Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 157/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność "A" Sp. z o.o. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność "A" Sp. z o.o. w K. w zakresie udzielenia informacji publicznej o którą skarżący wnosił we wniosku z dnia [...] r.; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje "A" Sp. z o.o. w K. do dokonania czynności w terminie 14 dni od zwrotu akt; 4) zasądza od "A" Sp. z o.o. w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B.P. - dalej skarżąca, pismem z 28.07.2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność "A" sp. z o.o. w K. – dalej spółka, w postaci braku udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca w skardze zarzuciła spółce naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) – dalej u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności zgodnie z ppkt 5 podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów w ochronie konkurencji i konsumentów poprzez brak udzielenia skarżącej informacji publicznej w piśmie spółki z dnia 18.05.2021 r. do której udostępnienia spółka była zobowiązana. Doprowadziło to do naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez niezastosowanie go w okolicznościach sprawy i do odmowy udostępnienia informacji publicznej, do której udostępnienia spółka była obowiązana.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie spółki do udostępnienia informacji publicznych żądanych we wniosku z dnia 10.05. 2021 r. oraz 10.06.2021 r. w terminie 14 dni, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p liczonego od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

2) przeprowadzenie dowodów w sprawie wskazanych w treści skargi;

3) zasądzenie od spółki kosztów postępowania według norm przypisanych;

4) zasądzenie od spółki kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze przedstawiono następujący stan faktyczny.

W dniu 10.05.2021 r. złożono za pośrednictwem poczty wniosek o udostępnienie informacji publicznej do spółki jako właściciela nieruchomości oznaczonej numerem księgi wieczystej [...], obejmującej m.in. działki o numerze [...], [...], [...], [...], [...], [...], terenu tzw. [...], położonej przy ul. [...] w K., z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie:

1. kosztów wydatkowanych w 2020 r. na utrzymanie działki nr [...] wraz z uwzględnieniem prac wykonanych na w/w nieruchomości w 2020 r. ze wskazaniem czynności które zostały podjęte oraz które są w realizacji;

2. wysokość kosztów zabudżetowanych przez spółkę w 2021 r. na otrzymanie działki z uwzględnieniem prac, jakie spółka zamierza realizować w tej kwocie, terminów realizacji prac do stopnia zaawansowania prac;

3. informacji na temat rodzajów ciepła wykorzystywanych w nieruchomościach położonych na terenie tzw. [...] przy ul. [...] w K. objętych działkami [...], [...], [...] oraz [...] wraz z informacją, czy spełniają one wymogi określone w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawę wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, a jeżeli nie, to podanie dat granicznych dla planowanej przez spółkę wymiany starych kotłów węglowych, których eksploatacja rozpoczęła się przed 1.09.2017 r.;

4. informacji na dotyczącej planowanych dat sprzedaży działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] orz rodzajów zawartych umów w tym zakresie.

W wniosku wskazano, że spółka jest osobą prawną w której pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów posiada Skarb Państwa. Spółka dysponuje majątkiem publicznym, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W dniu 25.05.2021 r. zostało dostarczone skarżącej pismo wydane przez spółkę w dniu 18.05.2021 r. Na jego podstawie odmówiono udostępnienia informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 10.05.2021 r. W treści pisma wskazano, że spółka jest podmiotem gospodarczym utworzonym na postawie kodeksu spółek handlowych oraz że nie jest podmiotem finansów publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych. W związku z czym nie podlega zapisom u.d.i.p. ze względu na swoją podmiotowość prawną i status założycielski. Spółka nie jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej. Skarżąca podkreśla, że przedmiotowe pismo nie zawierało pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, wobec czego nie spełniało wymogów decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 KPA.

W dniu 10.06.2021 r. skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierającej ponaglenie oraz informację, że w przypadku braku udzielenia informacji publicznej w terminie do 21.06.2021 r. skarżąca wystąpi ze skargą na bezczynność podmiotu niebędącego organem władzy administracji publicznej. Ponadto podniosła w piśmie, że spółka w sposób nieprawidłowy ograniczyła prawo do informacji publicznej. Fakt, że spółka jest podmiotem gospodarczym utworzonym na podstawie kodeksu spółek handlowych nie stanowi wystarczającego argumentu, zgodnie z którym nie jest zobowiązana do udostępniania posiadanej przez nią informacji publicznej. W spółce [...] % udziałów posiada Skarb Państwa. Spółka jest więc osobą prawną, w której pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów posiada Skarb Państwa. Spółka dysponuje majątkiem publicznym, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi, w piśmie z 18.06.2021 r. spółka podtrzymała swoje stanowisko, według którego nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Podtrzymała także argumentację zawartą w piśmie z 18.05.2021 r. Dodatkowo wskazała, iż w odniesieniu do art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Do zakresu podmiotowego wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. należy zaliczyć podmioty, które w niektórych przypadkach wykonują tzw. funkcje zlecone z zakresu zadań publicznych, zaś w szerszym stopniu realizują zadania publiczne. Elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępniania informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Spółka nie wykonuje zadań publicznych, w związku z czym nie podlega zapisom u.d.i.p.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższymi twierdzeniami wskazała, że spółka dysponuje majątkiem publicznym ponieważ Skarb Państwa posiada w niej [...] % udziału w kapitale zakładowym. Stąd mienie posiadane przez spółkę spełnia przesłankę majątku publicznego. Według art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponują podmioty określone w art. 4 ust. u.d.i.p., czyli m.in. spółki. Ani status założycielski spółki, ani fakt posiadania przez nią podmiotowości prawnej nie przesądza o braku obowiązku udostępnienia posiadanej przez spółkę informacji publicznej. Po za tym skarżąca nie podziela argumentacji spółki co do tego, że termin "zadanie publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym niż od terminu "zadanie władzy publicznej" o którym mowa w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania publiczne mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Natomiast użyte w regulacja u.d.i.p. pojęcie "zadanie publiczne" ignoruje element podmiotów i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty, niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Skarżąca dodatkowo wskazuje, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest częścią układu urbanistycznego "[...] – osiedle (pd. [...])" wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków K. na podstawie decyzji z [...] r. znak [...] nr rejestru [...]. Niezależnie skarżąca zauważa, że spółka posiada stronę w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzoną pod adresem [...], co również wskazuje, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie powyższe skarżąca wywodzi, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej i spółka jest zobowiązana do ich udostępniania. Spółka nie udostępniając żądanych informacji publicznych ani nie wydając decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie w całości lub jej oddalenie w całości oraz zasądzenia od skarżącej na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Spółka podtrzymuje swoje stanowisko, według którego nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Nie jest podmiotem realizującym funkcje zlecone z zakresu zadań publicznych, ani też podmiotem realizującym zadanie publiczne, w związku z czym nie podlega zapisom u.d.i.p. Z uwagi na fakt, że informacja żądana przez skarżącą nie mieści się w zakresie przedmiotowym oraz podmiotowym u.d.i.p., jak również na brak bezczynności spółki, skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Spółka jest podmiotem, którego głównym przedmiotem działalności jest m.in. zarządzanie nieruchomościami oraz wynajem lokali na własny rachunek. Wszelkie czynności czy decyzje związane z prowadzoną działalnością są jej decyzjami własnymi. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, a dotycząca wskazanych we wniosku działek – działek, które według treści księgi wieczystej są własnością spółki prowadzącej działalność polegającej na zarządzaniu nieruchomościami w żadnym wypadku nie mogą być uznane za informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu na mocy postanowień u.d.i.p. Sprawy dotyczące wskazanych działek są sprawami dotyczącymi nie sprawy publicznej, lecz gospodarczych interesów spółki. Wprawdzie Skarb Państwa posiada ponad [...] % udziałów w kapitale zakładowym spółki, ale nie oznacza to, że wszystkie sprawy związane z działalnością spółki są sprawą publiczną i mogą być uznawane za sprawę publiczną. Przyjęcie takiego stanowiska doprowadziłoby do ukształtowania niekorzystnej sytuacji spółki na rynku. Dyskryminowanie niektórych spółek na rynku ze względu na fakt posiadania przez Skarb Państwa udziałów w ich kapitale zakładowym wydaje się niedopuszczalne ze względu na fakt istnienia wolnego rynku orz swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka, w której Skarb Państwa ma udziały, a która prowadzi działalność gospodarczą we własnym zakresie, nie może zostać zobowiązana do udostępnienia informacji dotyczących prowadzonej działalności, jeżeli informacje te w żadnym stopniu nie dotyczą wykonywanych przez spółkę zadań publicznych. Są to informacje, których uzyskanie leży w prywatnym interesie skarżącej. Spółka zaznacza także, że bez względu na to, kto jest wspólnikiem danej spółki, majątek spółki zawsze stanowi własność spółki jako spółki prawa handlowego działającej na podstawie Kodeksu Spółek Handlowych, nie jest zaś majątkiem Skarbu Państwa jako wspólnika. Spółka i jej wspólnicy w obrocie gospodarczym występują jako dwie różne kategorie podmiotów. Majątek spółki nie może być utożsamiany z majątkiem jej wspólnika – Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, W. 2005).

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć – na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 10.01.2007 r. - że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10.01.2007 r. , I OSK 50/06, LEX nr 291197).

Niezbędnym jest zatem ustalenie, czy spółka, do której skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązana do poddania się rygorom ustawy z dnia 6.09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) – dalej u.d.i.p.

Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oznaczone zostały w art. 4 u.d.i.p. Jak wynika z jego ust. 1 pkt. 5 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Taka konstrukcja przepisu skłania NSA do sformułowania wniosku, według którego przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z przywołanym przepisem takim zobowiązanym podmiotem będzie również osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (wyrok NSA z 25.05.2021 r., III OSK 906/21, LEX nr 3218900; wyrok WSA w Poznaniu z 21.04.2021 r., IV SAB/Po 31/21, LEX nr 3165775). Tym samym literalna wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje na to, że przesłanka dysponowania majątkiem publicznym stanowi samoistną podstawę zobowiązującą podmiot dysponujący takim majątkiem do udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Szczecinie z 22.07.2021 r., II SAB/Sz 21/21, LEX nr 3210249). Według ugruntowanego już stanowiska reprezentowanego w orzecznictwie celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkie podmioty gospodarcze, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno te zorganizowane w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13.11.2018 r., II SAB/Gd 87/18, LEX nr 2580745, wyrok NSA 19.01. 2021 r. III OSK 2667/21,LEX nr 3166663).

Wyjaśnić przy tym trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie określenie wielkości udziałów Skarbu Państwa w spółce, która skutkuje uznaniem Skarbu Państwa za posiadającego pozycję dominującą w spółce (wyrok WSA w Warszawie z 27.10.2017 r.,II SAB/Wa 218/17, LEX nr 2434352). Jak wynika bowiem z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16.02. 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 275) przez pozycję dominująca rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%.

W rozpatrywanej sprawie nie jest spornym fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do organu władzy publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Skarb Państwa posiada w Spółce - jak wynika z informacji z Rejestru Przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego numer KRS [...] - udziały o łącznej wartości [...] zł., co stanowi [...] % udziałów. Oznacza to więc, że Skarb Państwa posiada w spółce pozycję dominującą. Spółka spełnia zatem kryteria określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pozwalające na zakwalifikowanie jej do grona podmiotów objętych działaniem u.d.i.p.

Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest stwierdzenie, czy żądana od spółki informacja mieści się w ustalonym ustawowo katalogu informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W ocenie NSA pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Zresztą – na co zwraca uwagę WSA w Gdańsku - już z wykładni pojęcia "informacji publicznej", o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Połączenie zwrotów "wykonują zadania władzy publicznej" i "gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" spójnikiem "i" nie oznacza, że obowiązek udostępnienia informacji aktualizuje się wyłącznie, gdy miejsce ma równocześnie wykonywanie zadań władzy publicznej i gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Użyty w tym przepisie spójnik "i" ma znaczenie enumeracyjne, co pozwala stwierdzić, że w każdej z tych dwóch sytuacji z osobna może zaktualizować się obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w przypadku podmiotów nie będących organami administracji rządowej lub samorządowej prawo dostępu do informacji obejmuje dwa zagadnienia. Po pierwsze, ten zakres ich działalności, który polega na wykonywaniu funkcji publicznych. Po drugie, sposób w jaki gospodarują powierzonym majątkiem publicznym. Wobec tego, do zwolnienia z obowiązku udostępnienia informacji nie wystarczy stwierdzenie, że podmiot ten nie wykonuje zadań władzy publicznej, ale konieczne jest zweryfikowanie w jaki sposób gospodaruje powierzonym majątkiem publicznym (wyrok WSA w Gdańsku z 3.07.2019 r., II SAB/Gd 45/19, LEX nr 2695332).

Istotne w rozpatrywanej sprawie jest również stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 4.04.2019 r. Wynika z niego, że prawo dostępu do informacji nie może podlegać ograniczeniu jedynie do wykonywanych zadań, ale niejako musi podążać za majątkiem i pieniądzem publicznym - niezależnie do tego przez kogo ten majątek jest używany lub przez kogo są wydatkowe publiczne środki. W innym przypadku prawo do bezpośredniej kontroli przyznane Polakom na mocy art. 61 Konstytucji stałoby się ograniczone, a nawet iluzoryczne, ponieważ wystarczyłoby przekazać środki publiczne podmiotowi nie sprawującemu władzy publicznej ani nie wykonującemu zadań publicznych, aby kwestia transparentności ich wydatkowania zostałaby znacznie ograniczona. Dotyczy to szczególnie informacji o wykorzystywanym przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. majątku publicznym i środkach publicznych (wyrok NSA z 4.04.2019 r., I OSK 1605/17, LEX nr 2646030, wyrok WSA w Gliwicach z 29.06.2021 r., III SAB/Gl 44/21, LEX nr 32046).

Wobec powyższego uznać należy, że założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.,stanowi informację publiczną (Por. wyrok NSA z 21.04.2017 r., I OSK 307/16, LEX nr 2307526; wyrok WSA w Warszawie z 27.10.2017 r., II SAB/Wa 218/17, LEX nr 2434352). Analiza zakresu przedmiotowego informacji publicznej zawarta w art. 6 u.d.i.p. skłania do sformułowania twierdzenia, zgodnie z którym ustawodawca chciał, aby prawo do informacji publicznej obejmowało jak najszerszy zakres danych podlegających ujawnieniu, albowiem użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "w szczególności" określa, że zbiór danych podlegających ujawnieniu ma charakter niezamknięty (Por. wyrok NSA we Wrocławiu z 5.12.2002 r.,II SA/Wr 1600/02, niepubl. oraz wyrok NSA z 13.10.2003 r., II SA/Ka 1706/03, niepubl.). W sytuacji, w której istnieje pewna wątpliwość, co do tego czy określone dane powinny być ujawnione w trybie u.d.i.p.- według NSA - wykładnia przepisów u.d.i.p. w tym przede wszystkim art. 1 ust. 1 u.d.i.p statuującego definicję informacji publicznej powinna być dokonana w taki sposób, aby udostępnić informacje (wyrok NSA z 15.07.2021 r., III OSK 1448/21, LEX nr 3198096).

Przestawione podglądy orzecznictwa znajdują potwierdzenie w doktrynie. Zatem przesłanką udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Do informacji o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępniania informacji, należy zaliczyć informacje o nieruchomościach, rzeczach ruchomych oraz innych prawach majątkowych, a także prawa na dobrach niematerialnych, ukształtowane jako prawa bezwzględne albo względne zobowiązania (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 6. i podana tam literatura).

Skoro spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. to udostępnieniu podlegają informację o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e u.d.i.p tj. o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) oraz o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e).

Przedmiotem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej były informacje dotyczące majątku spółki i sposobu gospodarowania nim. Przedmiot żądanych informacji uwzględniony jest w ustawowo określonym w art. 6 u.d.i.p. katalogu informacji publicznej. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczna.

Końcowo wskazać także trzeba, że samo zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza w każdym przypadku bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. Na podstawie art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a). W przypadku zaistnienia okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 1, ust. 2 lub ust. 2a u.d.i.p. organ zobowiązany do udostępnienia informacji powinien, działając na podstawie art. 16 ustawy, wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne dokonanej odmowy. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 ustawy, nie powoduje zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie.

Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności, jeśli nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym w u.d.i.p. (wyrok NSA z 10.01.2007 r., I OSK 50/06, LEX nr 291197). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast – jak stanowi ust. 2 art. 13 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak podkreśla NSA niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA W-wa z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok NSA z 14.04.2004, I OSK 121/04, niepubl.). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (wyrok WSA w Olsztynie z 17.04.2008 r. II SAB/Ol 10/08 LEX nr 506435, wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2004 r., II SAB/Wa 166/04, LEX nr 164699). Warto w tym miejscu podkreślić, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo - w razie odmowy jej udzielenia - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan bezczynności organu (wyrok WSA w Warszawie z 15.07. 2009 r. VIII SAB/Wa 8/09 LEX nr 553643). Zatem istotą skargi na bezczynność jest brak jakiejkolwiek reakcji organu na wynikające z przepisów prawa żądanie strony (wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2007 r., II SAB/Wa 3/07, LEX nr 322973).

Przekonanie skarżącej o pozostawaniu spółki w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z 10.05.2021 r. znajduje uzasadnione podstawy. Spółka w pismach z dnia 18.05.2021 r. oraz 19.06.2021 r. nie udostępniła żądanych informacji publicznych. Nie wydała również stosownej decyzji odmownej w tym zakresie. Uznać więc należy, że spółka jest w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej z 10.05.2021 r.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał z kolei, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok WSA w Łodzi z 17.10.2014 r., II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).

W tym stanie sprawy orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 2021, poz. 535 ze zm.), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo zgodnie z częścią IV załącznika do ustawy z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 1923 ze zm.).