Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 271/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2019r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 18 lutego 2019r. (omyłka pisarska –, sprostowana postanowieniem z 27 maja 2019 r. nr [...] k. 46) nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pana M. M. (dalej jako strona lub skarżący), reprezentowanego przez adwokata, od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G. na działce nr [...], ark. 28, położonej w G. przy ul. [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia 10 grudnia 2013 r. do Urzędu Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek K. P. o wydanie pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G., obejmujący rozbiórkę części obiektów i urządzeń oraz budowę zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną, budynku garażowego, adaptację budynku dla zaplecza przewodników psów. Roboty budowlane zaprojektowano na działce o nr ew. [...] ark. 28, przy ul. [...] w G..

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia 30 lipca 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G. na działce o nr ew. [...] ark. 28 przy ul. [...] w G..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Pan B. M. oraz Pan M. M., reprezentowany przez adwokata.

Wojewoda decyzją z dnia 1 października 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 30 lipca 2014 r., znak: [...] Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Pan M. M., reprezentowany przez adwokata. Wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt: II SA/Po 1311/14, uchylono zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...].

Organ I instancji po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego uzupełnił materiał dowodowy i umożliwił stronom czynny udział poprzez zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Z powyższego uprawnienia skorzystał zarówno pełnomocnik jak i sama strona, które pismami wniosły swoje uwagi i zastrzeżenia wobec projektowanej inwestycji, a dotyczące zachowania wymaganej odległości budynku od granicy z działką sąsiednią oraz odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń w budynku sąsiadującym z terenem inwestycji.

Starosta [...] decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G. na działce o nr ew. [...] ark. 28 przy ul. [...] w G..

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Pan M. M., reprezentowany przez adwokata.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 22 czerwca 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozowania na budowę.

Na ww. rozstrzygniecie Pan M. M. za pośrednictwem pełnomocnika Pana Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 950/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Na wskazane rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 846/16, uchylił wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania.

Uchylając wyrok Sądu I instancji NSA zakwestionował przyjęcie przez WSA, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne decyzją nr [...]/c o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 7 grudnia 2009 r. NSA stwierdził, że z pkt 2 ust. 1 decyzji Nr [...]/c wynika, że "wnioskowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować zgodnie z ustaleniami pokazanymi w załączniku graficznym do decyzji oraz warunkami określonymi poniżej: a) linia zabudowy: – istniejącą linię zabudowy pokazano graficznie na załączniku mapowym (zał. nr 1), pozostałe odległości od granic działek sąsiednich zgodnie z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

W ocenie NSA z powyższego fragmentu osnowy decyzji wynika odesłanie do zasad ogólnych zamieszczonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. a nie do załącznika graficznego, o którym mowa w decyzji nr [...]/c. Nie można więc przyjąć, że zaskarżone decyzje są zgodne z decyzją lokalizacyjną nr [...]/c, czym naruszają dyspozycję art. 35 ust. 1 i 2 pr. bud.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 389/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zatwierdzenie projektu w decyzji nie zostało poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organy w sposób nieprawidłowy przyjęły, że usytuowanie budynku w bezpośredniej granicy z działką nr [...] jest zgodne z decyzją lokalizacyjną -częścią tekstową jak i graficzną. Aby budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. ( por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r. II OSK 1457/15). W przedmiotowej sprawie usytuowanie części budynku w bezpośredniej granicy z działką nr [...] nie wynika z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2009r. ani też z załącznika graficznego do tej decyzji.

WSA stwierdziło, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. oraz prawa procesowego art. 7,77 i 80 k.p.a. w odniesieniu do usytuowania części budynku w bezpośredniej granicy z działką [...] co powodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu.

Pozostały zarzuty zgłaszane przez M. M. w tym kwestie nasłonecznienia Sąd uznał za nieuzasadnione. Mimo zakwestionowania tylko lokalizacji części budynku wyeliminowana została decyzja o pozwoleniu na budowę w całości gdyż dotyczyła całości wnioskowanego przez inwestora zamierzania budowlanego bez podziału na poszczególne obiekty czy etapy.

WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji architektoniczno – budowlanej ma odnieść się do kwestii usytuowania części budynku przy granicy z działką [...] zgodnie z postanowieniami decyzji lokalizacyjnej, biorąc pod uwagę wskazania i oceny prawne zawarte w wyroku NSA oraz w wyroku o sygn. II SA/PO 389/18. Weźmie także pod uwagę stanowisko inwestora dot. zakresu przedmiotowego wniosku i ewentualnych zmian z uwagi na aktualną sytuację faktyczną i prawną. W niniejszej sprawie inwestor o niezgodności z decyzją lokalizacyjną, opisanej wyżej dowiedział się dopiero z cytowanego wyroku NSA, nie mając możliwości jej wyeliminowania. WSA wskazał, że należy wziąć pod uwagę również bardzo istotną kwestię związaną z faktem rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora. Przy ustaleniu, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w odniesieniu do wszystkich obiektów objętych wnioskiem zadaniem organu będzie rozważenie konieczności formalnego zakończenia niniejszego postępowania i ewentualnego dalszego procesowania w postępowaniu wszczętym na podstawie znowelizowanego od 28 czerwca 2015r. art. 37 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego o ile roboty te zostały wstrzymane a nie zakończone i nie jest prowadzone wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji z 20 lutego 2015r. postępowanie naprawcze.

WSA wskazał, że będąc związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę i załączników do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę może jedynie zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić wydania pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli postępowanie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę stanie się bezprzedmiotowe, np. z uwagi na rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 a) organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Powyższy wyrok stał się prawomocny 27 września 2018 r.

Starosta [...] ponownie rozpoznając sprawę ustalił, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektów. W związku z powyższym organ I instancji, po powiadomieniu stron o podjętym ponownie postępowaniu, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Starosta wskazał, powołując się na rozważania zawarte w wyroku WSA, że z uwagi zrealizowania robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art.32 ust.4a) z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 Kpa. W ocenie organu brzmienie ww. przepisów jest jednoznaczne, a po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, to w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje z kolei organ do umorzenia tego postępowania, a nie do udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem, celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonania robót. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają bowiem kompetencji do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów art.48, art.49 i art.49b oraz art. 50 ust.1 i art.51 ustawy Prawo budowlane. Brak kompetencji organu administracyjno-budowlanego do prowadzenia tego postępowania skutkuje koniecznością umorzenia podstępowania jako bezprzedmiotowego

Od ww. rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie złożył M. M. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika.

Wojewoda, po analizie akt organu pierwszej instancji przesłanych wraz z odwołaniem oraz mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 389/18, nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, czemu dał wyraz w opisanej we wstępie decyzji.

Wojewoda wyjaśnił, iż inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (po wydaniu decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...]) rozpoczął realizację robót budowlanych - pierwszy wpis w dzienniku budowy z dnia 11 września 2015 r. Dotyczący wznowienia robót budowlanych. Budowa przedmiotowych obiektów realizowana była nieprzerwanie do dnia 14 czerwca 2016 r. (wpis w dzienniku budowy o zakończeniu wszystkich prac związanych z remontem i rozbudową Komendy Powiatowej Policji w G.. Dnia 12 sierpnia 2016 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Wskazać należy, iż decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji udzielającą pozwolenia na budowę oraz decyzja Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2015 r. uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 19 lipca 2018 r., nie można zatem mówić o realizacji obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a, a nie udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 pr. bud. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Wojewoda wskazał za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 132/18, iż zakończenie robót budowlanych powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe z tego względu, że pozwolenie to - w świetle treści art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) - jest decyzją administracyjną zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Skoro zaś roboty rozpoczęto, niezależnie od tego czy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez tej decyzji, to jej późniejsze wydanie jest zbyteczne. W takiej sytuacji po umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje albo tryb legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, albo tak zwany tryb naprawczy określony w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W stosunku do inwestora, który rozpoczął inwestycję legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, która następnie została wyeliminowana wyrokiem sądu administracyjnego lub inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym wskazywano, że właściwym trybem jest postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego usuwającego nieprawidłowości, które skutkowały wyeliminowaniem pozwolenia na budowę. Mając zatem na uwadze powyższe, z uwagi na zakończenie robót budowlanych i uzyskanie przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, zasadnym jest umorzenie przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem nie można wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla robót już zrealizowanych.

W skardze do WSA M. M. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi- wydruki materiałów prasowych dotyczących inwestycji w Komendy Policji w G. i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania w całości, podczas gdy postępowanie objęte wnioskiem K. P. nie stało się w całości bezprzedmiotowe albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji powinien wydać decyzję w celu spowodowania pewności stanu prawnego;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego;

3. naruszenie art. 7, 9, 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez brak merytorycznego odniesienia się do argumentów wskazanych w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 846/16 oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. II SA/Po 389/18 przez pominięcie okoliczności prowadzenia budowy przez inwestora po prawomocnym wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. II SA/Po 1311/14 co skutkowało błędnym przyjęciem, że budowa obiektu nie była realizowana w ramach samowoli budowlanej;

4. naruszenie art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 prawa budowlanego poprzez zaniechanie oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji własnej z dnia 18 lutego 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - nie zaś pod kątem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] którą organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G.. Obie decyzje zapadły po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 846/16- (którym uchylono wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 950/15) oraz wydanym w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2018 r sygn. akt II SA/Po 389/18.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd Wojewódzki, są zatem związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w przywołanych wcześniej wyrokach. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zasada ta traci moc jedynie w razie zmiany ustawy, zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu orzeczenia w przewidzianym stosownym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, Lex Polonica). Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275).

Ponadto dodać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach rola sądu sprowadzała się do oceny czy procedujące w sprawie organy zastosowały się do wykładni zawartej w powołanych wyżej wyrokach. Przypomnieć trzeba, że w swoim orzeczeniu z 19 lipca 2018 r. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę aktualną sytuację faktyczną i prawną oraz istotną kwestię związaną z faktycznym rozpoczęciem robót budowlanych pod katem zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 pr. bud. Sąd podał, że w świetle prawa budowlanego organ będąc związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i załączników do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego może jedynie zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić wydania pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli organ uzna, że postępowanie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę stanie się bezprzedmiotowe, np. z uwagi na rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 a) organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków, słusznie dochodząc do przekonania, że w sprawie ziściły się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania uzasadniające jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2018.1202) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ( zmiana przepisu z 28.06.2015r. przez wykreślenie słowa "ostatecznej" bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie). Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, a więc w sytuacji niedysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 12 pr. bud. pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót budowlanych tj. 11 września 2015 r. posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę -decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. Rozbudowa i remont Komendy Policji, jak wynika z dziennika budowy, realizowane były do dnia 14 czerwca 2016 r. Następnie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu – decyzja PINB w G. z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. i decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylone zostały wyrokiem tut. Sądu z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 389/18, czyli po zakończeniu robót, co oznacza, że inwestor do tego właśnie czasu dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i do czasu wydania wyroku zakończył roboty budowlane w inwestycji będącej przedmiotem tego pozwolenia. Jak wynika z ustaleń organów inwestor dysponował również pozwoleniem na użytkowanie obiektu. Jak już wcześniej podkreślono, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyr. NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10, CBOSA) z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Przepis ten nie służy legalizacji inwestycji, dla których w czasie ich realizacji inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę.

Reasumując, Sąd wskazuje, że z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia np. wtedy, gdy: roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok SN z 12.3.1993 r., III ARN 2/93, Legalis).

Skoro w niniejszej sprawie bezspornie roboty budowlane zostały zakończone postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Art. 105 § 1 k.p.a. obliguje organy do umorzenia postępowania w sytuacji stwierdzenia przesłanki bezprzedmiotowości. Z uwagi na powyższe uznać należy, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów za prawidłowe. Zawarta w skardze argumentacja nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do wzruszenia decyzji.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów były niezasadne. Wyjaśnić należy, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po merytorycznym jej skontrolowaniu i odnosiło się do wszystkich zarzutów zgłaszanych przez skarżącego i stanowiska inwestora. Z uwagi na zakończenie robót budowlanych wydanie decyzji jest zbędne. Nawet w art. 37 ust. 2 pkt 2 pr. bud., który wprowadził możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po jej uchyleniu wskazano na możliwość rozpoczęcia czy wznowienia robót, co wyraźnie wskazuje, że nie obejmuje sytuacji, jak w niniejszej sprawie, kiedy roboty zostały zakończone.

W związku ze zrealizowaniem robót w oparciu o ostateczną decyzję która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego istnieje, np. możliwość wszczęcia postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego (art. 50-51 pr. bud.) a więc innymi niż rozstrzygające w niniejszej sprawie organy architektoniczno – budowlane (po wcześniejszym wyeliminowaniu z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). I to postępowanie pozwoli na osiągnięcie wnioskowanej w skardze pewności stanu prawnego.

W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.