Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1260/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 Pb
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Skarżąca A. M. jako właścicielka działki nr [...] w S. (dawny Ż.), Gmina L. pismem z dnia [...] marca 2012r., zwróciła się do Wojewody [...] cyt. "o stwierdzenie wygaśnięcia, uchylenia, bądź uznania nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...].12.1998r., znak [...], dotyczącej budowy sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków, wydanej przez Urząd Rejonowy w S., w dniu [...].12.1998r." oraz cyt. "decyzji Nr [...],wydanej przez Urząd Rejonowy w S., w dniu [...].10.1998r., znak: [...], dotyczącej modernizacji istniejącej sieci wodociągowej, oraz usunięcia z obiegu prawnego aktów prawnych, wydanych na jej podstawie". Z podobnym wnioskiem zwrócili się również J. i T. K. właściciele działki nr [...] w S. (dawny Ż.) Gmina L. Ci ostatni w uzasadnieniu wniosku wskazali, że w dniu [...] kwietnia 2011r., Wójt Gminy L. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] położonych w S. znak: [...] (klauzula prawomocności [...] maja 2011r.,) dla ww. i A. M. właścicielki sąsiedniej działki nr [...]. Na tej podstawie pojęli wstępne czynności ustalające dla celów organizacyjno projektowych. Wg ustnych informacji Wójta Gminy L. właścicielem kanalizacji i wodociągu jest [...] z o.o. w L.. Spółka wezwana pisemnie do podania informacji o przebiegający przez ww. działki instalacji nie udzieliła odpowiedzi. Tym samym uznano, że decyzja "kanalizacyjna" wygasła - nie zainwentaryzowano budowli na mapie, nie zdano w Starostwie dziennika budowy; nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie; nie ustalono innych tytułów prawnych itp. Ponadto, inwestycja "wodociągowa" została zrealizowana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem pod pretekstem modernizacji wybudowano nowy wodociąg pozostawiając stary w ziemi. Przebieg wodociągu uległ istotnym zmianom w stosunku do projektu i wydanej decyzji tak co do długości, jak też przebiegu między budynkami, sposobem przyłączeń itp. Na tej podstawie wnieśli o doprowadzenie budowli przebiegający przez ich grunt jak też sąsiedni do stanu zgodnego z prawem poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, stwierdzenie ich nieważności, bądź uchylenie i nakazanie inwestorom i zarządzającym ponowne wystąpienia budowlane i użytkowe zgodne z prawem i ze stanem faktycznym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., znak [...] działając na podstawie przepisów art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosków odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

Ta decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania, została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r., znak [...] a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 40 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Organ wojewódzki pismem z dnia [...] maja 2012r., znak: [...]; zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1998r., [...], znak: [...]. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. pisma wynika, że zostało ono doręczone J. i T. K. w jednej kopercie. Odbiór korespondencji potwierdziła własnoręcznym podpisem J. K.. W podobny sposób doręczone zostało weryfikowane rozstrzygnięcie, z tym że nie zostało podjęte przez adresatów w terminie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, skierowanie jednego pisma do dwóch osób nie stanowi doręczenia pisma stronie, o którym mowa w art. 40 § 1 k.p.a.

Ponadto organ wskazał, że odwołujący się są właścicielami działek nr ew. [...] (J. i T. K.), dla której Sąd Rejonowy w L. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w U. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz nr ew. [...] (A. M.), dla której Sąd Rejonowy w L. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w U. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wnioskować można, iż objęta spornym zamierzeniem inwestycyjnym działka nr ew. [...] uległa przekształceniom, w ten sposób że najpierw uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr ew. [...] oraz [...], które następnie zmieniły numerację odpowiednio na działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...]. W aktach sprawy brak jest jednakże mapy ewidencyjnej zawierającej w swej treści granice działek nr ew. [...] i[...], w skali 1:500, tj. w skali, w której sporządzono projekt zagospodarowania terenu. Powyższy dokument jest niezbędny do jednoznacznego określenia interesu prawnego wnioskodawców w omawianej sprawie. W tym zakresie doszło do naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również – J. J. miał stosowne upoważnienie do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę w imieniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Gospodarstwa Administracyjno-Handlowego Skarbu Państwa a ponadto, w przypadku inwestycji o charakterze liniowym, z uwagi na jej specyfikę, interes prawny wnioskodawcy (strony) jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014r., znak [...] działając na podstawie przepisów art. 105 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosków: A. M. J. i T. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998 r., Nr [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w części dotyczącej części działki nr ew. [...] (odpowiadającej obecnie działkom nr [...] i [...]) położonej w miejscowości S.-Ż. oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonał wskazania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji kasacyjnej. Zwrócił się do Starosty [...] o wyjaśnienie czy w zasobach archiwalnych znajduje się projekt budowlany przedmiotowej sieci wodociągowej. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że w aktach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zalega projekt budowlany modernizacji istniejącej sieci wodociągowej dla Osiedla Mieszkaniowego S.-Ż., sporządzony przez inż. J. C. w sierpniu 1998 r. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, Starosta [...] w piśmie z dnia [...].07.2014 r. wskazał, że "Starostwo Powiatowe w U. w swoim zasobie archiwalnym nie posiada dokumentacji" dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego jako nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy sama decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad jest rażące naruszenie prawa, które wg utrwalonego orzecznictwa ma miejsce wówczas gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest wykazanie, że wada - i to wyjątkowo ciężka - tkwi w samej decyzji.

Wojewoda wskazał, że w przypadku inwestycji liniowej, interes prawny wnioskodawcy (strony), który domaga się stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tej inwestycji, jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05, LEX nr 266917). I właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. J. K. i T. K. oraz A. M. domagają się stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej (inwestycji liniowej) przebiegającej przez kilkadziesiąt działek m. in. działkę nr ew. [...] (k. nr 1 i 2 akt I inst.). Działka ta uległa przekształceniu, w ten sposób, że najpierw uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr ew. [...] oraz [...], które następnie zmieniły numerację odpowiednio na działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...]. Przez działki te przebiega wodociąg objęty przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę. Działki te stanowią odpowiednio własność J. i T. K. oraz A. M.. Interes prawny wnioskodawców jest więc ograniczony do zakresu wynikającego z prawa własności do ww. działek. Wobec tego weryfikacja w trybie nieważnościowym decyzji o pozwoleniu, musi odpowiadać tej części decyzji o pozwoleniu, w której odnosi się ona do interesu prawnego składających wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że w pozostałym zakresie - w jakim wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu jest bezprzedmiotowe, a więc podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Następnie Wojewoda podniósł, że w związku z brakiem wskazania we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu konkretnej przyczyny stwierdzenia nieważności oraz zastrzeżeniami i zarzutami zgłoszonymi przez T. K. w toku postępowania w pierwszej kolejności należało zbadać przesłanki określone wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Organ stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obciążona ww. wadami. W szczególności żadna z powoływanych nieprawidłowości nie wiąże się z wadą rażącego naruszenia prawa. Podnoszone okoliczność, że pod pretekstem modernizacji wybudowano nowy wodociąg pozostawiając stary w ziemi, zaś przebieg wodociągu uległ istotnym zmianom w stosunku do projektu i wydanej decyzji, tak co do długości, jak też przebiegu między budynkami, sposobem przyłączenia, itp. związane są bowiem z fazą realizacji inwestycji (wodociągu), zatem wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu. Zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania przez T. K., dotyczące tytułów prawnych do nieruchomości oraz uzasadnienia i pouczenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mogłyby być przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym (tj. w trybie odwoławczym), nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia. Istotą tego ostatniego trybu nie jest bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy wydania pozwolenia, ale - jak już to wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia - weryfikacja decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych art. 156 § 1 k.p.a.

Brak również, zdaniem organu pierwszej instancji, podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza przepisy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), które stanowiły materialnoprawną podstawę jej wydania. Przepisy ustawy przewidywały konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla sieci wodociągowej - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3). Stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu została wydana na skutek wniosku inwestora o dacie wpływu [...] września 1998 r., który został złożony w terminie ważności decyzji Wójta Gminy L.z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. przed [...] lipca 2000 r. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], której właścicielem w dacie wydania pozwolenia była Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (por. wypis z rejestru gruntów) oraz dołączył projekt budowlany inwestycji. Projekt ten jest zgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy Wójta Gminy L., w której została wskazana działka nr [...], objęta kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] wskazał, że w świetle przedstawionych rozważań uznać należy, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998 r., nr [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej części działki nr [...] (obecnie działek nr [...] i[...]) położonej w miejscowości S.-Ż.. Podkreślił, że w odniesieniu do pozostałych przyczyn wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. również nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu w ww. części. Z akt sprawy bowiem wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę: została wydana przez właściwy organ; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do stron postępowania; jest decyzją, która była wykonalna w dniu jej wydania; nie wskazuje by jej wykonanie stanowiło czyn zagrożony karą; nie zawiera wady, powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W wyniku rozpoznania odwołania J. i T. K. oraz A. M. od decyzji opisanej powyżej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrolowana w toku niniejszego postępowania decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998r., Nr [...], znak: [...]; w części, w jakiej dotyczy działek nr ew. [...] oraz [...], nie jest obarczona którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zważywszy na charakter spornej inwestycji, merytoryczna ocena decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998r., Nr [...], znak: [...]; ograniczyć się może wyłącznie do działek, odnośnie do których wnioskodawcy legitymują się prawem własności. Zasadnie w pozostałym zakresie Wojewoda [...] umorzył postępowanie.

Organ podkreślił, że stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ww. ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2005r., sygn. akt OSK 1962/04; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/06; z dnia 13 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 408/04). W aktach organu stopnia podstawowego znajduje się wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 1998r. wskazujący jako właściciela działki nr ew. [...] Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza także kopia odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Stwierdzić zatem należy, że inwestor wykazał prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...].

Organ wskazał też, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumentacji projektowej znajduje się decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...], znak: [...]; ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wymianie i modernizacji sieci wodociągowej i ujęcia wody dla osiedla mieszkaniowego w miejscowości S.- Ż. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...]. Z uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia wynika, że wydane ono zostało dla inwestycji obejmującej sieć wodociągową i modernizację ujęcia wody (pkt 1). Jednocześnie organ, który wydał ww. rozstrzygnięcie określił termin jego ważności - do dnia [...] lipca 2000r.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w 1998r., a więc w terminie ważności decyzji warunkach zabudowy, przez uprawnioną osobę. Wniosek opatrzony został podpisem J. J., któremu pismem z dnia [...] grudnia 1997r., znak: [...] Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa udzieliła pełnomocnictwa do występowania przed organami administracji państwowej z wnioskami o wszczęcie postępowania w przedmiocie inwestycji na nieruchomościach wchodzących w skład mienia Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (do którego należała m.in. działka nr ew. [...]). Wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w imieniu Gospodarstwa Administracyjno-Handlowego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w S., utworzonego na podstawie zarządzenia Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w R. z dnia [...] maja 1996r., Nr [...] (zmienionego zarządzeniem z dnia [...] listopada 1996r., Nr [...]).

W ocenie organu również analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, w zakresie w jakim dotyczy działek nr ew. [...] oraz [...], nie pozwala na stwierdzenie, że jest on niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy odnośnie do przebiegu inwestycji. Jak wynika z dokumentacji projektowej przez działkę nr ew. [...] przebiega fragment rurociągu - odcinek od [...] do [...], natomiast przez działkę nr ew. [...] - odcinek od ujęcia wody do [...] (wykonane z rur 063, PE- HD PN-10) - projekt zagospodarowania działek. Z dokumentacji projektowej wynika także, że inwestor uzyskał uzgodnienie ZUDP w S. (protokół z dnia [...] sierpnia 1998r., Nr [...]), zaś projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z uwagi na brak przepisów techniczno-budowlanych organ stopnia podstawowego zwolniony był z obowiązku oceny projektu zagospodarowania terenu w tym zakresie. Wśród dokumentów organu stopnia podstawowego znajdują się ponadto pismo Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K., Inspektoratu Eksploatacji Wód w P. z dnia [...] lipca 1998r., znak: [...]; opiniujące pozytywnie zamierzenie inwestycyjne (załącznik nr [...]) oraz postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] sierpnia 1998r., znak: [...]; opiniujące pozytywnie inwestycję (załącznik nr [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do podnoszonej w piśmie z dnia [...] lutego 2015r. okoliczności "pominięcia w decyzji postanowienia sanepidu w S. dotyczącego warunkowej zgody na modernizację wodociągu poprzez jego wymianę" wyjaśnił, że zastrzeżenie zawarte w ww. postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] sierpnia 1998r., znak: [...]; nakładające obowiązek zaopiniowania w TSSE S. dotyczy projektu modernizacji ujęcia i stacji uzdatniania wody, nie zaś sieci wodociągowej. Z będących w dyspozycji organu odwoławczego akt administracyjnych nie wynika, aby którykolwiek z wymienionych obiektów budowlanych, tj. ujęcie wody, bądź stacja uzdatniania wody zaprojektowany został na działce nr ew. [...], bądź [...]. Jak wynika z projektu budowlanego inwestycja obejmuje wyłącznie wymianę rur sieciowych azbestowo-cementowych na nowe rury typu PE HD (Opis techniczny, s. 4 - k. 7).

W tym kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, jako pozbawionym usprawiedliwionych podstaw, zarzut sporządzenia uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób nie spełniający wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z uwagi na brak "określenia istotnego elementu jakim winno być objęte rozstrzygnięcie mowa o postanowieniu z dnia [...].08.1998 znak [...] w S. (...) nakładający obowiązek zaopiniowania projektu w TSSE S., a także wyraźnie mówiącej, że ma być wykonana wymiana rur azbestowo- cementowych na rury typu PE HD". Druga z podnoszonych okoliczności wynika wprost z projektu budowlanego (Opis techniczny, s. 4 - k. 7; projekt zagospodarowania działek, załącznik nr 7 - k. 55; Projekt budowlany, s. 4 - k. 61).

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do argumentacji odwołujących się zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazującej na zrealizowanie "inwestycji wodociągowej" z rażącym naruszeniem prawa, albowiem "pod pretekstem modernizacji wybudowano nowy wodociąg pozostawiając stary w ziemi" zaś "przebieg wodociągu uległ istotnym zmianom w stosunku do projektu i wydanej decyzji tak co do długości, jak też przebiegu między budynkami, sposobami przyłączeń itp." wyjaśnił, że okoliczności związane z realizacją inwestycji (np. odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego) pozostają bez znaczenia dla oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organem właściwym do oceny zgodności realizacji robót budowlanych jest właściwy organ nadzoru budowlanego. Rozpoznając bowiem sprawę w trybie stwierdzenia nieważności, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2014r., sygn. akt II SA/Wr 119/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2130/13). Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (co do jej istoty). Tym samym zarzut "wybudowania nowego wodociągu pod pretekstem modernizacji z pozostawieniem starego w ziemi" oraz "niedozwolonej legalizacji samowoli budowlanej pod pretekstem modernizacji wodociągu", jak również twierdzenie o nielegalności istnienia objętego pozwoleniem na budowę wodociągu oraz braku "ujawnienia sianu prawnego istniejącego wodociągu" nie mogły zostać poddane ocenie w toku niniejszego postępowania. Co prawda z "Opisu technicznego" wynika, że "trasa wodociągu przebiegać będzie po starej trasie wodociągu z wyłączeniem starych przyłączy" (Opis techniczny, s. 4 - k. 7), natomiast w Projekcie budowlanym (s. 4 - k. 61) wskazano, że trasę przeprowadzono w znacznej części po starej trasie sieci wodociągowej, jednakże w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyklucza robót budowlanych związanych z budową sieci wodociągowej, albowiem modernizacja dotyczyć miała ujęcia wody.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniach zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie zawiera on uzasadnionych podstaw. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czyny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W świetle wpisów ujawnionych w księgach wieczystych prowadzonych dla działek nr ew. [...] oraz [...], A. M. legitymuje się prawem własności działki nr ew. [...] (KW [...]) wynikającym z umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006r. (Rep. [...]), natomiast J. i T. K. legitymują się prawem własności działki nr ew. [...] (KW nr [...]) wynikającym z umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006r. (Rep. [...]) - zatem osoby te nie posiadały przymiotu strony w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] października 1998r. Niezależnie od powyższego, z uwagi na podnoszony zarzut pominięcia (jako strony) Skarbu Państwa, wyjaśnić należy że oba tryby nadzwyczajne weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych, tj. wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji są względem siebie niekonkurencyjne, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania (m.in. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2060/10; z dnia 17 sierpnia 1999r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/11).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za pozbawione wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie uznał podnoszone w odwołaniach okoliczności pominięcia faktycznej daty wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności oraz okresu trwania postępowania. Ponadto, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odwołaniu J. i T. K. pojęcie "inwestora" nie występuje w przepisach od 1999r., albowiem terminem tym ustawodawca posługiwał się w pierwotnym brzmieniu Prawa budowlanego (m.in. art. 17 pkt 1, art. 18, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 4, art. 22 ust. 5, 7, 9, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 5, art. 41 ust. 4, art. 42 ust. 1 i 4). Z uwagi na ograniczony, do działek nr ew. [...] oraz [...], zakres weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę bez znaczenia pozostaje wniosek "o ponowną weryfikację tytułów prawnych do dysponowania gruntem przez inwestora w szczególności przez osobę J. M. (...) współwłaściciela działki [...], a także wykazanie wszystkich tytułów prawnych i ich zakresu wraz ze stosownym oświadczeniem Agencji Nieruchomości Rolnych" (protokół z dnia [...] kwietnia 2013r.). W zakresie działki nr ew. [...] inwestor wykazał tytuł prawny, wynikający z prawa własności. Z tego względu wniosek o wyjaśnienie jaki tytuł ma inwestor do dysponowania nieruchomością (...) a winno być jakimi nieruchomościami inwestor mógł dysponować i winny być one wymienione w treści decyzji'' pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkowując się do zarzutu nie zawarcia w decyzji o pozwoleniu na budowę "wskazań bądź pouczeń co do terminów i warunków rozpoczęcia, prowadzenia i zakończenia modernizacji, prowadzenia dziennika budowy, zezwoleń na użytkowanie, dopuszczalności przyłączy, dopuszczalności odstępstw od projektu i samej decyzji" stwierdził, że art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzależniał zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy wykracza poza zakres uprawnień organu, albowiem to wola inwestora decyduje o momencie rozpoczęcia wykonywania uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją zaniechania rozpoczęcia robót budowlanych jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek prowadzenia dziennika budowy, podobnie jak dopuszczalność zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ewentualnego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wynikają wprost z przepisów prawa, zatem niezasadnym jest powtarzanie regulacji ustawowych.

Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut "pominięcia wszystkich wniosków i zarzutów zgłaszanych w żądaniach o uzupełnienie decyzji, w odwołaniach oraz wskazanych w decyzjach uchylających", albowiem jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Wojewoda [...] ustosunkował się do wszystkich podnoszonych w toku postępowania zarzutów oraz twierdzeń.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził również aby decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998r., Nr [...], znak: [...]; została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bądź bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.); było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli T. K. i J. K. oraz A. M.. Wobec odrzucenia skargi T. K. i J. K., przedmiotem rozpoznania stała się tylko skarga A. M..

W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja zapadła bez ustaleń faktycznych co do tego czy budowa sieci wodociągowej mającej podlegać modernizacji prowadzona była na podstawie pozwolenia budowlanego oraz zgodnie z tym pozwoleniem, a w szczególności nieustalenie na podstawie jakiego pozwolenia budowlanego zbudowano istniejącą (mającą być poddaną modernizacji) sieć wodociągową, czy wykonano ją zgodnie z istniejącym pozwoleniem, czy dokonano inwentaryzacji powykonawczej i wydano pozwolenie na użytkowanie, a także w braku wiedzy w kwestiach jak poprzednio oraz brak inwentaryzacji technicznej istniejącej sieci dla celów projektowych.

Następnie podniesiono naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998 r. oceniana winna być poprzez zastosowanie do jej wydania przepisów art. 35 i 36 ustawy Prawo budowlane z daty 7 lipca 1994 r., gdy tymczasem zastosowanie tych przepisów było niepoprawne, a winny być zastosowane art. 48 ,49 lub 50 tej ustawy oraz cyt. " poprzez wadliwą ocenę, że zastosowanie art. 34 ust. 3 pkt 2 do oceny projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu było poprawne przy braku poprzedniego projektu i inwentaryzacji powykonawczej jako podstawy projektowania modernizacji". Podniesiono również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozważenie kwestii prawidłowych podstaw prawnych decyzji z dnia [...] października 1998 r., ewentualnie również przepisów art. 156§ 1 pkt 5 i 6 k.p.a. , zależnie od ustaleń faktycznych, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy art. 6 i 7 k.p.a., poprzez brak ustaleń faktycznych wskazanych na wstępie skargi, naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nierozważenie czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1998 r., co do pozostałego zakresu ponad rozstrzygnięcie odnośnie działek numer [...] i [...], czyli co do zakresu co do którego umorzono postępowanie z uwagi na brak interesu prawnego.

W świetle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania ewentualnie o jej zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącą modernizacji sieci wodociągowej na działkach położonych w S.-Ż. (gmina L.) w całości oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania w tym opłat sądowych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela argumentacje organu, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Organ w wyczerpujący sposób przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego. Następnie prawidłowo poddał analizie decyzje kontrolowaną w tym trybie, zasadnie wskazując, że nie jest ona obarczona żadną z wad nieważnościowych o których mowa w art. 156 §1 k.p.a.

W tych warunkach Sąd uznaje za konieczne odniesienie się li tylko do zarzutów skargi.

I tak wskazać należy, że nie jest uzasadniony zarzuty wydania decyzji cyt. "bez ustaleń faktycznych co do tego czy budowa sieci wodociągowej mającej podlegać modernizacji prowadzona była na podstawie pozwolenia budowlanego oraz zgodnie z tym pozwoleniem, a w szczególności nieustalenie na podstawie jakiego pozwolenia budowlanego zbudowano istniejącą (mającą być poddaną modernizacji )sieć wodociągową, czy wykonano ją zgodnie z istniejącym pozwoleniem, czy dokonano inwentaryzacji powykonawczej i wydano pozwolenie na użytkowanie, a także w braku wiedzy w kwestiach jak poprzednio oraz brak inwentaryzacji technicznej istniejącej sieci dla celów projektowych".

Organ w niniejszym postępowaniu nie miał podstaw do badania, w zakresie wskazanym przez skarżącą, sieci wodociągowej mającej podlegać modernizacji. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji postępowanie nieważnościowe nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy, której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę po myśli wniosku inwestora zaś przedmiotem tego postępowania była ocena kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z punktu widzenia wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Temu zadaniu organ sprostał omawiając szczegółowo i prawidłowo przesłanki, które doprowadziły do wniosku o braku wad nieważnościowych badanej decyzji.

Nie jest uzasadnione również stwierdzenie skarżącej, że przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998 r., oceniana winna być poprzez cyt. "art. 48 ,49 lub 50" ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że z rażącym oczywistym naruszeniem prawa kontrolowaną decyzja doszło do quasi legalizacji samowoli budowlanej.

W nawiązaniu do zarzutów - cyt. "w roku 1998 na podstawie spornej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998 roku o modernizacji wodociągu, wykonano tą "modernizację" w sposób rażąco odbiegający od warunków pozwolenia, albowiem wybudowanego nowy wodociąg w zupełnie innym miejscu niż poprzedni mający podlegać modernizacji, czyli bez prowadzenia jakiejkolwiek modernizacji. Inwentaryzacja powykonawcza stwierdza rażące odstępstwo od zaplanowanego przebiegu: - Sąd wskazuje, że organem właściwym dla zbadania zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym w decyzji projektem jest organ nadzoru budowlanego, w pierwszej instancji organ szczebla powiatowego. Także ten organ może ocenić zakres inwestycji, która powstała legalnie i zakres ewentualnej samowoli budowlanej, która może być przedmiotem legalizacji albo nakazu rozbiórki.

Na sądową ocenę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem nie mogły mieć żadnego wpływu ponoszone w skardze okoliczności cyt. "W odniesieniu do tej "nowej" inwestycji toczy się długotrwale i bez istotnych czynności postępowanie o stwierdzenie samowoli budowlanej.", "W odniesieniu do decyzji przedmiotowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1998 roku toczy się postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia budowlanego wskutek niewykonania inwestycji budowlanej objętej tym pozwoleniem mimo upływu czasu (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszów II SA/Rz 146/14 z dnia 22 maja 2014 roku), oparte na założeniu, że skoro nowa inwestycja pod tytułem "modernizacja" jest tak dalece odległa od projektu, gdyż to nowy wodociąg w innym miejscu, to inwestycji objętej pozwoleniem w ogóle nie wykonano". Wskazany powyżej wyrok zapadł w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 k.p.a. Bez znaczenia dla decyzji badanej obecnie w postępowaniu nieważnościowym pozostaje fakt uchylenia tym wyrokiem decyzji zapadłych w tamtym postępowaniu.

Nie ma też racji skarżąca podnosząc, że w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na wniosek właścicieli działek o nr ew. [...] oraz [...] powinno być prowadzone postępowanie w odniesieniu do całej inwestycji. W toku postępowania zasadnie przyjęto, że kontrola decyzji w odniesieniu do inwestycji liniowej, a z taką mamy do czynienia w sprawie w niniejszej musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawców, a ten wynika li tylko z obszaru oddziaływania inwestycji, w którym pozostają nieruchomości wnioskodawców. Zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W tym kontekście Sąd podkreśla również, że w pełni podzielą stanowisko organu co do zasadności umorzenia postępowania w zakresie wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd w niniejszym postępowaniu nie może też wypowiadać się co do oceny zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, ustawodawca pozostawił w tym zakresie pełen luz decyzyjny właściwemu organowi bez sankcji kontroli instancyjnej oraz sądowej w tym zakresie.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)