytuacji uznać trzeba, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. Pierwsze czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy organ wykonał dopiero po upływie prawie roku od dnia doręczenia mu odwołania a następnie zaniechał jakichkolwiek działań aż do dnia złożenia skargi. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie najpóźniej miesiąca od dnia doręczenia odwołania wraz z aktami sprawy.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie do chwili wniesienia skargi na przewlekłość postępowanie odwoławcze toczyło się przez ponad 14 miesięcy, podczas których organ wykonał tylko jedną czynność procesową (zwrócił się do jednej ze stron o złożenie wyjaśnień). Już tylko ta okoliczność wskazuje na przewlekłość postępowania.

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Organ odwoławczy prowadził postępowanie przez ponad 14 miesięcy (licząc do dnia wniesienia skargi) i w tym czasie tylko raz podjął działanie mające wyjaśnić okoliczności sprawy. Opisane wyżej zachowanie organu, polegające na braku podejmowania czynności orzeczniczych przez tak długi okres, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, o czym świadczy choćby fakt, że organ już po wniesieniu skargi wydał decyzję nie dysponując żadnymi dodatkowymi dokumentami. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ nie podejmuje żadnych czynności orzeczniczych przez ponad rok, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Niewątpliwie bowiem tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę stron, które nie przyczyniły się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 30 maja 2022 r. (organ wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji) wydaną po wniesieniu skargi. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ zakończył postępowanie odwoławcze w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi rozpatrzenia odwołania. Z tego też względu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. - CBOSA). Braki kadrowe nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczność ta wiąże się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. - CBOSA).

Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.

W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu grzywna stanowi jeden z dwóch środków (obok sumy pieniężnej) o charakterze finansowym który może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy wyłącznie do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Tym samym nałożenie na organ grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji gdy pozostaje w stanie przewlekłości, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Wymierzenie grzywny pełni funkcję represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu. Natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika także, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zasadnym było zastosowania środka w postaci wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w pkt IV sentencji wyroku. W ocenie Sądu zastosowany środek winien zdyscyplinować organ w działaniu, tym bardziej, że strona skarżąca w treści skargi wniosła o wymierzenie grzywny i nie wnioskowała o zasądzenie sumy pieniężnej. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że grzywna będzie skutecznym środkiem prowadzącym do zmobilizowania organu do jak najszybszego i efektywnego prowadzenia postępowań w przyszłości. W ocenie Sądu wymierzona grzywna stanowić będzie wystarczającą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).