Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 376/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: aert. 183, art. 189, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 1 i ust. 1, art. 54 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 654/15 w sprawie ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 654/15, oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr SKO-4213/69/15 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr RIOŚ.6733.1.2014, wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) na wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] ([...]ZMiUw) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na odbudowie wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] na terenie Miasta i Gminy [...], obręby: [...], [...] [...], [...], [...]; na terenie Gminy [...], obręb: [...] i na terenie Gminy [...], obręb: [...], na działkach wyszczególnionych w załączniku do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też organ przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stwierdzono również, że przed wydaniem decyzji uzyskano niezbędne uzgodnienia.

W. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie interesów mieszkańców terenów sąsiadujących z nieruchomościami objętymi planowaną odbudową wału przeciwpowodziowego. Powołał się przy tym na uprzednie pisma złożone w sprawie, w których wskazywał, że przedmiotowy wał ma wedle planów inwestora kończyć się bezpośrednio przed należącymi do niego zabudowaniami, co przy projektowanym podwyższeniu wału prowadzić będzie do zalania należących do niego budynków. W związku z powyższym odwołujący wniósł o częściową zmianę lokalizacji inwestycji i zabezpieczenie należącego do niego terenu przed zalaniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że inwestycja nie obejmuje nowych wałów przeciwpowodziowych, lecz odbudowę wałów istniejących rzeki [...] (wał prawy) na terenie gmin [...] i [...], położonych w powiecie [...] (woj. [...]) oraz na terenie gminy [...] położonej w powiecie wieruszowskim (woj. [...]). Planowane przedsięwzięcie ma na celu kompleksową odbudowę prawostronnego wału rzeki [...] na odcinku od km [...] do km [...]. Wał ten oddziela rzekę [...] od użytków zielonych, gruntów ornych oraz terenów mieszkaniowych m. [...], [...], [...] i [...]. Odbudowa ta ma na celu doprowadzenie parametrów technicznych wału do obowiązujących przepisów prawa oraz faktycznie występujących stanów wody. Inwestor podał, że inwestycja polegać będzie na odbudowie istniejącego wału do najniższej wymaganej klasy IV, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r. Nr 86, poz. 579 ze zm.). Dlatego nie można podzielić stanowiska odwołującego się, że planowana inwestycja jest budową nowego wału. Zakres inwestycji obejmuje tylko dotychczasową jego trasę, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia żądania W. B. w zakresie zmiany przebiegu spornego wału przeciwpowodziowego tak, aby objąć ochroną jego gospodarstwo. Skoro bowiem istniejący wał kończy się przed zabudowaniami strony, to również jego odbudowa nie może dotyczyć innego przebiegu. Kolegium powołało art. 52 ust. 1 i art. 56 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.) i stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta zapadła w oparciu o pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W świetle tego organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów o ochronie środowiska oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych. Również projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przedstawiono do uzgodnienia właściwym organom (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.), a uzyskane uzgodnienia potwierdziły, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. W rezultacie organ I instancji zobowiązany był uwzględnić wniosek inwestora. Kolegium stwierdziło też, że nie zostały naruszone przepisy o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Burmistrz Miasta i Gminy [...] o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie informował Wójta Gminy [...] oraz wójta Gminy [...], a organy te nie wniosły żadnych zastrzeżeń. Kolegium wyjaśniło też, że w świetle art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., określone w rozstrzygnięciu zamierzenie inwestycyjne ma charakter inwestycji celu publicznego. Ponadto dodało, że to inwestor decyduje o kształcie inwestycji, a organy nie mogą narzucić w jakim miejscu inwestycja ma przebiegać.

W skardze na powyższą decyzję W. B. zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i niezastosowanie norm prawa materialnego, jak i brak załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony; art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie; art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak innych składników, które powinna zawierać decyzja, a które określają przepisy szczególne tj. brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należycie sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; art. 54 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, gdy integralną częścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji; art. 52 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ nie jest uprawniony do modyfikacji lub zmiany zakresu inwestycji, gdy w rzeczywistości związanie organu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego nie jest związanie bezwzględnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał za prawidłowe wszczęcie przez organy postępowania i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, skoro inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – odbudowę wałów przeciwpowodziowych. Następnie Sąd wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący postępowanie jest związany. Ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega przy tym również na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania nie będących inwestorami, gdyż wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. W niniejszej sprawie, zważywszy na charakter inwestycji (odbudowa w dotychczasowych granicach wału przeciwpowodziowego) nie było zarówno po stronie inwestora, jak i organów orzekających woli zmiany jej zakresu. Granice terenu objętego planowaną inwestycją (wnioskiem) zostały – zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – przedstawione na załączonych do wniosku kopiach map zasadniczych w skali 1:1000 załączonych do wniosku. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut, jakoby wydana w niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna nie zawiera – wbrew zapisom art. 54 pkt 3 u.p.z.p. – określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali. W powołanej decyzji Burmistrz stwierdził, iż ze względu na specyfikę inwestycji nie określono linii rozgraniczających tej inwestycji. Przebieg linii wałów pokrywa się z przebiegiem i szerokością wałów oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część niniejszej decyzji. Z zapisu tego wynika zatem, że choć wprost organ nie określił przebiegu linii rozgraniczających terenu inwestycji, to wziąwszy pod uwagę, że inwestycja obejmuje odbudowę istniejących wałów przeciwpowodziowych, organ stwierdził, że linie te (jako linie wałów) pokrywają się z przebiegiem i szerokością wałów oznaczonych przede wszystkim na mapie zagospodarowania terenu stanowiącej, jako załącznik nr 2 decyzji, jej integralną część. W decyzji tej po zapisie odnoszącym się do linii rozgraniczających wskazano, że integralną część decyzji stanowią: załącznik nr 1 – mapa poglądowa, załącznik nr 2 – projekt zagospodarowania terenu – rys. od 2.1 do 2.10 i załącznik nr 3 – decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dn. [...].02.2014. Projekt zagospodarowania terenu (zał. nr 2) stanowią zaś mapy zasadnicze w skali 1:1000, na których przedstawiono zasięg inwestycji, który należy uznać za linie rozgraniczające teren inwestycji. W związku z powyższym, choć w decyzji Burmistrza stwierdzono, iż nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji, to ich odzwierciedlenie stanowią na mapach projektu zagospodarowania terenu będących częścią decyzji – linie zasięgu inwestycji. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że do ww. decyzji załączono jedynie mapę poglądową, w niewłaściwej skali. Mapa ta stanowi załącznik nr 1, a omówione powyżej mapy zasadnicze od 2.1 do 2.10 składające się na projekt zagospodarowania terenu – załącznik nr 2 do decyzji. W rezultacie Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy naruszenia art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Jednocześnie Sąd uznał, że w powyższym zakresie organy z naruszeniem art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. i art. 54 pkt 3 u.p.z.p. nie zachowały się w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Winny bowiem wyjaśnić zarówno na czym polega specyfika inwestycji jako odbudowy istniejących wałów przeciwpowodziowych, jak i znaczenie projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część decyzji, jako jej załącznik. Niemniej jednak powyższe uchybienia nie mogły mieć w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, albowiem zakres inwestycji, jak i jej faktyczny zasięg (linie rozgraniczające) zostały w decyzji jednoznacznie i precyzyjnie określone.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego jakoby przedmiotowa inwestycja nie stanowiła odbudowy wałów przeciwpowodziowych, lecz ich budowę. Wskazał, że to inwestor określa co jest przedmiotem inwestycji celu publicznego (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Ten zaś we wniosku z dnia 31 marca 2014 r. wyraźnie określił, że występuje o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla odbudowy wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] gm. [...] i [...] (wał prawy). Jednocześnie charakteryzując swój zamiar wyjaśnił, że aktualny stan techniczny odcinka prawostronnego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] jest zły ze względu na nieregularność kształtu – różne wysokości wału, szerokości korony oraz nachylenia skarp. Ponadto badania wykazały niejednolity stopień zagęszczenia korpusu wału, nieodpowiadający tego typu budowli. Wskazano, że wizje lokalne wykazały, że ziemny korpus wału na przeważającej części swej długości jest zadarniony oraz porośnięty roślinnością trawiastą. W związku z tym inwestor określił, że trzon odbudowy przedmiotowego wału wraz z obiektami funkcjonalnie powiązanymi (rowy przywałowe) będzie polegał na nadaniu mu nowych parametrów wysokościowo-geometrycznych. Odbudowany wał będzie posiadał koronę o szer. 3 m oraz nachylenie skarpy odwodnej 1:2,5 i odpowietrznej 1:2, a jego wysokość na całej długości zapewni wyniesienie ponad poziom wody miarodajnej o 0,50 m i ponad poziom wody kontrolnej o 0,30 m. Odnosząc powyższe wyjaśnienia inwestora do podnoszonej przez skarżącego kwestii, czy inwestycja ta w rzeczywistości jest odbudową czy budową wałów przeciwpowodziowych Sąd wskazał, że zagadnienia tego nie da się rozstrzygnąć w oparciu o przepisy u.p.z.p., gdyż nie zawierają definicji tych pojęć. Na gruncie zaś przepisów Prawa budowlanego wywołany przez skarżącego spór jest o tyle bezpodstawny, że stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także m.in. jego odbudowę. To czy inwestor zdefiniował przedmiot swych zamiarów inwestycyjnych jako budowa czy jako odbudowa wałów przeciwpowodziowych nie wpływa zatem na ocenę legalności decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Sąd uznał przy tym, że skoro intencją inwestora była odbudowa wałów przeciwpowodziowych w jego dotychczasowym przebiegu, jedynie ze zmianą parametrów wysokościowo-geometrycznych ze względu na ich zniszczenie, to mamy do czynienia z odbudową.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie stwierdził, że inwestor określił sporną wysokość odbudowywanych wałów wedle najniższej klasy IV ważności budowli hydrotechnicznych - stosownie do § 26 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne, stałe budowle hydrotechniczne zalicza się do jednej z czterech klas ważności I, II, III, IV. Najwyższą klasą ważności jest klasa I. Przed wydaniem decyzji organ I instancji uzyskał – zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. – niezbędne opinie i uzgodnienia. Ponadto projekt decyzji lokalizacyjnej został przedłożony Staroście [...] i Marszałkowi Województwa [...], którzy w terminie 2 tygodni nie przedstawili swych stanowisk, co oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd podzielił ten zarzut jedynie w zakresie uchybień co do braku uzasadnienia decyzji organu I instancji. Wskazał, że faktycznie zabrakło w nim wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, powołania przepisów prawa, które znalazły w sprawie zastosowanie, jak również wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy, a także postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie w granicach wyznaczonych wnioskiem inwestora było wyczerpujące. Naruszenia te nie miały więc istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd dodał, że kwestia obaw o zalanie należących do niego nieruchomości (w tym zabudowań), usytuowanych w sąsiedztwie przedmiotowego wału przeciwpowodziowego, została wyjaśniona przez inwestora m.in. w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r., w którym wskazano, że przyjęte parametry wału (IV klasa ważności) były podyktowane koniecznością przyjęcia dla przedmiotowego wału prawostronnego tych samych parametrów wysokościowych co dla zaprojektowanego wcześniej wału lewostronnego. Niedopuszczalna byłaby bowiem sytuacja kiedy wał prawostronny miałby inne (niższe) parametry wysokościowe niż wał lewostronny – skutkowałoby to w przypadku wyższych stanów wód przelewaniem się wody na długości całego wału na tereny po prawej stronie rzeki [...]. Ponadto wyjaśniono, że zakres przedmiotowej inwestycji przewiduje odbudowę istniejącego wału, zatem obejmuje tylko dotychczasową jego trasę, kończącą się przed zabudowaniami należącymi do W. B.. Objęcie zaś pełną ochroną przeciwpowodziową gospodarstwa skarżącego wymaga odrębnego opracowania projektowego zleconego przez [...]ZMiUw.

Skargą kasacyjną W. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 54 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone w decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny, podczas gdy przebieg tych linii nie został określony wprost. Stwierdzenie, iż linie rozgraniczające pokrywają się z przebiegiem i szerokością wałów oznaczonych na mapie zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji nie spełnia wymogu obligatoryjnych elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to decyzja winna zawierać załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przy czym nie może być żadnych wątpliwości co do linii rozgraniczających teren inwestycji,

- art. 52 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, podczas gdy w razie uznania przez organ, iż inwestycja jest niezgodna z prawem istnieje możliwość modyfikacji wniosku, gdyż związanie organu nie ma charakteru bezwzględnego. Nadto modyfikacja wniosku nie jest zależna od woli organu, a wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania określonego terenu,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz niezastosowanie się do norm prawa materialnego, jak również brak załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, podczas gdy przeprowadzenie wnikliwej analizy stanu faktycznego pozwoliłaby dowieść, iż planowana inwestycja budowy wałów przeciwpowodziowych o parametrach inne niż dotychczasowe może zagrozić nieruchomości skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, jest obligatoryjnym elementem decyzji lokalizacyjnej. Brak jest przepisu ustawowego, który dawałby podstawę do pominięcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, które powinny być naniesione na mapę zasadniczą lub mapę katastralną lub określenia tych linii w inny sposób. Skarżący nie podzielił też stanowiska, jakoby wnioskodawca miał wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Związanie organu orzekającego nie ma charakteru bezwzględnego. Jak słusznie zauważył Sąd, w sytuacji gdy organ uzna wniosek za niezgodny z prawem, inwestor przed rozstrzygnięciem sprawy może dokonać modyfikacji wniosku celem jego pozytywnego rozpatrzenia. Co umknęło jednak uwadze Sądu - modyfikacja wniosku inwestora nie jest zależna od woli organu, a wymaga przeprowadzenia wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania określonego terenu. Jeżeli po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania określonego terenu organ uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy, należałoby przyjąć, iż modyfikuje swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ - uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna - obowiązany byłby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podkreślił ponadto, że brak wnikliwej analizy zamierzenia inwestycyjnego, a zwłaszcza zaś nie uwzględnienie oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, doprowadził do uchybienia art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym W. B. podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i okazał dokumenty dotyczące podziału nieruchomości.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do wniosku skargi kasacyjnej przyłączył się uczestnik postępowania J. G. podnosząc, że nie otrzymał odszkodowania za część gruntu, która ma być zajęta pod odbudowę wału i nie wie jaka powierzchnia jego działki będzie zajęta pod przedmiotową odbudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 ust. 3 u.p.z.p., a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przepis art. 54 ust. 3 u.p.z.p., odwołując się do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje sporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy na kopiach mapy zasadniczej lub na kopiach mapy katastralnej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Jest to nader istotne, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zawiera nie tylko część tekstową ale i graficzną.

W niniejszej sprawie, wprawdzie w decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2015r. zawarto zapis, że ze względu na specyfikę inwestycji nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji, to jednocześnie wskazano, że przebieg wałów pokrywa się z przebiegiem i szerokością wałów oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część tej decyzji. Jednoznacznie też organ I instancji wskazał, że integralną część decyzji stanowią: załącznik nr 1 – mapa poglądowa – rys. nr 1, załącznik nr 2 – projekt zagospodarowania terenu – rys. 2.1 do 2.10, załącznik nr 3 – decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. Załącznik nr 2 obejmuje rysunki od 2.1 do 2.10 sporządzone na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, która uwzględnia aktualizację treści mapy zasadniczej, a dokumenty z pomiaru uzupełniającego przyjęto do zasobu powiatowego w dniu 30 stycznia 2013r. Wynika to jednoznacznie z pieczęci Starosty [...], Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, naniesionej na mapach stanowiących załącznik nr 2. A zatem, załącznik graficzny nr 2 (rysunki od 2.1 do 2.10 sporządzone na mapie zasadniczej) został sporządzony na właściwej mapie o właściwej skali i odpowiada wymogom art. 54 ust. 3 u.p.z.p. Na rysunkach tych zaznaczono linie, które stanowią linie rozgraniczające teren inwestycji, oś rzeki [...] i jej kilometraż, oś projektowanego wału i jego kilometraż, zasięg inwestycji, działki zajęte pod inwestycję, promienie łuku (m)/początek łuku (km), długość łuku (m)/koniec łuku (km), współrzędne geodezyjne, przepusty wałowe, a nadto podano m.in. szerokość korony, nachylenie skarpy odwodnej i nachylenie skarpy odpowietrznej. Nadto na załączniku nr 1 – mapie poglądowej w skali 1:1000 – "Odbudowa wałów przeciwpowodziowych rzeki [...], gm. [...] i [...] (wał prawy)" zaznaczono m.in. linie projektowanej odbudowy wału, kilometraż wału, przepusty wałowe i rzekę [...] wraz z kilometrażem.

W tych okolicznościach sprawy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że mapy projektu zagospodarowania terenu, stanowiące załącznik do decyzji, odzwierciedlają linie rozgraniczające teren inwestycji.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p.

Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora – art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił, iż organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji. Organ orzekający nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a tym samym ocena organów i Sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje sprawdzenia czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania i dotyczy inwestycji celu publicznego. Organ nie może modyfikować wniosku złożonego przez inwestora. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny, nie przewidziany obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Z powyższych względów zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a.

Zdaniem skarżącego przeprowadzenie wnikliwej analizy stanu faktycznego pozwoliłaby dowieść, iż planowana inwestycja budowy wałów przeciwpowodziowych o parametrach inne niż dotychczasowe może zagrozić nieruchomości skarżącego. Z uwagi na ten zarzut i okoliczności podniesione na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyjaśnić należy, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.

Ochrona taka może zatem następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być rozważana w granicach właściwych dla Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może bowiem wkraczać w kognicję innych organów. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania lokalizacji inwestycji nie może zatem być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę.

Podkreślić należy, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji nie stanowi aktu upoważniającego do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami pozwolenie na budowę. W postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę właściwy organ bada, czy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi zaprojektowano w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Z powyższych względów w postępowaniu o ustalenie lokalizacji wałów przeciwpowodziowych nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia jego interesu prawnego z uwagi m.in. na niewłaściwe parametry wałów przeciwpowodziowych, brak przewałów wałowych, brak zabezpieczenia nieruchomości skarżącego przed zalewaniem gruntów stanowiących jego własność. Okoliczności te mogą być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wykonanie przedmiotowej inwestycji.

Zważywszy, iż J. G. nie wniósł skargi kasacyjnej, a nadto postępowanie lokalizacyjne nie obejmuje kwestii odszkodowawczych, kwestie podniesione przez uczestnika postępowania pozostają poza oceną w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.