Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 575/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 20 grudnia 2000 r. nr XXI/208/2000 w przedmiocie zmiany uchwały o odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska w S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały [..] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie określenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli samorządowych, mocą której zmianie uległa treść § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie określenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli samorządowych w ten sposób, iż odpłatność od 1 dziecka uczęszczającego do przedszkola samorządowego gminy S. od 1 stycznia 2001 r. ustalona została w wysokości 55 zł miesięcznie. W § 3 uchwały zmieniającej ustalono, iż uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i Miasta S.oraz w przedszkolach samorządowych na terenie gminy i miasta na okres 3 miesięcy od dnia jej podjęcia. Zgodnie z § 4 uchwały przyjęto, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.

W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, iż koszty utrzymania przedszkoli samorządowych wzrastają niewspółmiernie do posiadanych środków w budżecie gminy, które są przeznaczone na utrzymanie przedszkoli, w związku z czym zachodzi potrzeba zwiększenia opłaty stałej wnoszonej przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli. Wskazał także, że opłaty stałe przeznaczone będą na bieżące koszty utrzymania przedszkoli, zakup pomocy dydaktycznych i wyposażenia.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w S., na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 239 ze zm.) poprzez ustalenie opłaty stałej za korzystanie przez dziecko z pobytu w przedszkolu w kwocie 55 zł., bez sprecyzowania jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programowego wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z2002 r. Nr 51, poz. 458 ze zm.), uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności,

2. naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowy Województwa K.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wskazał iż sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalenia opłat o charakterze stałym, na potwierdzenie czego przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Stwierdził także, że sądy niejednokrotnie dawały wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat i powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Jako przykład świadczeń wykraczających poza podstawę programową wskazał na dodatkowe zajęcia z języka obcego, zajęcia ruchowe na basenie, podstawy informatyki czy zapewnienie dzieciom wyżywienia w przedszkolu. Wyjaśnił, iż wskazane świadczenia nie są wyraźnie wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., wyznaczającym przedmiotowe ramy podstawy programowej i wychowania przedszkolnego. Realizowanie przez przedszkola publiczne takich świadczeń stwarza w ocenie skarżącego - po stronie organów gminy, możliwość wprowadzenia ich odpłatności, ale tylko w stosunku do tych z rodziców, którzy wyrazili chęć uczestniczenia przez ich dzieci na takie dodatkowe zajęcia. Skarżący podkreślił, iż Rada Miejska wprowadzając odpłatność świadczeń, zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nieokreślonego. Podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jedynie, iż przyczyną ustalenia opłaty było podłoże ekonomiczne, to jest wzrost kosztów ponoszonych na jedno dziecko w przedszkolu. W świetle przytoczonych okoliczności, zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, iż Rada Miejska w Szubinie podejmując zakwestionowaną uchwałę, dopuściła się istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegającego na braku wskazania konkretnych świadczeń, które wykraczając poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, uzasadniałyby wprowadzenie ich odpłatności, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową, były przez przedszkola samorządowe faktycznie realizowane.

Natomiast uzasadniając drugi z zarzutów skargi, wskazał iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w związku z czym podlega ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wyjaśnił, powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, iż dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy chociażby jedna z norm zawartych w takim akcie ma charakter abstrakcyjno-generalny, to znaczy czy jest ona adresowana do mieszkańców gminy, czy też ma charakter wyłącznie wewnętrzny, to jest obowiązuje w danym układzie administracji publicznej. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05, ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli, jest właśnie ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wskazał skarżący, za takim charakterem uchwały, podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. W przedmiotowej sprawie adresatem norm zawartych w zaskarżonej uchwale, jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Skoro zaś zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, to podlega ona szczegółowemu trybowi promulgacji z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin są ogłaszane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Tymczasem zaskarżona uchwała nie podlegała wskazanej regule promulgacji, albowiem nie została ona skierowana do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazane uchybienie, zdaniem skarżącego, stanowi istotne naruszenie art. 13 pkt 2 w/w ustawy, które samo w sobie stanowi podstawę wystarczającą do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. uznała w całości zasadność skargi oraz wskazała, iż w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) uwzględniając skargę zmieni zaskarżoną uchwałę na najbliższej sesji Rady Miejskiej w S.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że podziela stanowisko skarżącego zarzuty skarżącego, iż w sprawie nastąpiło istotne naruszenie prawa polegające na braku wskazania w zaskarżonej uchwale, że podległe gminie Szubin przedszkola prowadzą nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w uchwale opłata. Wskazała, iż rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) są bezpłatne. Dodatkowo, jak wskazał organ, według przepisu § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie MEN z dnia 21 maja 2001 r.) czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie, zatem oplata za przedszkola jest opłatą za ponad bezpłatną 5 - godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Dlatego też, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, to zachodzi podstawa do ustalenia opłaty za świadczenie to minimum przekraczające. Niemniej w takiej sytuacji należy szczegółowo wskazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenia składa, albowiem sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W ocenie organu Rada Miejska w S. zobowiązana była wyraźnie określić w zaskarżonej uchwale co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Uprawnienia do ustalenia opłaty w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie można bowiem kojarzyć z dowolnością ani stałością. Tymczasem z zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że przyczyna ustalenia opłat było podłoże ekonomiczne tj. ustalenie jej realnego wpływu na budżet gminy. W kontekście przedstawionych uwag organ podkreślił, iż w podległych gminie przedszkolach publicznych, świadczone przez nie usługi wykraczają poza podstawę programową, gdyż po pierwsze realizowany jest w nich 10 - godzinny pobyt dzienny w przedszkolu, po drugie zaś dzieci uczęszczające do nich korzystają z licznych świadczeń przekraczających podstawy programowe wychowania przedszkolnego określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2002 r. Nr 50, poz. 451). Wskazane okoliczności, w ocenie organu, wskazują iż naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie polegało w istocie tylko na braku wskazania w zaskarżonej uchwale, że podległe gminie przedszkola realizując program wychowania przedszkolnego wykraczają poza jego ramy i z tego tytułu żąda się uiszczenia opłaty za dodatkowe świadczenia z tym związane.

Odnośnie zarzutu skargi braku ogłoszenia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym organ stwierdził, że jest on zasadny, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, że ustalenie opłaty ze świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, a nie aktu kierownictwa wewnętrznego wobec zakładu administracyjnego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606). W związku z tym upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowi upoważnienie ustawowe dla rady gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych.

W dodatkowym piśmie z dnia 19 sierpnia 2009 r. Rada Miejska w Szubinie poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż uchwałą Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 5 sierpnia 2009 r. Nr XXXVIII/288/09 w sprawie odpłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Szubie w trybie autokontroli zmieniono zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej.

Z treści przepisu zawartego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) wynika natomiast, iż sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie Sąd uznając trafność zarzutów skarżącego, pomimo niewłaściwego wskazania dzienników urzędowych w których opublikowano niektóre z aktów normatywne na których naruszenie powołuje się skarżący oraz w zakresie drugiego z zarzutów skargi błędnego określenia naruszonych w jego ocenie przepisów prawnych, stwierdza iż zaskarżona uchwała nie odpowiada przepisom prawnym obowiązującym w dniu jej uchwalenia, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie należy wskazać, iż skarga mogła być rozpatrzona przez sąd pomimo nie zachowania przez Prokuratora terminów wynikających z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ dotyczy ona uchwały będącej aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o systemie oświaty), należy wskazać, iż z treści art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że jedną z podstawowych cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Obszary edukacyjne objęte podstawą programową zostały natomiast określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego (Dz. U. z 1999 r. Nr 14, poz. 129 ze zm.). Zgodnie zaś z przepisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej , publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz.U. z 1999 r. Nr 14, poz. 131 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie MEN z dnia 15 lutego 1999 r.) czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszym niż 5 godzin dziennie. Z kolei art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty określa, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 w/w ustawy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 w/w ustawy możliwość ustalania przez radę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową. Tym samym rada gminy ustalając opłatę zobligowana jest precyzyjnie określić w uchwale, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. W takiej sytuacji bowiem istnieje możliwość zweryfikowania przez adresatów uchwały, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a więc czy objęto nią właściwe świadczenia, a także dokonania wyboru dodatkowych świadczeń w zależności od sytuacji finansowej rodziców oraz potrzeb dziecka. Wprowadzenie natomiast tylko jednej stawki opłaty, tak jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, bez określenie oferowanych w zamian świadczeń dodatkowych tj. wykraczających poza podstawę programową, oznacza de facto ustalenie stałej odpłatności za nauczanie i wychowanie przedszkolne dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle świadczenia dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową, oraz czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta, bądź tez czy chce korzystać. Taka sytuacja zaś jest sprzeczna z zasadą bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej charakteryzującą, jak już Sąd wcześniej wskazał, przedszkola publiczne. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie, organ ustalił jednolitą stawkę za korzystanie ze świadczeń przedszkola publicznego, w ogóle nie określając co jest proponowane w zamian za uiszczaną opłatę. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stwierdził jedynie, iż powodem zwiększenia odpłaty wnoszonej przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli samorządowych jest niewspółmierny wzrost kosztów utrzymania przedszkoli w stosunku do posiadanych środków w budżecie gminy przeznaczonych na ten cel. W świetle przytoczonych powyżej przepisów, zapisy uchwały oraz jej uzasadnienie, uznać należy za niewystarczające oraz naruszające art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Rada Miejska w S. zobowiązana bowiem była szczegółowo wskazać nie tylko za jakiego rodzaju świadczenia opłatę ustala, ale również określić jej wysokości w odniesieniu do poszczególnych świadczeń, dzięki czemu po pierwsze świadczeniobiorcy mogliby ocenić czy opłatą nie objęto świadczeń bezpłatnych oraz dokonać odpowiedniego wyboru oferowanych świadczeń, po drugie zaś w takiej sytuacji znalazłaby odzwierciedlenie, co słusznie podkreślił skarżący, zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat. W tym miejscu należy odnieść się do uzasadnienia odpowiedzi na skargę, w którym organ wprawdzie zgodził się ze skarżącym, iż zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy jest zasadny, niemniej wskazał, iż naruszeni tych przepisów polegało w istocie tylko na braku wskazania w zaskarżonej uchwale, że podległe gminie przedszkola realizując program wychowania przedszkolnego wykraczają poza jego ramy i z tego tytułu żąda się uiszczenia opłaty za dodatkowe świadczenia z tym związane. W ocenie Sądu taki zapis byłyby również niewystarczający do spełnienia wymogów jakie stawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Ustalona bowiem przez radę gminy, w oparciu o wskazane przepisy, opłata za świadczenia przedszkoli publicznych nie może charakteryzować się ani dowolnością, ani stałością. Zatem samo wskazanie, iż przedszkole realizuje nauczanie i wychowanie w zakresie przekraczającym ramy podstawy programowej i w związku z tym żąda się uiszczenia stosownej opłaty, bez precyzyjnego określenia dodatkowych świadczeń oraz określonych opłat z każdym z nich związanych, nie pozwala zweryfikować charakteru świadczeń dodatkowych oraz nie daje podstaw do ustalania czy mamy do czynienia z ekwiwalentnością opłaty w stosunku do oferowanego świadczenia, co w konsekwencji nasuwać może wątpliwości odnośnie niezgodnych z prawem cech ustalonej opłaty (dowolność, stałość). Na marginesie należy również zauważyć, odnosząc się do argumentów organu uzasadniających okoliczność, iż świadczone przez podległe gminie przedszkola publiczne usługi wykraczają poza podstawę programową, albowiem realizowany jest w nich 10 – godzinny pobyt dzienny, że ramowy statut publicznego przedszkola stanowiący załącznik nr 3 do rozporządzenia MEN z dnia 15 lutego 1991 r. w § 10 ust. 2 pkt 1 określa czas przeznaczony na realizację podstawy programowej jako "nie krótszy" niż 5 godzin dziennie, co oznacza, iż również w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola nawet przy przyjęciu w jego statucie tylko wspomnianych 5 godzin, owa podstawa programowa, a nie dodatkowe zajęcia, może być realizowana, co tym samym wyklucza możliwość pobrania opłaty za świadczone w jej ramach usługi. Zatem należy zaznaczyć, iż czas realizacji przez przedszkole określonych świadczeń, nie przesądza o ich charakterze. Reasumując, w ocenie Sądu, wskazane powyżej okoliczności uzasadniają zarzut skarżącego, iż zapis § 1 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, albowiem nie określa on jakie konkretnie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń.

Zdaniem Sądu zasadny jest również zarzut zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Niemniej skarżący błędnie określił podstawę prawną, która tworzy ten obowiązek. W myśl art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 577 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o administracji rządowej w województwie), obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że ustawa lub sam przepis prawa miejscowego przewiduje termin późniejszy. Z powyższych przepisów wynika, że każdy akt prawa miejscowego wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odmienną procedurę wejścia w życie aktów prawa miejscowego przewidują na zasadzie wyjątku od wskazanej zasady przepisy art. 42 ust. 3 i 4 ustawy o administracji rządowej w województwie, niemniej dotyczą one wyłącznie rozporządzeń porządkowych wojewody - ust. 3 oraz aktów prawa miejscowego wydawanych przez wojewodę na postawie upoważnienia ustawowego w sytuacjach nadzwyczajnych określonych w ust. 4, w związku z czym nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z przytoczonych przepisów wynika, iż każdy akt prawa miejscowego (poza wyjątkami z art. 42 ust. 3 i 4 w/w ustawy) wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Art. 43 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz.U. z 1999 r. Nr 9, poz. 78) wskazuje szczegółowo, iż obligatoryjnemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Zatem dla przesądzenia czy w przedmiotowej sprawie istniał obowiązek publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co w przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy determinuje wejście ich w życie, decydujące znaczenie ma rozstrzygnięcie czy zaskarżana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na okoliczność, że art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie terytorialnym) nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, to zakwalifikowanie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinno być poprzedzone badaniem cech danego aktu. Bowiem sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze przesądzać o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać normy mające charakter generalno-abstrakcyjny (normy ogólne), z zatem adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (np. każdy człowiek, żołnierz, rodzic, funkcjonariusz publiczny), zaś sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych. Podkreślić przy tym należy, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, wystarczy wskazanie adresatów co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, to jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, albowiem wprowadzając obowiązek uiszczania opłaty za świadczenia przedszkola publicznego, dotyczy ona zachowań powtarzalnych i wielokrotnych oraz czyniąc adresatem tegoż obowiązku ogólnie rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym we wszystkich placówkach publicznych na terenie gminy, określa ona adresata normy nazwą generalną. Tym samym zawiera ona normę o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym. Podkreślić należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, za akt prawa miejscowego uznaje się akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, natomiast do aktów prawa miejscowego nie zalicza się aktów prawa wewnętrznego. Ponadto wskazać należy, iż zaskarżona uchwała wydana została na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Takie samo stanowisko co skład orzekający odnośnie charakteru prawnego uchwał ustalających opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminy przedszkoli publicznych jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08, WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07 ). Przesądzenie zatem, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, powoduje zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, iż pełne odniesienie do niej ma treść wskazanych wyżej przepisów ustawy o administracji rządowej w województwie. W związku z tym określenie w § 4 zaskarżonej uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., z pominięciem ustanowienia obowiązku ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa K., przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały również w zakresie uregulowanym § 4 uchwały, co także słusznie podniósł skarżący. Wynikający bowiem z art. 42 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o administracji rządowej w województwie w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz.U. z 1999 r. Nr 9, poz. 78) obowiązek publikacji zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest niezbędny do wejścia jej w życie oraz tym samym dla ważności zaskarżonej uchwały.

Na marginesie przytoczonych powyżej uwag uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały, Sąd zauważa odnosząc się do pisma organu informującego Sąd, iż zaskarżana uchwała zastała po wniesieniu skargi uchylona uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...], iż okoliczność ta nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, albowiem zaskarżona uchwała, mimo jej uchylenia, wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta. Otwiera to również między innymi drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.