Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1854/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2314/12 w sprawie ze skargi K.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od K.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Wa 2314/12 oddalił skargę K.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił K.S. ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2012r. Na podstawie art.108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) nadał rozkazowi (decyzji) rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że K.S. prawomocnym orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do [...] grupy inwalidów bez związku ze służbą w Policji, wskazując, że inwalidztwo istnieje od dnia [...] kwietnia 2011 r. W sprawie zaistniała zatem, określona w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, obligatoryjna przesłanka do zwolnienia policjanta ze służby. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w/w policjant z uwagi na powyższe orzeczenie od dnia [...] kwietnia 2011 r. został zwolniony z wykonywania czynności służbowych do dnia zwolnienia ze służby.

Na skutek wniesionego przez K.S. odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że zgodnie z art. 25 i 26 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić tylko osoba, co do której komisja lekarska stwierdziła zdolność do służby. Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w tym przepisie, organ zobowiązany jest wydać decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby. Jednocześnie zaznaczył, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie powołanego przepisu nie może naruszać dyspozycji art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że zwolnienie policjanta w trybie wskazanego przepisu nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Przy czym w ocenie organu odwoławczego powyższy przepis przyznający policjantowi 12 miesięczną ochronę przed zwolnieniem ze służby dotyczy wyłącznie policjanta, który od jakiegoś czasu nie pełnił służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdziła jego trwałą niezdolność do służby. Do uznania, że nastąpiło zaprzestanie służby z powodu choroby niewystarczającym jest orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzającej trwałą niezdolność do służby. Orzeczenie komisji lekarskiej rozstrzyga bowiem o przydatności do służby, a nie o występowaniu choroby w rozumieniu art. 43 ust. 1 cyt. ustawy o Policji.

Ponadto Komendant Główny Policji podał, że stosownie do § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261 ze zm.), dokumentem usprawiedliwiającym nieobecność policjanta w służbie z powodu choroby jest zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Wskazał również, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do czasu zatwierdzenia przez Okręgową Komisję Lekarską nie jest orzeczeniem ostatecznym. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji [...] był uprawniony do zastosowania § 23 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów dopiero po wydaniu przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA [...] ostatecznego orzeczenia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].

W konsekwencji Komendant Główny Policji uznał, że skoro K.S. w okresie bezpośrednio poprzedzającym zarówno powołane wyżej orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej, jak i orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, nie przedłożył zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, to w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował wobec K.S. okres ochronny, o którym mowa w w/w przepisie. Wskazane uchybienia nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w świetle orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wystąpiła obligatoryjna przesłanka uzasadniająca zwolnienie w/w policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi wniesionej przez K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, iż w/w rozkaz personalny narusza przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.;

1) art. 75 w zw. z art.7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w szczególności nieustosunkowanie się do istotnych różnic w opiniach medycznych ujawnionych w toku postępowania, zaniechanie ich skonfrontowania oraz niepoddanie badaniu kontrolnemu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy;

2) art. 84 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu psychiatrii w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się kilka sprzecznych ze sobą opinii lekarskich;

3) art. 107 § 3 w zw. art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie i niepodanie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżony rozkaz personalny.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

1) art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzające całkowitą niezdolność do służby w Policji oraz przyznające mu [...] grupę inwalidzką bez związku ze służbą nie jest decyzją czasową, podczas gdy z samej jej treści wynika, że orzeczone wobec skarżącego inwalidztwo ma charakter czasowy i winno być skontrolowane podczas wyznaczonego na kwiecień 2012 r. badania kontrolnego;

2) art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okres pozostawania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r., poprzedzający orzeczenie komisji lekarskiej, nie wypełnia dyspozycji tego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowi art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, którego stosowanie ma charakter związany i nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. Zgodnie z tym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. W sprawie jest niesporne, że skarżący orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do [...] grupy inwalidów bez związku ze służbą. Zaistniała zatem obligatoryjna przesłanka określona w powołanym art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji uzasadniająca zwolnienie go ze służby w Policji.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wprawdzie użyte w orzeczeniu Komisji Lekarskiej sformułowanie "całkowicie niezdolny" nie odpowiada literalnie brzmieniu zawartemu w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji "trwale niezdolny", to jednak w utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcia te są tożsame (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 605/07, z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 726/07 i z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1608/07). Trafność tego poglądu potwierdza brzmienie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), w którym używa się sformułowania "o trwałej niezdolności do służby". Świadczy to o naprzemiennym używaniu tego określenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również stanowisko Komendanta Głównego Policji, że w stosunku do skarżącego nie miał zastosowania przewidziany w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji okres ochronny. Nie ma bowiem podstaw do obliczania terminu określonego w tym przepisie od jakiejkolwiek innej daty, niż od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznał, iż są one niezasadne. Stwierdził, że organ, prowadząc postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym, nie naruszył przepisów postępowania, prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a uzasadnienie rozkazu personalnego odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto wyjaśnił, że przedłożone przez skarżącego zaświadczenie lekarskie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Natomiast mogłoby ono mieć znaczenie w przypadku, gdyby skarżący zamierzał powrócić do służby, przechodząc przewidziane prawem procedury.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że pojęcia "całkowitej niezdolności do służby" i "trwałej niezdolności do służby" są tożsame, a w konsekwencji błędne uznanie, iż orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdzające całkowitą niezdolność do służby w Policji oraz przyznające skarżącemu [...] grupę inwalidzką bez związku ze służbą, nie jest decyzją czasową, podczas gdy z samej jego treści wynika, że orzeczone wobec skarżącego inwalidztwo ma charakter czasowy i winno być skontrolowane podczas wyznaczonego na kwiecień 2012 r. badania kontrolnego;

2) art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że okres pozostawania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim, tj. od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r. poprzedzający orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzającej trwałą niezdolność do służby w Policji nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, a w konsekwencji błędne uznanie, iż norma przewidująca okres ochronny nie ma zastosowania w stosunku do skarżącego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na podstawie art.188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do służby nie mogła być podstawą zwolnienia go ze służby w Policji w oparciu o treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Skarżący przyznał, że wprawdzie orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczony do [...] grupy inwalidów, przy czym inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą, to jednak wskazał, że orzeczone inwalidztwo ma charakter czasowy. Świadczy o tym wyznaczony najpierw na kwiecień, a następnie przesunięty na czerwiec 2012 r. termin badania kontrolnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej wykluczało to możliwość zastosowania w sprawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W takim przypadku skarżący miał bowiem prawo oczekiwać weryfikacji stanu zdrowia podczas wyznaczonego badania kontrolnego. Tymczasem na skutek wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji [...] przesunął wyznaczony na kwiecień 2012 r. termin badania kontrolnego na czerwiec 2012 r. Badanie to nie zostało jednak przeprowadzone, a w dniu [...] lipca 2012 r. został wydany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] rozkaz personalny nr [...], zwalniający skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2012 r.

Zdaniem skarżącego został on wprowadzony w błąd i nie miał świadomości tego, że orzeczone wobec niego inwalidztwo i ocena stanu zdrowia, a w konsekwencji przydatność do służby w Policji, nie będą podlegały dalszej weryfikacji.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wprawdzie zgodnie z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem (strona 5, akapit 5), organy Policji nie posiadają kompetencji do oceny wydawanych przez komisje lekarskie orzeczeń, to jednak w niniejszej sprawie, w której z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wyprowadzić spójnego logicznie wniosku, organ powinien był dopuścić dowód z opinii biegłego, który w sposób niezależny skonfrontowałby zaistniałe rozbieżności dotyczące stanu zdrowia skarżącego.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do podniesionych zarzutów podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że pomiędzy datą zaprzestania przez skarżącego służby z powodu choroby, a nawet pomiędzy datą ostatniego zwolnienia lekarskiego, czyli [...] marca 2011 r. a datą zwolnienia go ze służby, minęło 12 miesięcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. wskazanych w niej, jako naruszonych, przepisach prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię jest niezasadny. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że stwierdzenie przez komisję lekarską w orzeczeniu, że skarżący jest całkowicie niezdolny do służby jest tożsame z uznaniem go w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji za trwale niezdolnego do służby i stanowi podstawę do zwolnienia go ze służby w Policji na mocy powołanego przepisu.

Na wstępie zauważyć należy, iż ustawa o Policji nie zawiera definicji trwałej niezdolności do służby. Przepisy art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 tej ustawy stanowią jedynie, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych oraz że ustalanie zdolności do służby należy do komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Z art. 26 ust.2 tej ustawy wynika, że minister ten został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Minister Spraw Wewnętrznych w wykonaniu delegacji ustawowej w dniu 9 lipca 1991 r. wydał rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1lit a i pkt 2 powołanego rozporządzenia, komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych (...) oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w stosunku do kandydatów do służby w Policji i policjantów. Z kolei przepis § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia enumeratywnie wymienia pojęcia i ustala kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności do pełnienia służby. Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia zawarte w orzeczeniu komisji lekarskiej określenie "całkowicie niezdolny do służby" oznacza, że w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Analiza § 13 ust. 1-5 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że komisja lekarska w orzeczeniu nie może zamieszczać innych sformułowań niż zawarte we wskazanym przepisie. Prawomocne orzeczenie komisji lekarskiej, zawierające określenie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia "całkowicie niezdolny do służby" jest zatem orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 omawianego rozporządzenia jak i w art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji o "trwałej niezdolności do służby". Wyjaśnić należy, iż dokonując wykładni przepisów prawa przyjmuje się założenie niesprzeczności systemu, do którego przepisy te należą. W związku z powyższym, w przypadku, gdy na gruncie wykładni językowej interpretowane przepisy nasuwają wątpliwości, ich rozwiązania należy poszukiwać na gruncie wykładni systemowej, wykorzystując kontekst systemowy danej normy. Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł wykładni systemowej przyjmuje, że należy tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek z norm należących do danego systemu prawa (por. J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402 oraz wyrok NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. I OSK 1608/07). Zestawiając unormowania zawarte w powołanych przepisach ustawowych i wykonawczych, zgodnie z przytoczoną regułą wykładni systemowej, należy dojść do wniosku, że policjant, wobec którego orzeczono całkowitą niezdolność do służby, jest również trwale niezdolny do jej pełnienia. Warunkiem takiej kwalifikacji jest rozpoznanie u policjanta schorzeń, które nie pozwalają na pełnienie służby. Oznacza to zarówno całkowitą, jak i trwałą niezdolność policjanta do służby, albowiem przy czasowej niezdolności do służby komisja lekarska zobowiązana jest orzec kwalifikację wskazaną w § 13 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej błędnie również upatruje naruszenia art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji przeciwstawiając stwierdzenie u skarżącego trwałej niezdolności do służby w Policji z wyznaczeniem przez komisję lekarską terminu kontrolnego badania lekarskiego.

Uszło uwadze skarżącego, że komisje lekarskie określają nie tylko stopień zdolności policjanta do służby, ale również stopień inwalidztwa. Przy czym stosownie do § 15 ust. 1 omawianego rozporządzenia w tym zakresie orzekają na podstawie odrębnych przepisów. Z uwagi na fakt, że sytuacja zdrowotna badanego może na przestrzeni lat ulec zmianie, zachodzi konieczność przeprowadzenia badań kontrolnych dla ustalenia stopnia inwalidztwa. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na kwestię ustalenia zdolności do służby, która w przypadku § 13 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia po upływie wyznaczonego okresu nie podlega już ponownemu badaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie wprawdzie zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, jest zasadny, to jednak stwierdził, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Wskazać bowiem należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 16/13 (publ. Lex nr 1477407) orzekł, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji może mieć zastosowanie także do policjanta, który przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby. W uzasadnieniu uchwały podał m.in., że (...) " analiza tego przepisu nie wskazuje, aby zawierał warunek różnicujący uprawnienia policjanta do dwunastomiesięcznej ochrony przed zwolnieniem ze służby od tego, czy przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby, nie pełnił służby z powodu choroby i fakt ten udokumentował zwolnieniem lekarskim, czy dopiero to orzeczenie, wydane na skutek skierowania go na badania z urzędu lub na własną prośbę, jest powodem zaprzestania przez niego służby, które następuje na skutek obligatoryjnego zwolnienia go przez przełożonego od zajęć służbowych w związku z tym orzeczeniem. Więcej argumentów przemawia za tym, że przepis ten ma zastosowanie w obu przypadkach. Zaprzestanie przez policjanta służby jest następstwem stanu jego zdrowia i nie ma znaczenia, przez jaki podmiot ocena stanu zdrowia zostanie dokonana. Dla zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji wystarczające jest zatem ustalenie, że u policjanta stwierdzono chorobę, z powodu której zaprzestał on pełnienia służby. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć ochroną z tego przepisu wyłącznie takiego policjanta, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby zaprzestał służby z powodu choroby i legitymuje się zwolnieniem lekarskim, to uczyniłby to wprost lub wskazałby przesłanki uzasadniające zróżnicowanie sytuacji takiego policjanta z policjantem, który zaprzestał służby dopiero po wydaniu przez komisję tego rodzaju orzeczenia i z tego powodu został zwolniony przez przełożonego z zajęć służbowych. Uzależnienie uprawnień policjanta, wobec którego komisja lekarska orzekła całkowitą niezdolność do służby, do skorzystania z dwunastomiesięcznego okresu ochronnego od tego, czy uprzednio przebywał na zwolnieniu lekarskim (nawet jeden dzień), nie dałoby się również pogodzić z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości wobec prawa. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, że policjant uznany orzeczeniem komisji lekarskiej za całkowicie niezdolnego do służby, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, byłby w gorszej sytuacji prawnej (nie mógł skorzystać z okresu ochronnego) niż policjant, także uznany za trwale niezdolnego do służby, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu jakiejkolwiek, chociażby krótkotrwałej, choroby, która nie była przyczyną stwierdzenia jego trwałej niezdolności do służby". (...) "komisje lekarskie - posługując się wiedzą medyczną - oceniają przede wszystkim stan zdrowia policjanta i stwierdzają występowanie konkretnych chorób, które w konsekwencji powodują niezdolność do służby. Orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się jedynie do ustalenia zdolności badanego do służby i zaliczenia do kategorii jednej z nich, lecz przede wszystkim zawierają ocenę stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, a więc uznanie go za chorego bądź zdrowego. W tym ostatnim zakresie pełnią one zatem taką funkcję, jak zaświadczenie lekarskie uprawniające do zaprzestania służby z powodu choroby. Uznanie policjanta za całkowicie niezdolnego do służby jest przeważnie niczym innym, jak następstwem stwierdzenia u niego choroby podczas badań przeprowadzanych przez komisję lekarską i z tego powodu policjant może zaprzestać służby. Zasadniczy sens unormowania przyjętego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji jest taki, że policjant, pomimo orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, nie może być zwolniony ze służby, jeżeli zaprzestał służby z powodu choroby i od dnia zaprzestania służby nie upłynęło 12 miesięcy, co oznacza, że stan zaprzestania służby z powodu choroby trwa po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską. W takiej sytuacji, stan zaprzestania służby z powodu choroby, po wydaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby z powodu choroby przez komisję lekarską, nie musi być dokumentowany zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do służby z powodu choroby, skoro już orzeczenie komisji lekarskiej stwierdza, że policjant jest niezdolny do służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej jest bowiem nie tylko rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale też oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której policjant jest niezdolny do służby. Tak więc orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające u policjanta chorobę, z powodu której policjant jest w stanie niezdolności do służby, dotyczy tego co zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, której skutkiem jest zaprzestanie służby. Jeżeli zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby stanowi podstawę zaprzestania służby z powodu choroby, to nie sposób przyjąć, że orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające trwałą niezdolność do służby z powodu choroby nie może stanowić podstawy zaprzestania służby z powodu choroby, w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji i w takiej sytuacji nie sposób także przyjąć, że po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską, konieczne jest przedstawianie zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Wskazane rozwiązania prawne prowadzą do wniosku, że zaprzestanie służby z powodu choroby może wynikać zarówno z zaświadczenia lekarskiego, jak i orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby z powodu choroby. Jeżeli policjant przed wydaniem orzeczenia o trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, okres ochronny, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, rozpoczyna się od dnia zaprzestania służby z tego powodu, zaś w przypadku, gdy policjant nie zaprzestał służby przed wydaniem orzeczenia, okres ochronny rozpoczyna się od dnia, w którym policjant zaprzestał służby z powodu choroby stwierdzonej w orzeczeniu o trwałej niezdolności do służby".

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 1 omawianej ustawy przyjmując, że do uznania, iż nastąpiło zaprzestanie przez policjanta służby z powodu choroby orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające jego całkowitą niezdolność do służby jest niewystarczające, albowiem dokumentem usprawiedliwiającym nieobecność policjanta w służbie jest jedynie zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby. W konsekwencji niezasadnie uznał, że skoro skarżący w okresie bezpośrednio poprzedzającym orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] nie przedłożył zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby, to powołany przepis ochronny nie miał do niego zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku skarżącego przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji miał zastosowanie i faktycznie został przez organ zastosowany. Z akt sprawy wynika, że K.S. orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, to jednak zwolnienie go ze służby w Policji nastąpiło z dniem [...] lipca 2012 r. (k. 72-75 i 105-107), a więc z zachowaniem 12-miesięcznego okresu ochronnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.