Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2306/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 44, 43 ust. 12, art. 87 i 89
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asyst. sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Tarnowskich Górach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 441/10 w sprawie ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ochrony Zdrowia w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, Międzyzakładowego Związku Zawodowego NSZZ "Solidarność" w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, na uchwałę Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 25 lutego 2010 r. nr XLVIII/444/2010 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Tarnogórskiego na rzecz Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ochrony Zdrowia w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, Międzyzakładowego Związku Zawodowego NSZZ "Solidarność" w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach po 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 441/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ochrony Zdrowia w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach i Międzyzakładowego Związku Zawodowego NSZZ "Solidarność" w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 25 lutego 2010 r., nr XLVIII/444/2010 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej, w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz w punkcie drugim zasądził od Powiatu Tarnogórskiego na rzecz każdego skarżącego Związku Zawodowego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 lutego 2010 r. Rada Powiatu w Tarnowskich Górach podjęła uchwałę Nr XLVIII/444/2010 w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wielospecjalistycznego Szpitala Powiatowego im. Dr B. Hagera w Tarnowskich Górach (zwanej dalej w skrócie Szpitalem). W podstawie prawnej wskazanego aktu powołano art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36 i art. 43 ust. 1 , art. 53a ust. 2, art. 60 ust. 4b i ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.).

Pismem z dnia 25 marca 2010 r. pełnomocnik związków zawodowych: Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy – Oddział w Tarnowskich Górach przy Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ochrony Zdrowia w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach oraz Międzyzakładowego Związku Zawodowego NSZZ "Solidarność" w Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach, wezwał organy Powiatu Tarnogórskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykluczenie powyższej uchwały z obrotu prawnego.

Uchwałą Nr L/473/2010 z dnia 26 kwietnia 2010 r. Rada Powiatu w Tarnowskich Górach w odpowiedzi na powyższe wezwanie odmówiła uchylenia wskazanej na wstępie uchwały w sprawie likwidacji Szpitala.

Pismem z dnia 26 maja 2010 r. radca prawny działając w imieniu powyższych organizacji związkowych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 25 lutego 2010 r., nr XLVIII/444/2010 w sprawie likwidacji Szpitala wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił tej uchwale naruszenie art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wprowadzającej "jawność" działalności organów powiatu, co w szczególności należy traktować jako prawo mieszkańców do wszelkiej informacji uzasadniającej podejmowane decyzje przez organy powiatu, a mające charakter kształtujący ich prawa i obowiązki, art. 50 i art. 61 tej ustawy nakładającego na organy powiatu obowiązek szczególnej staranności przy zarządzie i ochronie mienia powiatu oraz jawności gospodarki środkami finansowymi znajdującymi się w dyspozycji powiatu; art. 33 i następnych ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U . Nr 157, poz. 1240); art. 68 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz .U. Nr 14, poz. 89 ze zm.), art. 165 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 – ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 60 ust. 3 i ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 50 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i art. 10 k.p.a. Pełnomocnik skarżących wywodził interes prawny skarżących z regulacji art. 7 ust.1, art. 19 i art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Podkreślono też, że zostały spełnione ustawowe obowiązki konsultacji ze związkami zawodowymi oraz innymi podmiotami projektu uchwały. Podniesiono nadto, że zaskarżona uchwała została podjęta po dokonaniu analizy ekonomicznej funkcjonowania dotychczasowego szpitala.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. skargę Ogólnopolskiego Związku Lekarzy – Oddział w Tarnowskich Górach przy Wielospecjalistycznym Szpitalu Powiatowym w Tarnowskich Górach z powodu nieuzupełnienia braku formalnego skargi. Postanowienie to wobec niezaskarżenia przez żadną ze stron uprawomocniło się z dniem 13 stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagał w pierwszej kolejności charakter prawny zaskarżonej uchwały. Wskazał na treść art. 36 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm. – dalej "ustawa o z.o.z."), zgodnie z którym tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Oceniając charakter prawny uchwały, o której mowa w art. 36 ustawy, należy zwrócić jednocześnie uwagę na art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który mówi, iż: "Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu". Powyższy przepis nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Nie ulega jednak wątpliwości, że cechą aktu prawa miejscowego jest to, że zawiera on przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a więc normy regulujące generalnie uprawnienia lub obowiązki jednostek mające zastosowanie do każdego, kto znajduje się w sytuacji objętej przedmiotową regulacją. W ocenie Sądu, normy prawne dotyczące likwidacji zakładu opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, skoro dotyczą zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, skierowanych do wszystkich obywateli, jak też innych adresatów - organów, organizacji publicznych i prywatnych. W tej kategorii mieści się zaskarżona uchwała. Akty podejmowane we wskazanym przedmiocie dotyczą zakresu dostępności do usług medycznych, a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek – podmiotów zewnętrznych wobec administracji. W związku z tym nie można uznać, że mają one charakter wyłącznie wewnętrzny czy też organizacyjny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, który podziela skład orzekający, iż uchwała w przedmiocie likwidacji czy przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, podjęta przez organ prowadzący publiczny zakład opieki zdrowotnej, ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustaw samorządowych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1832/04 Lex 190729, z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 662/07, z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1894/07 Lex nr 455347, z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1532/07, z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1623/08; z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 2393/10).

Przyjęcie, że uchwały w przedmiotowych sprawach są aktami prawa miejscowego, obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. Rada Powiatu w niniejszej sprawie nie uznała uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej za akt prawa miejscowego i w konsekwencji uchwała nie spełnia wymogu przewidzianego dla takiego aktu, którym jest ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że taki akt prawny wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wobec tego zawarte w § 8 i 9 zaskarżonej uchwały stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia oraz podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, nie może być uznane za równoważne z dochowaniem przewidzianych wymogów proceduralnych publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym.

Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 44) narusza przywołane regulacje, co stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie procedury jej podejmowania.

Badając legalność zaskarżonej uchwały sąd dopatrzył się także innych naruszeń. Dotyczy to art. 43 ustawy o z.o.z., zgodnie z którym rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Z uregulowania tego wynika, że w uchwale likwidacyjnej istnieje obowiązek wskazania konkretnego podmiotu (imiennie określonego ZOZ-u), który ma zapewnić w sposób określony w tym przepisie dalszą realizację świadczeń zdrowotnych likwidowanego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Korzystanie z określonych rodzajowo świadczeń likwidowanego zakładu może bowiem zapewnić zakład udzielający świadczeń, tj. zakład utworzony, działający w oparciu o wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz statut, który określa m.in. rodzaj i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych. Tymczasem na dzień podjęcia uchwały, co jest bezsporne, niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie został utworzony przez wskazaną spółkę, co więcej spółka ta znajdowała się w organizacji. Oznacza to, że na dzień podjęcia uchwały nie można stwierdzić, jaki rodzaj i zakres świadczeń medycznych zakład ten po jego utworzeniu będzie oferować, a tym samym, czy w rzeczywistości przejmie on wszystkie oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne likwidowanego zakładu. Istotnie narusza to art. 43 ust. 1 ustawy o z.o.z. Ponadto powyższe uregulowanie wskazuje, że Powiat Tarnogórski podjął jednocześnie działania zmierzające do utworzenia niepublicznego szpitala. Tymczasem przekazanie przez powiat publicznych zadań do niepublicznego zakładu, który ma zostać utworzony przez spółkę powołaną również przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, doznaje ograniczenia z uwagi na brak wyraźnej regulacji ustawowej w tej materii, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1532/07, z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1623/08, z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1453/10).

Jak podano, także § 2 ust. 2 uchwały nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 18 ustawy o z.o.z., zakład opieki zdrowotnej jest obowiązany prowadzić dokumentację medyczną osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych zakładu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417). Podobna norma wynika z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. Nr 52, poz. 417 ze zm.). W tej sytuacji § 2 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym spółka, o której mowa w § 2 ust. 1 uchwały przejmie i przechowa dokumentację medyczną pacjentów pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi uregulowaniami. Spółka w rozumieniu tej ustawy nie jest bowiem zakładem opieki zdrowotnej, a jedynie podmiotem który taki zakład może utworzyć (art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy).

Analizując kwestię interesu prawnego skarżących WSA podniósł, że wynika on zarówno z treści art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) jak również z art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 tej ustawy, w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych. Ochrona praw i interesów na niwie działalności związkowej realizowana jest na różnych szczeblach, w tym i lokalnym, jeśli dany akt prawny stanowiony przez jednostkę samorządu terytorialnego dotyczy materii leżącej w kręgu celów i zadań związków realizowanych na tym poziomie. Zaskarżona uchwała podjęta z rażącym naruszeniem prawa narusza tak rozumiany interes. Ponadto zaskarżona uchwała, jako akt normatywny odnoszący się wprost do działalności związków zawodowych, podlega opiniowaniu w trybie, o jakim mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Jak wynika z materiału sprawy, skarżącym związkom przedłożono do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 1 i 2 projekt przedmiotowej uchwały. Jednakowoż określony w art. 19 ustawy o związkach zawodowych tryb opiniowania projektów aktów normatywnych, nie został zachowany. Oznacza to, że naruszone zostały uprawnienia związków zawodowych, co uzasadnia podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Skoro związki zawodowe miały prawo opiniowania projektu zaskarżonej uchwały, to mają również wywodzące się z przywołanych przepisów ustawy o związkach zawodowych uprawnienie do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, co wywiedziono powyżej i co zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 czerwca 2010 r. o sygn. akt II OSK 119/10; z dnia 8 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 889/10; z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1453/10; z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 2393/10).

W niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem zaskarżona uchwała od strony materialnej stanowi akt prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej, działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Powiat Tarnogórski z siedzibą w Tarnowskich Górach, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów:

1- art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego,

2- art. 87 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu faktu, iż akty prawa miejscowego powinny być źródłami prawa powszechnie obowiązującego, a takim źródłem nie jest zaskarżona uchwała,

3- art. 88 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 44 i 43 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 2 ust 1; 3; 4 ust. l i 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż zaskarżona uchwała podlegała obowiązkowi' publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym,

4- art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez błędną interpretację i w konsekwencji uznanie; iż w celu realizacji przez powiat zadań związanych z ochroną zdrowia ustawodawca określił formę działania wyłącznie w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o z.o.z.,

5- art. 2, 4 i 6 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich niezastosowanie lub błędną interpretację, prowadzące do uznania, iż realizowanie przez spółkę kapitałową utworzoną przez powiat i ze 100% kapitałem powiatu, zadań z zakresu ochrony zdrowia, wcześniej realizowanych przez Powiat w formie publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jest prawnie niedopuszczalne i stanowi formę wyzbycia się i przekazania ("prywatyzacji") zadań publicznych, a nie formę ich realizacji, oraz prowadzące do wadliwego uznania, iż świadczenia zdrowotne leżące w zakresie zadań publicznych powiatu, a realizowane przez komunalną spółkę handlową powiatu, nie posiadają waloru "publicznych",

6- art. 2; 3; 4 i 9 ustawy o gospodarce komunalnej przez ich niezastosowanie lub błędną interpretację, prowadzące do uznania, iż realizowanie zadań z zakresu ochrony zdrowia przez spółkę kapitałową, utworzoną przez powiat i ze 100% kapitałem powiatu, wcześniej realizowanych przez Powiat w formie publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jest prawnie niedopuszczalne i stanowi formę wyzbycia się i przekazania ("prywatyzacji") zadań publicznych, a nie formę ich realizacji, oraz prowadzące do wadliwego uznania, iż świadczenia zdrowotne leżące w zakresie zadań publicznych powiatu, a realizowane przez komunalną spółkę handlową powiatu, nie posiadają waloru "publicznych",

7- art. 16 ust 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie lub błędną interpretację, polegająca na uznaniu, że powiat nie ma możliwości realizacji własnych zadań związanych z ochroną zdrowia w formie spółki handlowej i że decyzja o wykonywaniu takich zadań przez taką spółkę stanowi niedopuszczalną prawnie formę "prywatyzacji zadań", a nie formę "realizacji" tych zadań,

8- art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez błędną interpretację polegającą na ustaleniu, że wskazanie w zaskarżonej uchwale zakładu opieki zdrowotnej, który zapewni dalsze i nieprzerwane udzielanie świadczeń medycznych, a który w momencie podejmowania uchwały jeszcze nie był zarejestrowany, jest naruszeniem tego przepisu,

9- art. 18 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez błędną interpretację polegająca na uznaniu, że obowiązki Spółki prowadzącej zakład opieki medycznej, będący wewnętrzną jednostka organizacyjną spółki, w zakresie przejęcia i przechowywania dokumentacji medycznej pacjentów, nie stanowią wypełnienia obowiązków, o których mowa w wymienionych przepisach,

10- art. 87 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi,

11- art. 19 ustawy o związkach zawodowych poprzez jego zastosowanie w sprawie i błędną interpretację, polegająca na uznaniu, że w sprawie powinny mieć zastosowanie wymogi konsultacyjne wymienione w tym przepisie oraz że wymogi te nie zostały zachowane,

12- art. 79 ust 4, art. 81 ust 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 147 ust 1 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi poprzez ich błędna interpretację, prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od jej powzięcia oraz pomimo braku istotnych naruszeń prawa przy jej podjęciu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi w całości, bądź też, w razie nieuwzględnienia zarzutów skarżącego, poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w miejsce stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawie zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Taki charakter naruszeń wynika z analizy ich treści, bowiem autor skargi nie tylko nie wskazuje na ich charakter jako przepisów tego prawa, ale także nie powołuje w tym miejscu odpowiedniej jednostki redakcyjnej art. 174 p.p.s.a. (odnosząc się zresztą do przepisów p.p.s.a. w ramach podstawy i uzasadnienia skargi kasacyjnej jedynie w kontekście samego stwierdzenia nieważności – zarzut 12 oraz argumentacja na s. 29-31 skargi kasacyjnej). Sposób naruszenia tych przepisów wskazywany jest przy okazji ich prezentacji, niemniej i w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie ustrzegł się błędu, wskazując w przypadku kilku zarzutów na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie czy też łącząc obie formy naruszenia spójnikiem "lub".

W przypadku zastosowania koniunkcji poprzez użycie spójnika "i" (zarzut 3, 4, 10, 11) należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia w ramach żadnego z nich, w jakim znaczeniu oba te wskazywane uchybienia mogą mieć miejsce w procesie stosowania prawa łącznie (ani w wymiarze ogólnym ani w odniesieniu do zaskarżonego wyroku). Nie czyni to rozpoznania zarzutów niemożliwym, niemniej ogranicza ich skuteczność wobec braku artykulacji wyraźnej argumentacji kasacyjnej w tym zakresie. Wskazanie na takie łączne naruszenie bowiem, nie może być w żadnym razie automatyczne, ponieważ błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie są różnymi postaciami naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Ponadto wskazywanie na obie postacie naruszenia winno być dodatkowo uzasadnione od strony sposobów naruszenia każdej z nich a także powiązane z właściwościami kontrolnego stosowania prawa przy orzekaniu przez Sąd I instancji. Wymaga to jednak przeprowadzenia odpowiedniego rozumowania i zaprezentowania argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność, której w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak.

Istotnym błędem jest także skorzystanie przy prezentacji zarzutów 5, 6 i 7 ze spójnika "lub", czyli z formuły wyrażonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (który, jak to wskazano wyżej, nie został nominalnie powołany w skardze kasacyjnej). O ile bowiem jako element regulacji normatywnej, spójnik ten pełni rolę alternatywnego wskazania na jedną z potencjalnych form naruszenia, o tyle powtórzenie tej formuły w ramach konkretnego zarzutu w skardze, nie pozwala na identyfikację naruszenia z żadną z tych form.

Niezależnie od powyższych uchybień, autor skargi kasacyjnej w przypadku pozostałych zarzutów w ramach odwoływania się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, nie określił postaci obu naruszeń. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Uchybienia powyższe nie powodują jednak braku możliwości odczytania treści poszczególnych zarzutów, w związku z czym podlegają rozpoznaniu w kontekście ich szczegółowego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarzutem podstawowym, mającym zarówno znaczenie zarzutu samodzielnego, jak i zarzutu rzutującego na treść kilku zarzutów innych, jest zarzut wskazujący na błędną wykładnię art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że uchwała w sprawie likwidacji szpitala powiatowego jest aktem prawa miejscowego.

Jest to zarzut niezasadny merytorycznie, co wynika z przekonania Składu Orzekającego NSA oraz ugruntowanego, wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, orzecznictwa w tym zakresie. Art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi: "Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu". Podstawowy argument autora skargi kasacyjnej, oparty jest na trafnym przekonaniu, iż charakter normatywny, nadający aktom prawnym cechę powszechnie obowiązującą, mają te regulacje, które formułują normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest on jednak w odniesieniu do analizowanej uchwały nakierowany na nieprawidłowe przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała Rady Powiatu nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (s. 8 skargi kasacyjnej), a tym samym nie stanowi aktu prawa miejscowego, należącego do aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Jest to pogląd błędny w tym kontekście, że normy tej uchwały nie są w istocie skierowane jedynie do jednostki organizacyjnej podlegającej likwidacji ani też nie obejmują jedynie jednostkowego aktu zlikwidowania tej jednostki. Określają bowiem także sytuację prawną podmiotów, które korzystają aktualnie z tej jednostki (szpitala powiatowego), a także które skorzystają w przyszłości z formy organizacyjnej, która powstaje w wyniku likwidacji szpitala powiatowego. W tym sensie adresatem uchwały jest społeczność lokalna, chociażby potencjalnie korzystająca z zakładu opieki zdrowotnej w formie tak dotychczasowej jak i zwłaszcza w formie nowej przez cały przyszły czas jej funkcjonowania. Nawet zatem jeśli przyjęłoby się, że likwidacja szpitala (zakładu opieki zdrowotnej) i jej bezpośrednie konsekwencje w postaci przerwania udzielania świadczeń a także utworzenie nowej jednostki organizacyjnej jest przedmiotowo aktem jednorazowym, to i tak właściwości związane z adresatami takiej uchwały nadają jej normom cechę generalności.

Skład Orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 10 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1623/08), iż "cechą przepisów aktu prawa miejscowego jest to, że są to przepisy prawa regulujące generalnie uprawnienia lub obowiązki jednostek, bez cechy podwójnej konkretności, a zatem mające zastosowanie do każdego, kto znajduje się w sytuacji objętej przedmiotową regulacją. Rozważając charakter prawny uchwał o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej należy uwzględnić przedmiot regulacji: pozbawienie prawa do korzystania ze świadczeń ochrony zdrowia. Ten przedmiot regulacji wyłącza możliwość nadania tego rodzaju uchwale wyłącznie charakteru organizacyjnego. (...) Z tego względu nie ma argumentów do podważenia dotychczas przyjmowanego stanowiska co do charakteru uchwał o tworzeniu, przekształceniu, likwidacji jednostek organizacyjnych powołanych do wykonywania zadań publicznych na rzecz członków wspólnoty terytorialnej".

Niezasadna jest więc w tym zakresie konkluzja wskazana na s. 11 skargi kasacyjnej, iż przedmiotowa uchwała jest aktem normatywnym o charakterze organizacyjnym z zakresu administracji publicznej. Istotę tego stwierdzenia autor skargi wyprowadza z negacji charakteru uchwały jako aktu prawa miejscowego, nie przybliżając jednak właściwości, które przesądziły o wskazanym charakterze organizacyjnym. Nawet jednak posiadanie pewnych cech "aktu organizacyjnego", związanych z likwidacją lub powołaniem określonej jednostki, nie pozbawia automatycznie uchwały charakteru aktu prawa miejscowego, jeśli są spełnione cechy, wskazujące na taki charakter uchwały.

Zupełnie nietrafna jest próba przypisania uchwale charakteru aktu stosowania prawa (s. 9 skargi kasacyjnej), zaprezentowana jako negacja aktu stanowienia prawa. Autor skargi kasacyjnej nie rozwija także tego poglądu, co utrudnia odczytanie jego intencji, niemniej i w takiej postaci (bez rozwinięcia pojęcia stosowania prawa i aktu stosowania prawa w odniesieniu do przedmiotu i typu tego procesu decyzyjnego), nie może on w żadnym zakresie prowadzić do przyjęcia go jako zasadnego.

W pełni zasadnym jest zatem stanowisko Sądu I instancji w stosunku do charakteru prawnego przedmiotowej uchwały (przyjęte na gruncie utrwalonej linii w orzeczeniach wskazanych na s. 8 uzasadnienia wyroku), wyrażające się w uznaniu, iż normy prawne dotyczące likwidacji zakładu opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, bowiem dotyczą zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, skierowanych do wszystkich obywateli oraz innych adresatów (s.7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Tym samym za niezasadny należy uznać, uzasadniany łącznie z zarzutem ocenianym powyżej, zarzut niezastosowania art. 87 Konstytucji RP. Istota "niezastosowania" tego przepisu, która ma polegać na nieuwzględnieniu faktu, iż akty prawa miejscowego powinny być źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie doczekała się wprawdzie w uzasadnieniu rozwinięcia argumentacyjnego w kontekście powyższej tezy, ale rozumieć ją należy jako wskazanie na błędną kwalifikację przedmiotowej uchwały, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. Jest to teza niezasadna w świetle wcześniejszych ustaleń co do spełniania przez tę uchwałę cech aktu prawa miejscowego.

Rzutuje to bezpośrednio na nietrafność zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 44 i art. 43 ust. 12 ustawy o samorządzie powiatowym a także art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja uchwały jako aktu prawa miejscowego powoduje, że obowiązek ogłoszenia nie jest spełniony wówczas, gdy, jak to wynika z § 9 przedmiotowej uchwały, podlega ona ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Sąd I instancji zasadnie w tym zakresie przyjął, iż uchwała ta nie wypełnia wymogu ogłoszenia, przewidzianego w art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wskazując ponadto trafnie na wymóg upływu 14 dni pomiędzy aktem ogłoszenia i wejścia w życie, który także został naruszony poprzez regulację § 8 uchwały.

Już niezasadność powyżej przedstawionych zarzutów, nie podważających w żadnym zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały na gruncie dostrzeżenia uchybień proceduralnych, przesądzają o niezasadności całej skargi kasacyjnej, uzasadniającej jej oddalenie.

Dodatkowo zatem należy wskazać, iż nietrafny okazuje się także, powiązany z zanegowaniem przez autora skargi kasacyjnej charakteru uchwały jako aktu prawa miejscowego, zarzut nr 10 oraz nr 11.

Zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych, zarówno w kontekście przyjęcia, iż organizacje związkowe miały interes prawny w zaskarżeniu uchwały (s. 22-25 skargi), jak też w przyjęciu, iż związki powinny być konsultowane w ramach stanowienia uchwały (s. 25-29 skargi kasacyjnej), jest nietrafny. Opiera się bowiem na stwierdzeniu zastosowania tego przepisu do aktów normatywnych jako przepisów prawa obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu, a nie do wszystkich uchwał podejmowanych przez odpowiedni organ samorządu (s. 23 skargi kasacyjnej), co nie może być argumentem trafnym w sytuacji przyznania przedmiotowej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego. W związku z tym, takiemu samemu rygorowi podlega wskazane w ramach tego zarzutu naruszenie art. 87 w zw. z art. 89 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez powiązanie interesu prawnego związków zawodowych z decyzją indywidualną, za jaką błędnie autor skargi kasacyjnej uznaje przedmiotową uchwałę.

W konsekwencji, niezasadnym okazuje się też zarzut naruszenia art. 79 ust. 4, art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Opiera się on bowiem także na założeniu, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie można z tego powodu stwierdzić jej nieważności po upływie jednego roku od jej uchwalenia. Niezależnie od powyższego, nie jest zasadnym argumentowanie, iż stwierdzone naruszenia mogłyby mieć charakter naruszeń nieistotnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy należą do nich uchybienia w zakresie procedury uchwalania uchwały odnośnie do konsultacji z uprawnionymi podmiotami oraz, co należy podkreślić w szczególności, w sytuacji braku ogłoszenia uchwały jako aktu prawa miejscowego.

Niejako na marginesie powyższych ustaleń i ocen prawnych, przesądzających o niezasadności skargi kasacyjnej, należy wskazać, iż w ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są także te składniki oceny prawnej WSA w Gliwicach, które odnoszą się do naruszenia art. 43 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm., dalej: "ustawa o z.o.z."), co powoduje nietrafność argumentacji wyrażonej w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów nr 4, 5, 6, 7, 8 i 9.

Art. 43 ust. 1 tej ustawy reguluje obowiązek określenia w uchwale sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż wskazanie w § 2 ust. 1 uchwały niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego przez spółkę akcyjną ze 100 % udziałem Powiatu, w sytuacji gdy zakład opieki zdrowotnej nie został jeszcze utworzony, odnosi się do stanu przyszłego, w związku z czym nie można stwierdzić w dniu podjęcia uchwały, że warunki określone w art. 43 ust. 1 ustawy są lub mogą być spełnione.

Trafny jest także pogląd Sądu I instancji, wskazujący na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, iż z uprawnienia do tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółek kapitałowych nie wynika możliwość wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia takim spółkom w sytuacji, gdy na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o z.o.z., prawną formą działania jest publiczny zakład opieki zdrowotnej, a brak jest ustawowych podstaw prywatyzacji zadań publicznych czy też przekształceń form działania w tej dziedzinie (s. 9-10 uzasadnienia wyroku).

W konsekwencji należy uznać, iż w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni odnośnie do charakteru prawnego uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jako aktu prawa miejscowego oraz podstaw zastosowania sankcji nieważności.

Prowadzi to do konkluzji, iż skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a należało oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.