Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 932/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust 1, 102 ust 1 i 2, 106 ust 1 i 2, 108 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 799/15 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako "Spółka") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 6 marca 2007 r. Starosta Tarnogórski uzgodnił przedsiębiorstwu B. S.A. zakres, sposób i termin rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego zanieczyszczonego substancjami ropopochodnymi, na terenie stacji paliw B. S.A. [...], o pow. 7 000 m². Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 106 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 z zm. – dalej jako "p.o.ś.").

Pismem z 17 grudnia 2013 r. spółka B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Tarnogórskiego z [...] marca 2007 r. Do wniosku dołączono pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 26 lipca 2013 r., skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach, Delegatura w Częstochowie. Pismo wystosowane zostało w związku ze zgłoszeniem przez A. S.A. z siedzibą w Warszawie wystąpienia szkody w środowisku na terenie działek objętych decyzją (zanieczyszczenie powierzchni ziemi benzyną i olejem napędowym) z prośbą o przekazanie przez inspekcję wszelkich informacji i dokumentacji pozwalających jednoznacznie ustalić datę powstania szkody. W odpowiedzi udzielonej pismem z 21 listopada 2013 r., przekazano Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Katowicach raport z badań nr [...] z 12 maja 1997 r. wraz z "Oceną gleby pobranej na terenie lokomotywowni A. w T. Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska". Na podstawie badań gleby przeprowadzonych dla trzech próbek pobranych w dniu 29 kwietnia 1997 r. z terenu lokomotywowni A. w T., a zaprezentowanych w raporcie, stwierdzono występowanie w próbkach zawartości ropopochodnych w ilościach: 29 000, 48 500 i 47 700 mg/kg. Natomiast w "Ocenie gleby (...)" dołączonej do raportu podsumowano, że gleba jest silnie zanieczyszczona substancjami ropopochodnymi. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zanieczyszczenie to nie powinno przekraczać 3000 mg/kg gleby. W związku z tym stwierdzono, że uzyskane wyniki przekraczają wartość dopuszczalną.

W oparciu o znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów, aktualny na dzień wydania kwestionowanej decyzji, organ ustalił, że działki będące przedmiotem tej decyzji stanowią własność Skarbu Państwa, a pozostają w wieczystym użytkowaniu A. S.A. z siedzibą w Warszawie.

W piśmie z 19 listopada 2014 r. Spółka wskazała, że na podstawie ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm. – dalej jako "ustawa o PKP"), spółki powołane przez A. S.A., w tym B. S.A. są następcami prawnymi dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego C. Oznacza to, że A. S.A. z mocy tej ustawy została zobowiązana do wyposażenia tworzonych spółek w majątek niezbędny do prowadzenia działalności w zakresie wykonywanego przez daną spółkę rodzaju przewozów. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o PKP, nowopowstałe spółki z dniem wpisu do rejestru wstąpiły w prawa i obowiązki A. S.A. w zakresie wykonywanego przez nie rodzaju przewozów. A. S.A. powstała z przekształcenia byłego przedsiębiorstwa C., a więc to na B. S.A. przeszły za pośrednictwem A. prawa i obowiązki dawnego przedsiębiorstwa C. w zakresie przewozów towarowych. Spółka zaznaczyła, że w większości przypadków spółki wykorzystywały przedmiotowe nieruchomości na podstawie umów zobowiązaniowych (w tym umów dzierżawy). B. S.A. prowadzi działalność w zakresie przewozów towarowych. Równocześnie spółka ta władała stacjami paliwowymi na podstawie umowy dzierżawy. Stacje te przed komercjalizacją były we władaniu odpowiedniej jednostki organizacyjnej C. W okresie od 1 października 2001 r. do 31 października 2010 r. stację paliw położoną na terenach objętych decyzją dzierżawiło i eksploatowało B. S.A. W trakcie działalności prowadzonej przez jednostkę organizacyjną, na bazie której powołano B. S.A., jak i w okresie dzierżawy terenu przez tę spółkę, na terenie stacji paliw doszło do skażenia środowiska wodno-gruntowego. Rekultywacja nie została przeprowadzona. W ocenie Spółki, jedynym podmiotem gospodarczym ponoszącym odpowiedzialność za powstałe zanieczyszczenie środowiska wodno-gruntowego na terenie byłej stacji paliw w T. jest B. S.A.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność decyzji Starosty Tarnogórskiego z 6 marca 2007 r. w części dotyczącej działek ewid. nr [...] położonych w T. Organ wskazał, że decyzja Starosty Tarnogórskiego wydana została wobec podmiotu, który nie może być stroną postępowania, bowiem przedmiotowa decyzja została skierowana do B. S.A. Zakład Taboru w Katowicach, który to zakład jest jednostką organizacyjną osoby prawnej jaką jest B. S.A. w Warszawie - spółki zarejestrowanej w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Skierowanie decyzji do jednostki organizacyjnej osoby prawnej jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Ponadto decyzja z [...] marca 2007 r. nie została skierowana do władającego powierzchnią ziemi. B. nie było bowiem władającym powierzchnią ziemi w rozumieniu ustawy p.o.ś., a jednocześnie nie zaszły przesłanki wskazane w art. 102 ust. 2 p.o.ś., które zwalniałyby władającego powierzchnią ziemi z obowiązku wykonania rekultywacji na rzecz innego podmiotu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Spółka.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy swoja decyzję [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Starosty Tarnogórskiego wydana została na podstawie art. 106 p.o.ś., zgodnie z którym zobowiązany do rekultywacji powinien uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska. Natomiast obowiązek rekultywacji wynikał wprost z art. 102 p.o.ś. Z obowiązku tego władający powierzchnią ziemi mógł zostać zwolniony przy spełnieniu warunków określonych w art. 102 ust. 2 p.o.ś. Władanie powierzchnią ziemi w rozumieniu ustawy p.o.ś. nie obejmuje umów dzierżawy. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień wydania decyzji z 6 marca 2007 r., działki objęte decyzją stanowią własność Skarbu Państwa, a pozostają w wieczystym użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie. Władającym powierzchnią ziemi nie jest B. S.A., lecz A. Nie jest jednocześnie możliwe ustalenie dokonania zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez inny podmiot i wskazanie jako tego podmiotu B. S.A. Stwierdzenie wystąpienia zanieczyszczenia powierzchni ziemi ropopochodnymi substancjami nastąpiło w 1997 r. na skutek kontroli i badań przeprowadzonych przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska. Natomiast B. S.A. zostało utworzone dopiero na podstawie ustawy o PKP. Spółka ta nie mogła dokonać w 1997 r. lub przed 1997 r. zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a działkę do użytkowania przejęła już zanieczyszczoną. Nie była więc podmiotem, o którym stanowi art. 102 ust. 2 p.o.ś. Jednocześnie organ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie następstwa prawnego, które dotyczy przewozów kolejowych, a nie rekultywacji powierzchni ziemi, który to obowiązek związany jest z władaniem tą powierzchnią w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś. Następstwo prawne nie dotyczy zatem rekultywacji, o której stanowi ustawa p.o.ś.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 7 ust. 1, art. 102 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 2, art. 108 ust. 1 p.o.ś. i uznanie, że przepisy z zakresu ochrony środowiska przewidują powiązanie odpowiedzialności za szkodę w środowisku z samym faktem legitymowania się określonym tytułem prawnym do gruntu.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 6 p.o.ś.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 14 ust. 2 i art. 17 ustawy o PKP i uznanie, że spółki powstałe w tym trybie nie wstąpiły za pośrednictwem Spółki w prawa i obowiązki dawnego przedsiębiorstwa państwowego C. w zakresie wykonywanego przez nie rodzaju przewozów, w tym również w obowiązki związane z ochroną środowiska.

Po czwarte, art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja została skierowana do jednostki organizacyjnej, dla której nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, w sytuacji, kiedy decyzja została skierowana do spółki B. S.A. i to ta spółka jest stroną postępowania administracyjnego, pomimo, że adresatem i stroną wskazaną w decyzji organu I instancji jest B. S.A. [...].

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o PKP.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Spółka podniosła zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności konieczne było odniesienie się do tych ostatnich, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie lub prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegający na braku uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o PKP. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany z powodu jego powiązania z art. 14 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o PKP, które są przepisami prawa materialnego. Nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy przez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto, zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie został uzasadniony. W tej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że występowanie w próbkach zawartości substancji ropopochodnych w ilościach: 29 000, 48 500 i 47 700 mg/kg stwierdzono na podstawie badań gleby przeprowadzonych dla trzech próbek pobranych z terenu przedmiotowej lokomotywowni w dniu 29 kwietnia 1997 r. Poza sporem jest również, na jakiej podstawie i w jakiej formie z lokomotywowni korzystała spółka B. po jej zawiązaniu na podstawie przepisów ustawy o PKP. Brak więc było podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., szczególnie uwzględniając, że sprawa toczyła się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym to trybie organ nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego, a jedynie ocenia, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po drugie, przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1, art. 102 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 2 i art. 108 ust. 1 p.o.ś. W ocenie Spółki, błędna wykładnia tego przepisu polegała na uznaniu, że przepisy z zakresu ochrony środowiska przewidują powiązanie odpowiedzialności za szkodę w środowisku z samym faktem legitymowania się określonym tytułem prawnym do gruntu. Zasadnicze znaczenie ma tutaj szeroko omówiona w skardze kasacyjnej i wynikająca z art. 7 ust. 1 p.o.ś. zasada "zanieczyszczający płaci". Jak już wyżej wskazano, w tej sprawie nie ulega wątpliwości, że występowanie w próbkach zawartości ropopochodnych o przekroczonych wartościach stwierdzono na podstawie badań gleby przeprowadzonych w 1997 r. Oznacza to, że poza sporem jest powstanie zanieczyszczenia przed wejściem w życie ustawy o PKP i przed powstaniem spółki B.. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepisy ustawy p.o.ś. w sposób jednoznaczny wiązały odpowiedzialność za szkodę w środowisku z określonym tytułem prawnym, co wynikało wprost z art. 106 ust. 1 p.o.ś., który określone obowiązki nakładał na władającego powierzchnią ziemi. Wyjątek od tej zasady wynika z art. 102 ust. 2 p.o.ś., jednak niebudząca wątpliwości data powstania szkody powoduje, że wyjątek ten nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Zarzuty naruszenia art. 106 ust. 1 i 2, art. 108 ust. 1 p.o.ś. nie zostały szerzej uzasadnione, ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się przede wszystkim do kwestii skutków następstwa prawnego, do którego te przepisy w żaden sposób się nie odnoszą. W przepisach tych mowa jest natomiast o "zobowiązanym do rekultywacji", który to podmiot ustalany jest na podstawie art. 102 ust. 1 i 2 p.o.ś. i którym niewątpliwie jest władający powierzchnią ziemi.

Po trzecie, zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 p.o.ś., z którego wynika ustawowa definicja instalacji nie został w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego ocenę.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zasadniczy zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 14 ust. 2 i art. 17 ustawy o PKP. Z treści art. 2 ust. 2 ustawy o PKP wynika w sposób jednoznaczny, że Spółka A. wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było Przedsiębiorstwo Państwowe C., bez względu na charakter prawny tych stosunków. Ustawa o PKP weszła w życie 27 października 2000 r. (z nielicznymi wyjątkami, które nie znajdują zastosowania w tej sprawie), a więc już po stwierdzonym wystąpieniu zanieczyszczenia gruntu stanowiącym przesłankę do nałożenia obowiązków w zakresie rekultywacji oraz przed przekazaniem gruntu spółce B.. Późniejsze utworzenie spółki B. na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o PKP i wstąpienie tego podmiotu w prawa i obowiązki skarżącej kasacyjnie Spółki w zakresie wykonywanego rodzaju przewozów, nie oznacza jednak, że spółka B. przejęła również obowiązki, o których stanowi norma z art. 106 i art. 108 p.o.ś. Jak bowiem wynika z akt sprawy korzystanie przez B. z przedmiotowego terenu zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem było skutkiem zawartej umowy dzierżawy, a nie następstwa prawnego, które na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o PKP dotyczy tylko "zakresu wykonywanych przewozów" i jest dodatkowo ograniczone odesłaniem do zakresu przedmiotowego aktów wskazanych w art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 powyższej ustawy tj. ustawy z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.) oraz ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.). Zakres następstwa prawnego nowopowstałych spółek został więc ściśle określony i nie może być interpretowany rozszerzająco, szczególnie w odniesieniu do przepisów ustawy p.o.ś., na gruncie której obowiązuje zasada "zanieczyszczający płaci". Stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o PKP nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 17 ustawy o PKP został błędnie sformułowany, zarówno w ramach powołanej podstawy kasacyjnej, jak w jej uzasadnieniu. Przepis ten składa się z jedenastu jednostek redakcyjnych (ustępów), a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domniemywania, której z jednostek redakcyjnych tego przepisu dotyczy podniesiony zarzut kasacyjny.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja została skierowana do jednostki organizacyjnej, dla której nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, w sytuacji, kiedy decyzja została skierowana do spółki B. S.A. i to ta spółka jest stroną postępowania administracyjnego, pomimo, że adresatem i stroną wskazaną w decyzji organu I instancji jest B. S.A. [...]. Przede wszystkim kwestia ta ma drugorzędne znaczenie w tej sprawie, ponieważ jak już wyżej wskazano, brak było podstaw do wydania decyzji na rzecz spółki B.. Nie ulega jednak wątpliwości, że decyzja powinna być skierowana do właściwie oznaczonego podmiotu, a więc w tym przypadku spółki wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego, a nie jej jednostki organizacyjnej. Natomiast zarzuty kasacyjne w tym zakresie zostały błędnie sformułowane, ponieważ z art. 28 i art. 29 k.p.a. wynika jedynie, kto może być stroną postępowania administracyjnego, natomiast przepisy te w żaden sposób nie określają relacji prawnych między spółkami prawa handlowego, a ich jednostkami organizacyjnymi.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.