Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 238/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. przy udziale sprawy ze skargi J. S., B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. G. z dnia [...] października 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S., B. S. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch wiat z tarasami wypoczynkowymi, na terenie działki o nr ewid.[...], obręb M. , gmina M. .

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 21 marca 2018 r. Pan K. L. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków oficynowych (mieszkalno-gospodarczo-magazynowych) oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z możliwością wykonywania drobnej działalności gospodarczej, na terenie działki o nr ewid.[...], obręb M. , gmina M. .

W dniu 21 sierpnia 2018 r. Inwestor zmienił zakres inwestycji na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch wiat z tarasami wypoczynkowymi, na terenie działki o nr ewid.[...], obręb M. , gmina M. .

Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...].10.2019 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm., dalej "ustawa") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch wiat z tarasami wypoczynkowymi, na terenie działki o nr ewid.[...], obręb M., gmina M..

Od powyższej decyzji, w terminie, odwołali się Państwo J. i B. S., wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zarzucili naruszenia art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż z akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz dokonał ustaleń pozwalających określić wymagania dotyczące nowej zabudowy – dwóch wiat z tarasami wypoczynkowymi, z których jeden ma się znaleźć w granicy z działką skarżących. Planowane tarasy mają znaleźć się na dachach wiat, a pod wiatami miejsca parkingowe. Z analizy nie wynika, czy tego typu zabudowa występuje na badanym obszarze i jakimi parametrami się charakteryzuje. W analizie urbanistycznej nie przeprowadzono również rozróżnienia w zakresie tego, czy w obszarze analizowanym na poszczególnych działkach zlokalizowanych jest więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Przedmiotowa działka jest obecnie zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym.

Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy. Domagali się bowiem określenia funkcji, jaką mogą pełnić planowane wiaty w granicy działki oraz wyraźnie wskazanie, że planowane tarasy wypoczynkowe nie mogą znajdować się w granicy z naszą działką. Nie można bowiem ustalić, że wysokość wiat została określona jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość kalenicy od średniego poziomu przed głównym wejściem.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M..

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia określonych warunków. W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosowanie natomiast do przepisu § 9 ust. 1 - 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W świetle przytoczonych regulacji prawnych załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Następnie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż planowana inwestycja zgodna jest z ww. przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Organ stwierdził, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji - możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki zlokalizowane bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, zatem w niniejszej sprawie nie ma podstawy do ustalenia zakazu podobnej lokalizacji budynków na przedmiotowej działce.

Analizując kwestię zabudowy jedno i wielorodzinnej Kolegium wskazało, że określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Ustawa w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Taki podział jest dokonywany nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego.

Interpretując art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W ocenie Kolegium organ I instancji ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, przedłożył prawidłową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy materialne mające w sprawie zastosowanie. Istniejąca zabudowa na działkach w obszarze analizowanym została wyszczególniona w układzie tabelarycznym, ze wskazaniem istotnych wielkości tej zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję SKO w P. z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosła Pani J. S. oraz Pana B. S. reprezentowani przez r.pr. A. L.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego:

1. art. 59 ust. 1 ustawy w zw. z § 1 i § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "Rozporządzenie") poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana z ewidentnym naruszeniem w/w przepisów, bowiem nieprawidłowo określono w niej parametry dla nowej zabudowy, tj.:

- w sposób nieprecyzyjny ustalono powierzchnię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej budynku, liczbę kondygnacji nadziemnych, rodzaj dachu, ukształtowanie głównych połaci dachowych, kąt nachylenia głównych połaci dachu i wysokość kalenicy.

Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika bowiem, dla którego z czterech obiektów zaplanowanych do realizacji wyznaczono w/w parametry; w szczególności decyzja określa powierzchnię zabudowy na poziomie: "maks. 300,0 m2" bez wskazania, czy powierzchnia ta dotyczy wszystkich obiektów łącznie, każdego z planowanych obiektów osobno, czy może samych budynków mieszkalnych - bez wiat garażowych;

- nie określono żadnych parametrów dla wiat garażowych z tarasami wypoczynkowymi, które to obiekty - zgodnie z wolą Inwestora - mają być usytuowane tuż przy granicy z sąsiednią działką nr [...], będącą własnością Skarżących,

2. art. 52 ust. 1 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana niezgodnie z wnioskiem Inwestora, a także niedostrzeżenie, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy sam w sobie jest sprzeczny i nie można na jego podstawie ustalić, w sposób niebudzący wątpliwości, przedmiotu inwestycji;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która:

- nie uwzględnia, że projektowane wiaty garażowe z tarasami wypoczynkowymi mają być usytuowane w granicy z sąsiednią działką nr [...], co jest niezgodne z Rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.

- została wydana w oparciu o analizę urbanistyczną, w której nie zweryfikowano, czy projektowane wiaty garażowe z tarasami wypoczynkowymi są zgodne z dotychczasową funkcją terenu i czy dają się z nią w praktyce pogodzić;

- została wydana pomimo braku określenia parametrów nowej zabudowy, w szczególności projektowanych wiat w granicach działki;

- nie uwzględnia, że budynek na działce [...], do którego ma przylegać jeden z projektowanych przez Inwestora budynków mieszkalnych, jest przeznaczony do rozbiórki z uwagi na jego zły stan techniczny (w odniesieniu do tego budynku została wydana ostateczna decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę Państwu: J. S. i B. S., znak: [...]); ewentualna realizacja Inwestycji przez sąsiada, może uniemożliwić w przyszłości Skarżącym bezpieczne rozebranie budynku bez uszczerbku dla Inwestycji objętej warunkami zabudowy, co może z kolei doprowadzić do bezzasadnego obarczenia Skarżących odpowiedzialnością cywilnoprawną;

- została wydana w oparciu o warunki przyłączenia do sieci energetycznej, które w dniu wydawania decyzji organu I instancji były już nieważne (więc tym bardziej były nieważne w dniu wydawania decyzji przez SKO w P.);

4. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. w sprawie warunków zabudowy, podczas gdy decyzja ta została wydana w oparciu o nieaktualne uzgodnienie warunków zapewnienia dostaw energii elektrycznej wydane przez E. Operator sp. z o.o., które to warunki - w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji (tj. w dniu [...] października 2019 r.) - były nieważne już od ponad 4 miesięcy, w konsekwencji czego nie było możliwe prawidłowe przesądzenie przez organ czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem Inwestora (nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp),

5. art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki. W szczególności SKO w P. w sposób rażący naruszyło wymóg respektowania równości i bezstronności, utrzymując w mocy decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w obrębie M. , podczas gdy już dwukrotnie decyzja wydana dla sąsiedniej działki (nr [...], obręb M. ) była uchylana i przekazywana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w obu tych sprawach decyzje zostały wydane w oparciu analizy urbanistyczne sporządzone w niemalże tożsamy sposób.

W tym stanie rzeczy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko rozwinęli argumentację poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi we własnym zakresie i w związku z tym, w całej rozciągłości podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch wiat z tarasami wypoczynkowymi, na terenie działki o nr ewid.[...], obręb M. , gmina M. .

Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu w dacie wydania decyzji odwoławczej), w szczególności przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany a nie do osób trzecich. Na tym etapie procesu inwestycyjnego "uciążliwość" nie mająca oparcia w przepisach prawa nie podlega ochronie (wyr NSA z 22 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 385/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Punktem wyjścia do przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji określonego przedsięwzięcia jest wniosek Inwestora o wydanie takich warunków i jego szczegółowa treść.

W ocenie Sądu w przedmiotem sprawie już na jej wstępnym etapie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stosowanego w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zauważa, że organ w istocie nie sprecyzował intencji Inwestora co do przedmiotu inwestycji objętej wnioskiem z 21 marca 2018r. i jego zmiany z 21 sierpnia 2018r. (k. 5 i poprzednie, 22 i poprzednie akt adm.). Ostatecznie z aktualnej treści wniosku wynika, że chodzi o warunki dla inwestycji polegającej na zabudowie działki nr [...] budynkami mieszkalnymi (karta tytułowa wniosku), a następnie w punkcie II wniosku dotyczącego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu w części dotyczącej rodzaju obiektów budowlanych wskazano: Bud. nr [...] odbudowa budynków oficynowych mieszkalno-gospodarczych, nr [...] wiaty samochodowe z tarasami wypoczynkowymi, [...] budynki [...]kondygnacyjne, wszystkie budynki w przyziemiach to funkcje gospodarczo-mieszkalne, wszystkie piętra budynków będą powierzchniami mieszkalnymi. Tymczasem organ I instancji określił przedmiot postępowania jako budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch wiat z tarasami wypoczynkowymi. W ocenie Sądu doszło do istotnej sprzeczności między wyraźnie zakreślonym wnioskiem Inwestora, a przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji. Wbrew wnioskowi inwestora Burmistrz ograniczył realizację funkcji zabudowy tylko do mieszkalnej jednorodzinnej i wiat z tarasami wypoczynkowymi, pomijając funkcję gospodarczą zabudowy oraz określenie funkcji wiat jako postojową, o czym jeszcze poniżej. Powyższe wskazuje zatem na sprzeczność wydanej decyzji ze złożonym wnioskiem będącym podstawą działania organu administracji. Skoro postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, którego przedmiot determinuje treść żądania inwestora, choć organ rozpoznający taki wniosek nie jest bezwarunkowo związany jego treścią, to nie oznacza to jeszcze, że może on ustalać warunki odbiegające od woli inwestora. Celem tego postępowania jest bowiem zbadanie, czy inwestycja w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawcę jest możliwa na danym terenie i ustalenie na jakich warunkach. Dlatego też nie jest możliwa samowolna modyfikacja przez organ woli wnioskodawcy. Jeżeli więc organ chce wydać decyzję rozbieżną w treści względem rozpatrywanego wniosku, powinien zwrócić się do inwestora o zmianę wniosku we wskazanym zakresie. Niewystarczające jest wyjaśnienie organu w kwestii funkcji wiat, że organ rozmyślnie tej funkcji nie określił, by nie ograniczać możliwości inwestycyjnych Inwestora, tym bardziej, że Inwestor swoje zamierzenie szczegółowo określił. Takiej oceny nie zmienia okoliczność, że Inwestor akceptuje treść wydanej decyzji, skoro nie składa od niej odwołania. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, żeby inwestor zmienił wniosek w tym zakresie. Nadto precyzyjne ustalenie przedmiotu wniosku rzutuje na dalsze etapy postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, zwłaszcza spełnienia kontynuacji funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej na terenie analizowanym.

W ocenie Sądu przedmiot inwestycji określony w decyzji nie odpowiada przedmiotowi inwestycji wskazanemu przez Inwestora. Tym bowiem wnioskiem w zakresie przedmiotu inwestycji organ był związany, a zatem nie mógł go poddać modyfikacji wedle swego uznania. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy. Zatem już z tego względu decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać i bezprzedmiotowa staje się w zasadzie kontrola decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przyjętej kontynuacji funkcji oraz parametrów nowej zabudowy. Jakkolwiek Sąd uznał za zasadne poczynienie dalszych wskazań, celem ich uwzględnienia przez organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz odniesienia się do zarzutów skarżących.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W punkcie 1 tego przepisu określono tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejącej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W orzecznictwie podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyr. NSA z 18 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 58/07; wyr. NSA z 08 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 3043/14; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji następuje, zatem poprzez porównanie funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Podkreślić należy, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13).

Powyższe oznacza, że projektowanych wiaty, także postojowych do [...] stanowisk, jak to wynika z wniosku Inwestora, nie można uznać za wyraźnie sprzecznych, kolidujących z istniejącą na terenie analizowanym zabudową mieszkaniową wielorodzinną, zabudową mieszkaniowo-usługową, zabudową usługową, a zwłaszcza towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową, jaką to zabudowę ustalił na terenie analizowanym architekt urbanista. Wręcz przeciwnie w ocenie Sądu wiaty na przedmiotowym terenie stanowią zabudowę uzupełniająca i wspierającą istniejącą zabudowę mieszkalną, gospodarczą, usługową i garażową. Wpisują się w zasady ład urbanistyczny i stanowią kontynuację szeroko rozumianych funkcji zastanych na obszarze analizowanym. Zbyt wąskie jest zatem wnioskowanie, że dopuszczalna jest tylko taka funkcja projektowanej inwestycji, która jest zgodna z dominującą funkcją istniejącą na danym obszarze analizowanym.

W tym zakresie uwzględnić należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). I tak, § 2 z pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej.

Z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter nie jednorodzajowy, rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy winno określać nie tylko rodzaj zabudowy, ale także wskazanie określonego sposobu użytkowania.

W tym miejscu odnieść należy się do kwestii wiat. Z wniosku Inwestora, przy najmniej na obecnym etapie postępowania, wyraźnie wynika, że jego zamierzenie inwestycyjne obejmuje także wiaty i to wiaty postojowe - dla [...] miejsc postojowych.

Wskazać należy, iż przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "wiaty". W "Słowniku języka polskiego" (PWN) wiata to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym". Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999r. nr 112, poz. 1316). Rozporządzenie powyższe określając pojęcia podstawowe stwierdza, że "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione".

W orzecznictwie podkreśla się, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. jego funkcji. Odnieść należy się do funkcji jaką ma ona pełnić, na jaki cel ma być ona wykorzystywana (por wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2009r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, dostępne CBOSA). Zawsze jednak wskazuje się, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Gdy faktycznym przeznaczeniem wiaty jest zadaszenie nad parkującymi samochodami osobowymi, z uwagi właśnie na powyższą funkcję, uznać obiekt należy, jako zadaszone miejsca postojowe. Nie budzi jednak wątpliwości, że wiaty stanowią budowlę, które w określonych warunkach podlegają reżimowi prawa budowanego, a wtedy objęte są koniecznością uzyskania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2681/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W takich okolicznościach słusznie zauważa pełnomocnik skarżących, że organ administracji określając cechy i parametry projektowanej zabudowy powinien je określić jednoznacznie dla wszystkich poszczególnych obiektów budowlanych, nie tylko budynków. Z wniosku wynika, że Inwestor zaprojektował [...] obiekty budowane. Tymczasem z decyzji organu I instancji w istocie nie wynika, jakich obiektów dotyczą przyjęte parametry zabudowy, co stanowi istotne uchybienie w prawidłowym ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej zabudowy w kontekście kontynuacji cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym (w szczególności gabaryty, forma architektoniczna, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, a także szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu).

W tym miejscu wskazać zatem należy, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego, parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą), ale także poprzez określenie przedziału wartości (widełek od – do).

Jeśli chodzi o możliwość określenia w decyzji o warunkach zabudowy sytuowania budynku w granicy działki budowlanej Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, iż jest ono dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U., z 2019r., poz. 1065 w brzmieniu aktualnie obowiązującym). Zawarta w § 12 ust. 3 powyższego rozporządzenia norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydające pozwolenia na budowę, obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Chodzi o to, że taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w granicy mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest natomiast tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1457/15 i z dnia 16 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 227/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015r., sygn. akt II SA/Kr 890/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż jakkolwiek określenie dopuszczalnej zabudowy w granicy jest co do zasady możliwe w decyzji ustalającej warunki zabudowy, to z poprzedzającej warunki analizy urbanistycznej owa dopuszczalność winna wynikać.

Co do zasady bowiem w orzecznictwie przyjmuje się, że zgodność z przepisami technicznymi, które nie traktuje się jako przepisami odrębne z którymi decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna (61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), będzie szczegółowo oceniana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – pozwolenia na budowę przez organy architektoniczno budowlane. Przepisy warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3335/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać, w tym w zakresie sytuowania stanowisk postojowych, także zadaszonych i ich parametrów (§ 19, § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14).

Na zasadzie wyjątku, uwzględnienie warunków technicznych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć jedynie tych przepisów, które zawierają wyraźne odesłanie do decyzji lokalizacyjnych. Chodzi tu także o przepis § 18 ust. 2 warunków technicznych w zakresie dotyczącym zapewnienia miejsc postojowych. Wymóg określenia tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - materię tą reguluje właśnie przepis § 18 warunków technicznych, zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Przyjmuje się zatem, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać zasady i sposób zapewnienia miejsc postojowych, ale nie konkretną ilość i parametry stanowisk postojowych.

Chybione są zarzuty skarżących dotyczące tego, że dopuszczenie w warunkach zabudowy lokalizacji inwestycji w granicy z działką Skarżących uniemożliwi im w przyszłości rozbiórkę należącego do nich budynku istniejącego w tej granicy. Zagadnienie takie nie jest przedmiotem oceny w toku ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymogi w tym zakresie określa się na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub pozwolenia na rozbiórkę. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, ustalenia m.in. czy budowa danego obiektu zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania budynku, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych.

Podkreślić bowiem należy, że istotą postępowania o warunki zabudowy jest ustalenie, czy i w jaki sposób dopuścić można na danym terenie projektowaną przez wnioskodawcę inwestycję oraz szczegółowe ustalenie warunków nowej zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że dana inwestycja rzeczywiście powstanie, jest dopiero etapem wstępnym, aczkolwiek koniecznym do dalszej realizacji zamierzenia budowlanego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja z jej funkcją oraz parametrami jest dopuszczalna na danym terenie.

Nadto Sąd zauważa, że organ I jak i II instancji nie oceniły prawidłowo dalszej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p dotyczącej spełnienia warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowanego. Wprawdzie inwestor dołączył takie zapewnienie w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sieci energetycznej (k. 15 i 16 akt adm. I inst.) to jednak umknęło organowi I instancji, że inwestor we wniosku przewidział w zakresie mediów zapotrzebowanie na gaz w ilości 7 mł na dobę, czyli do celów grzewczych (k. 21 akt adm. I inst.). W decyzji organ I instancji także pominął tą część wniosku inwestora i nie odniósł się do konieczności przedłożenia zapewnienia dostawcy tego paliwa na potrzeby projektowanej inwestycji.

Nadto, jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżących zapewnienie dostawcy energii elektrycznej z 22 czerwca 2018r. utraciło ważność, skoro w dniu orzekania przez organ I instancji upłynął 12 miesięczny okres ważności przedmiotowego zapewniania. Uchybień powyższych nie dostrzegł organ odwoławczy, zupełnie pominął tą kwestię i nie dokonał sprawdzenia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. akceptując zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

W ocenie Sądu, organy administracji I i II instancji nie zweryfikowały w sposób prawidłowy spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla projektowanej inwestycji, iż mianowicie "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Zgodnie z przywołanym art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W tym kontekście stwierdzenie przez organy obu instancji, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jawi się na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy jako całkowicie gołosłowne, a ich konkluzja o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., jako co najmniej przedwczesna. Brak bowiem aktualnego na dzień wydania decyzji zapewnienia o dostępnie do sieci energii elektrycznej i gazowej wymaganej dla projektowanego przedsięwzięcia.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę określi precyzyjnie przedmiot zamierzenia Inwestora w oparciu o aktualny wniosek i ponownie przeprowadzi postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w całości, w tym oceni możliwość ustalenia dla przedmiotowego zamierzenia warunków zabudowy. Wezwie także Inwestora o przedłożenie stosownych zapewnień dostawców mediów, z których bezspornie wynikać będzie, że aktualnie istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Następnie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ szczegółowo uzasadni swoje stanowisko w sprawie. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią powyżej wskazane motywy wyroku Sądu.

Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO w P. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jako naruszającą art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 3 u.p.z.p., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), wynagrodzenia pełnomocnika skarżących w kwocie [...]zł. (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.