Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 454/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 21 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2018 r., nr SKO [..], którym utrzymano w mocy decyzję Burmistrza, wydaną w porozumieniu z Wójtem Gminy, z dnia 28 lutego 2018 r., znak [..], o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 22 listopada 2017 r. A. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie osadów piasku z rzeki N.od km 46+040 do km 47+270".

Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. odmówił Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. przedsięwzięcia stwierdzając, że planowana inwestycja – realizowana częściowo na obszarze gminy z wydobyciem prowadzonym na działkach nr [..] i [..] - narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą nr 260/XL/98 Rady Miejskiej z dnia 3 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. z 1998 r. Nr 9, poz. 62).

W odwołaniu Spółka A. zarzuciła, że w niniejszej sprawie nie uwzględniono nowego stanu prawnego odnośnie do wydobywania kamienia, żwiru, piasku i materiałów z wód, wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2018 r. przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, mocą której dokonana została również nowelizacja przepisów w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, mająca istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji dokonano wadliwej kwalifikacji przedsięwzięcia jako "działalności przemysłowej" w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, co skutkowało błędną oceną o niezgodności przedsięwzięcia z tym planem. Ponadto, w sprawie pominięto, iż zakaz eksploatacji surowców stanowi wynik niedozwolonej inkorporacji do planu miejscowego nie obowiązujących już przepisów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu, a zatem obecnie źródłem zakazu w sposób niedozwolony jest wyłącznie sam plan zagospodarowania przestrzennego, któremu w tym zakresie należy odmówić obowiązywania i stosowania.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.ś.", i wskazał, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub naruszenie ustaleń planu jest podstawowym kryterium zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W niniejszej sprawie dla większości planowanej inwestycji, położonej w granicach gminy, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, że teren inwestycji obejmujący część działki nr [..] leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki N., na co wskazuje również teść karty informacyjnej przedsięwzięcia. Analizując postanowienia planu organ wskazał, że zgodnie z § 35 ust. 2 planu na Obszarze Chronionego Krajobrazu obowiązuje zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej - ochronie środowiska i zdaniem organu przy wykładni przepisów planu miejscowego należy kierować się zasadą pierwszeństwa ochrony środowiska przed interesem osób prowadzących działalność gospodarczą. Z kolei stosownie do § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 planu, w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje m.in. zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych i realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców.

W tym zakresie Kolegium wskazało, że "przemysł" to - według Słownika języka polskiego PWN (online) – produkcja materialna polegająca na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych. Encyklopedia powszechna PWN definiuje "przemysł" jako "dział nierolniczej produkcji materialnej, w którym wydobywanie zasobów przyrody oraz ich przetwarzanie w dobra zaspokajające potrzeby ludzi jest prowadzone w dużych rozmiarach, przy zastosowaniu podziału pracy i przy użyciu maszyn (do przemysłu nie zalicza się rzemiosła i budownictwa)". Encyklopedia wskazuje, że ze względu na charakter działalności rozróżnia się m.in. przemysł wydobywczy, obejmujący bezpośrednio pozyskiwanie zasobów przyrody (górnictwo węgla, rud metali, ropy naftowej, kamieniołomy itp.). W Polsce, zgodnie z Europejską Klasyfikacją Działalności, stosuje się podział przemysłu na 4 sekcje, w tym górnictwo i wydobywanie (wydobycie węgla kamiennego, brunatnego i torfu). Jak wskazał organ Europejska Klasyfikacja Działalności umiejscawia wydobywanie kamienia, piasku i gliny w dziale 08.1 w sekcji B. Pojęcie "przemysłu" obejmuje zatem wydobywanie kopalin, w tym kamieni i piasku, co potwierdza systematyka przyjęta w obowiązującej w Polsce Europejskiej Klasyfikacji. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja w świetle § 35 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego odczytanych według reguł języka polskiego jest inwestycją przemysłową, a jej realizacja na trenie Obszaru Chronionego Krajobrazu rzeki N. jest zabroniona.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania i kwestii nowych regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne organ wskazał, że akt ten nie dokonał istotnych zmian w regulacji u.d.i.ś., w tym art. 80 ust. 2 i 3 mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie zwolniono przedsiębiorcy planującego wydobycie kopaliny z dna rzeki z uzyskania decyzji środowiskowej i nie wyłączono obowiązku ustalenia, czy inwestycja ta nie narusza planu miejscowego. Także zarzut błędnej kwalifikacji przedmiotu przedsięwzięcia jako działalności przemysłowej organ uznał za niezasadny. Jak wskazał, wnioskodawca ubiega się o decyzję w związku z zamiarem zrealizowania inwestycji polegającej na przemysłowej, zarobkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, stanowiącej przedmiot działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W szczególności skarżąca zarzuciła wadliwą kwalifikację przedmiotu przedsięwzięcia jako "działalności przemysłowej" w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, która skutkowała błędną oceną co do niezgodności inwestycji z tym planem. Zdaniem strony pojęciem tym błędnie objęto wyłącznie korzystanie z wód, jak też wadliwie zastosowano zakaz prowadzenia tej działalności do przedsięwzięcia, którego przedmiot wiąże się z korzystaniem z wód i ma charakter równoważny czynnościom utrzymywania wód. Strona zarzuciła także wadliwe niezastosowanie art. 81 ust. 1 u.d.i.ś. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. i niewskazanie wariantu przedsięwzięcia, który nie pozostawałby w sprzeczności z zakazem działalności przemysłowej.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że jej zdaniem zakaz związany z reżimem prawnym obszaru chronionego powinien być interpretowany przede wszystkim w kontekście ochrony krajobrazu, przy czym podporządkowywanie wszelkiej działalności ochronie środowiska ma zbyt szeroki zakres. Jak wskazała skarżąca wydobycie piasku z koryta rzeki nie prowadzi do powstania makropowierzchniowych ingerencji w powierzchnię ziemi i do zmiany krajobrazu, szczególnie krajobrazu wizualnego. Nie powoduje też trwałych zmian w krajobrazie naturalnym, więc obszar chronionego krajobrazu nie doznaje uszczerbku. Traktowanie wydobycia nanosów (rumoszu) z rzeki na równi z organizacją kopalni – żwirowni na lądzie, nie ma zatem jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach ustanawiających cele i reżimu ochrony przyrody. Ponadto, wbrew ocenie Kolegium, planowany zakres przedsięwzięcia odpowiada czynnościom utrzymania wód, do prowadzenia których jest obowiązany administrator wody. Dlatego też inwestycja spotkała się z aprobatą RZGW i to on określił graniczne parametry techniczne do wydobycia piasku. Zdaniem skarżącej różnicowanie reżimu prawnego dla zamierzonych czynność tylko w zależności od tego, kto je prowadzi, narusza konstytucyjną zasadę równości.

Odnosząc się do kwestii zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne Spółka wskazała, że ustawa ta w sposób odmienny ujmuje status wydobycia piasku z wód – porządkuje niejednolitą dotychczas interpretację w zakresie wymagań prawnych tego wydobycia i związaną z tym praktykę na rzecz stosowania do tego wydobycia wyłącznie przepisów prawa wodnego w przedmiocie korzystania z wód i usług wodnych. Skarżąca zauważyła, że art. 269 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewiduje do tego wydobycia tylko system opłat za usługi wodne. W konsekwencji wydobycie to, jako działalność w sferze korzystania z wód i usług wodnych, przestała być działalnością górniczą, uznawaną dotychczas przez organy za działalność przemysłową.

Końcowo skarżąca podtrzymała zarzut, że zakazy dotyczące obszaru chronionego krajobrazu, inkorporowane do ustaleń planu, wskutek zmiany przepisów o ochronie przyrody i aktu tworzącego obszar chronionego krajobrazu, stały się niezgodne z ustawą o ochronie przyrody. Obecnie przepisy o tym obszarze w ogóle, jak i odnoście obszaru rzeki N., nie przewidują przedmiotowego zakazu, natomiast ustalenia planu odnoszące się do tych zakazów znajdują swoje oparcie jedynie w podstawie prawnej tworzenia planów miejscowych, w której się nie mieszczą. W konsekwencji o sytuacji prawnej podmiotu będzie decydował akt prawa, który utracił aktualność i jest częściowo sprzeczny z obowiązującymi na dzień orzekania przepisami rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła do wniosku, że nie narusza ona prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego.

Kontrolą legalności objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r., mocą której odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu osadów piasku z rzeki N. na określonym ściśle jej odcinku. W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe przedsięwzięcie, szczegółowo scharakteryzowane w karcie informacyjnej, jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) jest ono kwalifikowane jako wydobywanie kopalin ze złoża na obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 24 lub ze śródlądowych wód powierzchniowych. W konsekwencji, w myśl art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej u.d.i.ś., wymagało ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stosownie do treści art. 80 ust. 1 u.d.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew W. z Zatoką G.

Z kolei w myśl art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

W przepisach art. 80 ust. 2 i 3 u.d.i.ś. określone zostały przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związane z oceną lokalizacji przedsięwzięcia w zgodzie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki te określone są pozytywnie, tzn. wskazują warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalających na realizację przedsięwzięcia. Wynika z nich, że regułą jest konieczność stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (ust. 2). Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, takich chociażby jak wydobywanie kopalin ze złóż, które obejmuje wniosek złożony w niniejszej sprawie, modyfikuje kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia. Nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zróżnicowanie tego kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia skutkuje wyłącznie tym, że dla stwierdzenia braku sprzeczności nie są konieczne ustalenia w planie wskazujące na dopuszczalność takiej działalności.

Przy ocenie zgodności inwestycji bądź nienaruszania przez nią postanowień planu miejscowego posiłkować można się wskazówkami interpretacyjnymi wynikającymi z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2126), zwanej dalej Prawem geologicznym i górnicznym, który stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W doktrynie przyjmuje się, że do naruszenia ustaleń planu dochodzi m.in. wówczas, gdy w planie zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin (T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Legalis 2017).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Nie budzi wątpliwości przedmiot zgłoszonego przedsięwzięcia, albowiem wynika on w sposób oczywisty z karty informacyjnej przedsięwzięcia. Zgłoszone przedsięwzięcie polegać miało na wydobyciu osadów piasku z koryta rzeki N., na ściśle określonym kilometrze jej przebiegu, w dolnym biegu rzeki położonym na granicy województw: [..] i [..]. Obszar wydobycia został wyznaczony na podstawie wyników robót geologicznych, a powierzchnia gruntu zajętego pod wodą, ustalona na podstawie wyników inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wynieść miała około 86.142 m2. Z eksploatacji wyłączony został, celem zachowania zidentyfikowanych stanowisk roślinności wodnej i szuwaru, obszar 52.058 m2.

Kolegium w sposób prawidłowy oceniło zgłoszoną inwestycję polegającą na wydobywaniu osadów piasku z rzeki N. jako wydobywanie kopali ze złóż podlegające koncesjonowaniu na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz pozwoleniu wodnoprawnemu na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne. Konsekwentnie, wbrew twierdzeniom skarżącej, zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium, oceniło przedmiotową inwestycję w kontekście postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 260/XL/98 Rady Miejskiej z dnia 3 kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w N., kierując się dyspozycją art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. Organy zweryfikowały, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego i zgodnie doszły do wniosku, że ustalenia te narusza. W stwierdzeniu tym Sąd kontrolujący kwestionowane rozstrzygnięcie nie doszukał się błędu.

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium odnośnie naruszania przez lokalizację planowanej inwestycji postanowień planu jest prawidłowe. Do terenu objętego planowaną inwestycją, który leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki N., odnoszą się zasady i zakazy określone w § 35 planu. Z § 35 ust. 1 planu wynika zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej - ochronie środowiska. Oznacza to, że z woli uchwałodawcy gminnego przy wykładni postanowień planu należy kierować się priorytetowo wymogami ochrony środowiska, którym ustąpić muszą interesy prowadzących działalność gospodarczą, w tym produkcję rolną.

W § 35 ust. 3 określono zakazy obowiązujące w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym m.in. zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych (pkt 1) i zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Brak zdefiniowania w postanowieniach planu użytych w nich terminów prawidłowo skłoniło Kolegium do skorzystania z definicji języka potocznego, w którym przez przemysł rozumie się produkcję materialną polegającą na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych (red. S. Skorupko, H. Anderska, Z. Łempicka, Mały Słownik Języka Polskiego, Warszawa, s. 651). Przemysł ten dzieli się na wydobywczy, obejmujący pozyskiwanie zasobów przyrody (węgla, kamieni itp.) oraz przetwórczy, obejmujący uszlachetnianie i przetwarzanie surowców i materiałów w celu przystosowania ich do różnorodnych potrzeb konsumpcyjnych i produkcyjnych. Wobec tego, zdaniem Sądu, pojęcie "przemysłu" obejmuje wydobywanie kopalin, w tym kamieni i piasku, co potwierdza systematyka przyjęta w obowiązującej w Polsce Europejskiej Klasyfikacji Działalności, w świetle której działalność polegająca na wydobywaniu kamieni, piasku i gliny należy do jednej z sekcji przemysłu obejmującej górnictwo i wydobywanie. Tym samym wywiedziony przez Kolegium z dyspozycji § 35 ust. 3 pkt 1 planu zakaz działalności wydobywczej na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu jest prawidłowy.

Powyższe ustalenie nie stało na przeszkodzie ani nie wyłączało możliwości stwierdzenia dodatkowej przesłanki naruszenia planu, a mianowicie związanej z zakazem realizacji rozległych terenów eksploatacji surowców, którą prawidłowo organy odniosły do planowanej inwestycji. Zgodnie z definicją słownikową pojęcia "surowiec" jest to materiał naturalny pochodzenia zwierzęcego, roślinnego lub mineralnego, który poddaje się obróbce na półprodukty lub wyroby gotowe (Mały Słownik Języka Polskiego...., s. 788). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 19 Prawa geologicznego i górniczego, złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, i które zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wymaga uzyskania koncesji. Wydobywanie piasku ze złóż zlokalizowanych pod wodami rzeki N. zakwalifikować należało jako wydobywanie surowca naturalnego, czyli wydobywanie kopalin ze złóż, bez względu na to, gdzie te złoża się znajdują, objęte obowiązkiem uzyskania koncesji (art. 21 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego).

Wskazane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem dane, odnoszące się do powierzchni gruntu zajętego pod wodą - 86.142 m2, obszaru wyłączonego z eksploatacji z przyczyn przyrodniczych - 52.058 m2 oraz powierzchni możliwego wydobycia według dokumentacji geologicznej – 13,8952 ha, nie pozostawiają wątpliwości, że planowana przez skarżącą działalność ma objąć rozległe tereny eksploatacji osadów piasku w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 5 planu, co czyni je niedopuszczalnymi. Przy czym, zwrócić należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, interpretacja przymiotnika "rozległe" nie doznaje w treści planu dodatkowych uwarunkowań, które błędnie przypisuje mu skarżąca mówiąc o tym, że rozległe oznacza związane z widocznymi skutkami krajobrazowymi tej eksploatacji, a skoro planowana eksploatacja nie spowodowuje trwałych zmian w krajobrazie naturalnym, to przedsięwzięcie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu jest to nieuzasadnione nadużycie interpretacyjne, niedające się w żadnym razie zaakceptować. Skarżąca w sposób nieprawidłowy ogranicza cel, jakiemu służy ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu wyłącznie do zachowania walorów estetyczno – wizualnych, pomijając całkowicie ochronę innych elementów składowych krajobrazu jako środowiska przyrodniczo-geograficznego. Tymczasem ta forma ochrony przyrody przewidziana w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1614), zwanej dalej u.o.p., konkretyzuje i realizuje cele ochrony przyrody określone w art. 2 ust. 2 u.o.p. Z treści samej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika cel, w jakim utworzono Obszar Chronionego Krajobrazu Rzeki N., a mianowicie zachowania kompleksu łąk, pastwisk i szuwarów stanowiących ostoję ptaków i drobnych ssaków na obszarze [..]. Walory krajobrazowe tego obszaru stanowią: koryto rzeki, ciągi izolowanych zbiorników wodnych (starorzecza), pasy oczeretów i szuwarów, strefy zadrzewień i zakrzewień oraz nieliczne tereny leśne. Treść, stanowiącego załącznik do karty informacyjnej, raportu z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej sporządzonego dla potrzeb planowanego przedsięwzięcia potwierdza, że na obszarze objętym inwestycją występują elementy flory i fauny wymagające ochrony. Postanowienia planu stanowią jeden z elementów systemu tej ochrony.

Również wbrew twierdzeniom skarżącej, planowane przez nią przedsięwzięcie nie może być utożsamiane z "utrzymaniem wód" przez administratora. Już bowiem sama lektura karty informacyjnej przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma polegać na przemysłowej, zarobkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, a okoliczność, że zasoby złóż tego kruszywa zlokalizowane są pod wodami rzeki N. nie zmienia charakteru tej inwestycji. Wobec tego zarzuty naruszenia zasady równości w związku ze stosowaniem różnych zasad w odniesieniu do podmiotów będących w takiej samej sytuacji nie mogły zostać uwzględnione, albowiem skarżąca jako prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wydobycia złóż pozostaje w całkowicie odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej od podmiotów zarządzających zasobami wodnymi, których celem jest zaspokajanie potrzeb ludności i gospodarki oraz ochrona wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, ochrony przed powodzią oraz suszą, ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód, zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją.

W tym kontekście, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej w zakresie braku uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy przepisów nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym, przywołać należy art. 545 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999), stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r. Oznacza to, że w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie było podstaw do uwzględniania przepisów Prawa wodnego z 2017 r., albowiem wszczęta została jeszcze przed dniem 1 stycznia 2018 r., czyli przed wejściem w życie nowego Prawa wodnego.

Dla kompletności wywodu jednak, odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, wyjaśnić należy, że na gruncie powoływanego przez skarżącą Prawa wodnego wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki G.oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu jest jednym z rodzajów szczególnego korzystania z wód wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód (art. 34 pkt 8 Prawa wodnego). To szczególne korzystanie z wód, na podstawie art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podobnie zresztą tą kwestię regulowała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121).

Wydobywanie kamienia i żwiru z wód nie zostało zakwalifikowane do usług wodnych, ale jako szczególne korzystanie z wód, na mocy art. 269 pkt 2 Prawa wodnego, zostało obciążone opłatą za usługi wodne. To novum ustawowe ma wyłącznie taki skutek w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu żwiru i piasku z wód, że pojawiło się istotne zagadnienie prawne związane ze wzajemnymi relacjami przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz Prawa wodnego w zakresie obowiązku ponoszenia opłat za wykonywanie takiej działalności. Prawo geologiczne i górnicze bowiem przewiduje jednorazową opłatę koncesyjną z tytułu udzielenia koncesji oraz opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopalin ustalaną w oparciu o ilość wydobycia w okresie rozliczeniowym.

Zagadnienie to zatem sprowadza się wyłącznie do problematyki opłat publicznoprawnych związanych z prowadzeniem przedmiotowej działalności, a w żadnym razie nie ma wpływu na ocenę jej charakteru i nie może stanowić jakiekolwiek wskazówki interpretacyjnej, jak tego oczekiwała skarżąca, w zakresie wykładni postanowień planu.

Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń skarżącej w zakresie zastosowania postanowień planu sprzecznych z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami ochrony przyrody należy stwierdzić, że zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i Sąd kontrolujący ich rozstrzygnięcia, nie są uprawnione do równoległej kontroli zgodności z prawem postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wzorcem oceny zgłoszonego przedsięwzięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest rolą organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ani wojewódzkiego sądu administracyjnego kontrolującego legalność decyzji w tym przedmiocie, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, ocena normy planistycznej, która jest podstawą stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sądowoadministracyjna kontrola aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odbywa się w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę przyjmującą ten plan. Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia – poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2106/13, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem decyzji środowiskowej bądź jej odmową, a które z punktu widzenia legalności kontroluje sąd administracyjny, nie można badać ustaleń planu w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.ś. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1898/15, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia we właściwym trybie, organy administracji i sąd administracyjny obowiązane są respektować jego postanowienia. Z tych względów, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł uczynić zadość żądaniom skarżącej, ani też pominąć postanowień planu, których nieuwzględnienie doprowadziłoby do naruszenia prawa.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarzut niezgodności postanowień § 35 planu w zakresie ustalonych tam zakazów z przepisami art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest nietrafny. Nie można bowiem weryfikować zgodności z prawem ustaleń planu przyjętego uchwałą Rady Gminy z 1998 r. odnosząc je do przepisów ustawy o ochronie przyrody przyjętej dopiero w dniu 16 kwietnia 2004 r.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie braku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako kryterium wykluczające możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zwalnia organ z konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, włącznie z brakiem konieczności zasięgania stanowisk organów opiniujących i uzgadniających. W takiej sytuacji organ uprawniony jest do wydania decyzji odmownej, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo nie przeszły do etapu stosowania przepisu art. 81 ust. 1 u.d.i.ś. i weryfikacji wariantów zgłoszonego przedsięwzięcia, skutkiem czego nie można im zarzucić naruszenia tego przepisu.

Sąd nie dostrzegł również uchybienia w powoływaniu się przez orzekające organy na wyrok zapadły przed tutejszym Sądem w dniu 27 września 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 379/17, albowiem dotyczył on podobnego przedsięwzięcia skarżącej polegającego na wydobyciu osadów piasku z rzeki N.na określonym, innym niż w niniejszej sprawie, kilometrze oraz magazynowaniu tych osadów. Pomimo jakościowej różnicy tych przedsięwzięć, albowiem objęte procedowanym w kontrolowanej sprawie wnioskiem przedsięwzięcie nie dotyczy magazynowania wydobytych osadów, a wyłącznie wydobycia osadów piasku z rzeki, jego ocena z punktu widzenia postanowień planu miejscowego musi być tożsama. Przesądza bowiem o tym istota przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu osadów piasku z rzeki oraz jego umiejscowienie w tym samym obszarze, co inwestycji, której dotyczył wyrok w sprawie II SA/Gd 379/17. Z tych przyczyn Sąd również podzielił stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku, nie znajdując podstaw do jego zmiany w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako bezzasadną.