Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 458/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Gospodarka mieniem
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 91 ust. 1, 3 i 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub,, sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 8 września 2011r. sprawy ze skargi Gminy A na uchwałę Regionalnej Izba Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie budżetu miasta oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Miasta podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie budżetu Miasta na 2011 r. Jak wynikało z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały i załącznika nr 1a do uchwały, w dochodach Gminy na 2011 r. zaplanowano dochody bieżące w wysokości 612.430.719 zł, w tym z działalności hotelarskiej prowadzonej przez Ośrodek A oraz działalności hotelarskiej i restauracyjnej prowadzonej przez Ośrodek B w łącznej kwocie 2.399.200 zł. Ponadto w § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały zaplanowano rezerwę celową na realizacją zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 1.528.100 zł.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, badając w/w uchwałę na posiedzeniu w dniu 17 marca 2011 r., dostrzegło nieprawidłowości i wyznaczyło termin do ich usunięcia do dnia 13 kwietnia 2011 r., pod rygorem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w części dotyczącej powołanych wyżej zapisów. W ocenie organu nadzoru, zaplanowane w budżecie Miasta na 2011 r. dochody z tytułu działalności hotelarskiej i restauracyjnej nie należą do kategorii spraw z zakresu działania gminy. W odniesieniu natomiast do kwestii wysokości rezerwy celowej na realizacją zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, Kolegium wskazało, że wynosi ona 0,48% planowanych wydatków podczas, gdy zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590 ze zm.) powinna wynosić nie mniej niż 0,5% planowanych wydatków budżetu.

W dniu "[...]" Rada Miasta podjęła uchwałę Nr "[...]" zmieniającą uchwałę Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie budżetu Miasta na 2011 r. W uchwale tej nie usunęła jednak stwierdzonych przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nieprawidłowości dotyczących dochodów Ośrodka A i Ośrodka B z tytułu działalności hotelarskiej i restauracyjnej oraz w zakresie wysokości rezerwy celowej na realizacją zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego.

Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały Rada Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]" w części dotyczącej w/w nieprawidłowości. W zapisie § 2 tej uchwały ustalono dochody bieżące Miasta na 2011 rok w wysokości 610.031.519 zł, tj. z pominięciem dochodów w wysokości 2.399.200 zł z działalności hotelarskiej prowadzonej przez Ośrodek A oraz działalności hotelarskiej i restauracyjnej prowadzonej przez Ośrodek B. Ponadto ustalono rezerwę celową na realizacją zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 1.583.317 zł.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że pomimo wszczęcia postępowania nadzorczego Rada Miasta nie doprowadziła do zgodności z prawem stwierdzonych nieprawidłowości, co obligowało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej do ustalenia budżetu Miasta na 2011 r. w jego wadliwej części. Mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w skrócie u.s.g., Kolegium stwierdziło, że zaplanowane w budżecie Miasta na 2011 r. dochody z tytułu działalności hotelarskiej i restauracyjnej nie należą do kategorii spraw z zakresu działania gminy. Wyjaśniło ponadto, że dochody te zostały przypisane jednostce budżetowej – Ośrodkowi A. Podmiot ten do końca 2010 r. działał w formie zakładu budżetowego, jednakże od dnia 1 stycznia 2011 r. został przekształcony w jednostkę budżetową na mocy Uchwały Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]". Uwzględniając, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w skrócie u.f.p., zasadą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest pokrywanie swoich wydatków bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz pobranie dochodów i odprowadzanie ich na rachunek tej jednostki, Kolegium uznało, że jednostka budżetowa nie może prowadzić działalności gospodarczej. Ponadto stwierdziło, że zaplanowane w budżecie dochody z działalności hotelarskiej i restauracyjnej wykraczają poza działalność określoną w § 9 statutu Ośrodka A i nie służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Gmina nie mogła uzyskiwać przychodów z usług świadczonych przez jednostkę budżetową, jaką jest Ośrodek A.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia dopuszczalności prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego działalności wykraczającej poza zakres użyteczności publicznej, w tym przypadku realizacji usług hotelarskich przez jednostkę budżetową. Odwołując się do unormowań z zakresu ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziła, że przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy wylicza jedynie przykładowo zadania własne gminy, które mają na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. O otwartym katalogu tych zadań świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności", a także dodawanie coraz to nowych przykładów zadań własnych. Skoro katalog ten ma charakter jedynie przykładowego wyliczenia, to w przypadku wątpliwości, czy gmina może realizować określone zadanie, należy zbadać, czy to zadanie mieści się w zadaniach własnych gminy, tj. czy zaspokaja potrzeby wspólnoty. Strona przyznała, że wykonując usługi hotelarskie poprzez jednostkę budżetową, nie realizuje potrzeb zbiorowych, ale w jej ocenie nie oznacza to, że działanie to nie mieści się w katalogu art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten wśród zadań własnych wymienia również gospodarkę nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, nie każdy aspekt tej działalności został uregulowany szczegółowo przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zatem przeszkód, aby nieruchomości mogły służyć do prowadzenia działalności hotelarskiej. Jak wskazała strona, być może sama działalność nie zaspokaja potrzeb lokalnych, ale uzyskiwane z niej środki są przeznaczane są na działalność dla dobra wspólnoty lokalnej.

W ocenie strony, analizy wymagała również kwestia, czy prowadzenie hotelu nie mieści się w ramach działań własnych samorządu związanych z turystyką. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 223, poz. 2268 ze zm.) usługi turystyczne to usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym. Zaś usługami hotelarskimi są krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Zdaniem strony, właśnie taką działalność prowadziła Gmina poprzez Ośrodek A.

Skarżąca odwołała się także do treści art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. W jej ocenie, ustawodawca dopuścił tym samym realizację działalności gospodarczej poza zakresem zadań użyteczności publicznej, czyli poza sferą zadań własnych. W jej ocenie, ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) w powiązaniu z ustawą o finansach publicznych dopuszcza, aby gospodarka komunalna była prowadzona w takich formach organizacyjnych jak jednostka budżetowa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że zarzuty skargi odnosiły się wyłącznie do kwestii uzyskiwania dochodów z działalności hotelarskiej prowadzonej przez Ośrodek A. Nie ustosunkowano się natomiast do dochodów Ośrodka B. W ocenie Kolegium, zakres spraw należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego oraz formy organizacyjne, w jakich mogą być one realizowane, zostały szczegółowo określone w przepisach prawa materialnego. Powołany przez stronę skarżącą art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa prawne formy gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego, ale w żaden sposób nie określa, że nieruchomość może być przeznaczona na prowadzenie działalności hotelarskiej czy też restauracyjnej. W odniesieniu natomiast do argumentu, że jednostki budżetowe mogą świadczyć te usługi w zakresie zadań własnych związanych z turystyką, Kolegium stwierdziło, że art. 38 ust. 2, 3 i 5 ustawy o usługach turystycznych jako zadania własne gminy wymienia jedynie zaszeregowanie pól biwakowych i prowadzenie ich ewidencji oraz prowadzenie ewidencji obiektów innych niż obiekty hotelarskie. Ponadto art. 1 tej ustawy określa, że jej przepisy określają warunki świadczenia usług turystycznych przez przedsiębiorców. Kolegium nie zgodziło się również ze stanowiskiem strony, iż jednostka budżetowa może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są właściwe, między innymi, do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych i celowościowych. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stanowi o tym art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a..

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, analizowana stosownie do podanych założeń sądowej kontroli decyzji administracyjnych, podlega oddaleniu.

Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga, mimo zaskarżenia w całości uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (w skrócie RIO) z dnia "[...]" w żaden sposób nie odnosi się do kwestii wysokości rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego objętych §1 ust.2 zaskarżonej uchwały a poświęcona jest wyłącznie zagadnieniom związanym z możliwością prowadzenia przez Gminę (poprzez jednostkę budżetową) działalności gospodarczej w zakresie usług hotelarskich i restauracyjnych. Na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę uściślając, że nie dotyczy ona rezerwy celowej a jedynie rozstrzygnięcia zawartego w §1 ust.1 uchwały.

Istotą skargi w niniejszej sprawie - po jej sprecyzowaniu - jest zatem zarzut naruszenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym oraz art.11 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że Gmina nie mogła uzyskiwać przychodów, a tym samym ujawnić ich w klasyfikacji budżetowej w pozycji "przychody z usług w jednostce budżetowej "[...]"". Rozwijając ten zarzut wskazano, że sednem problemu, z jakim przyszło się zmierzyć skarżącej jak i organowi jest kwestia dopuszczalności prowadzenia działalności wykraczającej poza zakres użyteczności publicznej przez jednostki samorządu terytorialnego.

Niewątpliwie w tle sporu pozostaje wskazana wyżej kwestia, jednakże biorąc pod uwagę zakres i rodzaj uchybień w uchwale budżetowej, dostrzeżonych przez Kolegium RIO i sformułowanych w §1 ust.1 uchwały Kolegium RIO z dnia "[...]", problem wyeksponowany przez skarżącą jako zasadniczy, w istocie takim nie jest.

Podstawowe ramy prawne problemu będącego przedmiotem sporu wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), W myśl art. 2 ust. 1 u.s.g. gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Do zadań własnych gminy należy zaś zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art.7 ust.1u.s.g.). W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 cyt. ustawy).

Podstawą prawną wstępnych działań podjętych przez Kolegium RIO w sprawie uchwały budżetowej Miasta był art. 12 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577, ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o r.i.o., zgodnie z którym organ ten był upoważniony a zarazem zobowiązany do wskazania radzie gminy dostrzeżonych nieprawidłowości oraz sposobu ich usunięcia w określonym terminie pod rygorem stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 powołanej ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Rozpoczynając badanie niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie należało rozważyć kwestie formalne, w szczególności, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia Regionalnej Izbie Obrachunkowej uchwały budżetowej (91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Podkreślić bowiem należy, że Kolegium RIO w wyznaczaniu terminu do usunięcia istotnego naruszenia prawa było związane treścią art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który stanowi, że wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na okres nie dłuższy niż 30 dni. Kolegium Izby wezwało Radę Miasta do usunięcia nieprawidłowości uchwałą z dnia "[...]", ustalającą termin usunięcia naruszeń do 13 kwietnia 2011 r. Od dnia 22 lutego 2011 r. (data doręczenia organowi nadzoru uchwały budżetowej) do zawieszenia w dniu 17 marca 2011 r. biegu 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego minęły 24 dni., zaś od 17 marca 2011 r. do "[...]" upłynęło 29 dni. Biorąc zatem okres ,stawowy okres został zachowany.

Następnie należało rozważyć z urzędu kwestię istnienia interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podstawą do podjęcia tej kwestii był fakt wskazany w odpowiedzi na skargę, iż uchwałą z dnia "[...]" Nr "[...]" Rada Miasta wyeliminowała wszystkie nieprawidłowości stwierdzone przez Kolegium RIO zarówno w uchwale z dnia "[...]" jak i z "[...]". Jest to wprawdzie okoliczność wynikająca jedynie z odpowiedzi na skargę, lecz strona przeciwna jej nie kwestionowała.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którego legalność Sąd winien ocenić biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w momencie podjęcia tego rozstrzygnięcia. Skutki prawne, jakie wywołuje uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, powstają z mocą wsteczną, a więc w rozpatrywanej sprawie od dnia wejścia w życie uchwały budżetowej na 2011 r. Zatem ewentualne uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego prowadziłoby do sytuacji, iż uchwała budżetowa w pierwotnym kształcie wywołałaby skutki od wejścia w życie do dnia jej zmiany. Interes prawny skarżącej wynika wprost z normy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przyznającej organowi gminy prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem należało uznać, iż Sąd był władny ocenić legalność prawidłowo zaskarżonego i pozostającego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zmienionego już zapisu uchwały budżetowej Miasta na 2011 r.

Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez regionalną izbę obrachunkową winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ nadzoru musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które, jego zdaniem, zostały naruszone.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu organ nadzoru wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności części uchwały budżetowej na 2011 r. Miasta, spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem zakwestionowanych postanowień uchwały budżetowej. Zauważyć zresztą należy, że skarżąca nie postawiła organowi nadzoru zarzutu naruszenia art.91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do kwestii szczegółowych na wstępie należy przypomnieć, iż w myśl art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji RP podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta zasada znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Dokonując oceny zasadności zakwestionowania spornych zapisów uchwały budżetowej należy zauważyć, że nie jest sporne, iż Ośrodek A jako zakład budżetowy działał do dnia 31 grudnia 2010 r. Z dniem 1 stycznia 2011 r. został przekształcony w jednostkę budżetową pod taka samą nazwą -zgodnie z uchwałą Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie likwidacji zakładu budżetowego pod nazwą "Ośrodek A" w celu jego przekształcenia w jednostkę budżetową o tej samej nazwie i nadania statutu tej jednostce. W zaskarżonej uchwale Kolegium RIO wskazało, że stosownie do § 9 Statutu jednostki przedmiotem działania Ośrodka jest realizowanie na rzecz mieszkańców Miasta zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywanie terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. W statucie wymieniono bardziej szczegółowo zadania w zakresie kultury fizycznej, w zakresie powierzonych inwestycji oraz związane z zarządzaniem obiektami. Według Kolegium RIO, ze Statutu wynika, że Ośrodek A nie świadczy usług hotelarskich i rekreacyjnych, brak jest więc podstaw do zaplanowania w budżecie Miasta wpływów z takiej działalności, przypisanych jednostce budżetowej, jaką jest Ośrodek.

Należy zgodzić się z Kolegium RIO, że Statut nie przewiduje prowadzenia przez Ośrodek działalności w zakresie usług hotelarskich i restauracyjnych. Rozważanie zatem czy teoretycznie gmina mogłaby poprzez tę jednostkę prowadzić tego typu działalność jest zbędne. Już samo to niewadliwe ustalenie jest wystarczające do tego by stwierdzić, że nie można uwzględnić w uchwale budżetowej dochodów, których realizacja zadań statutowych nie może wygenerować.

Równie istotne jest to, że Ośrodek działa od 1 stycznia 2011 r. w formie organizacyjnej jaką jest jednostka budżetowa. Od dnia 1 stycznia 2010 r. definicja jednostki budżetowej zawarta jest w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 , ze zm.). Zgodnie z art.11 ustawy o finansach publicznych jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (ust.1). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności( ust.2) zaś podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej" (ust.3). Stosownie do art.10 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w tej ustawie. Objęcie jednostki budżetowej w całości planem finansowym nazywane jest metodą finansowania (budżetowania) brutto. System powiązań brutto realizuje w pełni zasadę zupełności budżetu. Z uwagi na to, że poziom wydatków jednostki budżetowej nie zależy od wielkości osiąganych dochodów, nie występuję też pojęcie wyniku finansowego. Nie ma zatem ani deficytu ani nadwyżki. Uniezależnienie wydatków od dochodów oznacza, że wszystkie wydatki jednostki budżetowej są wydatkami budżetowymi a uzyskane przez nie dochody dochodami budżetowymi. To właśnie legło u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej przez organ nadzoru, który zaakcentował w swej uchwale cechy charakterystyczne jednostek budżetowych i stwierdził, że zaplanowane dochody wykraczają poza zakres działalności jednostki budżetowej.

Sąd nie znajduje podstaw do tego by wnioski wyciągnięte przez organ nadzoru ze stanu faktycznego oraz z przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych zakwestionować. Jednostki budżetowe stanowią formę prawa budżetowego a nie wykonywania działalności gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego nie mają osobowości prawnej.

Skarżąca przyznaje, że gmina wykonując usługi hotelarskie poprzez jednostkę budżetową faktycznie nie realizuje potrzeb zbiorowych, co jednak, jej zdaniem, nie oznacza, że działanie to nie mieści się w katalogu zadań własnych (art.7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym), ponieważ wśród zadań własnych wymieniono w nim między innymi gospodarkę nieruchomościami. W ocenie skarżącej nie ma żadnych przeszkód by nieruchomości gminne mogły służyć do prowadzenia działalności hotelarskiej, która sama w sobie nie zaspokaja być może potrzeb lokalnych, ale uzyskiwane z niej środki będą przeznaczone dla dobra wspólnoty lokalnej.

W ocenie Sądu taki sposób rozumowania w zasadzie może usprawiedliwić jakąkolwiek działalność gminy nastawioną na zysk, skoro ten zysk ma być przeznaczony na cele służące społeczności lokalnej. Koncepcji tej nie sposób pogodzić z brzmieniem art.6 ust.1 o samorządzie gminnym, który do zakresu działania gminy zalicza wszystkie sprawy o charakterze publicznym o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z faktu, iż art.7ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, że zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty należy do zadań własnych gminy i wymienia "w szczególności" określone zadania, przez co katalog tych zadań ma charakter otwarty, nie można wywodzić, że uzupełnienie tego katalogu również o inne, niewymienione w nim szczegółowo zadania, może być dowolne. Uzupełnienie to zawsze limitowane będzie poprzez kryterium, jakim jest cel działania określony w ustawie o samorządzie gminnym tj. zaspokojenie potrzeb zbiorowych wspólnoty. Ustawa o samorządzie gminnym nie formułuje takiego zadania, jakim miałoby być pozyskiwanie jak największej ilości środków finansowych, aby w konsekwencji jak największa ilość zbiorowych potrzeb mogła być zaspokojona. Jest dosyć oczywiste, że pozyskiwanie środków jest najskuteczniejsze przez prowadzenie szeroko zakrojonej działalności gospodarczej. Jednakże art.9 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

Pogląd skarżącej zakłada natomiast istnienie nieprzewidzianego ustawą o samorządzie gminnym zadania (będącego w istocie sposobem realizacji zadań), jakim jest pozyskiwanie środków na te zadania, podczas gdy ustawa określa jedynie formy jakimi gmina może się posłużyć przy realizacji tych zadań. Takie uregulowanie ma swe uzasadnienie w szerszych podstawach, mających charakter ustrojowy

Przy wyborze sposobu realizacji zadań (własna jednostka organizacyjna czy zlecenie innemu podmiotowi) gmina musi uwzględnić wiele czynników jakimi są: stan rynku gospodarczego i podaży usług w rejonie, którym gmina jest położona, zainteresowanie przedsiębiorców podejmowaniem działalności gospodarczej na rzecz gminy, a także warunki i jakość świadczonych przez nich usług, możliwości pozyskania partnerów do prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę, rozmiar i rodzaj środków trwałych wymagających zaangażowania w związku z utworzeniem gminnej jednostki organizacyjnej, techniczne i kadrowe możliwości utworzenia takiej jednostki.

Co do zasady gminy nie są w powołane do prowadzenia działalności gospodarczej. Zagadnienie działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego, także w ustawie o samorządzie gminnym, unormowano przy uwzględnieniu zasady subsydiarności, w myśl której każda wspólnota samorządowa powinna angażować się w realizację określonych przedsięwzięć wtedy i tylko o tyle, gdy i o ile nie mogą ich z sukcesem zrealizować sami obywatele lub wspólnoty niższego rzędu. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 u.s.g. gmina oraz gminne osoby prawne mogą prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

Celem takiej regulacji jest dążenie do skoncentrowania działalności gospodarczej gminy na jej zadaniach ustawowych (działalność o charakterze użyteczności publicznej), oraz ochrona rynku przed wynikającym z przewagi informacyjnej gminy oraz niebezpieczeństwem zmonopolizowania rynku.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o.z. w Gdańsku z 6 grudnia 2000 r. w sprawie o sygn. akt., I SA/Gd 1997/99 podkreśla się, że o ile pożądana, a przynajmniej dopuszczalna jest działalność gmin ukierunkowana na potrzeby społeczne i użyteczność publiczną (konieczność pozyskania środków finansowych niezbędnych na realizację zadań), o tyle czysta działalność komercyjna gmin może w konsekwencji doprowadzić do zmonopolizowania niektórych rodzajów działalności przez gminę i odwracać jej uwagę od rzeczywistych potrzeb społecznych. Specyfika gminy, jako podmiotu gospodarującego środkami publicznymi, powoduje też, że w ostateczności o skali działalności gospodarczej gmin decydują ich cechy ustrojowe, prawnie ustalone źródła ich dochodów oraz zasady komunalnej gospodarki finansowej, które jednoznacznie wykluczają możliwość przekształcenia gmin w podmioty, których głównym lub jednym z wielu celów byłoby prowadzenie działalności gospodarczej obliczonej na osiąganie zysków.

Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę restrykcji w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy, poprzez określenie w szczególności ram prawnych w jakich może się ona odbywać, jest zdeterminowane właśnie tym, że celem i sensem istnienia samorządu terytorialnego są określone względy publiczne. Prowadzenie działalności gospodarczej nie może przesłaniać celów publicznych i nadmiernie absorbować aktywności gmin, przy czym nie bez znaczenia jest fakt, że określone zadania publiczne ciążące na gminach związane są z organizowaniem i tworzeniem warunków dla działalności gospodarczej prowadzonej przez inne podmioty. Na te aspekty problemu zwracają trafnie uwagę Antoni Hanusz i Piotr Czerski autorzy rozdziału 18 ( str.220) w opracowaniu Dochody budżetu gminy, Dom Wydawniczy ABC Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2006 Antoni Hanusz Andrzej Niezgoda, Piotr Czerski.

Wskazanie na powyższe ogólne zasady Sąd uznał za celowe w związku z argumentacją strony skarżącej poszukującej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach ustawy o usługach turystycznych motywacji dla wykazania, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług hotelarskich i restauracyjnych przy wykorzystaniu mienia gminy ma swe społeczne uzasadnienie i nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

Kolegium RIO w uchwale będącej odpowiedzią na skargę odniosło się do ww. argumentów skarżącej w sposób, który Sąd mógłby jedynie powtórzyć. Nie ma jednak takiej potrzeby, ponieważ należy pamiętać, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru nie było to czy i w jakich formach Miasto może prowadzić działalność gospodarczą, ale to, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w zakresie dochodów bieżących zaplanowanych w budżecie w części dotyczącej dochodów z działalności hotelarskiej i restauracyjnej w jednostce budżetowej o ściśle określonym zakresie działania jaką jest Ośrodek A.

Skoro jak już wyżej wspomniano, stosownie do art. 9 ust. 2 u.s.g., gmina oraz gminne osoby prawne mogą prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie (a jest nią jedynie ustawa o gospodarce komunalnej), to tym bardziej prowadzenie takiej działalności gospodarczej przez jednostkę budżetową, jaką jest Ośrodek A od 1 stycznia 2011 r., nie jest możliwe. Ze statutu tej jednostki wynika bowiem jednoznacznie, iż jej przedmiotem działania jest realizowanie na rzecz mieszkańców zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu. Zakres tych zadań nie wskazuje na jakąkolwiek styczność z gospodarka komunalną.

Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i oddalił ją na podstawie art.151 p.p.s.a.