Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1794/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 734/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 734/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W związku z pismem Dyrektora T. Parku Narodowego z dnia 28 października 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie budynków wzniesionych bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] oraz [...], należących wówczas do E. K., położonych w K. K. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. organ ten nakazał rozbiórkę budynków, lecz decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopiero dnia [...] października 2011 r. przeprowadził kontrolę na działce obecnie oznaczonej jako [...] i należącej do skarżącego. Ustalił, że znajduje się na niej zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej posadowiony na stopach betonowych, przykryty blachą, całkowicie wykończony, posiadający parter i poddasze, wyposażony w instalacje: elektryczną, centralnego ogrzewania oraz wodno-kanalizacyjną.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową tego obiektu budowlanego

i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia: zaświadczenia Wójta Gminy K. K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r., a nadto czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do dnia 30 maja 2012 r.

Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy K. o wydanie wspomnianego zaświadczenia, ale wniosek ten cofnął dnia 29 grudnia 2011 r. Pismem z tego samego dnia skarżący wniósł do organu nadzoru budowlanego o przedłużenie terminu do przedłożenia tego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2012 r. organ przedłużył ten termin do dnia 30 marca 2012 r. W tym dniu skarżący złożył kolejny wniosek o przedłużenie terminu do końca kwietnia, który jednak nie został rozpatrzony. W aktach znajduje się jednak zaświadczenie Wójta Gminy K. z dnia 5 września 2012 r.

Ze względu na brak wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę opisanego wyżej obiektu stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa).

Z tej przyczyny inną decyzją tego samego dnia, wydaną w oddzielnie prowadzonym postępowaniu, organ ten nakazał A. K. rozbiórkę obiektu zlokalizowanego na działce nr [...]. A. K. złożył odwołanie od tej decyzji, a następnie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję i nakazano rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy; skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 231/13, tak jak skarga kasacyjna wywiedziona od tego orzeczenia przez A. K. - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1997/13.

Skarżący również złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., w wyniku którego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – tak jak uczynił wcześniej w tej drugiej sprawie – uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] i nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 ustawy, gdyż budynek ten zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r., leży na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego przysiółek K. w miejscowości K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościelisko nr XV/109/04 z dnia 23 kwietnia 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2004 r., nr 165, poz. 1963) symbolem 9MN – czyli na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, przeznaczonym dla utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym wraz z urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej. W świetle zaświadczenia z treści § 4 ust. 8 pkt 1 i 2 uchwały z 23 kwietnia 2004 r. wynika, że w przypadku, gdy budynek został zrealizowany jako nielegalny przed 2004 r. – obowiązuje zakaz realizacji nowych budynków.

Skarżący złożył skargę na decyzję z dnia 5 marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a po tym jak została ona odrzucona postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 668/13 wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako rażąco naruszającej prawo.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r.,

nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 marca 2013 r. Zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy decyzja ta nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Nawiązał zarazem do orzecznictwa na temat rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w myśl którego

w rozpatrywanej materii decydujące są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz ekonomiczne czy społeczno–gospodarcze skutki decyzji. Następnie rozważył kwestię odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu ze względu na okoliczności przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy,

w szczególności w wypadku, gdy obiekt jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem w analizowanym zakresie trzeba uwzględnić wyłącznie taki plan, który obowiązuje w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, a nie powstania obiektu budowlanego. Tymczasem wedle zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r. postanowienia takiego planu wprowadzały zakaz realizacji nowych budynków w przypadku obiektów wzniesionych jako nielegalne przed 2004 r.

Stanowisko to podtrzymał organ w przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., którą po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.

Skarżący wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1, 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do swojej dotychczasowej argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca

2015 r. w pierwszej kolejności omówił kryteria przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz zwrócił uwagę, że decyzje stanowiące przedmiot tej kontroli w niniejszej sprawie zostały wydane w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. W sposób zbieżny z wywodami organu przedstawił cele takiego postępowania oraz kwestię trzech przesłanek decydujących o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podzielił też pogląd, że

w rozpatrywanym postępowaniu uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji i ponownie zaprezentował przebieg dotychczasowego postępowania, odnotowując m.in., że skarżący nie przedłożył dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia 12 października 2011 r. i dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał mu rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd przychylił się jednocześnie do oceny Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wedle której nie wystąpiły przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy podstawy do legalizacji obiektu budowlanego ze względu na jego niezgodność z przeznaczeniem nieruchomości określonym

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekt znajduje się bowiem w strefie nieprzeznaczonej pod tego typu zabudowę, toteż stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy słusznie decyzją z dnia 5 marca 2013 r. nakazano jego rozbiórkę. Sąd tak jak organ przyjął, że obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w znaczeniu art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy może być jedynie taki plan, który obowiązuje w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, a nie w dacie powstania obiektu budowlanego. Stwierdził przy tym, że bez wpływu na treść tego rozstrzygnięcia pozostawało uchybienie polegające na tym, iż organ powołał się nie wprost na treść planu, lecz na pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.–Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 marca 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany

w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 48 ust. 1, 2 i 4 ustawy

w związku z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że skutki samowoli budowlanej należy oceniać wyłącznie w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji legalizacyjnej, co w sprawie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnie chronionego uprawnienia skarżącego do legalizacji obiektu budowlanego.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu, błędnie odmawiając uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., chociaż wadliwie odmówiono nią stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, która była wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 i art. 80 K.p.a. oraz art. 48 ust. 3 i 4 ustawy.

Następnie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odstąpienie od dokonania jakiejkolwiek oceny zarzutu rażącego naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. wskazującego na brak odpowiedzi organu nadzoru budowlanego na wniosek skarżącego o przedłużenie terminu do przedstawienia dokumentacji legalizacyjnej.

Ostatni zarzut dotyczył art. 151 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował ten przepis, oddalając skargę, która zasługiwała na uwzględnienie.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego najpierw omówił stan faktyczny sprawy, po czym przytoczył fragment uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89), w myśl którego podczas orzekania rozbiórki obiektu budowlanego należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących nie tylko w dacie orzekania, ale także w okresie wcześniejszym, od daty budowy. W tym kontekście zaakcentował, że budynek, którego rozbiórkę nakazano w sprawie, zrealizowano w 2000 r. i w tym czasie wszczęto postępowanie legalizacyjne, podczas gdy obowiązująca uchwała z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie w dniu 14 lipca 2004 r. W konsekwencji skoro poprzedni stan prawny w zakresie planowania przestrzennego "był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora" niż po wejściu w życie tej uchwały, to w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczęto w 2000 r. i przez tak długi czas nie zakończono, nakaz rozbiórki ze względu na sprzeczność z jej przepisami narusza uprawnienie do legalizacji obiektu oraz przewidziane w przywołanych wyżej przepisach Konstytucji zasady: państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa, ochrony własności i proporcjonalności.

Następnie pełnomocnik zaznaczył, że w decyzji o rozbiórce nawiązano do spostrzeżenia zawartego w zaświadczeniu Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r., w myśl którego w przypadku, gdy budynek został wzniesiony jako nielegalny przed 2004 r., obowiązuje zakaz realizacji nowych budynków. Podkreślił jednak, iż tego rodzaju zakaz wcale nie wynika z przywołanej uchwały z dnia 23 kwietnia 2004 r. i dlatego w rozpatrywanym zakresie doszło do oczywistego, rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Według niej sporny budynek znajduje się bowiem na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym do utrzymania istniejącej zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym wraz

z urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej. Jest on więc zgodny

z przeznaczeniem terenu wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który nie wprowadza żadnych zakazów odnoszących się do budynków wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej przed 2004 r.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, wyraził pogląd, że stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy skarżącego należało zobowiązać do przedłożenia zaświadczenia w rozumieniu ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie takiego zaświadczenia nie wydano. Podstawę nakazu rozbiórki stanowiło wszak pismo Wójta Gminy K., który po pierwsze nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii legalności obiektów budowlanych, i po drugie nie przedstawił prawidłowo postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopatrując się wspomnianego zakazu mającego obejmować obiekty wybudowane samowolnie przed 2004 r.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik zaakcentował, że w art. 48 ust. 3 ustawy nie przewidziano sztywnego, ustawowego terminu do uzupełniania przez inwestora brakującej dokumentacji. Przywołał orzecznictwo, wedle którego termin ten może być przedłużany przez organ. W tym kontekście zauważył, że skarżący złożył wniosek w tej materii jeszcze przed upływem takiego terminu, lecz organ go nie rozpatrzył, pozostawiając przez to skarżącego

w niepewności co do jego sytuacji prawnej. Pominięcie tego faktu jako niemającego istotnego wpływu na wynik sprawy uznał za rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 K.p.a. Wytknął zarazem Sądowi pierwszej instancji, że wbrew regulacji art. 141 § 4 P.p.s.a. w ogóle nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w rozpatrywanym zakresie, przez co uniemożliwił kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia w tym aspekcie sprawy.

Podsumowując swoje rozważania pełnomocnik skonstatował, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, w wyniku czego Sąd bezpodstawnie zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę zamiast ją uwzględnić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przystępując do jej rozpoznania na wstępie podkreślić wypada, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W efekcie kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują

w ogóle zasadniczego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy art. 156 § 1 P.p.s.a., którego treść Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął jako punkt wyjścia swoich rozważań. Pierwszoplanowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji musi mieć przecież fakt, że została ona wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, którego cel zawęża się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w przywołanym przepisie, w tym czy rażąco narusza ona prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko skupia się w większym stopniu na samym nakazie rozbiórki orzeczonym decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niż na powodach, dla których odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia, że wskazany organ

w oddzielnie prowadzonym postępowaniu nakazał również rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...], sąsiedniej do działki należącej do skarżącego, oraz że w obu przypadkach kierował się dokładnie takimi samymi przesłankami, działając w jednakowym stanie faktycznym, w związku

z postępowaniem wszczętym wobec poprzednika prawnego skarżącego

w przedmiocie obiektów zlokalizowanych na obu tych działkach; skądinąd po raz pierwszy nakaz rozbiórki orzeczono w stosunku do obu tych obiektów łącznie – uchyloną następnie decyzją z dnia 22 października 2001 r. Odnotowania zatem wymaga, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii rozbiórki wspomnianego obiektu nie była poddana weryfikacji w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, lecz przeszła kontrolę sądowoadministracyjną. Stąd nie można przejść do porządku nad motywami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 231/13, którym przeprowadzono tę kontrolę, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1997/13, oddalającego skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Jeżeli bowiem w ich świetle określone okoliczności nie uzasadniają uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, to tym bardziej nie mogą one przemawiać na rzecz stwierdzenia nieważności takiej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1997/13 jako podstawową przyczynę nakazu rozbiórki wyeksponowano to, że inwestor nie wykonał obowiązków umożliwiających legalizację obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważono jednak tej kwestii, mimo że była ona objęta sporem pomiędzy stronami, w szczególności jako przedmiot zarzutów skarżącego.

Bezsprzecznie jednak skarżący - mimo odmiennych zapowiedzi - nigdy nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 12 października 2011 r. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę,

z zastrzeżeniem ust. 2. W art. 48 ust. 2 ustawy mowa z kolei o postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, w którym wedle art. 48 ust. 3 ustawy organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Te przepisy zastosowano w sprawie, czego pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje, nie zaprzeczając również, że zachodziły do tego podstawy. Przyznał w szczególności, że budynek zlokalizowany na działce skarżącego był wzniesiony bez pozwolenia na budowę, nie zaprzeczył też, iż skarżący nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów. Taki stan rzeczy odpowiada hipotezie art. 48 ust. 4 ustawy, według którego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków przewidzianych w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, czyli wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę.

Bezskutecznie przy tym pełnomocnik skarżącego w ramach sformułowanego

w skardze kasacyjnej drugiego zarzutu procesowego próbuje wykazać, że w sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od nakazu rozbiórki z uwagi na kolejny wniosek skarżącego o przedłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 12 października 2011 r., do którego organ się nie ustosunkował. Nie ulega bowiem wątpliwości, że termin ten powinien być zakreślony w sposób pozwalający wykonać obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowlanego i dopasowany do okoliczności konkretnej sprawy, niemniej uchybienia w tym zakresie, w tym te polegające na braku reakcji procesowej na wniosek o przedłużenie tego terminu, należy oceniać przez pryzmat inicjatywy, jaką przejawiła strona, oraz realnych możliwości, jakimi ona dysponowała, by wezwaniu uczynić zadość.

W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że aktywność skarżącego

w rozpatrywanej materii ograniczyła się jedynie do składania kolejnych wniosków

o przedłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 12 października

2011 r. W tym czasie nie wykazał on żadnych starań mogących potwierdzić deklarowany przez niego zamiar dopełnienia obowiązków nałożonych na niego przez organ nadzoru budowlanego; skądinąd nie uczynił tego również później. Wprost przeciwnie: pierwszy wniosek o przedłużenie terminu złożył on w tym samym dniu,

w którym cofnął wniosek o wydanie przez Wójta Gminy K. zaświadczenia, jakie miał w tymże terminie dostarczyć. Dowodzi to, że działania skarżącego zmierzały bardziej do opóźnienia załatwienia sprawy niż do zgromadzenia dokumentacji mającej służyć legalizacji budynku. Nie nadesłał on zresztą nie tylko wspomnianego zaświadczenia, ale też czterech egzemplarzy projektu budowlanego, a nawet oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy to, że organ nadzoru budowlanego nie zajął procesowego stanowiska

w przedmiocie kolejnego wniosku o przedłużenie terminu, nie może być uznane za naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę.

Z tych względów analogicznie trzeba ocenić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., którego rzeczywiście dopuścił się Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odnosząc się do omawianej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie miało również to, że rozważania zawarte w tym uzasadnieniu ogniskują się wyłącznie wokół zagadnienia sprzeczności lokalizacji budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i nie przywiązują dostatecznej wagi do ważnego aspektu sprawy, przesądzającego o konieczności nakazania rozbiórki, tj. tego, iż skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 12 października 2011 r.

Powoduje to wszelako, że próba zwalczenia wykładni przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji za pomocą zarzutu materialnoprawnego, jest z góry skazana na niepowodzenie. To, że Sąd pierwszej instancji kategorycznie stwierdził, że należy wziąć pod uwagę wyłącznie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania, nie zmienia faktu, iż nieprzedłożenie dokumentów wymaganych od skarżącego wykluczało legalizację budynku, w tym jego ocenę uwzględniającą postanowienia takich planów obowiązujących wcześniej. Ponadto pełnomocnik w najmniejszym stopniu nie udokumentował swojego założenia, że te wcześniejsze postanowienia były korzystniejsze z punktu widzenia interesów skarżącego. Nie wskazał też ewolucji przepisów planistycznych na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego, mogącej być podstawą do wykładni porównawczej, wymagającej odwołania się do konkretnej treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jakie mogły obowiązywać od czasu, gdy sporny budynek został zrealizowany, a w konsekwencji by należało uwzględnić także przeznaczenie tego terenu od daty budowy.

Całkowicie chybiony jest zarzut podnoszący, że w sprawie nie uzyskano zaświadczenia Wójta Gminy K. wydanego w trybie art. 217 K.p.a., lecz kierowano się wyłącznie pismem tego organu z dnia [...] lipca 2012 r.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego w aktach administracyjnych sprawy (k. 43) znajduje się zaświadczenie z dnia [...] września 2012 r., wydane na podstawie tego przepisu, z którego wynika, iż zarządzono jego doręczenie pełnomocnikowi reprezentującemu wówczas skarżącego. Jego treść pokrywa się z treścią pisma z dnia [...] lipca 2012 r., zawiera zwłaszcza informację, że "w przypadku, gdy budynek został zrealizowany jako nielegalny przed 2004 r., obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy".

Po drugie, zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że taki zakaz wynika wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w efekcie uznał za nieistotne uchybienie polegające na tym, iż organ nie powołał się niejako bezpośrednio na treść tego aktu. W § 4 ust. 8 uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego przysiółek K. w miejscowości K. jako przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, określono utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym wraz z urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej (pkt 1), wprowadzając zakaz realizacji nowych budynków (pkt 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego budynków wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie można traktować jako zabudowy istniejącej w znaczeniu tego przepisu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił, nie może bowiem służyć utrzymaniu tego rodzaju zabudowy nielegalnej, a przez to sanowaniu naruszeń prawa, jakiego dopuszczono się podczas jej wznoszenia. Dochodziłoby wtedy w istocie do swoistej legalizacji tej zabudowy w drodze powszechnie obowiązującego aktu generalnego, z pominięciem procedury przewidzianej w tym zakresie w art. 48 ustawy.

W świetle dotychczasowych spostrzeżeń bezzasadny jest również ostatni zarzut kasacyjny, odniesiony do art. 151 P.p.s.a. (bez powiązania go z innymi przepisami), gdyż całokształt rozważań prowadzi do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.