Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 95/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24j  ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu z funkcji dyrektora gimnazjum oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2008 r.

nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] w sprawie odwołania z funkcji kierownika jednostki organizacyjnej Gminy - Pani B. Z., dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. [...]

w N.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz N. odwołał z funkcji kierownika jednostki organizacyjnej Gminy - Panią B. Z., dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] im. [...] w N. uzasadniając swoje stanowisko naruszeniem art. 24j i art. 24k powołanej ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na nie złożenie w terminie oświadczeń i informacji, do których w/w była zobowiązana zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uznał, że powołane zarządzenie w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora publicznego gimnazjum zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa. Powołane zarządzenie zostało wydane w oparciu o przepisy art. 24j oraz 24k ustawy o samorządzie gminnym. Wskazanie w tym akcie uprawnionego organu administracji, podpisanie go oraz zawarcie rozstrzygnięcia organu pozwalają zakwalifikować pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r. jako zarządzenie. Natomiast sam brak nazwania w/w pisma zarządzeniem nie może przemawiać za wyłączeniem właściwości organu nadzoru do badania jego zgodności z prawem.

Jako podstawę prawną odwołania w zarządzeniu wskazano naruszenie przez B. Z. art. 24j i art. 24k ustawy o samorządzie gminnym, polegające na nie złożeniu w terminie oświadczeń i informacji, do których złożenia w/w była zobowiązana zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz nie sprecyzował w odwołaniu jakie terminy zostały naruszone.

Uwzględniając, że terminy do złożenia oświadczeń o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka były uregulowane w ust. 3 tego przepisu, organ nadzoru uznał, iż Burmistrz N. miał na uwadze art. 24j ust. 3 ustawy.

Na podstawie art. 24j ustawy o samorządzie gminnym kierownik jednostki organizacyjnej gminy jest obowiązany do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której osoba obowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję lub jest zatrudniona. Obowiązany jest on również do złożenia oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka, jeżeli umowy te zawarte zostały z organami gminy, jednostkami organizacyjnymi gminy lub gminnymi osobami prawnymi i nie dotyczą stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług lub ze stosunków prawnych powstałych na warunkach powszechnie obowiązujących. Ponadto kierownik jednostki organizacyjnej gminy, którego małżonek, w okresie pełnienia funkcji lub zatrudnienia tej osoby, został zatrudniony na terenie danej gminy w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo rozpoczął świadczyć pracę lub wykonywać czynności zarobkowe na innej podstawie w spółkach handlowych, w których co najmniej 50% udziałów lub akcji posiadają jednostki samorządu terytorialnego, jest obowiązany do pisemnego poinformowania o tym fakcie osoby, której składa oświadczenie majątkowe. Obowiązek złożenia informacji dotyczy również przypadku zmiany stanowiska przez małżonka zatrudnionego w podmiotach, o których mowa wyżej.

Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oświadczenie majątkowe zostało złożone przez Panią B. Z. w dniu

29 kwietnia 2008 roku; natomiast oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, oświadczenie, umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka, wstępnych, zstępnych i rodzeństwo oraz oświadczenie o braku zatrudnienia przez członków rodziny tj. męża, dzieci, rodzeństwo zostało złożone w dniu 13 sierpnia 2008 roku.

Niezłożenie oświadczeń lub informacji, o których mowa w art. 24j, w terminie określonym w art. 24j ust. 3 [Art. 24j ust. 3 został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz.U.07.48.327)] przez kierownika jednostki organizacyjnej gminy powoduje utratę ich wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinny być złożone oświadczenie lub informacja, do dnia złożenia oświadczenia lub informacji. Jeżeli kierownik jednostki organizacyjnej gminy nie złoży w terminie oświadczeń lub informacji, o których mowa w art. 24j, właściwy organ odwołuje go najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia lub informacji. Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Zarządzenie Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie uwzględnia, iż art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 Konstytucji - cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

13 marca 2007 r. sygn. akt: K 8/07 i z dniem 19 marca 2007 r. utracił moc.

Skoro przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją, to również terminy w nim określone nie mogą mieć zastosowania jako podstawa prawna niewykonania obowiązku przez B. Z. Skoro więc nie ma terminu do złożenia oświadczeń i informacji wymienionych w art. 24j ustawy samorządzie gminnym, to złożenie tych oświadczeń w dniu 13 sierpnia 2008r. nie może zostać uznane za naruszenie art. 24j ust. 3 tej ustawy.

W ocenie organu nadzoru, skoro przepis określający termin do złożenia oświadczeń i informacji, o których mowa w art. 24j został uznany za niezgodny z Konstytucją to brak jest jakiegokolwiek terminu do ich składania. Wobec braku terminu do składania tych oświadczeń B. Z. nie mogła naruszyć tego obowiązku. Z tego względu odwołanie Panią B. Z. na podstawie art.24j i art.24k ustawy o samorządzie gminnym zostało dokonane sprzecznie z prawem, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Burmistrz Miasta i Gminy N. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono, iż pismo Wojewody [...] z dnia 15 września 2008 r. kierowane do Burmistrza N. wszczęło postępowanie, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia w dniu [...] listopada 2008 r. nastąpiło z naruszeniem 30 dniowego terminu określonego w art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Drugi zarzut dotyczy natomiast tego, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się w zakresie przedmiotowym przypisanym organowi nadzoru, ponieważ odwołanie z funkcji dyrektora nie nastąpiło w drodze zarządzenia, ale w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa pracy. Zdaniem skarżącego uznanie przez organ nadzoru czynności z zakresu odwołania dyrektora jako zarządzenia jest instrumentalnym zabiegiem służącym do legalizacji nieuprawnionej ingerencji nadzorczej. Przy tym skarżący wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że sprawy dotyczące odwołania dyrektorów szkół należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

2. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej ppsa), kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

3. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierowniczego (także powołania na to stanowisko) nie budzi większych wątpliwości. Wprawdzie zarówno ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawa o systemie oświaty nie określają formy prawnej działania wójta w sprawie "powierzania" nauczycielowi stanowiska kierowniczego, odwołania go ze stanowiska, powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko kierownicze. Mimo braku określenia tej formy, w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej (tak też NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05, niepubl.). Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. OPS 6/96, ONSA z 1997 r., 2/48).

4. Wbrew zarzutom skargi, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru o nieważności uchwały lub zarządzenia jest uprawniony orzec w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że zarządzenia zostało doręczone Wojewodzie [...] w dniu 20 października 2008 r. i od tej daty zaczął biec

30 dniowy termin określony w powołanym przepisie.

5. Należy w całości podzielić stanowisko organu nadzoru, iż złożenie uzupełniającego oświadczenia przez B. Z. w dniu 13 sierpnia 2008 r. nie mogło stanowić podstawy do odwołania z funkcji dyrektora gimnazjum. Przepis art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący materialnoprawną podstawę wydania zarządzenia został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 Konstytucji wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt: K 8/07 i z dniem 19 marca 2007 r. utracił moc. Skoro przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją, to również terminy w nim określone nie mogły mieć zastosowania jako podstawa prawna niewykonania w zakreślonym w tym przepisie terminie obowiązku przez B. Z.

6. Dlatego też odwołanie Panią B. Z. na podstawie art. 24j i art. 24k ustawy o samorządzie gminnym zostało dokonane sprzecznie z prawem, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Skoro zaskarżone rozstrzygniecie nie narusza prawa - skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zwłaszcza, że B. Z. nie uchyliła się od obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego w zakresie wymaganym art. 24j ustawy o samorządzie gminnym i złożyła uzupełniające oświadczenie w dniu 13 sierpnia 2008 roku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak

w sentencji.