Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1544/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 6 i art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
Teza: "Z przepisów art. 14 ust.1, art.16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 ustawy referendalnej interpretowanych łącznie, można wnioskować, że całkowite odrywanie podpisu od danych osobowych podpisującego prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że "prawidłowo złożony podpis" to tylko podpis sensu stricte, czyli "własnoręczny podpis" o jakim mowa w art. 14 ust.4 ustawy o referendum lokalnym, nie jest uzasadnione"

TEZY

"Z przepisów art. 14 ust.1, art.16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 ustawy referendalnej interpretowanych łącznie, można wnioskować, że całkowite odrywanie podpisu od danych osobowych podpisującego prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że "prawidłowo złożony podpis" to tylko podpis sensu stricte, czyli "własnoręczny podpis" o jakim mowa w art. 14 ust.4 ustawy o referendum lokalnym, nie jest uzasadnione"


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej T. T., J. K., W. W., Ł. B., P. C., Z. W., B. N., E. O., E. G., B. B., P. K., J. K., M. N., E. C., S. D., Z. M., Z. P., A. B., A. H., K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 584/08 w sprawie ze skargi T. T., J. K., W. W., Ł. B., P. C., Z. W., B. N., E. O., E. G., B. B., P. K., J. K., M. N., E. C., S. D., Z. M., Z. P., A. B., A. H., K. N. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego dotyczącego likwidacji Strefy Płatnego Parkowania w S. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę grupy inicjatorów referendum na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 16 czerwca 2008 r. nr XXIII/593/08 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego dotyczącego likwidacji Strefy Płatnego Parkowania w Szczecinie.

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożyli do Prezydenta Miasta Szczecina wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie likwidacji Strefy Płatnego Parkowania w Szczecinie. Prezydent Miasta przekazał wniosek Przewodniczącemu Rady, który na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.), wystąpił do Rady Miasta Szczecin o powołanie komisji do sprawdzenia poprawności złożonego wniosku według kryteriów określonych w/w ustawie, tj. czy wniosek został złożony w terminie, czy treść wniosku spełnia wymogi określone w art. 15 ustawy o referendum lokalnym oraz czy inicjator referendum zebrał wystarczającą liczbę podpisów uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta Szczecin.

Komisja ustaliła, że wniosek został złożony w ustawowym terminie oraz spełniał wymogi określone w art. 15 powołanej wyżej ustawy, natomiast nie spełniał wymogów ustawowych kryterium dotyczącego liczby prawidłowo złożonych podpisów.

Wobec niespełnienia wymogu poparcia przedmiotowego wniosku przez co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta Szczecina, Rada Miasta Szczecin, uchwałą Nr XXIII/593/08 z dnia 16 czerwca 2008 r., odrzuciła wniosek.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazała, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym inicjator referendum zobowiązany był do złożenia poprawnych podpisów w liczbie 32237 uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta Szczecin. Z opinii komisji wynika, że sprawdzono 37428 podpisów, z czego, jako poprawne, zakwalifikowano 28810 podpisów. 8618 podpisów zostało zakwestionowanych z uwagi na następujące braki: podpisującego w rejestrze wyborców (6106), nieukończenie przez podpisującego 18 lat (63), złożenie podpisu na dwóch lub więcej kartkach (395) oraz niepełne dane adresowe lub różniące się od informacji dotyczącej adresu podanego w rejestrze wyborców (2054). Tym samym Rada stwierdziła, że inicjatorowi referendum zabrakło 3427 prawidłowo złożonych podpisów mieszkańców. W wyniku ponownej weryfikacji komisja zakwalifikowała jako poprawne podpisy z niepełnymi danymi adresowymi. Inicjatorowi referendum zabrakło pomimo tego 1373 podpisów do uznania wniosku za zgodny z ustawą o referendum lokalnym.

Skargę na powyższą uchwałę, uzupełnioną pismem procesowym z dnia 29 lipca 2008 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył pełnomocnik inicjatorów referendum W. W., wnosząc o jej uwzględnienie i "wydanie wyroku nakazującego przeprowadzenie referendum".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieuwzględnienie przez komisję, a następnie Radę Miasta Szczecin tych podpisów, przy których występowały nieznaczne różnice w określeniu nr PESEL składających podpisy, nie uniemożliwiało identyfikacji tych osób i ustalenia, czy znajdują się one w rejestrze wyborców. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę, wyłączna przyczyna odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum, tj. brak wystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów, nie była sensu stricte przedmiotem kontroli, w związku z tym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy złożone podpisy są prawidłowe, czy też prawidłowe nie są. Skarżący wyrazili pogląd, że takie stanowisko organu – Rady Miasta pozostaje w sprzeczności m.in. z wyrokiem NSA (sygn. akt OSK 1117/04), zgodnie z którym podpisem prawidłowo złożonym w rozumieniu art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym jest podpis sensu stricte a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Szczecin, wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z przepisów art. 4 pkt. 1, art. 14 ust. 4, art. 16 ust. 2 oraz art. 15 ustawy o referendum lokalnym jednoznacznie wynika, że podpisy osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum, powinny być złożone prawidłowo, a zatem osoby te powinny na karcie podać swoje nazwisko, imię, adres zamieszkania oraz nr PESEL, a następnie dane te potwierdzić własnoręcznym podpisem. Pełnomocnik organu powołał się przy tym na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1044/06), w którym stwierdzono, że w prawie polskim nie ma definicji "prawidłowo złożonego podpisu". Podniósł, że z przepisów art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym, interpretowanych łącznie, można wywnioskować, że całkowite oderwanie podpisu od danych osobowych podpisującego – prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że prawidłowo złożony podpis to tylko podpis sensu stricte, czyli własnoręczny podpis - nie jest uzasadnione. Tym samym dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum – Rady Miasta Szczecin znaczenie mają zarówno podpis, jak i inne ustawowo określone dane identyfikujące daną osobę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę inicjatorów referendum oddalił wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, referendum przeprowadza się z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu, przy czym uprawnionymi do głosowania, zgodnie z art. 3 powołanej ustawy, są osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.

W związku z brakiem w ustawie referendalnej regulacji co do zakresu podmiotowego czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, na mocy odesłania z art. 1. ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, Sąd na podstawie analizy przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz na podstawie art. 6 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060, ustalił iż prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma:

1) każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady, wpisany w określonym w ustawie okresie do prowadzonego w tej gminie stałego rejestru wyborców, o którym mowa w ustawie z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, z późn. zm.). Nie mają prawa wybierania osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym, pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu oraz ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 5 ust. 2 ordynacji samorządowej).

2) obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, stale zamieszkuje na obszarze działania tej gminy oraz który został wpisany w określonym w ustawie okresie do prowadzonego w tej gminie stałego rejestru wyborców.

Sąd I instancji ustalił, że organizatorzy referendum lokalnego w sprawie likwidacji Strefy Płatnego Parkowania w Szczecinie przedłożyli Radzie Miasta Szczecin 37.428 podpisów, natomiast, jak wynika z ustaleń Rady Miasta, uprawnionych do głosowania mieszkańców Szczecina jest 322.369. Stąd 10% stanowi 32.237 podpisów.

W wyniku weryfikacji przedłożonych podpisów, wyłoniona w tym celu komisja ustaliła, że w wykazie osób, które złożyły podpisy, znalazły się osoby które:

- nie figurują w rejestrze wyborców (6106), w tym nie figurują w ewidencji ludności (3.822), zostały wymeldowane (1.137), są zameldowane na pobyt czasowy (1.040), mają obce obywatelstwo (27), są pozbawione prawa do głosowania (64) oraz zostały wymeldowane ze Szczecina i są zameldowane za granicą (16);

- nie ukończyły 18 lat (63)

- złożyły podpis na dwóch lub więcej kartkach (395)

- podały niepełne dane adresowe lub różniące się od informacji dotyczących adresu podanego w rejestrze wyborców (2.054).

WSA podkreślił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedstawiciel organizatorów referendum uczestniczył w pracach komisji weryfikującej prawidłowość złożonych podpisów, jednak nie zgłosił do protokołu żadnych uwag odnoszących się do podpisów osób, które nie figurują w rejestrze wyborców. Wniesione zastrzeżenia dotyczyły jedynie tzw. prawidłowości złożonych podpisów związanych z brakami w numerze PESEL, a także z podaniem niepełnego adresu.

Sąd zaznaczył, że Rada Miasta ostatecznie zweryfikowała pozytywnie podpisy z niepełnymi danymi adresowymi, choć zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej osoba, która składa podpis popierający wniosek o przeprowadzenie referendum, podaje na karcie imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. W świetle powyższego Sąd wojewódzki za bezzasadne uznał zarzuty skargi odnoszące się w istocie do prawidłowości podpisów zawierających uchybienia co do danych adresowych, które i tak zostały niejako "sanowane" przez samą Radę.

Z kolei Sąd I instancji we własnym zakresie przeprowadził weryfikację złożonych podpisów z wydrukiem komputerowym załączonym do akt sprawy i nie znalazł nieprawidłowości w przeprowadzonej przez organ procedurze weryfikacyjnej, uznając tym samym za słuszne stanowisko Rady Miasta dotyczące braku 1.373 podpisów do uznania wniosku o przeprowadzenie referendum za zgodny z ustawą.

W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że ustawa o referendum lokalnym nakłada liczne obowiązki na osoby uczestniczące w procedurze przeprowadzania referendum, wśród których podstawowe znaczenie ma obowiązek zebrania przez organizatorów referendum podpisów co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców miasta, a tego w rozpoznawanej sprawie nie spełniono.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła grupa inicjatorów referendum, zarzucając sądowi naruszenie:

1) art. 7 kpk poprzez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego zaniechania

przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2) art. 141 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wyjaśnienie przyczyn odmowy uznania podpisów zawierających pełne dane adresowe oraz właściwy PESEL,

3) art. 20 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, poprzez wyznaczenie rozprawy po upływie zawitego terminu,

4) art. 141 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

poprzez doręczenie uzasadnienia z pominięciem zawitego terminu.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący wskazał, iż w toku rozprawy przed sądem I instancji podnoszono zarzut niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które miały wpływ na odrzucenie podpisów poparcia na listach mimo wystąpienia możliwości identyfikacji osób, Skarżący wskazali bowiem w wystąpieniach przed Sądem liczne przypadki pominięcia osób które przy zastosowaniu zasady określonej w art. 7 kpa można było zidentyfikować.

Skarżący podnieśli nadto, że Sąd I Instancji, wbrew stanowisku sądów administracyjnych, przytoczonych przez nich w skardze złożonej do Sądu I instancji, zastosował zbyt restrykcyjną wykładnię co pozbawiło znaczną liczbę obywateli konstytucyjnego prawa do zajęcia w drodze referendum lokalnego stanowiska w sprawach bezpośrednio dotyczących tych obywateli. Składane podpisy są świadomym i w dobrej wierze wyrażonym aktem woli przeprowadzenia referendum lokalnego. Zdaniem Skarżących z treści uzasadnienia wyroku wynika że Sąd we własnym zakresie, w oparciu o wydruk komputerowy dokonał weryfikacji złożonych podpisów.

Skarżący wskazali, że dokonali wyrywkowo porównania wykazu " osób nie ujętych w wykazie wyborców i ustalili że np. popierający pan Szweniger Grzegorz prawidłowo podający imię i nazwisko oraz dane adresowe oraz PESEL nie widnieje w wykazie osób uprawnionych do głosowania. Wymieniony figuruje na liście nr. 121 w poz. 5 a w wykazie osób nie występujących w wykazie uprawnionych do głosowania w poz. 183.

Skarżący nadmienili, że wskazana osoba nie występuje w wykazie osób pozbawionych wyrokiem Sądu prawa do głosowania, jak też na innych wykazach wykluczających prawo do czynnego prawa wyborczego. Zdaniem Skarżących z powyższego wynika, że Sąd nie wykazał z jakiej przyczyny wskazana osoba pozbawiona została prawa do poparcia referendum lokalnego a tym samym z jakiego powodu mimo spełniania wszelkich warunków nie jest umieszczona na liście wyborców prowadzonej przez Prezydenta. W opinii wnoszących skargę kasacyjną, opisany przypadek nie jest jednostkowym a dotyczy bardzo wielu osób. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pomyłka składającego podpis w podaniu jednego z elementów składowych listy, o ile z treści pozostałych danych możliwe jest ustalenie że składający podpis jest uprawniony do głosowania, wyklucza możliwość uznania takiego poparcia za prawidłowe. Taka interpretacja jakiej dokonał Sąd I Instancji jest zbyt restrykcyjna i godzi w prawo obywatela do współdecydowania o sprawach istotnych dla społeczności lokalnej.

W ocenie skarżących, wyszczególnienie przez ustawodawcę w liście poparcia obok imienia, nazwiska oraz adresu także numeru PESEL ma na celu identyfikację osoby podpisującej listę poparcia w przypadku ewentualnego błędu w pozostałych rubrykach listy ponieważ w przypadku pomyłki w adresie można na podstawie numeru PESEL zidentyfikować określoną osobę i podobnie w przypadku pomyłki w numerze PESEL istnieje możliwość identyfikacji na podstawie adresu. Stanowisko Rady Miasta Szczecina a także Sądu I Instancji prowadzi Skarżących do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było utrudnienie osobom niekiedy spontanicznie popierającym wniosek o referendum.

Przytaczając powyższe podstawę kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 12 października 2008 r., Skarżący wskazał, że przytoczenie przezeń w petitum skargi przepisu art. 7 kpk jest oczywistą omyłką, co wynika z opisu treści zarzutu oraz z uzasadnienia skargi, chodziło w istocie bowiem o art. 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Szczecin wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, iż jest ona bezprzedmiotowa oraz, że nie spełnia ustawowych wymogów przewidzianych art. 176 p.p.s.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 ppsa).

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 par. 2 ppsa.

Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ppsa), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze.

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna, mimo że została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika zawiera uchybienia już w samym petitum skargi, cześć bowiem powołanych tam jako naruszone przepisów nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi, którego rolą jest właśnie uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do pierwszego ze zgłoszonych zarzutów, tj. naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 7 kpa, wskazać należy, że nie w pełni stanowi on wskazanie prawidłowej podstawy kasacyjnej, bowiem powołuje przepis procedury administracyjnej bez wskazania jej związku z przepisem ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony przez błędną interpretację przepisów procedury administracyjnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że "naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej" (zob. też podobne stanowisko w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. w sprawie SK 63/05).

Odnosząc się do meritum zarzutu naruszenia przepisu art. 7 KPA ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"), Sąd kasacyjny na podstawie analizy akt sądowych nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Nadto trudno zarzucić naruszenie powyższej regulacji organowi jednostki samorządu terytorialnego – Radzie Miasta Szczecin, skoro w pracach komisji weryfikującej prawidłowość złożonego wniosku o przeprowadzenie referendum, uczestniczyli również przedstawiciele grupy inicjatorów referendum (w toku prac komisji nie zgłoszono także zastrzeżeń do jej pracy).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 141 § 3 ustawy – p.p.s.a., wskazać należy iż sposób jego naruszenia wskazany przez Skarżącego, tj. poprzez niewyjaśnienie przyczyn odmowy uznania podpisów zawierających pełne dane adresowe oraz we właściwy PESEL, wskazuje że chodziło o naruszenie § 4 art. 141. Art. 141 § 3 reguluje kwestię formy odmowy sporządzenia uzasadnienia wyroku przez sąd I instancji i nie pozostaje w związku z zarzutem niewyjaśnienia przyczyn uznania podpisów zawierających pełne dane adresowe oraz właściwy nr PESEL.

Jeśli przyjąć, że Skarżącemu chodziło w istocie o nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to zdaniem Sądu kasacyjnego, sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił okoliczności sprawy, w tym dotyczące powodów nieuwzględnienia zarzutów przez komisję weryfikującą wniosek a w konsekwencji przez Radę Miasta Szczecina.

W istocie zdaniem Sądu Skarżący swoim zarzutem zarzuca sądowi I instancji, iż nie dokonał on oceny dlaczego osoby, które podały prawidłowy PESEL i dane adresowe nie znalazły się w rejestrze wyborców – taki bowiem mógł być główny powód nieuwzględnienia tego rodzaju podpisów jako prawidłowych i stanowiących skuteczne poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum.

W tym zakresie należy wskazać, że nieprawidłowości w rejestrze wyborców są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i sądowego, prowadzonego przed sądem powszechnym (zob. art. 15 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, z późn. zm.).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 20 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym poprzez wyznaczenie rozprawy po upływie zawitego terminu, należy wskazać, że ust. 4 tego przepisu stanowi, że "na podstawie wyroku [sądu administracyjnego], o którym mowa w ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2", nie odnosi się on zatem do terminu wyznaczenia rozprawy w sprawie skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum. Przepisem takim jest ust. 3 art. 20 ustawy referendalnej stanowiący, że "Sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia wniesienia skargi. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni".

Wprawdzie w niniejszej sprawie skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Szczecin wniesiono do sądu I instancji dnia 3 lipca 2008 r., a sąd wydał wyrok dnia 1 sierpnia 2008 r., ale wskazać trzeba, że do uchybienia temu instrukcyjnemu dla sądu, co należy podkreślić, terminowi przyczynili się sami Skarżący, nie dołączając do wniesionej skargi właściwego pełnomocnictwa reprezentującego ich pełnomocnika, co spowodowało konieczność wezwania strony do uzupełnienia tego braku formalnego, a w konsekwencji wydłużenie okresu rozpoznawania skargi przez sąd.

Podobnie gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy – p.p.s.a., wskazać należy, iż określony tam termin 14 dni na sporządzenie uzasadnienia wyroku jest terminem instrukcyjnym (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Wydanie II, Warszawa 2006, s. 309).

Ponadto stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji nie stosował art. 141 § 1 ustawy p.p.s.a., ale § 2 tegoż przepisu, ponieważ wydany na rozprawie wyrok skargę oddalał, a nie uwzględniał.

Nawet jeśliby przyjąć, że wskazane przez Skarżących pod adresem sądu I instancji uchybienia terminom instrukcyjnym określonym zarówno w art. 20 ust. 3 ustawy referendalnej, jak i w art. 141 § 1 (a w zasadzie jak to wyżej wskazano w § 2) ustawy – p.p.s.a miały miejsce, to ze swej istoty nie mogą one mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie odnoszą się one do naruszenia terminów zawitych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Skarżący zarzucił sądowi I instancji zbyt restrykcyjną wykładnię dotyczącą sposobu składania podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum, niezgodną jego zdaniem z przywołanym przez niego w skardze do WSA orzecznictwem sądowoadministracyjnym i pozbawiająca znaczną liczbę obywateli konstytucyjnego prawa do referendum w sprawach ich bezpośrednio dotyczących. Nadto wskazał, że stanowisko Rady Miasta i Sądu I Instancji w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było utrudnienie osobom niekiedy spontanicznie popierającym wniosek o referendum realizacji ich uprawnienia. W odniesieniu do powyższych twierdzeń wskazać należy, że nie mogą one odnieść skutku, chociażby z tego względu, iż Skarżący nie zarzucili sądowi I instancji naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej, na podstawie którego "Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL.(...)".

W skardze do sądu I instancji Skarżący powołali wyrok NSA z dnia 29 września 2004 r. (sygn. OSK 1117/04, publ. Wokanda nr 2/ 2005, s.34), w którym Sąd uznał, że prawidłowo złożonym podpisem jest podpis sensu stricte a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego. Wyrok ten spotkał się jednak z krytyką w obszernej i przekonującej glosie A. Kisielewicza (OSP nr 7-8/2005, s.397-400) i nie może zostać uznany w powyższym, zakresie za zasadny.

Przepis art. 14 ust. 1 stanowi, że w terminie 60 dni od dnia złożenia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei dane, o których mowa w art. 14 ust.4 ustawy mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego potwierdza własnoręcznym podpisem.

Wskazać należy, że w aktualnym stanie prawnym prawodawca nie zdefiniował "prawidłowo złożonego podpisu". Z przepisów art. 14 ust.1, art.16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 ustawy referendalnej interpretowanych łącznie, można wnioskować, że całkowite odrywanie podpisu od danych osobowych podpisującego prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że "prawidłowo złożony podpis" to tylko podpis sensu stricte, czyli "własnoręczny podpis" o jakim mowa w art. 14 ust.4 ustawy o referendum lokalnym, nie jest uzasadnione. Inicjator referendum nie zbiera samych podpisów. Mieszkaniec popierający wniosek musi podać na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Tym samym podpisy, o jakich mowa w art. 14 ust.1 ustawy, nie mogą oznaczać jedynie podpisów sensu stricto. Rozróżnienie podpisu i danych osobowych podpisującego dotyczy sfery językowej i nie można mu przypisać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia "prawidłowo złożonego podpisu". Oba elementy są ze sobą powiązane i w świetle art. 14 ust.4 podpis sensu stricto nie egzystuje samodzielnie, ma być złożony pod podanymi danymi osobowymi. Sam podpis nie zawsze pozwala na zidentyfikowanie podpisującego, a często nie wystarczy podanie imienia i nazwiska. Tym samym dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpis jak i inne, ustawowo określone ,dane osobowe identyfikujące określoną osobę.

Powyższy pogląd, odmienny od zawartego w wyroku NSA w sprawie OSK 1117/04, został wyrażony w wyroku z 13 września 2006 r. (sygn. II OSK 1044/06) – pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie.

Nadto wskazać trzeba, że ustrojodawca w art. 170 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym konstytucyjną podstawę dla istnienia instytucji referendum lokalnego w polskim porządku prawnym wyraźnie wskazał, iż zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawodawca zwykły, a zatem i sposób skutecznego wyrażania poparcia obywatela – członka wspólnoty samorządowej dla wniosku o przeprowadzenie referendum. Nie sposób zgodzić się z poglądem, iż zakres wymaganych przez ustawodawcę danych od osób chcących poprzeć inicjatywę referendalną jest ograniczeniem możliwości udzielenia spontanicznego poparcia. Wymagane dane mają podstawowy dla każdego obywatela charakter, a ich znajomość jest konieczna w załatwianiu bieżących potrzeb życia codziennego, a zatem ustawodawca nie wymaga od osób udzielających poparcia spełnienia w tym zakresie nadzwyczajnych warunków.

Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.