Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2840/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania wprowadzania do obrotu produktu skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. z o.o. w W. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] września 2012 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] lipca 2012 r. znak: [...]

Ostatnio wymienioną decyzją Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 3 ust. 2, art. 87 art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), § 4 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2007 r. Nr 196, poz. 1425 ze zm.), art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U UE L. 165 z 30 kwietnia 2008 r.) oraz art. 104 § 1, art. 130 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - po stwierdzeniu naruszenia wymagań określonych przepisami prawa żywnościowego w wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. - nakazał S. Sp. z o.o. w W. zaprzestać wprowadzania do obrotu na terytorium RP jako suplementu diety produktu pn. "[...][...]" zawierającego w swoim składzie chlorowodorek betainy oraz witaminę B6, B2 i niacynę w ilości budzącej wątpliwości z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że S. Sp. z o.o. w W. prowadzi działalność, która polega na wprowadzaniu do obrotu na terytorium RP środków spożywczych - suplementów diety. Podmioty działające na rynku spożywczym podlegają urzędowym kontrolom żywności. W S. Sp. z o.o. w W. przeprowadzona została w dniu [...] czerwca 2012 r. -przez upoważnionego pracownika Państwowej Inspekcji Sanitarnej- kontrola, z której przebiegu sporządzono protokół nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że w zalecanej dziennej porcji produktu pn. "[...][...]" (2 kaps.) znajduje się m.in.: witamina B6 w ilości 75mg (5357% RDA), witamina B2 w ilości 75mg (5357% RDA), niacyna w ilości 75mg (469% RDA), witamina B1 w ilości 75mg (6818% RDA), witamina E w ilości 100mg (833% RDA), kwas pantotenowy w ilości 75mg (1250% RDA), witamina B12 w ilości 75 ug (3000% RDA). Ilościowa zawartość ww. składników budzi wątpliwości z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności. Ilości tych składników przekraczają górne bezpieczne poziomy spożycia ustalone w drodze naukowej oceny ryzyka przez Komitet Naukowy Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności, the UK Expert group on Vitamins and Minerals (EVM), czy też ekspertów z the US Institute of Medicine (IOM). Ponadto produkt pn. "[...][...]" zawiera w zalecanej dziennej porcji 25 mg chlorowodorku betainy, który to składnik nie posiada historii znacznego spożycia w krajach Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. jako składnik żywności. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. Urz. L 43 z dnia 14 lutego 1997 r.).

Organ stwierdził, że szczegółowy przebieg i zakres kontroli zawiera protokół kontroli sanitarnej. Ustalenia kontroli zostały przedstawione kontrolowanemu. Kontrolowany podpisał protokół bez zastrzeżeń i nie wniósł do niego żadnych uwag. Stwierdzone uchybienia naruszają art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), zgodnie z którym właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale. Zgodnie z § 4 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2007 r. Nr 196, poz. 1425 ze zm.), poziom witamin i składników mineralnych obecnych w suplementach diety, w zalecanej przez producenta dziennej porcji spożywanego suplementu diety powinien uwzględniać: górne bezpieczne poziomy witamin i składników mineralnych ustalone na podstawie naukowej oceny ryzyka, w oparciu o ogólnie akceptowane dane naukowe, uwzględniając zmienne stopnie wrażliwości różnych grup konsumentów; spożycie witamin i składników mineralnych wynikające z innych źródeł diety; zalecane spożycie witamin i składników mineralnych dla populacji.

Organ podał, że skład jakościowo-ilościowy w przeliczeniu na zalecaną do spożycia dzienną porcję produktu pn. "[...][...]" wprowadzanego do obrotu na terytorium RP przez S. Sp. z o.o. w W. wskazuje na brak odniesienia się przez przedsiębiorcę do § 4 pkt 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia, tj. na brak uwzględnienia górnych bezpiecznych poziomów witamin ustalonych na podstawie naukowej oceny ryzyka w oparciu o ogólnie akceptowane dane naukowe, spożycia witamin wynikającego z innych źródeł diety oraz zalecanego spożycia witamin dla populacji. Zdaniem organu, wyniki kontroli opisane w protokole nr [...] wskazują, iż podmiot działający na rynku spożywczym, jakim jest S. Sp. z o.o. w W., wbrew ww. nakazom nie przestrzega wymagań dotyczących bezpieczeństwa środka spożywczego - suplementów diety. Wykonanie obowiązków nałożonych niniejszą decyzją jest niezbędne w celu zapewnienia ochrony zdrowia konsumenta.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 77 ww. ustawy, decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Zgodnie zaś z treścią art. 54 ust. 2 lit. a działanie takie zawiera, gdzie to stosowne, nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt.

Jak wynika z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli naruszenie wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku łub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjecie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wydał ww. decyzję.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z [...] września 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. w W. - uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W..

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2012 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. dokonał kontroli sanitarnej w siedzibie S. Sp. z o.o. w W.. Kontrola dotyczyła wykonania obowiązków wynikających z decyzji z [...] kwietnia 2012 r. znak [...] oraz jednocześnie jej przedmiotem było znakowanie suplementów diety pn. "[...][...]" i "Formuła Włosy Skóra Paznokcie". Podczas kontroli sanitarnej stwierdzono i zapisano w protokole nr [...] szereg nieprawidłowości dotyczących znakowania produktu pn. "[...][...]". W następstwie tych czynności kontrolnych, w dniu [...] lipca 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wydał decyzję administracyjną znak [...] nakazującą z rygorem natychmiastowej wykonalności zaprzestać wprowadzania do obrotu na terytorium jako suplementu diety produktu pn. "[...][...]" zawierającego w swoim składzie chlorowodorek betainy oraz witaminę B6, B2 i niacynę w ilości budzącej wątpliwości z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu. Od powyższej decyzji Spółka S. złożyła odwołanie. W obszernym odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Zarzuciła m. in.:

-brak możliwości wykonania kwestionowanej decyzji, a to z tego względu, że produkt będący przedmiotem decyzji nie zawiera w składzie "chlorowodorku betainy oraz witamin B6, B2 i niacyny w ilości budzącej wątpliwości z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu",

-naruszenie art. 10 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów spowodowane brakiem zawiadomienia strony, że organ zebrał materiały dowodowe umożliwiające wydanie decyzji oraz, że strona może przejrzeć te materiały (w tym materiały stanowiące podstawę merytoryczną decyzji, które nie były udostępnione stronie) i wypowiedzieć się w odniesieniu do nich,

-pominięcie istotnych dowodów, w tym tych, które strona przedłożyła w trakcie postępowania,

-naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów prawa,

-oparcie decyzji na dokumentach w języku angielskim,

-brak przywołania w uzasadnieniu decyzji danych naukowych i odniesienia ich treści do składu produktu oraz sprzeczność pomiędzy protokołem a decyzją w zakresie stwierdzonych naruszeń,

-nieproporcjonalność w związku z brakiem jakiegokolwiek wykazania istnienia zagrożenia dla zdrowia publicznego, a także w związku z brakiem umożliwienia stronie dostosowania się do wymogów organu,

-oparcie decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

I dalej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. -kierując się dokumentacją pozostającą w aktach sprawy, stanowiskiem organu I instancji oraz odwołaniem strony- stwierdził, że część z podniesionych w rozpatrywanym odwołaniu zarzutów zasługiwała na uwzględnienie i w efekcie czyniła koniecznym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

I tak, organ II instancji wskazał, że zasadny jest zarzut strony co do nieprecyzyjnego sformułowania nakazu decyzji dotyczącego zaprzestania wprowadzania do obrotu na terytorium RP jako suplementu diety produktu pn. "[...][...]", zawierającego w swoim składzie chlorowodorek betainy oraz witaminę B6, B2 i niacynę w ilości budzącej wątpliwości z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu. Organ II instancji zajął stanowisko, iż takie zobowiązanie dla strony jest niewykonalne, gdyż nakaz nie podaje konkretnej ilości ww. składników, która wskazywałaby na zagrożenie dla życia lub zdrowia obywateli.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. przychylił się także częściowo (jak stwierdził) do zarzutu strony, dotyczącego naruszenia art. 10 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zauważył, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w pkt 10 protokołu kontroli sprawdzającej z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] dotyczącym poprawek i uzupełnień zapisał, iż "Podczas kontroli poinformowano stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i o zamiarze wydania decyzji, w tym decyzji opłatowej oraz o konieczności przeprowadzenia rekontroli". Wobec powyższego sformułowania organ II instancji stwierdził, iż strona była poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednakże informacja ta nie była precyzyjna i nie zawierała szczegółowego pouczenia o możliwości (z uwzględnieniem terminu i miejsca) wypowiedzenia się strony w sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, również na uwzględnienie zasługiwał zarzut pominięcia istotnych dowodów, w tym tych, których przedłożenie strona sygnalizowała w trakcie postępowania, w uwagach do protokołu kontroli sanitarnej. W przedmiotowej decyzji nie uwzględniono takich uwag i zapisano, iż kontrolowany podpisał protokół bez zastrzeżeń i nie wniósł do niego żadnych uwag - co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Firma przesłała oddzielnym pismem (pismo z [...] lipca 2012 r.) uwagi do protokołu, który za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] lipca 2012 r. został dostarczony do Kancelarii Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W., czyli w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Wobec powyższego, jeżeli w protokole z kontroli zostałaby umieszczona informacja dotycząca terminu wniesienia przez stronę uwag do protokołu, powyższa sytuacja nie miałaby miejsca.

Następnie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie podał, że nie podzielił zarzutu dotyczącego oparcia decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, powołana podstawa prawna jest prawidłowa, gdyż decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. zajął stanowisko, iż nie zaistniała okoliczność wydania powyższej decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności. Dlatego przesłanki, dla których organ I instancji zastosował rygor natychmiastowego wykonania, w zaskarżonej decyzji pozostają nieokreślone. Zdaniem organu II instancji, zasadne byłoby wydanie takiej decyzji niezwłocznie po otrzymaniu dokumentacji potwierdzającej jej niebezpieczeństwo dla zdrowia konsumenta, a takiej dokumentacji w tym przypadku nie było. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. podkreślił, iż wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności winno być zawsze dokładnie uzasadnione tak, aby jasno sprecyzowane było, dlaczego dany produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa obywateli. Organ II instancji podał, iż wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności obliguje organ I instancji do utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału zawartego w treści art. 10 k.p.a.

W końcu, organ odwoławczy stwierdził, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji jest zbyt ogólnikowe. Nie przeprowadzono bowiem samodzielnej oceny sprawy, lecz powołano się na informacje zaczerpnięte z pisma Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 2012 r. o stronach anglojęzycznych, na których znajdują się dane dotyczące górnych bezpiecznych poziomów spożycia ustalonych w drodze naukowej oceny ryzyka m. in. przez Komitet Naukowy Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (www.efsa.europa.eu/en/ndatopies/docs/ndatolerableuil.pdf) lub ekspertów z US Institude of Medicine (www.nmif.no/filestore/Pdf/Safetvofvitamns.pdf) oraz na wyliczeniu procentowego przekroczenia zalecanego dziennego spożycia siedmiu składników produktu pn. "[...][...]" bez wskazania, jakie jest zalecane dzienne spożycie powyższych składników. Organ II instancji w dokumentacji dołączonej do sprawy nie znalazł żadnych adnotacji sporządzonych przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z przeglądu ww. stron internetowych i zaczerpniętych z nich informacji. Stwierdził, iż powoływanie się w decyzji administracyjnej na linki anglojęzyczne jest dopuszczalne tylko wtedy gdy w aktach sprawy są tłumaczenia tych stron.

Wobec powyższego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., zgodnie ze stanowiskiem strony jak i ustawą o języku polskim, postanowił nie uwzględniać jako materiałów dowodowych w sprawie dokumentów nie przetłumaczonych na język polski.

Organ odwoławczy podkreślił konieczność wyjaśnienia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. rozbieżności dziennego spożycie suplementu diety pn "[...][...]" przedstawionych w aktach sprawy. Zauważył nieścisłości co do ilości użycia ww. produktu, gdyż z decyzji i protokołu kontroli wynika, iż są to 2 kapsułki dziennie, natomiast w załączniku z wydrukiem informacji na temat przedmiotowego środka ze strony internetowej firmy, dołączonego do pisma Głównego inspektora Sanitarnego wynika, iż jest to 1 kapsułka.

Organ II instancji dodał, że w uzasadnieniu decyzji należy także wskazać na skład ilościowo-jakościowy przedmiotowego środka spożywczego oraz na przekroczenia dziennego spożycia wymienionych w uzasadnieniu decyzji składników, a także na podstawie literatury naukowej wyjaśnić kwestie bezpieczeństwa tych poziomów dla zdrowia i życia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] września 2012 r., skarżąca – Spółka S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła:

-naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na braku orzeczenia co do istoty sprawy pomimo, iż organ uznał w uzasadnieniu, że decyzja jest nieprawidłowa oraz niezasadna, a naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało wpływ na wynik sprawy,

-naruszenie art. 136 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

-błędne uzasadnienie;

-brak samodzielnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

-uchybienie zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a.,

-uchybienie zasadzie szybkości postępowania sformułowanej w art. 12 k.p.a..

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka stwierdziła, że organ odwoławczy powinien był wydać decyzję reformatoryjną. Organ odwoławczy ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję i w całości rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, tzn. gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna. Skarżąca podniosła, że przepisami prawa materialnego naruszonymi w postępowaniu przed organem I instancji są przepisy dotyczące sposobu oceny bezpieczeństwa środka spożywczego jako produktu leczniczego, które m. in. wskazują, że w przypadku, gdy substancja odżywcza znajduje się w nim w określonej ilości to niezasadne jest pozostawanie takiego środka spożywczego w obrocie (np.: art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). Ponadto, skarżąca stwierdziła, że w przypadku braku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego przez decyzję organu I instancji, można przyjąć, że zaskarżona decyzja narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co organ odwoławczy przyznał w odniesieniu do naruszenia art. 10 i 81 k.p.a.

Skarżąca Spółka powołała się przy tym na wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88), w którym przyjęto, że jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała w przywołanym kontekście, że jak wynika z uzasadnienia do decyzji organu II instancji, nie stwierdził on konieczności przeprowadzania dodatkowych dowodów, lecz jedynie wskazał, że organ I instancji wydał decyzję w sytuacji, gdy konkretnych dowodów przedstawionych przez stronę nie wziął pod uwagę. Zdaniem skarżącej, skutkiem takiego postępowania organu powinno być stwierdzenie, że obrót suplementem diety [...] nie narusza prawa materialnego. W konsekwencji skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a materiał dowodowy mógł uzupełnić w oparciu przepis art. 136 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

-Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] września 2012 r. znak: [...]. Zaskarżonym orzeczeniem, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. uchylił w całości decyzję organu powiatowego z [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy ww. przepisu - art. 138 § 2 k.p.a.

-Wskazać w tym miejscu zatem należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

-Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie organ wojewódzki zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie czynnego udziału stronie oraz (w istocie, z uwagi na treść uzasadnienia) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy w pełnym zakresie. Dostrzegając powyższe oraz mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne. W konsekwencji, za zasadne Sąd uznał także zastosowanie w okolicznościach sprawy przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie na jego podstawie orzeczenia kasatoryjnego.

-I tak, analizując sprawę należało zgodzić się z organem II instancji, iż w sprawie doszło do uchybienia na etapie I instancji polegającego na pozbawieniu strony udziału w sprawie.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., tj. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11 (Lex nr 1270072), naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych), oceniać trzeba z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie jest przy tym władny sanować wadliwości działania organu I instancji, polegającego na naruszeniu czynnego udziału strony, gdyż w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też prawo zapewnia stronie czynny udział w postępowaniu, aby ta dowodząc swych praw dowodziła również okoliczności stanowiących ich podstawę (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 527/10, Lex nr 1081572). Realizacją wyżej omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie w art. 81 k.p.a. warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Powyższe wynika wprost z treści ww. przepisu. Kategoryczne sformułowanie art. 81 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że zachowanie określonych w nim wymagań, niezależnie od wagi i treści dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, którego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. i wynikającego także z art. 81 k.p.a., polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego oznacza, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne wynikające z zebranych dowodów organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia. Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż skarżąca Spółka nie miała zapewnionej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

Do uchybień w tym zakresie doszło już na wstępnej fazie postępowania, z uwagi na sposób w jaki organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, o wszczęciu postępowania poinformowano stronę (nie precyzując dokładnie jego przedmiotu) podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. (v. pkt 10 protokołu nr [...]). Taka forma zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (jak i treść tego zawiadomienia) budzić musi istotne zastrzeżenia. Z treści art. 61 § 4 k.p.a. wynika bowiem, że właściwą formą jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, przy czym zastosowanie w tym zakresie powinien znaleźć art. 14 § 1 k.p.a. statuujący zasadę pisemności postępowania administracyjnego. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1260/10 (Lex nr 1134638), z zasady pisemności postępowania administracyjnego wynika dla organu obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich innych istotnych czynności w toku załatwiania sprawy.

Nadto, co równie istotne, uchybienie powyżej wskazane nie zostało naprawione w dalszym toku postępowania, a -co więcej- doszło do kolejnych w tym zakresie. Przed wydaniem decyzji organ I instancji nie poinformował bowiem strony (w formie pisemnej) o toczącym się postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, czy też zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jest to o tyle ważne, że strona sygnalizowała w uwagach do protokołu kontroli sanitarnej z [...] czerwca 2012 r., iż nie zgadza się z zarzutami wymienionymi w pkt II nieprawidłowości, i zapowiedziała zamiar wniesienia uwag i zastrzeżeń do protokołu w ustawowym terminie. Organ I instancji wydał zaś decyzję, nie czekając na stanowisko strony. Do uchybienia tego niewątpliwie nie doszłoby, gdyby organ wyznaczył stronie termin do wniesienia zastrzeżeń, a przede wszystkim, gdyby przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Dostrzec przy tym trzeba, że czynności kontrolne, w trakcie których postanowiono o wszczęciu postępowania miały miejsce [...] czerwca 2012 r., a decyzja I instancji zapadła [...] lipca 2012 r. (a więc w dość szybkim czasie). Zauważyć także należy, iż w aktach sprawy brak jest adnotacji organu, o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a., tłumaczącej powód, dla którego organ odstąpił od zasady określonej w § 1 tego artykułu. Jednocześnie Sąd zauważa, iż decyzja I instancji, wydana na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podlegała natychmiastowemu wykonaniu (na mocy tego unormowania), a w takiej sytuacji organ I instancji nie ma obowiązku stosować się do zasady określonej w art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Niemniej podnieść należy (na co słusznie zwrócił uwagę także organ II instancji), iż w sprawie nie wykazano konieczności zastosowania powyżej wskazanego przepisu prawa materialnego, w tym tego, że przedmiotowy w sprawie suplement diety stwarza bezpośrednie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.

Już tylko z wyżej opisanych względów zasadne -w ocenie Sądu- było uchylenie przez organ odwoławczy kontrolowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

-Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne także z uwagi na wydanie decyzji I Instancji z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, tj. art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Uchybienia, do których doszło w tej kwestii (z uwagi na ich zakres), również nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym.

Dostrzec w tym kontekście należy, iż jedyny materiał dowodowy w sprawie stanowi nieczytelny protokół kontroli sanitarnej z [...] czerwca 2012 r. nr [...]– nieczytelny w takim stopniu, iż skutkujący koniecznością przepisania komputerowego. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek innego materiału dowodowego, w tym tego, na który powołał się organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Organ ten stwierdził, że przeprowadzona przez niego kontrola dotycząca znakowania produktu pn. "[...][...]" ujawniła nieprawidłowości. Wskazał, że ilościowa zawartość niektórych składników tego produktu przekracza górne bezpieczne poziomy spożycia ustalone w drodze naukowej oceny ryzyka. Organ powiatowy powołał się przy tym na strony internetowe. Zasadnie organ odwoławczy -dostrzegając powyższe- stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził w sprawie samodzielnej oceny, lecz powołał się na informacje zaczerpnięte z pisma Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 2012 r. o stronach anglojęzycznych, na których znajdują się dane dotyczące górnych bezpiecznych poziomów spożycia ustalonych w drodze naukowej oceny ryzyka m. in. przez Komitet Naukowy Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności. Słusznie też organ odwoławczy podniósł, że w dokumentacji dołączonej do sprawy brak jest jakichkolwiek adnotacji sporządzonych przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z przeglądu przywołanych w decyzji stron internetowych i zaczerpniętych z nich informacji. Brak jest również jakichkolwiek innych dowodów, które posłużyły do zakwestionowania ilościowej zawartości niektórych ze składników ww. suplementu diety z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności. Tym samym stwierdzenia organu I instancji kwestionujące wskazany produkt (z uwagi na jego skład), można by uznać za gołosłowne, bo nie znajdujące żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. W konsekwencji zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż sprawa wymaga wyjaśnienia w znacznym stopniu. Konieczne jest m. in. wyjaśnienie rozbieżności w zakresie zalecanego dziennego spożycia wskazanego suplementu diety. Konieczne jest także podanie składu ilościowo-jakościowego środka spożywczego, przekroczenia dziennego spożycia wymienionych przez organ I instancji składników, a także wyjaśnienia kwestii bezpieczeństwa produktu dla zdrowia i życia ludzi.

-Konkludując, Sąd uznał, iż uchybienia organu powiatowego nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10 (lex nr 745212). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 (lex nr 1081834), wskazując na to, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty." Podobnie wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10 (lex nr 1149301). W wymienionym orzeczeniu Sąd kasacyjny zauważył, iż "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu."

W ten sam sposób należało ocenić naruszenie w sprawie art. 10 i art. 81 k.p.a. Uchybienie popełnione w tym zakresie przez organ powiatowy nie mogło być -w ocenie Sądu- naprawione w postępowaniu odwoławczym. Spowodowałoby to w efekcie, iż postępowanie wyjaśniające z udziałem strony miałoby miejsce tylko przed jedną instancją, a to również stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

-Na koniec, Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja wydana została na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę, które to zostało uwzględnione. Zarzuty i argumentu podniesione we wskazanym środku zaskarżenia organ odwoławczy uznał za zasadne i uchylił zaskarżoną decyzję organu I Instancji. Przypomnieć należy, iż w odwołaniu skarżąca Spółka bardzo szeroko akcentowała naruszenie w sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak i przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Te też kwestie spowodowały wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia I instancji. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego jest więc w istocie dla skarżącej korzystne, a "powrót" postępowania do etapu I instancji, umożliwi wyjaśnienie sprawy w sposób rzetelny i z poszanowaniem art. 10 oraz art. 15 k.p.a.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.