Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1381/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59a ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter, Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P., Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 677/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P., Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2016 r. nr WOA.7721.193.2016.MJM w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. oddala skargę kasacyjną wniesioną przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.; 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz: - Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; - Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. kwotę 1607 (tysiąc sześćset siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 677/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P., Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P., Stowarzyszenia [...] w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2016 r., i na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 k.p.a. udzielono inwestorowi [...] sp. z o.o. sp. jawna pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w P. (działka nr [...]) stanowiącego dokończenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi i zobowiązano inwestora [...] sp. z o.o. sp. jawna do wykonania w terminie do dnia 1 lipca 2017 r. robót budowlanych polegających na wyznaczeniu brakujących 275 miejsc postojowych na działkach nr ewid. [...] i [...] w P. zgodnie z przepisami prawa.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 22 grudnia 2015 r. do PINB dla Miasta Poznania wpłynął wniosek spółki [...] sp. z o.o. sp. jawna o udzielnie pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi etap III obejmujący budynek nr [...] usytuowany na działce nr ewid. [...].

Organ wskazał, iż przedmiotowy budynek nr [...] powstał w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla D. W. z [...]" zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi – etap I obejmujący trzy budynki przy ul. [...] w P. Następnie w/w decyzja została przeniesiona decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na rzecz [...] S.A. (następnie [...] sp. z o.o. SKA, obecnie [...] sp. z o.o. sp. jawna), a później zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. i decyzją z dnia [...] października 2010 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania zmienił ww. decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., w zakresie zagospodarowania terenu III etapu inwestycji poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia [...] sp. z o.o. sp. jawna na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi – etap III obejmujący budynek nr [...] (działka nr [...]). Decyzją nr [...] z dnia 22 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Poznania zmienił ww. decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie zagospodarowania terenu III etapu inwestycji (wprowadzenie dodatkowego chodnika do wejścia na zaplecze powierzchni usługowej, dojazdu serwisowego do separatora tłuszczów, nowych schodów z platformą schodową dla niepełnosprawnych) i zatwierdził projekt budowlany zamienny. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta Poznania zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie zagospodarowania terenu III etapu inwestycji (korekta przebiegu drogi i wydłużenie drogi dojazdowej do wewnętrznego śmietnika lokalu handlowego) oraz części parteru (wydzielenie dodatkowego pomieszczenia do gromadzenia odpadów stałych) i zatwierdził projekt budowlany zamienny.

Organ podniósł, iż w dniu 8 stycznia 2016 r. pracownicy PINB dla Miasta Poznania przeprowadzili kontrolę obowiązkową przedmiotowego budynku nr [...] na działce nr [...]przy ul. [...] w P.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], PINB dla Miasta Poznania odmówił inwestorowi [...] sp. z o.o. sp. jawna wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w P. (działka nr [...]) stanowiącego dokończenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi.

Organ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja została wykonana w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzjami pozwolenia na budowę projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu. WINB wskazał, iż odwołanie od decyzji złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp. jawna podnosząc, że dla odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie należy wskazać podstawę prawną opisaną w art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a nie wprost art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż przedmiotem działań kontrolnych PINB dla Miasta Poznania powinna być jedynie działka nr [...], która stanowi teren budowy. Legalny parking dla budynku nr [...] został zrealizowany na działkach przy ul. [...]. W ocenie inwestora decyzja o pozwoleniu na budowę została wykonana zgodnie z prawem.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. [...] uchylił w całości decyzję PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] maja 2016 r., odmówił inwestorowi [...] sp. z o.o. sp. jawna wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Odwołanie od decyzji złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp. jawna.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2016 r. i udzielił pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] r., z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną dla całej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami towarzyszącymi przewidzianej do realizacji na terenie położonym w P. przy ul. [...] wskazano, iż "...wszystkie miejsca parkingowe w ilości 1000 m.p. należy zapewnić na terenie własnej działki, a w przypadku nie spełnienia tego warunku część miejsc parkingowych, które nie zostaną zapewnione w projektowanych parkingach podziemnych i nadziemnych (zgodnie z załącznikiem graficznym) można umieścić na terenie działki sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela". Stosownie do tego zapisu w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], sygn. [...] wskazano: "Zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy niedobór miejsc parkingowych zostanie zrekompensowany miejscami postojowymi na działce sąsiedniej". Zapis ten pozostał bez zmian w projektach budowlanych zamiennych zatwierdzonych decyzjami Prezydenta Miasta Poznania: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W projektach budowlanych dotyczących budynku nr [...] projektant zawarł w zakresie miejsc parkingowych bezpośrednie odwołanie do decyzji o warunkach zabudowy. Przy realizacji inwestycji wiążące były więc dla inwestora ustalenia co do minimalnej liczby miejsc parkingowych (1000 miejsc parkingowych) oraz co do miejsca ich usytuowania (parking podziemny, nadziemny i działka sąsiednia nr [...]). Bowiem na taki zapis decyzji o warunkach zabudowy powołano się w projekcie budowlanym.

Z kolei zgodnie z interpretacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. dla oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma wpływu wypowiedzenie umowy dzierżawy nieruchomości, na której były zaprojektowane miejsca parkingowe. Zgodnie z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego podczas kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sprawdza m.in. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z kolei z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. o szczegółowym zakresie i formie projektu budowlanego (Dz.U. 2012 r. poz. 462 ze zm.) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. PINB dla Miasta Poznania miał więc nie tyle prawo co obowiązek dokonać sprawdzenia realizacji inwestycji z projektem zagospodarowania działki zarówno w jego części rysunkowej jak i opisowej. Uprawniało go to do sprawdzenia wyznaczenia miejsc parkingowych koniecznych do użytkowania budynku zarówno na działce nr [...] jak i na innych działkach.

W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika, iż obecnie działka nr [...] nie istnieje. Została podzielona na działki nr [...] i [...]. Ponadto działka została objęta decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego dla innego inwestora. Nie do spełnienia jest więc obecnie wymaganie wyznaczenia brakujących miejsc parkingowych nie tylko na działce nr [...] ale także na terenie, na którym istniała działka nr [...]. W tym kontekście należało rozważyć czy zapewnienie dodatkowych miejsc parkingowych na działkach nr ewid. [...] spełnia warunki zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano tam na działkę nr [...] jako działkę sąsiednią. Jak wynika z akt sprawy działki nr ewid. [...] dostępne są z drogi publicznej ul. [...] za pośrednictwem wyjazdu ze stacji paliw BP (wyjazd nr 1) oraz poprzez ul. [...]. Odległość od przedmiotowego budynku ul. [...] do wjazdu nr [...] z ul. [...] to ok. 300 m. W ocenie organu odległość ta nie jest znaczna. Ponadto miejsca parkingowe zostały wyznaczone w możliwie najbliższej odległości od przedmiotowego budynku. Działki nr [...] można więc uznać za działki sąsiednie. W protokole kontroli obowiązkowej wskazano, iż w trakcie kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano natomiast, iż inwestor dokonał nieistotnych odstępstw polegających na niewykonaniu ścianek działowych w lokalu usługowym oraz zmianie układu ścianek działowych w kondygnacji podziemnej. Z akt wynika, iż budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] został wybudowany, a inwestor złożył wniosek o udzielnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Do wniosku, w trakcie postępowania przez organem I instancji i w trakcie postępowania odwoławczego załączono wymagane dokumenty. Z informacji geodezyjnej wynika, iż obiekt powstał zgodnie z planem zagospodarowania, a odległości od granic ewidencyjnych nie przekraczają wielkości granicznych dopuszczalnych błędów pomiaru. W trakcie kontroli obowiązkowej pracownicy PINB dla Miasta Poznania ustalili, iż wykonano wszystkie roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Kierownik budowy Z. K., inspektor nadzoru inwestorskiego A. N. i projektant P. B. złożyli oświadczenia: z dnia 16 grudnia 2015 r. oraz z dnia 28 czerwca 2016 r., iż budowa przedmiotowego budynku została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę: decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], sygn. [...]; decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.; decyzją nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz obowiązującymi przepisami. Jednocześnie oświadczono, iż wykonano zastrzeżenia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. [...]. W oświadczeniach wskazano na nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na niewykonaniu ścianek działowych w lokalu usługowym, zmianie układu ścianek działowych w kondygnacji podziemnej oraz wyznaczeniu miejsc parkingowych na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. zamiast na działce nr [...]. Dostarczono rysunki na których wyrysowano odstępstwa zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne.

Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] r. z dnia [...] listopada 2004 r., wydaną dla całej inwestycji miejsca parkingowe w ilości 1000, inwestor powinien zapewnić na terenie własnej działki, a w przypadku nie spełnienia tego warunku część miejsc parkingowych mógł umieścić na terenie działki sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela. Wobec tego, iż działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i na tym terenie są prowadzone albo planowane inne inwestycje budowlane wyznaczenie brakujących miejsc postojowych na działce nr [...] nie jest możliwe. Wobec tego inwestor wyznaczył 314 miejsc parkingowych w odległości ok. 300 m od budynku nr [...] na działkach nr [...], które w świetle powołanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych można uznać za działki sąsiednie. Przedstawiono także umowę dzierżawy działek nr ewid. [...] zawartą pomiędzy użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości a spółką [...] sp. z o.o. sp. jawna zawartą na czas nieokreślony. W umowie wskazano, iż działki będą wykorzystywane pod parking samochodowy dla inwestycji dzierżawcy przy ul. [...]. Pozwala to zakwalifikować odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na wyznaczeniu miejsc parkingowych na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. zamiast na działce nr [...] jako nieistotne. Jak wynika z akt sprawy teren jest pokryty betonowymi płytami, płytami ażurowymi, gruzem, porośnięty trawą. Wyznaczono barierki, i taśmy, na których umieszczono numery miejsc postojowych. Miejsca postojowe nie są wyznaczone oznakowaniem poziomym, przez co nie można określić ich wymiarów.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasady sytuowania miejsc parkingowych określają przepisy działu II rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z nimi należy wyznaczać miejsca postojowe. Odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest najsurowszym rozstrzygnięciem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Tym bardziej winna być oparta o dokładne rozważania.

Jak wynika z materiału dowodowego sam budynek nr [...] został wybudowany zgodnie z przepisami prawa, jedynie z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast liczba 1000 miejsc postojowych była wyznaczona dla całej inwestycji składającej się z trzech etapów. Ponadto pozostałe budynki mieszkalne wybudowane w ramach etapu I i II inwestycji są już użytkowane. W związku z tym sam budynek nr 6 także nadaje się do użytkowania, a brakujące miejsca parkingowe, o których mowa w opisowej części projektu budowlanego należy wykonać dodatkowo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P. Stowarzyszenie [...] w P.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 59a ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez:

a) uznanie, że wskazanie przez inwestora pod brakujące miejsca postojowe działek nr [...] w miejsce działki nr [...], było zgodne z projektem zagospodarowania działki lub terenu, a tym samym z pozwoleniem na budowę, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy nr [...] r. z dnia [...] listopada 2004 r., do której odnosi się projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, wprost mówi o działce nr [...];

b) wydanie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o zapewnienie przez inwestora brakujących miejsc parkingowych na nieruchomości, którą inwestor włada na podstawie stosunku zobowiązaniowego w sytuacji, gdy analogiczny wcześniejszy stosunek dotyczący nieruchomości pierwotnie wskazanej pod miejsca parkingowe został wypowiedziany przez wynajmującego,

c) uznanie, że działki nr [...] są sąsiednie w stosunku do przedmiotowej inwestycji, gdyż ich odległość od Osiedla wynosi 300 m, podczas gdy w rzeczywistości odległość 300 m dotyczy wyłącznie pierwszego z budynków Osiedla, a odległość od ostatniego z nich to aż 800m;

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez zobowiązanie [...] sp. z o.o. sp. jawną z siedzibą w Słupcy do wykonania w terminie do 1 lipca 2017 r. robót budowlanych polegających na wyznaczeniu brakujących miejsc postojowych na działkach nr [...] zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy przepis ten dopuszcza wykonanie w terminie późniejszym prac wykończeniowych oraz innych prac budowlanych związanych z obiektem, a legalizacja samowoli budowlanej w postaci parkingu usytuowanego na [...] nie mieści się w tym zakresie;

3) przepisów postępowania tj. art. 80 Kpa, poprzez całkowite i nieuzasadnione pominięcie stanowiska Urzędu Miasta Poznania Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 19 stycznia 2016 r. oraz opinii Zarządu Dróg Miejskich, zgodnie z którymi obsługa komunikacyjna w zakresie dojazdu do parkingu zlokalizowanego na działkach nr [...] od ulicy [...] jest niewystarczająca oraz pominięcie braku zgody ZDM na obsługę komunikacyjną od strony ul. [...] przez stację paliw;

4) przepisów postępowania, tj. art. 7 Kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ograniczonego wyłącznie do interesu nabywców lokali w budynku stanowiącym ostatni etap budowy inwestycji pod nazwą Osiedle [...] w P., z całkowitym pominięciem interesu właścicieli lokali w budynkach wybudowanych w ramach poprzednich etapów i ich prawem do swobodnego korzystania z miejsc postojowych w bezpośrednim sąsiedztwie ich lokali;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz wskazał, iż według skarżących parking nie został urządzony na przedmiotowych działkach, nie ma tam nawet oświetlenia. Nadto pełnomocnik podniósł, iż działania uczestnika są naganne z tego względu, iż taka sama sytuacja występuje przy blokach na Ratajach.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii bloku na R. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż sprawa nie jest zakończona, jest tylko decyzja I instancji odmawiająca oddania budynku do użytkowania, postępowanie odwoławcze jest w toku. Na pytanie Przewodniczącego pełnomocnik oświadczył, iż jest pracownikiem organu od 10 lat, jeżeli chodzi o tego inwestora z taką sytuacją jak w niniejszej sprawie ma do czynienia 2 razy. W przypadku nie zrealizowania parkingu w terminie decyzja ta zostanie uchylona. Pełnomocnik organu wskazał, iż ustalając termin organ wziął pod uwagę stan parkingu i czas niezbędny do uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik uczestnika wniósł o odrzucenie skargi. Podnosząc iż skarżący nie mają legitymacji w świetle treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli Sąd nie podzieli tej opinii pełnomocnik wniósł o oddalenia skargi. Wskazując, iż nie jest prawdą, że [...] nie robi nic. Inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być parking, ma decyzję o warunkach budowy oraz wystąpił o decyzję środowiskową. Prezydent Miasta wydał decyzję o braku podstaw do wydania decyzji środowiskowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki odnosząc się do wniosku organu oraz pełnomocnika uczestnika postępowania o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Konstrukcja tego przepisu zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 k.p.a. Ograniczenie to dotyczy przy tym postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, w trybach nadzwyczajnych i wbrew stanowisku uczestnika również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Z powyższych przyczyn zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone.

Sąd Wojewódzki dalej zaznaczył, że przedmiotowy budynek nr [...] powstał w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi – etap I obejmujący trzy budynki przy ul. [...] w P. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania zmienił ww. decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., w zakresie zagospodarowania terenu III etapu inwestycji poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia [...] sp. z o.o. sp. jawna na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi – etap III obejmujący budynek nr [...] (działka nr [...]). Kolejnymi decyzjami zmieniono powyższą decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie zagospodarowania terenu III etapu inwestycji i zatwierdzono projekt budowlany zamienny.

Ponadto kierownik budowy Z. K., inspektor nadzoru inwestorskiego A. N. i projektant P. B. złożyli oświadczenia, iż budowa przedmiotowego budynku została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami. W oświadczeniach wskazano na nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na niewykonaniu ścianek działowych w lokalu usługowym, zmianie układu ścianek działowych w kondygnacji podziemnej oraz wyznaczeniu miejsc parkingowych na działkach nr ewid. [...]przy ul. [...] w P. zamiast na działce nr [...].

Powyższe wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z powyższych względów, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w jego literalnym brzmieniu nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Ocena interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości powinna być dokonywana przy uwzględnieniu art. 140 i 144 k.c.

Dokonując oceny interesu prawnego skarżących Sąd Wojewódzki wskazał, iż budynki przy ul. [...] należące do skarżących wspólnot mieszkaniowych znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, a zatem brak zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych przez inwestora może wpłynąć na uprawnienia skarżących, ponieważ właściciele lokali w nowo powstałych blokach będą zajmować ich miejsca postojowe, co w dalszej kolejności może prowadzić do uznania, że to bloki przy ul. [...] nie mają zapewnionej odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Niewątpliwie decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu nie narusza prawa własności skarżących wspólnot, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności. Natomiast dokonując oceny uprawnienia Stowarzyszenia do wniesienia niniejszej skargi wskazać należało, iż zgodnie z regulaminem Stowarzyszenia celem Stowarzyszenia jest przede wszystkim działanie na rzecz utworzenia nowych miejsc parkingowych na terenie osiedla mieszkaniowego w P. przy ul. [...]". Z powyższych względów Sąd uznał, iż niniejsza sprawa mieści się w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia. Ponadto Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż przedstawiciel Stowarzyszenia był uprawniony do udzielenia radcy prawnemu pełnomocnictwa. Sąd przy tym miał na uwadze linię orzecznictwa, iż Stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. W niniejszej sprawie takim dokumentem jest pismo adresowane do Prezydenta Miasta Poznania podpisane przez wszystkich członków Stowarzyszenia wskazujące osobą reprezentującą, jak również uchwała nr 3 Zebrania Założycielskiego o wyborze przedstawiciela.

Sąd Wojewódzki przechodząc do meritum sprawy wskazał, że zasadą sformułowaną w art. 54 Prawa budowlanego jest, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI. W niniejszej sprawie budynek mieszkalny wielorodzinny, zgodnie z załącznikiem do ustawy, zaliczyć należy do kategorii XIII i XVII. Z powyższego wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowania. Z powyższych względów inwestor po zakończeniu budowy zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze stosownym wnioskiem. Zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W niniejszej sprawie taką kontrolę przeprowadzono w dniu 8 stycznia 2016 r. Z protokołu kontroli wynika, że stwierdzono nieistotne zmiany polegające na niewykonaniu ścianek działowych w lokalu usługowym, zmianie układu ścianek działowych w kondygnacji podziemnej. Ponadto we wnioskach końcowych zwrócono uwagę na zlokalizowanie miejsc parkingowych na innej działce niż wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.

Sąd Wojewódzki podkreślił, iż inwestor przedłożył m.in. oświadczenie kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta z dnia 16 grudnia 2015 r., iż budowa przedmiotowego budynku została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami. Jednocześnie oświadczono, iż podczas realizacji wprowadzono zmiany nieistotne polegające na rezygnacji ze ścianek działowych w lokalu usługowym, zmianie układu ścianek działowych w kondygnacji podziemnej. O ile powyższe odstępstwo nie jest sporne pomiędzy stronami, to w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą kwestionowana jest kwestia zmiany lokalizacji parkingu. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] r. z dnia [...] listopada 2004 r. "...wszystkie miejsca parkingowe w ilości 1000 m.p. należy zapewnić na terenie własnej działki, a w przypadku nie spełnienia tego warunku część miejsc parkingowych, które nie zostaną zapewnione w projektowanych parkingach podziemnych i nadziemnych (zgodnie z załącznikiem graficznym) można umieścić na terenie działki sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela". Stosownie do tego zapisu w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], sygn. [...] wskazano: "Zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy niedobór miejsc parkingowych zostanie zrekompensowany miejscami postojowymi na działce sąsiedniej". Ponadto w projektach budowlanych dotyczących budynku nr [...] projektant zawarł w zakresie miejsc parkingowych bezpośrednie odwołanie do decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem zasadnie zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ uznał, iż przy realizacji inwestycji wiążące były więc dla inwestora ustalenia co do minimalnej liczby miejsc parkingowych (1000 miejsc parkingowych) oraz co do miejsca ich usytuowania (parking podziemny, nadziemny i działka sąsiednia nr [...]). Zatem zmiana lokalizacji miejsc postojowych niewątpliwie stanowiło odstępstwo od projektu budowlanego, co nie jest kwestionowane przez skarżących, ani inwestora. Inwestor w dniu 28 czerwca 2016 r. przedłożył oświadczenie kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta z dnia 28 czerwca 2016 r., iż zmiany przy budowie budynku nr [...] polegając na zmianie lokalizacji parkingu na działkach [...] zamiast na działce nr [...] są nieistotne. Sąd Wojewódzki zgodził się z organem, iż ostateczna ocena w zakresie kwalifikacji odstępstw należy do organu nadzoru budowlanego. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i 5 Prawa budowlanego.

Dokonując oceny zaistniałego w sprawie odstępstwa Sąd Wojewódzki wskazał, że obecnie działka nr [...] nie istnieje. Działka ta została podzielona na działki nr [...] i [...]. Ponadto należy mieć na uwadze, że działka została objęta decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego dla innego inwestora. Zatem słusznie uznał organ, iż nie do spełnienia jest więc obecnie wymaganie wyznaczenia brakujących miejsc parkingowych nie tylko na działce nr [...] ale także na terenie, na którym istniała działka nr [...]. W tym kontekście zasadnie organ rozważył czy zapewnienie dodatkowych miejsc parkingowych na działkach nr ewid. [...] spełnia warunki zapisów decyzji o warunkach zabudowy, w której wskazano działkę nr [...]. W decyzji o warunkach zabudowy określono, iż dopuszcza się lokalizację miejsc parkingowych na działce sąsiedniej. Jak trafnie zauważył organ definicja tego pojęcia jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych. Pod pojęciem działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Zatem rozpoznając niniejszą sprawę organ zasadnie czynił rozważania czy działkę nr [...] można uznać za działkę sąsiednią w stosunku do działki na której zrealizowano inwestycję.

Jak wynika z akt sprawy działki nr ewid. [...] dostępne są z drogi publicznej ul. [...] za pośrednictwem wyjazdu ze stacji paliw BP (wyjazd nr 1) oraz poprzez ul. [...]. Organ wskazał, iż odległość od przedmiotowego budynku ul. [...] do wjazdu nr [...] z ul. [...] to ok. 300 m. Strona skarżąca nie kwestionuje, że odległość ta wynosi 300 m, a jedynie wskazała, że odległość ta jest liczona do pierwszego budynku osiedla. Zatem nie ulega wątpliwości, iż ustalona przez organ odległość parkingu od lokalizacji inwestycji jest prawidłowa. Z tych też względów działki nr ewid. [...] dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka [...] można uznać za sąsiednie. Ponadto, odnosząc się do zarzutu wydania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o zapewnienie przez inwestora brakujących miejsc parkingowych na nieruchomości, którą inwestor włada na podstawie stosunku zobowiązaniowego wskazać należy, iż jednym z warunków udzielenia pozwolenia jest złożenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zatem inwestor nie musi się legitymować prawem własności do nieruchomości aby móc zrealizować inwestycję.

Dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 59a ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego uznać należy za niezasadny.

Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał również zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, przez zobowiązanie inwestora do wykonania w terminie do 1 lipca 2017 r. robot budowlanych polegających na wyznaczeniu brakujących miejsc postojowych na działkach nr [...] zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy przepis ten dopuszcza wykonanie w terminie późniejszym prac wykończeniowych oraz innych prac budowlanych związanych z obiektem, a legalizacja samowoli budowlanej w postaci parkingu usytuowanego na [...] nie mieści się w tym zakresie. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że nałożenie obowiązku urządzenia miejsc parkingowych zgodnie z przepisami prawa nie oznacza, wbrew ocenie skarżących legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor realizując inwestycję w zakresie miejsc postojowych na działkach nr [...] obowiązany będzie do podjęcie wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, a nie tylko techniczne jego urządzenie. Inwestor mając powyższe na uwadze, co wynika z oświadczenia pełnomocnika na rozprawie, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy jak również decyzję o braku podstaw do wydania decyzji środowiskowej. Skarżący ponadto winien mieć na uwadze, że celem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest udzielenie zgody na wyrażony przez inwestora zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, gdy obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1 "pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót".

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego konieczność urządzenia miejsc postojowych można traktować jako inne roboty budowlane i z tych też względów organ miał prawo nałożyć na inwestora, na podstawie omawianego przepisu, obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wyznaczeniu miejsc parkingowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez całkowite i nieuzasadnione pominięcie stanowiska Urzędu Miasta Poznania Wydział Urbanistyki i Architektury oraz opinii Zarządu Dróg Miejskich, zgodnie z którymi obsługa komunikacyjna w zakresie dojazdu do parkingu zlokalizowanego na działkach nr [...] od ulicy [...] jest niewystarczająca oraz pominięcie braku zgody ZDM na obsługę komunikacyjną od strony ul. [...] przez stację paliw Sąd wskazał, iż organ uwzględnił powyższe nakazując urządzenie parkingu zgodnie z przepisami prawa. W piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r. Urząd Miasta Poznania wskazał, że "wydanie jakiejkolwiek decyzji w sprawie lokalizacji parkingu musi być poprzedzone postępowaniem z szeregiem uzgodnień, po przeprowadzeniu którego dopiero będzie można stwierdzić czy lokalizacja tak dużego parkingu we wskazanym miejscu w ogóle jest uprawniona". Organ mając powyższe na uwadze, nałożył obowiązek urządzenia miejsc parkingowych zgodnie z przepisami prawa, co związało się z obowiązkiem inwestora do podjęcie wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, w ramach których to postępowań badana będzie kwestia dopuszczalności lokalizacji parkingu na działkach nr [...]. W niniejszej sprawie organ nie przesądził w żadnym stopniu, iż lokalizacja parkingu jest prawnie dopuszczalna, a jedynie wskazał, że zapewnienie miejsc postojowych może się nastąpić poprzez zorganizowanie parkingu na ww. działkach. Zatem w sytuacji gdy inwestor, z jakichkolwiek względów, nie będzie w stanie zrealizować parkingu, to powyższe w dalszej konsekwencji doprowadzi do wszczęcia procedury określonej w art. 162 k.p.a. z uwagi na niespełnienie warunku określonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto odnosząc się do opinii Zarządu Dróg Miejskich, na która powołują się skarżący w ślad za pismem Urzędu Miasta Poznania wskazać należy, iż opinia ta dotyczyła zupełnie innej inwestycji planowanej na ww. działkach, tj. realizacji zabudowy wielorodzinnej.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organ wobec ustalenia, że inwestycja została zrealizowania z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, a realizacja parkingu z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu względów jest dopuszczalna, nie mógł powołując się na interes społeczny mieszkańców innych bloków odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zwrócić należy uwagę, iż często realizacja inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego wzbudza sprzeciw sąsiadów. Powyższe nie oznacza jednak, że organ mając na względzie ich interesy winien ograniczyć uprawnienia właścicielskie inwestora.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P., Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P., Stowarzyszenie [...] w P. oraz [...] Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P., Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P., Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. w skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 59a ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, tj. przez uznanie, że wskazanie przez inwestora (obecnie po przekształceniu: [...] sp. z o.o.) pod brakujące miejsca postojowe działek nr [...] w miejsce działki nr [...], było nieistotnym odstępstwem od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, po uprzednim uznaniu przez Sąd I instancji, że działki nr [...] są sąsiednie w stosunku do przedmiotowej inwestycji oraz pomimo władania przez inwestora tymi działkami wyłącznie na podstawie stosunku zobowiązaniowego;

2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię, tj. przez uznanie, że wszelkie działania nałożone na inwestora celem legalnego posadowienia parkingu są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego;

3. przepisu postępowania, tj. art. 7 k.p.a., przez wydanie zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem indywidualnego interesu dewelopera sprzecznego z interesem wszystkich mieszkańców spornej inwestycji i nieruchomości przyległych, w sytuacji gdy docelowo deweloper (inwestor) w żadnym stopniu nie będzie dotknięty brakiem miejsc postojowych.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie, stosownie do art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na solidarnie rzecz skarżących kosztów postępowania przed sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, względnie, w razie uznania, że nie ma podstaw do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, przy uwzględnieniu kosztów dotychczasowego postępowania, w tym postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 59 ust. f ustawy prawo budowlane przez jego błędną wykładnie i przejęcie że stronami postępowania o pozwolenie na użytkowanie budynku wydanego na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego co do którego to budynku wydano prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę jest także właściciel działki sąsiedniej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez odrzucenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. – Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P., Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P., Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. wnieśli o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadna okazała się skarga kasacyjna Spółki z o.o. [...], w której sformułowano zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., przyjął prawidłowo, że występującym w sprawie Wspólnotom Mieszkaniowym należało przyznać legitymację do zaskarżenia przedmiotowej decyzji.

Sąd Wojewódzki przedstawił wyczerpującą argumentację wykazującą, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego – w jego literalnym brzmieniu – nie znajdował zastosowania w sprawie, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczyła inwestycji zrealizowanej z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonując oceny interesu prawnego wyjaśnił, że budynki przy ul. [...] należące do skarżących Wspólnot Mieszkaniowych położone są w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, a zatem brak zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych przez inwestora może wpłynąć na uprawnienia skarżących, ponieważ właściciele lokali w nowo powstałych blokach będą zajmować ich miejsca postojowe, co w dalszej kolejności może prowadzić do uznania, że to bloki przy ul. [...] nie mają zapewnionej odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. W takim stanie faktycznym sprawy Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizował proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Natomiast o odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkować może naruszeniem interesów innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA: z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10; z 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09; z 6 października 2015 r., II OSK 259/14; z 11 lutego 2014 r., II OSK 2179/12).

Wobec powyższego skład orzekający w całości podzielił stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie wykładni i zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie. W konsekwencji skarga kasacyjna Spółki podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej złożone wspólnie przez obie Wspólnoty Mieszkaniowe oraz Stowarzyszenie, w których podważono ocenę Sądu Wojewódzkiego co do zasadności udzielonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowanego w ramach inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie było to, czy niezrealizowanie wszystkich miejsc parkingowych według wymagań projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy było istotnym odstąpieniem wymagającym uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czy było zmianą nieodstępującą w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2004 r. "wszystkie miejsca parkingowe w ilości 1000 m.p. należy zapewnić na terenie własnej działki, a w przypadku niespełnienia tego warunku część miejsc parkingowych, które nie zostaną zapewnione w projektowanych parkingach podziemnych i naziemnych (zgodnie z załącznikiem graficznym) można umieścić na terenie działki sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela". Z kolei w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w części stanowiącej projekt zagospodarowania terenu założono, że: "Parkowanie pojazdów odbywać się będzie na parkingach zewnętrznych oraz w garażach podziemnych. Zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy niedobór miejsc postojowych zostanie zrekompensowany miejscami postojowymi na działce sąsiedniej".

Przytoczenie powyższych ustaleń, zatwierdzonych pozwoleniem na budowę, było niezbędne dla właściwej kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie lokalizacji części miejsc parkingowych, konkretnie 275, których urządzenie miałoby być zrealizowane na innym terenie, niż wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy. Dla organów obu instancji, oraz dla Sądu Wojewódzkiego, nie było wątpliwie, że: "przy realizacji inwestycji wiążące były dla inwestora ustalenia co do minimalnej liczby miejsc parkingowych (1000 miejsc) oraz co do miejsca ich usytuowania (parking podziemny, nadziemny i działka sąsiednia nr [...]). Natomiast różnica stanowisk dotyczyła oceny skutków prawnych zmiany przez inwestora lokalizacji miejsc parkingowych, a w konsekwencji dopuszczalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, będącego ostatnim budynkiem wielorodzinnym wykonanym w ramach etapowej inwestycji.

Dla rozstrzygnięcia spornej kwestii podstawowe znaczenie miało unormowanie art. 59 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, rozpoznając wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, miał obowiązek sprawdzić zgodność kontrolowanej budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji stał się budynek stanowiący dokończenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi – trzeba zaznaczyć, iż stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor obowiązany był przedstawić dla wszystkich etapów inwestycji jeden wspólny projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

W rezultacie zawarte w projekcie zagospodarowania terenu ustalenia dotyczące miejsc parkingowych należało odnieść do całego przedsięwzięcia, a więc także budynku nr 6 objętego zaskarżoną decyzją.

Prawidłowe odczytanie projektu zagospodarowania terenu w części dotyczącej parkowania pojazdów wymagało uwzględnienia zapisów decyzji o warunkach zabudowy, wskazujących na obowiązek zapewnienia wszystkich miejsc parkingowych na terenie "własnej działki", z dopuszczeniem możliwości umieszczenia części miejsc parkingowych na "działce sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela".

Z przytoczonej treści decyzji o warunkach zabudowy, do której odwołano się w projekcie budowlanym, wynikała możliwość urządzenia części miejsc parkingowych na działce położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Znaczenie ustaleń projektu budowlanego, determinujących obowiązki inwestora w zakresie urządzenia miejsc parkingowych, należy konkretyzować w kontekście przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – stanowiącym, że zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora w miejscu realizacji planowanej zabudowy. Wskazuje się przy tym, że istotą obowiązującej regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania samochodów nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (pro. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1498/06; wyrok WSA z 7 listopada 2012 r., II SA/Ke 593/12). Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność indywidualnego podejścia w zakresie wymogów dotyczących miejsc parkingowych celem uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych dotyczących projektowanej inwestycji (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 469 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Jako sytuacje wyjątkowe traktuje się możliwość zapewnienia miejsc postojowych w sposób trwały poza terenem inwestycji np. na parkingach ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12; wyrok WSA z 17 czerwca 2016 r., II SA/Kr 421/16).

Jednocześnie w orzecznictwie dostrzega się problem lokalizowania miejsc parkingowych na terenie, co do którego inwestor miałby dysponować tytułem prawnym wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego. Wskazuje się, że zorganizowanie miejsc postojowych w postaci parkingu zewnętrznego poza terenem inwestycji na gruncie będącym własnością innego podmiotu, z promesą zawarcia umowy na korzystanie z parkingu (dzierżawa, najem) oznacza w praktyce, że miejsca te mogą nie zostać urządzone, bądź mogą być zlikwidowane, a zatem w takim wypadku nie można mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 124/08; wyrok WSA w Krakowie z 30 kwietnia 2014 r., II SA/Kr 959/14; wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 1078/18).

W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że w każdym przypadku organ sprawdzający spełnienie wymogu urządzenia miejsc postojowych musi ustalić, czy tytuł prawny, jakim dysponuje inwestor gwarantuje trwałe i rzeczywiste korzystanie z parkingu przez uprawnione podmioty. Ponadto trzeba pamiętać, że miejsca parkingowe są elementem całego przedsięwzięcia inwestycyjnego i muszą być funkcjonalnie dostosowane do przeznaczenia i sposobu zabudowy terenu objętego pozwoleniem na budowę.

Na te uwarunkowania powoływali się w niniejszej sprawie skarżący akcentując, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, a następnie pozwoleniem na budowę część miejsc postojowych miała być urządzona na działce nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie bloków mieszkalnych, podczas gdy zmieniona lokalizacja parkingu miałaby znajdować się na działkach znacznie oddalonych od osiedla. Skarżący wywodzili również, że wypowiedzenie umowy, z której inwestor wywodził tytuł do lokalizacji miejsc parkingowych na działce nr [...] potwierdza niestabilność takich rozwiązań. W takich okolicznościach nieuprawnione było wnioskowanie organu odwoławczego oraz Sądu Wojewódzkiego, że zamienna lokalizacja parkingu na działkach nr [...] nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Po pierwsze, według pierwotnej lokalizacji miejsca parkingowe miały być urządzone w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, natomiast teren działek [...] położony jest w odległości 300 m do najbliższego budynku nr [...] oraz w większej odległości (wg skarżących do 800 m) od innych budynków osiedla.

Po drugie, działki przewidziane pod nowy parking nie są bezpośrednio dostępne z drogi publicznej, przy której położone są budynki przedmiotowego osiedla, lecz za pośrednictwem wjazdów z innych ulic.

Po trzecie, kontrola organu nadzoru budowlanego wykazała, że inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zagospodarowania terenu wskazanego pod brakujące miejsca parkingowe, ani zgodą Zarządu Dróg Miejskich na proponowaną obsługę komunikacyjną działek o nr [...].

Wobec powyższego należało przyjąć, że niezrealizowanie miejsc postojowych na konkretnej działce nr [...] wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy oraz w pozwoleniu na budowę stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast zmiana lokalizacji parkingu na działkach nr [...] wymagała uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zmiany decyzji o warunkach zabudowy.

W rezultacie w stanie faktycznym nie mógł znaleźć zastosowania art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczący dokonywanych przez inwestora podczas wykonywania robót budowlanych zmian "nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę".

Zasadą obowiązującą w procesie budowlanym jest to, że inwestor realizuje dany obiekt zgodnie z treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób dowolny zmieniać jej ustaleń.

Budowa zatem obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zamiennej stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Dla oceny czy wprowadzone przez inwestora zmiany w realizowanych robotach budowlanych mają charakter istotny należy posłużyć się art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie należało uwzględnić, że stosownie do treści art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 7, istotnymi odstępstwami są zmiany dotyczące zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu, a także zmiany dotyczące ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W piśmiennictwie odnotowano, że w sprawach prowadzonych w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego przyjmuje się w orzecznictwie, że istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę jest np. rozszerzenie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu o dodatkowe nieruchomości czy zmiana dotycząca usytuowania obiektu budowlanego na działce (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2016 pkt 6).

Oczywiście słusznie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że kwalifikacja stopnia odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia wymaga wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 Prawa budowlanego. Rzecz w tym, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, podjęte bez należytej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego mimo braku zapewnienia wymaganej liczby miejsc postojowych nie tylko na terenie wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, ale też w nowym miejscu zaproponowanym przez inwestora.

Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że w dacie rozstrzygania o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu inwestor nie dysponował decyzjami i uzgodnieniami warunkującymi legalne urządzenie parkingu w innym miejscu niż wynikało to z pozwolenia na budowę. Sam Sąd Wojewódzki stwierdził, że inwestor realizując inwestycję w zakresie miejsc postojowych na działkach nr [...] obowiązany będzie do podjęcia wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, a nie tylko technicznego jego urządzenia. W takiej sytuacji nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 58 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiącego o możliwości określenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego terminu na wykonanie "części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem".

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów art. 59 ust. 1, 3 i 5 w zw. z art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym zasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne, jak też wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego postanowiono zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz każdego skarżącego poniesione osobno koszty obejmujące opłaty sądowe oraz wynagrodzenie pełnomocnika, mianowicie: na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] kwotę 1707 zł i na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] kwotę 1707 zł (wynagrodzenie pełnomocnika w I instancji 480 zł, w II instancji 360 zł, opłata za pełnomocnictwo, wpis od skargi 500 zł, opłata za uzasadnienie 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 250 zł); na rzecz Stowarzyszenia kwotę 1607 zł (opłaty sądowe i opłata za pełnomocnictwo – w sumie 767 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w I i II instancji w wysokości 840 zł).